為促進外國進一步開放政府採購市場，歐盟執委會於 2012 年 3月首度提出「第三國貨品與服務進入歐盟內部公共採購市場及支持歐盟貨品與服務進入第三國公共採購市場 談判之程序」規章提案1，簡稱「國際採購工具」(International Procurement Instrument)，其後於 2016 年 1 月修正提案內容2，目前尚待歐盟部長理事會及歐洲議會完成相關立法程序。

歐盟國際採購工具規章草案及立法進展

駐歐盟🖃駐比利時代表處經濟組

2020 年 9 月 29 日

為促進外國進一步開放政府採購市場，歐盟執委會於 2012 年 3月首度提出「第三國貨品與服務進入歐盟內部公共採購市場及支持歐盟貨品與服務進入第三國公共採購市場談判之程序」規章提案1，簡稱「國際採購工具」(International Procurement Instrument)，其後於 2016 年 1 月修正提案內容2，目前尚待歐盟部長理事會及歐洲議會完成相關立法程序。

一、 立法背景：

歐盟長期以來認為其公共採購(public procurement)市場對外國開放，但其他國家政府採購市場在法律上或事實上對於外國貨品與服務仍有很大程度未開放，導致歐盟貨品、服務或企業未能享有公平競爭環境。

(一) 歐盟認為其公共採購市場對外開放程度高

歐盟層級之公共採購規範為 3 項指令，包括特許採購指令3、公

1 COM(2012) 124 final, Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the access of third-country goods and services to the Union’s internal market in public procurement and procedures supporting negotiations on access of Union goods and services to the public procurement markets of third countries, 21.3.2012,

xxxxx://xxx-xxx.xxxxxx.xx/XxxXxxXxxx/XxxXxxXxxx.xx?xxxxXXX:0000:0000:XXX:XX:XXX

2 COM(2016) 34 final, Xxxxxxx proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the access of third-country goods and services to the Union’s internal market in public procurement and procedures supporting negotiations on access of Union goods and services to the public procurement markets of third countries, 29.1.2016,

xxxxx://xxx-xxx.xxxxxx.xx/XxxXxxXxxx/XxxXxxXxxx.xx?xxxxXXX:0000:0000:XXX:XX:XXX

3 Directive 2014/23/EU of the European Parliament and of the Council of 26 February 2014 on the award of concession contracts,

xxxxx://xxx-xxx.xxxxxx.xx/xxxxx-xxxxxxx/xx/XXX/?xxxxXXXXX:00000X0000

共採購指令4及公用事業採購指令5，其中僅公用事業採購指令第 85條及第 86 條對於供應契約中 50%產品源自第三國之投標文件可予拒絕之相關規定外，其他規範並未就第三國與歐盟投標者加以區別。由於歐盟公用事業採購僅占其公共採購市場的 20%，該規定對於第三國進入歐盟公共採購市場並未產生實質衝擊。

(二) 歐盟認為其他國家政府採購市場開放程度不足

根據歐盟執委會評估，歐盟在世界貿易組織(WTO)政府採購協定

(GPA)下開放之公共採購市場達 3,520 億歐元，而美國對外國開放之採

購金額僅約 1,780 億歐元，日本約 270 億歐元，中國則僅開放少部分政府採購予外國業者參與。歐盟認為，在全球經濟危機後，許多國家採取保護主義措施，例如美國「Buy American」政策、中國「Buy China」政策等，全球政府採購市場約有五成以上未對外國開放，影響所及，歐盟僅約 100 億歐元之出口得以進入全球政府採購市場，占歐盟 GDP的 0.08%，而因外國政府採購市場之各種限制而未能實現的歐盟出口則約有 120 億歐元。

歐盟雖透過 GPA 談判及與外國洽簽雙邊協定方式爭取各國政府採購市場開放，但中國、巴西或印度等重要國家迄今仍非GPA 締約方，而既有GPA 締約方亦有開放程度不高之情形。此外，由於歐盟開放程度已相對高於其他國家，導致歐盟缺乏要求他國進一步承諾開放之談判力量。

二、 立法目的：

4 Directive 2014/24/EU of the European Parliament and of the Council of 26 February 2014 on public procurement, xxxxx://xxx-xxx.xxxxxx.xx/xxxxx-xxxxxxx/XX/XXX/?xxxxxxxxx%0X00000X0000

5 Directive 2014/25/EU of the European Parliament and of the Council of 26 February 2014 on procurement by entities operating in the water, energy, transport and postal services sectors, xxxxx://xxx-xxx.xxxxxx.xx/xxxxx-xxxxxxx/XX/XXX/?xxxxxxxxx%0X00000X0000

歐盟執委會盼透過「國際採購工具」規章之立法，促進歐盟貨品及服務對第三國政府採購市場之出口、使歐盟在國際談判中更具力量、提高第三國進入歐盟公共採購市場之法律確定性、確保第三國履行其在國際協定之政府採購承諾，以利增進歐盟企業在歐盟境內及國際之競爭力、改善中小企業之國際化、增加歐盟就業與鼓勵創新。

三、 立法程序：歐盟執委會提案，須經歐洲議會及歐盟部長理事會同意(co-decision)。

四、 立法進展：

(一) 2012 年 3 月 21 日歐盟執委會首度提案，建議對歐盟未有國際承諾之採購採取兩種程序，其一為「分散程序」(decentralized procedure)，歐盟會員國之公共採購機關對於符合特定條件之採購案件，在取得執委會之同意後，可排除第三國參與投標；另一則為「集中程序」(centralized procedure)，執委會可調查第三國是否對歐盟進入該國政府採購市場實施限制措施，並視調查結果要求該國進行諮商，最終可限制該國進入歐盟採購市場或採取價格懲罰措施。

(二) 2014 年 1 月歐洲議會(任期 2009 至 2014)對上述執委會草案提

出修正，次屆歐洲議會(任期 2014 至 2019)於 2014 年 10 月確認其立場不變，至於歐盟部長理事會則因會員國意見分歧，始終未能提出一致立場。法國及義大利等國支持該提案，德國、英國、荷蘭、瑞典及部分中東歐會員國則反對6，反對者關切

6 International procurement instrument, Briefing EU Legislation in Progress December 2017, European Parliamentary Research Service, xxxxx://xxx.xxxxxxxx.xxxxxx.xx/XxxXxxx/xxxxxx/XXXX/0000/000000/XXXX_XXX(0000)000000_XX. pdf

該提案將提高歐盟納稅人負擔、增加採購機關及企業成本、並可能使歐盟出口商遭受他國報復等。

(三) 為打破立法僵局，執委會於 2016 年 1 月 29 日提出修正草案，刪除原提案之「分散程序」，僅保留「集中程序」及價格調整措施，其後歐盟部長理事會雖曾討論本案，但遲無結果。

(四) 2019 年 3 月歐盟理事會檢視當前經濟情況後指出，對於第三國之不公平作法，歐盟應充分採取貿易救濟工具及公共採購規範，並確保與第三國在公共採購能有效互惠，要求重啟「國際採購工具」規章之討論。歐盟部長理事會嗣後雖曾數次討論本案，惟迄今仍無結論，故該案遲未能進入歐盟執委會、歐洲議會及歐盟部長理事會三方對話程序，後續進展尚待觀察。

五、 現行草案要點：

(一) 本規章適用於第三國對歐盟所採取之限制或歧視措施，該等措施係關於歐盟無公共採購多邊或雙邊國際協定承諾之貨品或服務(non-covered goods and services)的採購。本規章不適用於投標之總價值中源自低度開發國家之貨品或服務超過50%者，

亦不適用於歐盟中小企業之投標(草案第 1 條至第 5 條)。

(二) 當歐盟貨品或服務在第三國政府採購市場遭遇限制或歧視時，歐盟執委會可逕依職權，或依據利害關係人或會員國之申請，展開調查；調查應於 8 個月內完成，必要時可延長 4 個月，調

查結果應予公開(草案第 6 條)。

(三) 倘調查結果顯示第三國對歐盟貨品或服務確有限制或歧視時，執委會將邀請第三國進行諮商，目標在於達成歐盟業者、貨品

及服務參與該國政府採購案件之待遇不低於該國業者、貨品及服務。諮商可能情境及相應處理方式如下(草案第 7 條)：

1. 倘第三國採取補救或改正措施，但未承諾新的市場開放，則執委會得暫停或終止諮商，並監督補救或改正措施之執行；倘第三國撤銷該等補救或改正措施，則執委會得重啟諮商及(或)採取「價格調整措施」。

2. 倘洽簽國際協定為終止第三國政府採購限制或歧視之最適方式，則執委會應啟動談判，在談判期間得暫停調查。

3. 倘第三國同意加入 GPA，或同意與歐盟完成含政府採購承諾之雙邊協定，或同意擴大其在 GPA 或雙邊協定之市場進入承諾，則執委會得終止諮商。

4. 倘諮商啟動後 15 個月內未能達成滿意結果，則執委會應終止諮商及採取適當行動，並得採取「價格調整措施」。

(四) 價格調整措施(草案第 8 條至第 13 條)：

1. 適用情況：投標之總價值中超過 50%為源自採取限制或歧視之第三國的貨品及(或)服務，且預估合約稅前金額為 500萬歐元以上者。該規章預設來自採取限制或歧視之第三國的投標業者皆適用「價格調整措施」，除非該等業者能證明其投標之總價值中源自該第三國的貨品及(或)服務低於 50%。

2. 適用之採購機關：由歐盟會員國提列，並經執委會決定。

3. 實施方式：對於源自該第三國業者或超過 50%源自該第三國貨品或服務之投標價格，採購機關在比價及排序時，可

採取懲罰性加價至多 20%，倘仍得標，採購機關最終應付 予該等得標者之契約金額則不含前述懲罰性加價。換言之，

「價格調整措施」僅發生在比價階段。

4. 例外情況：當歐盟之產品或服務，或與歐盟訂有公共採購 國際協定之國家的產品或服務，未能符合採購機關之要求，或「價格調整措施」將導致契約價格或成本不當增加時，採購機關得不採行「價格調整措施」。

六、 對我國之可能影響

(一) 歐盟制定「國際採購工具」規章之目的在於打開各國政府採購市場，且並非僅針對尚未加入 GPA 之國家；依據現行草案內容，儘管我國與歐盟皆為 GPA 締約方，惟對於非 GPA 承諾部分，倘歐盟認為其貨品或服務在我國政府採購市場遭受限制或歧視時，歐盟亦可能要求與我國進行諮商，以促使我國做出更多承諾，否則將可能對我國業者、貨品或服務參與歐盟公共採購案件實施前述「價格調整措施」，降低我國業者、貨品或服務得標機會。

(二) 前述歐盟「價格調整措施」實施門檻為「投標之總價值中超過 50%為源自採取限制或歧視之第三國的貨品及(或)服務，且預估合約稅前金額為 500 萬歐元以上者」，該措施對我國之可能影響程度，尚需視我業者參與歐盟公共採購標案額度而定。根據歐盟執委會內部統計，2015 年至 2017 年我國業者得標之歐盟公共採購案件合約金額皆低於 500 萬歐元，惟該項統計無法反映我國業者透過在歐盟設立之子公司參與投標，或與歐盟廠商合作由歐商出面參與投標之情況。

(三) 本案目前尚未完成歐盟立法程序，主因係部分歐盟會員國認為本案將提高歐盟納稅人負擔、增加採購機關及企業成本、並可能使歐盟出口商遭受他國報復等，本案對我國之影響，仍需視歐盟完成立法程序之最終內容而定。

附件

歐盟執委會提案 COM(2016) 34 final, Amended proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on the access of third-country goods and services to the Union’s internal market in

public procurement and procedures supporting negotiations on access of

Union goods and services to the public procurement markets of third countries, 29.1.2016。