Contract

第三章公共服务合同外包的实践流变：

从西方到中国

本章重点从实践维度梳理在公共服务合同外包改革领域具有典型和示范意义的国家如英国、美国、澳大利亚、德国等，重点考察其推行服务外包的背景、路径、规模、特征、成效及影响等，试图勾勒和呈现西方国家改革的图景。同时，结合中国尤其是２１世纪以来公共服务合同外包在不同阶段所呈现的在政策制定、方式选择、规模和范围、改革成效等方面的状况，以期刻画和反映中国公共服务合同外包的概貌、特征及其走向。

第一节西方国家公共服务合同外包的实践流变

一英国

英国是新公共管理的发源地，英国政府改革的实践与经验对其他国家和地区有着深远的影响。自１９８０年以来，全球公共管理革新趋势主要集中在生产力、市场化、服务导向、分层负责、政策取向以及绩效责任等六个主题上。① 公共服务合同外包就是政府在公共服务领域引入市场化改革的重要方式。英国作为公共服务合同外包的先驱者，从２０世纪８０年代以来开启了大规模的民营化运动，具有xx的象征意义和示范作用，引领了全球范围内旷日持久的政治经济改革运动，其经验和做法被其他国家竞相效仿。

（一）英国传统公共服务模式的形成

二战后，以xxx为首的工党成为英国的执政党。战争不仅给英国

① ＵＡｓｃｏｌｉａｎｄＣＲａｎｃｉ， “ ＴｈｅＣｏｎｔｅｘｔｏｆＮｅｗＳｏｃｉａｌＰｏｌｉｃｉｅｓｉｎＥｕｒｏｐｅ，” ｉｎＵＡｓｃｏｌｉａｎｄＣＲａｎｃｉ（ｅｄｓ），ＤｉｌｅｍｍａｓｏｆｔｈｅＷｅｌｆａｒｅＭｉｘ－ＴｈｅＮｅｗＳｔｒｕｃｔｕｒｅｏｆＷｅｌｆａｒｅｉｎａｎＥｒａｏｆＰｒｉｖａｔｉ⁃ ｚａｔｉｏｎ，ＮｅｗＹｏｒｋ：ＫｌｕｗｅｒＡｃａｄｅｍｉｃ／ＰｌｅｎｕｍＰｕｂｌｉｓｈｅｒｓ，２００２．

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公共服务合同外包的理论、实践与反思

经济造成了严重的损失，而且带来了一系列诸如工人失业、贫困人口激增、社会动荡等社会问题，成为影响社会稳定的重要因素。为应对此种困境， xx礼政府建立了英国的公共服务体系，并把这一时期公共服务的工作重心放在公共事业国有化、创造机会维持充分就业、执行国民卫生保险和社会保险、解决教育问题和政府提供住房等领域。① xx礼政府所推行的改革涉及公民社会生活的方方面面，为恢复战后的社会经济生活秩序，创造一个相对稳定和谐的局面提供了保障。英国政府通过上述方面的改革从一个自由放任的资本主义国家转变成为一个初具形态的福利国家。福利国家的建立深刻地影响了英国的公共服务提供模式，从社会自由竞争、自给自足的公共服务模式转向了政府无所不能、无所不包的新型模式。② 在共识政治的基础上，从１９４５年到２０世纪７０年代末，保守党和工党都向着强化公共服务能力的方向改革，为使这种国有化的公共服务模式逐渐稳定下来，采取了一些具体措施。

一是持续推行公共事业的政府控制。英国政府将公共服务全面纳入自己的管辖范围内，通过将生产公共产品的企业收归国有和实施大规模的社会福利计划来达到向社会全面提供公共服务的目的。到１９７９年为止，英国政府通过参股、控股和收归国有等各种方式，将主要的公共事业部门和基础工业部门及绝大部分的制造业和xx技术工业部门基本控制在政府管辖的范围之内。诸如电力、煤气、铁路、电信、煤炭、造船、邮政等公共事业部门完成国有化，钢铁和航空部门国有化比例达到

７５％，石油工业和汽车制造业国有化比例也分别达到５０％和２５％。与此同时，政府成为公共服务的唯一提供者，社会公众事实上没有选择公共服务的权力，甚至没有拒绝公共服务的权力，所有公共服务的种类、数量、范围等都是由政府事先予以决定，政府权力的扩张以及社会权力的萎缩达到了空前的程度。此外，英国中央政府权力随之日益扩张，地方政府权力日渐缩小，中央政府设置了很多委员会直接对基层公共事务进行管理。例如，教育委员会下有教育部，由总教育官负责地方教育事宜，地方政府无权干预。

① xxx：《英国公共服务改革及其启示》，《国家行政学院学报》２０１０年第６期。

② xxx：《当代英国公共服务改革研究》，山东人民出版社，２００９，第２８１页。

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二是加强政府对社会福利事业的投资。英国政府通过公共财政杠杆廉价地向社会公众提供医疗、教育、失业救助、住房、交通等事关国计民生的重要公共物品，逐步巩固和完善其福利制度。当然，之所以形成这种局面也与英国工党和保守党不敢缩减社会福利开支，而是加大社会福利开支以期吸引公民选票有关。根据官方统计，英国的社会福利支出从１９５１年的２０７４亿英镑增长到１９８３年的６８５亿英镑，按可比价格计算，增长２７倍，而同期国内生产总值增长还不到１倍。１９７７～１９７９年英国政府公共开支已占国民收入的４３５％；社会福利开支占政府开支的比重更是在１９７８年达到５３％。

三是建立健全公共服务的法律体系。在共识政治时期，保守党和工党逐渐形成了一套相对完善的法律制度，以规范政府的公共服务行为。事实上早在xx礼政府时期就先后出台了《英格兰银行法》《国民补助法》《国民医疗保健法》《电报和电话法》《国家航空白皮书》等相关法律法规，通过相关法律来规范政府的收购行为和国有企业的运作，提高公共服务的质量。① 后来所有的公共服务行为都被纳入立法体系之中，甚至很多公共服务是立法先行，然后才付诸实施的，以确保提供高质量的公共服务。

（二）英国传统公共服务模式的特征

英国传统公共服务模式的形成对于推动英国战后经济和社会的恢复与发展有着极其重要的作用与意义，同时也对福利制度发展做出了积极的探索和贡献。英国《泰晤士报》曾进行过一次调查，问受访者２０世纪英国最伟大的成就是什么，近半数的人毫不思索地张口回答 “ 全民医疗服务制度” （ＮａｔｉｏｎａｌＨｅａｌｔｈＳｙｓｔｅｍ）。这一制度是１９４８年７月５日开始实施的，政府不是通过征缴社会医疗保险，而是通过政府财政为国民医疗服务系统提供资金。所以，在英国，不管是富人还是穷人，不管是工人还是农民，不管是公务员还是普通百姓，不管是有工作的还是失业的，全民都享受着毫无差别的医疗服务。国民医疗服务的基本原则是：全民享有、免费医疗、按需服务（不是按支付能力提供服务）。这是对英国传统公共服务模式一个最好的诠释和写照。

① ＪＣｒｉｅｇｅｒ，Ｒｅａｇａｎ，ＴｈａｔｃｈｅｒａｎｄｔｈｅＰｏｌｉｔｉｃｓｏｆＤｅｃｌｉｎｅ，ＮｅｗＹｏｒｋ：ＰｏｌｉｔｙＰｒｅｓｓ，１９８６，ｐ１８

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公共服务合同外包的理论、实践与反思

１政府既是公共服务的提供者，也是公共服务的生产者

在英国传统公共服务模式形成以前，英国政府与公共服务之间很少发生联系，服务供给问题基本交由市场机制予以调节，政府既非服务的提供者，也很少履行监督之责任。二战以后，英国政府通过将生产公共产品的企业收归国有和实施大规模的社会福利计划来实现向社会全面提供公共服务的目的。政府越来越多地介入公共服务的提供和生产领域，在公共服务供给中承担了前所未有的责任，社会公众可以通过免费或者廉价的方式获取各种公共服务。不仅如此，政府的施政纲领和法律法规对政府提供公共服务的步骤、范围、服务的程度等均做了较为明晰的规定。换言之，政府不仅成为公共服务的提供者，同时也是公共服务的生产者，政府将公共服务全面纳入自身的管理视域之中。

２政府公共服务职能的强化推动了政府与社会关系的转变

随着二战后英国公共服务模式的日渐形成，政府公共服务职能被空前强化，政府一改惯常姿态，通过各种方式介入公共服务的安排与生产领域。当然，尽管政府成为公共服务的供给者与生产者，但是在公共服务供给过程中，政府显然是一个非常强势的角色，作为普通社会公众是无法对公共服务进行选择的，只能被动地接受政府事先安排好的公共服务。在公共服务种类、范围、数量等方面公民均无法充分表达自身的意见，也无法对政府的相关政策施加有效的影响。尽管如此，在当时的时代背景下，这依然不失为一种巨大的进步。因为政府公共服务职能的强化推动了政府与社会关系的转变，它改变了以往政府作为管理者、统治者高高在上、不可一世的形象，改变了政府作为社会的对立面的传统，使政府以一种谋求社会公共利益的形象出现。政府不再是一个单纯的资源索取者，而是一个服务于公众利益的公共服务提供者，这无疑是政府与社会关系的一个根本性转变。

３低福利、低市场、普惠型的公共服务供给模式

英国的公共服务改革是顺应历史潮流，适应那个时代经济社会发展之需要的。同时，英国公共服务改革也充分考虑到其历史与现实因素，既尊重历史事实，又充分考虑社会发展之现实需要，所以英国公共服务模式呈现出 “ 低福利、低市场、普惠型” 的特征。 “ 低福利” 系指英国在公共服务模式建构过程中没有追求诸如北欧国家那样高福利式的公共

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服务，而是根据自身的经济社会状况提供了一种适当的、以满足基本需求为目标的福利水平。 “ 低市场” 系指英国在公共服务改革过程中，保留自身的政治传统，没有完全剔除公共服务中市场机制的作用，也没有将社会资源全部国有化，而是选择了一条 “ 低市场” 的道路，在不少领域中依然允许市场要素参与其中，只是将其纳入政府的调控范围之内。 “ 普惠型” 系指英国政府在公共服务改革过程中，基本遵循的理念是免费或者廉价地为全体公民提供基本公共服务，以保证全体公民在公共服务消费过程中拥有均等享受公共服务的权利，从根本上消除了大的社会分化，达成了 “ 普惠” 的目标。

（三）英国公共服务体制存在的缺陷

（１）高度计划式模式致使公共服务运行效率每况愈下。政府主导型公共服务体系固然在一定程度上保证了公共服务供给的公平性，但其最为致命的问题是公共服务体系运行效率每况愈下，日渐为英国公众所无法容忍。这种高度计划式的管理模式不仅使公共服务机构在运行机制、管理模式、经费来源等方面受到了严格控制，同时还控制了公共服务机构工作人员的工资，结果不仅造成公共服务机构普遍缺乏活力，设备、人手配置不充分，医护人员效率低下等问题，而且还抑制了公共服务机构的积极性和创新能力。① 此外，薪酬体系设计的不合理也造成有效激励机制的缺失，导致公共部门人员没有动力为患者付出更多的努力，把事情做得更好。以英国医疗服务体系为例，全科医生经常以预约已满为由拒绝为患者提供医疗服务，或者直接将患者转移至上一级医院，这种推卸责任和转嫁责任的做法时有发生。排队等候成为英国医疗服务中司空见惯的现象，看急诊至少要等４个小时，做手术平均要等四个半月，最多要等一年半。由此可见，在政府主导和包办公共服务供给的模式下，公共服务供给的效率每况愈下。

（２）公共服务资源短缺导致部分公共服务的有效供给不足。同样从医疗服务领域来看，英国政府通过建立ＮＨＳ体系为全体居民提供医疗卫生服务，从制度层面保证医疗服务供给的公平性与可及性，但是这种公平性与可及性仅仅停留在制度的设计与构想上，能否真正实现取决于政

① xxx：《英国医疗保障制度现状、问题及对策》，《兰州学刊》２００７年第８期。

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府对医疗卫生领域的持续投入，只有把充足的资源注入这一制度体系，该体系才能有效地持续运转起来。然而，ＮＨＳ体系不论作为一个整体还是作为政府的一个部门，从建立之初就面临一个非常棘手的问题———资金短缺。随着经济社会的发展，这个问题呈现日益尖锐之态势，２０世纪六七十年代以来受经济发展中滞胀问题的困扰，政府财政压力更是空前加剧。因此，从２０世纪８０年代初的财政危机开始，英国政府逐步削减卫生预算，卫生经费占ＧＤＰ的比重持续下降，从１９８０年占ＧＤＰ的

６１％降到１９９４年的５９％（参见表３－１），卫生资源的减少和不足最终无可避免地影响到了医疗卫生服务供给的水平与质量，同时卫生服务设备和设施陈旧、老化的现象非常普遍，且更新不够及时，这又进一步降低了医疗服务的供给质量。

表３－１１９４９～１９９４年英国国家卫生费用

单位：百万英镑，％

年份	总值	占ＧＤＰ的比例
１９４９	４３７	３９
１９５５	６０８	３５
１９６０	９０２	３９
１９７０	２０４６	４６
１９７５	５２４８	５５
１９８０	１１８７５	６１
１９８１	１３５２４	５９
１９９４	３７８００	５９

２００６

资料来源： xxx：《译后评论：英国的医疗服务体系简介》，《英国医学杂志》（中文版）年第６期。

（３）公共服务需求的持续膨胀推动了公共服务费用投入的持续增长。人类社会的发展与进步不断地催生公民意识的觉醒，公民对于公共服务的渴求从未像今天这样xx，公民意识的觉醒和对公共服务的渴求直接推动了公共服务费用的持续膨胀。与此同时，政府提供服务的免费或者十分廉价的特性，使公共服务市场缺乏（不受）价值机制的有效调控，面对近乎 “ 免费的午餐”，鲜有公民能够抵挡得住这种诱惑，人类本能性的贪欲在近乎免费的公共服务面前一览无余，过度的公共服务需

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求就是在所难免的事情。上述两方面的因素造成了英国福利水准呈现不断上升之势，并且越来越与实际的需求相脱离，同时也超越了英国政府的供给能力。公共服务需求的非理性增长最终使公共服务费用的增长出现了失控的局面，甚至完全超过了经济增长所能承受的极限。有资料显示，１９８５年以来，英国医疗费用呈现大幅度上升的势头，政府财政压力持续增加。１９９０～１９９１年英国政府用于ＮＨＳ的费用占政府总支出的

１０３４％，总开支为２３０亿英镑；１９９３～１９９４年用于ＮＨＳ的费用占政府总支出的１２２５％，总开支达到了２９９亿英镑，远远高于预期的支出标准。从某种意义上讲，英国公共服务体系给政府财政带来的前所未有的压力，成为催生英国公共服务体系改革的重要诱因。

（４）官僚禀性的组织特质降低了公共服务部门的整体绩效。英国公共服务体系的最大优势是有政府作为强劲的支撑，同时亦赋予了其官僚禀性，官僚禀性的特质使官僚制的弊病在英国公共服务体系中表现得非常突出。英国公共经济学家尼斯坎南认为公共部门的规模趋向于过度膨胀，这就意味着过度供给产生了一种无效率，进而导致了社会损失。从实践上看，英国公共服务机构确实呈现出日益膨胀的态势，这种现象间接地促成了公共支出的增长，同时也增加了组织内部的交易成本，最终影响到组织的整体绩效。此外，公共服务体系所具有的排他性和垄断性特征，决定了这一组织是竞争压力很小的一种组织，能够免受各种组织所遭遇的市场压力，至少当它像在规范的预算过程中那样，通过国家税收汲取财政时是如此。由于缺乏竞争，单位成本或价格会远远高于成本最小化所允许的限度。① 当然，公共服务机构内部的激励机制也是影响其组织整体绩效的重要原因：由于工作人员只拿固定工资，工作态度的好坏、工作数量的多少、工作质量的高低无法在报酬中得到应有的体现，结果严重地挫伤了员工的积极性，不少人不愿意主动提供优质的公共服务。种种原因的存在造成了英国公共服务体系长时间处于 “ 低绩效” 运行的事实。

总之，诚如所有的国有化产业一样，英国传统公共服务体系深受官

① ＲＳＦｒａｎｔｚ，Ｘ⁃ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ：Ｔｈｅｏｒｙ，ＥｖｉｄｅｎｃｅａｎｄＡｐｐｌｉｃａｔｉｏｎｓ，Ｄｏｒｄｒｅｃｈｔ：ＫｌｕｗｅｒＡｃａｄｅｍｉｃＰｕｂｌｉｓｈｅｒｓ，１９９７

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公共服务合同外包的理论、实践与反思

僚垄断之苦，官僚主义、机构臃肿、行动僵化、回应性差、效率低下、竞争缺失、创新活力不足等痼疾无不成为批评的对象。面对日益增长的公共服务需求，传统公共服务供给模式越来越显示出其力不从心的一面，矛盾的加剧与问题的累积预示着英国公共服务体系内一场重大的变革在所难免。

（四）英国公共服务合同外包的实践进展

１初始期———私有化下的启动阶段

英国政府改革在所有欧洲国家中是最为激进的，其改革理念、方式、经验对其他国家产生了深远的影响。英国政府公共服务合同外包的发展是与其民营化进程相伴而生的，必须置身于英国公共部门民营化改革的宏观政策背景中才能更好地理解英国公共服务合同外包的发展脉络。自１９７９年xx尔政府执政伊始，保守党政府针对英国公共部门面临的财政、管理和效率等危机，开启了大规模的私有化运动。事实上，私有化并非１９７９年英国大选中保守党政府的竞选宣言，但是到了１９８１年，它成为xx尔政府政策的核心部分。随着私有化向纵深发展，私有化的各种政策成为政治运动的重要组成部分，旨在通过缩小政府规模，减税，将投资的决策权从xxx返回到公司的管理者和业主手中的方式来复苏英国经济。

２０世纪８０年代初，英国政府开始出售国有企业，如电报公司、无线电公司和英国航空公司。此后是石油公司（英国石油公司，１９８３年）、电信产业（英国电信公司，１９８４年）。８０年代末，公用事业产业也进行了私有化（供气，１９８６年；供水，１９８９年；供电，１９９０年）。自９０年代中期起，政府私有化过程中的收入主要来源于出售政府企业诸如电信公司的剩余股票。１９９６～１９９７年，政府希望从私有化部门中再获得１００亿英镑以上的收入，以期维持在１９９５～１９９６年度前就形成的收入增势

（参见表３－２）。

表３－２英国私有化进程中的收入（１９７９～１９９６）

单位：百万英镑

年度

收入

１９７９～１９８１

１９８１～１９８２

５７８

４９３

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续表

年度	收入
１９８２～１９８３	４５５
１９８３～１９８４	１１３９
１９８４～１９８５	２０５０
１９８５～１９８６	２７０６
１９８６～１９８７	４４５８
１９８７～１９８８	５１４０
１９８８～１９８９	７０６９
１９８９～１９９０	４２２５
１９９０～１９９１	５３４７
１９９１～１９９２	７９２５
１９９２～１９９３	８１８４
１９９３～１９９４	５４６０
１９９４～１９９５	６３００
１９９５～１９９６	２５００

从形式上看，英国早期的私有化主要是通过使企业在股票市场上市、出售、整体转让等方式完成的。随着私有化进程的加快，英国地方政府、国民保健署（ＮａｔｉｏｎａｌＨｅａｌｔｈＳｅｒｖｉｃｅ，ＮＨＳ）和中央政府开始采用合同外包这一手段来促进私有化的发展。在这些情况下，政府或政府部门保留其功能，但具体工作则通过承包者来加以完成。有时这些承包商通过招标来组织雇员与私营公司之间展开竞争。在另一些情况下，投标过程中根本没有政府内部雇员的参与。还有另一些情况则根本不存在竞争，而是以政府部门与所偏好的供应商之间进行谈判的方式来确定承包的对象以及承包的具体事宜。

英国政府向民间购买公共服务合同始于１９６８年的xx报告，该报告建议地方政府应设立公共服务部门负责个人的社会服务，运用合同方式购买服务。１９７０年，英国进一步提出《地方政府公共服务法案》，正式设立公共服务部门，这个部门源自传统采购文件的功能而产生。自

《１９８０年地方政府计划与兰德法案》（ ｔｈｅＬｏｃａｌＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔＰｌａｎｎｉｎｇａｎｄＬａｎｄＡｃｔ１９８０ ）和《１９８８年地方政府法案》（ ｔｈｅＬｏｃａｌＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔＡｃｔ

１９８８）颁布以来，地方政府就开始受制于强制竞争性招标（ＣＣＴ）体制。

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公共服务合同外包的理论、实践与反思

这种体制使英国地方政府当局为它所担负的所有工作建立起一种与私人订约者的竞争机制。尽管最初这一制度主要应用于建筑、公路建设等领域，后来应用到其他 “ 蓝领” 领域诸如垃圾收集和公园养护，而后又为 “ 白领” 和专业服务机构所采用，包括工程设计、法律、电脑和金融服务机构。１９８５年的《社会安全法案》颁布后，英国国会规定中央政府与地方政府分别负责掌管各项有关的公共服务。其中，地方政府所负责的部分包括个人社会服务、教育、住宅及消费者保护，而中央政府则负责公共卫生、就业服务、追踪辅导服务及社会安全制度等。当年英国有３８个地方政府签订了５５项承包合同。一年后的实践表明，以垃圾清理为例，私人承包后成本降低了２２％，在通过竞争但最后仍由内部承包的情况下，成本降低了１７％，由此测算，如果１９８４／１９８５财政年度全部引入竞争招标制度

（而非４０３个地方当局中的３８个），总成本将会降低８０００万英镑。①

２发展期———强制性竞标阶段

２０世纪９０年代，英国以强制性竞标的方式运作，通过由地方政府扮演采购者，将公共服务带入一种 “ 准市场” 的运作模式。如果以１９８０年ＣＣＴ被引入地方政府为开始的话，１９８３年的《地方政府法》则规定了卫生当局应当出租其照顾与洗衣服务，《１９８８年地方政府法案》在强调政府引入更多的竞争和使投入获得更大的价值方面迈出了更大的步伐，该法不仅引入了ＣＣＴ，而且其条文的设计使地方政府难以阻碍ＣＣＴ的推行。１９８９年英国出版的白皮书——— 《为病人工作》用两种方式将市场机制引入国民保健署。卫生当局代表本地区的人们成为卫生服务的购买者，而提供服务的人们，无论是在社区还是在医院，都成为相对独立的受托人（或受托机构），根据与购买者签订的合同销售其服务。同时，全科医生则被赋予选择权，代表病人获得自己的预算，购买医疗服务。在强制性竞标实施之后，中央政府通过内部市场及将提供者角色转换成采购者角色，进而扩大社会服务的供给。

在中央层面，竞争政策在１９９１年的一份白皮书《为提高质量而竞争》中得以xx，部门和机构都应该将其工作的一部分拿出来进行 “ 市场检验” （ｍａｒｋｅｔｔｅｓｔｉｎｇ），也就是说，引入私营部门的竞争机制，从而

① xx：《公共服务合同外包中的政府责任》，光明日报出版社，２０１２，第５８页。

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实现在现行工作的开展中形成私营部门与内部的团队之间进行竞标的局面，或对于被认为具有 “ 战略性的合同” （ｓｔｒａｔｅｇｉｃｃｏｎｔｒａｃｔ），由政府外的公司参与投标，政府部门内部的人员不得参与投标。

１９９２年，英国政府在形成服务系统的过程中引入了一个市场检验方案，规定一些服务不必经过内部竞标就可以直接外包给私营部门，这个程序被称为 “ 战略性外包” （ｓｔｒａｔｅｇｉｃｃｏｎｔｒａｃｔｉｎｇｏｕｔ），而其他服务则要通过竞争来决定，这一竞争过程类似于地方政府所实行的强制竞标。部门和机构会得到由竞标规定的服务量指标。到１９９３年底，已经有３８９个项目通过检验，耗费１１亿英镑。私营部门获得了价值８８５亿英镑的工作，其中７６８亿英镑是未经内部竞标获得的，其中又有５２５亿英镑为 “ 国内税收电脑服务机构” （ｔｈｅｉｎｌａｎｄｒｅｖｅｎｕｅｃｏｍｐｕｔｅｒｓｅｒｖｉｃｅ）和 “ 核武器机构” （ｔｈｅａｔｏｍｉｃｗｅａｐｏｎｅｓｔａｂｌｉｓｈｍｅｎｔ）获得。政府对外宣传竞争的结果：无论是内部还是承包方赢得投标，平均成本降低了大约２５％。然而，在社区服务领域中，国民保健署和社区保健法（ＣｏｍｍｕｎｉｔｙＣａｒｅＡｃｔ）将市场机制引入社会服务部门的部分工作之中。除了直接由地方当局提供的 “ 专项过渡补助” （ｓｐｅｃｉａｌｔｒａｎｓｉｔｉｏｎａｌｇｒａｎｔ，ＳＴＧ）之外，其中的８５％都应用于各种服务。这意味着地方当局必须与私营机构和非官员机构进行交易。交易的方式主要有两种：服务提前购买的一系列 “ 大宗合同” （ｂｌｏｃｋｃｏｎｔｒａｃｔｓ）和应个人要求的 “ 现场购买” 服务。英国审计委员会估计，在１９９４／１９９５年度，８９％的 “ 专项过渡补助” 和２１％的总预算运用在 “ 现场购买” 上。这种安排鼓励了某些权力机构把社会服务预算分配给那些被指派为 “ 购买者” 的职员，这些职员可以从另外一些被指派为 “ 供应者” 的职员那里进行委托保健。根据审计委员会的发展报告，这种安排并不普遍适用于权力当局的房屋居住计划（ｒｅｓｉｄｅｎｔｉａｌａｃｃｏｍｍｏｄａｔｉｏｎ），因为房屋居住计划一直得到直接的资助。在当局对服务购买者和供应商做了严格区分的情况下，如果服务无人问津，供应商就会变得不满。在某些情况下，购买者会发现外部供应商提供的服务更加便宜，更加灵活。① 例如，在一些权力机构的家庭护理案例中，一些代

① 〔英〕 xx·xx：《公共部门管理》， xxx等译，中国青年出版社，２００４，第１２７～

１２８页。

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公共服务合同外包的理论、实践与反思

理机构在非社会性工作领域可以提供比直接雇员更廉价的员工。在那些预算被授予 “ 购买者”，而不是将地方当局的服务分配到服务享用者的地方，在直接供应商和他们独立的部分竞争者之间就会产生竞争。不过，这种竞争通过正常的方式来管理，不用于其他服务的竞争性投标体制：权力当局通常不会允许对他们自己的服务进行现场购买来置自己的服务于险境之中。

３转型期——— “ 最佳价值” 阶段

公共服务合同外包优势的发挥有个基本前提就是必须具备一个竞争充分的市场，而在公共服务领域中存在的一个普遍事实是市场竞争的有限性。也正因为如此，公共服务合同外包的竞争市场并没有如想象的那样发挥预期和充分的效用。英国政府在推行强制性竞标十年之后，这一改革实践面临诸多挑战，过分关注竞争制度的改革在实践中引发了广泛的争议，甚至饱受批评。正是由于对《１９８８年地方政府法案》下的ＣＣＴ的批评部分被英国议会接受，１９９９年工党控制的议会通过了新的《地方政府法》，该法第一部分规定从２０００年２月开始在英格兰和xxx地区废除ＣＣＴ体制，允许地方当局自主做出安排以履行公共服务职能，达到最优服务质量（ｂｅｓｔｖａｌｕｅ）。① 从历史视角看，这一时期，英国公共服务改革政策出现了一个转折，即经过十几年的强调竞争机制的改革之后，强制性竞标机制的局限性日益显现。为弥补此种制度缺陷，英国政府改革出现了政策转向，即在废除ＣＣＴ体制的前提下，将政府管理的焦点转向公共服务质量，毫无疑问这是一种从注重过程到注重结果取向的转变。

２０世纪９０年代以来，英国公共服务政策逐渐朝向一种强调绩效、品质以及 “ 最佳价值” 的目标迈进。１９９７年开始工党承诺要适时地终止保守党的强制性竞标政策，明确指出 “ 地方政府不应被迫将其服务释出竞标”，当然改革并非回到原点，而是更多关注公共服务质量， “ 被要求获得最佳价值”。② “ 最佳价值” 方案高度关注公共服务供给能否实现最具经济性、效率与效能的方式，让服务达到预定的标准（价值、质量、

① Xxxxx Xxxxxxx⁃Xxxxx， “ Ｃｅｎｔｒａｌ⁃ＬｏｃａｌＲｅｌａｔｉｏｎｓｕｎｄｅｒｔｈｅＬｏｃａｌＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔＡｃｔ１９９９：ＡｎＮｅｗＣｏｎｓｅｎｓｕｓ？” ＴｈｅＭｏｄｅｒｎＬａｗＲｅｖｉｅｗ，２０００，（１）

② xxx：《英国公共服务合同外包的历史背景及政策发展透视》，《商业时代》２０１４年第６期。

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数量等），亦即达到 “ 最佳服务效果”。 “ 最佳价值” 的政策方案得到了政治范围内的支持商业团体、贸易协会以及地方实体部门的大力支持。地方政府出于经济上的原因也对此方案表达了支持意见，并且认为新框架可以使其提高２％的效率，节省２亿公共资金。关于最佳价值义务的规定体现在《地方政府法》第三部分第一项中： “ 一个具有最佳价值的当局，应当在职能履行中始终考虑到效率、效益和效能，以作为不断取得进度的制度安排。” 在 “ 最优价值” 下， “ 顾客” 与选民开始获得机会参与到管制的不同阶段， “ 因为最佳价值是为公民制定的，公民必须被咨询，公民的意见和他们的优先选择必须在地方履行计划中占据中心地位。地方议会在决定将哪些服务交由市场检验，哪些要与其他组织合作，是与私人部门还是非营利组织合作，还是由政府保留执行时，必须征求选民的意见。” 可见，公民（选民）的作用在 “ 最佳价值” 方案中得到了高度的体现，不再是从前被动接受服务的对象，公民的参与权和公民的满意度在新政策体系中得到了充分的肯定和认同。

审视英国政府改革实践，１９９９年开始推行的 “ 最佳价值” 方案，推动和保障了英国地方政府经济持续不断地发展，提高了公共服务的效率和有效性。它给中央政府提供了通过公共服务绩效监督政府工作业绩的工具，并且如果情况出现偏差或者失控，甚至给予中央政府干预地方议会的权力。从２０００年４月１日起，英国政府要求地方政府在所有的公共服务中推行和实施最佳价值方案，并且强调了挑战、比较、协商和竞争四个原则。

①挑战———为什么要提供这些公共服务？政府应该提供这些公共服务吗？能够用其他的方法提供这些服务吗？

②比较———如何与其他人进行比较？如何向其他人学习以改进我们的服务？

③协商———作为顾客的公民在想什么？能够满足顾客的需求吗？对地方政府而言，我们所提供的良好服务是正确的服务吗？

④竞争———是否存在其他的人能够更好地提供这项服务？

“ 最佳价值” 方案在英国政府的推行实践中，对改善和提升英国政府公共服务的水平发挥了重要的作用，但是最佳价值方案的弊端也非常明显，最主要的缺陷在于最佳价值方案的准备耗费大量的时间和精力，

７２

公共服务合同外包的理论、实践与反思

给政府的督察和审核带来了沉重的负担。① 为此，英国审核委员会提出应该朝着更加便捷和统一的方向发展，倡导引入全面的绩效评估制度。全面绩效评估的引入并非意味着废除 “ 最佳价值” 管理政策，而是将二者有机结合起来，形成一个更广泛的评估体系，用以发挥彼此的优势，改进英国政府公共服务供给质量。当然，由于合同外包在一些领域中的表现未能令人满意，而且，政府在推行合同外包过程中亦面临诸如控制问题、责任问题、民主参与问题等困扰，２０００年以来，英国地方政府开始出现了零星的 “ 逆向合同外包” （ｒｅｖｅｒｓｅｃｏｎｔｒａｃｔｉｎｇ⁃ｏｕｔ）即政府回收服务外包的现象。１９９７～２００２年的调查数据表明， “ 逆向合同外包” 在公共服务供给总量中所占比重明显呈现上升趋势，② 当然， “ 逆向合同外包” 出现的原因是多方面的，包括公共服务质量下降、无法实现成本节约、改进内部管理以及公民民主诉求等，但是这一现象表明，政府在推动合同外包的战略上出现了新的动向，开始由单向度的政府外包转向政府外包与政府收回外包的双向改革思路，这是一种在对合同外包实践充分考量和理性思考基础上做出的明智选择，表明政府对运用合同外包这一治理工具有着更为理性和客观的认识。当然， “逆向合同外包” 这一现象究竟会在何种程度上发生以及将带来多大的影响仍待进一步的观察和追踪。

二美国

（一）美国公共服务合同外包的历史背景

美国是一个特别崇尚市场的国家，在有关政府与市场的问题上，特别青睐于市场的力量。有人认为，美国存在一种私人的信念，即 “ 企业更好”，认为私人企业在完成工作方面比大政府更有效率和效能，绩效表现往往更佳。③ 这种想法可以追溯到美国人最早把公共行政看作一种职业（ｐｒｏｆｅｓｓｉｏｎ）。从xx罗·xxx于１８８７年在《政治学研究》（季刊）上发表《行政学之研究》一文将行政学看作一种事业经营的一个领域所

① xxx：《当代英国公共服务改革研究》，山东人民出版社，２００９，第１０６～１０７页。

② xx：《政府公共服务合同外包研究的进展与热点主题：评述与前瞻》，《中共天津市委党校学报》２０１２年第１期。

③ 〔美〕 xxxx· xx：《公共行政与公共事务》，中国人民大学出版社，２００２，第

５４９～５５０页。

第三章公共服务合同外包的实践流变：从西方到中国

７３

做的分类，到２０世纪早期的市政研究局，可以发现其演进的脉络：这些政府部门获得的支持，一般并不是来自广大公众，而是来自一小部分有钱的商人。于是，在这种情况下，当我们看到这些政府研究部门，在他们的出版物中，对企业效能的各项事务，不论所宣传的是不是真的，均给予极高肯定与崇拜的现象时，便不会觉得奇怪与讶异。① 这些正统学说对美国各层级政府都产生了深远的影响。它们试图鼓励政策制定者公开放弃公共行政人员，而偏好使用私人部门行政人员来执行公共项目。② 但是，美国联邦政府及州和地方政府在同化 “ 企业式” （ｂｕｓｉｎｅｓｓ）政府这种根深蒂固的文化，尽管在实践中这种理念的推行可能会受到不同的限制。

与英国政府不同，美国国营企业的规模和比重本身就很小，在整体产业中所占的份额也比较小。尽管里根政府曾于１９８８年提出了一系列雄心勃勃的民营化建议，但是以出售企业为主要形式的民营化改革在美国联邦政府中事实上很少出现。③ 美国的民营化更多地发生于公用事业服务领域之中，典型的方式是通过政府合同（ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｃｏｎｔｒａｃｔ）将各种政府服务承包出去。事实上，合同外包起始于２０世纪６０年代，它将地方非政府组织直接纳入服务体系，允许政府在不扩大规模的前提下，扩大活动范围，有利于分散行政责任与政治风险。在州与地方层级，更多的合作关系得到了发展，福利改革就是很好的证明。美国联邦政府启动了 “ 福利终结” 计划，将之转向州政府，而州政府将其分权到县政府，而县政府则进一步将其外包给营利与非营利组织。Ⓐ

如果要追根溯源的话，我们就会发现，美国公共服务合同外包的动力在２０世纪５０年代就已经出现苗头。当时反对政府公司运作的政治压力便已经出现，联邦政府公司受到大部分私人企业的攻击，原因在于其与同行业其他企业间存在不公平竞争。例如，主要以各项税收（包括对

① Xxxxx ＳＲｕｂｉｎ， “ ＷｈｏＩｎｖｅｎｔｅｄＢｕｄｇｅｔｉｎｇｉｎｔｈｅＵｎｉｔｅｄＳｔａｔｅｓ？” ＰｕｂｌｉｃＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎＲｅ⁃ ｖｉｅｗ，１９９３，５３：４４３

② ＡｎｎｍａｒｉｅＨｕｕｋＷａｌｓｈ，ＴｈｅＰｕｂｌｉｃｓＢｕｓｉｎｅｓｓ：ＴｈｅＰｏｌｉｔｉｃｓａｎｄＰｒａｃｔｉｃｅｓｏｆＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔＣｏｒｐｏｒａ⁃ ｔｉｏｎ（Ｃａｍｂｒｉｄｇｅ，ＭＡ：ＭＩＴＰｒｅｓｓ，１９７８），ｐ４０

③ 〔美〕ＥＳ萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》， xxx译，中国人民大学出版社，２００２，第１５页。

Ⓐ Xxxxxx ＦＫｅｔｔｌ， “ ＴｈｅＴｒａｎｓｆｏｒｍａｔｉｏｎｏｆＧｏｖｅｒｎａｎｃｅ：Ｇｌｏｂａｌｉｚａｔｉｏｎ，Ｄｅｖｏｌｕｔｉｏｎ，ａｎｄｔｈｅＲｏｌｅｏｆＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔ，” ＰｕｂｌｉｃＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎＲｅｖｉｅｗ６，２０００

７４

公共服务合同外包的理论、实践与反思

企业所征税捐）为收入基础， xxx创建联邦公司来生产器具，这是否公平？由于来自xxx联邦公司不当的、补贴性的、不公平的以及具有破坏性的竞争，缺乏征税能力的器具公司最终可能遭到破产。由于这样的大论争在美国出现，２０世纪５０年代，大量的联邦公司被解散，数量从６０家下降到了不足２０家。随着联邦公司的解散，联邦合同日益兴起并受到了人们的青睐。通过合同外包给私人部门来执行联邦政策，保守派的情形出现了， xxx不仅鼓吹企业比政府做得好，而且还会通过向私人部门提供更多的业务，即公众的事务，更多地讨好企业。在联邦政府的层次上，合同外包的规模越来越大。在此心理定势下，联邦政府开始大量地签订合同外包其计划项目，使得联邦合同的成本已经达到联邦职员薪俸的两倍。据可靠的估计，在联邦合同下，工作于私人部门的劳动力超过了５６０万人，几乎是联邦文职雇员（不足１９０万人）的三倍。①在此背景下，一些地方政府在推动公共服务合同外包方面走得更远，譬如印第安纳州的xxx·xxxxx市长以她的 “ 黄页标准” 发起了强劲的改革。所谓 “ 黄页标准” 是指如果地方黄页上包含至少三个城市服务的提供主体，则该项服务即可外包。总体看来，在美国公共服务合同外包中，一个值得关注的现象是：政府层级越低，越倾向于直接提供公共服务。在各个层级的政府中，政府与非政府组织以及私人部门的合作都以前所未有的速度在发展，一种混合型的经济模式日益出现，公私部门之间的界限不仅被打破而且日趋模糊。

（二）美国公共服务合同外包的动因

１理论动因

理论是实践行动的向导，美国公共服务合同外包的推行显然也是在理论的指导下做出的相应行动。从理论层面上看，推动美国公共服务合同外包的理论主要有 “有限政府” 理论、企业家政府理论和放松规制理论。

“ 有限政府” 理论主要起源于古典自由主义的学说，认为政府的职能应该锁定在最为基本的职能之上，如 “ 保护社会免受其他独立社会的侵犯；保护社会上各个人免受其他的侵害或压迫；出于公益目的建设并

① ＵＳＢｕｒｅａｕｆｏｒｔｈｅＣｅｎｓｕｓ，ＳｔａｔｉｓｔｉｃａｌＡｂｓｔｒａｃｔｏｆｔｈｅＵｎｉｔｅｄＳｔａｔｅｓ，１９９９，１１９ｔｈ， xx ，Ｗａｓｈ⁃ ｉｎｇｔｏｎ，ＤＣ：ＵＳＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔＰｒｉｎｔｉｎｇＯｆｆｉｃｅ，１９９９，ｐ３５２

第三章公共服务合同外包的实践流变：从西方到中国

７５

维护某些公共事业及某些公共设施”。① 可见， “ 有限政府” 理论本质上对于政府官员和政府公共服务是持有一种不信任的认知的，其潜在的看法是应该把政府职能定位于最基本、最消极的意义上，政府行为也应该有明确的边界，不能过度介入经济与社会领域。因此，在 “ 有限政府”理论的推动之下，压缩政府职能，放松政府对于工商业的管制，政府功能的市场化成为一种基本共识。其核心理论则认为 “ 市场经济有可能失败，但是政府干预一定会失败”。② 因此，该理论认为市场承担的功能，政府不是不能介入，但介入的前提是市场无法承担某种功能或服务，才能由政府通过权威型的方式予以供给。 “ 有限政府” 理论对于政府职能的界定是： “ 政府的职责范围必须具有限度，它的主要作用必须是保护我们的自由以免受到来自大门外的敌人以及来自我们同胞们的侵犯：保护法律和秩序，保证私人契约的履行，扶植竞争市场。” ③ 按照这种理论的指引，公共服务供给过程中应该尽量减少政府的角色和作用，在公共服务供给的环节中应该最大限度地引入市场和社会力量的参与，通过私营部门和社会组织承包公共供给显然是贯彻 “有限政府” 理论的可行方式。

企业家政府理论是对美国２０世纪８０年代公共服务改革实践的经验总结，也是９０年代推动美国公共服务改革的主要指导思想。企业家政府理论主要得益于公共选择理论的推动，这一理论认为政府官员具有追求财政预算最大化的动力，竭力扩大政府组织规模，将官员自身利益的实现置于集体利益或社会福利之上，从而给整个社会带来灾难性的结果。所以，该理论进一步认为政府应该像企业家一样追求效率，通过市场机制的引入来强化和增加政府内部或外部的竞争，用竞争的力量驱动公共服务的质量与效率。具体的方式主要有合同外包、凭单制、缩小政府规模以及外部采购等。关于企业家政府的改革思想在奥斯本和xxx的

《改革政府：企业家精神如何改革着公共部门》一书中有明确的阐述，该书提出了企业家政府应该恪守和追求的十个原则：（１）起催化作用的政府，掌舵而不是划桨；（２）社区拥有的政府，授权而不是服务；（３）竞

① 〔英〕 xx·x密：《国民财富的性质和原因研究》，商务印书馆，１９７４，第２５２～２５３页。

② ＣｏｎｒａｄＰＷａｌｉｇｏｒｓｋｉ，ＴｈｅＰｏｌｉｔｉｃａｌＴｈｅｏｒｙｏｆＣｏｎｓｅｒｖａｔｉｖｅＥｃｏｎｏｍｉｓｔｓ，ＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙＰｒｅｓｓｏｆＫａｎ⁃ ｓａｓ，１９９０，ｐ１５３

③ 〔美〕 xxx·xx德曼：《资本主义与自由》，商务印书馆，２００４，第４页。

７６

公共服务合同外包的理论、实践与反思

争性政府，把竞争机制注入提供服务中；（４）有使命感的政府，改变照章办事的组织；（５）讲究效果的政府，按效果而不是投入拨款；（６）受顾客驱使的政府，满足顾客的需求，不是官僚政治的需求；（７）有事业心的政府，有收益而不浪费；（８）有预见的政府，预防而不是治疗；（９）分权的政府，从等级制到参与和写作；（１０）以市场为导向的政府，通过市场力量进行变革。① 该书的出版对于２０世纪９０年代美国公共服务改革产生了非常深远的影响，成为克林顿政府改革的理论指南。

放松规制理论主张 “ 将政府部门的行政官员置于这样一种情势之下，越来越重视行政官员取得的成绩和结果，而淡化对陈规旧俗约束的依赖”。Ⓒ 可见，该理论的主导思想是要减少对政府官僚机构和人员的约束，赋予政府官僚机制和人员在管理行政事务的过程中更多的选择性和灵活性，从而为改进和提高行政部门的绩效和结果创造一种更好的环境和条件。很显然，从管理学角度上看，这是一种管理理念的变迁，体现为一种从过程控制到结果控制的管理哲学的转变，换言之，为改善和提供公共部门管理绩效，放松规制理论认为通过减少对政府官僚机构和行政人员的约束与控制以换取行为结果的改进是值得的。因此，该理论主张将政府官僚机构和人员从琐碎的行政事务中解放出来，将具体的行政事务尤其是公共服务的生产等功能交给私人部门或社会组织去承担，而官僚机构和行政人员可以更好地专注于政策的制定和项目的监管和评估环节。合同外包显然成为执行和实践这一理念的重要管理工具，在美国各个层级的政府管理中受到空前的重用和高度的好评。

２现实动因

公共服务合同外包在美国的兴起固然与相关的理论有莫大的关系，但不容忽视的是公共服务供给中的各种弊病亦是导致合同外包兴起的推动力量。对政府的不满和政府活动频繁出现的问题使得民营化（尤其是合同外包）成为可能的矫正方法。如同萨瓦斯所言，绩效不佳在政府服

① 〔美〕 xx·xxx、 xx·xxx：《改革政府：企业家精神如何改革着公共部门》，

上海译文出版社，２００６。

Ⓒ Xxxxx Ｑ Xxxxxx， “ ＣａｎｔｈｅＢｕｒｅａｕｃｒａｃｙＢｅＤｅｒｅｇｕｌａｔｅｄ？ＬｅｓｓｅｎｓｆｒｏｍＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔＡｇｅｎ⁃ ｃｉｅｓ，” ｉｎ Xxxx ＪＤｉｌｕｌｉｏＪｒ， Xx ， “ ＤｅｒｅｇｕｌａｔｉｎｇｔｈｅＰｕｂｌｉｃＳｅｒｖｉｃｅ：ＣａｎＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔＢｅＩｍ⁃ ｐｒｏｖｅｄ？” ＷａｓｈｉｎｇｔｏｎＤＣ：ＢｒｏｏｋｉｎｇＩｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ，１９９４

第三章公共服务合同外包的实践流变：从西方到中国

７７

务和国有企业中有相同的表现形式，正是这些症状导致了对民营化的呼唤和其他深层次改革。① 萨瓦斯通过大量的实证调研与经验分析，总结和归纳了导致公共部门民营化（包括合同外包）的现实动因，这些动因包括公共部门的无效率、公共服务质量的低劣、亏损和债务、缺乏管理技能和权威、缺乏回应性、设备维护质量低下、资本投入不足、过度的垂直一体化、产品过时和营销能力的缺乏、目标多样化且相互冲突、机构使命之间缺乏相关性甚至造成误导、资产未充分利用或使用效益不佳、存在违法经营行为、盗窃和腐败等，上述弊病存在的主要原因是政府活动是由垄断者实施的，他们缺乏有效利用资源和节约的动力，且不会因为绩效不佳受到惩罚，因此在一定意义上说政府垄断性供给公共服务的制度安排助长甚至是鼓励了上述弊病的出现， “ 公地悲剧” 的现象在政府管理活动一而再，再而三地出现，成为公众不能承受之重。

问题是引发思考并指引变革的动因。为了解决上述问题，重拾公众对于政府的信心，重塑政府的形象，美国政府针对公共部门领域进行了一系列重大的变革，而以合同外包作为主要形式的民营化成为推动改革的重要方略。那么，政府究竟出于何种目的推行民营化改革呢？１９９２年的一项针对美国地方政府官员的问卷调查给了答案，该调查对象为人口超过１００００人的城镇和人口超过２５０００人的县的行政长官，共涉及４９３５个地方政府；这次调查共收回１５０４张答卷，回复率为３１％。结果表明：试图削减机构内部支出是推行民营化的主要原因（占回答者总数的

９０％）；财政方面的外部压力是实行民营化的第二个原因（占总数的

５３％）。换言之，美国地方政府之所以热衷于推行民营化（包括合同外包）是为了节省政府公共支出。（参见表３－３）

表３－３地方政府热衷于民营化的原因

原因	该原因被提及的百分比（％）
试图削减机构内部开支	９０
外部财政压力	５３

① 〔美〕ＥＳ萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》， xxx译，中国人民大学出版社，２００２，第１１６页。

７８

公共服务合同外包的理论、实践与反思

续表

原因	该原因被提及的百分比（％）
私营部门的建议	２３
政治气候	２３
州／联邦的要求（政府间财政拨款附加条件）	２０
对负债的关注	１８
公民团体	８
其他	７

１９９２年对美国州政府官员的一项调查涉及推行民营化的原因。问卷回答者来自２９个州的１５８个机构。所有这些机构都采取过或几乎都采取过合同外包、设施民营化和资产出售这三种民营化形式。与地方政府官员一样，州政府官员也认为节省开支是实行民营化的主要原因。其他的原因则涵盖了诸如高质量的服务、执行迅速和提供那些用其他方式无法提供的服务等方面。当然，特别值得注意的是实行合同外包的另一个主要原因是为了避免劳资纠纷问题。① 总之，不管出于何种动因之考虑，合同外包在美国政府管理实践中应用得越来越普遍。

（三）美国公共服务合同外包的进展

在２０世纪７０年代，美国国有企业劳动力在总劳动力中所占比重只有

１５％，而其他西方国家同期的比例平均达到了６７％。Ⓒ 在英国xx尔政府大刀阔斧地推行了民营化改革运动后，受国内外各种因素之影响，里根政府也启动了美国特色的民营化运动，当然受国情之影响，美国国有企业的比重非常低，没有出现像英国那样规模浩大的私有化运动（即大量的国有资产通过各种形式从政府转移到私营部门手中），而是采用了更加温和的合同外包的方式改进美国公共服务供给机制，尤其是在州政府和地方政府改革中，合同外包的应用更为普遍和广泛。据萨瓦斯的计算，美国至少有２００种服务是由承包商向政府提供的。调查显示，

① 〔美〕ＥＳ萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》， xxx译，中国人民大学出版社，２００２，第１２１～１２２页。

第三章公共服务合同外包的实践流变：从西方到中国

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１９８７年美国人口超过５０００人的市镇和人口超过２５０００人的县９９％都实行过合同外包；① １９８２～１９９７年，地方政府在选择替代性服务提供方式时，９０％的服务都是通过合同外包的方式予以提供的。政府官员和大多数公众普遍认为：在适当条件下，私人承包服务可以提供更好更便宜的服务。根据对５９６个美国城市的调查，１９８２～１９９２年，民营化水平提高了１２１％，有２８％的服务通过合同外包方式实现了民营化，合同外包因此成为美国公共部门民营化改革中最为活跃和最受欢迎的一种方式。

美国国际市县管理协会（ＩＣＭＡ）从１９８２年开始，每５年在全国范围内进行一次有关公共服务提供方式的大规模专项调查，涉及政府直接提供服务以及６种可替代性的服务提供方式：外包给私营部门、外包给非营利组织、政府间合作、特许经营、补助、志愿服务。调查包括７大类６４种公共服务。这７类公共服务领域是：公共工程与交通、公共安全、公用事业、健康与人力资源、公园及娱乐、文化艺术和保障功能。调查对象包括所有人口超过２５０００人的县及人口超过１００００人的城镇。１９８２、

１９９２、１９９７、２００２年的调查结果显示：到１９８７年，美国联邦政府通过签订合同，发包了价值１９６３亿美元的工作，而州政府和地方政府通过签订合同，发包了价值１０００亿美元的工作（当然，并非所有的合同都是竞争性的，国防部签订的合同可作为证明），各大城市平均把其城市服务工作的２７％承包出去了（参见表３－４）。

表３－４１９８２～１９９７年美国地方政府部分服务的合同外包

单位：％

服务项目

地方政府合同外包占比

１９８２年

１９８８年

１９９２年

１９９７年

汽车托运及存放法律服务

固体垃圾收集

树木修剪与种植污水处理

８０

４９

３５

３１

２８

８０

５５

３６

２５

８５

４９

３８

３２

８３

５３

４９

３７

４１

① ＥＳＳａｖａｓ，ＰｒｉｖａｔｉｚａｔｉｏｎａｎｄＰｕｂｌｉｃ⁃ＰｒｉｖａｔｅＰａｒｔｎｅｒｓｈｉｐｓ，ＮｅｗＹｏｒｋ：ＣｈａｔｈａｍＨｏｕｓｅＰｕｂｌｉｓｈ⁃ ｅｒｓ，２０００．

８０

公共服务合同外包的理论、实践与反思

续表

服务项目

地方政府合同外包占比

１９８２年

１９８８年

１９９２年

１９９７年

道路修理

交通信号灯维护救护车服务

公共汽车运营

劳工关系信息处理

２７

２６

２５

２４

２３

３６

２７

２４

２６

３３

１７

３０

２５

３７

２２

４９

９

３５

２４

３７

３０

５３

１５

ＤＣ

资料来源： ＳｅｒｖｉｃｅＤｅｌｉｖｅｒｙｉｎｔｈｅ ９０ｓ： ＡｔｅｒｎａｔｉｖｅＡｐｐｒｏａｃｈｅｓｆｏｒＬｏｃａｌＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓ （Ｗａｓｈｉｎｇｔｏｎ，

ｍｅｎｔ ＭｕｎｉｃｉｐａｌＹｅａｒｂｏｏｋ

ｔｉｏｎａｌ３４－４４

：ＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌＣｉｔｙ／ＣｏｕｎｔｙＭａｎａｇｅｍｅｎｔＡｓｓｏｃｉａｔｉｏｎ，１９８９）ａｎｄＥｌａｉｎｅＭｏｒｌｅｙ， “ ＬｏｃａｌＧｏｖｅｒｎ⁃ ＵｓｅｏｆＡｌｔｅｒｎａｔｉｖｅＳｅｒｖｉｃｅＤｅｌｉｖｅｒｙＡｐｐｒｏａｃｈｅｓ，” ，ＷａｓｈｉｎｇｔｏｎＤＣ：Ｉｎｔｅｒｎａ⁃ Ｃｉｔｙ／ＣｏｕｎｔｙＭａｎａｇｅｍｅｎｔＡｓｓｏｃｉａｔｉｏｎ，１９９９，ｐｐ

种种资料和统计数据显示，合同外包在美国获得了空前的发展，合同外包所涉及领域非常的广泛。根据１９９２年美国国际城市管理协会

（ＩＣＭＡ）与民营化委员会的报告，美国县级政府层面合同外包所涉及的公共事务包括：（１）行政（收费、传递、传票等）；（２）建筑物维护；

（３）资料处理；（４）车辆维护；（５）医疗、保健与紧急救助；（６）会议及休闲娱乐场地；（７）废弃物清运及处理；（８）街道、桥梁维护；

（９）交通标志；（１０）交通及捷运；（１１）水电抄表收费；（１２）车辆违规拖吊；等等。① 一项针对美国州政府的调查研究表明，美国公共服务合同外包所涵盖的政府服务项目至少包括：交通运输、行政事务和一般事务、青少年康复、卫生保健、高等教育、公园和娱乐、基础教育、劳工服务、公共安全和州警察、国库。２００７年的一项针对美国５０个州的民营化问题的调查问卷表明，教育领域、公众服务、卫生保健、监狱、交通、电力、电信等公共服务项目，在美国州政府层面都在不同程度上实行了民营化改革。在联邦政府层面，政府在国防、能源、安保、航空航天、环境、农业、医疗卫生、社会服务以及辅助性服务等领域都尝试过

① xxx：《民营化政策：公共行政理论与实务之分析》，台北：五南图书出版公司，

１９９３，第４４页。

第三章公共服务合同外包的实践流变：从西方到中国

８１

采用合同的方式提供相关的服务。①

综上，可以发现合同外包在美国各层级政府管理实践中以前所未有的速度在发展，几乎所有的公共服务项目均有被外包出去的案例，不管它是不是政府核心职能，这种实践做法早已超越了传统理论上认为政府应该固守的领域，换言之，合同外包的实践早已超越了理论上的禁区。在加利福尼亚州的拉米兰达市，５５个政府工作人员通过６０多个服务项目管理着一个拥有４１０００人的城市；Ⓒ 而在达拉斯的一个郊区政府则全部依靠承包者运转，只有一名秘书负责管理整个承包系统的文件工作。③印第安纳州xx斯市市长xxx·戈德xxx则声称，只需要一个市长、一个警察局长、一个规划署长、一个采购部长和几个合同监察员，就可以治理整个城市。Ⓐ 可见，合同外包已经深入到美国政府的核心职能之中，对于传统理论上认为交易成本高、资产专用性高、监督难度大的服务项目中不宜推行外包的信条提出了xx的挑战，合同外包在诸如国防安保、监狱管理、犯规防范和巡逻、消防服务、医疗急救服务等核心领域中频频出现。总之，一个不争的事实是，不管理论上支持与否，不论我们赞成与否，合同外包在美国各层级政府各种公共服务中已经真实地发生了。

（四）美国公共服务合同外包的成效

随着公共服务合同外包的持续扩散，一个现实的问题是合同外包的成效究竟几何，合同外包在多大程度上改变了公共服务供给的效果（包括效率、效益、成本、回应性等因素）？关于这个问题我们可以尝试从几个方面予以回答。

首先从对公共官员的调查研究来看，公共官员对于合同外包总体是持满意态度的，否则很难解释合同外包在美国能够受到众多官员的青睐。实践中，问卷调查的结果证实了这一论断。两项针对美国政府官员的调

① 句华：《公共服务合同外包的适用范围：理论与实践的反差》，《中国行政管理》２０１０

年第４期。

③ xx：《公共服务合同外包中的政府责任》，光明日报出版社，２０１２，第５０页。

Ⓐ ＳｔｅｐｈｅｎＧｏｌｄｓｍｉｔｈ，ＴｈｅＴｗｅｎｔｙ⁃ＦｉｒｓｔＣｅｎｔｕｒｙＣｉｔｙ：ＲｅｓｕｒｒｅｃｔｉｎｇＵｒｂａｎＡｍｅｒｉｃａＷａｓｈｉｎｇｔｏｎ，ＤＣ：Ｒｅｇｎｅｒｙ，１９９７

８２

公共服务合同外包的理论、实践与反思

查表明，大约６０％的被调查者认为合同承包比由政府机构直接提供成本低，至少持平。被调查官员中４／５的人认为，合同承包的质量，至少与公共机构直接提供的时候一样好。① 而在新泽西州开展的一项大型调查表明，政府官员对于合同外包非常满意：６１％的官员表示非常满意，

２８％的官员表示基本满意，只有８％的官员表示不满意，其余３％的官员没有发表意见。在所有满意的理由中，节省费用（提及率为４１％）和克服公共部门自身缺陷（如专业知识缺乏、设施不足、资本投资需求太高等，提及率为３０％）是官员支持合同承包的主要理由。Ⓒ

如果说上述调查存在一定的地域性限制的话，１９８７年美国开展的一项全国性调查为支持合同承包提供了更多的证据。在美国实行合同外包提供服务的地方政府中，有３／４的人认为节省费用是合同承包的一个优势。在４５０个回复者中，有１１％的被调查者认为合同承包能节省４０％的费用甚至更多，４１％的人认为合同承包能节省２０％多的费用，８０％的人则认为至少能节省１０％的费用。Ⓒ 总体说来，大部分公共机构对其承包商的表现感到满意。全国就业政策委员会１９８９年的调查表明，地方官员中７２％认为承包出去的服务质量 “ 很好”，１０％认为 “ 稍好”，１３％认为 “ 稍不令人满意”，５％认为很不满意。同样的研究认为，签订合同为地方政府节省了１５％～３０％的资金。Ⓐ

考虑到上述数据和资料具有主观性和模糊性特征，我们可以引入前后对比以及跨部门研究方式对合同外包的成效做一定量分析，这可以给我们呈现更为有说服力的证据。目前最为普遍的研究方法是在单个地域进行前后对比，把承包商提供服务的成本和质量与先前政府提供的成本和质量进行对比，进而考察合同外包的实践成效。洛杉矶县审计局对该县８年来签订的６５１项承包合同进行了审查，这些合同涉及数据转换、

① ＰＳＦｌｏｒｅｓｔａｎｏａｎｄＳＢ Xxxxxx， “ ＰｒｉｖａｔｅＰｒｏｖｉｓｉｏｎｏｆＰｕｂｌｉｃＳｅｒｖｉｃｅｓ，” ＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌＪｏｕｒ⁃ ｎａｌｏｆＰｕｂｌｉｃＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ，１９７９，（１）：２０７－３２７

x 〔美〕 xx·xxx、 xx·xxx：《改革政府：企业家精神如何改革着公共部门》，

上海译文出版社，２００６，第５４页。

第三章公共服务合同外包的实践流变：从西方到中国

８３

路面维护、护理服务、餐饮服务、洗衣和保安服务等领域。承包合同总额高达１８２亿美元，与以前由政府内部机构提供所需的２６８亿美元成本相比较，节省费用达到了８６００万美元。换言之，由政府机构提供的成本比合同承包价高出了４７％，反过来说，合同承包帮助政府节约了３２％的成本。在此过程中，共有２７００个政府职位被裁减，占县政府雇员总数的３６％。① 无独有偶，美国国防部应国会之要求，报告了其商业服务采用合同承包前后的对比情况。该研究覆盖了１９８０～１９８２年两年间签订的

２８５个辅助服务的承包合同，涉及数据处理、饮食服务、视听服务等内容。结果表明，与竞争性合同外包相比，这些工作由政府机构内部提供时成本高出４５％（合同外包节省费用３１％）。Ⓒ 对１９８３～１９８４年签订的

１３１个承包合同的研究表明，承包合同总额为８７５０万美元，节省费用达

４３９０万美元，也即比由政府机构内部直接提供成本高出５０％，合同外包节约成本３３％（参见表３－５）。Ⓒ 因此，综合上述数据似乎可以得出这种结论：所有由政府内部提供的服务都要比合同外包多花２８％～５０％的费用，合同外包的成效一目了然。

表３－５美国公共服务合同外包前后对比研究结论概要

合同承包实施机构［研究的来源］	合同数目（个）	承包前的成本（百万美元）	成本节省的百分比（％）
洛杉矶县，１９７９～１９８７年［洛杉矶县审计长］	６５１	２６８	３２
洛杉矶县，１９７９～１９８９年［洛杉矶县审计长］	８１２	７０１	２８
美国国防部，１９８０～１９８２年［美国国防部］	２８５	１１２８	３１
美国国防部，１９８３～１９８４年［美国国防部］	１３１	１３２	３３

与此同时，通过运用全面系统、跨部门的对比和计量经济学方法，

① ＣｏｕｎｔｙｏｆＬｏｓＡｎｇｅｌｅｓ，ＲｅｐｏｒｔｏｎＣｏｎｔｒａｃｔｉｎｇＰｏｌｉｃｙｉｎＬｏｓＡｎｇｅｌｅｓＣｏｕｎｔｙＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔ，１９８７，ｐ４０

８４

公共服务合同外包的理论、实践与反思

对不同区域内随机选择的内部服务和合同承包服务进行比较研究亦表明，与通过竞争招标选择的承包商相比，政府内部机构提供这些服务的成本要高出１／３左右。在所有这些研究中，合同承包的管理与检车费用都包括在内。研究还发现，市政机构和承包商的服务质量相同。同时还发现，没有证据表明承包商的高效率是以牺牲质量为代价的。表３－６提供的数据来自范围最为广泛的研究，能够较好地反映跨部门的合同外包的成效。总之，大量数据表明，合同承包作为公共服务供给的一种制度安排，是富有成效的。承包服务比特许经营或是自由市场安排效率高，比市政服务效率更高，服务质量与市政服务相同，在节约成本方面优势明显。只要实施得当，合同外包无疑是改进公共服务供给的一种新的、有效的制度安排。

表３－６合同外包的跨部门比较研究

职能领域

承包商节省的费用（％）

固体垃圾收集街道修筑路面保洁

监护设施建设交通信号灯维护

树木修剪

２５

４９

３０

４２

３６

２７

Ａｎａｌ ”

资料来源： Xxxxxxx ＪＳｔｅｖｅｎｓ， “ ＣｏｍｐａｒｉｎｇＰｕｂｌｉｃａｎｄＰｒｉｖａｔｅＳｅｃｔｏｒＰｒｏｄｕｃｔｉｖｅＥｆｆｉｃｉｅｎｃｙ：ＡｎｙｓｉｓｏｆＥｉｇｈｔＡｃｔｉｖｉｔｉｅｓ， ＮａｔｉｏｎａｌＰｒｏｄｕｃｔｉｖｉｔｙＲｅｖｉｅｗ ３，Ｎｏ４（Ａｕｔｕｍｎ１９８４）：３９５－４０６

（五）美国公共服务合同外包引发的问题

如前所述，大量的经验数据和资料证明合同外包作为政府改革的一种工具，有着无可比拟的优势。从联邦政府到州政府，再到市、县级政府，各级政府都在各个领域中广泛地运用了这一治理工具。但是，随着合同外包的开展，合同外包的负面问题日益暴露，这意味着合同外包并不能解决公共服务供给中的所有问题，同时也表明要成功地开展合同外包事实上需要具备一系列的条件。数据显示，１９９７年以后，美国公共服务合同外包在所有服务提供方式中所占比重开始呈现下降趋势，到２００２

第三章公共服务合同外包的实践流变：从西方到中国

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年，政府合同外包仅占到全部服务的１８％。① 与此同时，公共服务逆向合同承包（ｒｅｖｅｒｓｅｃｏｎｔｒａｃｔｉｎｇ）的现象开始出现，所谓 “ 逆向合同承包”，是出于种种原因，政府回收了公共服务合同，结束了公共服务合同外包，公共服务的供给回到了传统模式下由政府直接提供的方式。

１９９２～１９９７年，大约有１１％的公共服务重新由政府提供，１９９７～２００２年，逆向合同承包的数量则上升到了１８％。对此，理论界应该加以重视，这也理应引起我们的关注，因为其对于中国政府推动公共服务合同外包无疑具有警示作用。

（１）签订合同是公共组织可以选择的最为困难的方法之一，因为起草合同和监督合同需要xx的技能，而许多政府一旦签订了合同，似乎认为自己的工作就已经完成。结果，许多私营承包商未能履行许诺，更糟糕的情况是还存在欺诈行为，美国劳联—产联甚至把这方面令人震惊的一些实例编写成了一些书。为了把这项工作做好，一些城市往往把服务费用中的２０％花在合同管理上，一些城市的典型做法是招募一批有特别技能的新人，专门设立一种称为 “ 合同监督人” 的职位。Ⓒ

（２）虚报低价以获取合同。一些公司为了争取最初的合同而出低价，认为可以在获得合同以后通过其他方式提高价格。在跟一家垃圾处理公司签订合同而上当之后，菲尼克斯市学会了排除出价过渡的投标者。政府的一位负责人说： “ 十分坦率地说，低标价往往不是一个好标价。它们要么亏本投标，要么利润太薄，终将失败。因此，我们现在采用 ‘ 负责的最低标价’。”

（３）新垄断问题。公共服务合同外包引发的另一个始料未及的问题是垄断的私有化，也就是说私营承包商将逐渐发展成为一个垄断组织，这样的合同外包不仅毫无意义，而且将耗费大量的资源。一旦合同外包造成此种现象，合同外包所期望的种种目标诸如服务质量改进、服务成本降低、提高回应性等都将成为不切实际的美好愿景，垄断地位的获取不仅将政府置于被动的地位，而且服务承包商也很难从公众利益的角度

① 句华：《公共服务合同外包的适用范围：理论与实践的反差》，《中国行政管理》２０１０

年第４期。

上海译文出版社，２００６，第５２页。

８６

公共服务合同外包的理论、实践与反思

思考问题，更多的情况是做出不利于公共利益的行为。

（４）欺诈的危险。如同xx·xx尔所指出的那样： “ 签订合同是政治上取得报酬的重要手段。” 在特威德 “ 老板” 最兴盛的时期，合同签订常常充斥着腐败。其中一个重要的原因是进步党人把大多数的服务项目交给政府官僚机构，这个问题在其他一些地方也仍然存在。① xxx的xxx·xx市长，据说把合同交给他的政治支持者，甚至在有些情况下交给他的情妇去签订。１９８９年联邦住房与城市发展部出现了丑闻，暴露了很多问题，其中涉及一些利用政治关系取得合同的开发商。

三德国

（一）德国公共服务体系的构成

德国是世界上最早探索和建立社会保障制度的国家之一，也是社会保障制度和发展水平最高、制度层面最完善的国家之一。德国社会保障制度的初创、发展和改革的历程是与德国经济社会发展水平密切相关的，德国社会深厚的社团主义传统、宗教根基、社会市场经济思想也对德国社会保障制度的发展做出了重大贡献。Ⓒ 长期以来，社会公共服务作为德国福利国家制度的重要组成部分发展十分迅速，同时又因为人口结构变化、财政压力、全球公共管理变革等外界因素的影响，自２０世纪８０年代以来，其公共服务体系也随之进行了一些调整与变革，合同外包作为一种治理工具在其公共服务体系变革中得到了较为广泛的应用。

德国国家制度是由德国联邦基本法所确立的，实行立法、行政、司法三权分立和联邦与州分权、地方自治的体制。就国家行政管理层级而言，地方政府不是联邦体系中一个独立的层级，而只是州政府的组成部分。早在１９世纪，德国的工业化浪潮催生了大量的产业工人，他们由农村迁移到城市。政府如何照顾这些工人成为当时德国社会面临的重要问题，也正是这一问题促使德国建立了覆盖全国的公共服务体系。这一公共服务体系涵盖了医疗、养老、伤残、幼婴以及青少年教育等五方面内

① 〔美〕 xx·xxx、 xx·xxx：《改革政府：企业家精神如何改革着公共部门》，

上海译文出版社，２００６，第５３页。

第三章公共服务合同外包的实践流变：从西方到中国

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容。服务的主要提供者包括非营利组织、商业组织、地方政府。非营利组织在大部分社会服务中起主导作用，除医疗服务外，非营利组织所提供的服务占服务总量的６０％以上，商业组织提供的服务居第二位。德国地方政府虽然也会参与提供一些公共服务，但主要是以监管者的角色来保障居民获得平等的享受资格和服务标准。①

公共服务的提供，主要是由不同层级政府的职责决定的。联邦政府主要管理国防、外交、海关、铁路、航空、高速公路、邮政、联邦财政等涉及主权的和全国性的事务。州政府主要负责中小学教育、绝大部分的高等教育、国内安全（其中包括警察事务）、短途公共交通、地方道路建设、水电及煤气供应、废水处理和城市建设规划等事务。总体而言，联邦政府负责制定政策、法律和规章，但大部分是由州政府负责执行。县、小城市（社区）政府负责承担大量的联邦政府和州政府委托处理的社会公共事务以及地方社会公共事务。因此，地方政府具有地方自治单位和下级行政机关的双重属性。

德国州以下的地方政府具有多样化的形态，而且仍处于变革之中。县和小城市（社区）是德国传统的政府层级，２０世纪６０年代之前其边界都没有大的变动。但６０年代末７０年代初以后，伴随着城市化进程的加速，西德地区兴起了地方政府区划改革的浪潮。改革的中心内容就是合并县和小城市。９０年代初东西德统一以后，原东德地区也进行了合并县和小城市的改革。改革的结果是县和小城市的数目大幅减少。目前，德国地方政府大致有以下四种类型。Ⓒ

（１）小城市。作为基层政府（社区政府），直接承担面向社区公民的公共事务职能。

（２）县。作为地方政府（区域政府），承担着在县域范围内跨市及超出小城市范围的公共事务职能。

（３） “ 城市县”。这是一种小城市与县两个层级政府 “ 联合” 为一体

① xxx、 xxx、 xxx：《德国非营利组织参与提供公共服务的经验和启示》，《中国经济时报》２０１５年４月２９日，第５版。

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公共服务合同外包的理论、实践与反思

的政府形态，同时承担小城市和县政府的职能。

（４） “ 联合行政体” 地方政府区划改革后，一些相邻的小城市组成的联合行政体，执行小城市发展中需要的地方政府的部分职能。如北威州xx市，联合周围几个小城市，在１９７２年组成了一个联合行政体，主要负责由各市共同让渡的三方面的事务：卫生监督、汽车登记和市民办证服务。

在德国大多数地方，地方税收由小城市政府征收，然后小城市政府会上交一定比例的收入给县政府或联合行政体。小城市和县的选举在同一天进行，一个县县域中较大的小城市的市长有可能还兼任县政府的副县长。一般而言，小城市政府承担的公共服务职责较县政府多，县政府所承担的职责主要是几个相邻小城市所共同让渡的职责。可以说，德国地方自治的重心在小城市一级而非县一级。

德国联邦基本法只规定了地方自治的原则，有关地方政府职能的具体规定由各州宪法和有关法律作出。由于各州立法不同，各小城市实际享有的自治权力和行使的公共服务职能也有所不同。如北威州xx市，其承担的公共服务职能主要包括失业人员救济，吸毒等不良嗜好青年救助，中小学日常管理，部分幼儿园、音乐学校、大众夜校、市民活动中心、体育中心、养老院、博物馆、图书馆、剧院、档案室、消防队、保洁队、墓地等的管理等。另外，市政府所运营的公司还提供供水、供电、污水处理等服务。此外，德国教育和警察传统上是由国家（州）来负责的。因此，德国中小学校和大学几乎完全由州政府设立，警察事务也由州政府主管。地方政府关于小学和中学教育的责任仅限于办学的技术层面（比如校舍的建设和维修、工勤人员的雇用等），而实质性事务（教师的任命、报酬，课程安排等）则都由州政府来管理。

（二）德国公共服务合同外包

１公共服务合同外包的动因与政策

当代德国地方政府的体制改革和公共服务提供机制与方式的变革要比英、美等国家更为困难，因而进展也就更慢，部分原因是推动激进改革的要求不像２０世纪８０年代末的英、美等国家那样xx，当时经济衰退的威胁就像瘟疫传播一样给社会带来巨大震荡。但迫于下述压力，德国地方政府公共服务仍然走上了变革的道路。

第三章公共服务合同外包的实践流变：从西方到中国

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一是联邦政府与地方政府财政压力居高不下。在受经济衰退影响的同时，东西德合并更是加重了地方政府经济上的附加成本和财政压力，使公共服务资源变得捉襟见肘。１９９９年后，德国加入欧洲货币联盟，经济状况与社会问题变得更为复杂，公共服务资金供应面临较大压力，特别是公共收入增长停滞，而社会服务支出却在不断增加。联邦预算中有

４０％以上的资金用于资助劳动、社会事务和卫生等领域的活动，而教育和科研经费只占５％左右。由于人口和社会因素带来的挑战，有预测表明这种状况今后将进一步加剧。社会服务的需求将会增加，这一点已达成共识。无业的老年人越来越多，人们的预期寿命越来越长，人口结构的变化使医疗和养老等方面的支出急剧增加。而且，社会变化也加剧了这种趋势，一人一户的情况越来越多，离婚和妇女就业增加，严重削弱了家庭内部的护理能力，而且有问题的家庭也越来越多见。① 这种局面的存在无疑对原有公共服务体系提出了巨大挑战。

二是公众的压力与对地方政府角色的重新思考。面对公共服务质量下降和数量不足的窘况，以及公众对财政浪费、政府效率和官员惰性普遍表现出不满，共同促使地方政府在谋求改革上达成共识：地方政府应当使其公共服务部门内部结构变得更为合理，公共部门人员数量必须减少，社会公共服务开支也应当节约并得到制度化监控，从而实现公共服务供给的经济和高效。关于地方政府角色，舆论界出现了新的反思：哪些事务属于政府职权范围？哪些事务属于私人空间？地方政府应当提供哪些服务？另外，受制于新自由主义思潮和 “ 新公共管理” 改革范式的部分影响，德国政府必须顺应国际化浪潮。Ⓒ 虽然公共服务数量与类别的激增等内外因素给改革带来不少阻力或压力，但地方政府公共服务改革已是大势所趋。

三是受新公共管理范式的影响。新公共管理运动兴起以后，在全球范围产生了以效率为导向的管理变革，常称为 “ 管理主义” 或 “ 市场化”：公共服务领域因此经历了重要的市场化过程，尤其是在医疗领域，

① 〔德〕 xxx·xxx：《德国的社会公共服务体制及改革》，《中国机构改革与管理》

２０１４年第２期。

年第１期。

９０

公共服务合同外包的理论、实践与反思

出现了服务承包现象。受新公共管理理论的影响而出现的另一种趋势是内部绩效管理、合同管理和参照基准，尤其是在就业和护理领域。第三种趋势是将社会保险向中央集中，包括保险机构的合并（医疗、护理和养老）和机构内部的公司治理改革。因此，医疗保险机构的数量从１９７０年的１８１５家减少到２０１１年的１５４家。养老金管理机构也出现了合并与集中的趋向：由过去２８家相互独立的机构合并成了一家机构，即联邦养老保险机构。

２公共服务合同外包的主要领域

（１）长期护理服务。实施长期护理保险项目是德国乃至全世界社会公共服务政策上的一个重要进步，引起了普遍的关注并得到好评。这种长期护理保险是德国一种全新的全民覆盖的强制性长期护理保险体系，通过保险的形式为需要护理服务的老年人或残疾人提供长期护理服务。在实施长期护理保险前，护理费用主要由社会救济承担，社会救济部门因此财政沉重。长期护理保险的主要政策目标就是向病人和长期护理服务提供方提供经济上的帮助，减轻社会救济部门的负担。① 德国长期护理服务外包运作的参与方主要包括政府机构、保险基金、护理服务机构、护理服务等级评估机构和其他相关社会团体。长期护理的费用主要由长期护理保险给付，而后者由雇主、雇员对半缴纳保险费并依据现收现付原则筹资或预付基金制筹资，护理保险基金收取保险费用，确定护理保险者的资格条件，与服务供应方就服务价格问题进行谈判，偿付服务提供方的服务费用，并与长期护理服务机构一同为护理质量负责。Ⓒ 自

１９９５年建立长期护理保险以来，经过多年发展，德国长期护理服务已经覆盖了全体人群。２００６年德国共有２０７万人享受长期护理服务，长期护理保险在保证每一个社会成员自己支付有限的费用来接受专业化的护理方面取得了成功，已经成为德国社会保障制度的重要支柱。

（２）就业服务。就业服务是德国失业保险制度的一部分，主管机构是德国联邦劳动和社会事务部。该机构的主要职责就是负责制定就业政策，诸如职业咨询和职业培养政策、鼓励雇用残疾人政策等，监督和扶

① xxxxx 《德国社会保障制度》，上海人民出版社，２０１１，第１７６页。

第三章公共服务合同外包的实践流变：从西方到中国

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持相关部门、机构和组织执行具体政策。在该部门之下设有联邦劳工局，联邦劳工局是接受政策监督的高度自治的非营利组织，根据法规制定具体政策， xx政府、雇主和雇员三方利益，在就业服务中的职责是组织职业培训，执行各项增加就业机会的措施，提供就业指导，鼓励雇主雇用残疾人并予以监督。联邦劳工局在各地的分支机构为就业办公室，负责就业安置和就业推介，为劳动者提供长期和全方位的就业服务，为残疾人提供综合的就业指导，为雇主提供津贴，促进雇主和雇员间的协商，扶持就业培训机构等。德国联邦政府通过外包方式向在校生和非在校求职者提供广泛的职业介绍和职业培训服务，相关服务一般由就业信息中心或私人职业介绍所承担并提供。

（３）儿童和青少年服务。德国政府为儿童和青少年购买服务的机制主要通过两种方式：一是设立多种类型的津贴，减轻服务养育子女的负担；二是支持相关的机构开展儿童和青少年服务。德国政府每年从社会福利金中为儿童和青少年服务提供资金资助，而且相关支出的总额呈现出逐年递增之趋向，从１９９８年的１７７亿欧元（约为２３９６５亿美元）上升到２００７年的２２７９亿欧元（约为３０８５７亿美元），占到当年社会福利支出的３％。其中５９％用于儿童的白天看护资助，２６６％用于问题儿童的社会教育和年轻人的经济资助，８％用于青少年工作和青少年社会教育资助，０５％用于普通教育的促进和家庭抚养，５９％用于其他。上述资源中仅有１％来自联邦政府的财政补贴，绝大部分（８４７％）来自州政府、市和镇政府的财政税收，也有１４３％来自州青少年办公室等官方机构和民间自筹资金。① 以幼儿园为例，德国幼儿园并不属于国家兴办，而是通过外包给教会、福利联合会等非营利组织予以承担，甚至还有企业自己兴办的幼儿园。

３公共服务合同外包的主要原则

（１）强调公共服务中的公民参与。德国公共服务体系运作特别注重公民参与问题，从联邦政府到地方政府均高度重视公民在政治过程、社会公益服务和市民活动中的角色定位，亦即 “ 与地方共同体相关的事务

① xxxxx 《德国社会保障制度》，上海人民出版社，２０１１，第３３６～３３７页。

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公共服务合同外包的理论、实践与反思

俱由当地居民决定处理” ①，代议民主亦即间接参与作为地方政治共同体的传统原则支配着地方民主，更是在地方公共服务改革实践中发挥着主导性作用。它通过公民代表投票权、地方议会和竞争型民主等形式得以实现；而作为民主制度的扩展，２０世纪９０年代后实施的公民直接参与活动主要是为了克服政治权力代理人的道德风险和减少信息不对称而在地方民主的实践中演进而来。它通过地方市镇议会、全体居民人会、市政全民公决程序，对地方政府管理和公共服务提供的制度安排、财政预算、城镇远景规划和服务成本绩效等发挥全民监督的作用。Ⓒ 通过强化公共服务供给中的公民参与，德国政府建立起了一套行之有效的质量改进体系，有力地保障了公共服务合同外包的成效。

（２）强调政府职能优化与能力提升。德国政府在提供公共服务的过程中，一般将政府职能限制在为社会公共服务体系立法层面，强调政府通过出台政策进行宏观指导，由公共财政支付政府购买项目，并且严格监督法律的执行和财政资金的适用效力。除此之外，大量的具体业务的管理则是由独立于政府的非营利组织和营利组织进行的，从而有效地避免了因为政府机构庞大臃肿带来的效率低下、资源浪费和民众对政府的长期依赖。Ⓒ 在公共服务体系改革中，德国政府通过明确政府定位促进了职能优化，在政府、市场、社会三者之间形成了良好的互动，全面提升了公共服务供给的能力。德国以 “ 法治” 为核心而非以 “ 管理技术”为核心的改革路线也印证了德国地方公共服务改革 “ 强化政府能力” 的价值取向。

（３）强调对公共服务的改进与监管。德国完善的公共服务体制不仅体现在完善的公共服务供给方面，也表现在完善的公共服务监督机制方面。这包括内部控制机制、议会监督机制以及选举机制。近年来，德国加强和改进公共服务监管的一个主要趋向是引入被称为 “ 标杆管理” 的绩效评估方式。德国各城市为提高公共服务质量专门成立了一个联合会

① 〔德〕 xx穆特·xx曼：《德国地方政府》，北京大学出版社，２００５，第４８页。

年第１期。

１２８页。

第三章公共服务合同外包的实践流变：从西方到中国

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（ＫＧＳＴ），由其负责实施 “ 公共交互指标网络”。每一个网络都关注一定的政策领域（例如儿童抚养、博物馆、街道清洁等）。许多城市（或其所属部门）在众多的指标网络中互相合作。它们经常交换绩效数据，比较自己的表现，并力图从其他市政当局或者部门那里吸收好的经验。此外，政府还采取措施，强化市民对政府公共服务的监督。

第二节中国公共服务合同外包的实践与进展

随着公共服务外包的持续扩展，合同外包作为一种新型治理工具在西方国家公共服务领域中发挥着不可或缺的作用。借助合同外包这一政策工具，市场和社会的力量也以前所未有的程度参与和介入到公共服务领域中，这不仅改变了公共服务供给的格局，而且在深层次上塑造着政府、市场与社会的新型关系。自２０世纪８０年代以来，中国政府稳健、持续地推行以市场为导向的政府改革，这一改革目标旨在建立社会主义市场经济体制，充分发挥和释放市场的力量在资源配置中的作用，其结果是中国市场经济以前所未有的速度在发展，而且在经济领域创造了所谓 “ 中国奇迹” 或 “ 中国模式”。

与此同时，不应该被忽视的一个问题是，市场经济在中国取得突飞猛进的过程中，国家（政府）与社会的关系也因此发生了显著变化，在传统计划模式下，政府全面地掌控市场与社会，导致社会的发展相当的滞后，其典型表现就是社会组织发育程度很低，即便有社会组织的存在，一般也是在党和政府的严格控制之下开展相应的活动。随着改革开放的到来及市场机制的发展，政府与社会的关系出现了松动，政府对于社会组织的认识悄然地发生了变化，开始允许社会组织有更多的自主性活动空间，而且在社会组织的管理理念上也出现了转变，日益认识到社会组织的存在对于维持社会秩序、化解社会冲突与消除社会隔阂等方面有着不可替代的作用，在参与志愿服务等方面更是有着政府无法比拟的优势。政府在面对纷繁复杂的社会事务时，日益显示出其力不从心的一面，而 “小政府、大社会” 的改革共识的形成，更是使政府的压力空前，在日益变化和发展的市场经济以及社会环境下，如何加快推进政府改革步伐，如何进一步转变政府职能成为政府必须直面的话题，也是亟待破解的难

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公共服务合同外包的理论、实践与反思

题。合同外包（在中国政府管理语境中更为普遍接受和使用的称谓是 “ 政府购买服务”）就是在这样的改革背景下，开始进入政府管理者的视野，并且日益成为政府推动公共服务改革的一项重要的政策工具。自２０世纪９０年代合同外包（政府购买服务）这一治理工具应用于我国政府管理领域以来，我国公共服务合同外包的实践发展已经走过了２０年左右的历程，回顾中国公共服务合同外包的发展历程，笔者认为可以简要地将其划分为三个阶段，即实验与探索阶段、发展与创新阶段以及规范与深化阶段。

一实验与探索阶段：中共十六届四中全会以前

实验与探索阶段属于第一个发展阶段，也是一个初步发展的阶段，这一阶段主要是从２０世纪９０年代持续到党的十六届四中全会。之所以把党的十六届四中全会作为一个时间的节点，笔者主要出于这样一种考虑，即２００４年中共十六届四中全会首次提出 “ 加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。同一年， xxx总理《在省部级主要领导干部树立和落实科学发展观高级研究班上的讲话》提出了 “ 服务型政府” 的概念。 xxx总书记更是明确指出：建设服务型政府，首先要创新行政管理体制。如何创新行政管理体制因此成为中央政府和地方政府必须直面的重要课题。很显然，通过切实转移政府职能，将部分政府职能剥离出去，转交给市场组织和社会组织予以承担是实现这种转变的重要途径与可行策略。事实上，早在十六届四中全会以前，确切地说早在２０世纪

９０年代，中国地方政府就已经开始尝试采用市场化和社会化的方式提供某些服务，当然，这一时期地方政府推行服务外包（亦称作购买服务）的实践带有浓厚的实验和探索的色彩，表现出来就是呈现实验性、分散性和零星化的特征，而且地方政府在推行服务外包或购买服务的过程中表现出非常谨慎的态度。当然，这是可以理解的，因为尽管服务外包或政府购买服务在西方已经较为成熟了，但是当时在中国大陆服务外包或购买服务依然是新生事物，地方政府保持谨慎的态度也是情理之中的事情。

一般认为中国大陆采用服务外包或购买服务发端于上海。 xxxxxxxxxx， xx政府始终在积极探索 “ 小政府，大社会” 的模式与

第三章公共服务合同外包的实践流变：从西方到中国

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路子，浦东新区社会发展局按照这一精神积极探讨社会福利社会化的新路子。在新区社区建设工作中如何引入市场机制，将国家投资的公共设施委托给民间社团经营，如何营造一个现行部门分割的体制，更好地提供和管理社区发展设施，满足社区居民需求成为浦东新区社会发展局改革与发展的重要目标。因此，当１９９５年一个新建小区———罗山街道的公建配套设施出现空置的状态时，新区社会发展局就规划了一个非常大胆的体制性试验———将这个公建配套设施改建成一个市民休闲中心，这种新建的中心将集教育、文体、福利、卫生、市民求助多功能为一体，采用一个新型的社会机制，选择一个社会组织承担其管理职能。新区社会发展局把这个社区公共设施命名为罗山市民会馆，以区别于传统政府主导的社区服务中心。为实现此目标，新区社会发展局向社会各界发出招募讯息，向全社会邀请和招募有意向的志愿管理机构。

浦东新区社会发展局经过多方考量，选定上海基督教青年会作为管理机构。１９９６年，浦东新区社会发展局与上海基督教青年会签署了委托管理的协议书，将罗山会馆的营运与管理权限正式委托给青年会，由此在大陆地区开创了 “ 政府主导、各方协作、市民参与、社区管理” 的模式。上海基督教青年会作为罗山会馆的法定托管机构，全权负责罗山会馆的设施规划、项目开拓和财务收支等相关事务。上海基督教青年会充分利用会馆４０００平方米的占地面积、２２６０平方米的使用面积，精心设计了健身房、活动长廊、文化广场、假日托儿所、老人院、图书馆、小影厅、乒乓球室、茶吧、钢琴房、市民教室、市民求助中心等２０多个室内外的功用设施，总面积超过了３０００平方米。同时，上海基督教青年会依托罗山会馆内的原有设施进一步开发了５０多个经常性项目。据统计，从

１９９６年２月到２０００年１１月，到罗山会馆参加活动或享受服务的市民达到了７１４万人次，罗山会馆的社会效益得到了空前提升，罗山会馆的运作模式迅速成为社会各界普遍关注的一个焦点，由此开启了社会组织承担公共服务职能的先河。

罗山会馆之所以取得成功，一个重要的原因来自青年会的志愿服务理念和由此产生的服务追求。青年会是一个具有百年历史的志愿团体，它将服务社会、造福人类的理念融进精心设计的会馆项目和充满活力的活动中，常年吸引了大批志愿服务者。罗山会馆是上海浦东新区政府与

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公共服务合同外包的理论、实践与反思

青年会共同协作孕育出的一个新型的非政府、非营利的志愿机构。它的出现和成功证明了在中国现有的土壤上，完全可能通过模拟市场机制造就独立于市场之外，也独立于政府之外的社会公共机构。今天当我们回头再次审视罗山会馆的经营模式，我们已经能够很理性和坦然地认为，这就是服务外包的一种实践尝试或者说政府购买社区服务的实践做法，其本质上就是政府通过打破传统行政权力链条，在社区服务供给上打破传统政府垄断的做法，引入社会的力量参与社区服务供给，以发挥社会组织的作用更好地提供公共服务，同时促进政府功能和角色的转变，以达成政府 “ 瘦身” 的目的。

此后，全国其他一些城市陆续开展了公共服务外包的实践探索，外包的内容日益增加，范围日益扩大，逐步扩展到医疗卫生服务、教育与培训服务、社区服务、就业服务、计划生育服务等诸多公共服务领域。比较典型的有如下几例。从２０００年开始，上海市民政局在xx、静安、嘉定等六个区试行居家养老服务，这六个区通过进一步完善组织服务体系，落实相关优惠政策，引导和扶持社会力量，大力发展老年服务业和护理业，重点构建社区居家养老服务体系，获得了许多新鲜经验。２００１年初，上海市民政局在全市推广居家养老服务方式，截至２００１年７月底，全市所有区县都已成立居家养老服务工作领导小组，建立区县居家养老服务中心，设立了居家养老热线电话。全市１３８个街道乡镇启动了居家养老服务工作，由政府拨给的５００多万元补贴经费已经到位。试点区里居家养老采取了以下三个服务模式：组建志愿者救护队服务老人、让老人进 “ 阳光俱乐部” 日托、培训护理员为老人上门服务。南京市鼓楼区于２００３年开始推出政府购买服务、社会组织运作的 “ 居家养老服务网” 工程，由社会组织为独居老人提供居家养老服务。浙江宁波市海曙区政府于２００４年３月出台政策，为高龄、独居的困难老人购买居家养老服务。主要做法是由海曙区政府出资向非营利组织———星光敬老协会购买居家养老服务，社区落实居家养老服务员。２００４年９月开始，这一政策在海曙区６５个社区中全面推行。① 湖北十堰市政府更是于２００３年５月

① 王浦劬、〔美〕 xxx·X xx蒙等：《政府向社会组织购买公共服务研究》，北京大学出版社，２０１０，第４页。

第三章公共服务合同外包的实践流变：从西方到中国

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推行公交特许经营的做法，作为城市公交主管部门的市建设委员会与十堰公交集团有限公司签订了１８年的公交特许经营合同，公交整体实施民营化，本质上属于政府将公交服务整体外包的做法，在国内引起了极大的轰动，成为当年国企改革的十大轰动性事件。当然，很遗憾，由于种种原因，十堰公交特许经营最终是以失败而告终，尽管如此，依然不能否认当初改革的社会影响及其所产生的示范效应。

以２００４年９月召开的党的十六届四中全会为分界点，我们可以看到自罗山会馆的改革创新以来，合同外包（政府购买服务）这种新型的改革工具已经日益被地方政府接纳和采用，地方政府在公共服务领域改革过程中对其表现出了浓厚的兴趣，合同外包以其独特的魅力得到了地方政府的青睐，成为地方政府推动公共服务改革创新的一种实验性做法，其影响和效应与日俱增。

二发展与创新阶段：中共十六届四中全会至十八大

党的十六届四中全会对深化行政体制改革、强化政府公共服务职能、建设服务型政府提出了新的要求。２００４年１２月， xxx总理在中央党校讲话中首次提出建设服务型政府这一宏伟目标，对于服务型政府建设给予了充分的肯定与认同。２００５年在十届全国人大第三次会议上，建设服务型政府首次被正式纳入《政府工作报告》，成为中央政府建设的重要目标与施政取向。２００６年党的十六届六中全会的决定，对建设服务型政府的内涵、重点、基本内容等相关内容做出了非常详细的阐述。党的十七大更是把建设服务型政府定位成发展社会主义民主政治的基本任务之一，由此可见服务型政府建设的必要性与紧迫性。从实践层面来看，建设服务型政府不仅是进一步深化经济和社会体制改革的现实需要，也是深化政府行政管理体制和政治体制改革的必经之路。公共服务型政府战略目标的提出以及落实不仅为我国公共服务合同外包创造了前所未有的机遇、条件与环境，同时也在客观上使合同外包（政府购买服务）日益成为地方政府改革与创新的一种理性选择。此后，合同外包（政府购买服务）迎来了更为优越的政策环境与更为广阔的发展空间，合同外包的方式日益多样化，合同外包使用的频率越来越高。

这一阶段，公共服务合同外包在我国获得了空前的发展。２００６年

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公共服务合同外包的理论、实践与反思

起，无锡市开始推行政府购买公共服务改革，并在改革过程中结合了绩效管理、国库集中支付等工作要求。至２０１２年，无锡市已将包括 “ 三农”、教育、就业、医疗卫生、生态环境、保障性安居工程等以民生为重点的社会建设和社会管理项目在内的１１６项品目纳入政府采购范围。公共服务外包已成为无锡市政府采购的突出亮点。统计数据显示，２０１１年，无锡市服务类采购金额高达８０４亿元，资金节约率达到１９１％。

２００６年，上海浦东新区的政府部门委托社会组织承接公共服务项目的总资金达到了６０００万，浦东新区的８个政府部门采用服务购买的方式向１３个社会组织购买了慈善救助、农民工子女教育等多项服务，服务购买的效果令人称道。２００７年，浦东新区政府又将３０多个公共服务项目委托给了１００余家有资质的社会组织、中介机构，进一步推动政府职能向社会组织的转移。与此同时，浦东新区政府还集中组织４９家培训机构签订购买服务协议书，进一步推动服务购买工作的规范化，彰显政府购买服务工作的示范效应。

２００７年５月，深圳市民政局率先启动了社会工作试点，在市民政系统开发出３７个社工岗位，以每个岗位每年６万元的价格购买社工服务。

２００７年１０月，深圳市妇联向深圳市鹏星社会工作服务社购买了１０名社工，为其 “ 阳光妈妈” 项目提供服务。该项目是以单亲特困母亲、下岗失业妇女以及家庭遭遇特殊困难的妇女为对象，通过成立 “ 自助互助”组织，引入社会工作 “ 助人自助” 的服务理念，以 “ 社工” 引领 “ 志愿者” 的运作模式，举办免费就业培训、设立灵活就业基地、开展心理咨询、家庭教育、素质教育服务等形式，实现帮扶与救助困难女性的服务项目。政府首先按照 “ 科学合理、精简效能、按对象设岗位、以需求定数量” 的原则，根据社工岗位设置标准体系，在社区建设、社会福利与救助、青少年教育、医疗卫生、社会矫正、监所管理、禁毒、残障康复、人口计生、外来务工人员服务、婚姻家庭服务等领域推进社会工作，设置社会工作岗位。政府于２００８年先选择教育、司法、民政、残联等领域开展试点工作，然后在２００９年１月开始在深圳市全面推广铺开。①

２００６年，天津市启动政府购买基本医疗和公立医疗卫生机构经费补

① xxx：《 “ 双核” 支撑深圳政府购买社工服务》，《社会工作》２００７年第１１期。

第三章公共服务合同外包的实践流变：从西方到中国

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偿机制。同时，推出多项减轻百姓就医负担新举措，如大幅提高社区卫生服务保障经费、实行医生收入与医疗服务收费脱钩、全面推行单病种管理等，充分体现公共财政公益性和政府职责。２００９年９月，天津市开发区成立泰达社会服务中心，政府通过购买服务、合同外包、项目委托等多种形式，向其转移部分管理和服务职能，由社会服务中心依托社区提供政府公共服务和行使部分公共管理职能。

自２００６年起，南京市鼓楼区将居家养老服务纳入全区国民经济和社会发展目标，将购买居家养老服务的费用纳入年度财政预算，十年来仅社会化养老服务一项，鼓楼区财政投入就达７５００万元。 “ 租巢引凤”、公办民营、民办公助等经营方式和补贴政策扶持发展了３２家民营养老机构，居民受助对象达７５００人。南京政府财政每年用于购买公共服务的资金达到３亿多元，在教育、卫生、公益服务、社区服务、文化体育等多个方面，实际上都已经开展了购买公共服务的尝试。

２００７年，深圳宝安西乡街道开始试水城管服务外包：将西乡街道划为５个片区，聘请５家企业作为 “ 城市保姆”，以每年每平方米８２２元的费用，向企业购买包括辅助管理乱摆卖和职业乞讨等２６项社会管理和服务，减少政府执法成本。由于城管外包的效用非常显著，深圳市政府开始在全市范围内加以推广。截至２０１３年４月，深圳全市１０个区（新区）均已聘请服务外包公司协助维护市容环境，聘请服务外包公司３３家。全市５７个街道办中，４５个实行了城管服务外包模式，聘请协管员

３２１１人。据不完全统计，深圳市用于城管服务外包的经费超过２亿元。

２０１０年７月，由北京市民政局、北京市社会建设工作办公室主办的 “ 北京市政府购买社会组织公益项目推介展示暨资源配置大会” 在北京会议中心召开。北京市出资１亿元，购买由北京社会组织申报的社会公益服务民生类的３００个项目，每个项目给予３万元至３０万元的资金支持。会议当天，有１８４６个社会组织共申报项目２７０６个，而全市各级政府和社会各界参与社会组织资源配置９２３个项目。

此外，国内其他的一些城市如宁波、杭州、温州、台州、苏州、广州、长沙、南昌、唐山、厦门等，据不完全统计，有上百个在不同程度上开展了政府购买公共服务实践活动，政府购买公共服务（公共服务合同外包）已经成为地方政府推进公共服务型政府建设，改进公共服务绩

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公共服务合同外包的理论、实践与反思

效和提高公共服务质量的重要工具。与此同时，公共服务外包所涉及的领域和范围越来越广，在医疗服务、教育服务、城管服务、道路保洁、安保服务、社区矫正、社会救助服务等形形色色的领域中均可以见到服务外包的影子，毫不夸张地说，市场和社会的力量已经成为中国政府提供公共服务过程中不可或缺的重要力量，中国公共领域的治理结构因此发生着令人惊奇的变化。

这一阶段除了上述所列举的在实践领域中所发生的变化外，另一个非常值得关注的变化和进步就是，为了推动公共服务合同外包（政府购买服务），从中央政府到地方政府，纷纷出台了一系列的政府规章和指导意见，用以推动和指导地方政府的改革实践，为公共服务合同外包保驾护航。譬如２００９年宁波市政府制定并通过了《宁波市政府服务外包暂行办法》，这是国内地方政府通过的第一个有关政府服务外包的政府管理条例，具有积极的示范效应。而上海市浦东新区随后出台了《浦东新区关于政府购买公共服务的实施意见（试行）》，首次以专门文件予以明确规范。２０１０年３月，上海市闵行区出台了《关于规范、政府购买社会组织公共服务实施意见（试行）》，明确了购买服务的指导思想、基本内涵、实施原则、操作规程等内容。２０１１年４月，上海市委办公厅、市政府办公厅印发《关于进一步加强本市社会组织建设的指导意见》，明确提出要加大政府职能转变力度，建立购买服务机制。此外，上海市静安区、长宁区和松江区也相继出台了政府购买社会组织服务的专门性指导意见或实施办法。江苏省无锡市于２０１０年出台了《无锡市政府购买行业协会商会公共服务实施办法（试行）》，为政府购买公共服务提供了指导性意见。

为了推动政府购买社工服务的开展，２００７年１０月，深圳市委、市政府出台了《关于加强社会工作人才队伍建设推进社会工作发展的意见》，启动了深圳市政府向社会组织购买社工服务的工作。该《意见》出台后，市政府相关主管部门根据文件要求，先后组织制定了《政府采购社工服务合同》《社工机构行为规范指引》《政府购买社工岗位需求规定》，明确了购买社工的具体操作措施。政府购买社工服务的制度体系基本形成。此外，北京、山东、成都等省市纷纷颁布了政府购买公共服务的规范性文件，以此推动政府购买公共服务在本地的实施。正是这些规范性

第三章公共服务合同外包的实践流变：从西方到中国

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文件的制定，为地方政府持续推动公共服务外包的创新与发展提供了充足的动力，同时也在政策层面提供了有力的保障。

三规范与深化阶段：中共十八大以来

党的十八大报告明确提出，要深化行政管理体制改革，建设职能科学、结构优化、 xx高效、人民满意的服务型政府。党的十八大强调，要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式。国务院明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。笔者认为，可以把党的十八大作为一个新的分水岭，从此中国公共服务合同外包迈入了新时代，这是中国公共服务合同外包朝着规范与深化方向发展的阶段，也是一个逐步迈向成熟的发展阶段，该阶段的重要特征就是国家从中央政府层面对政府购买公共服务给予明确的肯定，并且以国务院办公厅的名义发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，这意味着中国政府购买公共服务迈入了一个崭新的时代，象征着中国公共服务合同外包的春天已经到来。

２０１３年７月３１日，国务院总理xxx主持召开国务院常务会议，研究推进政府向社会力量购买公共服务，部署加强城市基础设施建设。这是国家领导人第一次对政府购买公共服务给予明确的肯定。２０１３年９月，国务院办公厅发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，为推进和规范政府购买公共服务做出明确的规定。２０１６年６月，中共中央、国务院决定成立政府购买服务改革工作领导小组，加强对相关工作的组织领导和政策协调。领导小组统筹协调政府购买服务改革，组织拟订政府购买服务改革重要政策措施，指导各地区各部门制定改革方案、明确改革目标任务、推进改革工作，研究解决跨部门、跨领域的改革重点难点问题，督促检查重要改革事项落实情况。领导小组组长为国务院副总理xxx，副组长为财政部部长xxx和国务院副秘书长xxx。领导小组成员包括中编办、国家发改委、民政部、财政部、人社部等十个部委相关负责人。该领导小组的成立标志着中央政府把政府购买服务工作放在了一个前所未有的高度加以对待，从另一个侧面说明政府购买服务工作在深化我国经济社会体制改革和推进服务型政府建设方面发挥着举足轻重的作用与影响。

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公共服务合同外包的理论、实践与反思

随着顶层设计和中央政策的日益完善以及中央政府领导小组的成立，政府购买公共服务正在迎来前所未有的发展机遇，政府购买服务日渐呈现百花齐放、百舸争流之喜人格局。可以预见，合同外包这一治理工具必将在中国公共服务改革领域中发挥更大的效用，扮演越来越重要的角色。

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