ZVLÁŠTNÍ ZPRÁVA č. 8/2004
I
(Informace)
ÚČETNÍ DVŮR
ZVLÁŠTNÍ ZPRÁVA č. 8/2004
o řízení a dohledu Komise nad opatřeními pro tlumení slintavky a kulhavky a o souvisejících nákladech, spolu s odpověďmi Komise
(předložená podle čl. 248 odst. 4 druhého pododstavce Smlouvy o ES)
(2005/C 54/01)
OBSAH
Odstavce Strana
SHRNUTÍ ............................................................... . . I–VII 3
ÚVOD ........................................................... ......... 1–15 4
Souvislosti ............................................................. 1–5 4
Hlavní charakteristiky opatření k prevenci a tlumení slintavky a kulhavky ........... 6–7 5
Dopad na rozpočet ...................................................... 8–11 5
Audit účetního dvora .................................................... 12–15 8
ZÁSAHY KOMISE PŘED VYPUKNUTÍM KRIZE .................................... 16–43 9
Nedostatečná aktualizace analýz ............................................ 16–20 9
V některých ohledech nebyl dohled Komise postačující a nedostatky v právních předpisech
nebyly včas odstraněny ................................................... 21–43 10
Nesystematické prověřování souladu směrnic Společenství s jejich transpozicí do vni-
trostátního právního řádu ............................................. 22–23 10
Zdravotní a veterinární kontroly na hranicích Evropské unie jsou prováděny pod řád-
ným dohledem, ale některá rizika nejsou dostatečně ošetřena právními předpisy . . 24–25 11
Opožděné zavedení kontrol a zákazu krmení zvířat kuchyňským
odpadem .......................................................... 26–28 11
Nedostatečné kontroly a nevyhovující kritéria pohotovostních plánů členských států 29–34 12
Nekompletní systém identifikace a nedostatky při sledování pohybu zvířat u druhů
náchylných ke slintavce a kulhavce ...................................... 35–37 13
Nedostatky systému ANIMO, které nebyly před vypuknutím krize
odstraněny ........................................................ 38–41 14
Omezené přemísťování zvířat na území všech členských států ................ 42–43 14
ZÁSAHY KOMISE V PRŮBĚHU KRIZE .......................................... 44–58 15
Účinný dohled Komise ................................................... 44–45 15
Nedostatky v opatřeních na tlumení slintavky a kulhavky a v jejich uplatňování v člen-
ských státech ........................................................... 46–58 15
Odstavce | Strana | |
Omezená veterinární péče ............................................. | 48–49 | 15 |
Nedostatečné pobídky k neprodlenému ohlášení výskytu nemoci a k dodržování omezení přemísťování zvířat ........................................... | 50–56 | 16 |
Lhůty pro porážky zvířat ............................................. | 57–58 | 17 |
ZÁSAHY KOMISE V RÁMCI SYSTÉMU ÚHRAD NÁKLADŮ ......................... | 59–89 | 17 |
Komise nenavrhla směrnice upravující postupy a výpočty kompenzací vyplácených cho- vatelům členskými státy .................................................. | 60–73 | 18 |
Rozmanitost systémů kompenzací a nejednotnost hodnocení ................. | 62–66 | 18 |
Zjištěné případy dvojího vyplacení prémie ze zvířat ......................... | 67–71 | 20 |
Nejednotné vyplácení prémií za porážku zvířat ............................ | 72–73 | 21 |
Opožděné stanovení pravidel a postupů upravujících oprávněnost úhrady nákladů člen- ských států Společenstvím ................................................ | 74–83 | 21 |
Lhůty pro úhradu nákladů vzniklých členským státům ...................... | 82–83 | 23 |
Míry spolufinancování byly sjednoceny pouze v případě prasat .................... | 84–85 | 23 |
Chovatelé se nepodílejí na financování systému Společenství zaměřeného na tlumení slin- tavky a kulhavky ........................................................ | 86–89 | 23 |
ŘÍZENÍ KOMISE PO SKONČENÍ KRIZE .......................................... | 90–100 | 24 |
Zásahy ve veterinární oblasti .............................................. | 90–97 | 24 |
Zásahy ve finanční oblasti ................................................. | 98–100 | 25 |
ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ .................................................... | 101–106 | 25 |
Odpovědi Komise ............................................................... ...... 27
SHRNUTÍ
I. Vytvoření společné politiky prevence a tlumení slintavky a kulhavky si ve Společenství vyžádala především potřeba dokončit jednotný trh a nutnost podpořit obchod s chovnými zvířaty. Počínaje rokem 1992 se upustilo od preventivního profylaktického očkování chovných zvířat proti tomuto onemocnění a byl za- veden kompletní systém předcházení a zdolávání slintavky a kulhavky s cílem snížit nebezpečí vzniku nákazy a šíření viru na území Společenství. V případě výskytu epizootie musela být nakažená zvířata poražena, jejich mrtvá těla zneškodněna a prostory a vybavení vydezinfikovány. Veškeré náklady vynaložené členskými státy mohly být částečně uhrazeny z pohotovostního veterinárního fondu, který byl zřízen v rámci záruční sekce Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu.
II. Členské státy postižené krizí v roce 2001 požádaly o úhradu částky 1 616 milionů EUR z Pohotovost- ního veterinárního fondu. Tyto náklady a rozsah epizootie přiměly Účetní dvůr k provedení auditu, který sle- doval tři cíle: Účetní dvůr se měl ujistit, zda analýza Komise, ze které vycházela strategie zdolání nákazy, byla aktualizována, zda uvedená strategie byla účinně provedena a zda byl systém úhrad nákladů členských států na kompenzace vyplacené chovatelům za porážku zvířat přiměřený, rychlý a nediskriminační. Vzhledem k tomu, že některé zkušenosti z předcházejících epizootií bylo možno využít ve strategii prevence a tlumení slintavky a kulhavky, prověřil Účetní dvůr postup Komise před vypuknutím krize, v jejím průběhu a po jejím skončení.
III. Účetní dvůr v této zprávě zdůrazňuje, že Xxxxxx neprovedla před vypuknutím krize v roce 2001 re- vizi své strategie s ohledem na změny rizikových faktorů.
IV. V důsledku toho, že Xxxxxx neprovedla před rokem 2001 důkladné hodnocení a kontroly, došlo ke zpoždění při odstraňování některých nedostatků opatření k prevenci a tlumení slintavky a kulhavky, a to především v oblasti ochrany hranic, krmiva pro zvířata, pohotovostních plánů, identifikace ovcí a systému vý- měny informací mezi členskými státy o přemísťování zvířat (ANIMO). Parlament Komisi vytkl, že před vypuk- nutím krize neprověřila pohotovostní plány členských států, zároveň však ocenil její pozitivní zásahy v prů- běhu krize (1). Komise po vypuknutí krize rychle odhalila nedostatky opatření týkající se veterinární péče, hlášení výskytu nemoci a rychlosti porážek, stejně jako problémy při jejich uplatňování, ale nebylo již možné provést nápravu. Účetní dvůr především shledal, že účinnost zavedených opatření silně závisela na neprodle- ném ohlášení výskytu nemoci chovateli a jejich dodržování omezení přemísťování zvířat.
V. Audit poukázal na možnost zlepšení systému financování Společenství. Kompenzace, které členské státy vyplácejí chovatelům, stále nejsou v právním řádu Společenství dostatečně definované, přestože bylo uhrazeno 60 % nákladů, které Komise schválila jako oprávněné. V důsledku nepřesně definovaného rámce Spo- lečenství zavedly členské státy různé systémy, které na území Společenství umožnily rozdílné přístupy k chovatelům.
VI. Od té doby byla v důsledku nedávné revize právních předpisů Společenství odstraněna řada nedostat- ků. Nedošlo k prověření finančního rámce a zároveň opatření Společenství v oblasti oznamování výskytu ne- moci, dohledu nad hospodářstvími a rychlosti porážek zvířat zůstávají minimální. Lze se obávat, že uplatnění těchto opatření v členských státech v budoucnu opět nezabrání vzniku epidemie a související náklady budou muset být uhrazeny Společenstvím.
VII. Účetní dvůr Komisi doporučuje, aby v době po skončení krize aktualizovala své analýzy a hodnocení strategie. Je nakloněn hledání způsobů, jak zapojit chovatele do systému zdolávání slintavky a kulhavky, a tím je přimět k neprodlenému ohlašování výskytu nákazy a k dodržování omezení přemisťování zvířat. Nakonec Xxxxxx vyzývá, aby vyjasnila finanční rámec vztahující se na epizootie a maximálně snížila finanční rizika pro rozpočet Společenství.
(1) Usnesení Evropského parlamentu ze dne 17. prosince 2002, odstavec 54.
ÚVOD
Souvislosti
1. Slintavka a kulhavka je chorobou zvířat, která pro člověka nepředstavuje nebezpečí, ale je vysoce nakažlivá pro kopytníky. V nejméně vyspělých zemích může tato choroba z důvodu zasa- žení velkého množství kopytníků, jako je skot, prasata a ovce, zničit doslova za jedinou noc zásobování potravinami a prostředky pro obživu chovatelů. Virus může být přenášen přímým kontaktem mezi zvířaty nebo krmivem pro zvířata, nepřímým kontaktem s různými nosiči, vozidly, kamiony, oso- bami a dokonce i vzduchem pomocí větru. U dospělých infiko- vaných zvířat způsobuje choroba jen omezenou úmrtnost. I když se většina zvířat vyléčí do tří nebo čtyř týdnů, zůstávají vážně po- stižena: zpomaluje se růst mladých kusů a zvyšuje se potratovost, přičemž produkce mléka významně a trvale klesá. Země bez vý- skytu této choroby jsou povinny zavést bezpečnostní opatření, aby se před tímto virem chránily a vyhnuly se embargu na vývoz svých živočišných produktů.
2. Završení budování vnitřního trhu Společenství bylo stano- veno na leden 1993. Volný pohyb zvířat a zemědělských produk- tů byl tudíž zásadním prvkem pro společnou organizaci trhů, v jejímž rámci měla být harmonizována pravidla obchodování se zvířaty a živočišnými produkty. V této souvislosti bylo rovněž nutné stanovit společnou politiku prevence a tlumení slintavky a kulhavky. Komise však v roce 1989 ve zprávě o politice člen- ských států v oblasti tlumení slintavky a kulhavky (2) uvedla, že některé státy nepřistoupily k preventivnímu očkování dobytka (3) a v důsledku toho mohly uložit omezení obchodu se zvířaty s tě- mi z partnerů ve Společenství, kteří takové očkování prováděli. Tato omezení byla odůvodňována skutečností, že očkovaná zvířata mohla být nositeli viru, i když se z klinického hlediska je- vila jako normální.
3. Ve snaze odstranit veterinární a zootechnické překážky rozvoje obchodu se zvířaty a živočišnými produkty uvnitř Spo- lečenství Komise zohlednila veterinární pravidla pro
mezinárodní obchod se zvířaty a živočišnými produkty tak, jak byla definována Mezinárodním úřadem pro nákazy zvířat (OIE) (4). Tato pravidla stanoví pro případ epizootie slintavky a kulhavky daleko rychlejší návrat k volnému obchodování v případě, kdy řešením je pouze porážka (tři měsíce), než při pro- vádění jakéhokoliv typu očkování (dvanáct až dvacet čtyři měsíců).
4. Na základě těchto úvah obchodního charakteru došla Ko- mise v téže zprávě k závěru, že politika neočkování je vhodnější než politika preventivního očkování. Na úrovni Společenství byla proto v roce 1990 (5) tato politika úplné likvidace nakažených zvířat doplněna zákazem preventivního očkování a rovněž záka- zem dovozu očkovaných zvířat na území Společenství. Bylo stále možné provádět očkování, avšak pouze jako nouzové opatření, pokud byla přítomnost slintavky a kulhavky potvrzena a hrozilo její rozsáhlé rozšíření.
5. Od přijetí této nové strategie se v Unii objevilo ještě něko- lik ohnisek nákazy („outbreaks“), v roce 1993 v Itálii (57 ohni- sek) a v letech 1994, 1996 a 2000 v Řecku (95, 39 a 14 ohnisek v příslušných letech). K epidemiím došlo v sousedních oblastech (Albánie, Makedonie, Kosovo, Alžírsko, Gruzie, Arménie, Ázer- bajdžán, Turecko a Irán). Kromě toho ve Spojeném království vy- pukla dne 21. února 2001 bezprecedentní krize trvající deset mě- síců. Bylo zjištěno 2 034 ohnisek nákazy zahrnujících 10 124 hospodářství (zemědělských podniků) a bylo nutné po- razit přibližně čtyři miliony kusů zvířat (6). Dále byly poraženy více než dva miliony kusů, neboť tato zvířata byla vystavena pro- blematickým životním podmínkám v rámci jejich uzavření v jed- notlivých zemědělských podnicích v důsledku omezení přemisťování zvířat (7). Slintavku a kulhavku se nepodařilo udr- žet v hranicích Spojeného království: 13. března 2001 se rozšířila do Francie (dvě ohniska nákazy), 20. března 2001 do Irska (jed- no ohnisko) a 21. března do Nizozemska (26 ohnisek nákazy). Spojené království muselo pokračovat v porážkách až do září 2001. V lednu 2002 znovu získalo status země bez výskytu slin- tavky a kulhavky, ve které se neprovádí očkování, a mohlo opět zahájit obchodování.
(2) Zpráva Komise předkládaná Radě týkající se studie provedené Ko- misí o aktuální politice členských států v oblasti tlumení slintavky a kulhavky, Komise Evropských společenství, SEC(89) 1731 v ko- nečném znění, ze dne 18. října 1989.
(3) Preventivní očkování je ochranným očkováním zvířat. Nemělo by být zaměňováno s nouzovým očkováním, které je možné v případě, kdy dojde ke vzniku ohniska nákazy. V roce 1988 byly zavedeny dva odlišné režimy: osm členských států (Belgie, Francie, Itálie, Lu- cembursko, Německo, Nizozemsko, Portugalsko, Španělsko) pro- vádělo preventivní očkování svých zvířat, po němž následovala čás- tečná nebo úplná likvidace kontaminovaných kusů v případě výskytu choroby. Ostatní členské státy (Dánsko, Irsko, Řecko a Spo- jené království) preventivní očkování neprováděly a přistoupily k úplné likvidaci zvířat v případě vzniku ohniska nákazy.
(4) Mezivládní organizace založená v roce 1924, jejíž normy jsou uznávány Světovou obchodní organizací jako referenční mezinárod- ní veterinární pravidla.
(5) Směrnice Rady 90/423/EHS ze dne 26. června 1990, kterou se mění směrnice 85/511/EHS zavádějící opatření Společenství pro tlumení kulhavky a slintavky, směrnice 64/432/EHS o veterinárních otáz- kách obchodu se skotem a prasaty uvnitř Společenství a směrnice 72/462/EHS o veterinárních a hygienických otázkách dovozu sko- tu, prasat a čerstvého masa nebo masných výrobků ze třetích zemí (Úř. věst. L 224, 18.8.1990, s. 13).
(6) Statistics on Foot-and-mouth disease, DEFRA, Spojené království,
12. prosince 2002.
(7) Livestock Welfare Disposal Scheme, státní podpora poskytnutá Spoje- ným královstvím 22. března 2001, řízená Rural Payments Agency a schválená Komisí.
Hlavní charakteristiky opatření k prevenci a tlumení slintavky a kulhavky
6. Komplexní soubor prostředků pro prevenci a tlumení slin- tavky a kulhavky je zaměřen na omezení rizik zavlečení viru na území Společenství a jeho šíření (viz poznámka v rámečku 1). Tyto preventivní a tlumící prostředky jsou uvedeny ve směrnicích Společenství (8). Členské státy jsou odpovědné za jejich uvedení v účinnost a za uplatňování pravidel, která z nich vyplývají. Ko- mise je naproti tomu pověřena kontrolovat provádění předpisů Společenství členskými státy. Kromě toho Komise podporuje ne- členské země v jejich úsilí o kontrolu a vymýcení nákazy. V rámci Komise se přímým řízením a kontrolou veterinárních výdajů Spo- lečenství (9) zabývá generální ředitelství pro zdraví a ochranu spotřebitele.
Rámeček 1
Opatření Společenství k prevenci a tlumení slintavky a kulhavky
Systém prevence se zaměřuje na spolupráci s mezinárodními institucemi a zásadní podporu mezi sousedními zeměmi při tlumení nákazy, při veterinárních, zootechnických a hygienických kontrolách chovu a masa v Unii a na jejích hranicích, při vypracování pohotovostních plánů členskými státy s uvedením prostředků potřebných k zvládnutí případné krize a systémů identifikace a vysledovatelnosti zvířat.
Systém tlumení spočívá v okamžitém ohlášení výskytu nemoci, v zavedení omezení přemisťování zvířat a osob, zahájení epizootologických šetření s cílem identifikovat podezřelá zvířata, použití pohotovostních plánů v jednotlivých členských státech a provádění nezbytných porážek následovaných zničením zvířat a dezinfikováním kontaminovaných prostor a zařízení.
7. Po skončení krize v roce 2001 předložila Komise návrh směrnice pozměňující systém tlumení slintavky a kulhavky (10). Tento návrh byl přijat Radou dne 29. září 2003 (11).
Dopad na rozpočet
8. Podmínky poskytování finančního příspěvku Společenství na výdaje spojené s vymýcením některých závažných nakažlivých chorob zvířat, k nimž patří i slintavka a kulhavka, byly stanoveny Radou v roce 1990 (12). Vyplácení tohoto příspěvku je povinné, pokud členské státy provedly opatření stanovená na úrovni Spo- lečenství, a má formu úhrady 60 % výdajů na slintavku a kulhav- ku, které členské státy vynaložily na kompenzace chovatelům za porážku a zničení zvířat a na dezinfekci zařízení a vybavení. Příspěvek je uveden v rozpočtu (13) v řádku nazvaném „Pohoto- vostní veterinární fond v oblasti chorob a ostatních infekcí zvířat, jež jsou rizikem pro veřejné zdraví“ (14).
9. Po přijetí nové strategie byly v roce 1999 pro veškeré cho- roby zvířat rozpočtové položky fondu čtyřikrát navýšeny, násled- ně v roce 2000 byly zdvojnásobeny a dosáhly tak v období let 2001, 2002 a 2003 (15) souhrnné částky 978,1 milionů EUR, a to především z důvodu krize slintavky a kulhavky v roce 2001. Po- kud se jedná o samotnou krizi z roku 2001, dosáhla celková výše výdajů vykázaných členskými státy v souvislosti s kompenzacemi za porážky, zničení zvířat, dezinfekci hospodářství a zařízení přibližně 2 693,4 milionů EUR, z toho 1 616 milionů EUR bylo požadováno jako náhrada od Společenství. Částka za samotné kompenzace za porážky činila 1 775,1 milionů EUR, z toho bylo požadováno k úhradě 1 065,2 milionu EUR. Tato částka je uve- dena v tabulce.
(8) Směrnice Rady 90/423/EHS a směrnice Rady 85/511/EHS ze dne
18. listopadu 1985, kterou se zavádějí opatření Společenství pro tlu- mení slintavky a kulhavky (Úř. věst. L 315, 26.11.1985, s. 11).
(9) Náhrady Společenství poskytnuté členským státům na uhrazení ve- terinárních výdajů jsou považovány za subvence, i když jsou sou- částí prostředků záruční sekce EZOZF. Z tohoto důvodu nespadají tyto náhrady do postupů spojených se schvalováním účetní závěrky členských států ani do působnosti orgánů ověřujících účty jejich pla- tebních agentur, ale pod přímé řízení a finanční kontrolu generální- ho ředitelství pro zdraví a ochranu spotřebitele.
(10) Návrh směrnice Rady, kterou se stanoví opatření Společenství pro tlumení slintavky a kulhavky a mění směrnice 92/46/EHS, KOM (2002) 736 v konečném znění ze dne 13. prosince 2002.
(11) Směrnice Rady 2003/85/ES ze dne 29. září 2003, kterou se stanoví opatření Společenství pro tlumení slintavky a kulhavky, zrušují směrnice 85/511/EHS a rozhodnutí 84/531/EHS a 91/665/EHS a mění směrnice 92/46/EHS (Úř. věst. L 306, 22.11.2003, s. 1).
(12) Rozhodnutí Rady 90/424/EHS ze dne 26. června 1990 o některých výdajích ve veterinární oblasti (Úř. věst. L 224, 18.8.1990, s. 19).
(13) Jedná se o položku rozpočtu B1-332. Pro rok 2004 byla rozpoč- tová nomenklatura pozměněna. Pohotovostní fond je nyní v roz- počtu uveden v článku 17 04 03.
(14) Tato řada chorob zvířat nezahrnuje bovinní spongiformní encefalo- patii (BSE).
(15) Roční rozpočet Pohotovostního fondu se z pěti milionů EUR v ob- dobí let 1995 a 1998 zvýšil na 20 milionů EUR v roce 1999 a v roz- počtových letech 2000 a 2001 dosáhl částky 41 milionů EUR. Kri- ze slintavky a kulhavky si vyžádala dodatečné navýšení původních rozpočtových položek fondu pro rok 2001 ve výši 41 milionů EUR celkem o dalších 400 milionů EUR, což představuje doplatek ve výši téměř desetinásobku původní částky. Pro rozpočtové roky 2001, 2002 a 2003 dosáhly definitivní rozpočtové položky částky 978,1 milionů EUR.
CS
C 54/6
Tabulka
Žádosti členských států o úhradu výdajů souvisejících s výplatou kompenzací za porážku zvířat
Země | Počet zvířat, kterých se kompenzace týká | Celková částka kompenzací (v EUR) | ||||||||||
Ovce | Kozy | Skot | Prasata | Ostatní | Celkem | Ovce | Kozy | Skot | Prasata | Ostatní | Celkem | |
Francie | 48 573 | 206 | 1 406 | 10 138 | — | 60 323 | 5 739 074 | 23 651 | 1 697 635 | 1 868 433 | — | 9 328 794 |
Irsko | 50 172 | 98 | 1 172 | 70 | 15 | 51 527 | 7 359 366 | 18 658 | 859 862 | 9 800 | 11 443 | 8 259 129 |
Nizozemsko | 39 011 | 9 654 | 90 842 | 136 545 | 1 134 | 277 186 | 3 965 380 | 1 363 801 | 65 247 745 | 16 339 358 | 586 037 | 87 502 322 |
Spojené | 2 449 424 | — | 579 637 | 135 084 | 2 438 | 3 166 583 | 625 586 405 | — | 1 018 384 592 | 22 415 862 | 3 660 692 | 1 670 047 551 |
království (1) | ||||||||||||
Celkem | 2 587 180 | 9 958 | 673 057 | 281 837 | 3 587 | 3 555 619 | 642 650 225 | 1 406 110 | 1 086 189 835 | 40 633 454 | 4 258 172 | 1 775 137 795 |
Úřední věstník Evropské unie
(1) Směnný kurs: 1 EUR = 0,62380 liber sterlingů (ke dni 3. prosince 2001).
Pozn.:
Žádosti členských států o úhradu výdajů se týkají celkem 3,5 milionu zvířat.
Nejvyšší počet zvířat připadá na Spojené království, a sice 3 166 583 zvířat, což představuje 89 % z celkového počtu.
Vyplacené kompenzace dosahují částky 1 775,1 mil. EUR, z čehož částka 1 670 mil. EUR připadá na Spojené království, což představuje 94 % celkové částky pro země postižené slintavkou a kulhavkou v roce 2001.
Mezi zvířata, která byla slintavkou a kulhavkou v roce 2001 nejvíce postižena, patří ovce, s celkovým počtem 2 587 180 kusů. Počet ovcí, za které byla vyplacena kompenzace ve Spojeném království, představoval 94,53 % z celkového počtu. Nejvyšší částka kompenzací byla vyplacena za skot, a to 1 086 189 835 EUR, z čehož 93,8 % bylo vyplaceno Spojenému království.
Zdroj:
Francie/žádost o úhradu výdajů (5. října 2001 a 6.prosince 2002). Irsko/žádost o úhradu výdajů (6. února 2002).
Nizozemsko/žádost o úhradu výdajů (duben 2002).
3.3.2005
Spojené království/žádost o úhradu výdajů (prosinec 2001 a 26. února 2003) plus žádost o úhradu výdajů pro Severní Irsko.
10. Na základě rozhodnutí o poskytnutí pomoci (16) v sou- vislosti se slintavkou a kulhavkou Komise souhlasila, aby člen- ským státům byla vyplacena částka 433,5 (17) milionů EUR na vý- daje spojené s porážkou zvířat a 32,1 milionů EUR na ostatní náklady, což navýšilo celkové náhrady Společenství k 31. prosin- ci 2003 na 465,6 milionů EUR (viz Graf 1).
11. Komise doposud nedokončila prověřování výdajů člen- ských států a neuhradila zbývající částky, které měla zaplatit jako kompenzaci těchto výdajů za rok 2001, s výjimkou Francie a Ir- ska. Z tohoto důvodu bylo v letech 2001 až 2003 čerpání roz- počtových položek, kterými disponoval Xxxxxxxxxxxx veterinár- ní fond, o více než 48 % nižší (viz Graf 2).
Graf 1
Celkové platby z Pohotovostního veterinárního fondu k 31. prosinci 2003
na základě konečných výdajových položek v rozpočtech na roky 2001, 2002 a 2003
(1) SLAK 2001: slintavka a kulhavka v roce 2001.
Pozn.:
Platba kompenzací v přibližné výši 17 mil. EUR v roce 2001 za ptačí chřipku nebyla zahrnuta do kategorie „Ostatní choroby“, neboť byla financována z položek převedených z rozpočtu na rok 2000.
Výdaj v přibližné výši 2,5 mil. EUR na kompenzace slintavky a kulhavky v roce 2000 v Řecku byl zahrnut do kategorie „Ostatní choroby“.
Zdroj: Komise.
(16) Rozhodnutí Komise 2001/646/ES (Úř. věst. L 228, 28.8.2001, s. 24), 2001/652/ES (Úř. věst. L 230, 28.8.2001, s. 8), 2001/653/ES (Úř. věst. L 230, 28.8.2001, s. 12) a 2001/654/ES (Úř. věst. L 230, 28.8.2001, s. 16) týkající se finanční výpomoci ve prospěch eradi- kace slintavky a kulhavky ve Francii, Irsku, Nizozemsku a ve Spo- jeném království.
(17) Platby provedené k termínu 31. prosince 2003.
Graf 2
Využití rozpočtu pohotovostního veterinárního fondu v letech 2001, 2002 a 2003
(1) SLAK 2001: slintavka a kulhavka v roce 2001.
(2) Závazky v rámci kategorie „Ostatní choroby zvířat“: 114,38 mil. EUR.
(3) Čerpání prostředků v rámci kategorie „Ostatní choroby zvířat“: 36,2 mil. EUR.
Pozn.:
Vyplacené prostředky nezahrnují převod rozpočtových prostředků ve výši přibližně 17 mil. EUR z roku 2000.
Částka ve výši přibližně 2,5 mil. EUR byla zahrnuta do kategorie „Ostatní choroby“ v souvislosti se SLAK v Řecku v roce 2000.
Zdroj: Komise.
Audit Účetního dvora
12. Po krizích moru prasat a bovinní spongiformní encefa- lopatie přezkoumal Účetní dvůr opatření Společenství pro tlume- ní těchto chorob zvířat (18).
13. S ohledem na rozsah krize slintavky a kulhavky a na sou- visející zatížení rozpočtu se Účetní dvůr rozhodl provést nový au- dit, aby zjistil, zda:
a) analýzy Komise, na jejichž základě byla stanovena strategie prevence a tlumení slintavky a kulhavky, jsou dostatečně aktuální;
b) Komise na základě vlastních kontrol a hodnocení předložila Radě úpravy strategie Společenství;
c) systém úhrady nákladů členských států zavedený Komisí je přiměřený, rychlý a nediskriminační.
14. V rámci odpovědi na tyto otázky Účetní dvůr hodnotil činnost Komise pokud jde o její analýzy, dohled nad prováděním opatření Společenství členskými státy i případné návrhy úpravy právních předpisů Společenství. Vzhledem k tomu, že určité po- znatky získané při předchozích epizootiích mohly přispět k vy- pracování strategie prevence a tlumení slinivky a kulhavky, zkou- mal Účetní dvůr nejprve postup Komise před a v průběhu této krize. Poté analyzoval systém náhrad, zejména s ohledem na svá předchozí doporučení. Tato prověrka se omezovala na výdaje spojené s kompenzacemi za porážku zvířat (19). Nakonec Účetní dvůr prověřil, jaká ponaučení si Komise odnesla z krize v roce 2001.
(18) Výroční zpráva za rozpočtový rok 1995 (Úř. věst. C 340, 12.11.1996, s. 1). Zvláštní zpráva č. 19/98 o financování Společen-
ství, pokud jde o některá opatření přijatá po krizi bovinní spongi-
formní encefalopatie (EBS) (Úř. věst. C 383, 9.12.1998, s. 1). Zvlášt- ní zpráva č. 1/2000 o klasickém moru prasat (Úř. věst. C 85, 23.3.2000, s. 1). Zvláštní zpráva 14/2001, pokračování zvláštní zprávy č. 19/98 o bovinní spongiformní encefalopatii (Úř. věst. 324, 20.11.2001, s. 1).
(19) Dokud Komise neukončí jednání s členskými státy a nepřijme ko- nečné rozhodnutí o poskytovaných náhradách, Účetní dvůr se ne- může vyjádřit k ostatním výdajům na slintavku a kulhavku, které se týkaly zničení zvířat, dezinfikování prostor a zařízení, ani k finanč- ním kontrolám Komise.
15. Audity probíhaly na úrovni Komise a členských států (20) postižených slintavkou a kulhavkou (Francie, Irsko, Nizozemsko a Spojené království). Jednotlivé audity se týkaly zejména minis- terstev zemědělství, do jejichž působnosti patří veterinární a hy- gienické aspekty, jakož i jejich decentralizovaných regionálních útvarů (21). Výsledky práce navštívených orgánů, Evropského pa- rlamentu i mezinárodní konference o prevenci a tlumení slintav- ky a kulhavky nebo jiných veřejných šetření provedených v člen- ských státech byly v této zprávě zohledněny (22).
ZÁSAHY KOMISE PŘED VYPUKNUTÍM KRIZE
Nedostatečná aktualizace analýz
16. V již citované zprávě z roku 1989 (23) (viz odstavec 2) Komise provedla analýzu nákladů a přínosů politiky uplatňované jednotlivými členskými státy v oblasti tlumení slintavky a kulhav- ky (politika preventivního očkování nebo politika systematické porážky) s cílem stanovit strategii na úrovni Společenství. Zejmé- na zhodnotila nebezpečí vzniku slintavky a kulhavky ve Spole- čenství podle toho, která z uvedených politik byla uplatňována
(20) Tři z těchto auditů byly realizovány společně s útvary Komise.
(21) Současně došlo k jednání s příjemci i odhadci, kteří stanovili hod- notu poražených zvířat. Audity byly provedeny rovněž v Meziná- rodním úřadu pro nákazy zvířat (OIE) v Paříži, v Laboratoři v Pirb- right a v National Audit Office (NAO) v Londýně.
(22) International Conference on Control and Prevention of Foot-and-mouth Di- sease, Final Report, konference organizovaná belgickým předsednictvím Rady, Evropskou komisí, Nizozemskem a Spojeným královstvím, Brusel, 12.–13. prosince 2001;
The 2001 Outbreak of Foot-and-mouth Disease, Report by the Compt-
po roce 1992, jakož i ekonomické důsledky obou možných va- riant. Komise naplánovala náklady na desetileté období (od roku 1993 do roku 2002) na základě tří různých scénářů v závislosti na rozsahu krize. Pokud jde o politiku neočkování, zvolila prů- měrný scénář počítající s vypuknutím 13 epizootií po 20 ohnis- cích. Předpokládané náklady na toto období představovaly 35 mi- lionů EUR. Odhad nákladů na optimistický scénář činil 0,3 miliony EUR a na pesimistický scénář 955 milionů EUR.
17. Zpráva z roku 1989 kromě toho kladla důraz zejména na úvahy zaměřené na obchodní aspekty, náklady a přínosy pro zemědělce a rozpočet, aniž by bylo přihlédnuto k nejrozsáhlej- ším nákladům v oblasti sociální a oblasti životního prostředí.
18. Do roku 2001 epizootie, k nimž došlo v Unii, neměly ta- kovou povahu, aby naléhavě upozornily Komisi na nutnost ověřit platnost opatření Společenství. Tři epizootie měly totiž sice více než dvacet ohnisek nákazy (maximálně možný počet ve scénáři zvoleném Komisí), avšak na druhé straně došlo za osm let pouze ke čtyřem krizím (oproti třinácti za deset let v tomtéž scénáři). Naopak od roku 1993 vzrostla určitá rizika přispívající k šíření viru: se zavedením jednotného trhu vzrostla míra přemísťování zvířat (24) a snížil se počet jatek (25), což přispělo ke shromažďo- vání zvířat, a tudíž i k riziku kontaminace, zatímco hustota zvířat v hospodářstvích, zejména ovcí, koz a prasat, se zvýšila (26). V únoru 1998 FAO (27) upozornila 33 členských států Evropské komise pro tlumení slintavky a kulhavky na skutečnost, že
„přeprava zvířat na velké vzdálenosti a rostoucí hustota zvířat by
mohly v kterémkoliv okamžiku vyvolat v Evropě nové devastu- jící epizootie“ (28).
roller and Auditor General, 21. června 2002, The Stationery Office,
Londýn;
Rapport d’information no 405 (Informační zpráva č. 405), J-P Émo- rine z francouzského senátu, zpráva přijata na zasedání dne 21. červ- na 2001;
Foot-and-mouth Disease 2001: Lessons to be learned, Inquiry, Xx Xxxx Xxxxxxxx CBE, červenec 2002, The Stationery Office, Londýn; Infectious diseases in livestock, The Royal Society, červenec 2002; Odpovědi na zprávy „Foot-and-mouth Disease Inquiries“, HM Go- vernment with the Welsh Assembly Government, listopad 2002; Usnesení Evropského parlamentu ze dne 17. prosince 2002 o tlu- mení slintavky a kulhavky v Evropské unii v roce 2001 a o opatřeních, která je nutno přijmout pro vyloučení a tlumení epi- zootií v Evropské unii a zpráva Dočasného výboru Evropského pa- rlamentu pro slintavku a kulhavku (A5-0405/2002).
(23) Zpráva Komise předložená Radě týkající se aktuální politiky členských států v oblasti tlumení slintavky a kulhavky, Komise Evropských společen- ství, SEC(89) 1731 v konečném znění ze dne 18. října 1989.
(24) U skotu se přemísťování týká řádově tří milionů kusů zvířat ročně.
(25) Ve Spojeném království se počet jatek snížil z 1 400 v roce 1990 na 400 v roce 1999.
(26) Mezi rokem 1987 a rokem 1997 se hustota prasat na jedno hospodářství v Irsku ztrojnásobila a v Nizozemsku, Spojeném království a ve Francii vzrostla o více než 50 %. Hustota ovcí na jed- no hospodářství se rovněž významně zvýšila ve Španělsku, v Irsku a zejména ve Spojeném království, kde dosáhla téměř 500 kusů na hospodářství, což je čtyřnásobek průměrné hustoty v Unii (137,9 kusů na hospodářství). Stejně tak se v průběhu tohoto ob- dobí zvýšila hustota stád koz, zejména v Řecku, Španělsku, Francii, Itálii a v Nizozemsku. (Struktura zemědělských hospodářství His- torické výsledky – Šetření z let 1966/67 až 1997 – Konečné znění: říjen 2000, Eurostat, s. 88, 89 a 92).
(27) Organizace OSN pro výživu a zemědělství (Food and Agriculture Organization).
(28) Tisková zpráva FAO 98/05.
19. Navíc v letech 1997–1998 si epidemie moru prasat vy- žádala značné náklady ze strany Společenství (29), členských států i chovatelů. Ve světle této zkušenosti samotná Komise hodnotila opatření proti slintavce a kulhavce stanovená směrnicí 85/511/EHS jako neúplná (30). Na základě názoru expertů zahá- jily tudíž jednotlivé útvary Komise revizi směrnice, avšak 20. úno- ra 2001 se ve Spojeném království projevila epizootie, která je- jich práci přerušila.
20. Od doby jejího přijetí v roce 1990 nebyla strategie předmětem žádného podrobného hodnocení ze strany Komise. Kromě toho Komise nepředkládala Radě a Parlamentu každé tři roky zprávu o podmínkách provádění rozhodnutí 90/424/EHS o činnosti Společenství v oblasti eradikace a o finanční pomoci poskytnuté za tímto účelem (31). Komise rovněž neaktualizovala studii o orgánech veterinární péče členských států, kterou vypra- covalo generální ředitelství pro zemědělství v roce 1992, i když by jí aktualizace studie pomohla ověřit, zda stav těchto služeb je dostačující pro zajištění úspěchu strategie (viz odstavce 48 a 49).
V některých ohledech nebyl dohled Komise postačující a nedostatky v právních předpisech nebyly včas odstraněny
21. V normálním období má dohled Komise ve veterinární a hygienické oblasti obvykle dvě podoby: jednak její bruselské útvary ověřují transpozici směrnic do vnitrostátního právního řá- du, jednak pověření inspektoři Xxxxxxxxxxxxx a veterinárního úřadu (FVO) z Dublinu (32) provádějí kontroly na místě. V období před krizí v roce 2001 se měly tyto předepsané kontroly podle Účetního dvora týkat podstatných opatření pro prevenci a tlume- ní slintavky a kulhavky stanovených ve směrnicích Společenství a jejich začlenění do vnitrostátního práva členských států. K těmto opatřením patří:
a) veterinární a hygienické kontroly na hranicích týkající se do- vozu zvířat a živočišných produktů;
b) kontroly krmiv pro zvířata určené k zamezení kontaminace zvířat nebo živočišných produktů;
(29) Celkem bylo do rozpočtu Společenství pro období 1997 a 1998 zařazeno 650,5 milionů EUR. Zvláštní zpráva Účetního dvora č. 1/2000, odstavec. 1.
(30) KOM (2002) 736 v konečném znění ze dne 13. prosince 2002, s. 4.
c) vypracování pohotovostních plánů ze strany členských států umožňujících rychlé využití lidských zdrojů, zařízení a vhod- ných organizačních opatření v případě vypuknutí krize;
d) vytvoření systémů na straně členských států sloužících k identifikaci a sledování přemísťování zvířat a dále vytvoření systému výměny informací mezi členskými státy (ANIMO), které jsou pro rychlé vyhledávání a porážku kontamino- vaných zvířat zásadní.
Nesystematické prověřování souladu směrnic Společenství s jejich transpozicí do vnitrostátního právního řádu
22. Komise téměř systematicky ověřuje, zda členské státy v určených termínech formálně transponovaly směrnice Spole- čenství. Naopak kontroly shody prováděny systematicky nejsou. Prakticky jsou prováděny pouze při inspekcích FVO (33) v člen- ských státech nebo na základě stížností třetích osob. Rizika ne- shod při transpozici jsou tudíž vysoká a mohou přetrvávat i do současnosti.
23. Komise zaslala členským státům značný počet upomínek týkajících se opožděné transpozice směrnic. Po oznámení přijatých vnitrostátních opatření Komise spisy založila bez ověření shody. V důsledku toho Komise nikdy nezahájila žádné řízení pro porušení povinnosti z důvodu nedodržení shody. Po- kud jde o směrnici o identifikaci zvířat, zejména ovcí, která měla být členskými státy transponována k 1. lednu 1995, zaslala Ko- mise v období 1993 až 1996 výzvy členským státům z důvodu neoznámení vnitrostátních opatření. V období 1994 až 1997 po formální transpozici právních předpisů Společenství členskými státy Komise spisy založila bez ověření shody. V průběhu krize v roce 2001 však FVO ve všech členských státech postižených slintavkou a kulhavkou (s výjimkou Nizozemska) zjistil závažné porušení povinností vyplývajících z této směrnice, které negativ- ně ovlivnilo šíření epidemie v roce 2001 (viz odstavec 35).
(31) Článek 43a rozhodnutí 90/424/EHS ukládá Komisi, aby jednou za
tři roky předložila Parlamentu a Radě zprávu o podmínkách uplat- ňování tohoto rozhodnutí.
(32) Ředitelství F generálního ředitelství pro zdraví a ochranu spotřebitele.
(33) Při inspekcích na místě FVO ověřuje mimo jiné skutečný charakter vnitrostátních transpozičních opatření a vydává doporučení pro Ko- misi, zejména pokud se domnívá, že vnitrostátní opatření nejsou v souladu s normami Společenství.
Zdravotní a veterinární kontroly na hranicích Evropské unie jsou prováděny pod řádným dohledem, ale některá rizika nejsou dostatečně ošetřena právními předpisy
24. Před vypuknutím krize provedl FVO několik veterinár- ních a hygienických kontrol na stanovištích hraniční kontroly (SHK) členských států s cílem ověřit, zda na území Společenství vstupují prostřednictvím SHK pouze produkty, které jsou v sou- ladu s normami Společenství v oblasti zdraví zvířat a bezpečnosti potravin. Nápravná opatření požadovaná FVO, jako posílení poč- tu pracovníků a veterinárních kontrol, zlepšení hygienických podmínek prostor a zařízení, posílení systému registrace do- dávek, veterinárních osvědčení a registrů, byla členskými státy přijata poměrně rychle ve snaze zrušit dočasné pozastavení plat- nosti povolení pro stanoviště hraniční kontroly vyhlášené Komi- sí v případě zjištění nedostatků.
25. I když úplné zabezpečení proti vnějším zdrojům konta- minace není možné, obsahovaly právní předpisy Společenství v době krize určité mezery, pokud jde o ochranu na hranicích, ze- jména v oblasti dopravy potravin cestujícími a možností sklado- vání produktů neodpovídajících právním předpisům Společenství v zónách volného obchodu (viz odstavec 91a). Před vypuknutím krize Komise navrhla, aby byl dovoz na území Společenství ome- zen pouze na produkty živočišného původu, které odpovídají ev- ropským normám v oblasti zdraví zvířat, avšak tento návrh byl přijat až v roce 2002 (34). Až po skončení krize, v listopadu 2002, Xxxxxx navrhla, aby byly posíleny kontroly dovozu produktů ži- vočišného původu určených k osobní spotřebě a toto rozhodnutí přijala v prosinci 2002 (35).
Opožděné zavedení kontrol a zákazu krmení zvířat kuchyňským odpadem
zpracování odpadu používaného jako krmivo pro zvířata. Z to- hoto důvodu byla zdůrazněna rizika spojená s tímto typem kr- miv, avšak částečně až po skončení krize.
27. Avšak již v letech 1997–1998 byla rizika spojená s tímto typem krmiv pro zvířata prokázána při vypuknutí moru prasat v Německu v důsledku používání mastné vody a kuchyňského odpadu, který byl nedostatečně zpracován, a tudíž v rozporu s předpisy Společenství. Z tohoto důvodu zakázaly některé člen- ské státy na svém území ještě před vypuknutím krize slintavky a kulhavky v roce 2001 používání kuchyňského odpadu, a to i zpracovaného (Francie a Nizozemsko), zatímco jiné nikoli (Ně- mecko a Spojené království). Na úrovni Společenství bylo v úno- ru 2001 používání zpracovaného kuchyňského odpadu ke krme- ní zvířat stále povoleno (36), bez ohledu na návrhy Komise.
28. Ve Spojeném království bylo chovateli, který byl původ- cem krize, povoleno používat kuchyňský odpad pro krmení pra- sat s jedinou podmínkou, a sice že odpad bude zpracován. V pra- xi tento chovatel sbíral kuchyňský odpad v restauracích, hotelech, školách a vojenských kasárnách v okolí, skladoval je před svým hospodářstvím a následně je odvážel do dvou zpracovatelských zařízení v okolí. Po zpracování byl kuchyňský odpad podán pra- satům. Kontroly provedené ministerstvem po vypuknutí krize však prokázaly, že v kontejnerech na krmivo nadále zůstával závadný odpad, což svědčilo o zjevně nedostatečném zpracování kuchyňského odpadu (37). Přesný původ viru „Pan Asia O“ nemo- hl být s jistotou stanoven. Zavlečení viru přes stanoviště hraniční kontroly bylo obvykle vyloučeno a podezření (38) se týkalo ne- legálních dodávek produktů prezentovaných jako nepotravinové výrobky, které byly prodávány ve velkém restauracím nebo jídelnám.
26. Inspekce FVO týkající se krmiv pro zvířata byly provede-
ny pozdě, částečně až po skončení krize. FVO zdůraznil nedostat-
ky v kontrolách prováděných členskými státy v oblasti
(34) Směrnice Rady 2002/99/ES ze dne 16. prosince 2002, kterou se sta- noví veterinární předpisy pro produkci, zpracování, distribuci a do- voz produktů živočišného původu určených k lidské spotřebě (Úř. věst. L 18, 23.1.2003, s. 11).
(35) Rozhodnutí Komise 2002/995/ES ze dne 9. prosince 2002, kterým se stanoví prozatímní ochranná opatření týkající se dovozu produk- tů živočišného původu pro osobní spotřebu (Úř. věst. L 353, 30.12.2002, s. 1).
(36) V roce 2000 Komise předložila Parlamentu a Radě návrh (KOM (2000) 574) o zákazu používat kuchyňský odpad pro výživu chovných zvířat, avšak tento návrh byl přijat až v roce 2002 (nařízení (ES) č. 1774/2002 (Úř. věst. L 273, 10.10.2002, s. 1)). V lednu 2001, těsně před krizí, předložila Komise rovněž návrh zá- kazu používání kuchyňského odpadu při krmení prasat, avšak tento návrh byl přijat až 23. října 2001. Směrnice Rady 2001/89/ES ze dne 23. října 2001 o opatřeních Společenství pro tlumení klasic- kého moru prasat (Úř. věst. L 316, 1.12.2001, s. 5).
(37) Origin of the UK Foot-and-mouth Disease Epidemic in 2001, Depart- ment for Environment, Food and Rural Affairs, červen 2002.
(38) Foot-and-mouth Disease 2001: Lessons to be learned Inquiry, s. 47.
Nedostatečné kontroly a nevyhovující kritéria pohotovostních plánů členských států
29. V roce 1990 Rada (39) požadovala, aby jednotlivé člen- ské státy vypracovaly pohotovostní plány a upřesnily v nich opatření, která přijmou v případě vzniku ohniska slintavky a kul- havky. Tyto plány měly umožnit přístup k zařízením, vybavení, personálu a veškerým materiálům potřebným k rychlému a účin- nému potlačení nákazy. Komise měla stanovit kritéria pro sesta- vování těchto plánů, provádět jejich kontrolu s cílem určit, zda povedou k dosažení stanoveného cíle, a navrhnout členským stá- tům případné úpravy. Kromě toho Rada stanovila, že plány mo- hou být později doplněny nebo upraveny tak, aby zohlednily vý- voj situace.
30. V roce 1991 Komise stanovila minimální kritéria, která měly pohotovostní plány členských států (40) splňovat. Cílem těchto kritérii bylo, aby pohotovostní plány umožnily v případě výskytu slintavky a kulhavky rychlý přístup k prostředkům nut- ným pro rychlou a účinnou eradikaci choroby. Účetní dvůr kon- statoval, že i když Komise vyžadovala od členských států zajiš- tění základní organizace pro řešení krizí, jako jsou krizová střediska, místní střediska pro tlumení choroby a pracovníci pověření prováděním nouzových opatření, řada důležitých infor- mací nebo podmínek pro tlumení choroby a pro účinnou finanč- ní a administrativní organizaci nebyla Komisí vyžadována, a to zejména:
a) určení potřebných pracovníků a prostředků pro jednotlivé scénáře (optimistický, průměrný, pesimistický) a způsobu, jak tyto pracovníky a prostředky co nejrychleji využít;
b) prověřování pohotovostních plánů na základě zkušeností, je- jich šíření mezi chovateli a pravidelné provádění cvičných zásahů;
c) kritéria pro použití nouzového očkování;
d) informace o zavedených postupech umožňujících evidovat počet poražených zvířat, jejich hodnotu, provedené platby a křížové kontroly pomocí existujících databází veterinářů nebo kontroly identifikace zvířat;
(39) Směrnice 90/423/EHS.
(40) Rozhodnutí komise 91/42/EHS ze dne 8. ledna 1991, kterým se sta- noví kritéria pro vypracování pohotovostních plánů pro tlumení slintavky a kulhavky za použití směrnice Rady 90/423/EHS (Úř. věst. L 23, 29.1.1991, s. 29).
e) systém nouzového najímání odhadců a obecné zásady jejich odměňování;
f) systém kompenzací pro chovatele a jeho použití před nebo po provedení porážky.
31. Od roku 1991 Komise tato kritéria nerevidovala. Plány členských států schválila v letech 1993–1995. V průběhu tohoto procesu se však Komise omezila kontrolu dokladů, aniž by ověřila přímo na místě skutečný charakter uváděných opatření. Na roz- díl od odpovědi v odstavci 33 se Komise ve svých pokynech z r. 1995 týkajících se přípravy pohotovostních programů (41) omezila na to, že od členských států požadovala, aby měly zřízeny orgány veterinární péče s kapacitou postačující ke zvlád- nutí až deseti ohnisek nákazy v jakémkoliv okamžiku, ale nepo- žadovala, aby státy počítaly s rozšířením služeb v závislosti na epizootologické situaci. Kromě toho Komise (FVO) provedla v členských státech postižených slintavkou a kulhavkou první in- spekční kontrolu uvedených plánů na místě až koncem roku 2001 a v průběhu roku 2002, po skončení krize. Parlament rov- něž konstatoval, že před vypuknutím krize Komise „neověřila v žádoucích termínech pohotovostní plány členských států“. Kro- mě toho uvedl, že „odhlédneme-li od kontrol provedených v rámci schvalování pohotovostních plánů, zavedení plánu Spo- jeného království, Nizozemska a Francie nebylo do doby vypuk- nutí epidemie v roce 2001 prověřeno“ (42).
32. Plány členských států, přestože byly schváleny Komisí, nebylo tudíž možné přizpůsobit bezprecedentní a obtížně předvídatelné krizi velkého rozsahu. Plány totiž v dostatečné míře neuvažovaly ani s pesimistickým scénářem, ani s velkým nárůs- tem potřeby prostředků nezbytných pro zvládnutí krize, ani s ne- zbytnou finanční a administrativní organizací.
(41) Guidelines for the preparation of contingency plans for epidemic di- seases (Pokyny pro přípravu pohotovostních plánů pro nákazy zvířat), odstavec 6.12: „Každý členský stát musí zajistit, aby měl oka- mžitě k dispozici dostatečně kvalifikovaný personál schopný kdy- koliv zvládnout více než 10 ohnisek choroby a zajistit náležitý do- zor v ochranné zóně v okruhu 3 km od každého z nich. Odhaduje se, že kvalifikovaný veterinární lékař může za jeden den navštívit a vyšetřit dobytek nejvýše v 5 hospodářstvích, pokud v každém mís- tě řádně provede požadované dezinfekční postupy.“
(42) Usnesení Evropského parlamentu ze dne 17. prosince 2002, odsta- vec 54.
33. Plán předaný Komisi Spojeným královstvím nebyl například podstatně revidován od jeho přijetí v roce 1991. V sou- ladu s pokyny Komise plán nepočítal s pesimistickým scénářem (43), a dokonce i v celostátním plánu rozpracovaném na plán místní tento scénář pokrýval pouze deset ohnisek nákazy současně (44) bez zavedení postupů k rychlému zvýšení zdrojů potřebných pro zvládnutí porážek a likvidace zvířat. Nebyl v něm uveden systém nouzového najímání odhadců a základní zásady jejich odměňování. Plán nebyl předán chovatelům nebo jejich zá- stupcům. Pokud jde o Francii, plán umožnil úspěšně zvládnout obě ohniska nákazy, která vznikla současně, ale velký nárůst potřeby prostředků v případě pesimističtějšího scénáře nebyl vyřešen. Irský pohotovostní plán počítal se současným zvládáním deseti ohnisek nákazy. Pouze Nizozemsko, které se poučilo z kri- ze při moru prasat, počítalo s nárůstem potřeby prostředků nut- ných pro zvládnutí svých 26 ohnisek nákazy a přistoupilo k nou- zovému očkování, jakmile se projevil nedostatek zdrojů pro okamžité zahájení porážek.
34. Interní audit Komise odhalil, že generální ředitelství pro zdraví a ochranu spotřebitele, které je neustále konfrontováno s krizemi v odvětví chovu zvířat, zavedlo normalizované rutinní standardizované metody, které jsou považovány za účinné, aniž by ovšem své pracovní postupy písemně zdokumentovalo. Kro- mě toho nebyly k dispozici nástroje a příručky věnované řízení krizí. I když Komise v průběhu krize jednala pohotově (viz od- stavec 44), Účetní dvůr se domnívá, že řádná příprava Komise, ze- jména pokud jde o způsob poskytování finančních náhrad člen- ským státům (viz odstavce 74 až 81), by umožnila vyhnout se některým problémům, které se během krize v roce 2001 vyskytly.
Nekompletní systém identifikace a nedostatky při sledování pohybu zvířat u druhů náchylných ke slintavce a kulhavce
35. Na úrovni Společenství je systém identifikace a indivi- duální evidence skotu povinný (45). Účetní dvůr nicméně konsta- toval, že tento systém neumožňuje zaručit vysledování pohybu
(43) The 2001 Outbreak of Foot-and-mouth Disease, Report by the Compt- roller and Auditor General, 21 June 2002, The Stationery Office (Ohnis- ko slintavky a kulhavky v roce 2001, zpráva hlavního kontrolora a auditora, 21. června 2002, tisková kancelář), Londýn, bod 2 třetí odstavec: „Plány byly založeny na nejpravděpodobnějším scénáři a ostatní scénáře nebyly zohledněny. V souladu s pokyny Společen- ství byly plány zpracované ministerstvem založeny na předpokladu, že najednou nebude infikováno více než 10 míst.“
(44) The 2001 Outbreak of Foot-and-mouth Disease, Report by the Compt- roller and Auditor General, 21 June 2002, The Stationery Office, Lon- dýn, odstavec 2.30.
(45) Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1760/2000 (Úř. věst. L 204, 11.8.2000, s. 1), kterým se stanoví systém identi- fikace a evidence každého kusu hovězího dobytka jednotlivě.
skotu v rámci Společenství nebo mimo členské státy, kdy se řádově jedná o 3 miliony kusů ročně (asi 4 % celkového počtu zvířat). Jeho uplatňování v členských státech vykazuje navíc ještě slabá místa (46). U ovcí, kterých se krize v roce 2001 týkala především, stejně jako u prasat, byla od 1. ledna 1995 až do lis- topadu 2003 povinná identifikace pouze celé dodávky (47). V prů- běhu krize FVO zjistil, že systém identifikace podle dodávek byl ve třech ze čtyř členských států postižených slintavkou a kulhav- kou nesprávně uplatňován (48).
36. Skutečnost, že právní předpisy Společenství nevyžadova- ly individuální identifikaci ovcí a že navíc jejich identifikace podle dodávek měla nedostatky, narušila vysledovatelnost podezřelých zvířat a tím došlo ke zpoždění jejich porážky. Ve Spojeném království ovce, které měly být, ale nebyly poraženy, zvýšily rizi- ko šíření viru.
(46) Zvláštní zpráva Účetního dvora č. 6/2004 o zavedení systému iden- tifikace a evidence skotu (SIEB) (Úř. věst. C 29, 4.2.2005, s. 1).
(47) Směrnice Rady 92/102/EHS ze dne 27. listopadu 1992 o identifi- kaci a evidenci zvířat (Úř. věst. L 355, 5.12.1992, s. 32). Individuál- ní identifikace ovcí byla zavedena jako povinná směrnicí Rady 2003/85/ES (Úř. věst. L 306 z 22.11.2003, s. 1). Rozhodnutí Ko- mise 2000/678/ES stanovilo pro členské státy povinnost vytvořit databázi hospodářství s chovem prasat a přemísťování prasat.
(48) Viz zpráva FVO o inspekci v Irsku, která se konala od 14. do
17. května 2001: „Před vypuknutím slintavky a kulhavky nebyla směrnice Rady 92/102/EHS v Irsku uplatňována, pokud jde o iden- tifikací ovcí a koz“.
Viz rovněž závěrečná zpráva FVO o inspekci provedené ve Spo- jeném království od 12. do 16. března, s. 9 a 10: „Směrnice Rady 92/102/EHS požaduje, aby malí přežvýkavci (ovce a kozy) byli iden- tifikováni v hospodářství původu (i když ne individuálně). Tato směrnice měla být transponována do vnitrostátního práva k 1. led- nu 1995. Oficiální identifikace malých přežvýkavců pomocí ušní známky s evidenčním číslem hospodářství původu byla ve Spo- jeném království povinná pouze u zvířat narozených po 1. lednu 2001 (po termínu, kdy byla směrnice týkající se těchto zvířat ve Spojeném království skutečně transponována). Při neexistenci ofi- ciálního systému pro označování zvířat je používána směsice neofi- ciálních stálých i dočasných identifikačních prostředků. Velká větši- na zvířat přemísťovaných v rámci trhu je označena barevnými značkami. Pokud jde o ovce, neexistuje žádný povinný požadavek na doprovodnou dokumentaci při rutinních přesunech.“
Viz rovněž zpráva FVO o inspekci provedené ve Francii od 2. do
6. dubna 2001: „Národní pohotovostní středisko (sekce slintavky a kulhavky) vynaložilo ve spolupráci s místními pohotovostními středisky velké úsilí při sledování zvířat ve Francii a v zahraničí. … Toto úsilí bylo narušeno a) nedostatečností kontrol na jednotlivých úrovních … b) neúplným prováděním směrnice Rady 92/102/EHS (výskyt malých neregistrovaných stád s neidentifikovanými zvířaty) a c) nepřístupnými, chybějícími nebo chybnými informacemi v sy- stému ANIMO“.
37. Kromě toho právní předpisy Společenství (49) umožňo- valy členským státům neuvádět na povinném seznamu všech hospodářství s chovem zvířat na svém území – seznam, který jsou povinny sestavit a aktualizovat – malá hospodářství s cho- vem maximálně tří kusů ovcí nebo koz, pro něž chovatelé nepo- žadují prémie. V Nizozemsku tak příslušný orgán objevil v prů- běhu krize 18 000 malých hospodářství nebo soukromníků majících pouze velice omezený počet zvířat, kteří nebyli zaevi- dování ani známi, což představuje dodatečné riziko, že nebudou včas vysledována všechna zvířata, která mají být poražena. Stejný problém zjistil FVO ve Francii.
Nedostatky systému ANIMO, které nebyly před vypuknutím krize odstraněny
38. V roce 1990 byl na základě právních předpisů Společen- ství (50) zaveden výpočetní systém spojení mezi veterinárními orgány, s cílem především usnadnit výměnu informací o přemísťování zvířat mezi příslušnými orgány oblasti původu a příslušnými orgány členského státu určení. Tento systém se na- zývá ANIMO (51). V roce 1991 Komise vypracovala vzor sdělení, které má být předáváno prostřednictvím tohoto systému (52).
39. Již před vypuknutím krize totiž FVO zjistil, že ve sdě- leních ANIMO nejsou uváděny tranzitní body používané při do- pravě zvířat mezi odesílajícím členským státem a členským státem určení. Hospodářství původu nebylo na vzoru sdělení rovněž uve- deno. Účetní dvůr zaznamenal nedostatky tohoto systému i ve své zvláštní zprávě o moru prasat (53). Nehledě na doporučení FVO a Účetního dvora novelizovat příslušné předpisy, Komise ne- podala návrh na změnu systému ANIMO.
40. V průběhu krize v roce 2001, po potvrzení prvního ohniska nákazy ve Spojeném království, ostatní členské státy nut- ně potřebovaly vysledovat ovce, které dovezly z této země v prů- běhu předchozího měsíce, aby zajistily zvýšený dohled nad těmi- to zvířaty, která byla potenciálními nositeli viru. Bylo naprosto zásadní zjistit hospodářství původu a tranzitních bodů zvířat. Sdělení ANIMO však stále tyto podstatné informace neobsahovala.
41. Tyto dva nedostatky opozdily v průběhu krize v roce 2001 lokalizaci a porážku zvířat podezřelých z kontaminace (viz rámeček 2). Ministerstvo zemědělství Nizozemska sdělilo Účetnímu dvoru, že povinné uvádění tranzitních bodů by učinilo tlumení choroby mnohem účinnější, především v průběhu počá- teční kritické fáze krize.
Rámeček 2
Problémy s vysledováním zvířat identifikované Účetním dvorem
Po dobu krize měly orgány Spojeného království potíže s vysledováním hospodářství původu ovcí vyvážených do ostatních členských států a s určením, zda tyto ovce pocházejí z kontaminovaného hospodářství vzhledem k tomu, že tyto údaje nebyly uvedeny ve sděleních ANIMO. Tyto souvislosti mohly zjistit až 6–16 dnů po potvrzení kontaminace hospodářství původu. Z tohoto důvodu nemohly včas upozornit na riziko kontaminace členské státy, které ovce dovezly. Pro nedostatek informací musely členské státy určení přistoupit k preventivním porážkám veškerých ovcí dovezených ze Spojeného království, které se jim podařilo identifikovat, vzhledem k tomu, že nebyly schopny odlišit podezřelé ovce od nepodezřelých.
Nevysledovatelnost ovcí rovněž poukázala na potíže příslušného orgánu ve Francii s vyhledáním francouzských hospodářství konečného určení v případě ovcí dovezených ze Spojeného království. Kromě toho si ministerstvo nebylo jisté, zda veškeré dovezené ovce byly poraženy, a riziko kontaminace tak mohlo přetrvávat. V Nizozemsku neuvádění tranzitních bodů ve sdělení ANIMO způsobilo, že zvířata z Irska byla vysledována po uplynutí jednoho dne. A tato zvířata tranzitovala přes místo sousedící s hospodářstvím ve Francii (Mayenne), kde bylo o tři týdny později zjištěno ohnisko nákazy vyvolané dovozem nakažených britských ovcí. Ochranná opatření byla zpožděna o dobu nutnou k nalezení dokladů.
(49) Směrnice Rady 90/425/EHS ze dne 26. června 1990 o veterinárních a zootechnických kontrolách v obchodu s některými živými zvířaty a produkty uvnitř Společenství s cílem dotvoření vnitřního trhu, článek 18 (Úř. věst. L 224, 18.8.1990, s. 29).
(50) Směrnice 90/425/EHS, článek 20.
(51) Systém ANIMO byl zaveden v roce 1990 po zrušení veterinárních kontrol uvnitř Společenství. Týká se veškerých zvířat (nejen skotu) a živočišných produktů. Systém je založen na zasílání sdělení vete- rinární jednotky původu jednotce určení. Sdělení uvádějí pouze cel- kový počet přemísťovaných zvířat podle jednotlivých kategorií bez individuální identifikace těchto zvířat.
(52) Rozhodnutí Komise 91/637/EHS ze dne 3. prosince 1991, kterým se stanoví vzor pro sdělení, které má být předáno prostřednictvím počítačové sítě ANIMO (Úř. věst. L 343, 31.12.1991, s. 46).
(53) Zvláštní zpráva č. 1/2000 o klasickém moru prasat, odstavec 29.
Omezené přemísíování zvířat na území všech členských států
42. S cílem omezit rizika šíření epizootie směrnice 85/511/EHS ukládá okamžité omezení přemísťování zvířat v och- ranných pásmech a pásmech dozoru o minimálním poloměru 10 km zřízených kolem kontaminovaných hospodářství. Tato opatření byla použita ve Spojeném království, ale vzhledem k roz- sahu kontaminace nebyla sama o sobě dostačující pro zastavení šíření epizootie před odhalením prvního ohniska nákazy.
43. Spojené království zablokovalo přemísťování zvířat na celém svém území až tři dny po oficiálním potvrzení epidemie. Komise pak na základě ustanovení čl. 10 odst. 4 směrnice 90/425/EHS přijala rozhodnutí 2001/190/ES ukládající zákaz přemísťování zvířat v členských státech mimo Spojené království. Podle zprávy NAO mezi potvrzením prvního ohniska nákazy a zavedením zákazu přemísťování zvířat bylo ve Spojeném království nakaženo více než 62 hospodářství v sedmi dalších hrabstvích (54), došlo k rozšíření epidemie (a tudíž i k růstu ná- kladů), které bylo univerzitními epidemiology odhadnuto na více než dvojnásobné ve srovnání s rozšířením, k němuž by došlo, kdyby omezení byla přijata v den potvrzení choroby (55).
ZÁSAHY KOMISE V PRŮBĚHU KRIZE
Účinný dohled Komise
44. V průběhu krize byly útvary Komise v pohotovosti nepřetržitě 24 hodin denně. Komise tak mohla co nejrychleji uči- nit opatření, která situace naléhavě vyžadovala, jako například hlášení o výskytu choroby členským státům, dozor i porážku ovcí dovezených před vypuknutím krize, uzavření trhů apod. Řada rozhodnutí, která Komise přijala v období krize ve veterinární ob- lasti, byla podle členských států včasná a přiměřená.
45. Porovnáme-li termíny inspekcí, které uskutečnil FVO, s obdobím, kdy se krize projevily, zjistíme, že se FVO z hlediska samotné krize podařilo zvolit pro své inspekce správnou dobu, a to i za cenu odložení dalších plánovaných akcí na pozdější dobu. V období krize byly normální postupy urychleny a zprávy o inspekcích FVO byly k dispozici do dvou měsíců po té, co v nich byly zohledněny také připomínky dalších útvarů generál- ního ředitelství pro zdraví a ochranu spotřebitele i odpovědi člen- ských států.
Nedostatky v opatřeních na tlumení slintavky a kulhavky a v jejich uplatňování v členských státech
46. Nicméně některé nedostatky v opatřeních na tlumení slintavky a kulhavky, jež FVO zjistil ve Spojeném království, které krize zasáhla nejvíce, nemohly být včas napraveny, protože
(54) The 2001 Outbreak of Foot-and-mouth Disease, Report by the Compt- roller and Auditor General (Ohnisko slintavky a kulhavky v roce 2001, zpráva hlavního kontrolora a auditora), s. 14, odstavec 1.8:
„V době mezi potvrzením hromadné nákazy a celostátním zákazem přemisťování vydaným 23. února bylo zřejmě infikováno dalších 62 míst.“
(55) Foot-and-mouth Disease 2001: Lessons to be learned Inquiry, Xx. Xxxx Xxxxxxxx cituje profesora Xxxxxxxxx z Univerzity v Edinburgu, s. 60.
vyžadovaly důkladné přezkoumání příslušných opatření ze strany Komise i ze strany členských států. Tyto nedostatky zasluhují zvý- šenou pozornost, protože by se mohly případně týkat i dalších členských států. Jde zejména o:
a) velký nedostatek státních veterinárních lékařů;
b) opatření na tlumení slintavky a kulhavky, jejichž účinnost je závislá na neprodleném ohlášení výskytu choroby ze strany chovatelů;
c) v některých případech nepřijatelné lhůty pro rozpoznání případů podezření na chorobu, jejich potvrzení, porážka a zničení postižených zvířat (56).
47. Účetní dvůr při svém auditu rovněž odhalil obdobné ne- dostatky jako FVO. Jejich podrobnější výčet následuje.
Omezená veterinární péče
48. Ve své zprávě z roku 1989 vyjádřila Komise názor (57), že úspěch související s upuštěním od preventivního očkování je podmíněn existencí účinného systému státního veterinárního do- zoru. Zatímco Rada zavedla řadu kontrol u některých chorob, u nichž je nárok na financování z prostředků Společenství, pro veterinární kontroly neendemických chorob se s žádným finan- cováním Společenství nepočítá, což vylučuje slintavku a kulhav- ku. V důsledku krize v roce 2001, která poukázala na všeobecné snížení počtu pracovníků státních veterinárních orgánů, nastolil Evropský parlament (58) spolu s mezinárodní konferencí kona- nou v prosinci 2001 (59) otázku epizootologického dozoru nad stády dobytka a jeho financování jako účinného prostředku předcházení této chorobě. Na tuto otázku, která se v podstatě týká všech epizootií, se v rámci Společenství dosud nenalezla odpověď.
(56) Viz závěry v závěrečné zprávě FVO o inspekci provedené ve dnech 12.–16. března 2001 ve Spojeném království: „V některých případech došlo při zvládání infikovaných oblastí k nepřijatelným prodlevám mezi identifikací podezření na nákazu, jejím potvrzením a porážkou a zničením zvířat, což vedlo nejen ke zvýšenému riziku rozšíření choroby, ale rovněž k poklesu důvěry veřejnosti, pokud jde o režim porážek.“
(57) Zpráva o politice členských států v oblasti tlumení slintavky a kulhavky, od- stavec 4.10.
(58) Usnesení Evropského parlamentu 2002/2153 o tlumení slintavky a kulhavky v Evropské unii v roce 2001 a opatřeních k předcházení a zdolávání nákazy zvířat v Evropské unii (A5-0405/2002), od- stavce 99 a 100.
(59) Závěrečná zpráva, Mezinárodní konference o kontrole a prevenci slintavky a kulhavky, Brusel, 12. a 13. prosince 2001, odstavec 3.1 závěrů a doporučení.
49. V oblasti hrabství Cumbria, které bylo slintavkou a kulhavkou nejvíce postiženo a které čítá čtyři miliony ovcí, přes 880 000 kusů skotu a 170 000 prasat, klesl počet státních ve- terinárních lékařů z 27 v roce 1967 na pouhých devět v roce 2001 (60). Ze statistik (61) vyplývá, že Spojené království mělo 9,5 státních veterinárních lékařů na každý milion zvířat (skotu, ovcí i prasat) v porovnání s průměrným počtem přes 20 veterinárních lékařů v ostatních členských státech. V důsledku snížení počtu státních veterinárních lékařů ve Spojeném království i opož- děného využití dalších pracovníků (62) se podstatně snížila účin- nost opatření na tlumení epidemie. NAO zjistil (63), že až do dub- na 2001 rostl počet státních veterinárních lékařů zaměstnaných ve Spojeném království v období krize pomaleji než počet ohni- sek nákazy. Z toho také vyplývají prodlevy s porážkami naka- žených kusů, o kterých pojednávají odstavce 57–58 a poznámka v rámečku 3.
Nedostatečné pobídky k neprodlenému ohlášení výskytu nemoci a k dodržování omezení přemísíování zvířat
50. Neprodlené ohlášení výskytu nemoci je základní pod- mínkou pro její rychlou eradikaci. Právní předpisy Společenství stanoví, že výskyt nemoci má ohlásit jak chovatel orgánu dozo- ru, tak i členský stát Komisi. Pokud jde o prvé z těchto ohlášení, směrnice 85/511/EHS ukládá členským státům dbát na to, aby jim bylo neprodleně ohlášeno podezření na slintavku a kulhavku nebo její výskyt.
51. Je paradoxem, že zatímco konkrétně úspěch opatření Společenství na tlumení slintavky a kulhavky spočívá z velké čás- ti na samotných chovatelích, protože ti mohou jako první zjistit fyzický stav dobytka a následně ohlásit výskyt nemoci, právní předpisy Společenství nevyžadovaly od členských států, aby cho- vatele zapojily do opatření na tlumení slintavky a kulhavky, konzultovaly s nimi pohotovostní plány, informovaly je o pova- ze jednotlivých epizootií i o opatřeních, která je třeba neprodleně učinit, ukládaly jim určitou odpovědnost nebo je jakýmkoli jiným způsobem podněcovaly k rychlému ohlášení výskytu nemoci.
52. V roce 2001 neinformoval chovatel, jehož hospodářství označili znalci z národní referenční laboratoře po zevrubném epi- zootologickém šetření za původce nákazy, příslušný orgán
Spojeného království o nákaze svého dobytka. Choroba byla zjiš- těna asi měsíc po propuknutí v jiné oblasti, přičemž podle dosud provedených odhadů bylo již 57 hospodářství nakaženo (64). V mezidobí (mezi 1. a 21. únorem 2001) však bylo do jiných členských států vyvezeno 49 796 kusů dobytka, což jen posílilo riziko rozšíření této zvířecí nákazy mimo území Spojeného království.
53. Pokud jde o ohlášení nákazy členským státem Komisi a ostatním členským státům, bylo po dobu krize podstatné, aby v zájmu přijetí nezbytných preventivních opatření proběhlo ohlášení co nejrychleji. Toto povinné ohlášení výskytu choroby příslušným členským státem Komisi i ostatním členským státům je ostatně právně zakotveno (65). Toto ohlášení je však vyžadová- no u prvního ohniska nákazy až v průběhu čtyřiadvaceti hodin po potvrzení choroby na základě rozboru vzorků odebraných ze zvířat, který je prováděn ve zvláštní národní laboratoři. Uvede- nou lhůtu 24 hodin lze tedy ještě přičíst k době nezbytné pro pro- vedení rozborů, i když výskyt choroby je již vědecky potvrzen.
54. Pro zmírnění následků této nepříznivé okolnosti umož- nila Rada (66) Komisi zavést výstražný systém, v jehož rámci by členský stát postižený nákazou zvířat mohl urychleně nahlásit Komisi a ostatním členským státům výskyt ohniska nákazy slin- tavky a kulhavky. Dne 20. února, pět hodin po úředním potvr- zení nemoci národní referenční laboratoří, oznámilo Spojené království v souladu s právními předpisy Společenství výskyt pr- vého ohniska nákazy Komisi a dokázalo tak, že úředně stanove- nou lhůtu 24 hodin lze díky moderním komunikačním prostředkům zkrátit. Komise pak neprodleně informovala orgány veterinární péče ostatních členských států a následující den vývo- zy ze Spojeného království zastavila. Mezitím došlo ještě k vývo- zu zhruba 287 kusů prasat ze Severního Irska do Irské republiky, tedy ještě před uplatněním opatření zastavení vývozu v praxi
21. února v 17 hodin.
55. Stejně jako neprodlené ohlášení výskytu choroby je pro zamezení šíření nákazy slintavky a kulhavky podstatné, aby cho- vatelé dodržovali omezení pro přemísťování zvířat. Členské státy na svých územích zjistily případy porušování právních předpisů v těchto oblastech a dotyčné chovatele zažalovaly.
(60) Inquiry into Infectious Diseases in Livestock, The Royal Society, visits to Cumbria and Xxxxxxxx, 1. a 2. listopadu 2001.
(61) Eurostat a Royal College of Veterinary Surgeons, 2000.
(62) Foot-and-mouth Disease 2001: Lessons to be learned Inquiry, části 9.2, 9.7 a 9.8.
(63) Report on the 2001 Outbreak of Foot-and-mouth Disease, odstavec 3.37,
14. června 2002, National Audit Office, Spojené království.
(64) Zdroj: Origin of the U.K. Foot-and-mouth Disease Epidemic in 2001, DEFRA, United Kingdom, červen 2002.
(65) Směrnice Rady 82/894/EHS (Úř. věst. L 378, 31.12.1982, s. 58), čl. 3 odst. 1 požaduje od členských států, aby do čtyřiadvaceti ho- din ohlásily Komisi i členským státům vznik prvotního ohniska ně- které z chorob uvedených v příloze I uvedené směrnice, které bylo zjištěno na jejich území.
(66) Směrnice Rady 90/423/EHS.
Naproti tomu v ostatních členských státech byla zvířata z naka- žených hospodářství poražena hned při podezření na chorobu, ještě než byl k dispozici konečný výsledek laboratorních testů. V Nizozem- sku, ve Francii a v Irsku byla zvířata porážena preventivně, zejména ovce dovezené ze Spojeného království.
Ve Spojeném království byly porážky prováděny až po ocenění zvířat a akceptování ceny chovatelem, a proto se porážka nakažených zvířat zpožďovala. Naproti tomu ve Francii byla zvířata oceňována až po porážce, aby se proces eradikace této zvířecí nákazy nezpožďoval.
56. Ve Spojeném království a ve Francii byli chovatelé, kteří neohlásili výskyt choroby nebo nedodrželi opatření omezující přemísťování zvířat, předáni příslušným soudům těchto člen- ských států a odsouzeni k zaplacení pokuty. Protože žádný práv- ní předpis Společenství nestanovil, že by výplaty kompenzací měly být vázány na dodržování základních podmínek opatření na tlumení slintavky a kulhavky, jako je povinnost ohlásit ohnisko nákazy nebo povinnost dodržovat omezení přemísťování zvířat, měli tito chovatelé nárok na kompenzace v plné výši (67). Tento nedostatek pak umožnil členským státům, aby úhradu částek vy- placených chovatelům požadovaly od Komise (viz odstavec 77).
Lhůty pro porážky zvířat
57. Aby měly členské státy nárok na úhradu nákladů ze zdrojů Společenství, musí zajistit okamžitou porážku nakažených zvířat tak, jak to ukládá směrnice 85/511/EHS, a to od chvíle, kdy je onemocnění úředně potvrzeno. Okamžitá porážka je z hledis- ka zamezení šíření viru nezbytná.
58. U druhotných ohnisek nákazy však právní předpisy Spo- lečenství umožňují – aniž by to členským státům ukládaly jako povinnost – v případě rozšíření epizootie zajistit porážku zvířat, jakmile autorizovaný veterinární lékař zjistí klinické příznaky choroby. Tyto právní předpisy rovněž neukládají povinnost za- jistit porážku před oceněním zvířat a ukončením souvisejících ad- ministrativních postupů. Z toho pak vyplývá, že porážky zvířat byly prováděny více či méně rychle, podle zavedené praxe toho kterého členského státu a podle počtu veterinárních lékařů, kteří byli k dispozici (viz poznámka v rámečku 3), a tím se nebezpečí šíření této zvířecí nákazy zvyšovalo.
ZÁSAHY KOMISE V RÁMCI SYSTÉMU ÚHRAD NÁKLADŮ
59. Účetní dvůr a orgány udělující absolutorium obeznámily již před vypuknutím krize slintavky a kulhavky Komisi s dopo- ručeními, z nichž některá se shodovala se zjištěním FVO uvede- ným v odstavci 46. Ve finanční oblasti Komise nevyužila dopo- ručení, která Účetní dvůr navrhoval již od roku 1996, ani doporučení orgánů udělujících absolutorium formulovaných v rámci opatření proti klasickému moru prasat a BSE, aby je přizpůsobila případu slintavky a kulhavky (viz poznámka v rámečku 4).
Rámeček 3
Lhůty pro porážky zvířat v členských státech
Ve Spojeném království čekal příslušný orgán v souladu s právními předpisy Společenství, až laboratoř potvrdí podezření nákazy, aby mohl přistoupit k porážce zvířat z prvního ohniska nákazy: mezitím se objevila další tři ohniska. U první stovky ohnisek nákazy překročila doba mezi potvrzením nákazy a porážkou ve většině případů čtyřiadvacet hodin a dosáhla až sedmi dnů. Poté Spojené království začalo s porážkami zvířat na základě klinických příznaků nákazy. V 78 % těchto případů pak následné rozbory potvrdily diagnózu veterinárních lékařů (viz Zpráva NAO, tabulka 38, s. 6).
Rámeček 4
Zásahy Komise v návaznosti na doporučení Účetního dvora a orgánů udělujících absolutorium
Upřesnit pravidla a postupy, pokud jde o uznatelnost nákladů členských států a kompenzací chovatelům (zvláštní zpráva č. 1/2000, odstavec 80): v odpovědi na výroční zprávu Účetního dvora za rok 1995 se Komise zavázala poskytnout členským státům směrnice o postupech a výpočtu kompenzací, což nebylo realizováno.
Sjednotit uplatňovanou míru spolufinancování veterinárních opatření a opatření na podporu trhu (zvláštní zpráva č. 1/2000, odstavec 79): Komise se zavázala učinit tak u klasického moru prasat; míra spolufinancování zůstává však u jednotlivých typů nemocí zvířat různá.
Předložit Radě návrh revize právních předpisů s cílem zvýšení příspěvku majitelů hospodářství zabývajících se intenzivním chovem prasat na opatřeních pro tlumení slintavky a kulhavky (zvláštní zpráva č. 1/2000, odstavec 81): Komise provedla srovnávací studii jiných forem financování, ale nepřispěla k tomu, aby byl v členských státech zaveden režim zahrnující příspěvky chovatelů na slintavku a kulhavku.
(67) Nizozemsko jako jediné zavedlo snížení kompenzací vyplácených chovatelům v případě porušení veterinárních a zdravotních předpisů s tím, že toto snížení mohlo dosáhnout až 100 % vyplácené náhra- dy. Porušení veterinárních a hygienických předpisů se zde netýkalo ani ohlašovací povinnosti, ani dodržování omezení přemísťování zvířat, ale nerespektování systému identifikace zvířat (75 %) a hygie- nických předpisů (18 %), jakož i případů bránění porážkám očko- vaných zvířat. Později však nizozemské orgány vzhledem k obtížím, s nimiž se chovatelé setkávali, tento typ postihu zrušily.
Komise nenavrhla směrnice upravující postupy a výpočty kompenzací vyplácených chovatelům členskými státy
60. Právní předpisy (68) ukládají Komisi, aby přijala nezbyt- ná prováděcí opatření ke zvláštní finanční účasti Společenství na eradikaci slintavky a kulhavky. Úhradu nákladů členských států z prostředků Společenství pak tyto předpisy podmiňují
„přiměřenou náhradou“ zejména pro chovatele, aniž by však byl obsah tohoto pojmu přesněji specifikován. V prosinci 2000 pověřila Rada (69) přímým řízením těchto nákladů výlučně Komi- si. Ačkoliv se Komise zavázala předložit směrnice upravující způ- sob vyplácení kompenzací chovatelům v členských státech, para- doxně se domnívá, že k tomu není oprávněna. Soubor příslušných právních předpisů je tudíž stále neúplný, protože Komise tyto směrnice nepředložila. Na základě současné podoby právních předpisů se Komise omezuje pouze na rozhodování, zda existuje nárok na úhradu nákladů členských států z prostředků Společen- ství, aniž by stanovila přesný rámec pro výpočet kompenzací, které členské státy mají vyplatit svým chovatelům.
61. Naproti tomu v rámci nucených porážek skotu posti- ženého spongiformní encefalopatií (70) vymezila Komise výši kompenzací, které mají členské státy chovatelům vyplatit (71). Mají právo vyplatit za každé zvíře platnou objektivní tržní cenu, stanovenou na základě systému individuálního a objektivního
(68) Rozhodnutí Rady 90/424/EHS, článek 3 a čl. 11 odst. 2.
(69) Rozhodnutí Rady 2001/12/ES ze dne 19. prosince 2000, kterým se mění rozhodnutí 90/424/EHS o některých výdajích ve veterinární oblasti (Úř. věst. L 3, 6.1.2001, s. 27).
(70) V případě bovinní spongiformní encefalopatie má otázku kompen- zací, které mají být vyplaceny chovatelům za nucenou porážku ho- vězího dobytka, na starosti i nadále generální ředitelství pro země- dělství. Rozdělení kompetencí mezi generálním ředitelstvím pro zdraví a ochranu spotřebitele a generálním ředitelstvím pro země- dělství v otázce kroků v oblasti zvířecích chorob vyplývá z historic- kých důvodů. Převedení programů selektivní nucené porážky z Fon- du tržní garance do Fondu veterinární garance bylo předmětem jednání, jsou s ním však spojeny problémy dostatečného počtu pra- covníků v rámci Komise, které zatím nebyly vyřešeny.
oceňování, který si samy schválí. Přestože tento systém neodpo- vídá plně snaze o vytvoření sladěného, spravedlivého a úspor- ného systému náhrad, je stále lepší než případ, kdy kompenzace chovatelům nejsou členskými státy jasně definovány, a to platí ze- jména pro případ slintavky a kulhavky. Chybějící zákonný rámec pro výplatu těchto kompenzací totiž zapříčinil nesoulad a nerov- nost v přístupu k chovatelům podle toho, z které oblasti pochá- zeli a/nebo jakou metodu porážky si zvolili, jak je uvedeno dále.
Rozmanitost systémů kompenzací a nejednotnost hodnocení
62. Pokud jde o kompenzaci přímých ztrát chovatelů, to znamená hrubou hodnotu jejich poraženého dobytka, ta nebyla stanovena předem (s výjimkou Nizozemska), a členské státy ji tudíž musely stanovit v průběhu krize, přičemž některé referenč- ní ceny nebyly z důvodu uzavření trhů k dispozici. Většina člen- ských států sestavila cenové tabulky, které měly sloužit jako refe- rence soudním znalcům pověřeným stanovením ceny zvířat, aniž by v nich však bylo uvedeno, že se jedná o maximální ceny. Re- ferenční ceny pro některé kategorie zvířat chyběly úplně.
63. Pokud jde o provozní ztráty (72), tři členské státy (Irsko, Nizozemsko, Spojené království) k jejich kompenzacím nepřistoupily a ponechaly zemědělce bez zdrojů po dobu mini- málně tří týdnů po porážce zvířat a celkové dezinfekci jejich hospodářství. Naproti tomu francouzské orgány chovatelům tyto ztráty uhradily, protože usoudily, že „přiměřená náhrada“ chova- telům má pokrývat celkové ztráty (na zvířatech i příjmech). Ko- mise je však neakceptovala k proplacení z prostředků Společenství.
64. Smlouvy, které členské státy uzavřely s odhadci, měly různou podobu a pokyny pro odhadce byly v některých případech nedostatečné. Protože Komise neposkytla členským státům pokyny ke stanovení ceny hovězího dobytka, nevyužili odhadci při stanovení ceny Systému identifikace a evidence
(71) Nařízení Komise (ES) č. 164/97 (Úř. věst. L 29, 31.1.1997, s. 1).
Toto nařízení, stejně jako rozhodnutí 90/424/EHS o některých vý- dajích ve veterinární oblasti, se opírá o článek 37 Smlouvy o spo- lečné zemědělské politice.
(72) Po porážce zvířat a tři týdny po celkové dezinfekci hospodářství ne- mají chovatelé právo na obnovení chovu ve svých hospodářstvích. Po tuto dobu jsou bez jakýchkoliv příjmů.
skotu (SIEB) (73), který obsahuje důležité údaje související s cenou zvířat (plemeno, věk, pohlaví), a v důsledku toho jim při oce- ňování byla ponechána značná volnost. Identifikace skotu nebyla převzata do formulářů pro stanovení ceny a rovněž v nich chy- běla známka jakékoliv kontroly odhadu ceny ze strany hlavních odhadců nebo ministerstva.
65. Systémy použité členskými státy jsou podrobněji vysvět- leny v poznámce v rámečku 5.
66. Vzhledem k chybějícím jednoznačným právním ustano- vením na úrovni Společenství vedly tyto systémy přijaté v člen- ských státech k nejednotnosti kompenzací pro chovatele. NAO a spolu s ním i Komise a Účetní dvůr zjistily ve Spojeném králov- ství případy nadhodnocení ceny zvířat v porovnání s jejich cenou na počátku krize. Některým chovatelům (ve Francii, Irsku a Spo- jeném království) byly oproti původnímu ohodnocení jejich zvířat přiznány doplatky v celkové výši 4,2 milionů EUR. V jiných případech byly kompenzace sníženy (Nizozemsko). Průměrné částky kompenzací pro chovatele byly ve Spojeném království u hovězího dobytka a ovcí podstatně vyšší než v ostatních člen- ských státech, zatímco ve Francii byly naopak vyšší u prasat (viz poznámka v rámečku 6 a Graf 3).
Rámeček 5
Systémy kompenzací zavedené členskými státy
Spojené království, Irsko a Nizozemsko zvolily systém kompenzací založený na hodnotě zvířat s vyloučením provozních ztrát, zatímco Francie tyto ztráty do náhrad zahrnula, což představuje navýšení řádově o 30 % z hodnoty zvířat.
Ve Spojeném království se zvolený systém pohyboval mezi stanovením ceny zvířat výhradně odhadci a jakýmsi smíšeným systémem, kdy se mohli farmáři rozhodnout buďto pro ocenění na základě cenové tabulky, nebo pro stanovení ceny odhadcem. Uvedená standardní cenová tabulka neobsahovala referenční ceny pro všechny kategorie zvířat, ani cenu maximální. Po velmi výrazném nárůstu odhadních cen se od využívání standardní cenové tabulky upustilo. Odhadci neobdrželi přesné instrukce a v důsledku nejasných pokynů o zahrnutí dosud nevyplacených prémií ze zvířat do kompenzací se v různých případech postupovalo nejednotně.
V Irsku sestavil příslušný orgán na každý měsíc soupis přesných cen pro všechny kategorie skotu. Naproti tomu cenová tabulka sestavená příslušným orgánem pro ovce byla neúplná a neuváděla maximální cenu.
V Nizozemsku přispěla tabulka referenčních cen, sestavená již předem příslušným orgánem, a doporučené postupy pro stanovení cen zahrnuté již v pohotovostním plánu k přesnějšímu a jednotnějšímu způsobu stanovení ceny zvířat.
Ve Francii byl stanoven paušální sazebník pro ovce, avšak u ostatních kategorií zvířat umožnil nedostatečný vnitrostátní právní rámec jednotlivým prefekturám volbu nejrůznějších systémů.
Xxxxxxx 0
Kompenzace vyplacené členskými státy
Ve Spojeném království byly kompenzace vyplacené chovatelům vysoké: National Audit Office zjistil, že oficiální cenová tabulka, používaná v průběhu části krizového období ke stanovení ceny zvířat, vycházela z nejvyšších platných cen z období těsně před vypuknutím krize. Smlouva uzavřená s odhadci, v níž byla odměna vázána na odhad ceny zvířat, s sebou nesla riziko neoprávněného navyšování ceny, a tedy i vyplacených kompenzací. Komise vyčíslila, že za hovězí dobytek byly vyplaceny náhrady v průměrné výši přesahující dvojnásobek jeho hodnoty, za ovce náhrady ve výši 2,5 násobku a za prasata ve výši téměř dvojnásobku jejich hodnoty, což představuje v konečném výsledku nadhodnocení částky vykázané orgánem dozoru o 811,7 milionů EUR.
V případě Francie došla Komise k závěru, že nadhodnocení zvířat vyplývající zejména ze zahrnutí provozních ztrát do částky kompenzace a z příliš vysoké ceny přiznávané u prasat, činí 1,1 milionů EUR z vykázané částky.
Doplatky byly vyplaceny v Irsku (0,5 milionů EUR) a ve Spojeném království (1,7 milionů EUR) zemědělcům, kteří podali odvolání, aniž by však došlo k tomu, že by odhad cen zvířat, podle názoru příslušného orgánu značně vysoké, vedly ke snížení kompenzací. Ve Francii byl paušální sazebník pro ovce zvýšen, což spolu s úhradou nákladů za zničení trupů zvířat, představovalo doplatek téměř dvou milionů EUR.
V Nizozemsku se ministerstvo rozhodlo snížit kompenzace za nakažená zvířata o 50 % jejich ceny. V důsledku toho mohl chovatel v rámci téže farmy získat 50 % z ceny svých nakažených zvířat a 100 % z ceny ostatních svých zvířat. Byla zde již předem sestavena cenová tabulka, která posloužila jako vodítko při stanovení ceny.
(73) Systém identifikace a evidence skotu zahrnuje ušní značky a zvířecí pasy k individuální identifikaci skotu, dále jednotlivé evidence vede- né v každém hospodářství a počítačové databáze zpracované člen- skými státy. Databáze má umožnit kdykoliv zjistit identifikační čís- la všech kusů skotu v hospodářství, jakož i veškerý pohyb zvířat od jejich narození. Nehledě na nedostatky zjištěné při používání tohoto systému (viz zvláštní zpráva č. 6/2004 o systému identifikace a ev- idence skotu), by bylo možné vytisknout seznamy zvířat ustájených v hospodářstvích, které následně mohly posloužit veterinárním lékařům a odhadcům ke kontrole počtu zvířat i pro účely jejich po- rážky a stanovení jejich ceny.
Graf 3
Průměrná výše kompenzace vyplacené na kus v různých kategoriích poražených zvířat v roce 2001
Směnný kurs: 1 EUR = 0,62380 liber sterlingů (ke dni 3. prosince 2001).
Zdroj:
Francie/žádost o úhradu výdajů (5.října 2001 a 6.prosince 2002). Irsko/žádost o úhradu výdajů (6. února 2002).
Nizozemsko/žádost o úhradu výdajů (duben 2002).
Spojené království/žádost o úhradu výdajů (prosinec 2001 a 26. února 2003) plus žádost o úhradu výdajů pro Severní Irsko.
Zjištěné případy dvojího vyplacení prémie ze zvířat
67. Pět měsíců po vypuknutí krize slintavky a kulhavky, v době, kdy členské státy již přistoupily k přiznávání kompenzací, vypracovala Komise v zájmu podpory trhu nařízení (74), stanoví- cí odchylné vyplácení prémií Společenství ze zvířat a za porážku jednotlivých kusů dobytka (75). Toto nařízení opravňovalo člen- ské státy vyplácet tyto prémie chovatelům spolu s kompenzacemi za slintavku a kulhavku, aniž by tito chovatelé museli dodržovat podmínky retenčního období pro zvířata ve svých hospodářstvích, které jsou za normálního stavu pro kontrolu ne- zbytné (identifikace a sčítání zvířat).
(74) Nařízení Komise (ES) č. 1458/2001 (Úř. věst. L 194, 18.7.2001,
s. 4). Toto nařízení vypracovalo generální ředitelství pro zeměděl- ství.
(75) Právní předpisy o prémiích ze zvířat (nařízení Rady (ES) č. 1254/1999 (Úř. věst. L 160, 26.6.1999, s. 21), prováděcí nařízení Komise (ES) č. 2342/1999 (Úř. věst. L 281, 4.11.1999, s. 30) týka- jící se hovězího dobytka a nařízení Rady (ES) č. 2467/98 (Úř. věst. L 312, 20.11.1998, s. 1) týkající se ovcí) obsahující opatření na podporu trhu vypracovává a spravuje generální ředitel- ství pro zemědělství. Prémie jsou přiznávány chovatelům, kteří jsou majiteli hovězího dobytka a ovcí za předpokladu, že dodržují určitá retenční období.
68. Komise však při zpracování tohoto nařízení stano- vujícího odchylku nezohlednila praxi při prodeji zvířat přijatou za normálního stavu zejména v Irsku a ve Spojeném království, v jejímž rámci se do prodejní ceny zvířat zahrnovala i výše dosud nevyplacených prémií ze zvířat ve prospěch budoucího nabyva- tele. S ohledem na místní úzus při prodeji zvířat a za předpokladu, že „přiměřená náhrada“ chovatelům má zohlednit i výši prémií, na které mají chovatelé ještě nárok, zahrnuli odhadci v Irsku a ve Spojeném království tyto částky již do odhadní ceny zvířat, která se stala základem pro kompenzaci za slintavku a kulhavku. Pro- tože však Xxxxxx tuto prodejní praxi nezohlednila, nezakázala členským státům následné vyplacení prémie ze zvířat v případech, kdy byly již předtím zahrnuty do výše náhrady za slintavku a kulhavku.
69. Poté, co přiznaly chovatelům kompenzace za slintavku a kulhavku, přistoupily členské státy dle nařízení stanovujícího odchylku k úhradě dosud nevyplacených prémií ze zvířat. Vzhle- dem k tomu, že Irsko a Spojené království již zahrnuly částky některých z těchto prémií do kompenzací za slintavku a kulhav- ku, které byly chovatelům již vyplaceny, znamenalo to, že někteří z nich mohli prémii v příslušné výši obdržet dvakrát.
70. Vzhledem k tomu, že v praxi záznamy o stanovení ceny zvířat uváděly pouze celkovou částku, bez rozlišování prémií vy- cházejících z hodnoty samotných zvířat, narážel každý kontrolní pracovník na problém s přesným odhadem rozsahu dvojích pla- teb. Pokud však vycházíme ze skutečnosti, že odhadci dostali po- kyn zahrnout částku prémií do odhadní ceny zvířat a že někteří z nich takové zahrnutí prémií přímo potvrdili, mohl Účetní dvůr usoudit, že prémie ze zvířat (76) vyplacené ve Spojeném králov- ství, které dublovaly ty, jež byly zahrnuty do kompenzací za slin- tavku a kulhavku, mohly dosáhnout řádově výše 10 milionů li- ber sterlingů (přes 16 milionů EUR) (77).
71. I v Irsku zjistil Účetní dvůr případy prémií ze zvířat vy- placených navíc k náhradám, avšak v nižším objemu (78). Ve Francii některé prefektury prémie za hovězí dobytek do vyrov- návacích plateb zahrnuly, jiné ne. Naproti tomu Ministerstvo ze- mědělství Nizozemska oznámilo Účetnímu dvoru, že do náhrad za slintavku a kulhavku nezahrnulo žádnou prémii.
Nejednotné vyplácení prémií za porážku zvířat
72. V rámci opatření na podporu trhu je i vyplácení prémie za porážku skotu stanoveno nařízením Rady (79) požadujícím po- tvrzení jatek o porážce zvířete. Toto nařízení však nespecifikuje charakter porážky, tj. zda se jedná o porážku pro účely lidské spotřeby (EZOZF – záruční sekce – podpora trhu) nebo o nuce- nou porážku (EZOZF – záruční sekce – veterinární oblast). Podle výkladů tohoto nařízení bylo možno vyplatit porážkovou prémii navíc k částce kompenzace za slintavku a kulhavku, avšak pouze nepatrnému počtu chovatelů, jejichž nakažená zvířata byla pora- žena na jatkách. To vedlo k rozdílným přístupům k chovatelům v členských státech podle toho, kde byla porážka provedena.
73. Před uplynutím zákonné lhůty pro výplatu porážkových prémií za rok 2001 stanovené na 30. června 2002 neposkytla Komise na dotaz jednoho z členských států k tomuto problému žádné rozhodnutí ani žádný platný výklad. Tak se stalo, že člen- ské státy přijaly různá rozhodnutí, jejichž důsledkem byl nejed- notný přístup k chovatelům. Nizozemsko, kde velká část porážek
(76) Prémie na hovězí dobytek a ovce.
(77) Úředním směnným kurzem, který zde Komise použila (1 EUR = 0,62380 GBP), je kurz z prosince 2001, kdy Spojené království předložilo svoji žádost o úhradu.
(78) Celkem přibližně 800 kusů dobytka, což představuje celkovou část- ku 38 000 EUR.
(79) Nařízení Rady (ES) č. 1254/1999.
proběhla na jatkách, nevyplatilo vedle náhrad za slintavku a kulhavku svým chovatelům žádné porážkové prémie a ušetřilo z rozpočtu Společenství řádově 3,5 milionů EUR. V Irsku, kde byla část porážek také uskutečněna na jatkách, naopak prémie vy- placeny byly; po návštěvě pracovníků Účetního dvora však byly vráceny. Ve Spojeném království nebyly tyto prémie vyplaceny, aby se zamezilo možnému dvojímu čerpání společně s kompen- zacemi za slintavku a kulhavku, ve kterých už byly zahrnuty. Ve Francii tento problém vůbec nevyvstal, vzhledem k tomu, že na- kažená zvířata nebyla poražena na jatkách, takže nebyly vyplace- ny ani porážkové prémie.
Opožděné stanovení pravidel a postupů upravujících oprávněnost úhrady nákladů členských států Společenstvím
74. Podle ustanovení rozhodnutí 90/424/EHS je Komise pověřena vypracováním prováděcích podmínek pro finanční spo- luúčast Společenství na nákladech členských států s pomocí Stá- lého veterinárního výboru (80). Komise má kromě toho za úkol určit s pomocí téhož výboru charakter dalších opatření nezbyt- ných k eradikaci nákazy zvířat, i vyplývající finanční spoluúčast Společenství.
75. Komise před vypuknutím krize nenavrhla způsob pro- vádění finanční spoluúčasti Společenství, bez ohledu na dřívější závazek přijatý v odpovědi na výroční zprávu Účetního dvora z roku 1995, „že poskytne členským státům směrnice jak k po- stupům, tak i k výpočtu výše kompenzace pro účely spolufinan- cování veterinárních opatření z prostředků Společenství“ (viz po- známka v rámečku 4). Komise rovněž nespecifikovala charakter průkazných informací, které mají členské státy uchovávat pro účely uznání úhrady nákladů z prostředků Společenství, a tím sama sebe připravila o významné nástroje k provádění vlastní kontroly.
76. Členským státům oznámila šest měsíců po vypuknutí kri- ze (81), že uhradí pouze náhrady za zvířata „v hodnotě, kterou měla před svým nakažením“, a to v době, kdy všechny dotčené členské státy již vyplatily velkou část kompenzací chovatelům s použitím různých metod (viz odstavce 62 až 66). Neuvedla rov- něž, jak a na základě jakých podkladů bude tato hodnota určena.
(80) Tento výbor ustavený rozhodnutím Rady 68/361/EHS (Úř. věst. L 255, 18.10.1968, s. 23) vydává stanovisko k návrhům opatření předkládaným Komisí.
(81) Členské státy obdržely oznámení téměř až na konci epidemie, jme- novitě:
— Irsko: rozhodnutí 2001/646/ES,
— Francie: rozhodnutí 2001/653/ES,
— Nizozemsko: rozhodnutí 2001/652/ES,
— Spojené království: rozhodnutí 2001/654/ES.
Preventivní porážky uskutečněné členskými státy, ve kterých se neob- jevila ohniska nákazy (Belgie, Německo, Španělsko a Portugalsko): rozhodnutí přijala Komise až v srpnu 2003, to znamená téměř dva roky po skončení krize (83).
Rozhodnutí o financování souvisejících nákladů, uvádějící, jaké in- formace mají být Komisí předloženy (výdaje na veterinární služby, na zničení mrtvých zvířat, na dezinfekci): ta byla přijata až v roce 2003 (84).
77. Rovněž tak z důvodu chybějících pokynů Komise pone- chaly členské státy ve svých žádostech o úhradu případy kompen- zací vyplacených chovatelům, kteří nerespektovali vnitrostátní předpisy k provádění směrnic Společenství upravující povinnost ohlásit nákazu a omezit přemísťování zvířat (přibližně 972 876 EUR ve Spojeném království a 58 769 EUR ve Francii – viz odstavec 56).
78. Protože Komise nevydala žádné pokyny ke kontrolám, které by měly členské státy provádět, ani k průkazným infor- macím, které by měly být uchovány, byly podklady žadatelů po- suzované v místě kontroly neúplné: v řadě případů chyběla osvěd- čení o porážce, křížová kontrola počtu kusů hovězího dobytka uvedeného v národních databázích a počtu poražených kusů buď nebyla provedena, nebo vykazovala četné nesrovnalosti ve větši- ně kontrolovaných členských států. Třebaže řadu těchto nedostat- ků lze přičíst rozsahu krize, ucelenější pohotovostní plány (viz odstavce 30 až 32) i přesnější kritéria Komise by mohly jejich zá- važnost zmírnit. U ostatních kategorií zvířat, které nejsou evi- dovány, protože právní předpisy Společenství ukládají povinnost identifikace jednotlivých zvířat jen v případě skotu (82), nebylo možno ověřit, zda nahlášený počet odpovídá skutečnosti.
79. Komise upřesnila až po vypuknutí krize, jaká jsou kritéria uznatelnosti nároku na úhradu uvedená v rozhodnutí 90/424/EHS a jaké doklady je nutno předložit při žádosti o úhra- du z prostředků Společenství (viz poznámka v rámečku 7). Jak sama Komise v odpovědi na tento bod uvádí, neprovedla od roku 1990 žádné podstatné změny v pravidlech pro uznatelnost ná- roku uvedených v rozhodnutí 90/424/EHS. Toto rozhodnutí není dostatečně jasné a jeho výklad může být různý.
80. Spolufinancování nákladů členských států ze strany Spo- lečenství se uplatňuje za předpokladu, že členské státy neprodleně realizují opatření stanovená Společenstvím, jako například izola- ce hospodářství od okamžiku podezření na chorobu a porážka všech zvířat, zničení jejich mrtvých těl, vyčištění a dezinfekce ihned po úředním potvrzení choroby (85). Avšak finanční zprá- vy, které Komise vyžaduje ve svých rozhodnutích o přiznání fi- nančního příspěvku členským státům k určení částky úhrady, ob- sahují pouze část údajů nezbytných k posouzení uznatelnosti nároku na úhradu výdajů, tak jak jsou uvedeny v rozhodnutí Rady 90/424/EHS (86).
Rámeček 7
Následné upřesnění kritérií a dokumentů potřebných k úhradě nákladů
Preventivní porážky uskutečněné v těch členských státech, které dovezly ovce ze Spojeného království v měsíci před vypuknutím krize: ve Francii byly tyto porážky uhrazeny, přestože neexistovalo žádné rozhodnutí Komise o jejich úhradě.
Částečné preventivní porážky uskutečněné v okolí ohnisek nákazy v Irsku, ve Francii a ve Spojeném království (tříkilometrová oblast porážek v hrabství Cumbria, celkové náklady ve výši cca 112,3 milionů EUR); rozhodnutí o úhradě přijala Komise v červenci 2002 pro Francii, v prosinci 2003 pro Spojené království a Irsko a v době vypracování této zprávy se dokončuje rozhodnutí pro Nizozemsko.
81. Členské státy předložily celou řadu různých verzí žádos- tí o úhradu nákladů. Jejich žádosti neměly jednotnou podobu, obsahovaly navíc četné chyby a útvary Komise musely tudíž pro- dloužit kontrolu a posunout i termíny konečné úhrady.
(82) Nařízení (ES) č. 1760/2000.
(83) Rozhodnutí Komise ze dne 19. srpna 2003 o finanční spoluúčasti Společenství na preventivních opatřeních přijatých v souvislosti se slintavkou a kulhavkou v Belgii, Německu, Španělsku a Portugalsku (Úř. věst. L 216, 28.8.2003, s. 42 až 57).
(84) Komise přijala rozhodnutí o úhradě nákladů členských států vázaných na související výdaje, zničení mrtvých zvířat, dezinfekci a vyčištěním až 14. března 2003 pro Nizozemsko, Francii a Irsko (Úř. věst. L 71, 15.3.2003, s. 19 až 27) a 24. září 2003 pro Spojené království (Úř. věst. L 249, 1.10.2003, s. 45).
(85) Rozhodnutí 90/424/EHS, čl. 3 odst. 2.
(86) Informace požadované od členských států buď v rámci směrnice 82/894/EHS (směrnice Rady 82/894/EHS ze dne 21. prosince 1982 o ohlašování onemocnění zvířat společenství, Úř. věst. L 378, 31.12.1982, s. 58), nebo v rámci rozhodnutí Komise o přiznání fi- nančního příspěvku neuvádějí data potvrzení ohnisek nákazy, zave- dení režimu omezení pohybu, porážek, zničení zvířat, vyčištění a dezinfekce, jejichž znalost je potřebná k posouzení včasnosti přijetí opatření členskými státy.
Lhůty pro úhradu nákladů vzniklých členským státům
82. Z důvodu různých systémů náhrad přijatých členskými státy (viz odstavce 62–73) a různých variant žádostí o úhradu vý- dajů předkládaných členskými státy se zjištění uznatelné ceny každého zvířete, nebo alespoň každé kategorie zvířat, stalo pro Komisi při zpracování žádosti o úhradu nákladů dosti složitým úkolem. Navíc neexistovala jistota, zda údaje o počtu poražených zvířat jsou přesné.
83. Z tohoto důvodu nebyly požadované náklady z prostředků Společenství uhrazeny k 1. říjnu 2003, to znamená déle než dva roky po skončení epidemie této nakažlivé choroby, ani Irsku, ani Nizozemsku, ani Spojenému království, zatímco chovatelé obdrželi náhrady zpravidla do tří měsíců od porážek uskutečněných v roce 2001.
Míry spolufinancování byly sjednoceny pouze v případě prasat
84. Rozhodnutí Rady 90/424/EHS stanoví spoluúčast Spo- lečenství ve výši 60 % uznatelných výdajů, které členský stát vy- naložil na opatření na tlumení slintavky a kulhavky (viz tabulka).
85. Na správě i zvláštní úpravě výše náhrad a kompenzací vyplácených chovatelům se i nadále podílejí generální ředitelství pro zemědělství a generální ředitelství pro zdraví a ochranu spotřebitele: generální ředitelství pro zdraví a ochranu spotřebitele má na starosti kompenzace, související s většinou chorob zvířat, s výjimkou kompenzací za skot poražený z důvo- du přenosného zánětu mozkových blan (TSE), které zůstávají v kompetenci generálního ředitelství pro zemědělství. Přestože byly míry úhrad nákladů používané oběma generálními ředitel- stvími sjednoceny v případě prasat, nebyly sjednoceny v případě slintavky a kulhavky a TSE: u slintavky a kulhavky představuje
Chovatelé se nepodílejí na financování systému Společenství zaměřeného na tlumení slintavky a kulhavky
86. V odpovědi na zvláštní zprávu Účetního dvora o klasic- kém moru prasat (87) Komise uznala, že „producenti by měli být více zapojeni do krytí nákladů spojených s eradikací chorob zvířat“, a vyjádřila úmysl „prozkoumat možnosti, jak pomoci členským státům při zavádění takovýchto režimů v rámci úpravy právního předpisu Společenství na tomto úseku“. Komise nenavr- hla tuto formu pomoci ani pro klasický mor prasat, ani pro slin- tavku a kulhavku.
87. Tato profesní skupina jako celek (chovatelé postižení i nepostižení epizootií) nepřispívá na výdaje Společenství určené k eradikaci těchto chorob, třebaže její část, konkrétně chovatelé, kterých se nedotkla ani opatření o omezení pohybu, ani povin- nost porážky, mohla hospodařit se ziskem díky zvýšení cen, jak dokazuje i univerzitní studie provedená pro Ministerstvo země- dělství Irska (88). V uvedené studii byl zisk tohoto odvětví v Irsku vyčíslen pro rok 2001 asi na 107 milionů EUR, zejména z důvo- du zvýšeného objemu i cen při vývozech do Spojeného království.
88. Nicméně v některých členských státech byly nezávisle na Komisi podniknuty, jak v rámci veřejného sektoru, tak i v rámci této profesní skupiny, určité kroky, které měly částečně snížit státní výdaje určené k eradikaci těchto chorob, nebo je doplnit. V Nizozemsku byl v důsledku epidemie klasického moru prasat vytvořen fond zdraví zvířat, jehož úkolem má být vyplácení náhrad v případě epidemie. Do tohoto fondu plynou prostředky ze tří zdrojů: od chovatelů, z evropského rozpočtu (v případě potřeby) a ze zemědělského rozpočtu Nizozemska. Největší díl příspěvků je tvořen chovateli. Ve Spojeném království je obdob- ný systém nyní ve stádiu projektu. Ve Francii chovatelé, jež jsou členy sdružení pro hygienickou ochranu, dobrovolně zakládají vyrovnávací pokladny, které mají v případě krizového stavu vy- plácet kompenzace těm z nich, kteří by utrpěli ztrátu v důsledku opatření o omezení přemísťování zvířat a za tuto ztrátu by nedo- stali kompenzace v rámci úhrad vyplacených Společenstvím (89).
tato míra 60 %, zatímco u TSE je to 70 %. U ostatních chorob
zvířat včetně klasického moru prasat činí tato míra 50 %. Z toho vyplývá, že míra úhrad nákladů se u stejných kategorií zvířat liší podle typu choroby, která je příčinou porážky. Účetní dvůr ne- dokázal nalézt důvod těchto rozdílných hodnot, které jsou v plat- nosti od roku 1996.
(87) Zvláštní zpráva č. 1/2000, odstavec 81.
(88) Economic Evaluation of Foot-and-mouth Disease, zpracováno Trinity College Dublin, Department of Agriculture and Food, Irsko, březen 2002.
(89) Byly také vytvořeny systémy pojištění ve Španělsku a v Německu.
89. Jde tedy o iniciativy zajímavé, ale různorodé povahy, které se rozvíjejí v členských státech. Bez obecného rámce na úrovni Společenství existuje nebezpečí, že povedou k nejednot- nému přístupu k chovatelům. Některé z těchto kroků mohou sice vést ke snížení účasti členských států na systému tlumících opatření, ale žádný z nich nezaručuje, že by mohlo být sníženo finanční zatížení Společenství.
ŘÍZENÍ KOMISE PO SKONČENÍ KRIZE
Zásahy ve veterinární oblasti
90. V prosinci 2002 předložila Komise nový návrh směrnice. Tato směrnice, přijatá Radou v září 2003 (90), přináší významné změny neúplných opatření směrnice 85/511/EHS, zejména:
a) bez jakéhokoliv zpochybňování politiky platné od roku 1992, která klade prvotní důraz na porážku zvířat naka- žených virem, považuje směrnice nouzové očkování za vý- znamný prostředek pro zdolávání případné epizootie a sta- noví podmínky pro případné tržní uplatnění masa očkovaných zvířat na území Unie po dobu epidemie;
b) doplňuje požadavky Společenství v oblasti pohotovostních plánů a vyžaduje i přezkoumání těchto plánů členskými státy jednou za pět let na základě poplachových cvičení v reálném čase (91); většina členských států již provedla revizi svých pohotovostních plánů na základě zkušeností z krize;
c) stanoví pět nekumulativních kritérií, na jejichž základě může být v hospodářství (92) vyhlášeno ohnisko nákazy slintavky a kulhavky; to by mělo přispět k rychlejšímu uplatnění pre- ventivních opatření;
d) ukládá členským státům povinnost zavést systém sankcí pro případy porušení vnitrostátních předpisů, přijatých v souladu se směrnicemi Společenství (93);
e) požaduje od členských států informace o termínech, v nichž
91. Souběžně byla přijata doplňující opatření, která by měla posílit účinnost preventivních a tlumících opatření:
a) pokud jde o kontroly na hranicích, Komise přijala po ukon- čení krize další zabezpečení posilující kontrolu zavazadel cestujících i jejich informovanost (94);
b) zákaz skladování produktů nevyhovujících veterinárním po- žadavkům Společenství v celním pásmu byl přijat po skon- čení krize na základě dřívějších návrhů Komise (95);
c) pokud jde o výživu zvířat, Xxxxxx se podařilo na úrovni EU prosadit přijetí všeobecného zákazu krmení zvířat kuchyň- ským odpadem (96), který navrhovala již před vypuknutím krize;
d) Komise vznesla po ukončení krize návrh na identifikaci jed- notlivých kusů ovcí (97), který byl přijat v prosinci 2003 (98).
92. Dosud přijatá opatření však dostatečně nezohlednila ur- čité aspekty a zůstávají na minimální úrovni v těchto bodech:
a) zájem chovatelů na rychlém ohlášení případu nákazy nebyl posílen žádnými podněcujícími opatřeními, ani uplatněním tohoto kroku jako podmínky pro výplatu náhrad chovatelům;
b) lhůta pro ohlášení prvního ohniska nákazy členskými státy Komisi nebyla zkrácena a představuje i nadále 24 hodin po potvrzení onemocnění, třebaže zkušenost ukázala, že se tato lhůta zkrátit dá;
c) porážka zvířat je povinná od okamžiku potvrzení ohniska nákazy, které již bude možno získat rychleji, není však jasně řečeno, že se k ní má přistoupit okamžitě, ještě před ukon- čením administrativních kroků v souvislosti s určením ceny zvířat.
byla opatření Společenství realizována, což by Komisi mělo
pomoci určit, do jaké míry je splněn nárok na úhradu nákla- dů z prostředků Společenství.
(90) Směrnice Rady 2003/85/ES ze dne 29. září 2003 kterou se stanoví opatření Společenství pro tlumení slintavky a kulhavky, zrušují směrnice 85/511/EHS a rozhodnutí 84/531/EHS a 91/655/EHS a mění se směrnice 92/46/EHS (Úř. věst. L 306, 22.11.2003, s. 1).
(91) Směrnice 2003/85/ES, čl. 72 odst. 10.
(92) Směrnice 2003/85/ES, článek 2 a příloha I.
(93) Článek 86 směrnice 2003/85/ES požaduje, aby si členské státy ur- čily režim sankcí. Sankce musí být účinné, přiměřené a odrazující.
(94) Rozhodnutí 2002/995/ES ze dne 9. prosince 2002 (Úř. věst. L 353, 30.12.2002, s. 1).
(95) Směrnice Rady 2002/99/ES ze dne 16. prosince 2002, kterou se sta- novují veterinární požadavky, kterými se řídí výroba, zpracování, distribuce produktů živočišného původu pro lidskou spotřebu (Úř. věst. L 18, 23.1.2002, s. 11).
(96) Nařízení (ES) č. 1774/2002 ze dne 3. října 2002 (Úř. věst. L 273, 10.10.2002, s. 1).
(97) KOM (2002) 729 v konečném znění ze dne 13. prosince 2002.
(98) Nařízení Rady (ES) č. 21/2004 ze dne 17. prosince 2003, kterým se stanoví systém identifikace a evidence ovcí a koz (Úř. věst. L 5, 9.1.2004, s. 8.)
93. Kromě toho, stejně jako v případě klasického moru pra- sat (99), Komise neaktualizovala svou původní studii, přestože řada údajů, které v té době chyběly, je od vypuknutí krize v roce 2001 (100) už známa. Analýza nákladů a přínosů strategie Spole- čenství, využívající nouzové očkování a povolující spotřebu masa očkovaných zvířat na evropském území, nebyla aktualizována ne- hledě na změny, které provedl Mezinárodní úřad pro nákazy zvířat (viz odstavec 3), pokud jde o lhůty obnovení obchodní čin- nosti po epizootii.
94. V roce 2002 totiž tento úřad snížil ze dvanácti na šest měsíců lhůtu pro obnovení obchodní činnosti v případě, že se v průběhu krize přistoupí k očkování, což z hlediska obchodního dopadu vedlo ke sblížení postupu, kdy se zvíře očkuje, s postu- pem, kdy se zvíře neočkuje a jde na porážku, kde je lhůta pouze tříměsíční. Tato skutečnost je významná v tom smyslu, že tato změnou politiky na úrovni Společenství poskytuje pro nouzové očkování větší prostor než dříve.
95. V průběhu auditu zjistil Účetní dvůr, že řada zemí, z nichž některé uzavřely veterinární smlouvy se Společenstvím, i nadále blokovala vývozy z EU i po znovuzískání statusu oblasti bez vý- skytu nebezpečí (101).
96. Komise však nevyčíslila, kolik Společenství stálo zastave- ní vývozu. S prováděním nouzového očkování na území EU hro- zí nebezpečí ještě většího dopadu zastavení vývozů, protože třetí země, které jej neprovádějí, by mohly obtížněji přijímat vývozy z oblastí, kde se toto očkování provádí.
(99) Zvláštní zpráva č. 1/2000, odstavec 82.
(100) The 2001 Outbreak of Foot-and-mouth Disease, Report by the Compt- roller and Auditor General, 21. června 2002, The Stationery Office, Londýn, odstavce 1.23 až 1.29. Například odhad ztrát v důsledku krize v roce 2001 pro odvětví turistiky je již znám a jen v samot- ném Spojeném království byl vyčíslen částkou mezi 4 500 a 5 400 milionů liber sterlingů (tj. 7 213 až 8 656 milionů EUR při použití kurzu z prosince 2001).
(101) Vývozní omezení členských států byla zrušena s velkým zpožděním a některá ještě platí. Proto mělo Nizozemsko i nadále potíže se svý- mi vývozy do USA v září 2002 a přitom úředně získalo zpět status oblasti bez výskytu nákazy již rok předtím. Podobné obtíže byly zjištěny ve Francii, v Irsku a ve Spojeném království.
97. Komise kromě toho stále ještě neaktualizovala svou stu- dii o orgánech veterinární péče členských států. Přes doporučení Parlamentu (102) zavést pravidelné prohlídky hospodářství ze strany členských států, i přes doporučení mezinárodní konferen- ce, nepředložila Komise dosud žádný návrh, který by členské státy k zavedení takového systému vyzýval.
Zásahy ve finanční oblasti
98. V memorandu z dubna 2002 (103) uvedlo španělské předsednictví Rady, že programy zemědělského pojištění v oblasti živočišné produkce by mohly být řešením schopným nahradit stávající mechanizmy kryté z pohotovostního veterinárního fon- du. Na základě tohoto memoranda i dřívějších doporučení Účet- ního dvora a orgánů udělujících absolutorium (viz odstavec 59 a poznámka v rámečku 4) financovala Komise v lednu 2003 stu- dii o pojištění, které by krylo rizika spojená s chorobami zvířat.
99. Tato studie poukazující na nesoudržnost stávajícího sy- stému jasně hovoří ve prospěch všeobecného zavedení ve všech členských státech takového způsobu financování, který by spra- vovali samotní chovatelé, sami jej financovali, což by podnítilo je- jich účast při tlumení nákazy. Pro kompenzaci nepřímých ztrát (provozních ztrát) pak studie navrhuje zavedení systému dobro- volného pojištění mezi chovateli, jakousi vzájemnou pojišťovnu.
100. S ohledem na nedávné vydání výsledků této studie (kvě- ten 2003), Komise dosud nenavrhla úpravu stávajícího systému, ani nestanovila prováděcí podmínky spolufinancování nákladů členských států.
ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ
101. Potřeba dotvoření jednotného trhu vedla Společenství k tomu, že upustilo od preventivního očkování zvířat proti slin- tavce a kulhavce. Tento krok, který se tehdy zdůvodňoval ob- chodními argumenty, předpokládal, že bude jako protiváha fun- govat systém prevence a tlumení této choroby, který umožní rychlé obnovení statutu území bez výskytu nákazy. Za tímto úče- lem Společenství zavedlo soubor preventivních a tlumících opatření, která účinně zohledňují nebezpečí spojená s volným po- hybem zvířat a živočišných produktů a která jsou v konečném důsledku zaměřena na omezení jak nebezpečí nákazy virem, tak i na nebezpečí jeho rozšíření na území Společenství (viz odstavec 6).
(102) Zpráva o návrhu směrnice Rady zavádějící opatření Společenství na tlumení slintavky a kulhavky, kterou se mění směrnice 92/426/EHS, Evropský parlament, DOC A5-0141/2003.
(103) Doc. 6270/02/AGRI 33.
102. Je zřejmé, že již z podstaty věci nemůže být takovýto soubor naprosto účinný za všech okolností, nicméně některé jeho slabiny a nedostatky v jeho provádění členskými státy ani nemoh- ly být zavčasu napraveny, neboť Komise neprovedla ve vhodnou dobu vyčerpávající hodnocení a kontroly. Před vypuknutím krize v roce 2001 nedošlo totiž k odstranění nedostatků v právních předpisech Společenství, které existovaly ještě před krizí (viz od- stavce 18–43). Po dobu krize v roce 2001, tváří v tvář epidemii obrovského rozsahu, Komise urychleně odstraňovala nedostatky systému preventivních a tlumících opatření i nedostatky jeho pro- vádění v některých členských státech, zejména nedostatečného počtu státních veterinářů a systémů ohlašování případů nákazy a provádění porážek nakažených zvířat. Zjednání okamžité ná- pravy však bylo nemožné (viz odstavce 48–58). Tyto nedostatky nutně přispěly k růstu finančních nákladů v souvislosti s epizoo- tií v roce 2001. Vedle toho byl ve smyslu ustanovení Mezinárod- ního zákoníku zdraví zvířat OIE jeden členský stát úředně zba- ven statusu oblasti bez výskytu nákazy na dobu jedenácti měsíců a celá Unie byla ve stejné situaci prakticky více než rok v důsled- ku blokování jejích vývozů do třetích zemí.
103. Audit potvrdil, že účinnost opatření na tlumení slintav- ky a kulhavky závisela z velké části na rychlém ohlašování případů onemocnění a na dodržování omezení přemísťování zvířat ze strany chovatelů.
104. Účetní dvůr navíc zjistil, že rovněž v rámci systému fi- nancování existuje prostor pro zlepšení: rozsah kompenzací i úhrad je nedostatečně definován, některým členským státům ne- byly náklady uhrazeny a k chovatelům se přistupuje nejednotně, podle toho, kde se nachází jejich hospodářství, anebo podle me- tody porážky zvířete (viz odstavce 60–73). Pravidla a postupy tý- kající se nároku na úhradu nákladů členských států z prostředků Společenství byly stanoveny opožděně (viz odstavce 74–83). Po kontrolách Komise byly platby ve prospěch Spojeného království
a Francie sníženy o 58,1 % a 2,7 %, to znamená o 573,2 milio- nu EUR a o 0,1 milionu EUR.
105. Rada i Komise od té doby zjednaly nápravu u celé řady legislativních nedostatků (viz odstavce 90–91). Přijaté texty svěd- čí o tom, že Xxxxxx z krize vyvodila a stále ještě vyvozuje pou- čení. Některé nedostatky však přesto přetrvávají a hrozí, že opět oslabí účinnost preventivních i tlumících opatření Společenství. Platí to zejména pro programy dozoru, ohlašování případů náka- zy slintavkou a kulhavkou i pro rychlost porážky (viz odsta- vec 92). Je pravda, že právní řád Společenství nyní vyžaduje, aby členské státy uplatňovaly sankce v případech porušování vnitros- tátních předpisů přijatých v rámci provádění směrnic Společen- ství. Nestanoví však žádná opatření, která by přiměla chovatele aktivně se podílet na prevenci a tlumení slintavky a kulhavky. Ze- jména tito chovatelé pak nepřispívají na financování opatření Společenství zaměřená na prevenci a tlumení slintavky a kulhav- ky. Revize systému financování také ještě nebyla provedena. Avšak přes tyto nedostatky umožňuje současný systém zahájit vyplácení náhrad členským státům s tím, že pro rozpočet Spole- čenství z toho i nadále vyplývá určité finanční riziko.
106. Na základě těchto zjištění Účetní dvůr doporučuje:
a) vyhodnocovat pravidelně, mimo období krize, soubor opatření pro prevenci a tlumení slintavky a kulhavky a po- sílit dohled nad jeho uplatňováním;
b) prozkoumat prostředky umožňující větší zapojení chovatelů do systému rychlého ohlašování případů onemocnění a do- držování omezení přemísťování zvířat;
c) vyjasnit finanční rámec pro případy epizootie při současném maximálním snížení finančních rizik pro rozpočet Společenství.
Tuto zprávu přijal Účetní dvůr v Lucemburku na svém zasedání dne 21. července 2004.
Za Účetní dvůr
Xxxx Xxxxxx XXXXX VALLÉS
předseda
ODPOVĚDI KOMISE
SHRNUTÍ
I. Směrnice 90/423/EHS, kterou se mění směrnice 85/511/EHS, kterou se zavádějí opatření Společenství pro tlume- ní kulhavky a slintavky, zřizuje komplexní systém pro prevenci, tlumení a vymýcení této choroby.
Směrnice sice z technických a ekonomických důvodů zakazuje profylaktické očkování, avšak zavádí pro kulhavku a slintavku pohotovostní plány, systém rezervy antigenů pro případ nou- zového očkování a doplněné zdravotní předpisy pro ostatní zvířata, jejichž cílem je zabránit šíření choroby.
III. V roce 1990 definovala Komise obecnou strategii Spole- čenství následovně: „Udržet Společenství bez kulhavky a slintav- ky a jiných infekcí bez použití profylaktického očkování.“
Tuto strategii od té doby členské státy, Evropský parlament a příslušná odvětví podporují. Strategie vychází z vědeckých zákla- dů, je uplatňována dle zavedených mezinárodních norem a vyva- žuje riziko výskytu viru technickými a ekonomickými možnost- mi reakce na propuknutí nákazy.
Komise se domnívá, že uvedená strategie, přestože nebyla formál- ně aktualizována, vycházela z dostatku řádných vědeckých infor- mací pro to, aby se stala operativní (1).
(1) Po výskytu ohnisek slintavky a kulhavky v Itálii a Řecku, na které se Soudní dvůr odvolává níže, analyzovala Komise společně se členskými státy ve Stálém veterinárním výboru epidemiologickou situaci a ná- sledky uplatňovaných tlumicích opatření; na základě závěrů pracov- ních skupin, kterých se zúčastnily všechny členské státy, byla v roce 1998 vytvořena zpráva, která nastiňuje zásady budoucí politiky tlu- mení slintavky a kulhavky. Vědecký výbor kromě toho v roce 1999 vyhotovil zprávu o nouzovém očkování. Každý rok koordinuje Ko- mise pozici členských států, včetně pozic týkajících se kapitoly slin- tavky a kulhavky v zákoníku zdraví zvířat, při valné hromadě Me- zinárodního úřadu pro nákazy zvířat. Členské státy, společně s Komisí jako pozorovatelem, projednávají dvakrát ročně situaci v oblasti slin- tavky a kulhavky ve světě i v Evropě v rámci Evropské komise pro tlu- mení slintavky a kulhavky Organizace pro výživu a zemědělství. Soh- ledem na zkušenosti z posledních krizí shrnula směrnice Rady 2001/89/ES veškeré poznatky z ohnisek nákazy klasického moru pra- sat, která propukla v částech ES v letech 1996 až 1997, a poskytla do- statečnou příležitost projednat základní strategie tlumení a vymýcení velkých ohnisek nákazy mezi hospodářskými zvířaty. Ve světle náka- zy v roce 2001 byla strategie Společenství formulovaná v roce 1990 jednohlasně potvrzena na Mezinárodní konference v prosinci 2001, usnesením Evropského parlamentu v prosinci 2002, návrhem nové směrnice Komise, který byl předložen Radě v prosinci 2002, a přijetím směrnice 2003/85/ES Radou na základě stanoviska Evropského pa- rlamentu, Evropského hospodářského a sociálního výboru a Evrop- ským výborem regionů.
Pro posouzení akce, kterou Xxxxxx provedla před epidemií, viz poznámka bodu 9c zprávy britské National Audit Office týkající se slintavky a kulhavky: „Kdyby pohotovostní plány nestačily na vymýcení ohniska nákazy v tomto rozsahu, bylo by nerealistické očekávat, že by veškeré problémy a obtíže, které se objevily, moh- ly vyřešit jakékoliv plány nebo že by orgány mohly předvídat bez- precedentní rozsah nákazy v roce 2001.“
Ačkoliv v okamžiku krizové situace způsobené slintavkou a kulhavkou v roce 2001 nebyla všechna přijímaná opatření připravena k uplatňování, neobsahuje tato zpráva žádné uznání nebo ocenění pokroku dosaženého Komisí od zřízení společné- ho trhu v roce 1993.
IV. Komise neustále analyzuje situaci ve zdravotní péči o zvířata v členských státech a třetích zemích a přijala opatření pro vyřešení otázek vznesených Soudním dvorem takto:
a) Kontroly Komise ve členských státech
Veterinární služba Komise zorganizovala mise do členských států s ohledem na uplatňování právních předpisů Společenství, které se zabývají opatřeními pro tlumení týkajícími se větších infekč- ních chorob.
b) Opatření pro prevenci a tlumení slintavky a kulhavky
Slintavka a kulhavka je z hlediska Společenství exotická choroba. Aby se zabránilo výskytu viru, zavedla Komise systém dovozních podmínek a kontrol. Kromě toho podporuje Komise ve spoluprá- ci s mezinárodními organizacemi sousední země v jejich úsilí tuto chorobu tlumit a vymýtit.
V roce 2001 usnadnila vymýcení slintavky a kulhavky ustanovení směrnice 85/511/EHS v kombinaci s konkrétními opatřeními přijatými v rámci komitologie.
c) Ochrana hranic
Před propuknutím nákazy v roce 2001 byla uplatňována přísná pravidla. Některá z těchto opatření byla během krize v roce 2001 a krátce po ní posílena.
d) Zkrmování kuchyňských odpadů
V roce 1980 bylo zakázáno používání kuchyňských odpadů jako krmivo pro prasata, pokud tyto kuchyňské odpady nejsou shro- mážděny, zpracovány a dány k dispozici za konkrétních pod- mínek, které schválí a kontrolují příslušné orgány.
e) Pohotovostní plány
Kontrola provádění schválených pohotovostních plánů začala ješ- tě před krizí.
f) Identifikace malých přežvýkavců
Identifikace malých přežvýkavců, která umožňuje zjištění hospodářství původu, již byla regulována směrnicí 92/102/EHS.
g) Systém ANIMO
Systém ANIMO byl velice nápomocen při počátečním sledování zvířat, která byla odeslána ze Spojeného království do jiných člen- ských států během období 3 týdnů před odhalením prvního ohniska. Zaznamenané problémy se týkají především rychlých pohybů a opakovaného osvědčování ovcí na výkrm.
h) Dodržování omezení pohybu
Omezení pohybu, stanovená podle právních předpisů Společen- ství i jednotlivých členských států, které upravují tlumení nákazy, musí být vynucováno dotyčným členským státem.
Dostupnost služeb Komise a rozhodnutí, která byla učiněna při epidemii, jsou hodnoceny jako časné a náležité.
Komise vyzývá Soudní dvůr, aby zvážil prohlášení Rady během krize a závěry Mezinárodní konference o prevenci a tlumení slin- tavky a kulhavky konané v Bruselu ve dnech 12. a 13. prosince 2001.
Kromě toho usnesení Evropského parlamentu ze dne 17. pro- since 2002, kterým se schvaluje pozměněná zpráva uvedená v poznámce (1), obsahuje v odstavci 53 následující: „Komise reago- vala na krizi okamžitě a přijala nezbytná rozhodnutí. V průběhu krize urychleně svá rozhodnutí přizpůsobovala a dokumentovala na základě stanovisek stálého výboru s ohledem na konkrétní události. V procesu řešení krize Komisí nebyly shledány žádné ne- dostatky. Vysoká kvalita práce Komise při tlumení krize byla vý- slovně zdůrazněna i národními veterinárními orgány dotyčných členských států.“
V. Komise nemá soudní pravomoc k tomu, aby na úrovni Společenství sladila odškodnění, která členské státy vyplácejí cho- vatelům při epidemii.
(1) Zpráva o boji proti slintavce a kulhavce v Evropské unii v roce 2001 a opatření, která je třeba přijmout v boji proti ohniskům nákazy v Ev- ropské unii – Zpráva Evropského parlamentu ze dne 28. listopadu 2002 (v konečném znění A5-045/2002).
Komise ale dbala na to, aby se sjednotily podmínky pro náhrady Společenství členským státům. V rámci toho byly částky, které členské státy předložily, celkově sníženy o 583 milionů (z cel- kových předložených 1 051 milionů).
VI. Finanční rámec: Komise pracuje od roku 2002 na revizi pravidel pro spolufinancování Společenství tak, aby se mimo jiné omezila nekalá nadhodnocení hodnoty zvířat při epidemii, ze- jména pak ve Spojeném království, a zastavila se tak rostoucí cena eradikace nákazy zvířat. V blízké době bude v tomto směru předložen návrh.
Z hlediska veterinární péče je důležité mít na paměti, že:
Za prvé neexistuje žádná alternativa pro systém ohlašování cho- rob. Normy EU jsou v souladu s mezinárodními normami.
Za druhé jsou zemědělské podniky chovající hospodářská zvířata pod veterinárním dohledem a tento dohled je zintenzivňován přísnějšími požadavky na dobré životní podmínky zvířat šetřením přímo v zemědělských podnicích, aby bylo zajištěno plnění po- žadavků na zdravotní nezávadnost (přístup založený na potravi- novém řetězci), a v kontextu vymýcení choroby a programů tlu- mení výskytu choroby.
Kromě toho Komise přijala mnoho opatření pro posílení dalších kontrol pohybu zvířat.
Právní předpisy Společenství, které obecně upravují zdraví zvířat a opatření pro tlumení chorob, umožňují členským státům ze- jména uplatňovat nejvhodnější opatření pro urychlené vymýcení dotyčné choroby. Stanovená opatření jsou minimálními opatřeními, která mohou být nebo v konkrétních případech musí být rozšířena podle konkrétní epidemiologické situace.
Komise by chtěla připomenout, že výraznou část celkových ná- kladů na tlumení ohnisek nákazy, včetně veškerých nepřímých nákladů, nesou postižené členské státy.
VII. Pokud jde o obecnou strategii tlumení velkých ohnisek nákazy, neexistují žádné alternativní strategie pro opatření, která jsou aktuálně stanovena právními předpisy Společenství. Cílem těchto opatření je vymýcení choroby, avšak při zachování dosta- tečné flexibility v používaných nástrojích vymýcení. Dobrým příkladem tohoto flexibilního přístupu jsou tlumicí opatření pro- ti klasickému moru prasat u divokých prasat a proti katarální ho- rečce ovcí.
Přesunutím většího důrazu na nouzové očkování v případě vel- kých ohnisek nákazy (klasický mor prasat, katarální horečka ovcí, mor koní, slintavka a kulhavka) vytvořilo Společenství výchozí pozici pro nástroje, které omezí přímé náklady na tlumicí opatření.
Rozhodnutí 90/424/EHS dává producentům zřetelný popud k co nejrychlejšímu ohlášení zvířat, která vykazují podezřelé klinické známky (viz také bod 92). Kromě toho stanovuje sankční opatření, která může členský stát přijmout, jestliže nejsou tlumicí opatření splněna.
Na žádost Evropského parlamentu zahájila Komise studii součas- ných systémů náhrad v členských státech a konečnou zprávu ob- držela v říjnu 2003. V rámci následného šetření by měla na zá- kladě specifických rozpočtových mechanismů další studie zajistit přesné odborné odhady a výpočty, aby bylo možné provést po- souzení vlivu. Tyto odhady a výpočty budou v září 2004 projed- nány s vedoucími veterinárních útvarů a budou předloženy Me- zinárodní konferenci o prevenci a tlumení infekčních chorob zvířat, která se bude konat v prosinci 2004.
Na své přijetí čekají zásady týkající se míry a typu způsobilých vý- dajů, aby tak došlo k vyjasnění finančního rámce a ke snížení ri- zik pro rozpočet Společenství.
INTRODUCTION
2. In preparation for the single market, the Council adopted Directives 89/662/EEC and 90/425/EEC laying down the veteri- nary controls on intra-Community trade in products of animal origin and live animals.
In accordance with these Directives, veterinary controls at natio- nal borders were abolished. However, animals move from one Member State to another under clearly established conditions to be certified by an official veterinarian at the place of dispatch. All necessary and harmonised guarantees are provided at the place of departure and controls en route or at destination are carried out in a non-discriminatory way.
3. As vaccination prevents disease rather than infection, wai- ting periods are necessary to confirm the absence of circulating virus. The waiting periods established by the OIE reflect the pro- gress made in developing techniques to detect infected animals in a vaccinated population.
Until specific discriminatory tests were mentioned for the first time in the Manual of Standards of the OIE published in August 2001, longer waiting periods were necessary to detect remaining infection through close contact of receptive, i.e. unvaccinated se- ntinel animals, with vaccinated potentially virus-carrying animals.
4. The harmonised rules for the control of FMD in Member States adopted in 1985 (Directive 85/511/EEC) contributed to the eradication of FMD in the 12 Member States by the end of the 1980s. From that time onwards FMD has been an exotic disease for the EC and prophylactic vaccination was no longer a realistic option, as it would have been a complete lottery to select the app- ropriate vaccine strain given the multitude of serotypes and strains of the FMD virus.
The introduction of the ‘non-vaccination’ policy was accompa- nied by a range of measures including improved movement con- trols, better protection of borders, import requirements, a system of compensation, a system of antigen reserves for the formula- tion of vaccines and capacity building for laboratories and also support measures to neighbouring third countries.
5. The Commission considers that the management of the outbreaks reported in various Member States during the years 1993 to 2001 documents the efficiency of the measures adopted by the Commission and the Member States.
In the context of the disease control measures relating to the 2 034 confirmed outbreaks of FMD in the United Kingdom, the animals of over 8 000 premises were killed and destroyed as dan- gerous contacts, contiguous or on suspicion.
The 2001 FMD epidemic had a significant impact on animal hus- xxxxxx in the whole of the EC in spite of taking all possible mea- sures to continue trade in safe products with the affected Mem- ber States and commencing for the United Kingdom a carefully operated phasing out of the restrictions in October 2001, well be- fore it was recognised as free of the disease by the OIE in January 2002 (see also paragraph 102).
The Commission wishes to clarify that the outbreaks in France (a total of two outbreaks, the first of which was detected on 13 March 2001) and the outbreaks in the Netherlands (a total of 26 outbreaks, the first of which was detected on 21 March 2001) are related to the movement of incubating sheep from the United Kingdom prior to the adoption of Decision 2001/145/EC.
6. The Commission agrees with the observations of the Court that Community legislation provides a comprehensive system of measures to prevent the introduction of FMD virus onto EU territory.
The agreement with the European Commission for the Control of FMD Disease of the UN with its headquarters at the FAO in Rome and the formalised operation of the Trust Fund maintained in support of that organisation is an impressive example for the support of control measures in neighbouring third countries.
7. Directive 2003/85/EC does not modify the main princi- ples of the control measures.
Various additional measures were also adopted by the Council, reinforcing identification and traceability of animals, exchange of information, and controls on introduction of products of animal origin, and the Commission adopted Decisions to support the FMD-control measures in neighbouring countries.
Furthermore, the stocks of antigen for vaccine formulation have been updated and further research on FMD has been supported.
9. In the first sentence of this comment, the Court refers to the total resources under the budget heading (for all diseases, in- cluding FMD). In the remainder of its comment, the Court analy- ses expenditure by the Member States on FMD. The two sums are not comparable and must be dealt with separately.
11. The underspend is entirely related to the year 2002, for which EUR 400 million were entered in the budget. However, only EUR 50,8 million were committed because the United Kin- gdom, which should have been the main beneficiary, was unable to submit its request for reimbursement of the operational costs until 2003. The time taken for the Commission to conduct its checks is a result of the intensive nature of its audit, which resul- ted in applications for EUR 583 million of the total of EUR 1 051 million being rejected.
COMMISSION ACTION BEFORE THE CRISIS
16. The ban on prophylactic vaccination came into force on 1 January 1992. However, most Member States that had practi- sed prophylactic vaccination ceased doing so during 1991.
The central case scenario described in the 1989 report estimates, for a 10-year period without vaccination, i.e. 1993 to 2002, a to- tal of 273 outbreaks, with 13 primary outbreaks related to unknown sources and 20 secondary outbreaks for each primary outbreak.
The best case scenario is based on 13 primary outbreaks related to unknown sources without subsequent secondary infection.
The worst case scenario describes, for a 10-year period without
17. Social and environmental issues had been included in the Community policy only following the Treaty of Maastricht in 1992, and could therefore not have been included explicitly in a study carried out prior to that date.
However, the report reflects on certain direct social consequen- ces and on the effects of the non-vaccination policy on vaccine production plants, laboratories and veterinarians.
As regard environmental measures, they were harmonised subsequently.
18. The actions taken by the Commission in relation to im- ports of live susceptible animals and their products were effective in restricting virus introduction into the Community and contact between the virus and susceptible animals. This may be attribu- ted in particular to the tightened import conditions and controls and the support for third countries to control FMD.
The outbreaks in Greece occurred under extensive holding con- ditions, as most of the outbreaks did in 1993 in Italy. FMD is an exotic disease and the incursion is related to illegal or accidental introduction through human activities. The Commission respon- ded to the increase in trade in animals related to the completion of the single market by proposing in particular harmonisation of the trade rules for live animals (1) by including the conditions for assembly centres, dealers and transporters.
Animals intended for export to a third country are accompanied during their journey on EU territory by an animal health certifi- cate for animals for slaughter.
Animals of susceptible species originating in and coming from third countries are subject to the animal health conditions for im- ports and the required controls at approved veterinary border in- spection posts.
19. The measures provided for in Directive 85/511/EEC have been considered incomplete in so far as that they do not detail in advance the treatment and handling of various animal products and the complete exit strategy following an outbreak. However, the measures described in the case of suspicion or confirmation are the minimum measures to be taken to eradicate an outbreak and these measures were successfully implemented in the past and are recognised by international trading partners and the OIE.
vaccination, a total of 1 963 outbreaks resulting from the above
13 primary outbreaks and 150 secondary outbreaks for each of them.
(1) For sheep and goats (Directive 91/68/EEC) and for other biungulates (Directive 92/65/EEC).
20. The strategy review started in 1998 when Council Direc- tive 2001/89/EC was being prepared in the wake of the classical swine fever epidemic in 1996/1997 and was continued in 2002 in particular under a proposal for a new Directive on FMD (2003/85/EC, COM(2002) 736 Final). This strategy was confir- med by all the Member States and the Parliament. Even though a formal report was not produced, all the decisions relating to the financial contributions to the various veterinary activities were subject to the opinion of the Standing Committee on the Food Chain and Animal Health and were approved by the Commission and published in the Official Journal. The various decisions rela- ting to the Community contribution to eradicating FMD were the- refore discussed in all transparency in the said Committee. Mana- gement of veterinary appropriations is also discussed in the Council and the budgetary guidelines are debated regularly as well.
Since the mid-1990s the FVO has carried out a large number of inspection missions, in particular in the Member States, which in- cluded assessments of the competent authorities and their ability to implement Community veterinary legislation.
21. Regulatory checks of essential measures were made and specific reports produced:
(a) veterinary and health checks at borders on imports of ani- mals and animal products were dealt with in FVO report 9001/02 on inspections carried out in 2000, 2001 and 2002;
(b) checks on animal feed intended to prevent contamination of animals or animal products were covered by FVO report 9007/02 on inspections carried out in 2001 after the crisis broke out;
(c) the Member States’ contingency plans for mobilising ade- quate human, material and organisational resources in the event of a crisis breaking out were covered by FVO report 9502/03 on inspections carried out in 1999-2002;
(d) a report on the Commission’s preliminary study on the in- troduction of the TRACES system covered the Member Sta- tes’ identification and tracing systems for animal movements and a Member State information system (ANIMO), which were essential for locating and rapidly slaughtering contami- nated animals.
22. It is difficult to envisage a systematic check of complian- ce of all national transposing legislation with the Community di- rectives, given the scale of the Community legislation to be checked.
However, the Commission carries out its tasks of surveillance and monitoring with the instruments at its disposal.
During its missions, the FVO checks whether those elements of EU legislation that are relevant to the mission’s objectives have been transposed. The recently adopted provisions of Regulation (EC) No 882/2004 on official controls performed to ensure veri- fication of compliance with feed and food law, animal health and animal welfare rules establish a new legal framework whereby the role of the Commission’s departments is more focused on ascer- taining that appropriate and reliable controls systems are in place and effectively managed at Member State level.
FVO inspections are not the Commission’s only source of infor- mation on potential infringements of Community legislation, in particular with regard to infringement procedures referred to in Article 226 of the Treaty. A fair number of infringement proce- dures are initiated following complaints submitted or on the Commission’s own initiative.
Occasionally, the Commission also decides to institute infringe- ment proceedings on its own initiative on the basis of informa- tion which has come to its notice, regardless of the source.
23. The Commission deems it to be entirely in keeping with existing provisions and procedures for an infringement file, ope- ned as a result of inadequate transposal of a directive, to be clo- sed once the shortcoming has been remedied by the Member Sta- te in receipt of the letter of formal notice. The closing of files opened following non-transposal of legislation does not, of course, prevent compliance of national provisions with Commu- nity directives being examined or a subsequent procedure being opened.
24. Between 1998 and 2000, the FVO carried out 47 mis- sions in relation to veterinary Border Inspection Posts (BIPs) in the Member States. All reports are available on the website (xxx.xxxxxx.xx.xxx/xxxx/xxxx/xx/xxxxxxxxxxx/xxxxx_xx.xxxx).
25. Concerning the incompleteness of its legislation existing in 2001, notably in relation to passenger luggage and free ware- houses, the Commission makes the following point: Council Di- rective 90/675/EEC introduced, in modification of the Commission’s proposal, provisions for controls on the storage of non-EC standard products of animal origin in free warehouses and free zones. Thereby the veterinary services in the Member States obtained the possibility to carry out checks on these ware- houses that existed before, but exclusively under the control of customs services. Consequently, Directive 97/78/EC, which repla- ced Directive 90/675/EEC in the light of the development of the single market, took over the provisions on controls over free wa- rehouses and free zones. Commission Decision 2000/571/EC laid down the methods of veterinary checks for products from third countries destined for introduction into free zones, free warehou- ses, customs warehouses or operators supplying cross border means of sea transport.
Directive 90/675/EEC also modified Directive 72/462/EEC to the effect that the general rule requiring all products imported to comply with EC standards was deleted. According to Article 1(2)(c) of Directive 72/462/EEC quantities larger than 1 kg of meat and meat products transported in the personal luggage of travellers must be fully heat-treated. Article 16 of Directive 97/78/EC allows derogation from the veterinary controls for small quantities of products of animal origin for personal consumption that originate in third countries listed for such im- ports, but does not exclude customs controls to verify these facts.
In 2000 the Commission proposed to the Council a Directive (COM(2000) 438), later adopted as Council Directive 2002/99/EC, that requires all products introduced onto Commu- nity territory to comply with the Community animal health requi- rements, regardless of the customs procedure.
26. Catering waste from international means of transport was banned by Directive 72/462/EEC and Directive 90/675/EEC.
In accordance with Directive 80/217/EEC, the feeding of swill to pigs was forbidden, unless such swill was properly treated under authorisation.
There is no evidence that the feeding of swill in compliance with Community rules has ever caused an outbreak of either CSF or FMD. Illegal swill feeding is, however, by its very nature hard to control.
27. The risks from swill feeding were addressed on various occasions, in the CSF legislation and not least in the context of in- spections on the control and supervision of swill feeding which were carried out in relation to CSF in Germany as early as 1994. One of the conclusions at that time was to gradually phase out the on-farm heat treatment. This concept of separating the treat- ment of the swill from the feeding was confirmed by adopting Decision 2003/328/EC.
30. Decision 91/42/EEC allows the Commission to adopt re- commendations and explanatory notes on the criteria to be ap- plied when drawing up contingency plans.
Guidelines for the preparation of contingency plans for epidemic diseases were made available to all Member States in 1995, sup- plemented specifically for FMD in 1998. The latter document in- cludes a requirement for different scenarios, including the worst case, taking into account the specific risk factors and other cha- racteristics of the Member State.
(a) Contingency plans are based on a risk assessment in relation to both virus incursion and subsequent spread. They are as- sessed during real-time exercises conducted by the Member States.
In the Decision and the Guidelines the Commission could not indicate to the Member States the number of personnel required to comply with the plans, as it then had little authority, especially in the field of animal health, and there- fore scarce expertise to interfere with the organisation of ad- ministrative action by the Member States when issues of po- lice, public order and civil liberties were involved.
(b) Missions have been carried out since 1999 to investigate the implementation of the contingency plans. These inspections were carried out in application of Decision 91/42/EEC and the aforementioned Guidelines which address such points as propagation of the plan to the national farming community and regular exercises.
(c) Article 13(3) of Directive 85/511/EEC provided that a deci- sion on emergency vaccination may be taken by the Commission in collaboration with the Member State concer- ned (Committee procedure) ‘when FMD is confirmed and threatens to become extensive’. Such a decision would spe- cify the conditions under which emergency vaccination would be carried out. In addition, the decision to introduce emergency vaccination around an outbreak could be taken by the affected Member State following notification to the Commission, provided that basic Community interests would not be endangered and these national measures would be reviewed in the Standing Veterinary Committee and har- monised by Commission decision.
Work on laying down criteria at Community level started in 1991 and continued in 1999. In 2001 all the criteria were used to assess whether it was advisable to carry out emergen- cy vaccination in the Member States requesting it.
Directive 2003/85/EC requires preparations to be made for vaccination after the first confirmed outbreak, but for it to be initiated depending on the epidemiological situation and only if there is more than one outbreak. This Directive also provides guidance for the decision-making process on emer- gency vaccination, based on the report of the Scientific Committee of 1999.
(d) In the case of suspicion, Directive 85/511/EEC required a census of all animals on the holding in question by species and category, already dead, infected or liable to be infected or contaminated to be prepared and kept up to date, in or- der to take account of animals born and animals dying. Only these figures are important for the control of the disease.
However, records available on the holding or in a central/veterinary database in accordance with Community systems for the identification and registration of animals should be consulted and cross checked.
(e) The need to incorporate livestock valuers in the local disease control centres is laid down in document VI/5211/95.
(f) At the end of 2003 the Commission sent a questionnaire to the Member States and to the accession countries on the sy-
31. Contingency plans are to be considered as implementing legislation. The measures provided for in the plans may have a se- rious impact on the economic and social situation of the rural community and the national economy as a whole. Until evalua- ted against harmonised criteria and formally approved they can neither be implemented nor tested. Real-time alert exercises can- not be easily carried out within a short time-span.
In addition, the European Commission for the Control of FMD at the FAO, of which all Member States are members and to which the Commission contributes financially, carried out an evaluation of the contingency plans in 1999.
32. An exceptional situation in Member States should not be taken as indicative of potential FMD outbreaks.
33. The contingency plan for FMD of the United Kingdom may have changed little during the years following its adoption. However, by the end of 2000 the United Kingdom was reviewing certain aspects of its contingency planning in the light of the ex- perience with CSF (1).
The recommendation by the Commission in 1995 was that any veterinary service had to provide the capacity for the instant con- trol of 10 (2) simultaneous outbreaks, with an option to expand should the epidemiological situation so require.
The preliminary results of an Expert Elicitation Workshop on the risk of introduction of FMD to Europe were discussed at the mee- ting of the Research Group of the European Commission for the Control of FMD at the FAO in 2000. This report estimated the risk of virus introduction into the islands and the northern Mem- ber States of the EU as very remote.
It is important to note that the situation in the United Kingdom, with infection already seeded in more than 50 premises prior to the confirmation of the first outbreak, cannot be compared with the situation in other affected Member States that had a sufficient period of warning.
35. The current practice of identifying bovine animals should ensure traceability of these animals both on national territory and in intra-Community trade. Animals intended for export to third countries are accompanied to the exit point by an animal health certificate established for bovine animals for slaughter. If such animals were to be re-imported they would be subject to the esta- blished import requirements which include a mandatory resi- dence in the approved country of dispatch as well as pre-export isolation and testing verified by appropriate veterinary certification.
stem for recruiting assessors, the general principles xxxxx-
ning their remuneration and a system for compensating li- vestock farmers.
(1) FMD 2001-Lessons to be Learned Inquiry Report (p. 34).
(2) Document VI/5211/95 point 6.12.
Traceability of bovine animals in third countries is therefore of concern to the Commission as far as the approval of third coun- tries for exports are concerned, but is from an animal health po- int of view not a Community responsibility.
Identification of sheep and goats is one of the aspects to be con- trolled by the FVO during specific missions for the eradication of
B. melitensis. However, the United Kingdom, Ireland and the Netherlands are free of B. melitensis throughout their territories and have therefore been spared from such missions.
36. Identification of sheep and goats allowing the tracing of the holding of origin was already being regulated by Directive 92/102/EEC.
Following difficult discussions in the Council and the European Parliament, in 2003 the Council adopted Regulation (EC) No 21/2004 which requires individual identification of sheep and goats and record keeping on the registered farms.
37. In accordance with Directive 92/102/EEC sheep, goats and pigs were identified as a group so as to allow tracing of the holding of origin. Article 3(2) of that Directive provides for a de- rogation in relation to small holdings keeping not more than three animals of the ovine or caprine species or one pig, provided that any such animal was subject to the controls laid down by le- gislation prior to movement. Regulation (EC) No 21/2004 withd- rew this derogation in relation to sheep and goats.
38 and 39. The ANIMO system as a management tool ope- rated by the Member States was developed prior to the Internet period. The amount of information exchanged was therefore li- mited to the essentially necessary information.
As a consequence of the technical developments the Commission adopted Decision 2003/24/EC laying down that the TRACES computer system was to be developed, integrating the functions of the ANIMO and SHIFT systems into a single architecture. Con- sequently, the necessary resources were mobilised and the Commission adopted Decision 2004/292/EC of 30 March 2004 on the introduction of the TRACES system and amending Deci- sion 92/486/EEC.
40. Following the first outbreak in the United Kingdom in 2001, the information stored in the existing ANIMO system was made immediately available to Member States of potential desti- nation and was subsequently completed.
Difficulties have been encountered in relation to triangular trade in fattening sheep forwarded from the Member State of first de- stination to another and accompanied by a new certificate recor- ded in a new ANIMO message. Clarification of such movements required close cooperation between Member States. This problem is related to the particular trade conditions for fattening sheep that had not provided for a mandatory residence before dispat- ched to another Member State. Directive 2003/50/EC addressed this problem by introducing a residence and stand-still period prior to dispatch to another Member State.
In other cases tracing of sheep was hampered when the sheep ori- ginating in the United Kingdom had been moved under national conditions from the holding of destination indicated in the ANI- MO message to another holding within the same Member State.
41. The Commission has taken steps to permanently include information on the transit through staging points in the messa- ges issued by the new TRACES computer system, integrating the functions of the ANIMO and SHIFT systems into a single archi- tecture (Decision 2004/292/EC of 30 March 2004). In addition, the sanitary conditions for the operation of staging points were strengthened by the introduction of a sanitary break with com- pulsory disinfection between the occupation by subsequent con- signments (Decision 2003/483/EC and Regulation (EC) No 1040/2003).
42 and 43. The question of a transport ban on a large part or indeed the entire territory of a Member State is already an ex- tremely serious restriction of animal health policy, having wide- ranging consequences for public order and civil liberties. It is ap- plied by the Member State under the responsibility of the competent authorities. The Commission did adopt Decision 2001/190/EC of 8 March 2001 which introduced EC-wide rest- rictions on the movement of susceptible animals within and bet- ween Member States other than the United Kingdom, and which had the above-mentioned effects.
On 19 February 2001 the disease was noticed in sows at the abat- toir in Essex and subsequently confirmed on 20 February 2001. Tracing to source farms led on 21 February 2001 to the conclu- sion that the abattoir was contaminated before these animals had arrived. Also, about 600 holdings that had supplied slaughter pigs, first of all swill-feeders, and their respective contacts had to be visited.
On 23 February 2001 the disease was reported in cattle on a hol- ding from where sheep had been sent to a big livestock market days before. The national movement ban was immediately introduced.
Movement of mainly sheep before the detection of the disease and the installation of movement restrictions accounts for nine out of 12 of the major geographical groups of outbreaks. Eight out of the nine areas, which account for 89 % of the outbreaks diagnosed by 15 June 2001, were infected before the first case of FMD was diagnosed.
The minimum requirements described in Article 9 of Directive 85/511/EEC, which aim to prevent airborne spread or spread through fomites of the FMD virus, have been effective in the con- text of the outbreaks in other Member States to which the Court referred previously and also in relation to more isolated outbreaks in the United Kingdom.
By contrast with the scientific studies carried out afterwards on archive data of the 2001 epidemic, the competent authorities had to operate at the time of the first outbreaks on a much less com- plete set of information.
43. The NAO report reads on page 14:
‘Between confirmation and a national movement ban being im- posed on 23 February 2001 another 62 premises are believed to have been infected, involving another seven counties.’
The NAO in its report on page 56 point 3.53 explains the con- cerns of the department to introduce on 20 February 2001 on the basis of existing epidemiological evidence a nationwide move- ment ban. Such a drastic measure, with far-reaching consequen- ces for stranded animals and feed supply, was considered dispro- portionate, as the disease at that stage existed only in pigs and the pig industry does not tend to move animals through markets.
The NAO also makes it clear that the conclusions quoted by the Court were based on a developing model and that data had been subsequently improved.
COMMISSION ACTION DURING THE CRISIS
44. The responsible services in the Commission have been and are available 24/24 not only during crisis situations, as can be gathered from the rapid response to the notification of the fir- st outbreak.
45. The Commission agrees with the Court that during the crisis the procedures for completing a mission report had been accelerated.
However, during and after missions to affected Member States, the FVO informed the relevant Commission departments imme- diately about important and relevant findings, notably through direct contact and back-to-office reports. The completion of the reports within two months of the end of the mission is therefore only a formal aspect taking into account the need for careful pre- paration of the reports intended to be published on the Internet.
46. (b) Compulsory notification of any suspicion of a major in- fectious disease is an internationally accepted measure, which has for technical reasons no alternative and is re- quired and regulated by Community legislation.
The responsibility of the food chain operators, including livestock keepers, has been clarified in Article 17 of Re- gulation (EC) No 178/2002 which was based on a Commission proposal (COM(2000) 716 Final) and was reconfirmed by both the European Parliament and the Council when adopting Regulation (EC) No 882/2004 of 29 April 2004 on official controls performed to ensure the verification of compliance with feed and food law, animal health and animal welfare rules.
(c) FMD is usually a disease with clear clinical symptoms in cattle and pigs but may go unobserved in small rumi- nants. An initial negative result in a laboratory test re- quires complementary investigations. The report of the NAO (p. 61) details the steps taken by the United Kin- gdom authorities in March 2001 to accelerate the diag- nosis and to shorten the report-to-killing delays.
Killing on clinical grounds has been practised from the very beginning but was formalised on 15 March when up to 50 new outbreaks per day threatened to overw- helm the capacities of both the veterinary services and their laboratory back-up. Shortly after killing on suspi- cion and the contiguous cull were instituted.
48. The Court rightly observed that the Commission sup- ports a range of programmes for the control and eradication in Member States of both viral and non-viral infectious diseases in livestock and notably of zoonotic diseases and those previously included in list A of the OIE.
In addition, some Member States have been granted additional guarantees in relation to viral diseases and these guarantees re- quire additional on-farm surveillance.
Also Community legislation on animal welfare requires the app- ropriate level of veterinary supervision and inspections on farms and Member States are obliged to report about the results of their controls.
Furthermore, in accordance with the health legislation on milk production (Directive 92/46/EEC), farms producing milk must comply with specific animal health conditions and hygiene stan- dards. Article 3 of Regulation (EC) No 882/2004 of the European Parliament and the Council on official feed and food controls pro- vides for official controls on all levels of the food chain.
Article 3.8.1.3 of the OIE Terrestrial Animal Health Code provi- des for Guidelines for the discontinuation of specific surveillance after recognition of freedom from infection:
A country that has been recognised as free from infection in accordance with the provisions of the Terrestrial Code may dis- continue specific surveillance while maintaining the infection-free status, provided that:
(a) it is a notifiable disease;
(b) an early detection system is in place;
(c) measures to prevent disease/infection introduction are in place;
(d) vaccination against the disease is not applied;
(e) infection is known not to be established in wildlife.
Given the short incubation period of FMD, surveillance on hol- dings cannot prevent an outbreak, as it is not feasible to have an official or authorised veterinarian permanently on-farm. It is for this reason that the keeper of the animals and any other person in charge of the animals is responsible for notifying any suspi- cion of a contagious disease. As part of contingency planning, these persons have to be trained to recognise the key diseases.
49. The number of official veterinarians should be compa- red not only to the total number of livestock, but more impor- tantly to the number of holdings, as most of the diseases in que- stion are herd diseases rather than affecting individual animals, and the contacts between holdings. Such estimates must also con- sider the general animal health situation in the country and the progress made in infrastructure, logistics, communication, edu- cation of farmers and first and foremost the capability to recruit additional staff in case of emergency. The number of official ve- terinarians in the United Kingdom was based on the minimum requirements for FMD contingency planning.
51. For the success of the measures to be taken in the case of FMD, rapid notification of suspicions is essential, and farmers must be trained in disease recognition as part of contingency planning.
The establishment of measures such as the imposition of penal sanctions in case of failure to notify, or enquiries and public or- der restrictions affecting private property, were hardly conceiva- ble at Community level under the legal framework then applicable.
Consultation with the various bodies, organisations and other sta- keholders involved in the control of a possible disease outbreak is carried out in the preparation of contingency plans and the Commission prepared suitable guidelines well in advance of the outbreak.
Commission Decision 91/42/EEC requires the drawing-up of con- tingency plans in such a way that would in particular allow rapid contact of persons and organisations directly or indirectly invol- ved. Contingency plans must be exercised to maintain and deve- lop skills in field and administration procedures.
In the case of a suspected or confirmed outbreak the keeper of li- vestock is instructed by the official veterinarian on the measures to be taken in order to prevent the spread of disease. These mea- sures are of a general nature laid down in national law in tran- sposition of relevant Community law and of a specific nature de- pending on prevailing circumstances and outlined in the contingency plans.
52. While early notification of suspicious cases is essential to control the spread of FMD, the disease does not in each and every case produce clearly detectable clinical symptoms and farmers have different levels of training and skill in detecting them. It is a challenge for the veterinary profession to work with a biological system embedded in a diversity of social, cultural and economic circumstances. Community legislation therefore provides for a cascade of measures to ensure that the spread of major infectious livestock diseases is avoided or at least minimised. The official ve- terinarian at the slaughterhouse who carries out the ante-mortem inspection is therefore an essential element in detecting diseases in livestock.
Where a person in charge of animals wilfully fails to report su- spicious signs of disease, he or she is subject to the punishment provided for in the respective national legislation.
53. Community legislation requires an immediate notifica- tion of any suspicion of FMD by the livestock keeper to the authorities. Equally, Article 4 of Directive 85/511/EEC requires the suspect holding to be placed immediately under restrictions and an epidemiological investigation to be started in order to rule out or confirm the presence of the disease and to trace dangerous contacts. In such cases, a negative result in the initial screening test is the most complicated as this requires time-consuming complementary investigations until a definitive diagnosis can be established. The measures applied to suspect holdings may be ex- tended to other holdings likely to be infected or contaminated.
The notification of the confirmed outbreak to the Commission and the other Member States, and indeed the OIE, is a secondary step. It is an internationally accepted standard to notify other countries within 24 hours.
The United Kingdom authorities informed the Commission befo- re the final results of the ultimate proof, the virus isolation, had become available.
A carefully established diagnosis is essential to justify severe mea- sures such as stamping out and large-scale movement restrictions.
Each year, several dozen suspicions of FMD are notified to the competent authorities in the Member States. Such reporting is strongly encouraged by both the Member States and the Commission. Measures taken in relation to such suspicions must be proportionate. It is unrealistic to shut down the entire livestock industry each time a suspicion is reported.
54. The Commission, using its standard procedures, reacted promptly and according to the legislation using the most direct and modern communication technology.
The Commission informed the Member States within less than one hour of the outbreak notification and adopted the approp- riate safeguard measures within less than 24 hours.
In addition the United Kingdom, in accordance with Community legislation had stopped certifying and/or permitting exports of live animals and their products to other Member States.
The Irish authorities suspended imports of susceptible animals and their products on 21 February 2001 and informed the Commission thereof at 15.42. The Irish authorities also traced all animals introduced from the United Kingdom into Ireland and ordered their killing.
56. With the adoption of the ‘non-vaccination’ policy a sy- stem of compensation for animals killed for disease control pur- poses was established. This system was introduced because the keeper of animals was, in the interest of the farming community and the national and Community economy, no longer in a posi- tion to apply all available instruments for the protection of the herd, such as prophylactic vaccination.
At the same time this system of compensation set an incentive for swift notification by excluding from compensation animals that had died from the disease prior to notification.
58. Article 5(3) of Directive 85/511/EEC allows exemption from the taking of samples from animals in a secondary outbreak which has an epidemiological link to a confirmed outbreak for which such samples had already been taken. In other words, in such cases the diagnosis may be established on clinical grounds.
The stamping-out policy applies to all confirmed outbreaks and, in accordance with the contingency plans, to animals suspected of being infected or contaminated (Article 3(2) of Decision 90/424/EEC).
With regard to the organisation of administrative procedures re- lated to the destruction, evaluation and compensation of herds, the Member States should remain entitled to organise themselves according to the requirements of their national legal order con- cerning administrative police and its interaction with the protec- tion of private property and civil rights.
COMMISSION ACTION CONCERNING THE REIMBURSEMENT SYSTEM
59 and 60. The Commission shares the Court’s view that more precise instructions should be given to the Member States on reimbursement of indemnification expenditure. Such instruc- tions are currently being drawn up and a draft regulation laying down expenditure eligible for Community funding will be presen- ted to the Member States soon.
For all market support measures adopted in the pig meat sector since the special report No 1/2000, the Commission has applied the same rate of co-funding (50 %) as for veterinary measures.
Although there was no working document or formal code of practice on the rules and procedures on eligibility, the Member States had already been given the essential information on xxxxxx- tering. In particular, the financing decision stipulated that only compulsory slaughtering would be eligible for Community reimbursement.
The financing decisions also clarified that only the ‘market’ value of the animals was eligible for Community funding. As far as the specific issue of indemnification of livestock farmers is concer- ned, the situation is very different from one Member State to ano- ther. There is no question of a single sum for a type of animal constituting adequate compensation for farmers whose animals have been slaughtered.
The Commission points out that it does not have the legal authority to harmonise the national indemnification systems in the event of an epidemic.
61. There were four Commission Regulations governing the United Kingdom, Portugal, France and Ireland on the compensa- tion system laid down under measures for monitoring and eradi- cating bovine spongiform encephalitis (BSE) for animals xxxxxx- tered under the selective reform provided for by a Member State eradication plan and approved by the Commission. The same pri- nciples regarding the compensation system were enshrined in all four Regulations, including Regulation (EC) No 164/97 on France.
As regards animals which have contracted BSE, the Commission emphasises that indemnification of the owners is not covered by the emergency fund (Articles 3, 4, 6 and 11) of Decision
90/424/EEC (1).
62. It is firstly up to the Member States to decide on com- pensation depending on actual market conditions. Recent deci- sions on the Community contribution to costs incurred by Mem- ber States stipulated the level of indemnification eligible for Community funding. Only the market value of the animal imme- diately prior to slaughtering is eligible for Community funding.
63. Adequate compensation was defined as the market value of animals immediately before slaughtering; the losses of income mentioned are therefore not eligible for Community funding and any such applications were rejected.
64. The cattle database established in accordance with Regu- lation (EC) No 1760/2000 and Article 14 of Directive 64/432/EEC is an important tool for tracing the movement of animals, but is of limited value for valuation purposes. While it provides information on the age, sex, colour or breed and the identification code of the mother, it does not provide informa- tion whether or not an animal is a purebred breeding animal ente- red in a herd book. The Commission proposal to include the herd-book status was not adopted by the Member States.
(1) The principle of transfer of the ‘Market guarantee’ to ‘Veterinary gua- rantee’ of the selective compulsory slaughtering programmes will take effect on 1 January 2005.
66. The Commission has no legal authority to harmonise the Member States’ systems for indemnification of livestock farmers nor do the Member States want them to be harmonised.
The differences in the Member States noted by the Court were also noted by the Commission during its in situ checks and are the result of the choices made by the Member States. The Commission made appropriate financial adjustments for any irregularities ha- ving an impact on the Community budget, as detailed below.
The Commission takes care to preserve the principle of equal treatment of the Member States in all its co-funding decisions.
The fact that the decisions are subject to the opinion of the Stan- ding Committee on the Food Chain and Animal Health helps to ensure that this is the case.
67 to 71. The exemptions granted by Regulation (EC) No 1458/2001 adopted on 17 July 2001 on the application of premium schemes are to be seen in the light of the principle that the direct payment system is designed to compensate for the effects on producers’ income of the progressive reduction of the level of market support introduced by the Agenda 2000 reform. The Commission therefore holds that the premiums may be gran- ted to the producer irrespective of any other circumstances xxx- xxx to the health situation of animals in the Member States.
The Member States affected by the FMD epidemic asked for exemptions to be adopted from the end of April 2001.
In response to these requests, the Commission found that the pro- ducers were unable to meet certain obligations under the regula- tions establishing the premium schemes because of measures which restricted the movements of animals in certain regions, adopted under the provisions for combating the spread of the FMD epidemic.
The Commission granted a temporary exemption from certain rules applicable in normal circumstances, especially with regard to the holding of animals. A series of proposals was put before the Beef Management Committee in mid-May, on which it finally gave a favourable opinion on 29 June 2001.
The process of adopting Regulation (EC) No 1458/2001 hence took two months from the time when the Commission was asked to take action.
As direct payments can be granted under these circumstances, the Commission feels that it is up to the Member States to ensure, du- ring accompanying or subsequent checks of amounts set in ano- ther context for indemnification of producers in compliance with veterinary provisions, that producers do not receive the pre- miums twice.
The Commission considers that, under such circumstances it would in future be advisable to include, either in the rules gover- ning direct payments or in the veterinary decisions conferring entitlement to indemnification, a clause to guarantee that no do- uble payments are made and to place the responsibility for this clearly in the hands of the Member States.
Nevertheless, as part of its task of disease management, the Commission has taken the necessary measures to limit the impact of over-assessment of the price of animals on the Community budget. Following in situ checks, the average correction rate for the United Kingdom, France, the Netherlands and Ireland was 55 % or EUR 583 million of a total requested of 1 051 million.
72 and 73. The system of direct payments, including the slaughtering premium, is designed to compensate for the effect on producers’ income of the gradual reduction of the level of mar- ket support introduced by the Agenda 2000 reform. The Commission took the view that there was good reason for gran- ting a premium for animals slaughtered to combat FMD, if the regulatory conditions for granting the premium were met and the animals were slaughtered in a slaughterhouse.
The regulations in force do not make the application for a xxxxxx- tering premium contingent upon veterinary acceptance or the animal’s destination and, in particular, fitness for human consumption.
The scope of these regulations was confirmed on several occa- sions, particularly by the Beef Management Committee at the time of the adoption of Regulation (EC) No 2777/2000 on excep- tional measures to support the beef market (purchase for destruc- tion system).
It was communicated in June 2001 to the authorities of the Netherlands in response to their question on the eligibility for the premium of animals slaughtered in the course of a FMD epide- mic and was confirmed in February 2004 to the Netherlands Mi- nister of Agriculture, specifying that the premium could be gran- ted for animals slaughtered in a slaughterhouse as long as the sum of the premium was neither included in the evaluation of animals for the purposes of veterinary compensation nor paid on that count, in order to prevent double payment. The procedure follo- wed and the decisions notified were intended not to be detrimen- tal to the interests of the beneficiaries.
Under the regulations in force, the slaughtering premium may be paid beyond the deadline in duly substantiated exceptional cases.
The information supplied by the Netherlands Agricultural Servi- ces show that of 1 278 holdings affected, 791 had the animals slaughtered in a slaughterhouse.
74. Council Decision 90/424/EC affords only limited legal scope for establishing the arrangements for the Community to contribute to expenditure incurred by the Member State. To this effect, any draft regulation prepared by the Commission laying down rules for eligibility for Community financing must have Council Regulation (EC) No 1258/1999 as its legal basis.
75. The draft decision laying down rules for eligibility to Community financing of emergency action and combating FMD comprises an annex setting out the supporting documents to be provided on request by the competent supervisory authorities.
Article 9 of Council Regulation (EC) No 1258/1999 is applicable with respect to supporting documents, as is pointed out specifi- cally in each veterinary co-financing decision. The Member States therefore know what information they need to provide and sub- stantiate when checks are carried out.
The examples quoted by the Court, which were also noted by the Commission during its in situ audits, do not really indicate a pro- blem in defining supporting documents, but highlight the poor quality of them in certain Member States. Any consistencies de- termined are, as a rule, the result of inadequate administrative organisation by the Member States at the time of the epidemic.
As the Commission has not yet had any problems of access to ad- ministrative information with the Member States and each natio- nal administrative system and each epidemic is different, it would appear difficult to draw up a priori an exhaustive list of suppor- ting documents to be provided. Having said that, the Commission did have a problem with access to the data held by livestock far- mers (operating registers, invoices for the purchase of slaughte- red animals, etc.) during its checks. This point will be clarified le- gally with the Member States with a view to future Community reimbursement.
76. In general, the Member States are familiar with the idea of indemnifying animals ‘at their value prior to being contamina- ted’, as it had already been used previously for funding purposes.
The Member States did not therefore ask the Commission for any clarification on this notion during the epidemic.
77. The Commission would like to emphasise that it did give instructions to Member States on how to apply for reimbursement.
Also, Article 55 of Regulation (EC) No 882/2004 obliges Mem- ber States to lay down rules on sanctions applicable to infringe- ments of feed and food law and other Community provisions re- lating to the protection of animal health and welfare, and to take all measures necessary to ensure that they are implemented. The sanctions provided for must be effective, proportionate and dissuasive.
In its proposal for a Regulation on feed and food controls (COM(2003) 52), failures to comply with the restrictions impo- sed by the authorities on the movement of animals or products were listed as criminal offences (Annex VI, Point 7 (b)). These pro- visions were not maintained by the Council and the European Parliament.
78. In the event of an outbreak it is only important to know which animals of susceptible species are on the holding in order to apply the measures correctly and in particular to prevent or de- tect illegal movement of potentially infected or contaminated animals.
Therefore, in the case of a suspected or confirmed outbreak Di- rective 85/511/EEC requires the competent authorities to carry out a census of all animals on the holding, including the animals that died from the disease. These inventories must be kept up-to- date, which cannot be always ensured by other data bases.
The shortcomings identified by the Court are not the result of a lack of guidance by the Commission but by the administrative di- sorganisation attributable to the Member States, which can be ac- counted for to some extent by the circumstances of the crisis.
79. The Commission does not share the Court’s view that the arrangements for reimbursement were not laid down in good time.
(i) The Commission has not changed the eligibility rules appre- ciably since Decision 90/424/EC was adopted.
The Commission’s specific financing decisions were always adopted as soon as it was technically possible, i.e. when the Commission had received an application for co-funding, the statement of expenditure supplied by the Member State was sufficiently reliable and the budgetary authority had made provision for financial cover for the funding.
Financing decisions also require time to be taken to study the Member States’ financial forecasts, which are often unrelia- ble or imprecise during epidemics, and a favourable vote by the Member States in the veterinary committee followed by formal adoption by the Commission.
The Commission has not received any complaints about the late decisions mentioned by the Court.
(ii) The Commission has not appreciably changed the eligibility rules, since the costs incurred for preventive slaughter have always been regarded as eligible for Community funding, as they were crucial in combating the epidemic.
The same applies to partial preventive slaughter of the diffe- rent species.
Community funding for preventive slaughter carried out by the Member States where no outbreaks occurred is not obli- gatory. The funding provided for by the four decisions is ba- sed on Article 5(3) of Decision 90/424/EEC.
(iii) Finally, priority was given by both the Member States and the Commission to Community financing of indemnification of livestock farmers. It was not until 27 February 2003 that the United Kingdom was able to present a provisional request for reimbursement of operational costs in addition to indemnification.
80. Detailed information on outbreaks is available in the ADNS data base.
The Member States also regularly reported to the Standing Committee the measures that they had taken to combat the disease.
81. The model for applying for reimbursement and the in- formation required have been standardised since the swine fever epidemic in 1997. The model was not included in the annex of the specific financing decisions but was communicated directly to the Member States.
82. This problem was noted by the Commission. However, when it was not possible to obtain an adequate guarantee as to the number of animals for which indemnification had actually been paid, DG SANCO applied a flat-rate financial adjustment in order to cover the financial risk incurred by the Commission.
83. Given the scale and diversity of the expenditure presen- ted, the Commission takes the view that the periods for checks are reasonable.
Moreover, the Court’s statement relates only to payment of the balance. In fact, sizable advances were paid to the Member States after the financing decisions were adopted. These were paid in 2002 (EUR 355 million to the United Kingdom on 22 February 2002, EUR 3,3 million to France on 14 March 2002, EUR 2,7 mil- lion to Ireland on 1 March 2002 and EUR 39 million to the Netherlands on 26 February 2002). These EUR 400 million re- present around 86 % of the total finally paid out.
85. The reimbursement rates for veterinary expenditure were established by a Council decision.
In the past, there was a discrepancy between the rates applied by DG SANCO and DG AGRI in the pig sector. Since the swine fe- ver epidemic in 1997, the rates have been harmonised and set at a co-funding rate of 50 %.
86. Since its first report in 1999 on ‘Income Insurance in Eu- ropean Agriculture’, the Commission has conducted a follow-up study on ‘Financing risk for livestock epidemics’ that includes an analysis of current practices in Member States and outlines possi- ble solutions for the future. It appears from that study that there is no simple solution to this complex issue. The complexity of the economic problems posed by animal diseases and the ways of fa- cing the related risks is confirmed by studies done by internatio- nal organisations such as the OECD and by recent experiences in other countries of the world which have been struck by FMD, BSE or avian influenza.
However, consultations and EU supported research on these matters continue with a view to establishing the sound scientific basis which is necessary to draft a proposal to amend Council De- cision 90/424/EEC that can be supported by the EU legislator.
87 and 88. In several Member States, there are arrangements for livestock farmers to make compulsory contributions to a fund which is designed to cover the costs of eradication of animal di- seases. The Commission does not think that, on the whole, the se- ctor is profiting from an epidemic.
These profits mainly result from an increase in the volume of meat exports to the United Kingdom and the remainder of the Eu- ropean Union and an increase in market prices due to falling pro- duction in the United Kingdom. The part played by the windfall effect after the crisis is impossible to assess.
89. There is no equal treatment for breeders in all aspects throughout the Community. Tax policies remain the responsibi- lity of the Member States.
In 2001 the Commission was acting on the basis of Decision 90/424/EEC.
COMMISSION MANAGEMENT AFTER THE CRISIS
90. On several occasions the Commission has described the new FMD control Directive 2003/85/EC as a prudent reform of the measures in place in 2001. This Directive does not change the main principles of the control measures.
(a) Emergency vaccination was provided for in Directive 85/511/EEC. However, the absence of a pre-defined exit stra- tegy, the uncertainty about the future of the vaccinated ani- mals and their products, and the consequences for interna- tional trade discouraged Member States from simply having recourse to emergency vaccination.
Council Directive 2003/85/EC shifts the emphasis on emer- gency vaccination from an instrument of last resort more to the forefront of the control measures and reflects the techni- cal developments in laboratory diagnosis and the regulatory modifications made to the OIE Animal Health Code.
(b) The provisions on contingency planning included in Direc- tive 2003/85/EC are by and large based on the recommen- dations provided for in the guidelines developed in 1995 and 1998. (Documents VI/5211/95 andVI/6319/98 – Rev.1).
The new requirements for contingency planning request also that account be taken of a worst case scenario which is de- fined not only by the natural course of the disease but also by the intentional release of FMD virus.
(c) As clarified in point 58, diagnosing FMD on clinical grounds in conjunction with an epidemiological link to a confirmed outbreak was already provided for in Article 5(3) of Directi- ve 85/511/EEC. Based on the experience in 2001, Directive 2003/85/EC included this option in the definition of an out- break. In this respect the outbreak definition in Directive 2003/85/EC is different from the definition provided for in the OIE Animal Health Code.
However, in practice, a reasonable clinical diagnosis of FMD, even in the context of an ongoing outbreak, may only be established in animals of certain susceptible species that display clear clinical signs.
(d) Article 4(3) of Directive 90/425/EEC already requires Mem- ber States to take the appropriate measures to penalise any infringement of veterinary legislation in relation to trade by natural or legal persons. However, the Council refused to reinforce further Community provisions on sanctions in case of violation of Community law, as laid down in Article 55 of Regulation (EC) No 882/2004.
(e) As indicated in paragraph 80, the obligation to notify out- breaks through the system of ADNS is laid down in Directi- ve 82/894/EEC, which also specifies the details of the requi- red information.
92. (a) In its proposal for Regulation (EC) No 882/2004 on offi- cial feed and food controls (COM(2003) 52), adopted on 29 April 2004, the Commission sought to reinforce the consequences of failure to notify a suspicion of an ani- mal disease by qualifying it as a criminal offence leading to penal sanctions. The European Parliament and the Council have declined such reinforcement in this provision.
Member States shall lay down the rules on sanctions applicable to infringements of feed and food law and ot- her Community provisions relating to the protection of animal health and welfare and shall take all measures ne- cessary to ensure that they are implemented. The sanc- tions provided for must be effective, proportionate and dissuasive.
Furthermore, Articles 3(2) and 11(4) of Council Deci- sion 90/424/EEC clearly set incentives for early notifi- cation and conditions for compensation. In particular it provides for compensation for animals slaughtered or killed for disease control purposes. It is in the economic interest of the farmer to notify possible disease as early as possible because any animals that die before notifica- tion are not eligible for compensation. These considera- tions are also included in the compensation schemes of certain Member States.
(b) This requirement is in line with international standards.
Setting a shorter deadline would only be meaningful to the extent that it would become possible to punish in- tentional delays. However, it is necessary to acknow- ledge that outbreaks may occur under various condi- tions, including in remote areas with poor communication.
It is important to take account of the real situation, whe- re the notification of any suspicion to the competent authorities has to be done immediately. These authori- ties have to take the necessary steps according to the le- gislation immediately, and thereby to prevent or at least limit the spread of disease.
(c) Although it is advisable to slaughter the animals quic- kly, the need for supporting documents on the amounts to be reimbursed make it necessary to compile a detai- led financial inventory. Rapid and decisive action is essential to the success of the measures. However, a de- tailed inventory of the animals of susceptible species was required in Articles 4 and 5 of Directive 85/511/EEC and is required in Article 4(3)(a) of Directive 2003/85/EC.
93. A cost-benefit analysis is particularly useful only if there are alternative strategies. As the EU is recognised as free of FMD and infection, prophylactic vaccination is not a realistic option because of the many different strains and types of the virus and the exorbitant costs. Directive 2003/85/EC does not change the principles of the control policy. A cost-benefit analysis as a follow-up to the one carried out in 1989 was therefore conside- red unnecessary.
However, conservative estimates only of the costs for the vacci- nes in case of pan-vaccination of the livestock population regis- tered in the EU in 2001 amount to EUR 150 to 250 million per year. Were the costs for the administration of the vaccines inclu- ded, this amount could easily double. These estimates do not take account of possible restrictions on exports from Member States, the increase in imports of animal products from countries vacci- nating, the disruption of the single market if some Member Sta- tes would not agree to prophylactic vaccination and the costs of the number of outbreaks still occurring despite vaccination.
The economic impact analysis carried out before submitting the proposal for a new Directive estimated Commission expenditure for maintaining the disease free status and preparing for an emer- gency at about EUR 4 million per year.
The control measures under Directive 2003/85/EC allow the Member States to use all available and proportionate measures to eradicate the disease as quickly as possible. Such measures could allow the coexistence of pre-emptive killing and emergency vaccination.
94. The most recent modifications made to the FMD Chap- ter in the OIE Animal Health Code helped the Commission and the Member States to adapt the Community control measures. However, the scientific basis for this move of the OIE comes by and large from the research carried out in Europe and supported by the Commission. It is worth comparing the report of the Sci- entific Committee of 1999 on emergency vaccination with the current OIE recommendation to acknowledge its pioneering character.
95. The Commission made numerous interventions in mul- tilateral and bilateral forums to promote the principles of regionalisation.
The regionalisation policy dates back to Directive 72/462/EEC and has been at the heart of EC import and trade policy ever since.
The fact that, in an outbreak situation, certain third countries do not recognise the regionalisation proposed by the Commission and impose unjustified restrictions on trade suggests that these re- strictions are primarily motivated by commercial considerations.
96. For the Commission and the Member States there are no realistic alternatives to the current provisions. In order to mini- mise the risks of economic sanctions in case of outbreaks of FMD, Directive 2003/85/EC provides the Member States with a maxi- mum of flexibility as regards the control instruments employed to eradicate the disease quickly.
Moreover, the decision on emergency vaccination will in future be influenced by considerations such as Community legislation on the protection of the environment, on animal welfare and also, very importantly, the lack of public acceptance for the mass kil- ling of animals.
To limit the detrimental impact of international sanctions, the Community has therefore promoted the concept of regionalisa- tion for many years, and not least since its study of 1989, both in the framework of the OIE and of veterinary agreements with im- portant trade partners.
97. Member States are regularly visited by the inspectors of the FVO and relevant aspects of the implementation of Commu- nity veterinary legislation are evaluated. The final version of the mission reports is then published on the Internet.
Article 3 of Regulation (EC) No 882/2004 of the European Par- liament and the Council on official feed and food controls provi- des for official controls on all levels of the food chain.
In addition and in line with the request of the European Parlia- ment, Member States are called on to ensure in the context of their contingency planning that farmers are familiar with and are applying the general rules on disease control and biosecurity.
98. The Commission had already alerted the Member States to the issue of agricultural insurance when it presented the Coun- cil Presidency’s memorandum in 2002.
99. The Commission explained its activities in relation to a critical review of the provisions currently contained in Decision 90/424/EEC in its reply to point 86.
The Commission is aware of the conclusions of the study on cur- rent animal health insurance practices in Member States. Xxxx- ver, the Commission cannot prioritise one suggested solution be- fore all aspects of any possible new system for the compensation of livestock farmers have been considered, including, for exam- ple, the implications for competition.
100. The Commission has arranged for the translation of the study into one more official language in order to supply a copy of the study to the veterinary services in the Member States for reflection.
Under B2004, a specific budget heading 17 01 04 04 is intended to fund a pilot study on a ‘Financing model incorporating the ris- ks of diseases affecting cattle’. The purpose of this follow-up study is to obtain expert estimates and calculations in order to comple- te an impact assessment.
It is envisaged to discuss the issue with the Chief Veterinary Offi- cers in September and to present initial results of this study at the International Conference on the prevention and control of infec- tious diseases organised by the Netherlands Presidency in Decem- ber 2004.
CONCLUSIONS AND RECOMMENDATIONS
101. The introduction of the ‘non-vaccination’ policy was ac- companied by a range of measures including improved move- ment controls, better protection of borders, import requirements, a system of compensation, a system of antigen reserves for the formulation of vaccines and capacity building for laboratories and also support measures to neighbouring third countries.
102. The Commission considers that the legal provisions in place in 2001 were sufficient to keep O1-PanAsia FMD virus out of the Community.
There are limits to the extent that the Commission can interfere with the Member States’ authority in matters of police and admi- nistrative organisation, which are attributed to the nature of the competences vested to the Community.
The Commission, with its critical analysis of mission findings and its determination to constantly improve both legislation and its implementation, considers that even more surveillance and super- vision on its part could not have limited the impact of the 2001 outbreak.
The 2001 FMD epidemic had a significant impact on animal hus- xxxxxx in the whole of the EC in spite of taking all possible mea- sures to continue trade in safe products, for example certain meat and milk products and a whole range of animal by-products, with the affected Member States and commencing for the United Kin- gdom, but similarly for the Netherlands, a carefully operated phasing-out of the restrictions in October 2001, for example fresh pig meat from the East Anglia pig areas followed gradually by other products as a consequence of the progress made in the completion of the post-outbreak surveillance.
In ‘application’ of the OIE code a country may regain its previous disease- and infection-free status ‘three months after the last case where a stamping-out policy and serological surveillance are applied….’ With the last outbreak in the United Kingdom in Sep- tember 2001 and the first meeting of the appropriate Commission of the OIE in January 2002, the United Kingdom was recognised as free of the disease by the OIE at the earliest opportunity. The other three Member States affected by FMD also regained their free status within three months of the last outbreak or the xxxxxx- ter of the last vaccinated animals respectively.
Despite some initial problems with certain trade partners the re- gionalisation of the EU on the basis of Member States was quic- kly re-installed and trade resumed from Member States not affec- ted by the disease. The EU as a whole was therefore not blocked for all products for a period of 12 months.
103. Council Decision 90/424/EEC clearly relates the com- pensation for farmers to the animals that had been killed for di- sease control purposes. This requirement encourages farmers to report the disease as early as possible for financial reasons. Ti- mely, adequate and fair compensation is therefore essential to ensure cooperation of the farming community.
Farmers are also sanctioned if they disobey veterinary restrictions on movement of animals and products, and the basic provisions for Member States imposing such sanctions are laid down for in vertical and horizontal Community legislation.
104. The Commission shares the Court’s view that even more precise directives to the Member States are required for shouldering the burden of indemnification expenditure. Such di- rectives are currently being drafted. A draft regulation formalising the arrangements for granting Community co-funding will be presented to the Member States soon. At present, all the files have been closed except for the one relating to operating costs in the United Kingdom (for which the application for reimbursement was presented only in 2003) and corresponding reimbursements were made as soon as the financial checks, which were intensi- fied owing to the amounts involved and the complexity of the file, had been completed. The results of these checks were that appli- cations for almost EUR 583 million, or 55 % of the total, were re- jected without prompting any dispute with the Member States. The discrepancies ascertained by the Court are a result of the Member States’ practices which the Commission has no legal authority to harmonise. On the other hand, the Commission has been scrupulous in ensuring that reimbursements to the Member States are corrected if necessary in order to ensure that they are treated equally. Moreover, it is stated under point 70 that any ac- cumulation of premiums and indemnifications should be prohi- bited explicitly.
The system of direct payments, including the slaughtering pre- mium, is designed to compensate for the effect on producers’ in- come of the gradual reduction of the level of market support in- troduced by the Agenda 2000 reform. The Commission always took the view that, first, the premium could be granted to pro- ducers irrespective of the state of health of their livestock and, se- cond, that there was good reason for granting the premium for animals slaughtered to combat FMD, if the regulatory conditions for granting the premium were met and the animals were xxxxxx- tered in a slaughterhouse.
105. The Commission holds that it has learned the financial lessons of each disease, first by establishing an increasingly pre- cise framework for eligible expenditure and now by looking at ways to simplify the rules.
Although the Council has decided that the Member States should benefit from Community financial support to eradicate the disea- se, this does not alter the fact that the specific financing decisions adopted by the Commission after receiving a request for reimbur- sement (the general framework is mentioned in Council Decision 90/424/EC) point out that this is contingent on the planned ac- tion being taken immediately, such as isolation of the holding from the time of suspicion and, following official confirmation of the disease:
— slaughter of animals of susceptible species,
— their destruction,
— destruction of contaminated feed or materials,
— cleaning, disinfestation and disinfection of the holding and equipment,
— setting up of protection zones.
Moreover, on the strength of the experience gained in the classi- cal swine fever epidemic in the Netherlands in 1997 (and, a posteriori, the positive judgment delivered by the Court of Justi- ce at the end of 2003 in the case between the Commission and the Netherlands authorities on the financial corrections made to the request for reimbursement) and its desire to protect Commu- nity financial interests, the Commission deliberately laid down more stringent criteria for eligibility of expenditure in the finan- cing decisions applicable to FMD.
These criteria were approved by the States concerned through the Standing Committee on the Food Chain and Animal Health.
Nevertheless, the Commission also learned the lessons of moni- toring expenditure on FMD.
As it is always at pains to protect the Community’s financial in- terests and also to simplify monitoring for both the Commission and the Member States, the Commission will shortly present a draft regulation laying down the expenditure that is eligible for Community funding.
106. (a) As control strategies must be scrutinised on a regular basis, Article 72(10) of Council Directive 2003/85/EC contains specific provisions on contingency planning, real-time exercises and in particular reporting to the Commission about the main findings of these exerci- ses and the necessary adjustments to the contingency plans.
In addition, the Commission is following closely the FMD situation in the world and the development of the relevant chapter in the OIE Animal Health Code. Commission funding of major research projects on FMD has been agreed in recent months and this will contribute to the development of the legislation whe- re necessary.
(b) The Commission considers that the appropriate legal provisions guaranteeing fair and timely compensation are in place to encourage early notification of suspi- cions and that Member States are bound and econo- mically motivated to enforce the restrictions necessa- ry to contain and eradicate the disease.
(c) As indicated above, the Commission will shortly pre- sent a draft regulation laying down expenditure that is eligible for Community funding.
The ban on export of live animals and their products was introduced on 21 February 2001.
The United Kingdom had therefore some initial pro- blems to provide all the information to recipient Mem- ber States for the exports of sheep before that date in relation to holdings of origin that were subsequently, given an incubation period of about a fortnight, iden- tified as outbreaks.
By adopting Decision 2001/190/EC on 8 March 2001, the Commission approved the measures already taken by the Member States, including the pre-emptive kil- ling of all sheep imported from the United Kingdom between 1 and 21 February 2001. The problems rela- ting to the tracing of these animals were thereby solved.
The first outbreak was confirmed on 20 February 2001 at the abattoir in Essex. On 21 February 2001 the second outbreak was confirmed on the farm next to the abattoir and on 22 February another outbreak, both related to the movement of animals from the slaughterhouse to the farm and subsequent contacts. All these outbreaks have per se no epidemiological im- portance with regard to the 2001 FMD epidemic, as they were marginal and dead-end events.