Contract

及其运行机制

本章根据公共服务合同外包中市场竞争程度以及主体间关系两维标准，把公共服务合同外包的模式划分为竞争模式、谈判模式与体制内外包模式三种，进而结合典型的案例分析这三种模式在改革实践中所表现出来的运作特征、存在的优势与缺陷，同时比较不同合同外包的模式在运行机制以及改革成效方面之差异，以期考察不同外包模式在中国公共服务领域中的适用性。

第一节公共服务合同外包的主要模式①

一公共服务合同外包模式的划分

对于公共服务合同外包，学者们主要从三个方面来加以界定：第一，从公共服务市场化视角出发，认为公共服务合同外包是政府从内部生产转向从外部获取公共服务的一切公共服务市场化方式，包括特许经营、凭单制、合同出租、公私合伙关系等；② 第二，从公共服务提供行为属性出发，认为公共服务合同外包是指政府不是自身生产，而是与私人组织或非营利组织签订合同，由私人组织或非营利组织向公众提供公共服务；③

① 本章节部分内容已经发表，详见《公共服务合同外包：竞争、谈判与体制内外包》，

《社会科学战线》２０１３年第３期。

② 这一观点的典型代表是xxx、 xxx、ＯＥＣＤ等，他们从公共服务市场化视角出发，在广义层面上将政府采用市场化方式获取公共服务的工具或策略都称为合同外包。例如，ＯＥＣＤ认为公共服务外包是从外部购买产品和服务而不是在政府机构内部提供这种产品和服务，外包代表了在公共服务的管理和供应过程中，特别是直接民营化（例如所有权的变更）不可能的时候模仿市场的努力，其基本原理是在服务供应商之间促进竞争。

③ ＹｏｕｎｇＣｈｏｏｌ Xxxx 等人从公共服务的生产与提供可以分离的特征出发，强调公共服务合同外包是在政府保留提供责任的前提下，在生产环节引入私人企业或非营利组织。例如，ＹｏｕｎｇＣｈｏｏｌ Xxxx 认为公共服务外包是指引入私人承包商来提供公共服务，政府仍保留其资金提供者的身份，但不再是服务的生产者和直接提供者。

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公共服务合同外包的理论、实践与反思

第三，从合同治理的视角出发，认为公共服务合同外包是政府部门将公共服务以合同形式外包给私人企业或非营利组织，双方以平等、自由、合作、互惠为原则，以合同为内在协调机制的一种治理形式。① 尽管学者们的界定有所不同，但是他们都强调打破传统的行政垄断式公共服务提供方式，在公共服务的生产环节引入私人企业或非营利组织参与横向的合同治理方式，以实现提高服务绩效的目的。在此，参照上述学者们的观点，将公共服务提供活动分为服务设计与规划、筹集资金、生产、监管四个环节，而本书所讨论的公共服务合同外包是指政府在承担服务设计与规划、筹集资金与监管职能的前提下，把其应提供的公共服务以契约方式委托给私人企业或非营利组织去生产，以利用代理人的专业技能与资源优势来实现降低成本、提高服务质量的目的。在此，政府是委托人，私人企业或非营利组织是承包方或代理人，合同外包的对象是属于政府职责范围内的公共服务，公共服务生产所需资金主要来源于政府财政收入。

依据上述对公共服务合同外包的界定，其特征可概括如下。

（１）公共服务生产与提供分离。 “ 服务提供与服务生产之间的区别是明显且十分重要的。” Ⓒ 它是整个公共服务合同外包的核心，是政府角色界定的基础。对许多公共服务项目而言，政府本质上是一个提供者，是一种社会工具，用以决定什么应该通过非政府部门去做，为谁而做、做到什么程度、怎样筹集资金等问题。而在这一过程中， “ 政府主要充当公共服务的供给规划者、改革组织者、秩序调控者，而不是直接的生产者，具体的生产职责则交由市场负责”。③

（２）从权威机制转向合同机制。在公共服务合同外包这一制度安排

① xxx、 x·xx与xxx·xx等将合同外包看作合同制政府（或合同治理）的一种形式，体现了政府管理模式从传统的权威治理（或等级治理）向合同治理的转变。例如， xxx提出公共服务合同外包是把民事行为中的合同引入公共管理的领域中来，它的做法是以合同双方当事人协商一致为前提，变过去单方面的强制行为为一种双方合意的行为。

８３１－８４２

③ xxx：《公共服务外包中的政府角色定位研究》，《学习与探索》２０１１年第４期。

第四章公共服务合同外包的主要模式及其运行机制

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中，虽然政府官员的官职身份决定其将作为市场的管理者，依靠纵向等级权威采取行动，但是政府的合同参与者身份决定政府与供应商间的关系更多是一种基于合同而形成的契约或准契约关系。在政府与供应商之间，双方签订的合同可能是类似于私法契约的协议，该协议明确确定双方的工作目标、工作任务、服务质量与约定报酬等，但也可能只是一些许诺性或意向性的协议（即准契约关系［ｑｕａｓｉ⁃ｔｒｕｅｃｏｎｔｒａｃｔｓ］），其中，许诺性协议 “ 只是xx某种承诺，至于这些承诺是否实现，则取决于事态的进展，这种合约不需要严格执行”。① 而意向性协议的内容则更加灵活，仅表达签约双方的意图和希望，对双方行为的约束作用有限。

在合同外包实践中，由于政府所处的组织内外部环境不同，政府采取的服务外包运作模式也有所不同，即政府在服务设计与规划、选择供应商、合同双方达成协议、监管供应商等方面均有所不同。国外学者在分析公共服务合同外包运作模式时较多地关注竞争性，而国内学者分析公共服务合同外包模式时在继承竞争特性研究的基础上，结合中国政府主导战略与权威主义政体特征，增加了 “ 政府与供应商之间的关系是独立还是依赖” 因素，从而区分出国内现存的竞争购买、独立关系非竞争购买与依赖关系非竞争购买等模式。Ⓒ 依据上述的标准，我们大致可以从竞争程度与主体间关系两维标准出发，粗略地将公共服务合同外包方式分为四种：独立关系竞争性招标的竞争模式、独立关系非竞争性招标的谈判模式、依赖关系竞争性招标的公私竞争模式与依赖关系非竞争性招标的体制内外包模式。在上述的四种公共服务合同外包方式中，由于在公私竞争模式中与政府订立契约的对象仍然是政府部门的内部机构或其他政府部门，即所谓政府间协议，因而严格地讲它不属于公共服务合同外包模式。为此，根据竞争程度与主体间关系两维标准，公共服务合同外包模式主要有三种：竞争模式、谈判模式与体制内外包模式（参见

① 〔英〕 x·xx：《新公共管理》， xxx等译，中国青年出版社，２００４，第１２页。

Ⓒ 在国内，持这一观点的典型代表是xxxx王名。学者xxx将中国目前ＮＧＯ参与政府购买的模式分为竞争性购买与非竞争性购买两类，而非竞争性购买又被分为体制内吸模式与体制外非正式的按需购买模式。王名则根据承接公共服务的民间组织与作为购买方的政府部门间的独立性、购买程序是否具有竞争性两个维度，将民间组织参与公共服务购买的模式分为四种：独立关系竞争性购买模式、独立关系非竞争购买模式、依赖关系竞争性购买模式与依赖关系非竞争性购买模式。

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图４－１）。

图４－１公共服务合同外包的运作模式

在上述的三种外包模式中，竞争模式无疑是公共服务合同外包的理想模式，许多国家都将其作为政府服务外包的基本方式。在竞争模式中，通过促进供应商之间的竞争，政府能够在多个供应商中挑选出成本最低或服务质量最优的供应商，从而达到降低成本、改善服务质量的目的。xxxx、 xx德和xx斯指出， “ 合同制的最大潜在优势取决于促进私人机构间竞争的能力”。① xx认为， “ 竞争性投标是寻找最低成本的生产者的必要条件”。Ⓒ 然而，在合同外包实践中，由于供应商数量少、服务不明确、未来不确定、组织资源缺乏等因素，理想的竞争模式常常无法实现。政府不得不与少数或单个供应商就合同事宜进行协商、谈判，并在折中与妥协的基础上达成一致意见，因而独立关系非竞争招标的谈判模式常常成为竞争模式所需条件缺失时的一种重要的替代性模式。此外，依赖关系非竞争性招标的体制内外包模式也是当前中国政府在实施公共服务合同外包时较为频繁使用的一种替代模式。在实践中， “ 由于难于找到适当的合作伙伴、害怕失去控制和公共目标的优先性，政府经常靠近那些与政府建立联系或者具有顺从政府传统的合作伙伴。在中国可能性最大的服务合作伙伴是那些被重组或剥离的国有企业或社会团体。而这些国有企业或社会团体仍然与政府在资金、人员管理与个人关系方面存在密切联系，这一类型的公共服务合同外包通常包含在行政关系或

① Xxxx Ｓｃｈｌｅｓｉｎｇｅｒ， Xxxxxx Ｄｏｒｗａｒｄａｎｄ Xxxxxxx Ｐｕｌｉｃｅ， “ ＣｏｍｐｅｔｉｔｉｖｅＢｉｄｄｉｎｇａｎｄＳｔａｔｅｓＰｕｒ⁃ ｃｈａｓｅｏｆＳｅｒｖｉｃｅｓ：ＴｈｅＣａｓｅｏｆＭｅｎｔａｌＨｅａｌｔｈＣａｒｅｉｎＭａｓｓａｃｈｕｓｅｔｔｓ，” ＪｏｕｒｎａｌｏｆＰｏｌｉｃｙＡｎａｌｙ⁃ ｓｉｓａｎｄＭａｎａｇｅｍｅｎｔ，１９８６，５（２）：２４５－２６３

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非正式关系中，而这些关系有时几乎不受合同的制约”。① 对于这一种合同外包运作模式，国内学者提出了诸如 “ 依赖关系非竞争购买模式” 或者 “ 体制内生的非竞争购买模式” 等称谓，而这些称谓都明确指出供应商依赖政府、供应商仍在政府体制内运行且其活动受到政府的控制的现实。简而言之，从竞争程度与主体间关系两维标准出发，结合国内公共服务合同外包的主要实践做法，竞争、谈判与体制内外包是当前国内政府推进合同外包实践时通常采用的三种典型的运作模式。

二公共服务合同外包的具体模式及其比较：基于典型案例的分析

根据上述的分类标准与当前国内的公共服务合同外包实践做法，竞争、谈判与体制内外包是三种较典型的运作模式。而这三种运作模式在实际运作过程中，其运作特征、存在的优势与缺陷均有所不同。为进一步详细了解这三种模式的具体运作，特选取泽国镇环卫服务外包、罗山市民会馆托管与上海市青少年服务外包三个案例作为研究对象，描述、分析三种模式的具体运作，以期揭示其内在的运行机制。

１竞争模式

竞争模式是指作为购买方的政府与供应商之间关系独立的情况下，政府在设计与规划公共服务的基础上通过公开透明的招投标方式从多个相互竞争的供应者中挑选出能以最低成本提供预期服务的供应商，然后与获胜的供应商签订契约，并严格履行合同。相较于其他两种模式，竞争模式的主要特征如下。一是市场竞争，即政府所购的公共服务存在一个市场，在公共服务市场中存在多个独立的竞争者。二是公平竞标，即政府开展广泛的宣传与动员工作，使尽可能多的供应商参与投标活动，并且公平、公正地评价各供应商的竞标书，从中遴选出最佳供应商。三是私法契约机制，即合同双方就工作目标、工作任务、服务类型与质量、约定报酬等达成合法有效的协议，严格依照协议处理合同执行中的各种问题，且该协议可以由法院强制执行。竞争模式在国外已经屡见不鲜，国内地方政府在购买公交服务、环卫服务、就业培训、扶贫服务等方面

① ＪｉｎｇＹｉｊｉａａｎｄＥＳＳａｖａｓ， “ Ｍａｎａｇｉｎｇｃｏｌｌａｂｏｒａｔｉｖｅｓｅｒｖｉｃｅｄｅｌｉｖｅｒｙ：ｃｏｍｐａｒｉｎｇＣｈｉｎａａｎｄｔｈｅＵｎｉｔｅｄＳｔａｔｅｓ，” ＰｕｂｌｉｃＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎＲｅｖｉｅｗ，２００９（ｓｐｅｃｉａｌｉｓｓｕｅ）：１０１－１０７

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也大量采用该种模式，主要有江西村级扶贫服务、北京市东城区政府xxx人咨询服务中心购买社区心理矫正服务、温岭市泽国镇将环卫服务合同外包等案例。在此，特别选取温岭市泽国镇环卫服务外包为研究对象，分析竞争模式的运作特征、积极效果及其暴露的缺陷。

案例１：泽国镇环卫服务外包。① ２００６年泽国镇在彻底解散环卫所、解决人员包袱问题的基础上，决定将环卫服务中的道路清扫保洁和垃圾收集处理列入合同外包范围，直接面向社会公开招标，最终与两家中标的清扫保洁公司签订了一年的服务承包协议。在合同履行期间，负责承包泽国镇河西片的中标企业在９个月之后将环卫服务私下转包给xx的一家清洁公司，导致河西环卫服务无人负责、垃圾无人清理、环境卫生状况恶化，而镇政府也为此遭受多方指责。２００７年环卫服务再次向社会公开招标时，镇政府取消了河东与河西分片，最终与一家清扫保洁公司签订了３年的承包合同。在合同订立时，镇政府明确将 “ 不得转包”、奖励考核办法写入承包合同，并对市场化后的监管进行部署，确定由城管办负责，城市监管大队实施定期检查。从合同外包效果来看，泽国镇初步实现了降低成本、提高服务质量与缓解政府财政压力的基本目标。据统计，２００６年泽国镇环卫保洁费用核算合计２１２６８万元，与２００４年的

２３１万元相比有所下降，而环卫服务的质量和范围均有明显提高。

结合案例１，我们可以清楚地看到竞争模式的运作特征是利用市场竞争与公平竞标选择供应商，并依据合同条款约束供应商的行为。如果从公共服务提供活动的四个环节，即服务设计与规划、资金筹集、生产与监管来看，泽国镇政府在选定道路清扫保洁和垃圾收集处理作为外包服务，并明确政府的资金筹集职能的基础上，采用竞标方式选择供应商，并与选定的供应商签订承包合同。但是，２００６年的外包合同因合同内容不完备、政府监管职能缺位、合同期限不合理等原因而失败；而２００７年的外包合同则明确规定了政府的监管人员与监督方法，详细规范了合同内容，从而取得了明显的积极效果。总的来说，泽国镇政府在运用竞争模式时所获得的积极效果主要体现在以下方面。一是降低成本，提高服

① xxx：《市场化与公共服务的有效供给———浙江省温岭市泽国镇环卫服务市场化的个案研究》，硕士学位论文，浙江大学，２００７，第２８～３０页。

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务效率与质量。 “ 竞争是一种使得合同外包可以花更少的钱得到更多的回报的力量。” ① 镇政府与承包商间的独立关系、市场竞争实现了镇政府的交易选择权。镇政府可以采用公开招投标方式对各承包商进行综合分析与比较，在全面考察承包商的标价、服务质量、管理能力之后判定谁是最后的中标者。二是缩减政府规模。镇政府彻底解散环卫所，摆脱了人事包袱问题，利用民营的清扫保洁公司来生产公共服务，而非政府内部直接生产。三是实现合同制治理。２００７年镇政府再次与中标企业就工作目标、工作任务、约定报酬、激励惩罚措施与服务评价标准等达成合法有效的协议，并依据合同条款考核供应商服务绩效，凭借合同中的激励惩罚机制刺激供应商的服务生产行为，以提高服务效率和改善服务质量。作为一种重要的外包模式，案例１中的竞争模式在实践中也暴露了

不少缺陷。一是竞争不足。在竞争模式中，市场竞争能力是影响外包效果的决定性因素，因而许多地方政府都力图创造或维持市场竞争。然而，在某些服务领域，由于地域限制、合同规模与潜在利益小、市场进入成本高等原因，有的时候政府因缺乏足够多的供应商而无法形成一个真正竞争的投标过程。在２００６年与２００７年泽国镇政府先后两次向社会公开招标时，由于地域限制、环卫服务利润低、环卫服务市场发育不成熟等因素，实际参与竞标的企业都很少。二是新垄断风险。由于 “ 并不总是那么容易发展或促进竞争”，Ⓒ 公共服务的生产者由公共部门转向私人企业之后，原有的公共垄断可能会随之而转为私人垄断，进而危害公共利益。在案例１中，２００７年镇政府将河东片与河西片合二为一，承包给了一家清扫保洁公司。在环卫服务市场竞争不足的情况下，镇政府的这一行为很可能导致私人垄断。三是xx的交易成本。 “ 有效竞争取决于将项目和消费者从一个生产者手中转交到另一个生产者手中的可能性。然而，竞争的理想与服务的可持续性之间是冲突的。” Ⓒ 竞争以及由此带来的转换供应商的潜在可能会威胁公共服务的持续性，同时也将高额的交易成

① 〔美〕 xxx·xx：《合同制治理———公共管理者面临的挑战与机遇》， xxx、 xx、 xxxx，复旦大学出版社，２００７，第８３页。

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x强加给买（政府）卖（供应商）双方，包括搜索信息、组织竞标活动、评价标书等活动所产生的各项费用。四是政府合法性危机。在合同履行期间，由于合同不完备、资金短缺或宏观经济环境不利等原因，可能出现供应商破产、合同被迫中止的现象，而这将导致公共服务无法及时供给，引起公众愤慨，从而损害政府的合法性。在案例１中，当负责河西片的承包商转包而导致无法履约时，镇政府为此遭到公众的大量指责与批评，而这无疑极大地损害了公众对政府的信任与支持。

２谈判模式

谈判模式是指在竞争者很少、主体间关系独立的情况下，政府与少数或单个供应商经由协商谈判而共同达成一致同意。谈判模式是在竞争缺乏情况下的一种重要的替代性模式。据美国国际市县管理协会的调查， “ 在被调查的地区中，将近１０％的地方政府说它们很难找到足够多的承包商参与竞争。在一些像水与污水处理等特别权限区的政府中，这一数字则高达３０％。而对于权限小的政府来说，问题相当严重，因为有些服务在这里经常找不到承包商”。① 相较于竞争模式，谈判模式的主要特征如下。一是非竞争性选择。在谈判模式中，政府通常不会大规模搜索或邀约供应商参与竞标，而通常仅与熟悉的或具有良好社会声誉的供应商就合同事宜进行接触。二是协商合同细节。在政府与供应商的接触活动中，尽管政府官员会优先考虑某些条件，但是政府官员不会对目标服务做出十分详细的规定，通常供应商在一定程度上能自由地设计适合自身的服务计划，然后政府部门从供应商们的计划书中挑出满意的计划书，最终就合同具体细节的调整双方进行协商。Ⓒ 三是维持良好的合作关系。xx尔和xx （Ｆｉｓｈｅｒ，Ｕｒｙ）指出，采取一个好的规范化的谈判模式就是在双方之间营造理想关系，并努力达成一个友好的协议。Ⓒ 尽管双方对自身的目标与利益的看法可能不同，但是在追求一项双方互益的合同的前提下，双方应该坚持公平、诚实与理性的基本准则来协商处理合同

① 〔美〕 xxx·xx尔：《权力共享：公共治理与私人市场》， xxx译，北京大学出版社，２００９，第１３３页。

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过程中出现的各种问题，维持良好的合作关系。 xx （Ｈｕｎｔ）在其联邦方案管理著作中提出， “ 在不确定的情况下，管理工作要具有灵活性，具体问题具体分析———而不是固定的常规程序……为了共享经验而必须将模糊不清的合同条款明确、清晰化，必须根据环境变化或观念变化而重新界定合同条款，在这一过程中必须维护公共利益”。①

案例２：罗山市民会馆托管。考虑到上海市基督教青年会作为一个具有服务社会志愿精神传统的民间社会团体，其组织管理水平和人员专业素养都相对较高的现实情况，上海浦东新区社会发展局将其确定为委托对象，并于１９９６年与青年会签署了委托管理罗山会馆的协议。１９９７年、１９９８年社会发展局、罗山街道分别与青年会再次签约，受托管理浦东新区 “９９９” 市民求助中心、罗山敬老院。至此，罗山会馆基本包括市民休闲中心、 “９９９” 市民求助中心与罗山敬老院三大主要服务设施。罗山会馆的运行模式是 “ 政府主导、各方协作、市民参与、社团管理”，青年会作为罗山会馆的法定托管机构，全权负责会馆的设施规划、项目开拓和财务收支。在会馆内部管理方面，会馆在成立之初实行管委会制，后来青年会在管理方面大胆改革，形成了管委会管大的决策、青年会管项目和财务监督、馆长负责日常事务的较为完整的一套内部管理模式。在经营管理方面，罗山会馆借鉴市场机制，采取成本核算和效益度量，用微利项目获得的费用填平需要补贴的项目，以达到收支xx。在监督管理方面，政府部门根据合同规定监管受托方行为，监督的重点是社区服务的公益性，监督内容主要涉及服务计划、项目拟定与服务价格呈报等方面。

结合案例２，我们可以看到谈判模式的运作特征是与熟悉的或具有良好社会声誉的供应商直接接触，就服务类型与质量水平、服务报酬等具体事宜进行协商、谈判，并且在合同履行期间尽力维持良好的合作关系。可以说，相较于选择谁的问题，谈判模式更关注如何与供应商协商与合作。从公共服务提供活动的服务设计与规划、资金筹集、生产与监管四个环节来看，上海浦东新区社会发展局选定具有良好社会声誉的青

① ＲＧＨｕｎｔ， “ ＡｗａｒｄＦｅｅＣｏｎｔｒａｃｔｉｎｇａｓａＪ⁃ｍｏｄｅｌＡｌｔｅｒｎａｔｉｖｅｔｏＲｅｖｉｔａｌｉｚｅＦｅｄｅｒａｌＰｒｏｇｒａｍＭａｎａｇｅｍｅｎｔ，” ＰｕｂｌｉｃＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎＲｅｖｉｅｗ，１９８５，４５（４）：５８６－５９２

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年会作为委托对象，在初步设计与规划外包服务的基础上，与青年会就服务内容、服务报酬等具体事宜进行协商谈判，并拟定承包合同。在合同履行期间，浦东新区政府秉持社会参与、各方协作理念，在资金与政策方面积极扶持与监督罗山市民会馆，竭力维持双方之间的良好合作关系。总的来说，浦东新区政府在运用谈判模式时所获得的积极效果主要体现在三个方面。一是减轻行政干扰，增强组织服务生产活动的独立性与灵活性。在案例２中，青年会与政府之间的独立关系减轻了政府的行政干扰力，促使青年会作为罗山会馆的法定托管机构能够全权负责会馆的设施规划、项目开拓和财务收支。例如，在项目开拓方面，青年会依托馆内设施开发了５０多个经常性项目，开展了一系列的活动。① 二是降低交易成本。在案例２中，社会发展局将社会声誉良好、具有丰富社会服务经验的青年会作为托管组织，并于１９９６年、１９９７年、１９９８年先后将不同服务委托给青年会，节约了宣传、邀约与组织竞标方面的交易成本。三是构建积极的合作关系。在案例２中，浦东新区政府与青年会共同协作，以协商方式就资金、服务需求、组织管理权限等达成共识，从而建立起积极有效的工作关系。一方面，青年会将管理效率引入罗山会馆，将志愿服务理念传递给每一个被服务者乃至整个社会，另一方面社会发展局则授予青年会一个按自己的意愿和理解在社区内做管理和组织试验的舞台，双方之间的积极协作孕育出非营利组织罗山市民会馆。

从罗山市民会馆托管实践来看，谈判模式在凸显其优势的同时，也暴露出一些缺陷。一是增大了政府监督难度。虽然谈判模式要求政府与供应商在一定程度上就大量的合同细节进行协商谈判，但是同时也要求合同内容具备灵活性来适应环境变化，而这将导致不确定性与复杂性，即服务绩效标准不详细、服务技术不明确、复杂性或快速变化，结果是政府需要花费更多的精力和资源来监督供应商的服务活动。二是容易滋生腐败。在谈判模式中，政府与供应商之间的协商关系容易促成政府官员与供应商之间的私下亲密关系，导致政府无法客观公正评价供应商的

① 杨团：《推进社区公共服务的经验研究———导入新制度因素的两种方式》，《管理世界》

２００１年第４期。

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服务计划，为政府官员提供了更多满足私人代理人需求与利益的机会。①三是政治因素影响合同的持续性。在谈判模式中，政府在选择供应商时除了考虑其自身的社会声誉与组织能力外，更多的时候领导人与政府官员的私人关系也成为影响合同签订及其内容变更的重要因素。 xx研究密歇根州的社会服务与就业服务外包后发现，一些合同外包决策是基于政治原因而被授予特定的朋友或盟友，或者是对强大的利益团体的压力的回应。Ⓒ 同样在案例２中，创办之初承诺 “ 全力支持” 的基层官员xxx在１０年间频繁调动，而她的每一次调动都影响着罗山市民会馆的生态， “ 出现了很多戏剧性的问题”。Ⓒ

３体制内外包模式

体制内外包模式是指政府与专门成立的或现存的依附性社会团体或民办非企业单位（简称民非）签订准私法契约，从而获得所预期的公共服务的模式。相较于竞争模式与谈判模式，体制内外包模式的主要特征包括四个方面。一是非竞争性。与谈判模式一样，体制内外包模式的选择供应商程序具有非竞争性。为了获得具体公共服务项目，政府通常只与指定的社会团体或民非签订合同，项目是由政府 “ 给” 而非公开招投标。二是主体间依赖关系。供应商不管是已经存在的还是政府专门组建的社会团体或民非，都在资金、人事等方面与政府部门存在密切联系。在此模式中，资金基本上还在政府体制内循环，普通工作人员进行社会招聘，组织领导由政府委派。三是准私法契约。不同于竞争模式中的私法契约所强调的主体平等，体制内外包模式中的政府与社会团体或民非之间是一种较不平等的地位，通常政府处于优势地位、主导合同文本内容的签订，在合同履行过程中有时候行政关系干扰甚至超越合同关系。四是行政控制。体制内外包模式是在政府主导下，基于转移政府职能、向社会分权与增加公共服务供给等多重考虑而实施的一种较特殊的服务外包形式。对于政府与社会团体或民非之间的关系，除了

① ＰＪ Xxxxxx， “ ＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔＣｏｎｔｒａｃｔｓｉｎＰｕｂｌｉｃＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ：ｔｈｅＲｏｌｅａｎｄＥｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔｏｆｔｈｅＣｏｎｔｒａｃｔｉｎｇＯｆｆｉｃｅｒ，” ＰｕｂｌｉｃＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎＲｅｖｉｅｗ，１９８０，５０（５）：４５９－４６８

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合同的约束力之外还弥漫着浓郁的行政影响力，甚至有时候行政影响力远远超过合同约束力。

案例３：上海市青少年服务外包。２００３年８月，上海市委、市政府专门设立上海市社区青少年事务办公室，并按照 “ 政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与” 的总体思路，于２００４年２月注册成立民非性质的上海市阳光社区青少年事务中心（以下简称阳光中心）。上海市社区青少年事务办以政府购买服务方式与阳光中心签订了《政府（青少年事务）服务采购合同》，根据合同规定，阳光中心承担政府委托的社区青少年教育、管理和服务事务，负责对全市青少年事务社工进行业务指导、管理和调配，支持其参加资格认证、职业培训等。为此，阳光中心在各区县设立社工站，负责对本区域内所属青少年事务社工进行业务指导、绩效考核和日常管理。在绩效评估方面，阳光中心每年上交年度工作总结，作为自我评估报告，与此同时，上海市社区青少年事务办委托复旦大学对本市青少年事务社会工作效果做出回顾与评估，完成《年度上海市社区青少年社会工作效果评估研究》。在工作效果方面，依据２００４～２００８年检察机关统计的未成年人犯罪人数变化数据，上海户籍的社区青少年犯罪人数除２００４～２００５年增长１７１８％以外，后三年分别下降了６５９％、２５４３％和１１１％；而来沪青少年由于尚未纳入工作范畴，犯罪人数分别同比增长４４８１％、２９０６％、２２３３％和－２１％，占全市未成年人犯罪人数的比例不断攀升，从２００４年的

５１７％上升至２００８年的７６％。

结合案例３，我们可以看到体制内外包模式的运作特征是政府与指定的、依附于政府的社会团体或民非直接接触，在政府主导之下签订委托代理合同，在合同管理过程中行政关系干扰甚至可能超越合同关系。从公共服务提供活动的服务设计与规划、资金筹集、生产与监管四个环节来看，上海市社区青少年事务办专门设立民非性质的阳光中心作为供应商，在政府主导服务设计与规划、负责资金筹集的基础之下，与阳光中心签订政府采购合同，并且在合同执行阶段，政府在一定程度上直接或间接地干预阳光中心运转。借助体制内外包模式，浦东新区政府实现的积极效果主要体现在以下方面。一是促进政府职能转变。在市场经济体制取代计划经济体制的渐进过程中，公共服务合同外包将放松规制、

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分权与政治体制改革的稳定需求相结合，既避免外部的不熟悉的私人企业的参与所带来的风险，也在有限的程度上将政府的某些经济社会职能剥离，与承担服务生产的社会团体或民非建立起新的合作关系。二是提高公共服务供给的灵活性与多样性。在案例３中，政府充分利用阳光中心的志愿力量、社区资源优势来提供各项贴近民众的多样化青少年服务，实现政府主导与社会参与的紧密结合。三是增强政府对供应商的控制力。相较于竞争模式与谈判模式，体制内外包模式中供应商与政府间的依赖关系、行政控制特征意味着政府可以轻意地借助主体间的资金与人事关系来影响或控制供应商，避免公共服务生产活动背离公共利益。

从案例３来看，体制内外包模式也不可避免地存在一些缺陷。一是损害社会团体或民非的独立性。在案例３中，阳光中心由政府主导成立，在资金、人员与项目等方面都依赖政府，一直与政府保持密切关系，而双方间的密切关系在促进其获取政府资源的同时，也阻碍其独立自主、自我发展的能力。二是危害市场结构与竞争。供应商与政府间的依赖关系导致供应商在资金与项目获取方面占据优势地位，并随时间流逝而促成其专业技能增强、资金投入量加大，而这无疑将使其他竞标者心灰意冷，在合同谈判中处于劣势地位，从而出现xxxx所提出的 “ 供应商少” 的局面，危害未来可能的市场竞争。在案例３中，政府对阳光中心的定向服务购买， “ 不仅形成了资金上的行政垄断，使其他非营利组织无法得到此部分经费，更重要的是将这个领域封闭起来，其他组织无法进入或者很难进入”。① 三是供应商可能 “ 行政化”。一旦供应商在资金、人事等资源方面完全依赖政府，在组织发展与管理上方面受制于政府，就可能演化为类政府机构，成为政府的另一只手，而这不仅损害政府职能的转移，而且会强化政府控制力，无形中导致政府管理领域的扩张。

（三）公共服务合同外包模式之比较

不论是公共服务合同外包中的竞争模式、谈判模式，还是体制内外包模式，其核心理念是一致的，都是强调在公共服务供给中减少或消除

① 王名、乐园：《中国民间组织参与公共服务购买的模式分析》，《中共浙江省委党校学报》２００８年第４期。

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公共服务合同外包的理论、实践与反思

政府部门的生产职责，充分利用私人部门的组织资源、专业技能或管理优势来改善公共服务。但是，不同模式在改革目标、约束条件、运作特征与实际效果等方面还是存在不少差异。上述的泽国镇环卫服务外包、罗山市民会馆托管与上海市青少年服务外包三个案例的具体运作模式分析就充分证实了这一点。借助上述的三个案例内容，我们可以对竞争模式、谈判模式与体制内外包模式三种公共服务外包模式展开比较分析，以详细了解三种模式之间的差异，为改革者选择与运营公共服务合同外包提供初步的经验。

竞争模式实质上是通过竞争性的合同竞标方式选择供应商，并与选定的供应商签订一份详尽而清晰的外包合同，其主要特征是市场竞争、公平竞标与私法契约治理。在实际运作活动中，该模式主要围绕培育或促进市场竞争、组织公平公正的竞标活动、拟定详尽的合同条款与严格执行合同条款四方面来展开。可以说，在该模式中，优秀的供应商是其成功的基本前提，而详尽的合同是其成功的根本保障。然而，为了实现市场竞争、公平竞标与合同详尽而清晰的目标，通常实施竞争模式时需要具备下述条件（参见表４－１）。一是竞争。政府所购的公共服务存在一个市场，在公共服务市场中存在多个独立的竞争者。二是组织资源充足。政府机构和潜在的供应商具备时间、人员和专业技能组织或参与复杂而漫长的竞标活动。三是确定性。政府资金稳定、服务技能简单明确与未来事件变化的不确定性低。四是合同详细、明确。政府部门能对顾客需求与购买的公共服务进行明确定义，与承包商签订明确而详尽的合同条款。当具备上述的四个条件时，政府适于采取竞争模式，借助竞争可以实现成本节省、提高效率、减缓政府膨胀等积极效果。然而，在这一模式中，改革者必须警惕竞争不足、竞标活动复杂、未来不确定性等因素导致的新垄断、交易成本过高与危害政府合法性等问题

（参见表４－２）。

如果说竞争模式侧重于关注 “ 选择谁” 问题，那么谈判模式则更多关注如何与供应商进行协商、谈判，建立良好的合作关系。竞争模式的着力点是大规模搜索供应商、以合同竞标方式最终选出优秀的供应商，并与其签订详尽的合同，利用合同中的激励惩罚机制来刺激或诱导供应商努力工作，提供政府所预期的公共服务。而谈判模式的重心不是放在

第四章公共服务合同外包的主要模式及其运行机制

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优秀供应商的搜索与遴选上，而是放在与熟悉的社会声誉良好的供应商的接触与协商谈判活动中，强调合同双方秉持互益、公平与理性准则，协商合同细节、处理未来的不确定事件，从而在合同双方间营造良好的合作氛围。为此，不同于竞争模式，谈判模式的主要特征是非竞争性选择、协商合同细节与维持良好的合作关系。在具体实践中，当政府需要在竞争者很少、主体间关系独立，而组织资源水平、确定性程度与合同的详尽程度处于中等水平的情况下实施服务外包时，政府可以选择谈判模式，经由合同双方之间的协商谈判而达成一致同意，并订立比较详细而灵活的合同条款（参见表４－１）。借助谈判模式政府可以实现降低交易成本、减轻行政干扰、灵活管理等积极效果，但是成本节省与效率提高的程度受制于政府的谈判能力。然而，在这一模式中，合同双方间滋生的熟识、合同条款的灵活性、非竞争性选择与未来的不确定性等因素将使改革者可能面临腐败、政府监督困难等问题（参见表４－２）。

与竞争模式和谈判模式相比较，体制内外包模式是一种最不彻底的服务外包方式，因为它的非竞争性、主体间依赖关系、准私法契约与行政控制特征凸显出政府控制供应商，甚至有时候行政关系凌驾于合同关系之上的现实。然而，在现实的外包实践中，在政府向社会分权、转变政府职能与民间组织力量薄弱、政府传统的行政控制思维两股力量的共同作用下，体制内外包反而常常成为当前各地方政府推行合同外包实践时所惯常采用的模式。相较于竞争模式与谈判模式，在竞争程度、主体间关系独立程度、组织资源水平、确定性程度与合同的详尽程度都处于较低水平时，政府可能更适合采用体制内外包模式（参见表４－１），因为缺乏竞争致使政府无法通过竞争挑选出最佳的供应商，而组织的资金、人员或技能缺乏、不确定性高也会削弱政府与供应商的谈判能力。然而，在体制内外包模式中，主体间的依赖关系意味着政府可以凭借其对供应商的资金与人员等方面的控制来影响与控制公共服务生产活动。与此同时，借助体制内外包模式政府可以实现转变政府职能、提供多样化服务与回应公众需求等积极效果（参见表４－２）。然而，在这一模式中，合同双方间的依赖关系、行政控制作用等因素可能导致改革者面临危害市场结构与竞争、供应商独立性受损以及行政化等风险。

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公共服务合同外包的理论、实践与反思

表４－１三种公共服务合同外包模式的影响因素

影响因素

模式

竞争程度

主体间关系的独立程度

组织资源水平

确定性程度

合同的详尽程度

竞争模式谈判模式

体制内外包模式

高低

低

高高

低

高中

低

高中

低

高中

低

表４－２三种公共服务合同外包模式的效果比较

模式指标	竞争	谈判	体制内外包
促进竞争重视成本效益	有效高	— 中	— 低
提高服务效率效能	高效	有效	有效
减缓政府膨胀	有效	有效	低效
转变政府职能	有效	有效	有效
回应消费者偏好	低	中	高
行政干扰力滋生腐败	— 中	低高	高中
交易成本危害市场结构与竞争	高	低低	— x
x垄断风险	中	中	高
危害政府合法性	高	高	低
改革的阻力	大	中	低

总而言之，竞争、谈判与体制内外包三种模式的适应条件各不相同，其运作活动所彰显的功效或缺陷也各异。如果说竞争模式强调在搜索与选择供应商时采用最优战略，那么谈判模式与体制内外包模式则更多遵循xx的渐进主义途径，即政府官员采用可靠的常规程序、熟悉的供应商和有序搜索来寻找能够满足政府需求的供应商及其服务。在外包实践中，政府官员应该根据实际情况选择适当的服务外包模式，发挥每一种模式的优势，消除或减轻每一种模式的缺陷或消极影响，因为 “ 改革仅仅意味着按照某些团体或个人提出的方向进行改变，它并非必定意味着

第四章公共服务合同外包的主要模式及其运行机制

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改进”。① 改革者必须秉持审慎的态度加以辨别和选择，以确保公共服务合同外包改革能够朝着理想的方向迈进。当然，服务合同外包也不是包治百病的灵丹妙药，不是所有情况下合同外包都是更好的服务提供方式，在决策时也需要考虑政府机构自身是否确实是更好的服务生产者。即使选择了服务合同外包，不管是哪一种外包模式，政府都必须切实加强其合同管理能力，尤其是政府的监管能力，通过发挥政府的监管职能来尽可能地规避服务合同外包可能带来的风险。

第二节公共服务合同外包的运行机制

政府将公共服务外包可以有效增强政府处理社会公共问题的能力，有利于降低行政成本，提高效率，有效缓解公共服务供给总量不足、财政负担重、质量低等现象。随着中央和地方各种法规和政策的出台，许多城市明显加快了公共服务外包的步伐，尝试利用公共服务合同外包进行政府公共事务的改革，取得了令人瞩目的成绩。

应该指出的是，虽然部分城市已经进行了一些尝试，并取得了一定的成绩，但这不能完全反映出当前公共服务合同外包改革的全貌。随着大部制改革带来的行政部门的陆续合并撤销，政府部门的公共服务职能都亟待加强。就目前的改革实践来说，中国公共服务市场外包仍然存在一些问题，例如配套制度不完善，宏观上看，市场经济法制体系不够完善，微观上看，缺乏具体的合同外包操作规范，政府在合同制定、谈判的技巧、监督等方面缺乏标准。

针对这些问题，推动公共服务合同外包进程就需要从研究具体的操作程序入手，其基本内容包括合同签约和合同运作两个横向的制度机制，一个纵向的合同管理能力。横向的制度机制构成了公共服务合同外包的基本框架，纵向的合同管理能力将其串联起来，形成一个有机的整体。

一公共服务合同外包的竞争机制

公共服务合同外包是对公共服务行政性供给模式的一种替代性选择，

① ＯＥＨｕｇｈｅｓ，ＰｕｂｌｉｃＭａｎａｇｅｍｅｎｔａｎｄＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ：ＡｎＩｎｔｒｏｄｕｃｔｉｏｎ，ＮｅｗＹｏｒｋ：Ｓｔ．ＭａｒｔｉｎｓＰｒｅｓｓ，１９９８，ｐｐ１２－１４

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公共服务合同外包的理论、实践与反思

其核心要义在于通过打破政府官僚体系垄断供给服务的格局，引入市场和社会力量参与公共服务的供给，从而实现在服务供给中创造一个竞争性的市场，进而利用市场机制实现低成本、高效率的提供公共服务的目的；这种供给机制的创新固然为改善供给绩效带来了希望和可能，但是政府购买公共服务的做法并不必然带来积极意义上的改善。诚如公共管理学家xx所言： “ 改革仅仅意味着按照某些团体或个人提出的方向进行改变（ｃｈａｎｇｅ），它并非必定意味着改进（ｉｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔ）。” ① 为切实提高公共服务合同外包的绩效，必须高度重视竞争机制在政府购买中的作用，因为竞争机制存在众多的利好：第一，竞争最明显的好处是提高效率———投入少产出多；第二，竞争迫使公营的（或私营的）垄断组织对顾客的需要做出反应；第三，竞争奖励革新；第四，竞争提高组织雇员的自尊心和士气。Ⓒ 如果在公共服务合同外包的过程中缺乏有效的竞争机制，公共服务供给绩效的提高就难以获得持久的驱动力，结果极易导致从政府垄断公共服务转变为市场垄断公共服务的格局，造成事实上的新垄断。

国外学者有研究表明：当存在大规模的规模经济、严重的市场进入阻滞以及外部性时，私有制就会表现得非常糟糕。企业从消费者那里赚取利润方面的动力和可能性会对分配效率造成威胁，同时竞争机制的缺乏会导致内部效率低下，还会导致迟滞效应的出现。Ⓒ 可见，在公共服务合同外包过程中，竞争机制对于结果的改善至关重要，增进竞争就成为推进公共服务合同外包过程中的一个关键环节。为强化竞争机制在公共服务合同外包中的作用，必须从两个方面入手。

一是必须积极推动公共服务合同外包的公开化和透明化，全面落实和深化政府信息公开制度，确保公共服务合同外包过程的公开、公平和透明，最大限度地消除政府购买过程中的信息不对称，使拥有合格资质的社会组织都有机会平等地参与公共服务的竞标，确保在公共服务合同

① ＯｗｅｎＥＨｕｇｈｅｓ，ＰｕｂｌｉｃＭａｎａｇｅｍｅｎｔａｎｄＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ：ＡｎＩｎｔｒｏｄｕｃｔｉｏｎ，ＮｅｗＹｏｒｋ：ＳｔＭａｒｔｉｎｓＰｒｅｓｓ，１９９８

第四章公共服务合同外包的主要模式及其运行机制

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外包过程中存在一个竞争性和选择性的市场，以避免出现 “ 卖方市场”的格局，从而使政府陷于被动的局面。

二是要正视我国社会组织总体上尚处于不够发达阶段的现实，社会组织普遍存在规模参差不齐、专业人才缺乏、运作资金不足、运行不够规范、组织能力不强、对政府依赖性强等现象，从承接政府公共服务的视角来看，我国社会组织的发育程度显然与期望的状态相去甚远，大力培育和发展社会组织，使之成为提供公共服务的重要组织已经成为政府刻不容缓的职责。政府必须从政策层面、法律层面、经济层面、教育层面等维度为社会组织的发展营造一个优良的环境，并提供足够的制度空间，推动我国社会组织朝着快速、健康、有序的方向发展，为地方政府职能转变创造一个良好的外部环境。

二公共服务合同外包的签约机制

第一，公共服务合同外包的起点在于界定服务外包的范围。有的学者认为，可以通过排他性和可竞争性的标准将公共服务分为四类，为了体现公平性，明确具有非排他性和非竞争性的公共服务需要由政府直接供给。还有的学者认为，涉及公共责任的核心职能以及交易成本较高的领域都应该由政府供给。但在美国，实践早已突破了这些界限。在美国加利福尼亚州的xx拉达市，市政府５５名雇员通过６０多项公共服务合同，不可思议地管理着一座拥有４１万居民的城市；在美国得克萨斯州达拉斯的一个郊区县政府，全部政府职能的履行均通过公共服务外包的承包者，只有一名秘书负责管理整个承包系统的文件。① 美国国务院对环保局、运输部和能源部三部门的服务外包合同情况进行审计，抽取

因此，决策者在确定外包服务范围时不应拘泥于理论界限，而应根据本地区资源禀赋，在广泛征求社情民意、专家学者研究评估的基础上，

① ＪＤＤｏｎａｈｕｅ，ＴｈｅＰｒｉｖａｔｉｚａｔｉｏｎＤｅｃｉｓｉｏｎ：ＰｕｂｌｉｃＥｎｄｓ，ＰｒｉｖａｔｅＭｅａｎｓ，ＢａｓｉｃＢｏｏｋｓ，１９８９

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公共服务合同外包的理论、实践与反思

在法律规定的范围内灵活运用。同时，将某类别的公共服务合同外包意味着该政府部门管理方式、方法的改变，因此在确定外包服务范围时还需要考虑公共服务外包后该部门的职能如何转变、人员如何精简等问题，以达到提高行政效率的目的。

以浙江省宁波市为例，市政府在广泛调研，召集专家学者咨询、评估的基础上，具体规定了１１类可以外包的项目及不可外包项目（参见表

４－３），为公共服务合同外包的实施操作提供了政策保障。

第二，确定服务外包项目，制定服务外包方案。在已确定的服务外包范围内确定服务外包项目时：应广泛听取各方意见，征询服务客体意见，了解群众实际需求；组织专家、学者进行调研、论证评估；并根据政府购买公共服务预算编制、审核公共服务预算。依据本地区社情民意、公共财政情况起草服务外包草案。草案应当包括服务外包事项，对承包商的资质、条件要求，经费及其来源，包含以定量及定性方法为评价标准的工作业务业绩和服务质量指标的合同，业务验收程序和方法，评标方法及中标原则，监督方法，争议解决办法等。草案报送业务主管部门审批后，批复、下达预算经费，最终方案经公众媒体公示后进入执行程序。

表４－３宁波市公共服务外包范围

允许外包类别	电子设备、网络、软件开发和维护管理
	培训教育
	专业技术鉴定、检验、检测
	统计、论证、咨询、课题调查研究
	规划编制、法规规章等文件的起草
	x履行等行政执行的辅助性工作
	政府法律顾问事务
	居家养老等社会公共服务
	公务活动的组织、服务
	后勤服务
	其他依法可以外包的事项
不允许外包类别	行政处罚、行政许可、行政检查、行政收费、行政确认、行政征收征用、行政强制执行等政务行为

资料来源：根据《宁波市政府服务外包暂行条例》整理。

第四章公共服务合同外包的主要模式及其运行机制

１２３

第三，外包合同的采购程序。公共服务合同外包本质上是政府面向社会购买服务，外包的载体是以合同的形式转包部分政府公共职能，属于政府采购的一部分，因此必须在《民法通则》《政府采购法》《合同法》等法律规制范畴内运行。《政府采购法》具体规定了五种采购方式及程序：公开招标、邀请招标、竞争性招标、单一来源采购、询价和国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方法。在采购的过程中，采购的方式、方法要符合国家的规定，同时政府自身要加强自纠自查：专项资金的使用是否有违规情况，政府工作人员的行为是否存在失范情况，特别是合同编制和执行情况是否存在歧视性、不规范性。

（１）非歧视性，招标文件应当具有竞争性，所要求的技术指标必须符合国家规定的强制标准，不可含有指定投标人及产品，保证政府公共服务外包工作的公平性和公正性。

（２）法律规范性，细节安排上需要落实各项法规，明确公务回避制度，确保采购文件体现法律精神；操作过程中，需要严格执行采购文件规定，对于废标、无效标等重大事项，要提出明确的处理规定；采购文件要具有可操作性，需要根据该项服务的特点酌情删减一些不具备实现条件的要求；体现政策导向性，如运用节能减排措施的方案应当在评标办法中明确以定量标准作为加分因素予以体现。

第四，公布中标信息，完成签约。招投标结束后，需要在方案规定的时限范围内以规定的方式面向社会公示中标信息，在规定的时限内将合同副本及招投标过程记录副本一并报本级政府采购监督管理部门等相关部门进行备案，并在规定的时限内签订方案中规定的合同。

三公共服务合同外包的监督机制

公共服务合同外包政策推行后，政府人员的角色随之发生改变， “ 政府人员将发现他们自己的工作不再是提供服务，而是监督和管理合同”。① 在购买公共服务过程中，为降低合同外包的风险，必须建立起公共服务项目实施的动态化评估监督体系，对于公共服务的申请、立项、

① ＤＦＫｅｔｔｌ， “ ＴｈｅＴｒａｎｓｆｏｒｍａｔｉｏｎｏｆＧｏｖｅｒｎａｎｃｅ：Ｇｌｏｂａｌｉｚａｔｉｏｎ，ＤｅｖｏｌｕｔｉｏｎａｎｄｔｈｅＲｏｌｅｏｆＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔ，” ＮａｔｉｏｎａｌＡｃａｄｅｍｙｏｆＰｕｂｌｉｃＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ，２０００，６１：１－３

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公共服务合同外包的理论、实践与反思

招标、订约、实施、评估、反馈、改进等环节实施全程化、动态化的监督，建立严格的评估监督体系。严格的监督体系应该包括外部监督和内部监督。外部监督包括独立于政府之外的第三方监督机构、社会公众监督和媒体监督、专家型监督机制。内部监督则包括：一是政府内部财政部门对公共服务合同外包资金来源与用处监督；二是公共服务合同外包的相关部门对整体服务水平、质量、满意度的监督。对公共服务合同外包的严格评估监督机制不仅仅局限于对公共服务质量的评估与监督，同时也包括对政府内部相关部门的监督。对购买双方来说，在购买公共服务契约合同上权利与义务是一致对等的，作为公共服务合同外包者的政府是不能通过行使行政强制力来规避其法律责任的。因此，只有建立一套严格、完善的评估监督机制，政府与公共组织之间才能维持持久、良好的合作关系，评估机制的缺失不仅会对维持良好的购买关系造成威胁，同时也会给合同外包的管理工作带来xx的挑战①。

传统公共服务供给模式是一种典型的行政性供给模式，该模式强调以政府权威理念为原则，在公共服务的供给中凸显了作为公共服务提供者的政府和相对人的不对等性、政府在行政活动中的主导型和单方命令型的特征，通过源于国家的专断权力进行协调。Ⓒ 尽管该模式容易引致公共权力的异化、公权对私人领域的侵犯、效率低下等问题，但该模式的最大优势是便于管理和控制。当政府实施购买政策之后，这种强调纵向权威控制的等级官僚体系被主张横向平等合作的网络体系所取代，这对于政府公共管理能力提出了极大的挑战，因为 “ 传统的等级官僚体系天生更稳定和更有利于管理，而更易变化和对外部震动的缓冲能力更弱的网络是更难以管理的”。Ⓒ 因此，在公共服务合同外包的过程中，政府必须具备良好的公共管理能力（ｐｕｂｌｉｃｍａｎａｇｅｍｅｎｔｃａｐａｂｉｌｉｔｙ），这意味着工作人员要切实具备合同管理经验、政策知识、谈判、议价与调停技术、审计疏漏和方案的能力，以及在复杂的政治环境中管理第三方所需要的

① ＢＳＲｏｍｚｅｋ＆ＪＭＪｏｈｎｓｔｏｎ， “ＥｆｆｅｃｔｉｖｅＣｏｎｔｒａｃｔＩｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎａｎｄＭａｎａｇｅｍｅｎｔ：ＡＰｒｅｌｉｍｉ⁃ ｎａｒｙＭｏｄｅｌ，” ＪｏｕｒｎａｌｏｆＰｕｂｌｉｃＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎＲｅｓｅａｒｃｈａｎｄＴｈｅｏｒｙ，２０００，１２（３）：４２３－４５３

第四章公共服务合同外包的主要模式及其运行机制

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图４－２公共服务合同外包签约机制

沟通能力与政治技巧。只有政府机构工作人员具备上述的这些技能和经验，公共管理者在做出买什么、向谁买的合约决定与评价他们所接受的服务是否符合要求方面才能成为名副其实的精明买主。①

① Xxxxxx ＦＫｅｔｔｌ，ＳｈａｒｉｎｇＰｏｗｅｒ：ＰｕｂｌｉｃＧｏｖｅｒｎａｎｃｅａｎｄＰｒｉｖａｔｅＭａｒｋｅｔｓ，Ｗａｓｈｉｎｇｔｏｎ，ＤＣ：ＢｒｏｏｋｉｎｇｓＩｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎＰｒｅｓｓ，１９９３

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公共服务合同外包的理论、实践与反思

图４－３公共服务合同外包运作机制

四公共服务合同外包的问责机制

由于公共服务合同外包仍然缺乏全国性的法律或者行政法规，地方政府有的也仅仅是条例而已，对公共服务合同外包事实上缺乏有效的法律约束。在缺乏有效法律约束的政策环境中推行公共服务合同外包无疑是一项危险的改革和创新，这种改革和创新的结果可能变得更好也可能变得更差，一旦出现问题其矫治的成本将会十分xx，甚至会陷入旷日持久的诉讼陷阱而无法自拔。可见，完善公共服务合同外包的法律法规，推动公共服务合同外包工作的法制化刻不容缓、势在必行。

首先，要修订现行的《政府采购法》，将公共服务合同外包的相关内容引进这一法律以强化制度化保障。在《政府采购法》中，没有明确规定公共服务合同外包的程序和相关规定，导致我国各级政府向社会组织购买公共服务缺乏全国性的法律依据①。因此，要尽快制定并出台公共服务合同外包的相关法律体系，通过法律明确规定公共服务合同外包的法律地位和合法性，修改并完善服务外包的实体性与程序性的法律。通过法律明确规定政府公共服务外包的程序，包括外包标准，提供公共服务的社会组织资质评定，外包双方的权利义务，服务外包的评估、考

① 王浦劬、〔美〕 xxx·X xx蒙等：《政府向社会组织购买公共服务研究》，北京大学出版社，２０１０，第２４７页。

第四章公共服务合同外包的主要模式及其运行机制

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核标准，等等。总之，建立完善统一的公共服务合同外包的法律体系是减少外包风险、提供优质服务的基础保障。

其次，要建立健全合同外包的责任追究制度。 “ 一个民主制国家，公共官员被看作公众的代表或受托人，他们向公众承担并履行指定的职责”，① 公共服务无疑属于这种职责范畴。 “ 公共管理者必须准备构建责任制度，以便在不利的合同外包环境中改进合同管理”，Ⓒ 在公共服务合同外包的过程中，当社会组织提供的公共服务不符合标准时，公众应该追究谁的责任？如何追究责任？这显然是公共服务合同外包中一个迫切需要解决的问题。我国公共服务合同外包问责的法律法规存在空缺，没有全国通行的公共服务合同外包的法律法规，这为相关人员逃避责任提供了法律漏洞和制度空间，间接增加了政府服务外包的风险。为此，应尽快建立合同外包责任追究制度，把责任落实到具体的部门、组织和岗位上，督促相关人员有职必履、有责必担。只有通过构建有效的责任机制，才能促使政府成为合同外包中的 “ 精明的买主” 或者 “ 审慎的购买者”。Ⓒ

① ＰＦｉｎｎ， “ ＰｕｂｌｉｃＴｒｕｓｔａｎｄＰｕｂｌｉｃＡｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙ，” ＡｕｓｔｒａｌｉａｎＱｕａｒｔｅｒｌｙ，１９９３，６５（４）：５０－

５９

（４）：４３６－４４９

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