OSOBITNÁ SPRÁVA č. 5/2004

I

(Informácie)

DVOR aUDÍTOROV

OSOBITNÁ SPRÁVA č. 5/2004

týkajúca sa pomoci z programu Phare na prípravu kandidátskych krajín na riadenie štrukturálnych fondov, spolu s odpoveďami Komisie

(predkladaná podľa článku 248 ods. 4 druhého pododseku Zmluvy o založení ES)

(2005/C 15/01)

OBSAH

	Odseky	Strana
ZHRNUTIE ............................................................... .	I – VII	4
ÚVOD ........................................................... .........	1– 14	5
Pomoc z programu Phare na prípravu kandidátskych krajín na riadenie štrukturálnych fondov ............................................................... .	1– 10	5
audit Dvora audítorov ...................................................	11– 14	7
CELKOVÝ PRÍSTUP K VYUŽÍVaNIU PROGRaMU PHaRE Na PRÍPRaVU KaNDIDÁTSKYCH KRaJÍN Na RIaDENIE ŠTRUKTURÁLNYCH FONDOV ..............................	15– 28	8
Voľba programu Phare skomplikovala prípravu kandidátskych krajín na riadenie EFRR a ESF ........................................................... ......	15– 17	8
Koncepcia programov Phare v oblasti hospodárskej a sociálnej súdržnosti nezodpovedala kritériám cieľa 1 štrukturálnych fondov ......................................	18– 26	9
Obmedzenia ovplyvňujúce stratégiu využívania programu Phare na prípravu na riadenie EFRRa ESF ....................................................... .....	27– 28	11
PROCEDÚRY PROGRaMU PHaRE .............................................	29– 36	11
Omeškania pri zavádzaní rozšíreného decentralizovaného implementačného systému (EDIS) ............................................................... .	30– 33	11
Nedošlo k zavedeniu viacročného programovania ..............................	34– 36	12
FINaNCOVaNIE a REaLIZÁCIa PROJEKTOV PROGRaMU PHaRE ZaMERaNÝCH Na PRÍ- PRaVU KaNDIDÁTSKYCH KRaJÍN Na RIaDENIE ŠTRUKTURÁLNYCH FONDOV .......	37– 55	12
Suma pridelených prostriedkov bola vo väčšine kandidátskych krajín nižšia, než sa plá- novalo ............................................................... .	37– 41	12
Pri príprave programov podobných programom štrukturálnych fondov pre cieľ1 sa vy- skytli problémy .........................................................	42– 45	13
Omeškania pri realizácii programov .........................................	46– 55	14
VÝSLEDKY PROJEKTOV Na BUDOVaNIE INŠTITÚCIÍ Na PRÍPRaVU RIaDENIa ŠTRUKTU- RÁLNYCH FONDOV V KaNDIDÁTSKYCH KRaJINÁCH ............................	56– 62	17
ZÁVERY ............................................................... ...	63– 67	18
Problémy súvisiace s celkovým prístupom využívania pomoci z programu Phare na prí- pravu kandidátskych krajín na riadenie štrukturálnych fondov ....................	63	18

Dosiahnutie obmedzeného pokroku pri približovaní programu Phare k štrukturálnym

Odseky Strana

fondom ............................................................... 64 18

Rôzna výška finančných prostriedkov vyčlenených na programy v oblasti hospodárskej

a sociálnej súdržnosti a oneskorená realizácia týchto programov .................. 65 18

Ciele projektov na budovanie inštitúcií na prípravu riadenia štrukturálnych fondov v kan-

didátskych krajinách sa dosiahli len čiastočne ................................. 66 18

Celkový záver .......................................................... 67 18

ODPORÚČaNIa ............................................................ 68 – 71 18

Odpovede Komisie ............................................................... ..... 20

ZOZNAM SKRATIEK

CBC Cezhraničná spolupráca

CSF Podporný rámec Spoločenstva

EPUZF Európsky poľnohospodársky usmerňovací a záručný fond

EDIS Rozšírený decentralizovaný implementačný systém

EFRR Európsky fond regionálneho rozvoja

ESC Hospodárska a sociálna súdržnosť

ESF Európsky sociálny fond

ISPa Nástroj pre štrukturálne politiky v predvstupovom období

NDP Národný rozvojový plán

Phare Hlavný predvstupový nástroj

PNDP Predbežný národný rozvojový plán

PPF Nástroj na prípravu projektov

Sapard Predvstupový nástroj pre opatrenia pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka SPD Spoločný programový dokument

ŠPP Špeciálny prípravný program

ZHRNUTIE

I. Dvor audítorov vykonal audit, ktorým preveril účinnosť pomoci z programu Phare, prvého z troch pred- vstupových nástrojov, zriadeného Komisiou na pomoc kandidátskym krajinám pri príprave na riadenie dvoch hlavných štrukturálnych fondov, Európskeho fondu regionálneho rozvoja (EFRR) a Európskeho sociálneho fondu (ESF). audit pokrýval obdobie od roku 1998, keď bola pomoc z programu Phare presmerovaná na pri- stúpenie, do roku 2002 a zameriaval sa na Špeciálny prípravný program (ŠPP) z roku 1998 a na programy v oblasti hospodárskej a sociálnej súdržnosti, ktoré sa po prvýkrát začali v roku 2000. Za vysoko prioritnú oblasť označila Komisia oblasť podpory kandidátskych krajín pri príprave na čerpanie štrukturálnych fondov, čím chcela zaistiť, že tieto krajiny budú po pristúpení schopné v plnej miere čerpať finančné prostriedky z fondov.

Celkový prístup k využívaniu programu Phare na prípravu kandidátskych krajín na riadenie štrukturálnych fondov

II. Vzhľadom na to, že kandidátske krajiny nemali k dispozícii nový nástroj, ktorý by im pomohol s prí- pravou programov EFRR a ESF, bolo pre ne zložitejšie oboznámiť sa s procedúrami štrukturálnych fondov (po- zri odseky 16 – 17). Okrem toho sa prístup, ktorý spočiatku Komisia vyžadovala od kandidátskych krajín pri zriaďovaní programov v oblasti hospodárskej a sociálnej súdržnosti, líšil od prístupu uplatňovaného v rámci štrukturálnych fondov (pozri odseky 18 – 24). Nie všetky regióny oprávnené na čerpanie prostriedkov zo štrukturálnych fondov získali skúsenosti s predvstupovým riadením programov v oblasti hospodárskej a so- ciálnej súdržnosti. Okrem toho sa implementačné štruktúry programu Phare a štrukturálnych fondov nezho- dovali. Účinnosť programov v oblasti hospodárskej a sociálnej súdržnosti ďalej znižoval fakt, že jedným zo zámerov týchto programov bolo prispieť k zvýšeniu súdržnosti, čo nebolo vždy v súlade s cieľom pripraviť kandidátske krajiny na riadenie štrukturálnych fondov (pozri odsek 27).

Procedúry programu Phare

III. Zámerom Komisie bolo, aby sa kandidátske krajiny naučili spravovať tieto programy len na základe následných kontrol, ktoré Komisia vykoná. Tento prístup sa mal tiež uplatňovať pri riadení štrukturálnych fon- dov. Rozšírený decentralizovaný implementačný systém (EDIS), ktorý to mal umožniť, napokon nebol v pred- vstupovom období zavedený (pozri odseky 30 – 32). Pri zavádzaní systému následnej kontroly sa vyskytli určité omeškania, v dôsledku ktorých sa skomplikovalo využívanie grantových schém, hlavného mechanizmu na implementáciu štrukturálnych fondov (pozri odsek 33). K veľmi malému pokroku došlo pri zavádzaní ďal- šej procedúry štrukturálnych fondov, ktorou je viacročné programovanie (pozri odseky 34 – 35).

Financovanie a realizácia programov na prípravu kandidátskych krajín na riadenie štrukturálnych fondov

IV. Hoci na programy v oblasti hospodárskej a sociálnej súdržnosti bolo z programu Phare celkove vy- členených približne 35 % prostriedkov, väčšina krajín alokovala menej než uvedenú čiastku, a to predovšet- kým z dôvodu nedostatočnej kapacity čerpania prostriedkov a vzájomne si konkurujúcich priorít (pozri odseky 39 – 41). Krajiny mali problémy s prípravou programov a nevenovali dostatočné finančné prostriedky na prípravu budúcich projektov v oblasti hospodárskej a sociálnej súdržnosti a v rámci štrukturálnych fondov (pozri odseky 43 – 45). Veľké problémy sa tiež vyskytli v súvislosti s kontrahovaním prostriedkov pred sta- novenými lehotami (pozri odseky 46 – 52). Problémy súvisiace so schopnosťou čerpať prostriedky do veľkej miery poukázali na neskúsenosť a nedostatočné posilňovanie inštitucionálnej kapacity ministerstiev zodpo- vedných za riadenie programov v oblasti hospodárskej a sociálnej súdržnosti (pozri odseky 54 – 55).

Výsledky projektov na budovanie inštitúcií na prípravu riadenia štrukturálnych fondov v kandidátskych krajinách

V. Nedostatočné posilňovanie inštitucionálnej kapacity a neistota, ktorý z orgánov bude menovaný bu- dúcim riadiacim a platobným orgánom, mali vplyv na znížený dosah projektov na budovanie inštitúcií (pozri odseky 58 – 59). Posilňovanie inštitucionálnej kapacity na regionálnej úrovni sprevádzali v niektorých kraji- nách omeškania súvisiace so zriaďovaním príslušných regionálnych orgánov a zmenou v úlohách pridelených regionálnym orgánom v oblasti riadenia štrukturálnych fondov (pozri odseky 60 – 62).

Celkový záver

VI. Komisia začala využívať program Phare na prípravu kandidátskych krajín na riadenie štrukturálnych fondov už v roku 1998, čo je chvályhodné, avšak vplyv programu Phare na pripravenosť kandidátskych krajín využívať prostriedky EFRR a ESF nebol v období ich pristúpenia taký veľký, ako uvádzali strategické doku- menty Komisie, najmä Revue Phare 2000 (pozri odsek 67). Čiastočne to bolo spôsobené neskúsenosťou a ne- dostatočným posilňovaním inštitucionálnej kapacity kompetentných orgánov kandidátskych krajín. Tieto nedostatky nebolo možné v stanovených lehotách odstrániť.

Odporúčania

VII. Budovanie inštitúcií v oblasti riadenia štrukturálnych fondov si po pristúpení vyžaduje omnoho väč- šiu podporu (pozri odsek 68). Nové členské štáty musia vynaložiť rozsiahle zdroje na následnú kontrolu opat- rení štrukturálnych fondov a zaviesť jasnú stratégiu určujúcu jednotlivé kroky, ktoré je potrebné podniknúť v procese prípravy súčasných a budúcich kandidátskych krajín na riadenie štrukturálnych fondov (pozri od- sek 70). Komisia by mala vynaložiť väčšie úsilie na priblíženie programu Phare štrukturálnym fondom tým, že budúcim riadiacim orgánom udelí štatút implementačných agentúr programu Phare, implementačným agen- túram poskytne potrebnú pomoc pri realizácii programu Phare v rámci systému následnej kontroly a zavedie viacročné programovanie na základe národných rozvojových plánov (pozri odsek 71).

ÚVOD

Pomoc z programu Phare na prípravu kandidátskych krajín na riadenie štrukturálnych fondov

1. Kľúčová otázka, ktorej čelí Európska únia v kontexte roz- širovania v roku 2004, je veľký rozdiel v priemernom príjme me- dzi súčasnými členskými štátmi a novými členskými štátmi zo

štrukturálnych fondov: Európskeho fondu regionálneho rozvoja (EFRR), Európskeho sociálneho fondu (ESF) a Európskeho usmer- ňovacieho a záručného fondu (Usmerňovacia sekcia EPUZF) (3). Okrem toho všetky tieto dotknuté krajiny budú oprávnené získať prostriedky z Kohézneho fondu (4).

2. Na obdobie rokov 2004 – 2006 bolo vyčlenených približ- ne 13 178 mil. EUR na podporu cieľa 1 v rámci štrukturálnych fondov pre tieto krajiny, ako aj ďalších 7 523 mil. EUR na

strednej a východnej Európy (1). Zatiaľ čo 22 % obyvateľstva sú-  

časnej Únie žije v regiónoch, ktoré majú v súčasnosti priemerný hrubý domáci produkt na hlavu nižší ako 75 %, po rozšírení bu- de 93 % obyvateľstva týchto nových členských štátov žiť v regió- noch s hrubým domácim produktom na hlavu nižším ako 75 % priemeru rozšírenej EÚ. aby sa pomohlo prekonať tieto rozdiely, takmer všetky regióny týchto nových členských štátov budú oprávnené na podporu ako regióny „cieľa 1“ (2) z troch hlavných

(1) Česká republika, Estónsko, Maďarsko, Litva, Lotyšsko, Poľsko, Slovin- sko a Slovensko.

(2) Financovanie cieľa 1 je vyčlenené pre regióny EÚ definované ako za- ostávajúce v rozvoji na základe toho, že ich hrubý domáci produkt na hlavu je nižší ako 75 % priemeru EÚ. Na tento cieľ sú vyčlenené približne dve tretiny štrukturálnych fondov.

(3) Hlavným cieľom EFRR je podporovať hospodársku a sociálnu súdrž- nosť v Európskej únii prostredníctvom redukovania nerovností me- dzi regiónmi alebo sociálnymi skupinami. ESF je hlavným finančným nástrojom, ktorý umožňuje Únii realizovať strategické ciele jej poli- tiky zamestnanosti. EPUZF je vytvorený tak, aby prispieval k štruk- turálnej reforme poľnohospodárskeho sektora a rozvoju vidieckych oblastí. Pre programové obdobie štrukturálneho fondu 1994 – 1999 bolo 52 % finančných prostriedkov implementovaných prostredníc- tvom EFRR, 30 % prostredníctvom ESF a 16 % prostredníctvom EPUZF. Zostávajúce 2 % boli implementované prostredníctvom štvr- tého štrukturálneho fondu, finančného nástroja na podporu rybné- ho hospodárstva (FIFG).

(4) Kohézny fond financuje projekty životného prostredia a dopravnej infraštruktúry v krajinách, ktorých HDP na hlavu je nižší ako 90 % priemeru EÚ (súčasnými príjemcami sú Grécko, Španielsko, Írsko a Portugalsko).

Kohézny fond. Na to, aby nové členské štáty mohli riadne ťažiť z tohto financovania, však musia byť schopné identifikovať, pri- praviť a implementovať prioritné programy a projekty v stanove- nom časovom rámci.

3. V marci 1997 Komisia navrhla preorientovanie programu Phare na prípravu kandidátskych krajín na vstup do Európskej únie (5) (6). Od tejto chvíle sa mal rozpočet Phare (približne 1 500 mil. EUR ročne) v princípe vyčleniť na budovanie inštitú- cií (30 %) a podporu investícií (70 %). Pokiaľ ide o budovanie in- štitúcií, medzi špecifickými oblasťami, ktoré Komisia žiadala financovať, bol regionálny rozvoj. Preto uviedla, že „existuje po- treba čo najskoršieho zavedenia cieľov a procedúry štrukturál- nych fondov. Je to najlepší spôsob, ako sa dá zabezpečiť, že tieto krajiny budú schopné uplatňovať riadnym spôsobom pravidlá štrukturálnych fondov a spracovať prvé platby od nich“ (7).

4. Preto bol Špeciálny prípravný program na prípravu kan- didátskych krajín na štrukturálnu politiku EÚ (ŠPP), ktorý sa týka každej kandidátskej krajiny, financovaný v roku 1998 z progra- mu Phare v celkovej výške 60 mil. EUR. Program financoval bu- dovanie infraštruktúry a malé pilotné investičné projekty typu financovaného zo štrukturálnych fondov, aby začal poskytovať kandidátskym krajinám prevádzkové skúsenosti s procedúrami cieľa 1.

5. Naliehavosť prípravy kandidátskych krajín pri riadení štrukturálnych fondov bola zvýraznená berlínskym finančným rámcom z marca 1999, ktorý zabezpečil možnosť pristúpenia šiestich nových krajín (Česká republika, Estónsko, Maďarsko, Poľ- sko, Slovinsko spolu s Cyprom) do Európskej únie už na začiatku roka 2002 (8).

(5) Nová dohodnutá orientácia bola stanovená v oznámení Komisie od komisára van den Broeka: Nové orientácie pre program Phare v kon- texte predvstupovej pomoci [KOM(97) 112/8, Brusel, 18. marca 1997].

(6) Okrem krajín uvedených v poznámke pod čiarou č. 1, ktoré vstúpia do Európskej únie v máji 2004, program Phare poskytuje pomoc aj Bulharsku a Rumunsku, o ktorých sa predpokladá, že vstúpia do Eu- rópskej únie v neskoršom termíne.

(7) KOM(97) 112/8, Brusel, 18. marca 1997.

(8) Helsinský summit Európskej rady v decembri 1999 otvoril možnosť pristúpenia ďalších šiestich krajín (Bulharsko, Lotyšsko, Litva, Malta, Rumunsko a Slovensko). Následne zasadnutie Európskej rady v Nice v decembri 2000 stanovilo rok 2004 za cieľový dátum pristúpenia. Zasadnutie Európskej rady v Laekene z decembra 2001 deklarovalo, že pristúpenie je nezvratné a že týchto 10 krajín by malo byť pripra- vených v roku 2004.

6. V roku 2000 boli vytvorené dva nové predvstupové ná- stroje. Program ISPa (9) (s ročným rozpočtom 1 000 mil. EUR) mal podobné ciele a procedúry ako Kohézny fond. Sapard (10) (s ročným rozpočtom 500 mil. EUR) sa zameriaval na prispieva- nie k implementácii acquis communautaire v Spoločnej poľnohos- podárskej politike a na riešenie prioritných a špecifických problémov pre trvalo udržateľnú adaptáciu poľnohospodárskeho sektora a vidieckych oblastí a v súlade s nariadením o programe Sapard bol implementovaný podobne ako štrukturálne fondy a EPUZF (pozri odsek 17). Hoci EFRR a ESF boli v uvedenom po- radí približne trikrát a dvakrát väčšie ako štrukturálny fond EPUZF (11), neboli vytvorené žiadne nové nástroje vo vzťa- hu k týmto dvom štrukturálnym fondom.

7. Nové smernice programu Phare namiesto toho ustanovili na roky 2000 až 2006 vytvorenie investičných programov hos- podárskej a sociálnej súdržnosti v každej krajine, ktoré budú fi- nancované z programu Phare (12). Programy hospodárskej a sociálnej súdržnosti by sa mali implementovať prostredníctvom opatrení podobných opatreniam financovaným týmito dvoma štrukturálnymi fondmi v oblastiach investícií výrobného sektora, rozvoja ľudských zdrojov a infraštruktúry súvisiacej s podnika- ním. Tieto programy by boli jednou alebo dvoma oblasťami, kto- ré by boli financované zo 70 % finančných prostriedkov programu Phare vyčlenených na investície (13). V smerniciach sa tiež uvádzalo, že aktivity budovania inštitúcií programu Phare (zostávajúcich 30 % finančných prostriedkov Phare) by mali hlav- ne odrážať dôležitosť týchto programov hospodárskej a sociálnej súdržnosti riešením slabých stránok správ na centrálnej, regionál- nej a miestnej úrovni, ktoré mali zodpovednosti v tejto oblasti (14).

8. Okrem týchto smerníc vydala Komisia v októbri 2000 re- víznu správu o programe Phare pod názvom Revízia Phare 2000: Posilňovacie prípravy na členstvo (15). Revíziou dospela k záve- ru, že „posun k štrukturálnym fondom“ tvorí jednu z dvoch

(9) Nariadenie Rady (ES) č. 1267/1999 z 21. júna 1999 o vytvorení nástroja štrukturálnych politík pre predvstupové obdobie (Ú. v. ES L 161, 26.6.1999, s. 73).

(10) Nariadenie Rady (ES) č. 1268/1999 z 21. júna 1999 o podpore Spo- ločenstva na predvstupové opatrenia pre rozvoj poľnohospodárstva a vidieka v kandidátskych krajinách strednej a východnej Európy v predvstupovom období (Ú. v. ES L 161, 26.6.1999, s. 87).

(11) Na základe pomoci zo štrukturálneho fondu v období rokov 1994 – 1999: EFRR 75,0 mld. EUR; ESF 43,4 mld. EUR; EPUZF 23,5 mld. EUR.

(12) Smernice na implementáciu programu Phare v kandidátskych kraji- nách na obdobie rokov 2000 – 2006 pri uplatňovaní článku 8 na- riadenia (EHS) č. 3906/89. Rozhodnutie Komisie: SEC(1999) 1596 v konečnom znení, Brusel, 13. októbra 1999.

(13) Druhá oblasť, ktorá má byť financovaná v rámci investícií, bola: Zosúladenie s normami a štandardmi EÚ, ktoré sa hlavne týkali po- skytovania zariadenia kľúčovým inštitúciám pri monitorovaní a uplatňovaní acquis.

(14) Pozri časť 3 „Budovanie inštitúcií“ smerníc na roky 2000 – 2006.

(15) Generálne riaditeľstvo pre rozšírenie, K(2000) 3103/2, 27. októbra 2000.

výziev pre Phare, s ktorými sa Komisia musí popasovať v období rokov 2000 – 2006. Revízia stanovila dva ciele pre Phare v tejto oblasti:

a) „aby sa pripravila na implementáciu štrukturálnych fondov v kandidátskych krajinách zavedením potrebných adminis- tratívnych a rozpočtových štruktúr“ a

b) „aby sa umožnilo týmto krajinám ťažiť z prvej generácie in- tegrovaných programov regionálneho rozvoja typu cieľa 1 (štrukturálny fond), ktoré prispievajú k ich hospodárskej a sociálnej súdržnosti“.

9. Revízia zdôraznila význam prípravy štrukturálnych fon- dov: „Phare nemôže len pomáhať krajinám, ktoré žiadajú o vstup do EÚ, aby vyriešili veľké rozdiely v rozvoji, ktoré existujú medzi nimi a existujúcimi členskými štátmi, ale tiež ich musí obozná- miť so štruktúrami a procedúrami, ktoré budú potrebovať, ak chcú po pristúpení využívať štrukturálne fondy účelne a efektív- ne.“ Skutočne, vzhľadom na veľmi obmedzený dosah súdržnosti, ktoré by programy hospodárskej a sociálnej súdržnosti Phare mohli dosiahnuť v porovnaní so štrukturálnymi fondmi, a to pre omnoho menšie rozpočty, ktoré sú k dispozícii, interné progra- mové smernice, vytvorené v roku 2000 generálnym riaditeľstvom pre rozšírenie na vypracovanie programov hospodárskej a sociál- nej súdržnosti na rok 2001, uviedli, že: „… požadovaným dosa- hom hospodárskej a sociálnej súdržnosti musí pomáhať pri príprave štruktúr a stratégií potrebných na implementáciu štruk- turálnych fondov po pristúpení. Môžeme očakávať len malý vplyv na redukovanie všeobecných rozdielov v rozvoji.“

10. Hlavnými postupmi predpokladanými v revíznej správe, ktoré súvisia s cieľom „posunu k štrukturálnym fondom“, bolo:

a) posilňovanie progresívnych prístupov a procedúr štrukturál- neho fondu v oblasti podpory hospodárskej a sociálnej súdrž- nosti Phare;

b) presun národných programov Phare k viacročnému progra- movaniu na diferencovanej báze pre všetku podporu vrátane budovania inštitúcií;

c) rozšírenie decentralizácie a oboznámenie krajín, ktoré žiada- jú o vstup do EÚ, s princípom spoločnej zodpovednosti,

Audit Dvora audítorov

11. Cieľom auditu Dvora audítorov bol posúdiť, aký efek- tívny bol program Phare pri príprave kandidátskych krajín na ria- denie štrukturálnych fondov. aby tak mohol urobiť, Dvor audítorov:

a) preskúmal rozsah, v akom celkový prístup, ktorý dodržiavala Komisia, poskytoval efektívnu bázu pri príprave kandidát- skych krajín na riadenie štrukturálnych fondov (pozri od- seky 15 – 28);

b) preskúmal, do akej miery program Phare poskytoval ade- kvátnu prípravu pre štruktúry a procedúry štrukturálneho fondu (pozri odseky 29 – 36);

c) preskúmal, či financovanie Phare bolo vyčlenené, ako sa predpokladalo, na tento účel, a v akom rozsahu sa toto financovanie efektívne implementovalo (pozri od- seky 37 – 55);

d) preskúmal efektívnosť projektov budovania infraštruktúr pri plnení ich cieľov pripraviť prijímajúce krajiny na riadenie štrukturálnych fondov (pozri odseky 56 – 62).

12. Dvor audítorov sa rozhodol vykonať tento audit s ohľa- dom na zvyšovanie dôležitosti, ktorú Komisia od roku 1997 pri- pisovala príprave kandidátskych krajín na riadenie štrukturálnych fondov, a významné zdroje, ktoré sa mali z programu Phare vy- členiť, aby sa tento cieľ splnil od roku 2000 vo vzťahu k EFRR a ESF (16). audit neposudzoval zákonnosť a regulárnosť dotknu- tých výdavkov. Nevykonal ani hodnotenie schopnosti kandidát- skych krajín riadiť štrukturálne fondy, pretože to patrí do zodpovednosti samotnej Komisie, ktorú vykonáva prostred- níctvom svojich výročných správ o celkovej pripravenosti kandi- dátskych krajín na pristúpenie (17). audit Dvora audítorov skôr skúma program Phare, aby zhodnotil, ako dobre sa financovanie dostupné v rámci neho využilo na pomoc kandidátskym kraji- nám pri príprave na riadenie štrukturálnych fondov.

ktorý podopiera implementáciu štrukturálnych fondov;  

(16) Dvor audítorov vykonáva samostatný audit riadenia predvstupové- ho nástroja programu Sapard, ktorý je prepojený na tretí hlavný

d) posilnenie podpory, spolu s vlastnými snahami kandidát- skych krajín, pre implementačné orgány (t. j. riadiace orgány v zmysle článku 34 nariadenia o štrukturálnych fondoch), akceptované kandidátskou krajinou a Komisiou pri úplnom súlade s finančným nariadením.

Cieľom bolo venovať približne 35 % národných programov kra- jín na investičnú podporu pre hospodársku a sociálnu súdržnosť.

štrukturálny fond, EPUZF. Okrem toho Dvor audítorov preskúmal aspekty riadenia ISPa vo svojej osobitnej správe č. 5/2003 „Financo- vanie environmentálnych projektov Phare a ISPa v kandidátskych krajinách“, Ú. v. EÚ C 167, 17.7.2003.

(17) V období rokov 1998 – 2003 Komisia vydávala ročné „pravidelné správy“ o úrovni pripravenosti kandidátskych krajín na členstvo v EÚ. Po dokončení prístupových rokovaní na konci roka 2002 s ôsmimi z desiatich kandidátskych krajín zo strednej a východnej Európy Ko- misia uverejnila v novembri 2003 Komplexnú monitorovaciu sprá- vu o rozsahu, v akom kandidátske krajiny prijali ďalšie kroky v príprave na členstvo.

13.

audit pokrýval programovanie a implementáciu záväz-

v tabuľke 1 (18). Misie na účely kontrol na mieste v siedmich kan-

kov prijatých počas obdobia rokov 1998 – 2002. Nepokrýval záväzky prijaté v roku 2003, ktoré mohli mať len obmedzený do- sah pred 1. májom 2004 vzhľadom na čas nábehu požadovaný na implementáciu záväzkov. Sústreďoval sa na dva hlavné po- užité nástroje, ŠPP z roku 1998 a programy hospodárskej a so- ciálnej súdržnosti, ktoré boli zavedené v roku 2000. Záväzky pre každú krajinu, ktoré súviseli s týmito programami, sú uvedené

didátskych krajinách (Bulharsko, Česká republika, Maďarsko, Lotyšsko, Poľsko, Rumunsko a Slovensko) sa uskutočnili v roku 2002. Okrem toho najvyššie kontrolné inštitúcie Litvy x Xxxxxx- ska vykonali v spolupráci s Dvorom audítorov a s využitím tejto metodiky audit na túto tému vo svojich krajinách. Zistenia tých- to dvoch auditov sa brali do úvahy pri príprave osobitnej správy Dvora audítorov.

Tabuľka 1

Záväzky špeciálneho prípravného programu a programu hospodárskej a sociálnej súdržnosti

(v mil. EUR)

Krajina	ŠPP 1998	ESC 2000	ESC 2001	ESC 2002	Spolu
Česká republika	7,0	17,5	13,6	6,3	44,4
Estónsko	3,0	10,1	6,0	3,7	22,8
Lotyšsko	3,0	10,5	9,0	4,5	27,0
Litva	3,0	14,0	15,6	1,6	34,2
Maďarsko	7,0	27,0	31,0	41,5	106,5
Poľsko	9,0	137,0	170,0	197,6	513,6
Slovinsko	3,0	5,0	3,0	5,8	16,8
Slovensko	7,0	6,3	18,4	16,5	48,2
Bulharsko	7,0	15,0	37,1	14,0	73,1
Rumunsko	7,0	88,0	109,0	106,6	310,6
Spolu	56,0	330,4	412,7	398,1	1 197,2

Zdroj: Európsky dvor audítorov.

14. Keďže programy hospodárskej a sociálnej súdržnosti fi- nancované z rozpočtu na rok 2000 boli zmluvne dohodnuté do konca roka 2002, investičné projekty, ktoré mali byť financované z programu hospodárskej a sociálnej súdržnosti, nemali ešte v podstate v danom čase žiadny vplyv na územie. audit Dvora audítorov preto nepokrýval druhý cieľ programov hospodárskej a sociálnej súdržnosti, cieľ dosahu súdržnosti (pozri odsek 9).

CELKOVÝ PRÍSTUP K VYUŽÍVANIU PROGRAMU PHARE NA PRÍPRAVU KANDIDÁTSKYCH KRAJÍN NA RIADENIE ŠTRUKTURÁLNYCH FONDOV

Voľba programu Phare skomplikovala prípravu kandidátskych krajín na riadenie EFRR a ESF

15. Program Phare prispel dvoma spôsobmi k príprave kan- didátskych krajín na riadenie štrukturálnych fondov:

a) financovaním twinningových projektov, pri ktorých experti v oblasti štrukturálnych fondov zo správnych orgánov člen- ských štátov pracujú na príslušných ministerstvách kandidát- skych krajín. V menšom rozsahu bola tiež financovaná technická pomoc poradenských firiem;

b) umožnením kandidátskym krajinám, aby sa „učili vykonáva- ním činnosti“ prostredníctvom oboznámenia sa s procedú- rami, ktoré Komisia naplánovala, aby čoraz viac pripomínali procedúry štrukturálnych fondov. Finančné prostriedky boli nasmerované do investícií, ktoré pilotne testujú a demonštru- jú nástroje a štruktúry, ktoré sa budú používať po pristúpení.

(18) Väčšina záväzkov pre hospodársku a sociálnu súdržnosť zahŕňala twinning. V obmedzenom počte prípadov bol prijatý osobitný závä- zok pre twinningový projekt vo vzťahu k hospodárskej a sociálnej súdržnosti. Tieto projekty tiež preskúmal Dvor audítorov a sú zahr- nuté v tabuľke 1.

16. Podpora budovania inštitúcií pri riadení štrukturálnych fondov prostredníctvom twinningu a technickej pomoci odrážala to, čo bolo primárne úlohou programu Phare od jeho začiatkov: poskytovanie expertízy ľudských zdrojov s cieľom pomôcť kraji- nám pri prechode na fungujúce trhové ekonomiky a konečné členstvo v Európskej únii. Využívanie Phare na prístup „učenia sa vykonávaním činnosti“ k budovaniu inštitúcií pri štrukturálnych fondov však bolo problematickejšie. Komisia sa rozhodla, že ne- navrhne nový nástroj a nariadenie na prípravu kandidátskych kra- jín na riadenie EFRR a ESF. Keďže program Phare sa výrazne líšil od štrukturálnych fondov v oblasti implementácie štruktúr, pro- gramovania, procedúr, implementačných mechanizmov a kon- trolných systémov, v dôsledku toho sa program Phare nemohol využívať tak efektívne, aby oboznámil kandidátske krajiny s pro- cedúrami štrukturálneho fondu.

17. Prístup prijatý na prípravu kandidátskych krajín na ria- denie EFRR a ESF bol veľmi odlišný od prístupu prijatého vo vzťa- hu ku Kohéznemu fondu a EPUZF. ako je uvedené v odseku 6, Komisia vytvorila k týmto fondom úplne nové predvstupové ná- stroje: ISPa, ktorý riadi generálne riaditeľstvo pre regionálnu po- litiku, a Xxxxxx, ktorý riadi generálne riaditeľstvo pre poľnohospodárstvo. Program Sapard sa primárne zameriava na príspevok k implementácii acquis communautaire v Spoločnej poľ- nohospodárskej politike a na adaptovanie poľnohospodárskeho sektora a vidieckych oblastí. Nariadenie o programe Sapard usta- novuje pre štrukturálny fond viacročné programovanie a proce- dúry finančnej kontroly EPUZF. Riadenie programu Sapard sa po prvé zakladalo na viacročnom programovaní a po druhé na im- plementácii prostredníctvom decentralizácie povinností na prijí- mateľské krajiny, v ktorých Komisia vykonávala len následné kontroly. Program Phare doplnil tieto nástroje plnením svojej tra- dičnej úlohy budovania inštitúcií prostredníctvom financovania twinningov s členskými štátmi, ktoré majú skúsenosti s Kohéz- nym fondom a EPUZF.

Koncepcia programov Phare v oblasti hospodárskej a sociálnej súdržnosti nezodpovedala kritériám cieľa 1 štrukturálnych fondov

18. Keďže Phare bol nástroj určený na financovanie progra- mov typu cieľa 1 v kandidátskych krajinách, generálne riaditeľstvo pre rozšírenie, ktoré riadi program Phare ako celok, bolo zodpo- vedné za tieto programy, ako aj súvisiace projekty budovania in- štitúcií. Bolo to tak i napriek tomu, že kompetencie pre EFRR a ESF patria primárne pod generálne riaditeľstvo pre regionálnu politiku a generálne riaditeľstvo pre zamestnanosť. Na to, aby bol program Phare efektívny pri príprave kandidátskych krajín na ria- denie štrukturálnych fondov, bolo nevyhnutné, aby Komisia vytvorila vysoký stupeň koordinácie medzi generálnym

riaditeľstvom pre rozšírenie a týmito dvoma generálnymi riadi- teľstvami. avšak napriek tomu, že ich vzájomná spolupráca pri vytváraní ŠPP bola spočiatku dobrá, prístup prijatý v roku 2000 sa výrazne líšil od prístupu, ktorý uprednostňovalo generálne ria- diteľstvo pre regionálnu politiku.

19. Generálne riaditeľstvo pre rozšírenie teda zdôrazňovalo

„regionálny prístup“ k štrukturálnym fondom, pričom trvalo na tom, aby všetky kandidátske krajiny zamerali finančné prostried- ky na malý počet regiónov s využitím plánov regionálneho roz- voja, ktoré boli vytvorené pre tieto regióny. Tým, že sa financovanie sústreďovalo týmto spôsobom, generálne riaditeľ- stvo si stanovilo cieľ zvýšiť dosah obmedzeného financovania programu Phare, ktoré bolo k dispozícii. Tento prístup však ne- zohľadnil dva kľúčové aspekty implementačných mechanizmov štrukturálneho fondu.

20. V prvom rade nezohľadňoval špecifický rámec regionál- neho plánovania štrukturálnych fondov (19):

a) v krajinách, ktoré mali viac než jeden región NUTS II, sa majú štrukturálne fondy implementovať prostredníctvom podporného rámca Spoločenstva (20), ktorý bude zahŕňať celý rad sektorových a regionálnych programov, pričom re- gionálne programy budú riadiť regionálne orgány, a

b) v krajinách, kde celá krajina zodpovedá jednému regiónu NUTS II, sa majú štrukturálne fondy implementovať pro- stredníctvom spoločného programového dokumentu (SPD) riadeného národnými ministerstvami. Do tejto kategórie pat- ria štyri z ôsmich pristupujúcich krajín zo strednej a východ- nej Európy (Estónsko, Lotyšsko, Xxxxx x Slovinsko).

(19) „Nomenklatúra územných jednotiek pre štatistiku“ (NUTS) rozdeľuje krajiny do úrovní NUTS I (národná), NUTS II (regionálna) a NUTS III (okresná). Vo väčších krajinách s viac ako jedným regiónom NUTS II je normálne úroveň NUTS II úrovňou, pre ktorú sa vytvárajú regio- nálne operačné programy štrukturálneho fondu. ale v malých kraji- nách môže celá krajina zodpovedať podľa tejto klasifikácie úrovni NUTS II.

(20) Podporné rámce Spoločenstva sú strategickými dokumentmi, ktoré požaduje nariadenie o štrukturálnom fonde a ktoré sú vytvorené, aby poskytli koordináciu celej štrukturálnej pomoci Spoločenstva v do- tknutých regiónoch.

21. Trvaním na regionálne zameraných programoch dokon- ca v menších krajinách boli do riadenia finančných prostriedkov programu Phare zavedené nižšie úrovne riadenia, hoci im chýbala kapacita na takúto činnosť, a nemohlo sa od nich v žiadnom prí- pade žiadať, aby vykonávali takúto funkciu v rámci štrukturál- nych fondov po pristúpení. Preto generálne riaditeľstvo pre regionálnu politiku v roku 2001 uviedlo: „Došlo k dosť veľkému zmätku, ktorý sa týkal úlohy regiónov v programovaní a imple- mentácii štrukturálnych fondov. Prístup ‚cieľového regiónu’ pri- spel k tomuto základnému nepochopeniu tým, že proces programovania sa začal vytvorením regionálnych rozvojových agentúr na subregionálnej úrovni“ (21).

Pre program hospodárskej a sociálnej súdržnosti 2000 Komisia od Lotyšska požadovala, aby sústredilo finančné prostriedky na jeden alebo dva cieľové regióny. Lotyšské orgány sa podľa toho rozhodli, že ich zamerajú na dva z piatich regiónov Lotyšska okresnej úrovne, Latgale a Zemgale. Napriek tomu bola v oboch regiónoch slabá pro- gramová a implementačná kapacita. V roku 2001 Komisia, ktorá rozpoznala tieto slabé stránky a mala na pamäti urgentnú potrebu zlepšovať kapacitu v ústrednej správe, prepla na národne riadené sek- torové programy.

22. Po druhé tri zo štyroch členských štátov (Grécko, Írsko a Portugalsko), ktoré pracovali v rámci hospodárskej a sociálnej súdržnosti a ktoré boli príjemcami prostriedkov z Kohézneho fondu, vo veľkej miere implementovali svoje vyčlenené prostried- ky v rámci štrukturálnych fondov počas programového obdo- bia rokov 1994 – 1999 prostredníctvom sektorových operačných programov, a nie regionálnych operačných programov (22). To viedlo generálne riaditeľstvo pre regionálnu politiku k tomu, aby dospelo k záveru, že podobný sektorový prístup by sa mal prijať aspoň pre kandidátske krajiny podobnej veľkosti ako tieto člen- ské štáty (Bulharsko, Česká republika, Maďarsko, Slovensko), kto- ré by mali mať CSF a mali by byť príjemcami prostriedkov z Kohézneho fondu pri navrhovaní programov hospodárskej a sociálnej súdržnosti. Sektorový prístup bol vzhľadom na cen- tralizovanú administratívnu štruktúru týchto krajín aj najrealistic- kejším prístupom.

23. Okrem toho bolo jasné, že akékoľvek rozšírenie, ktoré sa uskutoční v období od roku 2002 do roku 2006, by viedlo ku kratšiemu obdobiu na programovanie a implementáciu štruktu- rálnych fondov v kandidátskych krajinách. To znamenalo, že

(21) Súhrnný dokument prezentovaný na seminári detašovaných zamest- nancov v rámci twinningu Príprava na riadenie štrukturálnych fon- dov v kandidátskych krajinách, ktorý sa konal v Bruseli v dňoch 15. – 16. marca 2001.

(22) V Írsku boli na programové obdobie rokov 1994 – 1999 implemen- tované finančné prostriedky vo výške 100 % prostredníctvom sekto-

predovšetkým z dôvodu obmedzenej kapacity v kandidátskych krajinách bolo nutné čo možno najviac zjednodušiť programova- nie. V dôsledku toho v roku 2001 generálne riaditeľstvo pre re- gionálnu politiku pri rokovaniach s kandidátskymi krajinami o počte a type prevádzkových programov, ktoré by sa mali vy- pracovať s cieľom implementovať cieľ 1, usúdilo, že každý nový členský štát by mal mať len jeden regionálny operačný program, ktorý by pokrýval celú krajinu, a nie regionálne operačné progra- my pre každý oprávnený región. Generálne riaditeľstvo pre roz- šírenie založilo svoje programovanie hospodárskej a sociálnej súdržnosti Phare na rok 2000 na tomto prístupe.

24. Generálne riaditeľstvo pre rozšírenie upravilo svoje smer- nice na ročné programovanie investícií v oblasti hospodárskej a sociálnej súdržnosti až v druhej polovici roku 2000 v kontexte vypracovania programov hospodárskej a sociálnej súdržnosti na rok 2001, aby tak lepšie odrážali prístupy generálneho riaditeľ- stva pre regionálnu politiku (23). Napriek tomu sa naďalej vý- znamná časť finančných prostriedkov v rámci programov hospodárskej a sociálnej súdržnosti v roku 2001 venovala pro- gramom, ktoré mali primárne regionálny, a nie sektorový charakter.

25. Keďže tieto regionálne programy sa naďalej sústreďovali na obmedzený počet cieľových regiónov, hoci takmer všetky re- gióny v kandidátskych krajinách budú oprávnené čerpať podpo- ru cieľa 1 v rámci štrukturálnych fondov, tie regióny, ktoré neťažili z takýchto programov, boli menej pripravené na štruktu- rálne fondy. Dokonca aj keď riadiacimi orgánmi v kandidátskych krajinách na obdobie rokov 2004 – 2006 budú ústredné mini- sterstvá, regionálne orgány budú napriek tomu hrať aspoň obme- dzenú úlohu pri ich implementácii ako sprostredkovateľské orgány.

26. Komisia na úrovni ústredných ministerstiev, v rámci svo- jej politiky udržiavania minimálneho počtu implementačných or- gánov, podporovala kandidátske krajiny, aby mali len jednu implementačnú agentúru zodpovednú za riadenie programov hos- podárskej a sociálnej súdržnosti. Preto revízia Phare uviedla, že

„cieľom bude (…) jedna implementačná agentúra pre hospodár- sku a sociálnu súdržnosť“. Jedným výsledkom tohto prístupu bolo zníženie možností niektorých ústredných ministerstiev, najmä tých, ktoré budú zodpovedné za Európsky sociálny fond, aby zís- kali skúsenosti pri riadení programov hospodárskej a sociálnej súdržnosti a tak sa pripravili na štrukturálne fondy.

rových programov v oblasti priemyslu, hospodárskej infraštruktúry,  

ľudských zdrojov, environmentálnych služieb, cestovného ruchu, dopravy, poľnohospodárstva a rozvoja vidieka, miestneho rozvoja, rybného hospodár- stva a technickej pomoci. V Portugalsku bolo implementovaných 78 % a v Grécku 68 % finančných prostriedkov prostredníctvom sektoro- vých operačných programov. [Zdroj: Správa Komisie: 11. výročná správa o štrukturálnych fondoch (1999), zväzok II, príloha 7, KOM(2000) 698 v konečnom znení, Brusel, 13. novembra 2000].

(23) V júni 2000 napísal generálny riaditeľ pre regionálnu politiku gene- rálnym riaditeľom pre rozšírenie, zamestnanosť, rybné hospodárstvo a poľnohospodárstvo: „Keďže tieto krajiny sú potenciálne oprávnené na čerpanie prostriedkov z cieľa 1, považujem za nutné zdôrazniť prí- pravu na tento cieľ, ktorý si od ich vstupu vyžiada významné finanč- né prostriedky a zmeny súčasného prístupu Phare.“ [List zo 6. júna 2000, ref. D (2000) JFD. a 1 001 01111].

Obmedzenia ovplyvňujúce stratégiu využívania programu Phare na prípravu na riadenie EFRR a ESF

27. Stratégiu využívania programu Phare pri príprave na EFRR a ESF sprevádzali obmedzenia v dôsledku toho, že Komisia sa tiež snažila o kohézny dosah programov, ktoré sa podľa jej predpokladu mohli najlepšie dosiahnuť sústredením finančných prostriedkov na obmedzený počet regiónov (pozri odsek 19). Tento kohézny cieľ sťažil poskytovanie skúseností z programov hospodárskej a sociálnej súdržnosti Phare všetkým organizáciám, ktoré by mali byť zapojené do riadenia EFRR a ESF, aby ich oboz- námil so štrukturálnymi fondmi.

28. Všeobecne povedané, využívanie programu Phare Komi- siou na prípravu kandidátskych krajín pri riadení štrukturálnych fondov doplatilo na nedostatok širšej stratégie, ktorá identifikuje požiadavky, ktoré majú splniť kandidátske krajiny v oblasti regio- nálnej politiky pred pristúpením, a prístup, ktorým sa majú tieto krajiny riadiť pri riadení štrukturálneho fondu po pristúpení. Ta- káto stratégia sa mala vytvoriť, keď bolo prijaté rozhodnutie o otvorení rokovaní s kandidátskymi krajinami. Na druhej strane stanovenie jasného časového rámca pre takúto stratégiu sa pova- žovalo za ťažké, pretože jasný časový rámec pristúpenia bol zná- my až koncom roka 2000 (pozri odsek 5).

PROCEDÚRY PROGRAMU PHARE

29. Hoci sa Komisia rozhodla nevytvoriť nový predvstupový nástroj vo vzťahu k EFRR a ESF (pozri odsek 17), mala za cieľ pre- sunúť procedúry programu Phare bližšie k procedúram štruktu- rálnych fondov, hlavne prostredníctvom väčšieho využívania následných kontrol, zavedenia viacerých opatrení typu cieľa 1 a spustenia viacročného programovania (pozri odsek 10).

Omeškania pri zavádzaní rozšíreného decentralizovaného implementačného systému (EDIS)

30. S ohľadom na presun procedúr implementácie programu Phare bližšie k procedúram štrukturálnych fondov najväčší krok, ktorý Komisia mohla urobiť, bola ďalšia decentralizácia finančné- ho riadenia programu Phare na kandidátske krajiny, ako sa pred- pokladá v revízii programu Phare 2000. V revíznej správe Phare sa zdôraznila skutočnosť, že hoci štrukturálne fondy v členských štátoch boli založené na následnej kontrole, v rámci programu Phare boli kontroly Komisie predbežné, a okrem toho sa v nej uvádzalo: „Kandidátske krajiny ako také by mohli mať obrovské ťažkosti pri priamom presune od súčasného prístupu Phare k úpl- nej finančnej delegácii v rámci štrukturálnych fondov ako nové

členské štáty.“ Preto revízia zastávala stanovisko, že „pred pristú- pením krajín, ktoré požiadali o vstup do EÚ, potrebovali niekoľkoročné skúsenosti s úplnou zodpovednosťou za imple- mentáciu“. Komisia preto plánovala, že poskytne kandidátskym krajinám prevádzkové skúsenosti pri riadení opatrení typu cieľa 1 v prostredí následných kontrol zavedením systému, ktorý nazvala Rozšírený decentralizovaný implementačný systém (EDIS). V rámci systému EDIS mali byť predbežné kontroly EDIS vykonávané delegáciami Komisie pri kontraktačných procedú- rach nahradené následnými. Právny základ uvedeného je veľmi významným posunom v zodpovednostiach ustanovených v ko- ordinačnom nariadení (24) z júna 1999 pre Phare, ISPa a Sapard, ktoré tiež definovalo podmienky, ktoré majú kandidátske krajiny splniť pred zavedením nových procedúr. Revízia Phare teda plá- novala „decentralizovať implementačnú zodpovednosť na kandi- dátske krajiny od roku 2002, keď sú splnené prísne podmienky“. Napriek zásadnej dôležitosti EDIS pri príprave kandidátskych kra- jín na riadenie štrukturálnych fondov Komisia pôvodne pone- chala na kandidátskych krajinách rozhodnutie, či chcú prijať potrebné kroky na zavedenie EDIS, alebo nie (25).

31. V praxi kandidátske krajiny nezačali prípravy na EDIS čas- to v dôsledku konkurenčných priorít pri príprave na pristúpenie a pretože boli spokojné so systémom predbežnej kontroly, zabez- pečovaným delegáciami Komisií. až koncom roka 2001 začala Komisia vyvíjať nevyhnutný tlak na kandidátske krajiny, aby za- viedli systém EDIS pred pristúpením, a to vytvorením „pracov- ných skupín na vysokej úrovni“ v roku 2002, zostavených zo zástupcov Komisie a národných zástupcov v každej prijímateľskej krajiny, aby kontrolovali jej zavedenie. Snahy Komisie o zavede- nie systému EDIS v rámci programu Phare sa začali neskôr ako pri ISPa, pričom program Sapard bol od začiatku pripravený na báze následných kontrol, čo poskytlo prijímajúcim inštitúciám viac skúseností na plnenie ich povinností po pristúpení.

32. Zatiaľ čo ročný plán riadenia na rok 2003 pre generálne riaditeľstvo pre rozšírenie naďalej predpokladal rozhodnutia Ko- misie o akreditácii krajín pri zavedení EDIS v druhej polovici roka 2003, EDIS nebol zavedený na riadenie finančných prostriedkov programu Phare pred pristúpením dňa 1. mája 2004 (26). To zna- menalo, že kandidátske krajiny by boli najmenej pripravenými členskými krajinami na finančné riadenie EFRR a ESF, než mala Komisia v pláne v revízii Phare z roku 2000.

(24) Nariadenie Rady (ES) č. 1266/1999 z 21. júna 1999 o koordinačnej pomoci kandidátskym krajinám v rámci predvstupovej stratégie (Ú. v. ES L 161, 26.6.1999, s. 68).

(25) Obežník zaslaný generálnymi riaditeľmi pre rozšírenie a regionálnu politiku národným koordinátorom pomoci v decembri 2000 uvá- dzal, že „národné prípravné snahy by sa mali začať čo možno naj- skôr v tých krajinách, ktoré chcú prejsť na EDIS“.

(26) Jedinou výnimkou bolo Maďarsko, kde sa EDIS symbolicky zaviedol

30. apríla 2004.

33. Oneskorenia pri zavádzaní EDIS tiež sťažili Komisii vy- užívanie dotačných schém na implementáciu programov hospo- dárskej a sociálnej súdržnosti Phare. Hoci dotačné schémy v rámci programov hospodárskej a sociálnej súdržnosti Phare boli dôle- žitým krokom smerujúcim k prístupu viacerých štrukturálnych fondov k implementácii, a to v kontexte predbežných kontrol, došlo k obmedzeniu kapacity Komisie pri ich dohľade, pretože dotačné schémy sa považovali za oblasť s vysokým rizikom, ktorá sa týka veľkého počtu malých projektov. Delegácie Komisie pre- to museli vykonávať časovo veľmi náročné kontroly mechaniz- mov navrhovaných orgánmi prijímateľských krajín na implementáciu každej dotačnej schémy a hodnotenia projekto- vých žiadostí predložených na financovanie. To si vyžadovalo vý- razne viac práce pre delegácie Komisie v porovnaní s tradičnejšími implementačnými mechanizmami programu Phare (v podstate zmluvy o vykonaní prác, poskytovaní služieb a zásobovaní).

Nedošlo k zavedeniu viacročného programovania

naberali čoraz prepracovanejšiu formu vďaka lepšiemu zosúlade- niu CBC v rámci programu Phare s praktikami Interreg. V rámci nástroja Sapard boli vytvorené programy na programovacie ob- dobie štrukturálneho fondu od roku 2000 do roku 2006 tým is- tým spôsobom ako pre členské štáty.

36. Revízia Phare predpokladala, že viacročné programy, ktoré majú byť zriadené, by tiež špecifikovali národné spolufinan- covanie a iné zdroje financovania. Za absencie týchto programov táto kľúčová otázka spolufinancovania, ktoré má dopĺňať finan- covanie Európskej únie, ktorá by sa mala stať ešte dôležitejšou v rámci štrukturálnych fondov, sa neriešila správne (27).

FINANCOVANIE A REALIZÁCIA PROJEKTOV PROGRAMU PHARE ZAMERANÝCH NA PRÍPRAVU KANDIDÁTSKYCH KRAJÍN NA RIADENIE ŠTRUKTURÁLNYCH FONDOV

34. aby bolo možné použiť pri zavádzaní viacročného pro-

gramovania ako základ to, čo bolo použité pri štrukturálnych fondoch, Komisia oznámila na začiatku roka 1999, že každá kra- jina má do septembra 1999 zostaviť predbežný plán národného rozvoja (PNDP) v navrhovanej forme. Väčšina krajín nebola oboz- námená s touto formou plánovania a často boli tieto krajiny skep- tické, pokiaľ išlo o prínos plánovania s ohľadom na ich skúsenosti s plánovaným hospodárstvom pred rokom 1989. V každom prí- pade krajiny všeobecne viedli svoje obmedzené ľudské zdroje na ministerstvách na identifikovanie projektov hospodárskej a so- ciálnej súdržnosti na ročné financovanie, a nie na dlhodobé plá- novanie. V prípadoch, keď bola jednému ministerstvu daná celková zodpovednosť za vypracovanie plánu, toto ministerstvo často nebolo efektívne koordinované s inými ministerstvami, s ktorými bolo nutné sa poradiť. Krátke časové obdobie stanovené Komisiou na predloženie PNDP tiež veľmi sťažilo vypracovanie adekvátnej dokumentácie a znemožnilo vytvorenie správneho partnerského princípu plánovania, ktorý zahŕňa konzultácie s regionálnymi a miestnymi orgánmi a mimovládnymi organizáciami.

35. Slabá stránka PNDP a následných návrhov NDP bola jed- ným z dôvodov, prečo sa Komisia nepresunula k viacročnému programovaniu, ktoré malo byť podľa revízie Phare zavedené do roku 2002. Preto bolo Maďarsko jedinou krajinou, ktorá vytvo- rila program, ktorý sa týkal dlhšieho obdobia než jedného roka (2002 – 2003). Problémy s týmito plánovacími dokumentmi na- priek tomu neposkytli úplné vysvetlenie nedostatku pokroku vo viacročnom programovaní. Napríklad aj napriek chýbajúcemu celkového plánu rozvoja v rámci programu cezhraničnej spolu-

Suma pridelených prostriedkov bola vo väčšine kandidátskych krajín nižšia, než sa plánovalo

37. Špeciálny prípravný program (ŠPP) na rok 1998 bol pr- vým programom financovaným vo všetkých kandidátskych kra- jinách programu Phare, aby sa špecificky pripravili na riadenie štrukturálnych fondov. ale v roku 1999 Komisia nefinancovala žiadne podobné programy, ktoré by vychádzali z týchto pôvod- ných programov.

38. V roku 2000 Komisia spustila programy hospodárskej a sociálnej súdržnosti v každej kandidátskej krajine. Revízia Pha- re za rok 2000 uviedla, že asi 35 % finančných prostriedkov ná- rodných programov Phare by sa malo venovať na programy ESC. V globálnom vyjadrení Komisia dokázala tento cieľ splniť, ako ukazuje tabuľka 2. Preto bol v období rokov 2000 až 2002 prie- merný percentuálny podiel národných programov vyhradený na tieto činnosti 36,8 %.

práce programu Phare (CBC), ktorý je modelovaný na základe ini-  

ciatívy Spoločenstva pre štrukturálny fond Interreg, Komisia zaviedla viacročný prístup už v roku 1994, ktorý pokrýval obdo- bie do roku 1998. Od roku 2000 takéto programy skutočne

(27) Informácie o spolufinancovaní nájdete aj v poznámkach Dvora au- dítorov v jeho výročnej správe za rok 2002, odseky 8.10 a 8.11 (Ú. v. EÚ C 286, 28.11.2003).

Tabuľka 2

Záväzky ESC ako percentuálny podiel národných programov Phare 2000 – 2002

(v mil. EUR)

	2000		2001		2002		Spolu (2000 – 2002)
Xxxxxxx	Xxxxxxx ESC	ESC ako % národného programu	Záväzky ESC	ESC ako % národného programu	Záväzky ESC	ESC ako % národného programu	Záväzky ESC	ESC ako % národného programu
Česká republika	17,5	29,7 %	13,6	20,8 %	6,3	7,4 %	37,4	17,9 %
Estónsko	10,1	42,6 %	6,0	22,8 %	3,7	12,2 %	19,8	24,6 %
Lotyšsko	10,5	42,4 %	9,0	28,7 %	4,5	14,0 %	24,0	27,2 %
Litva	14,0	36,6 %	15,6	34,3 %	1,6	2,6 %	31,2	21,4 %
Maďarsko	27,0	41,5 %	31,0	34,5 %	41,5	37,2 %	99,5	37,3 %
Poľsko	137,0	43,8 %	170,0	41,4 %	197,6	50,2 %	504,6	45,1 %
Slovinsko	5,0	31,8 %	3,0	14,1 %	5,8	18,5 %	13,8	20,2 %
Slovensko	6,3	22,5 %	18,4	42,3 %	16,5	28,9 %	41,2	32,0 %
Bulharsko	15,0	22,8 %	37,1	44,8 %	14,0	14,8 %	66,1	27,2 %
Rumunsko	88,0	40,9 %	109,0	39,8 %	106,6	40,2 %	303,6	40,3 %
Spolu	330,4	39,0 %	412,7	37,8 %	398,1	34,2 %	1 141,2	36,8 %

Zdroj: Európsky dvor audítorov.

39. Tento celkový priemerný údaj sa z veľkej časti dosiahol vďaka nadpriemernému percentuálnemu podielu ich národných programov priradených k ESC dvoma najväčšími prijímateľský- mi krajinami programu Phare, Poľskom (45,1 %) a Rumunskom (40,3 %) počas obdobia rokov 2000 – 2002 (28). Všetky ostatné krajiny, s výnimkou Maďarska, sa stretli s ťažkosťami pri vyčleňo- vaní požadovaných 35 % z ich národného programu na tento cieľ.

40. Hoci by sa mohlo očakávať, že percentuálny podiel tých- to finančných prostriedkov vyčlenených na hospodársku a sociál- nu súdržnosť sa bude z roka na rok zvyšovať, pretože kapacita čerpania sa približovaním pristúpenia zvyšovala, nebol to tento prípad. V štyroch krajinách (Česká republika, Estónsko, Lotyšsko x Xxxxx) sa percentuálny podiel programu vyčlenený na program ESC postupne zredukoval od roku 2000 do roku 2002. Hlavným dôvodom uvedeného boli ťažkosti s čerpaním finančných pro- striedkov vyčlenených v roku 2000. V Bulharsku prijali veľký zá- väzok v roku 2001 napriek výrazným implementačným ťažkostiam s čerpaním relatívne nízkej vyčlenenej čiastky v pro- grame na rok 2000, ale vyčlenená čiastka v roku 2002 bola po- tom nižšia než v roku 2000.

(28) Priemerná ročná vyčlenená čiastka pre národný program Phare po- čas obdobia rokov 2000 – 2002 bola pre Poľsko 373 mil. EUR a pre Rumunsko 251 mil. EUR. Pri ôsmich ďalších krajinách bola priemer- ná ročná vyčlenená čiastka v tom istom období 51 mil. EUR.

41. Znížené záväzky vo vzťahu k implementačným projek- tom v roku 2002 sčasti odrážali hlavný dôraz, ktorý kládla Ko- misia v danom roku, aby sa pokúsila zvýšiť administratívnu kapacitu pred pristúpením. Predtým sa systematický prístup k bu- dovaniu inštitúcií pri riadení štrukturálnych fondov vo všetkých krajinách, ktoré Komisia začala v roku 1998 v rámci ŠPP, neudr- žal. Napriek zvyšujúcej sa dôležitosti priradenej podpore investič- ných programov hospodárskej a sociálnej súdržnosti a príprave na štrukturálne fondy Komisia nezabezpečila, aby kandidátske krajiny systematicky financovali twinningové projekty v tejto oblasti v roku 2000 na podporu národných štruktúr. Preto sa fi- nancovali hlavne twinningové projekty v Maďarsku, Poľsku a Ru- munsku, ale tie sa zväčša zameriavali na regionálnu úroveň s veľmi malým počtom iniciatív na národnej úrovni. Dokonca v roku 2001 len päť z desiatich krajín malo twinningové projek- ty v oblasti prípravy štrukturálnych fondov.

Pri príprave programov podobných programom štrukturálnych fondov pre cieľ 1 sa vyskytli problémy

42. Vo väčšine krajín sa financovanie hospodárskej a sociál- nej súdržnosti na každý rok pravidelne neprogramovalo. To zväčša odrážalo posun v prístupe Komisie od programov, kde vy- členené prostriedky boli priradené rôznym regiónom v roku

2000 na programy, ktoré sa od roku 2001 realizovali na sekto- rovej báze. Potom nasledoval silný dôraz na projekty budovania inštitúcií, a nie na investičné projekty v roku 2002.

43. Krajiny sa vo väčšine prípadov stretli s ťažkosťami pri vy- pracúvaní projektových dokumentov prijateľnej kvality pre pro- gramy hospodárskej a sociálnej súdržnosti a využívali pritom pomoc delegácií Komisie a poradenských firiem. Vskutku, vý- razná časť projektov, ktoré boli schválené, neboli v skutočnosti často plne pripravené a/alebo obsahovali nedostatky v koncepcii, čo oddialilo implementáciu a tak zredukovalo dosah na prípravu pred pristúpením. Hoci Bulharsko nebolo pripravené na vstup do Európskej únie a mohlo pristúpiť až po iných kandidátskych kra- jinách, navrhovanie jeho programov hospodárskej a sociálnej súdržnosti patrilo medzi najzložitejšie zo všetkých programov hospodárskej a sociálnej súdržnosti Phare, čo zvýšilo implemen- tačné ťažkosti v danej krajine. V tejto krajine by sa mali v prvých rokoch hospodárskej a sociálnej súdržnosti naďalej využívať pria- mejšie implementačné mechanizmy.

44. Hoci projekty v oblasti infraštruktúry, financované v rámci hospodárskej a sociálnej súdržnosti, mali súvisieť s pod- nikaním, na to, aby Poľsko vyčerpalo prostriedky, v roku 2000 a 2001 vyčlenilo 35 % finančných prostriedkov na projekty cest- nej infraštruktúry, ktoré často len vzdialene súviseli s rozvojom podnikania. V Českej republike a Rumunsku bol celý rad priemy- selných parkov financovaný bez toho, aby krajiny mali celkovú stratégiu na zatriedenie lokalít podľa priority a vyhýbanie sa nad- mernej ponuke takýchto parkov.

V rámci programu hospodárskej a sociálnej súdržnosti 2000 bolo v Poľsku vyčlenených 12,7 % pridelených prostriedkov na prístupo- vú cestu vo výške 17,5 mil. EUR na letisko Katowice, hoci všetky projekty dopravnej infraštruktúry a environmentálnej štruktúry pre- vyšujúce hodnotu 5 mil. EUR mali byť financované z programu ISPA. Okrem toho bolo financovaných ďalších desať cestných pro- jektov v prijímateľských regiónoch vo výške 28,4 mil. EUR, ktoré sa špecificky nezameriavali na podporu podnikania, ale najčastejšie boli súčasťou významných cestných mimomestských/okružných projektov. Tiež to bol prípad 13 cestných projektov financovaných v rámci hos- podárskej a sociálnej súdržnosti 2001 v celkovej výške 59,3 mil. EUR (34,9 % z rozpočtu).

45. Zatiaľ čo Komisia financovala nástroj na prípravu pro- jektov (PPF) v roku 1999 vo výške2–3 mil. EUR pre každú kan- didátsku krajinu na poskytnutie technickej pomoci s cieľom zlepšiť modernizáciu projektov na financovanie hospodárskej a sociálnej súdržnosti v rokoch 2000 a 2001, väčšina krajín sa snažila o efektívne využívanie tohto nástroja. Príjemcovia na ná- rodnej a miestnej úrovni často neboli dostatočne koordinovaní s poradcami, ktorí pripravovali projekty, čo v niektorých prípa- doch zredukovalo kvalitu pripravených projektov. Okrem tohto PPF z roku 1999 Komisia nezriadila žiadny iný horizontálny pro- gram, ktorý by sa týkal všetkých krajín na prípravu neskorších programov hospodárskej a sociálnej súdržnosti, a čo je dôležitej- šie, na vytváranie prepojenia projektov na financovanie v rámci štrukturálnych fondov. Väčšina kandidátskych krajín navyše vy- členila málo zdrojov alebo žiadne zdroje na rozvojové projekto- vé pripojenia na štrukturálne fondy zo svojich národných programov Phare.

Omeškania pri realizácii programov

46. Všetky krajiny sa stretli s výraznými oneskoreniami pri implementácii programov hospodárskej a sociálnej súdržnosti v porovnaní s pôvodne stanovenými časovými harmonograma- mi. Hoci pravidlá Phare povoľujú tri roky po pridelení finančných prostriedkov na programy, ktoré majú byť plne implementované a vyplácané (časový rámec projektového cyklu „n+3“), miera re- alizácie úhrad pre záväzky hospodárskej a sociálnej súdržnosti prijaté v roku 2000 bola na konci roka 2003 len 71,7 % vrátane zálohových platieb (pozri tabuľku 3). To spomalilo snahy o zlep- šenie administratívnej kapacity pri príprave ERFF a ESF. Tiež to zdôraznilo slabé stránky v administratívnej kapacite a potrebu väčšej pomoci.

47. Twinningový komponent špeciálneho prípravného pro- gramu z roku 1998 trval len do konca roka 1999, a preto vo vše- obecnosti nemal žiadny dosah do prvej polovice roka 2001. Hoci twinningoví partneri mali pomáhať pri vypracúvaní predbežných plánov národného rozvoja, všetci nastúpili do svojej funkcie až po konečnom termíne na predloženie prvého návrhu, ktorým bol september 1999. Tieto oneskorenia boli čiastočne spôsobené tým, že twinning bol novým nástrojom, ako aj slabými stránka- mi na strane správnych orgánov kandidátskych krajín. Zmluvy o technickej pomoci v rámci ŠPP však boli vo väčšine prípadov podpísané v druhej polovici roka 1999.

Tabuľka 3

Implementácia programov ESC 2000 – 2002 (31. 12. 2003)

(v mil. EUR)

	2000		2001		2002		Spolu (2000 – 2002)
Krajina	Záväzky ESC	Platby ESC	Záväzky ESC	Platby ESC	Xxxxxxx ESC	Platby ESC	Xxxxxxx ESC	Platby ESC
Česká republika	17,5	13,3	13,6	10,8	6,3	1,7	37,4	25,8
Estónsko	10,1	9,7	6,0	2,0	3,7	0,6	19,8	12,3
Lotyšsko	10,5	8,8	9,0	0,6	4,5	—	24,0	9,4
Litva	14,0	13,0	15,6	4,4	1,6	—	31,2	17,4
Maďarsko	27,0	18,5	31,0	7,5	41,5	0,4	99,5	26,4
Poľsko	137,0	103,7	170,0	32,4	197,6	—	504,6	136,1
Slovinsko	5,0	4,5	3,0	0,6	5,8	1,0	13,8	6,1
Slovensko	6,3	6,1	18,4	3,8	16,5	1,3	41,2	11,2
Bulharsko	15,0	5,3	37,1	10,0	14,0	—	66,1	15,3
Rumunsko	88,0	53,9	109,0	26,2	106,6	0,6	303,6	80,7
Spolu	330,4	236,8	412,7	98,3	398,1	5,6	1 141,2	340,7

Zdroj: Európska komisia.

48. V prípade pilotných investičných projektov ŠPP bola im- plementácia mimoriadne pomalá, pretože po tom, čo sa začal ŠPP, sa Komisia snažila o objasnenie, do akej miery by mohli byť modifikované existujúce procedúry Phare na implementáciu tých- to projektov, aby boli čo najviac podobné procedúram štruktu- rálnych fondov.

49. Väčšina krajín kontrahovala nástroj na prípravu projek- tov v roku 1999 len krátko pred konečným termínom v decem- bri 2001, dokonca aj keď väčšina kontraktov, ktoré mali byť financované v rámci PPF, sa týkala relatívne malých služieb a štú- dií. Pre oneskorenie len v niekoľkých prípadoch bol nástroj po- užitý na prípravu projektov v rámci programu hospodárskej a sociálnej súdržnosti 2000, pričom sa hlavne využíval pri pro- gramoch hospodárskej a sociálnej súdržnosti v rokoch 2001 a 2002. Niekoľko krajín nedokázalo plne využiť svoj príspevok pred konečným termínom na uzatvorenie zmlúv. V Litve sa Ko- misia významne odchýlila od procedúr verejnej súťaže, aby umož- nila kontrahovanie fondov pred konečným termínom. Preto čas na verejnú súťaž týkajúcu sa zmluvy vo výške 2 miliónov EUR na účely poskytnutia celého radu štúdií bol zredukovaný z minimál- nych 50 dní len na 28 dní. To malo negatívny vplyv na počet a kvalitu prijatých ponúk, čo tiež ovplyvnilo následnú implementáciu.

50. Bez ohľadu na skutočnosť, že twinningové procedúry sa nepoužívali po prvý raz, twinningové projekty v rámci hospodár- skej a sociálnej súdržnosti v rokoch 2000 a 2001 boli vystavené výrazným oneskoreniam pri výbere členského štátu, ktorý by za-

51. Investičné programy hospodárskej a sociálnej súdržnosti 2000 boli podobne oneskorené v dôsledku ťažkostí, s ktorými sa kandidátske krajiny stretli pri vytváraní prevádzkových smerníc, ktoré riadili implementáciu dotačných schém. Tieto musela schváliť Komisia predtým, než bola zverejnená výzva na predkla- danie návrhov projektov, a často si vyžiadali niekoľko návrhov, než spĺňali stanovené štandardy. Vo väčšine krajín veľká väčšina finančných prostriedkov bola nakontrahovaná až počas posled- ných dvoch mesiacov pred konečným termínom na uzatváranie kontraktov, približne6– 12 mesiacov neskôr než stanovené im- plementačné časové harmonogramy v projektových dokumen- toch. V skutočnosti sa musel pre prijímateľské krajiny predĺžiť konečný termín na dokončenie kontrahovania programu v Bul- harsku a Estónsku, rovnako sa musela predĺžiť lehota na vykoná- vanie úhrad v Maďarsku a Poľsku.

52. Programy hospodárskej a sociálnej súdržnosti na rok 2001 sa tiež výrazne oneskorili. Hoci sa Komisia snažila zabez- pečiť, aby sa financovali len tie projekty, ktoré dostatočne pokro- čili v prípravách, a preto mohli byť kontrahované v lehote šiestich mesiacov odo dňa rozhodnutia Komisie o financovaní (29), v pra- xi prakticky žiadny projekt hospodárskej a sociálnej súdržnosti toto kritérium nesplnil.

bezpečoval účastníkov xxxxxxxxxxxxx projektov a potom navr-  

hovanie twinningových dohôd.

(29) Programová príručka programu Phare 2001, bod 5 e).

53. Problémy, s ktorými sa stretli kandidátske krajiny pri programovaní vyčlenených čiastok v rámci hospodárskej a sociál- nej súdržnosti, zvyšujú obavy týkajúce sa ich kapacity na čerpa- nie výrazne vyšších vyčlenených čiastok plánovaných v rámci štrukturálnych fondov (pozri tabuľku 4), najmä s ohľadom na nový prísnejší rámec na vyplácanie štrukturálnych fondov,

zavedený na obdobie rokov 2000 – 2006 (takzvané pravidlo

„n+2“) (30). V skutočnosti predstavovalo financovanie hospodár- skej a sociálnej súdržnosti v období od roku 2000 do roku 2002 približne len 6 % čiastok vyčlenených zo štrukturálnych fondov na obdobie rokov 2004 – 2006 na cieľ 1 (31).

Tabuľka 4

Záväzky ESC na obdobie rokov 2000 – 2002 v porovnaní s vyčlenenými prostriedkami zo štrukturálneho fondu 2004 – 2006

(v mil. EUR)

Krajina	ESC 2000 – 2002	SF 2004 – 2006: cieľ 1	ESC ako % SF
Česká republika	37,4	1 286	2,9 %
Estónsko	19,8	329	6,0 %
Lotyšsko	24,0	554	4,3 %
Litva	31,2	792	3,9 %
Maďarsko	99,5	1 765	5,6 %
Poľsko	504,6	7 321	6,9 %
Slovinsko	13,8	210	6,6 %
Slovensko	41,2	921	4,5 %
Spolu	771,5	13 178	5,9 %

Zdroj: Európsky dvor audítorov.

54. Základnou príčinou oneskorení všetkých programov boli administratívne nedostatky v kandidátskych krajinách. V každej krajine regionálna politika predstavuje novú oblasť akcie a väčši- na krajín sa snažila o vytvorenie stabilných štruktúr, ktoré sú schopné hospodáriť aj s malými čiastkami finančných prostried- kov vyčlenených pre hospodársku a sociálnu súdržnosť. Okrem toho novosť a slabá stránka dotknutých ministerstiev zredukovali ich schopnosť vytvoriť potrebnú koordináciu s ostatnými minis- terstvami, aby sa zabezpečilo efektívne programovanie a imple- mentácia. Smerovanie všetkých finančných prostriedkov prostredníctvom jediného implementačného orgánu navyše tiež vytvorilo úzke miesta, ktoré spomalili celkovú implementáciu, ako aj dosah programov (pozri odsek 26).

55. V Poľsku bolo napríklad v júni 2000 vytvorené minister- stvo pre regionálny rozvoj a výstavbu a v januári 2002 po zmene vlády bolo zrušené. V polovici roku 2002 sa zodpovednosť za ria- denie projektov infraštruktúry hospodárskej a sociálnej súdrž- nosti musela presunúť z poľského implementačného orgánu hospodárskej a sociálnej súdržnosti na iný implementačný orgán, a to pre jeho neschopnosť vykonávať túto úlohu. Podobne bolo v Litve zrušené ministerstvo pre reformu verejnej správy a pre miestne orgány v januári 2001 a jeho funkcie boli presunuté na

ministerstvo vnútra. Neadekvátny výkon lotyšských orgánov, kto- ré pôvodne riadili program hospodárskej a sociálnej súdržnosti, tiež viedol k presunu týchto zodpovedností na ministerstvo finan- cií v roku 2002. Na Slovensku a v Rumunsku sa ministerstvá zod- povedné za regionálny rozvoj stali funkčnými až v roku 2000 a chýbali im zamestnanci so skúsenosťami. V Bulharsku preko- nalo ministerstvo pre regionálny rozvoj a verejné práce reorgani- zácie, a najmä vysokú mieru výmeny zamestnancov, a to po zmenách v politických zodpovednostiach. Ministerstvá regionál- neho rozvoja v Českej republike a v Maďarsku tiež trpeli stratou kľúčových zamestnancov v roku 2000 z podobných dôvodov.

(30) Článok 31.2 nariadenia o štrukturálnych fondoch (ES) č. 1260/1999 predpokladá, že „Komisia automaticky zruší akúkoľvek časť záväzku, ktorá nebola vyrovnaná platbou na účet alebo pre ktorú nedostala prijateľnú žiadosť o platbu… do konca druhého roka po roku prija- tia záväzku“.

(31) Bez ohľadu na blízkosť pristúpenia „komplexná monitorovacia sprá- va“ Komisie z novembra 2003 poukázala na pokračujúce slabé stránky v kapacite kandidátskych krajín pri riadení štrukturálnych fondov. Tieto krajiny mali podľa slov Komisie „zvýšiť snahu“ pri ich prípravách na pristúpenie.

VÝSLEDKY PROJEKTOV NA BUDOVANIE INŠTITÚCIÍ NA PRÍPRAVU RIADENIA ŠTRUKTURÁLNYCH FONDOV V KANDIDÁTSKYCH KRAJINÁCH

56. Twinningové projekty ŠPP z roku 1998 vo všeobecnosti umožňovali dosiahnutie istého prvotného pokroku do polovice roka 2001 pri príprave na štrukturálne fondy. Úspechy projektu však zväčša neboli také ďalekosiahle, ako sa plánovalo na začiat- ku projektov. V najproblematickejšom prípade bol projekt v Bul- harsku zanechaný len približne s 30 % vydaných finančných prostriedkov pre zlé vzťahy medzi oboma stranami twinningové- ho projektu. Vo všeobecnosti dosiahli projekty ŠPP najmenší po- krok pri prispievaní k zostavovaniu plánov národného rozvoja a vytváraní monitorovacích systémov pre štrukturálne fondy, hlavne kvôli zložitosti týchto údajov a relatívne krátkemu časo- vému rámcu twinningových dohôd.

57. ŠPP pre každú krajinu tiež zahŕňali komponent budova- nia inštitúcií technickej pomoci. Príslušné úlohy účastníkov twin- ningových projektov a poradcov však neboli vždy jasne definované, čo viedlo k istému stupňu prekrývania aktivít, naprí- klad pri prispievaní k plánom národného rozvoja.

58. Mimoriadne dôležitý význam má spôsob, akým zmeny v zodpovednostiach medzi ministrami, vnútorná reštrukturalizá- cia ministerstiev (pozri odsek 55) a časté striedanie jednotlivých zamestnancov zredukovali trvajúci dosah ŠPP. Dokonca aj pre programy hospodárskej a sociálnej súdržnosti v roku 2000 a 2001 naďalej existovalo podobné nebezpečenstvo vyčlenenia fi- nančných prostriedkov pre ministerstvá, ktoré nakoniec neboli určené, aby riadili štrukturálne fondy. Tento problém sa nakoniec vyriešil až v roku 2002, keď kandidátske krajiny v kontexte svo- jich rokovaní v rámci kapitoly 21 zmluvy o pristúpení museli rozhodnúť o svojich riadiacich a platobných orgánoch. Na účely zabezpečenia efektívnejšej prípravy by bolo žiaduce, aby Komisia v skoršom štádiu požiadala kandidátske krajiny, aby určili tieto orgány.

60. Úloha Phare, ktorá sa týka budovania inštitúcií na regio- nálnej úrovni, bola mimoriadne náročná. Väčšina krajín len za- čala vytvárať administratívne štruktúry na regionálnej úrovni (32) na účely riadenia štrukturálnych fondov. Hranice novovytvore- ných regiónov veľakrát neodrážajú prirodzené historické alebo geografické hranice a nemali politické orgány, pretože tieto spra- vidla sídlili na úrovni regiónu (33). V niektorých krajinách, naprí- klad v Bulharsku, Českej republike a na Slovensku, boli regionálne štruktúry na riadenie štrukturálnych fondov zavedené až na kon- ci roka 2001. To znamenalo, že v týchto krajinách sa nemohli pred týmto časom twinningové projekty vytvárať na regionálnej úrovni.

V Českej republike bola twinningová pomoc regiónom vykonávaná v rámci ŠPP výrazne nižšia, ako bolo plánované. Bolo to sčasti v dô- sledku vytvorenia nových regionálnych štruktúr v prvej polovici roka 2001. V rámci twinningovej dohody financovanej z programu hos- podárskej a sociálnej súdržnosti na rok 2000 bolo plánované v ob- dobí rokov 2001 a 2002 doplniť obmedzené vstupy na regionálnej úrovni, zrealizované počas projektu z roku 1998. Ale pokračujúca neistota, týkajúca sa predovšetkým úlohy regionálnych výkonných jednotiek a regionálnych sekretariátov (32) pri implementácii štruk- turálnych fondov, znamenala, že aj v tomto prípade zredukovali účastníci twinningových projektov čas, ktorý spotrebovali pri práci na regionálnej úrovni.

61. V niektorých ostatných krajinách, kde sa regionálne štruktúry vytvorili skôr, zrealizovali sa v rámci programu hospo- dárskej a sociálnej súdržnosti na rok 2000 veľké twinningové projekty vo väčšine regiónov alebo vo všetkých regiónoch kraji- ny. V polovici regiónov v Maďarsku a Rumunsku a vo všetkých regiónoch v Poľsku boli však finančné prostriedky hospodárskej a sociálnej súdržnosti vyčlenené na investičné projekty hospodár- skej a sociálnej súdržnosti. To zredukovalo rozsah praktických školení, ktoré mohli poskytovať účastníci v twinningových pro- jektoch v oblasti riadenia finančných prostriedkov EÚ. Žiadna z ôsmich agentúr regionálneho rozvoja (32) v Rumunsku, kde sa nachádzali účastníci twinningových projektov, navyše nemala pridelený rozpočet z centrálnej vlády na pokrytie svojich prevádz- kových nákladov, čo tiež sťažilo prácu účastníkov twinningových projektov. Vskutku hrozilo, že v Rumunsku neistota týkajúca sa budúcich rozpočtov a právneho stavu agentúr podkope dlhodobý dosah podpory Phare pri budovaní inštitúcií na regionálnej úrovni.

62. V rámci twinningových dohôd na rok 2000 bola jednou z hlavných úloh na regionálnej a národnej úrovni pomoc pri vy- pracúvaní regionálnych prevádzkových programov pre každý re- gión (32). Rozhodnutie generálneho riaditeľstva pre regionálnu politiku v roku 2001 umožniť len jeden regionálny operačný pro- gram na krajinu znamenalo, že dohody sa museli následne

59.

aj po určení riadiacich a platobných agentúr bránila

upravovať.

identifikácii efektívnych projektov budovania inštitúcií neistota

týkajúca sa toho, ktoré oddelenia v rámci ministerstiev by mali  

hrať akú úlohu, a skutočnosti, že identita a úloha sprostredkova- teľských orgánov tiež nebola jasná.

(32) Úroveň NUTS II.

(33) Úroveň NUTS III.

ZÁVERY

Problémy súvisiace s celkovým prístupom využívania pomoci z programu Phare na prípravu kandidátskych krajín na riadenie štrukturálnych fondov

63. Existuje niekoľko ťažkostí, ktoré sa týkajú celkového prí- stupu Komisie k využívaniu programu Phare na riadenie štruktu- rálnych fondov. Bol to nástroj používaný v kontexte prípravy na EFRR a ESF, hoci bolo vopred jasné, že existovali obmedzenia v tom, do akej miery je možné replikovať procedúry štrukturál- neho fondu v rámci programu Phare. Keďže chýbali podobné opatrenia, aké boli dohodnuté v rámci programu Sapard a ISPa, bolo ťažšie získavať praktické skúsenosti pri riadení a kontrole vý- davkov typu ESF a EFRR (pozri odseky 16 – 17). Prístup k pro- gramovaniu, ktorý program Phare pôvodne dodržiaval, neodrážal skutočnú prax v štrukturálnych fondoch (pozri odseky 18 – 24). Táto situácia vyplynula sčasti kvôli napätiu medzi danými dvo- ma cieľmi programov hospodárskej a sociálnej súdržnosti Phare: na jednej strane pri ich využívaní na prípravu na štrukturálne fon- dy a na druhej strane na dosiahnutie kohézneho dosahu prostred- níctvom týchto programov (pozri odsek 27). Všeobecne povedané, využívanie programu Phare nebolo prepojené na cel- kovú stratégiu, ktorá definovala predvstupové a povstupové po- treby kandidátskych krajín vzhľadom na prípravu na štrukturálne fondy a potom ich využívanie (pozri odsek 28).

Dosiahnutie obmedzeného pokroku pri približovaní programu Phare k štrukturálnym fondom

64. Hoci dôležitou časťou stratégie Komisie na využívanie Phare na prípravu kandidátskych krajín na riadenie EFRR a ESF bolo modifikovať procedúry Phare tak, aby sa viac podobali pro- cedúram štrukturálnych fondov, v tomto ohľade sa dosiahol len obmedzený pokrok. Konkrétne, hoci zavedenie EDIS v rámci pro- gramu Phare malo byť hlavným krokom pri posune smerom k štrukturálnym fondom, EDIS nebol pred pristúpením skutočne zavedený. V dôsledku toho kandidátske krajiny nezískali skúse- nosti s riadením programov podobných EFRR a ESF v prostredí následnej kontroly pred pristúpením, čo pôvodne Komisia pláno- vala (pozri odseky 30 – 32). Ďalej, oneskorenia pri zavádzaní EDIS sťažili poskytovanie finančných prostriedkov prostredníc- tvom dotačných schém, hoci sú hlavnými nástrojmi implemen- tácie štrukturálnych fondov (pozri odsek 33). Komisia ani nezaviedla viacročné programovanie, ako plánovala (pozri od- seky 34 – 35).

Rôzna výška finančných prostriedkov vyčlenených na programy v oblasti hospodárskej a sociálnej súdržnosti a oneskorená realizácia týchto programov

65. Hoci pri národných programoch Phare braných do úva- hy ako celok Komisia dosiahla svoj cieľ vyčlenenia finančných prostriedkov hospodárskej a sociálnej súdržnosti vo výške približ- ne 35 %, vo väčšine krajín bola výška vyčlenených finančných prostriedkov národného programu na tento účel o niečo menšia, čím sa znížil dosah programu Phare na príspevok k ich príprave na štrukturálne fondy (pozri odseky 38 – 44). Okrem toho v rám- ci celkových dostupných vyčlenených čiastok bolo financovanie vyčlenené na prípravu budúcich opatrení štrukturálnych fondov (pozri odsek 45). Skutočná implementácia programu bola vysta- vená vážnym oneskoreniam (pozri odseky 46 – 52). Ťažkosti, ktoré sa vyskytli, zväčša odrážajú administratívne slabé stránky na ministerstvách zodpovedných za regionálny rozvoj v kandi- dátskych krajinách (pozri odseky 54 – 55).

Ciele projektov na budovanie inštitúcií na prípravu riadenia štrukturálnych fondov v kandidátskych krajinách sa dosiahli len čiastočne

66. Dosah projektov budovania inštitúcií trpel hlavne zme- nami v zodpovednostiach za regionálny rozvoj medzi minister- stvami v prijímateľských krajinách. Oneskorenia pri určovaní riadiacich orgánov a platobných agentúr a pri definovaní ich špe- cifických úloh a zodpovedností naďalej brzdili snahy pri budo- vaní inštitúcií (pozri odseky 58–59). Pomalosť pri vytváraní regionálnych štruktúr obmedzila rozsah podpory pri budovaní inštitúcií na tejto úrovni v niektorých krajinách (pozri odsek 60).

Celkový záver

67. Komisiu je potrebné pochváliť za to, že už v roku 1998 začala využívať program Phare na pomoc pri príprave kandidát- skych krajín na riadenie štrukturálnych fondov. Hoci program Phare naďalej poskytoval dôležitú podporu v tejto oblasti v ob- dobí rokov 1998 – 2002, v čase pristúpenia mal program Phare obmedzenejší dosah, než sa očakávalo pri príprave kandidátskych krajín na EFRR a ESF v rozsahu, ktorý Komisia plánovala vo svo- jich politických dokumentoch, najmä pri revízii programu Phare za rok 2000. Sčasti to bolo spôsobené neskúsenosťou a nedosta- točným inštitucionálnym rozvojom príslušných orgánov v kan- didátskych krajinách. Nebolo možné napraviť tieto nedostatky vo vymedzenom čase. Zefektívňovanie používania štrukturálnych fondov bude predstavovať hlavnú výzvu pre nové členské štáty hlavne vzhľadom na skrátené programové a implementačné ob- dobie rokov 2004 až 2006.

ODPORÚČANIA

68. Existuje významná potreba väčšej podpory budovania in- štitúcií v oblasti riadenia štrukturálnych fondov po pristúpení.

69. Následným kontrolám operácií štrukturálnych fondov v nových členských štátoch by sa mali venovať významné zdroje.

70. Mala by sa zaviesť jasná stratégia, ktorá bude identifiko- vať rôzne kroky, ktoré je naďalej nutné prijať pri príprave súčas- ných a budúcich kandidátskych krajín na riadenie štrukturálnych fondov.

71. Komisia by mala zvýšiť svoje snahy, aby priblížila Phare štrukturálnym fondom, tým, že:

— poskytne budúcim riadiacim orgánom status implementač- ných agentúr Phare,

— poskytne pomoc potrebnú pre implementačné agentúry, aby im umožnila implementovať Phare v rámci systému násled- ných kontrol,

— zavedie viacročné plánovanie založené na plánoch národné- ho rozvoja.

Túto správu prijal Dvor audítorov v Luxemburgu na svojom zasadnutí v dňoch 7.a 8. júla 2004.

Za Dvor audítorov

Xxxx Xxxxxx XxXXx XxXXXX

predseda

ODPOVEDE KOMISIE

ZHRNUTIE

I. Phare vzniklo v roku 1989 a vtedy nebola pomoc kandi- dátskym krajinám pripraviť sa na štrukturálne fondy súčasťou jeho úlohy. V roku 1997 začalo byť Phare riadené prístupom s cieľom pripraviť kandidátske krajiny na členstvo vo všetkých 31 kapitolách „acquis communautaire“. Prvými prípravnými projektmi na štrukturálne fondy a s nimi súvisiace kapitoly vyjednávania bolo prirodzené zriaďovanie inštitúcií, tieto projekty sa začali v roku 1998. Až v roku 2000 Phare začalo s investičnými pro- jektmi pod názvom Hospodárska a sociálna kohézia (ESC), ktoré mali dvojitú úlohu: pomoc v príprave na štrukturálne fondy a za- čiatočný vplyv na vývojové rozdiely. Indikatívnym cieľom Hospo- dárskej a sociálnej kohézie bolo dosiahnuť 35 % z ročných národných programov v roku 2001. Časový rámec rozšírenia, a teda príslušný časový rámec prípravy sa odhadoval približne na päť až šesť rokov.

II. Žiadne predchádzajúce rozšírenie nemalo také rozsiahle prípravy na štrukturálne fondy s použitím predvstupových ná- strojov. Prostredníctvom Phare sa stimulovali nevyhnutné pro- cesy plánovania, vytvorila sa celková kapacita plánovania a tieto krajiny boli schopné predložiť návrhy plánov rozvoja štrukturál- nych fondov už začiatkom roku 2003, čím si zabezpečili včasné schválenie a v roku 2004 vydanie dokumentov programovania štrukturálnych fondov na obdobie rokov 2004 – 2006. To sa ni- kdy predtým nedosiahlo. Aj keď sa všetky počiatočné ambície ne- realizovali v časovom rámci, ktorý bol skrátený vysokým zrýchlením rokovaní, iniciatíva ESC mala – okrem iného – veľmi významný vplyv na samotné rokovania a na inštitucionálny roz- voj. V dôsledku toho bola Rada schopná uzatvoriť rozhovory o kapitole týkajúcej sa hlavných štrukturálnych fondov (21) v ro- ku 2002 na základe legislatívneho usporiadania a určenia štruk- túr. Druhým cieľom ESC bolo „začať vytvárať vplyv na vývojové rozdiely“ prostredníctvom zamerania a koncentrácie. Každý zá- merne rozptýlený prístup by bol veľmi zlým modelom učenia, a to bolo jasne uvedené na začiatku: „Nie je možné a ani rozumné skúšobne testovať všetky štruktúry a nástroje, ktoré sa vyvinú…“ (Správa Phare 2000).

III. Od začiatku sa predpokladalo, že rozšírenie decentralizo- vaného riadenia (EDIS) a viacročné programovanie „sa nemohlo začať skôr než v roku 2002“ (Prehľad Phare 2000). Rozchýrilo sa, že rok 2002 je rokom, v ktorom sa skončia rokovania, a násled- ne došlo k skráteniu časového rámca. EDIS je zložitým a zdĺha- vým procesom, nie krátkodobou udalosťou, a krajiny na tomto procese pracujú niekoľko rokov. Určujúcim faktorom prechodu na kontroly ex-post je väčšinou „vlastníctvo“ pristupujúcich krajín procesu vytvárania vlastných systémov bezpečného riadenia a kontroly. Ťažkosti, s ktorými sa stretli v grantových schémach,

boli spôsobené hlavne krivkou učenia, ktorou krajiny museli prejsť. Teda nesúviseli s typom kontroly Komisie (ex-ante alebo ex-post).

IV. Hoci cieľ pridelenia približne 35 % národných programov Phare na ESC bol indikatívny a určený iba „na flexibilné použitie v závislosti od jednotlivých krajín“ (rozhodnutie usmernenia Pha- re z roku 1999), údaje z rokov 2001 – 2003 naznačujú, že sa do- siahol priemer okolo 35 %. Nevýznamný pokles v percentuálnom vyjadrení v roku 2002 v dôsledku plánov činnosti pre adminis- tratívnu a súdnu kapacitu bol plne kompenzovaný v prideleniach roku 2003. Okrem toho existovali tak investičné pridelenia, ako aj pridelenia na vytváranie inštitúcií v ostatných horizontálnych kapitolách, ktoré mali nepriamy vplyv na prípravu riadenia štruk- turálnych fondov. V roku 2003, ktorý bol mimo obdobia auditu, existovalo zámerné zameranie na ESC. Niektoré krajiny venovali značne viac než 35 % svojich fondov z roku 2003 na investície do ESC. Priemer bol 39 %.

V. Komisia sa snažila stimulovať inštitucionálny pokrok a činnosti programu Phare Twinning a ESC boli spustené v znač- nom predstihu pred konečným rozhodnutím o požiadavkách na ukončenie rozhovorov o regionálnej politike, napr. určenie pla- tobných a riadiacich orgánov. Tento proces obsahoval predĺženú politickú diskusiu v krajinách a Phare pomohlo urýchliť dohody o riešeniach, ktoré boli rozhodujúce pre konečný úspech rokova- ní a v neposlednom rade pre prípravu na štrukturálne fondy.

VI. Aj keby sa všetky počiatočné ambície nenaplnili v časo- vom rámci, ktorý bol skrátený značným zrýchlením rozhovorov, bolo to hlavne v dôsledku prirodzených ťažkostí a oneskorení v určení budúcich inštitúcií zodpovedných za riadenie štrukturál- nych fondov. V určitých prípadoch nedostatočná stabilita niekto- rých inštitúcií skutočne významne zhoršila vplyv prípravnej predvstupovej pomoci. Dnes však jestvuje dôkaz, že hlavné ciele sa skutočne dosiahli, ako sa to odzrkadlilo v samotných rokova- niach a následných správach o sledovaní a vo všetkých násled- ných vývojoch programovania v miere, ktorá nebola dosiahnutá nikdy predtým.

VII. Po pristúpení budú nové členské štáty pokračovať v príj- me veľkej časti priamej pomoci od generálnych riaditeľstiev štruk- turálnych fondov, ktoré im pomôžu efektívne riadiť programy, práve tak ako v rámcovaní programov a navrhovaní systémov na ich uskutočňovanie a riadenie. Získané znalosti sa už zohľadňujú a plány v Bulharsku a Rumunsku spolu s revidovaným usmerne- ním Phare z roku 2003 už určujú nastúpenú stratégiu. U imple- mentačných agentúr pri prechode na kontroly ex-post je proces opačný. Agentúry Phare, aby nestratili odbornosť, ktorú získali, by sa mali stať riadiacimi a realizačnými orgánmi štrukturálnych

fondov (alebo by mali byť do nich začlenené). Vo väčšine nových členských štátov je skutočnosťou, že štruktúra alebo prinajmenej personál boli presunuté do agentúr riadenia a platenia. Budujúc na pozitívnych skúsenostiach zo skúšok v roku 2003, boli usmer- nenie Phare a Príručka programovania na rok 2004 prepracované tak, že zaviedli viacročné plánovanie ESC, a pokiaľ je to vhodné a uskutočniteľné, aj na zriaďovanie inštitúcií.

INTRODUCTION

4. In 1997 and 1998 a Special Preparatory Programme was originally conceived as a horizontal EUR 60 million programme. Subsequently substantial additional funds were made available and implemented under National Programmes, in line with the general policy of moving from multi-country/horizontal programming to national programming.

7. The Phare Guidelines Decision of 1999 stipulated that „the split of around 30 % for institution building and around 70 % for investment is indicative only. These proportions had to be applied with flexibility on a country-by-country basis, giving priority to the needs arising in the field of institution building“. Consequently this flexibility was established under law.

8. „Moving to Structural Funds“ was also indicated in the 2000 Review as a broad challenge to which all components of Phare would have to contribute. Consequently, the ESC was a significant but only one of the several avenues of approach.

9. The Phare Review (point 5.1.1) set ESC objectives as follows: „(1) to strengthen the countries’ programming and administrative capacities through institution-building support across their entire national territories so that they may absorb the Structural Funds upon accession; (2) to use investment in support of institution building and, closely coordinated with it, to begin to make an impact on development disparities and to allow pilot testing of integrated development programmes similar to Objective 1 and Community Initiatives at national and/or regional level (…)“ Concerning investment support, the Review and programming documents prescribed focus and concentration in order to ensure impact. While acknowledging the limits on reducing wide development disparities, these documents did not establish a hierarchy of objectives.

10. The Phare Review stated: „Phare is pushing for maximum impact from its investment support budget in this area…“ consequently the aim was to devote approximately 35 % of countries’ Phare national programmes to economic and social cohesion support. Thus this aim was directly related to the other

„impact“ objective in the Phare Review and not to the objective of

„moving to Structural Funds“ as such.

THE OVERALL APPROACH OF USING THE PHARE PROGRAMME TO PREPARE CANDIDATE COUNTRIES FOR MANAGING THE STRUCTURAL FUNDS

15. Concerning the twofold objective of Phare ESC, see reply to paragraph 9.

As Structural Funds (SF) operate under shared management and Phare under decentralised implementation, legal and financial procedures are different and „learning by doing“ would be thereby constrained. This is why the Phare Review referred specifically to

„pilot testing“ of SF-type measures. Thus even if design modalities could be aligned, implementation would still have to comply with external aid Financial Regulation requirements.

16. Outside the limits mentioned in paragraph 15, the use of Phare institution building for Structural Funds preparation was not problematic. Phare is a flexible, general external assistance instrument, within which it is possible to combine investment and institution-building actions as well as partial alignment with other instruments. In the interests of sound financial management it was prudent to remain within the established evolutionary approach of Phare involving gradual and controlled progress from centralised to decentralised with ex ante control, to fully decentralised management systems.

17. In the late 1990s the decision to establish only two new pre-accession instruments reflected a complete consensus and was fully endorsed by the European Parliament and the Council. It was evident in 1999 that the scale of the preparations required was enormous and the demands on the administrations of the candidate countries were considerable. They were unable to take on the challenge of a sophisticated multiannual planning exercise coupled with complex implementation arrangements as well as support a second movement to the ex post control arrangements as apply in the Structural Funds regulation. Therefore it was prudent to opt for a more phased approach under Phare in order to avoid overloading the limited resources of the candidate countries as well as avoiding a potential interruption of pre-accession assistance delivery.

18. Only the ESC (approximately 35 %) component of Phare National Programmes was deemed to support Objective 1 ERDF and ESF-type projects. Implementation of Phare and coordination of all pre-accession assistance has been the competence of DG Enlargement. However, as provided in the Communication COM(97) 112, since 1998 closer cooperation with Commission services responsible for regional structural policies was established. The involvement of Structural Funds Directorates-General in ESC programming has been substantial. Since inauguration of preliminary National Development Plans (PNDPs), prepared by candidate countries in late 1999, all concerned services contributed to their assessment and implementation. In particular, the Regional Policy DG was

systematically involved in annual ESC programming and in programming missions. A high degree of coordination between all services was ensured in the negotiations on Regional Policy (Chapter 21) and in the context of Council Coordination Regulation of 1999.

19. Concerning the twofold objective of the ESC, see paragraph 9. The method followed aimed at introducing, in a phased manner, effective ESC programming to move progressively towards the full approach used in Objective 1. In this context, the dynamic impact of the negotiations has to be underlined. In 1999, the perspective was to use most of the 2000 to 2006 period to progressively move towards the SF approach. This perspective was changed by the Nice and Laeken European Councils.

20. The Structural Funds Regulation (EC) No 1260/1999 prescribe that Member States, irrespective of their regional structure, shall submit a draft Single Programming Document (SPD) when the Community allocation is less than EUR 1 000 million. For Community allocations above this threshold, the choice between Community Support Framework/Operational Programmes or Single Programming Document is to a large extent left to the Member State. In addition, in 1999 in most applicant countries the NUTS classification was not yet established. And in 1999 no one knew what geographical set-up was going to be implemented for Structural Funds upon accession and when this was going to happen.

21. To facilitate the introduction of ESC and in accordance with the principles of focus, concentration and impact (see reply to paragraph 9), ESC investment support was limited to target regions while institution-building support covered the whole country. This regionally focused approach was implemented only in 2000 (the first year of ESC programming). In the context of the progressive move towards the Objective 1, this approach was widened in 2001 ESC programming (see the Phare Review) where the possibility to have sectoral schemes at national level was introduced. In particular, smaller countries had the option to implement only sectoral schemes at the national level. While the county level regions were likely not to perform Structural Fund managing authority’s functions, they would almost certainly perform Structural Fund intermediate xxxx’x functions (see paragraph 25). Thus, experience acquired in implementing ESC measures would not be lost.

22. Building on the lessons learned in 1994 to 1999, in the 2000 to 2006 period Member States substantially expanded the share of regional programme versus sectoral (national) pro- grammes. This trend was massive in larger countries with a regionalised structure. Despite their essentially centralised administrative structure, 47 % of the 2000 to 2006 Structural Funds in Portugal are implemented through Regional Programmes and 34 % in Greece. Ireland is a special case. In 1994 to 1999 Ireland had still a fully centralised administrative structure,

thus 100 % of Structural Funds were implemented centrally. For the 2000 to 2006 period two regions were newly created and 31 % of Structural Funds will be implemented through Regional Programmes. Concerning acceding countries, the Commission’s approach to recommending sectoral programmes was mainly dictated by the aim of simplifying a very short (less than three-year) Structural Funds programming period (see paragraph 23).

23. Only in 2001, when it became clear that the Structural Funds programming period was going to be very short (three years), did DG Regional Policy propose to the countries not to have individual Regional Operational Programmes (contrary to current practice in Member States) but one integrated Regional OP (IROP) covering all regions. Thus, for example, the IROP in Poland covers all 16 regions. There was eventual agreement with the countries that IROPs be managed centrally, but focusing on measures to be implemented in individual regions by relevant regional authorities.

24. After a first year (2000) where ESC investment was limited to target regions (to facilitate its introduction), as indicated in paragraph 21, DG Enlargement introduced ESC sector schemes at national level for small (NUTS II) countries. For larger

„regionalised“ countries, sector schemes could co-exist with the regional approach (see Phare 2000 Review). As indicated in paragraph 21, it was a phased move towards the introduction of an Objective 1 approach.

25. Experience shows that even in the case of centrally managed Operational Programmes, regional bodies still have an implementation role to play. Thus Phare institution building to strengthen programming and administrative capacity was done at both central and regional level. On the other hand (as explained in paragraph 9), the principles of sound financial management (economy, efficiency, effectiveness) required ESC investment support to be focused and concentrated to ensure impact. And as highlighted in the Phare Review, it was neither feasible nor wise to pilot test all regional structures by spreading limited resources across too many programmes.

26. The 1999 Guidelines Decision stipulated that: „project selection and monitoring remain the responsibility of the ministries/administrations directly benefiting from assistance“ and „as far as possible, of sustainable institutions which will be responsible for management and implementation of Community funds upon accession, particularly the structural funds“. Thus, where capacity existed there was an IA each for Regional Development, ESF, SMEs and CBC (e.g. in Poland). It is also worth mentioning that the Guidelines stipulated „institution building (IB) activities will be focused on the weaknesses identified at the central, regional, and local level particularly in view of the increased emphasis to be given to economic and social cohesion“.

27. ESC objectives (see paragraph 9) were not conflicting and, as quoted in paragraph 24, the „target region“ approach for investments was followed only in the first year of ESC programming (2000). While institution-building support for preparing for Structural Funds covered the whole country (both at central and regional level), ESC investment support, given its limited resources, had to be concentrated on a few priorities to have an impact as well as to ensure compliance with sound financial management principles. This was an essential lesson for the nascent programming structures and was a vital complement to the preparing for Structural Funds objectives.

28. The preparatory process was not static but dynamic and determined by the wider regional policy negotiations strategy (including common position papers). This strategy included the responsive and evolving policy framework of the progress reports and resulting accession partnership priorities which underpinned the Commission decision to make Phare ESC investment available under conditions of slow designation of managing structures and insufficient institutional stability. However, this approach was justified by the outcome of the negotiations in terms of both actual results and timing.

PHARE PROCEDURES

29. See reply to paragraph 17.

30. The 1999 Coordination Regulation stipulated that the management of pre-accession assistance aims to be gradually decentralised, taking account of management and control capacities. This approach involved first the Decentralised Implementation System (DIS) and then the Extended Decentralised Implementation System (EDIS) which both facilitates the phasing out of Phare as indicated in the 2002 Communication and allows the countries to operate with ex-post controls.

Even though the Coordination Regulation of 1999 did not make the process mandatory for the countries, already in 2000 the Commission elaborated guidelines on preparing for EDIS (see Commission working document Preparing for Extended Decentralisation of the Phare and Ispa Programmes). This Working document, which included checklists on the control standards expected to be attained for EDIS, was distributed to all countries already also in 2000. In 2001, the Roadmap to EDIS for Ispa and Phare was prepared and sent to the countries, giving a step-by-step methodology for realisation of the conditions set out in the Coordination Regulation. Both the Working documents and Roadmap were sent by joint letters from the Regional Policy and Enlargement DGs underpinning the strong coordinated approach maintained for Phare and Ispa programmes. The Phare Review affirmed that „decentralisation cannot start before 2002 at the earliest“ and it will not be implemented „unless clear preconditions have been met and the necessary financial and human resources are in place“. Thus while earlier EDIS would have indeed been desirable, in the reduced timeframe it proved not to be feasible.

31. In 2001 considerable pressure was brought to bear on the countries on the need to move towards EDIS, culminating in a seminar at ministerial level in February 2002 with both the Commissioner and the Director-General responsible for Enlargement as well as senior management from the Regional Policy and Agriculture DGs. During 2002, after the accession target dates were set at the Laeken European Council, a formal requirement governing EDIS was stipulated in the Act of Accession and actions already initiated were accelerated. High-level Working Groups were only one additional tool for the Commission and the countries. In parallel, continuous guidance was provided in writing as well as during joint seminars organised by the Regional Policy and Enlargement DGs. Consequently, there was was no material time difference in initiating extended decentralisation for Phare in comparison to ISPA.

33. The Commission acknowledges that introduction of the new ESC instrument in 2000 resulted in slow but progressive implementation but there is no link between introducing EDIS, due to start „at the earliest in 2002“, and initial difficulties in implementing ESC grant schemes introduced two years earlier. Initial difficulties were mainly due to the inexperienced agencies learning curve with the new „measure“ mechanism. Although grant schemes meant increased work for Delegations (ex ante approval of Call for Proposal and Guidelines for Applicants), according to external aid rules (decentralised), evaluation of project applications submitted for funding is not done by Delegations but by national authorities. Delegations give a global endorsement to the evaluation report and the final list of award proposals prepared by national authorities, not an approval to each individual grant contract.

Initial difficulties were mainly due to the learning curve those countries had to undergo with this new „measure“ mechanism.

34. Administrative weaknesses and lack of inter-ministerial coordination were a reality in 1999. Therefore, the requirements for the Preliminary National Development Plan (whose drafts had to be submitted by October 1999), while mirroring the Objective 1 requirements, including the partnership approach, were relatively straightforward. The Preliminary National Development Plan (PNDPs) were conceived as a first step of an on-going process which would develop over time into the type of NDP required for Structural Funds inside the EU. The PNDPs fulfilled a double role of being the key steering documents for programming ESC while at the same time being the forerunners of Structural Funds Development Plans. In late 2000, countries were requested to review and to develop their PNDPs by the end of 2001, to take into account the observations from the Commission on the first generation of PNDPs and to incorporate the lesson learned with the 2000 ESC programming exercise. Revised PNDPs, which were jointly passed by DG Enlargement and Structural Funds DGs, paved the way for the Structural Funds Development Plans and programming documents which were subsequently prepared by acceding countries in the course of 2002 to 2003.

35. The Phare Review identified multi-annual programming (on the basis on strengthened National Programmes for the Adoption of the Acquis and PNDPs) as a medium-term task that, under certain conditions, could have been operational from 2002 onwards. A multiannual approach in the context of Phare CBC was easier to implement given the limited scope of the programme and its complementary nature of a programme conceived to work, since its outset, with Interreg (a programme with multiannual programming) at the EU-CC borders. As of 1999, the further alignment with Interreg meant that Joint Programming Documents in a multiannual perspective (although only indicative: for Phare those allocations have to be decided on an annual basis) were adopted to cover the 2000 to 2002 period and revised in 2003.

36. Co-financing requirements are in all Phare investment project fiches since 2000. As preparations for accession imposed a considerable financial burden on candidate countries, both joint and parallel co-financing was permitted under Phare. Even though Phare is bound by annual financing decisions, both co-financing forms clearly require multi-annual budgetary planning of co-financing by the countries.

FUNDING AND IMPLEMENTATION OF PHARE PROGRAMMES TO PREPARE CANDIDATE COUNTRIES FOR MANAGING THE STRUCTURAL FUNDS

37. The Special Preparatory Programme (SPP) was originally conceived as a horizontal multi-country programme but in 1998, in line with general policy on reducing horizontal actions, it was phased out. As of 1999 SPP-comparable activities were incorporated into the National Programmes, mainly through institution building support.

39. The indicative objective of allocating approximately 35 % of Phare national programmes to ESC was „to be applied with flexibility on a country-by-country basis“ (Phare Guidelines Decision 1999). In 2003 there was a deliberate focus on ESC to compensate for the need to concentrate on building administrative and judicial capacity in 2002. Several countries devoted well over 35 % of their 2003 funds to investment in ESC. The average was 39 %.

40. In Bulgaria the 2000 programme was committed in late 2000 with a contracting deadline of end-2002. Similarly, the 2001 programme was committed in late 2001. By late 2001, little of the 2000 ESC had been contracted as the authorities coped with the new instrument including grant schemes. At this stage the implementation difficulties referred to had not emerged and there was therefore no reason to reduce ESC allocations. When difficulties did emerge in 2002, the Commission acted responsibly by reducing allocations for that year. Despite the difficulties indicated, contracting losses for 2000 and 2001 were limited.

2000 was the first year of ESC and the total for ESC accounted for 23 % of the National Programme. In 2000 the ESC share of the total rose to 45 %. In 2002 and 2003, given limited capacity, the allocation was reduced to allow earlier commitments to be contracted. The totals were 15 % and 12 % respectively. It is in any case much more meaningful to look on a multi-annual basis, rather than focus on the annual variances. Overall, since introduction of ESC, 23 % of the National Programme has gone to ESC, under the 30 % indicative target, but this is reasonable for a country much further from accession than most other recipients and still developing its capacity.

41. Until 2002, most Structural Funds’ national structures were not yet designated. Consequently it was difficult to support them. In 2000 and 2001, the Commission was already pushing for progress by making Phare ESC investment decisions under conditions of acute institutional uncertainty. However, this enterprising approach was in the end vindicated by the outcome of the negotiations in terms of both actual results and timing. As it turned out, the timeframe was approximately halved but nevertheless there was still some time available for actual ESC implementation. However, for institution building such an approach is more difficult and actions were focused on areas where the least uncertainty existed.

42. An evolutionary approach is not an inconsistent one. The programming approach followed in 2000 was evolutionary for the pre-accession period, moving towards the full Structural Funds approach (i.e. thematic and regional programmes covering the whole national territory) as quickly as was feasible. Concerning the regional versus sector approach, see replies to paragraphs 9, 21 and 24. The change in ministries responsible for drafting PNDPs and subsequently NDPs followed the designation of authorities responsible for SFs which took place late in the process (2002).

43. As higlighted in the reply to paragraph 33, the countries were not familiar with ESC projects, and namely with their implementing tool: ESC grant schemes. This required a learning process which, although causing delay in the implementation, was a valuable building block essential for future Structural Funds implementation. In regard to Bulgaria, the Commission agreed with the Court’s observations in September 2002 and corrective measures were taken.

44. In keeping with its objective to prepare for Structural Funds, Phare ESC investments closely mirrored ESF and ERDF-type investments. Under the latter, investments in basic economic infrastructure are fully eligible if they help to increase the economic potential of the regions, thus supporting the productive environment. In other words, improving the standard of the infrastructure is a basic pre-condition for any economic and social development.

45. The 1999 Project Preparation Facility (PPF) was the only horizontal multi-country programme of its type. In line with the general policy of moving from horizontal/multi-country programming to national programming, candidate countries were urged to establish PPFs within their national programmes (including for developing a pipeline of projects for the Structural Funds). However, if candidate countries decide that sufficient investment in building up a project pipeline has been done, that is their prerogative.

46. See also replies to paragraphs 33 and 43. The Commission is of the view that initial data indicating a disbursement rate of almost 72 % for 2000, the first year of the new ESC instrument, at the end of 2003 is under the circumstances a good performance. Not surprisingly, start-up difficulties indeed revealed administrative capacity constraints. However, this did not slow down efforts to improve capacity but in fact contributed to speeding them up. This was evident in the 2002 Accession Partnerships priorities and Action Plans for Administrative Capacity, including for ESC institution building, which averaged about 6 % of national programmes. Consequently, during the audit period most countries allocated more of their programmes to institution building.

47. The drafts of the first generation of PNDPs were due to be submitted to the Commission by the end of October 1999 with or without Twinning assistance in order to facilitate ESC programming in 2000. However, Xxxxxxxx had a significant impact on the revised (second generation) PNDP submitted in 2001 (see paragraph 34).

48. Any impact on implementation of pilot projects of the clarification or modification of procedures was quite marginal in comparison to other fundamental factors identified in the report

i.e. institutional uncertainty and weaknesses on the part of the administrations as outlined in observations 51 to 60.

49. Start-up problems are almost inevitable with any new initiative, and this was also the case with the PPF facility. Indeed due to weak administrative capacity in one country, the Head of Delegation decided on derogation from the standard tendering period. However no tendering rules were „broken“ in the sense of an irregularity. The reasons for derogation were justifiable and documented.

50. Twinning delays in a particular selection of Member State partners were invariably due to the slow designation of ministry and implementation agency responsibilities which only took place under the pressure of the negotiations. The Commission could not interfere in the internal political processes of the candidate countries while these issues were being resolved. Both in terms of its ESC investment decisions and institution-building actions, the Commission was pushing the limits of what was feasible and possible.

51. See replies to paragraphs 33 and 43. Commission Delegations played a great role in contributing to improving the quality and soundness of the grant schemes-related documents and procedures, thus contributing to the learning process that candidate countries had inevitably to go through.

52. Given that only the first year of ESC (2000 projects) are finishing implementation, the evidence available makes it difficult to base reasonable doubts on such limited data as well as taking into account the fact that countries had competing priorities in their preparations for accession.

RESULTS OF INSTITUTION-BUILDING PROJECTS TO PREPARE CANDIDATE COUNTRIES FOR MANAGING THE STRUCTURAL FUNDS

56. As was established in the Court’s Special Report on Twinning, this instrument improved significantly after its start-up phase and general conclusions cannot be drawn from difficulties in the start-up phase prior to the Commission’s own evaluation of the instrument and remedial measures taken.

57. To the limited extent that the respective roles of Twinning pre-accession advisers and consultants were not defined, this was a project management operational problem shared by the country administrations (mainly) and Member State project leaders responsible for these projects (and is addressed in the various replies in the Court’s Twinning Reports).

58. Candidate countries were requested repeatedly to designate authorities at earlier dates but internal political constraints prevented them from so doing, which was only resolved in the final stages of the negotiations as the Court indicates in several observations above. However, thanks also to the Phare ESC approach (PNDPs), overall planning capacity was established and allowed candidate countries to submit their draft SF Development plans in early 2003 (in order to assure timely approval and launch in 2004 of CSFs+OPs and SPDs). These plans were also approved in 2003 and this was an unprecedented achievement.

61. As highlighted in replies to paragraphs 9, 25 and 27, IB was used on the whole territory, at central and regional level, for preparing the structures due to manage the ESC, whereas, as the Phare Review stipulated: „Phare investment support in the ESC must be focused on a few priorities if it is to have an impact. It is neither feasible nor wise to pilot test all structures and instruments that will be developed through IB. This concentration requires a discipline on programming to ensure that resources are not spread too thinly across too many programmes“. This was in accordance with the SFM principles of economy, efficiency and effectiveness.

CONCLUSIONS

63. Given that assisting preparations for Structural Funds was always only one of the ESC objectives and that the Commission has met the aim of delivering around 35 % of total financing for national programmes in the form of investment in the ESC, complemented by considerable related institutional building, results are consistent with the the original timeframe. It is questionable as to whether arrangements similar to Sapard and ISPA (effectively a fourth instrument) would have served better. It is also highly doubtful as to whether countries stretched to their limits by accession preparations could have sustained a second full decentralisation process without major disruptions in assistance delivery. Great progress was achieved in the context of a compressed timeframe determined by the pace of the negotiations and not defined at the outset. Overall planning capacity was established and allowed these countries to submit their draft SF Development Plans in early 2003 (and gain approval in 2003). This was never achieved before. The focus, concentration and impact standards of ESC were never at odds with the Structural Funds objective. A more diffused deployment of the limited resources would have provided a bad example of management of Community funds. The Commission considers that an overall evolutionary strategy did exist (Progress Reports and resulting Accession Partnerships) on which the Phare programme including ESC was based. Most of the ESC contribution to this overall strategy continues as most ESC investment is being delivered beyond the audit period.

64. Modified Phare procedures mirrored ERDF and ESF measures to the maximum extent allowed by the external assistance provisions of the Financial Regulations. Progress beyond the legal limits thereby imposed was impossible. On EDIS, the Phare Review stipulated that decentralisation could not start before 2002 at the earliest due to the preparation needed to ensure adequate management and financial control systems were in place and operational. The legal obligation to move to EDIS only arose in the Act of Accession after the timeframe was compressed by the acceleration in the negotiations. In addition there was no legal or other procedural link between the introduction of EDIS starting at the earliest in 2002 and the initial difficulties encountered in the implementation of grant schemes introduced in 2000.

These initial difficulties were mainly due to the learning curve countries had to undergo with this new mechanism similar to ERDF/ESF measures (see also reply to paragraphs 28 to 36).

65. Given the legal flexibility of the Phare Guidelines, allocations were relatively high. In 2001 to 2002, on average, ESC investment accounted for almost 37 % of national programme financing (see 38), in line with the aim in the 2000 Phare Review. The indicative (i.e. suggestive, it was not a minimum requirement) 35 % ESC allocation was „to be applied with flexibility on a country-by-country basis“ (Phare Guidelines Decision 1999). Consequently, seven out of ten countries chose to allocate less than 35 % to the ESC and, as a result, more to other Accession Partnership priorities. Three large countries allocated substantially more to the ESC, thereby raising the average to 37 %. In addition, the ESC institution building has accounted for about 6 % of the entire national programme financing, on average, over the same period, bringing total average allocations to well over 40 % annually. Consequently, it is not clear how ESC allocations have been insufficient in either individual countries or in overall terms.

67. Even if not all initial ambitions were realised within a timeframe reduced by rapid accelerations in the negotiations, this was primarily due to the inherent difficulties and delays in designation of the future institutions responsible for managing structural funds. In certain instances, insufficient stability of some institutions indeed significantly impeded the impact of preparatory pre-accession assistance. Nevertheless, the evidence to date is that the main objectives were indeed realised, as reflected in the negotiations themselves and follow-up monitoring reports and in all subsequent programming developments to an extent never achieved before. Meanwhile, the majority of ESC and related institution building programmes continue to deliver assistance beyond the audit period and the prognosis for the SFs is positive.

RECOMMENDATIONS

68. After accession the new Member States will continue to receive a great deal of direct support from the Structural Funds Directorates-General to help them to manage programmes effectively, just as they have in framing the programmes and designing their delivery and management systems.

69. The new Member States have all set up audit services to fulfil the financial control requirements laid down by Regulation (EC) No 438/2001 and the Commission will ensure that these begin work immediately and will itself monitor and test these systems.

70. The lessons learned are already being taken into account and the Bulgaria and Romania Roadmaps together with the revised Phare Guidelines already outline the strategy underway.

71. Designation of implementation agencies is a sovereign decision for the candidate countries themselves and the Commission has no mandate to dictate such a decision. Actually, in the progression of EDIS accreditation, the process is the other way round. Phare implementing agencies, in order not to lose the experience they acquired, should become (or be integrated into) the SF managing and implementing bodies. In the context of the Roadmaps for Bulgaria and Romania, and in the light of the considerably enhanced amounts that will be available, both

countries were invited (and have agreed) to implement EDIS two years before accession. This will be monitored through the High-level Working Group process and all projects in the 2004 national programmes are being designed for implementation under EDIS. The Phare Guidelines have been revised and the Programming Guide for 2004 has already been revised to introduce multi-annual planning for ESC and, where appropriate and feasible, also for institution building.