OSOBITNÁ SPRÁVA č. 7/2004
I
(Informácie)
DVOR AUDÍTOROV
OSOBITNÁ SPRÁVA č. 7/2004
týkajúca sa spoločnej organizácie trhu so surovým tabakom, spolu s odpoveďami Komisie
(v zmysle článku 248 ods. 4 druhého pododseku Zmluvy o založení ES)
(2005/C 41/01)
OBSAH
Strana Odsek
ZHRNUTIE ............................................................... . I–X 2
ÚVOD ........................................................... ......... 1– 19 3
Pestovanie tabaku a trh EÚ ................................................ 1–4 3
Ciele spoločnej organizácie trhu ............................................ 5–6 4
Opatrenia prijaté v rámci programu zavedeného z roku 1998 ..................... 7– 15 5
Ciele auditu ............................................................ 16 – 19 5
PRÍPRAVA REFORMY V ROKU 1998 ........................................... 20– 37 6
Informácie a analýzy týkajúce sa návrhu reformy z roku 1998 .................... 21– 33 6
Nedostatočné nasmerovanie poľnohospodárskych a ostatných politík ............... 34– 37 8
SPOLOČNÁ ORGANIZÁCIA TRHU NEMALA OČAKÁVANÝ DOSAH .................. 38– 74 8
Pri viacerých opatreniach neboli splnené stanovené ciele ......................... 38– 65 8
Nedošlo k zjednodušeniu administratívy ..................................... 66 11
Neprípustné cenové dohody ............................................... 67– 71 12
Postupy na zlepšenie kontroly neboli účinné .................................. 72 12
Nesúlad s nariadeniami ................................................... 73– 74 12
MONITOROVANIE A HODNOTENIE SPOLOČNEJ ORGANIZÁCIE TRHU PO REFORME . . . 75 – 87 13
Monitorovanie .......................................................... 75– 84 13
Podľa externého hodnotenia nemala spoločná organizácia trhu očakávaný dosah 85 – 87 14
NOVÁ REFORMA SPOLOČNEJ ORGANIZÁCIE TRHU .............................. 88– 95 15
Posúdenie možností reformy spoločnej organizácie trhu ......................... 88– 91 15
Ako rieši navrhovaná reforma nedostatky zistené v priebehu auditu ................ 92– 95 15
ZÁVERY A ODPORÚČANIA .................................................. 96– 107 15
Závery ............................................................... . 96 – 102 15
Odporúčania ........................................................... 103 – 107 16
Odpovede Komisie ............................................................... ..... 25
ZHRNUTIE
I. EÚ je s približne 5 % celosvetovej produkcie piatym najväčším výrobcom surového tabaku. Viac než po- lovica vlastnej produkcie je však určená na vývoz, pretože aróma a chuť väčšiny vypestovaného tabaku ne- zodpovedá dopytu na trhu EÚ. V Európskej únii sa vyrábajú predovšetkým odrody Virginia x Xxxxxx s neutrál- nou arómou a chuťou, ktoré sa používajú ako hlavná náplň cigariet. Orientálne odrody, ktorých aróma a chuť sú na trhu žiadané, sa pestujú v menšom množstve. EÚ preto dováža tabak, ktorý z hľadiska arómy a chute vyhovuje požiadavkám domáceho trhu a s deviatimi percentami svetovej produkcie stojí na čele dovozcov ta- baku. Najväčšími výrobcami EÚ sú Taliansko, Grécko a Španielsko, keď ich produkcia spolu predstavuje 87 % celkovej produkcie. Produkciu charakterizuje množstvo pestovateľov s menšími pestovateľskými plochami. Mechanizácia je málo rozvinutá a výrobné náklady sú vysoké. Pestovatelia sa nezaobídu bez pomoci EÚ, keď- že prémie, ktoré predstavujú približne 75 % príjmov výrobcov z produkcie tabaku, im umožňujú zaistiť pri- jateľnú životnú úroveň. Ak by EÚ prestala produkovať tabak, výrobcov tabakových produktov by to vôbec ne- ovplyvnilo, pretože by sa mohli zásobovať pomocou zvýšených dovozov.
II. EÚ podporuje pestovanie tabaku prostredníctvom spoločnej organizácie trhu od roku 1970 s ročným rozpočtom, ktorý je približne 1 miliarda EUR. Prvé významné reformy trhu sa uskutočnili v roku 1992, 1998 a v roku 2004 a ich cieľom bolo zabezpečiť dostatočnú podporu v rámci rozpočtových obmedzení, lepšie zod- povedať potrebám trhu a v dôsledku toho zvýšiť hodnotu produkcie. Reformy smerovali k tomu, aby sa pes- tovatelia stali menej závislí od podpory EÚ. Ostatné opatrenia sa zameriavajú na uľahčenie dobrovoľného pre- chodu pestovateľov zo sektora tabaku na alternatívnu produkciu.
III. Dvor audítorov zostavoval správu o fungovaní spoločnej organizácie trhu už trikrát. V poslednej sprá- ve z roku 1997 dospel k záveru, že opatrenia prijaté v roku 1992 nemali vo vzťahu k hodnote produkcie, pes- tovateľským oblastiam, úrovni zamestnanosti alebo situácii na trhu EÚ žiadny merateľný dosah na vysokú úro- veň subvencií.
IV. Audit mal za cieľ posúdiť opodstatnenosť reformných krokov zavedených v roku 1998 a ich správ- neho riadenia členskými štátmi. Audit ďalej preveril, ako Komisia monitorovala a hodnotila implementáciu a dosiahnutie cieľov reformy spoločnej organizácie trhu.
V. Na základe tohto hodnotenia Dvor audítorov dospel k záveru, že v procese zostavovania návrhov na reformu v roku 1998 Komisia vychádzala z nespoľahlivých údajov a analýza trhu, ktorú vykonala, nebola do- statočne pripravená. V dôsledku týchto nedostatkov boli na začiatku prijaté opatrenia do značnej miery ne- prispôsobené a v mnohých oblastiach sa ukázali ako neefektívne. Neexistuje dôkaz o tom, že vplyvom spo- ločnej organizácie trhu sa znížil nesúlad medzi ponukou a dopytom. Dvor audítorov ďalej zistil, že zavedením opatrení nedošlo k významnému zvýšeniu príjmov z pestovania tabaku a tieto opatrenia neumožnili dosiah- nuť očakávanú trhovú rovnováhu. V troch najväčších producentských krajinách došlo v dôsledku porušova- nia pravidiel hospodárskej súťaže formou cenových dohôd k ohrozeniu hodnoty produkcie.
VI. Členské štáty v mnohých prípadoch zlyhali a nevykonali povinné kontroly v zmysle nariadení. Dvor audítorov sa domnieva, že rozsah overovania kľúčových kontrol a uplatňovania opráv v rámci zúčtovania me- dzi jednotlivými účtami mal byť rozšírený. V júni 2004 nebolo prijaté žiadne rozhodnutie o zúčtovaní medzi jednotlivými účtami.
VII. Monitorovanie Komisie bolo neuspokojivé a hodnotenie spoločnej organizácie trhu prebehlo one- skorene. Zistenia, ktoré vo svojom hodnotení uviedli externí poradcovia, boli uverejnené v správe z októbra 2003 a v spoločných bodoch sú veľmi podobné zisteniam Dvora audítorov.
VIII. V júli 2002 Komisia zverejnila svoju priebežnú správu o spoločnej poľnohospodárskej politike a na- vrhla novú stratégiu udržateľného rozvoja v poľnohospodárskom sektore, ktorá spočíva v tom, že priama pod- pora nie je viazaná na produkciu, ale poľnohospodárom sa poskytuje v rámci jednotnej platobnej schémy. Au- dit ďalej preskúmal, aký dosah bude mať táto stratégia na spoločnú organizáciu trhu s tabakom.
IX. Reforma, ktorú Rada schválila v apríli 2004 (1), počíta s tým, že podpora nebude postupne viazaná na poľnohospodársku produkciu. Výrobcom bude pomoc prideľovaná v rámci jednotnej platobnej schémy. Na reštrukturalizáciu oblastí produkujúcich tabak budú vyčlenené osobitné finančné zdroje.
X. Dvor audítorov hodnotí súčasnú reformu veľmi kladne. Hoci ide o dlhodobú úlohu, má táto reforma do určitej miery vyriešiť veľa nedostatkov zistených v priebehu auditu. Dvor audítorov odporúča Komisii, aby pokračovala vo vyšetrovaní prípadov porušovania pravidiel hospodárskej súťaže v členských štátoch a v odô- vodnených prípadoch podnikla potrebné kroky. Ďalej by bolo vhodné monitorovať všetky prípady, keď člen- ské štáty nevykonávajú kontroly stanovené v právnych predpisoch, a tam, kde je to možné, uskutočniť nápravy.
ÚVOD
Pestovanie tabaku a trh EÚ
1. Surový tabak je listový tabak, ktorý pestovatelia (produ- centi) vypestovali a prvotne vysušili, avšak nespracovali. V ďal- šom štádiu sa surový tabak upravuje spoločnosťami, nazývanými prvotní spracovatelia, ktorí potom spracovaný tabak dodávajú výrobcom tabakových výrobkov, ako sú cigarety, cigary a fajkový tabak. V prílohe 1 je znázornený reťazec pestovania, spracovania, výroby a distribúcie tabaku.
(1) Nariadenie Rady (ES) č. 864/2004 (Ú. v. EÚ L 161, 30.4.2004, s. 48).
2. EÚ produkuje približne 5 % svetovej produkcie surového tabaku, čo ju radí v rebríčku najväčších producentov na piate mie- sto. V EÚ sa však využije menej než polovica vlastnej produkcie, pretože tabak nemá výrobcami žiadanú arómu a chuť. Aby EÚ zís- xxxx xxxxx s požadovanými vlastnosťami, dováža približne 9 % svetovej produkcie, a tak sa stáva najväčším dovozcom.
3. Najvýznamnejšími pestovateľmi v EÚ sú Taliansko, Grécko a Španielsko, na ktoré pripadá približne 38 %, 36 % a 13 % celkovej produkcie. V tabuľke je znázornená situácia EÚ v dodávkach surového tabaku za obdobie rokov 1996 – 2000.
Tabuľka
Bilancia dodávok surového tabaku v EÚ
(v tonách)
1996 01/1996 | 1997 01/1997 | 1998 01/1998 | 1999 01/1999 | 2000 01/2000 | |
Pôvodné zásoby | 383 263 | 286 291 | 244 942 | 226 565 | 212 319 |
Výroba v suchej hmotnosti | 299 274 | 300 563 | 306 794 | 304 148 | 302 289 |
Celkový dovoz | 543 022 | 536 110 | 533 411 | 528 782 | 528 000 |
K dispozícii | 1 225 559 | 1 122 964 | 1 085 147 | 1 059 495 | 1 042 608 |
Vývoz | – 219 268 | – 168 022 | – 178 582 | – 172 176 | – 170 000 |
Spotreba produkcie EÚ | – 135 000 | – 125 000 | – 120 000 | – 115 000 | – 120 000 |
Spotreba z dovozu | – 585 000 | – 585 000 | – 560 000 | – 560 000 | – 560 000 |
Celková spotreba | – 939 268 | – 878 022 | – 858 582 | – 847 176 | – 850 000 |
Konečné zásoby | 286 291 | 244 942 | 226 565 | 212 319 | 192 608 |
Produkcia EÚ v % k celosvetovej produkcii | 4,5 | 4,1 | 5,1 | 4,9 | 5,1 |
Dovoz EÚ v % k celosvetovému dovozu | 28 | 27 | 28 | 26 | 26 |
Vývoz EÚ v % k celosvetovému vývozu | 11 | 8 | 9 | 9 | 9 |
Vývoz EÚ v % k produkcii EÚ | 73 | 56 | 58 | 57 | 56 |
Domáca spotreba v % k produkcii EÚ | 45 | 42 | 39 | 38 | 40 |
Zdroj: Generálne riaditeľstvo pre poľnohospodárstvo a ministerstvo poľnohospodárstva USA.
Z tejto tabuľky vyplýva, že domáca spotreba výroby EÚ sa v období rokov 1996 až 2000 podstatne nezmenila a že dovoz počas tohto obdobia zostával stabilný.
4. Pestovanie surového tabaku v EÚ charakterizuje približne 80 000 producentov, väčšinou s malými individuálnymi výme- rami určenými na pestovanie. Mechanizácia výroby je obmedze- ná a výrobné náklady sú vysoké. V EÚ sa pestovanie surového ta- baku podporuje už viac ako tridsať rokov a rozpočet v posledných rokoch dosahoval približne 1 mld. EUR.
Ciele spoločnej organizácie trhu
5. Pred vznikom jednotného trhu v EÚ profitovali xxxxxxx- telia tabaku z vnútroštátnych nástrojov podpory trhu. Tie im po- skytovali garantovanú cenu s cieľom zabezpečenia „spravodlivých príjmov“ (2). Táto podpora sa považovala za nevyhnutnú, preto- že úroveň výnosov nedokázala vždy pokryť náklady na xxxxxxx- nie. Tabak predstavoval v regiónoch, kde sa pestoval, rozhodujú- cu časť príjmov poľnohospodárov. V roku 1970 národné systémy nahradila jednotná organizácia trhu s tabakom, ktorá naďalej po- skytovala podobnú úroveň podpory.
6. Jednotná organizácia trhu sa odvtedy reformovala v roku 1992 (3), 1998 (4) a znova v roku 2004 (5). Okrem dosiahnutia základných cieľov stabilizácie trhu so surovým tabakom a zaru- čenia spravodlivej životnej úrovne pre pestovateľov, v zmysle článku 33 Zmluvy o ES, jednotná organizácia trhu má tieto kon- krétne ciele:
a) obmedzovať výrobu a odrádzať od pestovania odrôd tabaku, ktoré sa na trhu EÚ nedajú priamo predať;
b) stimulovať zlepšovanie kvality a hodnoty produkcie EÚ;
c) chrániť zdravie obyvateľstva a dodržiavať požiadavky ochra- ny životného prostredia;
d) uľahčovať dobrovoľný odchod z tohto sektora;
e) zintenzívniť procedúru kontroly a zjednodušiť členským štá- tom ich úlohu pri riadení.
(2) Nariadenie Rady (EHS) č. 727/70 (Ú. v. ES L 94, 28.4.1970, s. 1).
(3) Nariadenie Rady (EHS) č. 2075/92 (Ú. v. ES L 215, 30.7.1992, s. 70). (4) Nariadenie Rady (ES) č. 1636/98 (Ú. v. ES L 210, 28.7.1998, s. 23).
(5) Nariadenie Rady (ES) č. 864/2004.
Opatrenia prijaté v rámci programu zavedeného v roku 1998
7. Opatrenia prijaté na dosiahnutie týchto cieľov sú špecifi- kované ďalej v texte.
Vyplácanie prémií
8. Pestovatelia sú povinní uzatvoriť pestovateľské zmluvy s prvotnými spracovateľmi. EÚ vypláca dotáciu ako prémiu za ki- logram tabaku dodaného a prevzatého na základe týchto opa- trení. Táto prémia dopĺňa cenu, ktorú pestovatelia dostávajú za svoj tabak na trhu a má im zabezpečovať „spravodlivý príjem“ a stimulovať ich na pestovanie tabaku vysokej kvality. Sadzbu prémie pre každú z ôsmich skupín odrôd, uznávaných v rámci jednotnej organizácie trhu, stanovila Rada v roku 1992. Odvtedy sa tieto sadzby takmer nezmenili (6).
9. Prémia zahŕňa pevnú a pohyblivú zložku, pričom pohy- blivá zložka v súčasnosti predstavuje v závislosti od odrody od 30 % do 45 % (7). Pevná zložka prémie sa vypláca v plnej výške všetkým pestovateľom. Pohyblivú zložku prémie rozdeľujú sku- piny pestovateľov svojim členom úmerne k cene, ktorú každý z nich dostáva za svoje dodávky od prvotného spracovateľa.
Schéma aukcií pestovateľských zmlúv
10. Na základe nariadení je podmienkou získania nároku na pomoc pri pestovaní tabaku uzavretie pestovateľských zmlúv me- dzi prvotnými spracovateľmi a skupinami pestovateľov alebo jed- notlivými pestovateľmi, ktorí nie sú členmi skupiny, a to podľa jednotlivých odrodových skupín tabaku. Aby zmluvné ceny prav- divo odzrkadľovali trhové podmienky, členské štáty dostali mož- nosť uplatniť schému aukcií pestovateľských zmlúv pre každý rok úrody. Táto schéma umožňuje jednotlivým pestovateľom, ktorí nie sú členmi pestovateľskej skupiny, alebo pestovateľským sku- pinám, aby ponúkli svoje súčasné pestovateľské zmluvy širšiemu trhu prvotných spracovateľov. Ponuky musia byť najmenej o 10 % vyššie oproti pôvodnej zmluvnej cene a prvotný spracovateľ musí dostať príležitosť dorovnať novú cenu.
Hranice, kvóty a národné rezervy
11. S cieľom usmerňovať a limitovať produkciu pri súčasnom zachovaní rozpočtovej kontroly Rada stanovuje celkové garanto- vané množstvo, za ktoré sa bude vyplácať pomoc. Toto množ- stvo sa stanovuje za každý zber úrody podľa jednotlivých odro- dových skupín tabaku a podľa členského štátu. Pestovateľom sa prideľuje formou kvóty na základe ich produkcie za referenčné obdobie. Takýto režim umožňuje, po schválení Komisiou, člen- ským štátom presúvať garantované množstvá medzi odrodovými skupinami, pod podmienkou, že výsledný efekt je pre rozpočet v najhoršom prípade neutrálny.
(6) Okrem skupiny V, pre ktorú sa prémia znížila o 10 % počínajúc úro- dou v roku 2002.
(7) Pohyblivá zložka sa od roku 1999 postupne zvyšovala.
12. Existuje tiež schéma spätného odkupovania kvót, v kto- rej jednotliví pestovatelia, ktorí chcú natrvalo skončiť x xxxxxxx- ním tabaku, môžu svoje kvóty predať späť EÚ, ak ich nedokážu predať iným pestovateľom. Spätné odkúpenie zo strany EÚ má za následok trvalé zníženie národnej výrobnej hranice, ako aj výrob- nej hranice pre EÚ.
13. Nakoniec existuje aj systém rezerv národných kvót, kto- ré si členské štáty tvoria odpočtami od kvót pridelených xxxxxxx- teľom. Zámerom týchto rezerv je podporiť prechod súčasných pe- stovateľov na iné plodiny a/alebo reštrukturalizáciu ich majetku a umožniť vstup na trh producentom, ktorí sa chcú stať xxxxxxx- teľmi tabaku.
Špecifická pomoc pre pestovateľské skupiny
14. Pestovateľské skupiny musia zohrávať dôležitú úlohu pri dosahovaní trhových cieľov. Ak dodržiavajú regulačné požia- davky a ak sú oficiálne uznané členskými štátmi, získajú 2 % z celkovej prémie zaplatenej pestovateľom. Najmenej polovica poskytovaných finančných prostriedkov je určená na úhradu ná- kladov na zamestnávanie technického personálu a na nákup cer- tifikovaných semien a sadeníc s cieľom zvyšovania kvality pro- dukcie a zlepšovania opatrení na ochranu životného prostredia. Prípadné zvyšné prostriedky možno využiť na infraštruktúrne opatrenia zvyšujúce hodnotu tabaku, ako sú zariadenia na triede- nie, skladovanie a manipuláciu alebo na zamestnávanie adminis- tratívnych pracovníkov.
Fond pre tabak
15. Fond sa využíval na financovanie výskumu odrôd taba- ku, výrobných metód a na boj proti fajčeniu, a to prostredníc- tvom informačných kampaní zvyšujúcich informovanosť verej- nosti o jeho škodlivých účinkoch. Od roku 2003 sa oblasť výskumu presunula do výskumného programu EÚ. Fond od úrody v roku 2002 financuje predovšetkým opatrenia na zlepše- nie informovanosti verejnosti o škodlivých účinkoch všetkých fo- riem spotreby tabaku a ďalšie opatrenia na pomoc pestovateľom pri prechode od pestovania tabaku na iné plodiny alebo na iné činnosti. V súčasnosti je fond financovaný formou 3 % odpočtu z prémie.
Ciele auditu
16. V minulosti podával Dvor audítorov správu o jednotnej organizácii trhu trikrát (8), naposledy vo svojej výročnej správe za rok 1996. Účelom tohto auditu je kontrola reformovaného trho- vého režimu zavedeného v roku 1998.
(8) Osobitná správa č. 3/87 o jednotnej organizácii trhu so surovým ta- bakom. (Ú. v. ES C 297, 6.11.1987, s. 1). Osobitná správa č. 8/93 o jednotnej organizácii trhu so surovým tabakom. (Ú. v. ES C 65, 2.3.1994, s. 1). Výročná správa za rok 1996 (Ú. v. ES C 348, 18.11.1997, s. 83).
17. Hlavnými cieľmi bolo posúdiť, či:
a) návrhy Komisie na zmeny jednotnej organizácie trhu, prijaté následne v rámci reformy v roku 1998, boli rozumne zdôvodnené;
b) či Komisia a členské štáty dobre implementovali a riadili za- vedené opatrenia;
c) či riadiace, monitorovacie a hodnotiace procesy Komisie umožnili stanoviť mieru, do akej boli plnené ciele reformo- vanej jednotnej organizácie trhu v porovnaní s očakávaniami.
18. Kritériá, podľa ktorých Dvor xxxxxxxxx kontroloval ria- denie zo strany Komisie, vyplývajú z finančného nariadenia a za- meriavajú sa na to, či:
a) mobilizácii prostriedkov predchádzalo hodnotenie predpo- kladaných nákladov a výhod;
b) bol stanovený počet trhových cieľov a či bol sledovaný pokrok;
c) bol rozpočet využívaný tak, aby zaručoval správne finančné hospodárenie, predovšetkým hospodárnosť a efektívnosť vy- naložených nákladov;
d) boli operácie pravidelne hodnotené v rámci procesu ročné- ho rozpočtu, aby bolo možné overiť, či sú stále odôvodnené.
19. Hlavné zdroje dokladov pre audit tvorili:
a) rozhovory s pracovníkmi oddelení Komisie súvisiacich s od- vetvím tabaku, kompetentných vnútroštátnych orgánov, pe- stovateľmi a spracovateľmi a inými relevantnými osobami pôsobiacimi na trhu s tabakom;
b) dokumentácia získaná od Komisie, z členských štátov a iných informovaných zdrojov;
c) kontroly na mieste v Nemecku, Grécku, Španielsku, vo Fran- cúzsku a v Taliansku, ktoré získavajú 97,7 % prémií; preve- rované transakcie sa týkali 20 pestovateľských skupín, ktoré predstavujú takmer 40 % všetkých výrobcov tabaku v EÚ.
PRÍPRAVA REFORMY V ROKU 1998
20. Dvor audítorov preveroval postup, ktorým Komisia pri- pravovala svoj návrh na reformu a vzal na vedomie, že bol pri- pravovaný na základe určitých kľúčových predpokladov. Tieto sú: v istých regiónoch má tabak zásadný význam pre zamestnanosť a zabezpečenie živobytia pre celé obyvateľstvo; pestovanie alter- natívnych plodín nie je realizovateľné; existujúca nevyváženosť na trhu a potreba značnej podpory vyplývala z nízkej kvality pesto- vaného tabaku, ktorá bola príčinou dosahovania nízkych cien. Dvor audítorov dospel k záveru, že pokračujúca podpora Spolo- čenstiev pri pestovaní tabaku je odôvodnená jedine vtedy, ak
pestovatelia môžu zlepšiť kvalitu tabaku, dosiahnuť vyššie ceny a znížiť svoju odkázanosť na pomoc. Zavedené opatrenia to zo- hľadňovali. V súlade s tým Komisia očakávala, že kombinovaný dosah všetkých prvkov reformy by mal zlepšiť kvalitu tabaku pro- dukovaného v Spoločenstve a znížiť vývoz dotovaného tabaku nízkej kvality.
Informácie a analýzy týkajúce sa návrhu reformy z roku 1998
Význam pestovania tabaku pre zamestnanosí bol založený na neúplných informáciách
21. Ku kľúčovým parametrom potrebným na hodnotenie do- sahu opatrení jednotnej organizácie trhu patria spoľahlivé údaje o zamestnanosti. Hodnotenie Komisie týkajúce sa významu pes- tovania tabaku vo vzťahu k pestovateľským regiónom a návrh na pokračovanie v schéme pomoci pestovateľom mali byť založené na aktuálnych informáciách z členských štátov.
22. Dvor audítorov zistil, že odhad Komisie z roku 1996 (používaný v kontexte jej návrhov na reformu) zohľadňujúci 170 000 pracovníkov na plný úväzok, závislých od pestovania tabaku, bol založený na údajoch z roku 1986 (osobohodiny na jeden hektár) a z roku 1993 (výmera plôch, na ktorých sa pestuje tabak). Od členských štátov neboli vyžiadané aktuálnejšie informácie.
23. Pretože tento odhad nebol spoľahlivý, Dvor audítorov ho porovnal s najnovšími dostupnými údajmi za rok 1999 z hod- notiacej správy Komisie za rok 2003. Podľa tejto správy produk- cia 64 000 pracovníkov na plný úväzok predstavuje 90 % pro- dukcie EÚ. Dvor audítorov odhaduje, že celkový počet pracovníkov zodpovedal približne 72 000. Je to menej ako po- lovica odhadu Komisie spred troch rokov. Podľa názoru Xxxxx audítorov je pravdepodobné, že tento údaj bližšie odhaduje sku- točnú situáciu v roku 1996, keď Xxxxxxx pripravovala svoje návrhy.
24. Vychádzajúc z využitia celkového rozpočtu v objeme 1 mld. EUR ročne pre odhadovaných 72 000 pracovníkov na plný úväzok, táto pomoc predstavuje 13 653 EUR na osobu. Rozdiel oproti sume 7 600 EUR spomínanej Komisiou spôsobu- je skutočnosť, že Komisia použila počet pracovných jednotiek z iného zdroja ako Dvor audítorov, ktorý použil počet založený na údajoch overených externým hodnotiteľom angažovaným Komisiou.
25. Okrem toho Komisia skonštatovala, že pestovanie taba- ku je dôležité na zabezpečenie živobytia celého obyvateľstva v niektorých produktívnych oblastiach. Tento záver bol založený na vyhláseniach členských štátov. Počas auditu však členské štáty nedokázali predložiť žiadne dôkazy na obhajobu svojich vyhlásení.
Zdôvodnenie pokračujúcej podpory pestovania tabaku nebolo dostatočne podložené
26. Pri príprave novej politiky dospela Komisia k záveru, že ak sa nezlepší kvalita, bude produkcia EÚ v strednodobom výhľa- de odsúdená na zánik. Skonštatovala, že EÚ má potenciál na pro- dukovanie tabaku lepšej kvality a rozhodla sa ju stimulovať na- viazaním prémie na kvalitu produkcie. Komisia predpokladala, že trhová cena bude odrážať kvalitu tabaku. Nebol to však reálny odraz trhu a pri interpretácii použitých údajov došlo aj k ďalším chybám.
27. Po prvé, Komisia založila svoju politiku na predpoklade, že produkcia určitých odrodových skupín v EÚ dokáže uspokojiť dopyt v EÚ, ak by sa vypestoval väčší podiel tabaku vyššej kvali- ty, čím by sa tiež znížil nesúlad medzi produkciou a dopytom. Komisia však v dostatočnej miere nebrala do úvahy to, že spotre- biteľský dopyt v EÚ sa posunul od tmavých cigariet, vyrábaných z tmavých, vzduchom sušených odrôd tabaku, k americkým a an- glickým zmesiam vyžadujúcim tabak, ktorý sa v EÚ nedá vypes- tovať. Požadovanú arómu a chuť dokážu ponúknuť iba dovážané tabakové odrody. Tieto vlastnosti sú určované agronomickými a klimatickými podmienkami v krajinách pôvodu. Pretože EÚ ne- dokáže produkovať určité požadované odrody tabaku, možnosť nasýtenia dopytu produkciou z EÚ bola obmedzená.
28. Po druhé, záver Komisie, že odvodzovaním prémie od ceny by sa zlepšila kvalita, bol založený na predpoklade, že vyš- šie ceny za tabak pochádzajúci zo zdrojov mimo EÚ odzrkadľujú výhradne iba jeho vyššiu kvalitu. V súlade s tým Komisia skon- štatovala, že ak by mal tabak vypestovaný v EÚ vyššiu kvalitu, vý- robcovia by dostali lepšie ceny. Uskutočnené cenové porovnanie vysokých cien mimo EÚ a nízkych vnútorných cien sa ukázalo ako nespoľahlivé z nasledujúcich dôvodov:
a) porovnanie cien na trhoch EÚ a mimo EÚ v krajinách pro- dukujúcich tabak, vybraných na porovnanie – Malawi, Zim- babwe a USA – neprihliadalo na skutočnosť, že ceny EÚ sú subvencované formou pomoci, zatiaľ čo ceny mimo EÚ sa udržiavajú na relatívne vyššej úrovni vďaka cenovej podpore formou obmedzení produkcie;
b) Komisia nemala žiadnu záruku, že exportné ceny, ktoré pou- žila na hodnotenie predávaného nespracovaného tabaku, predstavovali hodnotu predaja. Tabak sa často predáva naj- prv nadnárodným spoločnostiam a tie ďalej obchodujú me- dzi sebou (napr. z daňových dôvodov) pred jeho predajom výrobcom za vyššiu cenu. Členské štáty Komisii nahlásili prá- ve nižšiu cenu, danú pri počiatočnom predaji a exporte, a tá ju aj použila. Táto nižšia cena neodzrkadľuje trhovú hodno- tu surového tabaku, a preto sa nemôže používať na vyjadre- nie kvality tabaku;
c) ceny, ktoré pri porovnávaní Komisia použila, nie vždy odzr- kadľovali celú sumu, ktorú za tabak zaplatili prvotní spraco- vatelia pestovateľom. Nezahŕňali napríklad dodatočné čiast- ky, ktoré prvotní spracovatelia niekedy vyplácajú pestovateľom, ani naturálne dávky (ktoré môžu tvoriť až 28 % ceny);
d) Komisia sa dopustila chyby porovnávaním dovozných a vý- vozných cien, pretože ceny použité pre dovozy boli založe- né na výške nákladov na prepravy a poistenia (CIF), zatiaľ čo pri vývozných cenách tabaku z EÚ boli použité hodnoty, v ktorých nie sú zahrnuté dopravné náklady (FOB).
29. Poradný výbor Komisie (9) poukázal na to, že cenu ov- plyvnili iné faktory ako kvalita, konkrétne pohyby výmenných kurzov, úrovne zásob a významnejšie uvoľňovanie zásob na sve- tovom trhu zo strany producentov mimo EÚ. Výbor okrem toho upozornil Komisiu, že absencia objektívneho systému klasifiká- cie kvality je prekážkou implementácie politiky, ktorá sa zakladá na meraní kvality.
30. Z dôvodu týchto nedostatkov analýza trhu predložená Komisiou neposkytla politickým činiteľom dostatočne kom- plexné a vyvážené pochopenie trhu, ktorým by sa mohli pri vý- bere trhových opatrení riadiť.
Možnosti pestovania alternatívnych plodín
31. Komisia argumentovala, že v niektorých prípadoch ne- možno pestovať alternatívne plodiny. Napríklad v Grécku sa odrody sušené na slnku pestovali v podmienkach, ktoré znemož- ňovali pestovanie alternatívnych plodín. Zo záverov pilotného projektu (10) pre Komisiu z roku 1995 však vyplýva, že rôzne al- ternatívne plodiny možno pestovať s dobrými výsledkami (11).
Analýza Komisie nebrala do úvahy zmeny charakteru trhu
32. Jednotná organizácia trhu bola po roku 1998 naďalej za- ložená na predpoklade, že prvotní spracovatelia sa pri stanovo- vaní pestovateľských zmluvných cien nemuseli dohodnúť na pod- mienkach s producentmi. Tento predpoklad bol nerealistický, pretože situácia sa odvtedy zmenila. Došlo totiž ku koncentrácii nákupu do rúk malého počtu nadnárodných prvotných spraco- vateľov, obchodníkov a výrobcov, a práve posledne menovaní sa stali čoraz rozhodujúcejšími pri určovaní cien.
(9) Stála skupina pre tabak vytvorená v rámci poradného výboru pre špe- ciálne produkty podľa rozhodnutia Komisie 98/235/ES. Táto skupina sa skladá z expertov zastupujúcich pestovateľov, obchodníkov, pr- votných spracovateľov, výrobcov a zákazníkov.
(10) Rozhodnutie Komisie C(92) 3126 z 3.12.1992 o pilotnom a ukáž- kovom projekte podľa článku 8 nariadenia Rady (EHS) č. 4256/88 (Ú. v. ES L 374, 31.12.1988). (Projekt č. 92.EL.06002).
(11) Helmico SA (1995), záverečná správa o projekte č. 92 EL.06002.
33. Nedostatočná konkurencia na trhu tlačí ceny nadol a ohrozuje celú stratégiu prémií jednotnej organizácie trhu. Ge- nerálne riaditeľstvá pre poľnohospodárstvo a rybolov dostali vo februári 1997 spoločný list od pestovateľov a družstevných od- borov, ktorý uvádzal, že problém nízkych cien spôsobovala oli- gopolistická štruktúra spracovateľského trhu. Vtedy však táto zá- ležitosť nebola prešetrená. Audit Dvora audítorov neskôr zistil, že sa tu uplatňovali praktiky potlačujúce hospodársku súťaž (pozri body 61 – 71). Dvor audítorov vo svojej osobitnej správe č. 8/1993 už konštatoval, že prehlbujúca sa angažovanosť pesto- vateľských skupín na primárnom spracovaní im dovoľovala ob- medzovať vplyv výrobcov na ceny. Analýza Komisie z roku 1996 neuznala negatívne dôsledky pre hospodársku súťaž vyplývajúce zo zákazu z roku 1993, podľa ktorého takéto skupiny nesmú uskutočňovať prvotné spracovanie (12).
Nedostatočné nasmerovanie poľnohospodárskych a ostatných politík
34. Súčasťou spoločnej organizácie trhu s tabakom sú poli- tické ciele a opatrenia, ktoré majú vplyv na ďalšie politické oblas- ti. Je dôležité zabezpečovať ich vzájomný súlad, ktorý sa spravid- la dosahuje konzultáciami medzi oddeleniami. Pri príprave návrhov Komisie však neboli konzultované všetky relevantné od- delenia (generálne riaditeľstvo pre rozvoj, generálne riaditeľstvo pre hospodársku súťaž).
35. Vývoz značnej časti tabaku subvencovaného EÚ za veľ- mi nízke ceny nebol prediskutovaný s generálnym riaditeľstvom pre rozvoj a humanitárnu pomoc z hľadiska možného nepriaz- nivého vplyvu na export v rozvojových krajinách. Takýto export má kľúčový význam pre úsilie EÚ o zlepšenie hospodárskej situ- ácie v týchto krajinách. Napríklad Komisia poskytuje rozvojovú pomoc malým výrobcom tabaku v Malawi, kde na nespracovaný tabak pripadá 70 % všetkých príjmov z vývozu. Spoločná orga- nizácia trhu však na druhej strane podporuje produkciu v EÚ, na ktorej väčšinu však nie je v EÚ dopyt, a preto sa exportuje. Tým sa znižujú možnosti vývozu rozvojových krajín.
36. Správa vypracovaná v roku 1994 pre generálne riaditeľ- stvo pre životné prostredie pod názvom „Ekologická zodpoved- nosť a spoločná poľnohospodárska politika“ poukázala na to, že požiadavky jednotlivých druhov tabaku na zavlažovanie a apli- káciu dusíka sú odlišné, a preto majú rôzny vplyv na životné pro- stredie. Systém prémií jednotnej organizácie trhu stimuluje na prechod od pestovania tabakov sušených na slnku a tmavých, vzduchom sušených tabakov k tabakom sušeným dymom a k sve- tlým, vzduchom sušeným tabakom. To má nežiaduci vplyv na ži- votné prostredie, pretože tento tabak má zvýšené požiadavky na zavlažovanie a/alebo prihnojovanie. Sušenie dymom predpokla- dá aj zvýšenie spotreby energie. Takéto zmeny nie sú v súlade so všeobecnými cieľmi Komisie v oblasti ochrany životného prostre- dia, ani so špecifickými cieľmi jednotnej organizácie trhu s taba- kom. Dvor audítorov konštatoval, že v reforme z roku 1998
(12) Nariadenie (EHS) č. 84/93 (Ú. v. ES L 12, 20.1.1993, s. 5).
Komisia v plnom rozsahu nezohľadnila výhrady generálneho ria- diteľstva pre životné prostredie. Išlo pritom o hlavný argument jej návrhu na postupné odbúravanie subvencovania produkcie suro- vého tabaku predloženého na zasadnutí Európskej rady v Göte- borgu v roku 2001.
37. Komisia neupozornila Xxxx na odporúčanie generálne- ho riaditeľstva pre clá a nepriame zdaňovanie (GR pre daňovú a colnú úniu), že subvencie majú vplyv na maloobchodné ceny (znižujú ich). Tento vplyv na maloobchodné ceny sa ďalej zosil- ňuje politikou spotrebných daní, prijatou vo väčšine členských štátov produkujúcich tabak a uplatňujúcich zníženú sadzbu dane na vlastný tabak. Napríklad Francúzsko uplatňovalo minimálnu sadzbu spotrebnej dane na cigarety z tmavého tabaku miestnej produkcie. Tá bola o 20 % nižšia ako sadzba uplatňovaná na do- vážané cigarety zo svetlého tabaku. Členské štáty takto upred- nostňujú národné značky cigariet s vysokým podielom subven- covaného tabaku (13). V dôsledku toho sa maloobchodné ceny znížili. Podľa stanoviska oficiálnych zdrojov, ako je Svetová zdra- votnícka organizácia a Svetová banka (14), znížené ceny zvyšujú úroveň spotreby a súčasne tým úroveň chorôb súvisiacich s tabakom.
SPOLOČNÁ ORGANIZÁCIA TRHU NEMALA OČAKÁVANÝ DOSAH
Pri viacerých opatreniach neboli splnené stanovené ciele
38. Dvor audítorov preveroval, či opatrenia zavedené po re- forme v roku 1998 dosiahli ako celok stanovené ciele a zistil, že buď neboli natoľko úspešné, ako sa v mnohých ohľadoch zamýš- ľalo, alebo nebolo možné zhodnotiť ich dosah a určiť, či boli ale- bo neboli úspešné.
Dosah pomoci na príjmy pestovateľov nebolo možné vyhodnotií
39. Pri kompenzácii zvýšených vynaložených nákladov bol systém prémií určený na pomoc pri zlepšovaní predajnosti taba- ku z EÚ a tým na dosiahnutie spravodlivého príjmu. Komisia ne- definovala, v čom spočíva „spravodlivý príjem“ z pestovania ta- baku, nestanovila merateľné ciele zlepšovania a na hodnotenie dopadov nezabezpečila ani náležité informácie zo spoľahlivých zdrojov. Preto nebolo možné vyhodnotiť celkový dopad prémie na príjmy pestovateľov a na ich životnú úroveň (15).
(13) Túto situáciu potvrdilo rozhodnutie Súdneho dvora z 27. februára 2002 v prípade C-302/00 Komisia verzus Francúzska republika, tý- kajúcom sa rôzneho zdaňovania tmavého a viržínskeho tabaku.
(14) Rámcový dohovor WHO o kontrole tabaku, súprava nástrojov Sve- tovej banky Ekonomika tabaku: „Ekonomická analýza dopytu na ta- bak“.
(15) Hodnotiaca správa, na ktorú sa odvoláva Komisia, neberie do úvahy príjmy zo sekundárnych aktivít, ktoré sú potrebné pri hodnotení cel- kových príjmov pestovateľov a ich životnej úrovne.
Nedošlo k zmene v odkázanosti výrobcov na pomoc
40. Prémia predstavuje približne 75 % príjmov pestovateľov z výroby tabaku, avšak pri produkcii jednej odrody v Taliansku dosiahla takmer 95 %. Pohyblivá zložka prémie bola určená na stimuláciu výrobcov pri zlepšovaní kvality, čím by sa zvýšila hod- nota ich produktu, a tým znížila ich odkázanosť na pomoc. Ko- misia predpokladala, že náklady pestovateľa spojené so zvyšova- ním kvality by boli pokryté pohyblivou prémiou a zvýšenými predajnými cenami, čím by sa znížila ich odkázanosť na dotácie. Podklady, ktoré má Komisia k dispozícii, však svedčia o opaku.
41. Informácie, ktoré mala Komisia k dispozícii v roku 1998 poukázali na fakt, že dokonca ani v prípade tabaku lepšej kvality predajné ceny nahlasované členskými štátmi spolu s prémiou EÚ nepokrývali výrobné náklady (pozri tiež bod 48). Navyše nie sú k dispozícii žiadne informácie, ktoré by ukazovali, do akej miery by rôzne opatrenia spoločnej organizácie trhu znížili odkázanosť na dotácie. Najnovšie trhové informácie dokazujú, že priemerné predajné ceny v EÚ boli v roku 2003 nižšie ako v roku 2002, z čoho vyplýva, že v roku 2003 sú pestovatelia ešte závislejší od dotácií ako v roku 2002.
Dosah pomoci na zlepšovanie kvality tabaku
42. Generálne riaditeľstvo pre poľnohospodárstvo uvažovalo, že zlepšenia kvality v rámci každej skupiny odrôd možno merať podľa množstva tabaku vyprodukovaného vo vyšších triedach. Aby sa tieto ukazovatele dali neustále hodnotiť, treba jasná defi- nícia noriem kvality a výkonnosti.
43. Viaceré faktory svedčili proti tomu. Po prvé, neexistuje žiadny štandardný klasifikačný systém a medzi členskými štátmi existujú rozdiely v spôsoboch určovania kvalitatívnych tried rov- nakých odrôd tabaku. Po druhé, pri hodnotení zlepšovania kva- lity v závislosti od času treba zohľadniť skladbu skupín xxxxxxx- teľov a vlastnosti ich produkcie. Odchod pestovateľa nízkej kvality zo skupiny by mal spôsobiť zvýšenie kvality príslušnej skupiny, aj keď celkovo nedôjde k žiadnemu zlepšeniu produkcie xxxxxxx- teľov ako celku. V dôsledku zmien, ku ktorým dochádzalo v sku- pinách pestovateľov, kvalitatívne zlepšenia nebolo možné vyhod- notiť. Reforma v roku 1998 zaviedla napríklad požiadavky na minimálnu veľkosť skupín pestovateľov, čo spôsobilo značnú reorganizáciu. Z roka na rok sa mení tiež skladba členov väčšiny pestovateľských skupín.
44. Spôsob, akým sú organizované skupiny pestovateľov, môže pôsobiť proti zníženiu pohyblivej prémie. Zatiaľ čo záme- rom pohyblivej prémie je stimulovať pestovanie tabaku lepšej kvality, realita môže byť úplne iná: ak všetci pestovatelia zo sku- piny produkujú rovnakú kvalitu (triedu) určitej odrody, celková pohyblivá prémia, ktorú táto skupina dostane k dispozícii, sa
rovnomerne rozdelí medzi nich (pozri tiež bod 9). To isté platí v prípade, ak sa spoja výrobcovia tej istej skupiny odrôd s horšou triedou. Členovia oboch skupín dostanú rovnakú sumu pohybli- vej prémie, napriek tomu, že produkujú rôznu kvalitu. Tieto po- strehy ukazujú, že systém prémií, v rozpore so svojim zámerom, nemusí nevyhnutne stimulovať zlepšovanie kvality: umožňuje vý- robcom maximalizovať pomoc bez zlepšovania kvality a, ako ukázali viaceré prípady, na ktoré poukázal Dvor audítorov a od- delenia Komisie, neexistuje žiadny rozdiel medzi vyplácaním pré- mii dobrým a zlým výrobcom.
Sadzby prémií nezodpovedajú kvalite tabaku
45. Zámerom rozlišovania prémií medzi odrodovými skupi- nami bola podpora pestovania odrôd vyššej kvality: vyššie pré- mie by mali byť vyplácané za vyššiu kvalitu, pretože tá si vyža- xxxxxx vyššie výrobné náklady. Ak by sa výška prémie zdôvodňovala zmenami nákladov a príjmov, vyžadovala by si každoročné úpravy. Výšky prémií stanovené Radou však zostá- vali od roku 1993 v prevažnej miere nezmenené.
46. Pretože dostatočne podrobné informácie o nákladoch a príjmoch od Komisie neexistovali, Dvor audítorov vykonal vlastnú analýzu, aby overil vzťah medzi úrovňou vyplácaných prémií, kvalitou tabakovej produkcie a výrobnými nákladmi. Pre rok 1998 boli použité konkrétne údaje o výrobných nákladoch z Grécka a údaje o predajných cenách, ktoré poskytla Komisia. Analýza bola zameraná výhradne na Grécko, pretože táto krajina poskytla najúplnejší súbor údajov pre tabakové odrody v EÚ.
47. S ohľadom na zámer odmeňovať prémiovým systémom kvalitu a zvýšené náklady na jej dosiahnutie sa Dvor audítorov snažil o porovnanie kvality tabaku (ktoré Komisia považovala za odzrkadlené v predajnej cene) s výrobnými nákladmi a s úrovňou vyplácaných prémií. Porovnanie uvedené v prílohe 2 ukazuje, že prémie za tabak vysokej kvality, ako je Basmas, predstavovali 47 % výrobných nákladov, zatiaľ čo prémie v prípade tabaku niž- šej kvality, ako je Katerini, dosahovali až 87 %. To odporuje zá- meru snažiť sa o kompenzáciu vyššieho podielu vyšších nákladov spojených s produkciou odrôd vyššej kvality a poskytnúť výrob- com rozpätie, ktoré by považovali za stimuláciu.
48. Zámerom kompenzácie vyššieho podielu výrobných ná- kladov bolo dosiahnuť pozitívny účinok na príjmy. Výsledky uká- zali, že u väčšiny odrôd v Grécku bol príjem záporný. Dvor au- dítorov si všímal aj spoľahlivosť predajných cien nahlasovaných Komisii členskými štátmi. Na základe svojho auditu vo viacerých členských štátoch, vrátane Grécka, Dvor audítorov zistil, že prie- merné predajné ceny nahlasované Komisii naozaj vždy nezahŕňali aj doplnkové sumy platené prvotnými spracovateľmi výrobcom alebo služby, ktoré im boli poskytované v naturáliách (pozri tiež bod 28). Tieto sumy môžu tvoriť významný zdroj doplnkových
„príjmov“ pre výrobcov. V jednom z členských štátov dosahovali takéto doplnkové platby až 28 %. To nasvedčovalo, že predajné
ceny, ktoré Komisii poskytovali členské štáty, nemusia podávať úplný obraz o výnosoch pestovateľov. Komisia preto nedokázala získať spoľahlivé informácie, na ktorých by sa mohla zakladať re- gulácia tabakového režimu.
49. Dvor audítorov znova analyzoval vzťah medzi úrovňou prémií a kvalitou tabaku za rok 2000. Pretože údaje podobné údajom za rok 1998 neboli k dispozícii, Dvor audítorov porov- nával priemerné prémie na hektár, podľa odrody a členského štá- tu, s klasifikáciou kvality odrôd, ktorú uplatňovala Komisia. Uká- zalo sa, že v štyroch z piatich členských štátov prémie nezodpovedali klasifikácii kvality a že najvyššie prémie boli vy- plácané za odrody nižšej kvality. Výsledky sú podrobnejšie uve- dené v prílohe 3.
Snahy o zosúladenie výroby s dopytom neboli úspešné
50. Na účely stabilizácie trhov a zaručenia dodávok je jed- ným z cieľov jednotnej organizácie trhu okrem iného zosúlade- nie výroby s požiadavkami trhu EÚ.
51. Analýza bilancie dodávok v rámci EÚ v tabuľke 1 ukazu- je, že celková domáca spotreba EÚ sa za obdobie od roku 1996 do roku 2000, keď dosahovala 40 %, významnejšie nezmenila. Podrobné údaje v členení podľa odrodových skupín nie sú k dis- pozícii. Dovozy sa počas celého tohto obdobia udržiavali stabilne na úrovni 65 %. Neexistujú žiadne dôkazy, že by jednotná orga- nizácia trhu ovplyvnila produkciu v EÚ smerom k znižovaniu ne- súladu medzi ponukou a dopytom. Zatiaľ čo sa určité druhy ta- baku museli dovážať, úspešná politika by viedla k čiastočnej náhrade dovozov domácou produkciou. To sa však nestalo. Dvor audítorov poznamenáva, že Komisia považuje politiku jednotnej organizácie trhu za úspešnú, a to aj napriek tomu, že si uvedo- muje, že nemala k dispozícii dostatok údajov a že schéma uplat- ňovaná pred reformou v roku 1998 nebola prispôsobená na rie- šenie najvýraznejších problémov sektora – t. j. na pestovanie tabaku, po ktorom je dopyt (pozri bod 96 v jej odpovediach).
Výdavky z fondu pre tabak sú obmedzené a v oblasti projektového riadenia existujú slabé miesta
52. Fond bol založený v roku 1993. Pôvodne bol financo- vaný 0,5 % zrážkou z prémie, tá však bola postupne zvyšovaná až na 3 %, so zámerom financovať výskumné a informačné pro- gramy zamerané na škodlivé účinky spotreby tabaku a na preven- tívne a nápravné opatrenia. Zámerom bolo tiež pomôcť pri us- merňovaní produkcie na menej škodlivé odrody a kvality. V závislosti od typu financovaných činností riadenie týchto pro- jektov spadalo do kompetencie generálneho riaditeľstva pre poľ- nohospodárstvo alebo generálneho riaditeľstva pre zdravie a ochranu spotrebiteľov. V rámci reforiem z roku 1998 sa finan- covanie fondu zdvojnásobilo, hoci prílišné aktivity sa nevyvíjali.
53. Dvor audítorov analyzoval využívanie fondu. Príloha 4 ukazuje, že platby v priebehu prvých piatich rokov (1996 – 2000) dosahovali v priemere 18 % disponibilných zdrojov a v posled-
ných troch rokoch sa miera využitia systematicky zvyšovala, a v roku 2003 dosiahla 65 %. Na účtoch fondu zostal nevyužitý zostatok na úrovni približne 68 mil. EUR.
54. Dvor audítorov zistil nedostatky pri projektovom riade- ní, hoci malé svojím rozsahom, ako napríklad neoprávnené vý- davky, výdavky pred termínom uzavretia zmluvy alebo v iných ako zmluvných termínoch, vyplatené preddavky nekryté záruka- mi, existencia následného prideľovania prostriedkov z rozpočtu a zmluvy nepodpísané niektorou z oboch zmluvných strán.
55. Dvor audítorov poznamenal, že generálny riaditeľ pre poľnohospodárstvo vo svojej výročnej správe o činnosti za rok 2002 uviedol vo svojom vyhlásení výhradu, podľa ktorej nemal dostatočnú záruku, že prostriedky prevedené do fondu od roku 1993 boli použité v súlade so zásadami zákonnosti a správneho finančného hospodárenia.
56. Naopak generálny riaditeľ generálneho riaditeľstva pre zdravie a ochranu spotrebiteľov dospel vo svojej výročnej správe o činnosti za rok 2001 k záveru, že na základe hodnotenia sla- bých miest pri správe projektov spadajúcich do jeho kompeten- cie problémy neboli také závažné, aby si zasluhovali oficiálnu vý- hradu. Dvor audítorov však poznamenal, že zistené nedostatky (bod 55) súviseli hlavne s generálnym riaditeľstvom pre zdravie a ochranu spotrebiteľov.
Výdavky na opatrenia na ochranu životného prostredia financované z účelovej pomoci pre skupiny pestovateľov boli veľmi obmedzené
57. Ako sa uvádza v odseku 14, účelová pomoc pre skupiny pestovateľov bola zavedená čiastočne na financovanie aktivít na ochranu životného prostredia. Nebol však stanovený podiel, ktorý sa mal vynaložiť na tieto opatrenia, a pomoc nebola pod- mienená tým, že bude smerovať na takéto aktivity. Skutočné vý- davky na aktivity súvisiace s ochranou životného prostredia sú veľmi obmedzené. V roku zberu úrody, za ktorý boli údaje k di- spozícii v čase auditu (1999), iba jedna z 20 preverovaných sku- pín pestovateľov využila pomoc na opatrenia na ochranu život- ného prostredia. Tie predstavovali iba 1 % (2 648 EUR) z celkovej sumy prijatej účelovej pomoci.
Schéma spätného odkupovania kvót mala iba minimálny úspech
58. Na uľahčenie dobrovoľného odchodu zo sektora tabaku bola zavedená schéma spätného odkupovania kvót. Podľa nej mohli jednotliví pestovatelia, ktorí sa rozhodli ukončiť výrobu, svoje kvóty predať. Zámerom tohto mechanizmu bolo umožniť prerozdelenie prostriedkov v rámci sektora a zvýšiť podiel opa- trení koncipovaných na dosiahnutie štrukturálnych zmien. Poten- ciálny úspech podobnej schémy závisí od príťažlivosti finančné- ho odškodnenia pre jej účastníkov. Komisia považovala za vhodné stanoviť cenu ako percentuálny podiel z prémie na pevne stanovené obdobie. V konečnom dôsledku bol tento podiel sta- novený na približne 23 % prémie za tonu za trojročné obdobie.
59. Komisia si vybrala za ukazovateľ úspešnosti ponúkané množstvo, avšak nestanovila celkové úrovne, ktoré chcela dosia- hnuť. V roku 2001 však dospela k záveru, že úroveň spätne od- kúpených kvót na zbery úrody v roku 1999 a 2000, to znamená 729 ton alebo 0,20 % garantovaného množstva, je príliš nízka. Preto ponúknuté odškodnenie zvýšila približne na 25 %. V prí- pade tabaku sušeného na slnku (skupina V), ktorý sa ťažšie pred- ával, bola cena za spätné odkúpenie zvýšená na 75 % v prvých dvoch rokoch a na 50 % prémie v treťom roku. V roku 2002 Ko- misia dospela k záveru, že hoci bola akceptácia schémy oveľa vyš- šia ako v predchádzajúcich rokoch, opätovne sa nedosiahol jej očakávaný účinok, pretože stále predstavoval iba približne 1 % (3 626 ton z 348 844 ton) garantovaného množstva. Komisia te- raz ďalej zvýšila kompenzácie, ktoré v určitých prípadoch môžu dosiahnuť až 100 %, kompenzačné obdobie predĺžila z troch na päť rokov a vytvorila možnosť ďalšieho financovania prostredníc- tvom fondu pre tabak. V roku 2003 dosiahlo množstvo odkúpe- ného tabaku 7 228 ton, teda 2 % garantovaného množstva. Tým, že primeraná úroveň kompenzácie nebola stanovená od samot- ného začiatku, Komisia spôsobila oneskorenie pri plnení cieľov schémy.
Zameranie iniciatívy na podporu alternatívnych aktivít prostredníctvom štrukturálnych fondov nebolo správne
60. S cieľom stimulovať pestovateľov tabaku, aby uvažovali o alternatívnych aktivitách, reforma spoločnej organizácie trhu s tabakom v roku 1998 po prvý raz definovala možnosť, aby pro- gramy rozvoja vidieka zahŕňali aj opatrenia na konverziu regió- nov s pestovaním tabaku na iné aktivity (16). Audit ukázal, že opatrenia prijaté v oblastiach pestovania tabaku Extramadura v Španielsku a Umbria v Taliansku zabezpečili namiesto konverz- ných aktivít zlepšenie produktivity a marketingu. V regiónoch Grécka (Aetoloakamania, Trákia a Východné Macedónsko) a Ta- lianska (Kampánia), ktoré potrebovali najväčšiu pomoc pri kon- verzii na iné aktivity, sa na tabak nezameriavali žiadne opatrenia. Ukázalo sa tak, že táto iniciatíva nenaplnila svoj zámer.
Opatrenie založené na národných rezervných kvótach nebolo úspešné
61. Reforma v roku 1998 sa usilovala o zvýšenie flexibility v systéme kvót. Zjednodušili sa prevody garantovaných množ- stiev medzi skupinami odrôd na národnej úrovni i prevody pro- dukčných kvót medzi jednotlivými pestovateľmi. Ďalšiu iniciatí- vu predstavoval tiež zavedený systém národných rezervných kvót, vytváraný povinnými ročnými odpočtami z kvót pridele- ných pestovateľom až do výšky 2 %. Jeho zámerom bolo povzbu- diť pestovateľov, aby prešli na pestovanie iných plodín a/alebo iných skupín odrôd, a aby reštrukturalizovali svoje ma- jetky. Rezervy sa museli povinne rozdeľovať medzi už existujú- cich alebo nových pestovateľov na základe objektívnych národ- ných kritérií.
62. Pred zavedením tohto nového opatrenia pestovatelia zvyšovali svoju efektívnosť reštrukturalizáciou, odkupovaním
(16) Nariadenie Rady (EHS) č. 1257/1999 (Ú. v. ES L 160, 26.6.1999, s. 80).
kvót priamo od iných pestovateľov. Pretože tvorba národných re- zervných kvót bola povinná, bez akejkoľvek finančnej kompen- zácie, pestovatelia neboli ochotní pokračovať v reštrukturalizácii majetku odkupovaním ďalších kvót. Jedným z dôvodov bolo, že ich začínali strácať bez akéhokoľvek odškodnenia na úkor roč- ných odpočtov.
63. Komisia zistila, že aj napriek rôznym opatreniam väčši- na pestovateľov disponuje kvótami nedostatočnými na zabezpe- čenie životaschopnosti svojho majetku. Situáciu ďalej zhoršilo vy- nútené znižovanie týchto kvót tvorbou národných rezerv. Rovnako tak ani úroveň prideľovaných kvót z národnej rezervy nepostačovala na zaručenie životaschopnosti nových pestovate- ľov. V roku 2001 si Komisia uvedomila, že opatrenie sa pri uplat- ňovaní na národnej úrovni z hľadiska dosahovania stanovených zámerov ukázalo ako neadekvátne a navrhla jeho zrušenie. Na- priek evidentnému neúspechu opatrenia však Rada myšlienku na jeho zrušenie zamietla a rozhodla, že jeho uplatňovanie bude pre členské štáty nepovinné. Systém sa v súčasnosti uplatňuje iba v Rakúsku, Belgicku a Portugalsku.
Členské štáty nevyužívali schému aukcií pestovateľských zmlúv
64. Komisia s cieľom zlepšiť hospodársku súťaž, ktorú pova- žovala za nedostatočnú a aby zaručila, aby zmluvné ceny odzr- kadľovali podmienky na trhu, zaviedla pre členské štáty nepovin- nú schému aukcií pestovateľských zmlúv. Tá výrobcom umožní, aby svoje súčasné pestovateľské zmluvy ponúkli na trhu prvotné- ho spracovania a aby tak dosiahli čo najlepšie ceny. Tie musia byť najmenej o 10 % vyššie, aby sa kvalifikovali. Podľa tohto opatre- nia musia byť súčasťou pestovateľských zmlúv ceny vyplácané pes- tovateľom. Zmluvy musia byť uzavreté ešte skôr, ako bude tabak vyprodukovaný. Môže to byť až rok pred dodaním. Prvotní spra- covatelia spravidla pristupujú k stanoveniu ceny obozretne a zmluvy často obsahujú ustanovenia o doplnkových platbách po dodaní, niekedy bez špecifikácie množstva. Aukčná schéma s úpl- nými a definitívnymi platobnými podmienkami, ktoré sa musia fixne stanoviť dostatočne vopred, však vylučuje uplatňovanie ta- kéhoto obozretného prístupu.
65. V rámci sektora sa toto opatrenie ukázalo ako nepopu- lárne a žiadny členský štát ho zatiaľ nevyužil. Znamená to, že zá- mer tohto opatrenia nebol dosiahnutý.
Nedošlo k zjednodušeniu administratívy
66. Z dôvodu zjednodušenia správy reforma z roku 1998 nahradila ročné prideľovanie výrobných kvót jednotlivým pesto- vateľom prideľovaním výrobných kvót skupinám pestovateľov aj individuálnym pestovateľom každý tretí rok. Po zavedení národ- ných rezervných kvót na základe ročných odpočtov z výrobných kvót boli nevyhnutné každoročné úpravy kvót a vydávanie aktu- alizovaných výkazov kvót. Dvor audítorov na základe svojho zis- ťovania v členských štátoch skonštatoval, že v praxi vnútroštátne orgány zaznamenali zvýšenie pracovného zaťaženia v porovnaní so stavom pred reformou.
Neprípustné cenové dohody
67. Článok 81 Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva stanovuje zásady zachovávania hospodárskej súťaže. Vo všeobec- nosti sú zakázané dohody medzi podnikmi a dohodnuté postu- py, ktorých cieľom alebo dôsledkom je prevencia, obmedzenie alebo deformácia hospodárskej súťaže na spoločnom trhu. V sep- tembri 2003 Súdny dvor potvrdil, že jedným z cieľov spoločnej poľnohospodárskej politiky je „zachovanie účinnej hospodárskej súťaže na trhu s poľnohospodárskymi výrobkami“ (17). Podľa toh- to záveru trh musí zaručiť, aby ceny, ktoré výrobcovia dostanú, odzrkadľovali normálnu hospodársku súťaž.
68. Dvor audítorov našiel v hlavných produkčných člen- ských štátoch dokumenty, ktoré považuje za neprípustné cenové dohody medzi prvotnými spracovateľmi a/alebo organizáciami pestovateľov. Preverované dohody obsahovali cenový limit nezlu- čiteľný s dohovorom, obmedzujúci hospodársku súťaž.
69. Napríklad španielske orgány Dvoru audítorov potvrdili, že okrem existencie cenových dohôd prvotní spracovatelia majú po rozpade štátneho monopolu uzavreté zmluvy s pestovateľmi, ktoré zodpovedajú výrobnej kapacite spracovateľov. Dvor audí- torov dospel k záveru, že zmluvné vzťahy medzi skupinami pe- stovateľov a prvotnými spracovateľmi sú určované výrobnou ka- pacitou spracovateľov a nie cenovou konkurenciou.
70. V Taliansku pestovatelia už tradične udržiavajú úzke vzťahy s prvotnými spracovateľmi. Dvor audítorov zistil, že exi- stuje globálna trojročná cenová dohoda medzi organizáciami pes- tovateľov a združeniami prvotných spracovateľov predstavujúci- mi viac ako 85 % produkcie surového tabaku. Tieto dohody stanovujú ceny bez slobodnej súťaže medzi zúčastnenými strana- mi. Vnútroštátne orgány, organizácie pestovateľov a združenia prvých spracovateľov v Grécku informovali Dvor audítorov a Ko- misiu o existencii kolektívnych dohôd o cenových podmienkach pestovateľských zmlúv, ktoré sa vzťahujú na celé odvetvie.
71. Uvedené praktiky obmedzujú a v najhorších prípadoch úplne eliminujú cenovú konkurenciu. Svoje zistenia týkajúce sa týchto zmlúv Dvor audítorov oznámil Komisii. Generálne riadi- teľstvo pre hospodársku súťaž jednotlivé prípady vyšetruje.
Postupy na zlepšenie kontroly neboli účinné
72. Kontroly požadované od členských štátov sú koncipo- vané tak, aby sa dosahovali zámery jednotnej organizácie trhu
mechanizmov. Predchádzajúce schvaľovanie podnikov prvotných spracovateľov si kládlo za cieľ zaručiť, že budú finančne zdravé a že sa skutočne budú zaoberať prvotným spracovaním, aby sa vylúčili špekulatívne transakcie sprostredkovateľov s negatívnym dosahom na príjmy výrobcov. Boli zavedené aj špecifické pre- vierky plôch deklarovaných pestovateľmi ako plochy, na ktorých sa pestuje tabak, podľa odrody a plodiny. Tie by mali zaručiť, že žiadatelia skutočne pestujú tabak, pre ktorý žiadajú pomoc. Pre- vierky implementácie týchto postupov a ďalších kontrolných me- chanizmov požadovaných na základe jednotnej organizácie trhu poukázali na nedostatky uvedené ďalej v texte.
Nesúlad s nariadeniami
73. V prílohe 5 sa uvádza súhrnný prehľad prípadov nedodr- žiavania kontrol a previerok, požadovaných na základe platných nariadení, zistených Dvorom audítorov pri auditoch v piatich na- vštívených členských štátoch. Najdôležitejšie zistenia aj s odka- zom na stĺpce sú uvedené v prílohe:
a) Orgány zodpovedné za kontrolu nemajú vždy dostatočnú nezávislosť, aby zaručili spoľahlivé výsledky. Národný orgán zodpovedný za poskytovanie poradenských služieb pre vý- robcov tabaku v Grécku do roku 2001 zodpovedal aj za kon- trolné funkcie vo vzťahu k výrobcom a prvotným spracova- teľom, požadované spoločnou organizáciou trhu. Následkom toho bol konflikt záujmov a nedostatočná nezávislosť funk- cie kontrolného orgánu. Hoci tento problém Komisia zistila už v roku 1994, k riešeniu tohto rizika pristúpila až v roku 2002 a previedla kontrolné kompetencie na iný orgán. Oso- by zodpovedné za prevádzkové kontroly a previerky v Ta- liansku naďalej vykonávajú túto prácu súbežne s pôsobením vo funkcii poradcov pre pestovateľov (stĺpec 1).
b) Administratívne krížové previerky balíkov tabaku, vykoná- vané kvôli prevencii prípadov vyplácania pomoci dvakrát za tú istú úrodu, sa buď nevykonávali, alebo nepriniesli spoľah- livý výsledok (stĺpec 2). Okrem toho sa zistilo, že v Grécku sa nevykonávali povinné previerky výmer jednotlivých pe- stovateľov (stĺpec 3.2). Spoločenstvo bolo tak vystavené rizi- ku, že uchádzač mohol súčasne požiadať o pomoc na pesto- vanie tabaku aj o pomoc podľa výmery pre iné plodiny (fingované nároky). Ďalšie prípady boli zistené v Grécku a v Taliansku (stĺpec 4), kde v rozpore s rozhodnutím Súd- neho dvora z roku 1997 boli kontroly balíkov s tabakom vy- konávané po zbere tabaku (18), v dôsledku čoho boli neúčinné.
a aby sa výdavky vynakladali v súlade s nariadeniami. S cieľom vy-
riešiť nezrovnalosti z minulosti, ktoré Komisia zistila vyrovnaním zúčtovacích postupov, najmä v Grécku a Taliansku, reforma za- viedla nové postupy s cieľom sprísnenia kontrolných
(17) Prípad č. C-137/00.
(18) Súdny dvor vo svojom rozhodnutí v prípade č. C-46/97 Helénska re- publika verzus Komisia Európskych spoločenstiev konštatoval, že na to, aby mohli byť kontroly tabakových polí priamo na mieste efek- tívne, musia sa vykonávať v čase, keď je tabak ešte stále na poli. Pre- tože grécke orgány vykonali kontroly až po zbere úrody, Grécko mu- selo akceptovať paušálne zníženie poskytovanej ročnej prémie o 2 %.
c) Kontroly u prvotných spracovateľov, aby sa zaručilo, že ta- bak sa až do spracovania nestratí z dohľadu, sa nevykonávali vôbec, nevykonávali sa v súlade s nariadeniami alebo neboli dostatočne dokumentované (stĺpce 7 a 8). Z tohto dôvodu nebolo možné adekvátne zaručiť, že sa pomoc nevyplácala za surový tabak viackrát, alebo že sa nevyplácala za tabak do- vezený z tretích krajín, ktorý nezadáva nárok na pomoc.
d) Niektoré organizácie pestovateľov nesplnili podmienky na priznanie pomoci, ktoré musia predchádzať oprávneniu na konkrétnu pomoc, použili pomoc na neoprávnené účely ale- bo nedokázali zaručiť kritérium doplnkovosti, pretože na- miesto nových aktivít bola špecifická pomoc použitá na fi- nancovanie existujúcich administratívnych opatrení (stĺpce 9, 10, 12, 13).
e) Boli zaznamenané prípady, keď pestovateľské skupiny poru- šovali zákaz prvotného spracovania. Ide o špecifickú požia- davku nariadení zavedených v roku 1993 na predchádzanie deformáciam hospodárskej súťaže a ťažkostiam pri monito- rovaní (stĺpec 11).
f) Prémia a účelová pomoc sa poskytovala na základe xxxxxxx- teľských zmlúv uzavretých po termíne stanovenom regulač- ným orgánom, alebo ktoré neobsahovali informácie nevyh- nutné na to, aby tabak odôvodňoval nárok na pomoc (stĺpce 14 a 15).
74. Dvor audítorov poznamenáva, že Komisia do júna 2004 svoju prácu nedokončila a uskutočnila finančné úpravy tam, kde to považovala za nevyhnutné (Španielsko, Grécko, Taliansko).
MONITOROVANIE A HODNOTENIE SPOLOČNEJ ORGANIZÁCIE TRHU PO REFORME
Monitorovanie
Previerky kontrol zo strany Komisie
75. Dvor audítorov preskúmal prácu pri tabakovej pomoci v rámci zúčtovacieho postupu, podľa ktorého je Komisia povin- ná vykonávať previerky s cieľom overiť, či si členské štáty správ- ne vykladali a uplatňovali nariadenia súvisiace so schémami po- moci (19). Po reforme v roku 1998 riaditeľstvo pre audit generálneho riaditeľstva pre poľnohospodárstvo vykonalo kon- trolné návštevy zamerané na tabak v štyroch členských štátoch. Ich súčasťou boli kľúčové kontroly uvedené v prílohe 6.
(19) Nariadenie Rady (ES) č. 1258/1999 (Ú. v. ES L 160, 26.6.1999, s. 103).
76. Podľa názoru Xxxxx audítorov však na základe pokynov Komisie ohľadom výpočtu finančných dôsledkov pri príprave rozhodnutí o zúčtovaní záruky Európskeho poľnohospodárske- ho usmerňovacieho a záručného fondu (EPUZF) bolo potrebné zvážiť viacero ďalších kontrol klasifikovaných ako „kľúčové kon- troly“ (pozri prílohu 7). Tieto kľúčové kontroly sa mali uskutočniť pri audite zúčtovania, aby sa získala primeraná záruka správnosti účtov.
77. Podľa podrobných pravidiel, ktoré majú členské štáty uplatňovať, sa od nich požaduje overovanie obsahu vlhkosti v ta- baku, pre ktorý sa žiada prémia. Je to potrebné na overenie prí- pustných úrovní pre jednotlivé tabakové odrody a na výpočet hmotnosti tabaku, pre ktorý sa žiada prémia. Xxxxx, ktorý Dvor audítorov uskutočnil v Grécku, ukázal, že merania vlhkosti usku- točnené pri úrodách v rokoch 1999 – 2001 sa nevykonávali v sú- lade s legislatívnymi ustanoveniami a neboli uskutočnené žiadne korekcie hmotnosti. Dvor audítorov na základe ďalšieho zisťova- nia konštatoval, že riadne kontroly sa nevykonali už od roku 1993. To by mohlo byť aj vysvetlenie, prečo sa previerkami Ko- misie na tento problém neprišlo. O tomto nedostatku bolo riadi- teľstvo pre audit generálneho riaditeľstva pre poľnohospodárstvo informované z rôznych zdrojov. Rozhodlo sa však, že neuplatní finančné korekcie aj napriek tomu, že išlo o systematické nedo- statky v dodržiavaní predpisov. Úroveň korekcie by sa mala po- hybovať v rozsahu od 2 do 10 % (20) a mala by platiť pre všet- kých žiadateľov o pomoc za uvedené obdobie.
78. V rámci návrhov reformy v roku 1998 Komisia odporú- čala vypustiť požiadavku na kontroly s odôvodnením, že je ne- presná a komplikovaná. Avšak reformy, ktoré Rada nakoniec pri- jala, zachovali a posilnili požiadavku na toto meranie. V roku 2000 Komisia vyjadrila zámer vykonávať korekcie v súvislosti s nedodržiavaním, avšak iba v súvislosti s budúcimi nedostatka- mi. Dvor audítorov poznamenáva, že aj keď evidencia hospodá- renia Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho a záruč- ného fondu (EPUZF) je už od roku 1997 až doteraz otvorená, ešte stále existuje možnosť uskutočniť kroky na nápravu za tieto roky.
Neadekvátne posudzovanie pri rozpočtovom postupe
79. Finančné nariadenie požaduje zabezpečiť pri ročnom rozpočtovom postupe, aby „mobilizácii prostriedkov Spoločen- stiev predchádzalo hodnotenie na zaručenie úmernosti výsled- ných výhod k vynaloženým prostriedkom“. Ďalej stanovuje po- žiadavku, aby sa všetky prebiehajúce operácie „pravidelne posudzovali“, aby sa potvrdila ich ďalšia opodstatnenosť.
80. Komisia pre tabak preskúmaním rozpočtových podaní za obdobie 1999 – 2002 (21) zistila, že rozpočtové podania sa opakovali a chýbal im hodnotiaci komentár vo vzťahu k uvede- ným kritériám.
(20) Dokument Komisie: Smernice pre paušálne úpravy DOC. VI/5330/97 z 23. decembra 1997 a Zisťovanie vo veci zúčtovania č. 99/902-ES.
(21) Predbežný návrh všeobecného rozpočtu Európskej komisie.
Členské štáty a Komisia poskytovali nedostatočné informácie
81. Na zaručenie efektívneho a účinného monitorovania trhu potrebuje Komisia relevantné, presné, úplné, aktuálne a nezauja- té informácie. Je to dôležité nielen z titulu jej funkcie manažéra, aby sa presvedčila, či nie sú potrebné úpravy opatrení, ale aj vte- dy, keď má uverejňovať informácie, ktoré majú zainteresované strany používať. Ako sa vysvetľuje ďalej, to sa nepodarilo dosiahnuť.
82. Nariadenia o spoločnej organizácii trhu (22) požadujú, aby členské štáty predložili údaje o obrábaných plochách, po- čtoch zmlúv, množstvách, pestovateľoch a prvotných spracova- teľoch a o odhadovanej a skutočnej produkcii, ktoré Komisii umožnia monitorovať trh s tabakom. Dodržiavanie tejto požia- davky je celkovo uspokojivé. Od členských štátov sa požaduje tiež predkladanie informácií o pestovateľských zmluvách z hľadi- ska cien, o prvotných spracovateľoch, výrobcoch, kvótach a o prí- slušných výmerách. Po zbere úrody sa musia poskytovať aj ďalšie údaje o dodávkach tabaku, predaji a zásobách. Informácie o úro- de v roku 1999 predložilo včas iba Nemecko – producent men- šieho významu. Informácie o úrode v roku 2000 dodali všetky členské štáty okrem Talianska. Situácia týkajúca sa informácií o úrodách v roku 2001 a 2002 sa zhoršila. Informácie dodali včas iba tri, resp. štyri členské štáty.
83. Komisia je povinná včas uverejňovať aktuálne zoznamy podnikov prvotných spracovateľov schválených na podpisovanie pestovateľských zmlúv (23). Previerka ukázala, že Komisia uverej- nila takéto zoznamy až po termíne podpisu zmlúv. Pestovatelia a výrobné organizácie boli tak vystavené riziku uzavretia zmlúv s neschválenými prvotnými spracovateľmi a straty nároku na pomoc.
84. Reforma z roku 1998 od Komisie požadovala, aby naj- neskôr do 1. apríla 2002 predložila Európskemu parlamentu a Rade správu o fungovaní spoločnej organizácie trhu s nespra- covaným tabakom. S prihliadnutím na skutočnosť, že informá- cie, o ktoré Komisia požiadala, nebudú postačovať na prípravu požadovanej správy, Komisia si vyžiadala od členských štátov do- plnkové informácie. Uskutočnila ďalšie práce na zabezpečenie po- trebných faktografických informácií, ktoré pre Parlament a Xxxx spracovala a sprístupnila v správe v novembri 2002 (24).
(22) Nariadenie (ES) č. 2848/98 (Ú. v. ES L 358, 31.12.1988, s. 17) a na- riadenie (ES) č. 2636/1999 (Ú. v. ES L 323, 15.12.1999, s. 4).
(23) Článok 54 písm. c) nariadenia (ES) č. 2848/98.
Podľa externého hodnotenia nemala spoločná organizácia trhu očakávaný dosah
85. Komisia si prizvala externých konzultantov, aby vypra- covali analýzu a hodnotenie trhu za obdobie rokov 1993 – 2001. Ich správa bola zverejnená v októbri 2003 (25) a ich zistenia sú podobné ako zistenia Dvora audítorov. Hodnotiaca správa pri- niesla hĺbkové posúdenie vrátane podrobného zhodnotenia do- sahu spoločnej organizácie trhu.
86. Správa dospela k týmto záverom:
a) chýbajúce spoľahlivé informácie neumožnili kvantitatívne hodnotenie dosahu spoločnej organizácie trhu na rovnová- hu ponuky a dopytu;
b) systém garantovaných množstiev zabezpečil kontrolu výro- by a priniesol zvýšenie flexibility;
c) možno spochybniť prístup, ktorý Komisia zvolila na hodno- tenie zlepšenia kvality tabaku: Komisia si zvolila cenu ako je- diný ukazovateľ kvality; podľa názoru hodnotiteľa význam- nú úlohu zohrávali aj ďalšie faktory a údaje o kvalite/cenách neboli homogénne a boli v značnej miere subjektívne; do- chádzalo k závažným rozdielom v uplatňovaní pohyblivej prémie v členských štátoch a jej účinok bol veľmi rozdielny; ako náhradu priameho hodnotenia sa konzultanti obrátili na špecialistov v odbore tabaku a pýtali sa, či sú spokojní s tým, ako sa zlepšovala kvalita; ich odpovede naznačovali, že do- šlo k určitým zlepšeniam stupňov kvality produkovaného tabaku;
d) zámer zaručiť spravodlivý príjem pre poľnohospodárov ne- mohol byť presne vyhodnotený, pretože hodnotiteľ použil obmedzené údaje; bolo konštatované, že okrem jedného re- giónu dosahovali majetky s rozmanitými aktivitami lepšie príjmy ako majetky špecializované iba na produkciu tabaku;
e) pokiaľ ide o dosah podpory tabaku na hospodársku aktivitu a zamestnanosť vo vidieckych oblastiach, výsledky záviseli od situácie v jednotlivých regiónoch; nebolo možné konšta- tovať, či spoločná organizácia trhu výrazne zlepšila kvalitu života, hoci bolo jasné, že bez podpory by situácia bola horšia;
f) spoločná organizácia trhu nemala významnejší vplyv na zdravie ľudí a ani na spotrebu cigariet;
(24) Pracovný dokument pracovníkov Komisie: „Správa pre Európsky par-
lament a Xxxx o fungovaní spoločnej organizácie trhu so surovým tabakom“ SEK(2002) 1183 zo 6. novembra 2002.
(25) Evaluation de l’Organisation Commune de Marché dans le secteur du tabac brut, Consulenti per la Gestione Aziendale srl (COGEA), 2003.
g) hoci hospodárenie bolo vo všeobecnosti efektívnejšie, pred- ovšetkým z hľadiska zníženia nákladov a času a zvyšujúcej sa prehľadnosti pri správe prémií, pretrvávali systémové nedo- statky; napríklad neprimerane byrokratický prístup k aktivi- tám a finančný stres pre pestovateľské skupiny spôsobovaný časovým zdržaním od kalkulácie pohyblivej prémie do jej vyplatenia.
87. Dvor audítorov berie do úvahy celkový záver správy, podľa ktorého vo väčšine oblastí spoločná organizácia trhu ne- priniesla žiadnu závažnú priaznivú zmenu (alebo takýto záver ne- môže vysloviť, pretože nemá k dispozícii potrebné údaje), hoci kontinuita podpory formou pomoci umožnila pestovateľom pre- žiť. Aj dnes (26) by pestovanie tabaku bez pomoci nebolo pre ko- munitu pestovateľov tabaku možné.
NOVÁ REFORMA SPOLOČNEJ ORGANIZÁCIE TRHU
Posúdenie možností reformy spoločnej organizácie trhu
88. V júli 2002 Komisia uverejnila svoje celkové hodnotenie spoločnej poľnohospodárskej politiky v polčase programu. Navrh- la novú stratégiu udržateľného rozvoja, pri ktorej sa odbúra zá- vislosť podpory od výroby a podpora sa poľnohospodárom bude poskytovať pomocou platobnej schémy založenej na podporných platbách, ktoré farmár dostal za referenčné obdobie. Rada požia- dala Komisiu o špecifický návrh pre tabak do septembra 2003, ktorý by reagoval na novú stratégiu. Na podporu návrhu Komisia uskutočnila rozšírené hodnotenie dosahu alternatívnych možnos- tí reformy trhu. Komisia zvažovala tieto tri možnosti:
a) predĺženie súčasnej spoločnej organizácie trhu;
b) odbúranie závislosti od produkcie v súlade s myšlienkami re- formy spoločnej poľnohospodárskej politiky;
c) postupné odbúravanie podpory v priebehu 10-ročného obdobia.
89. Dospela k záveru, že možnosti a) a c) neumožnia splniť nové zámery spoločnej poľnohospodárskej politiky ani vyriešiť zdedené problémy súčasnej spoločnej organizácie trhu. Rozhod- la však, že možnosť b) by mala ponúknuť jednoduchšie a efektív- nejšie prostriedky podpory príjmov farmárov, pričom by sa pre- dišlo nežiaducim účinkom súčasného previazaného režimu, ako je zachovávanie produkcie, ktorá nemá v EÚ odbytisko a poten- ciálne komplikácie v rokovaniach so Svetovou obchodnou orga- nizáciou (WTO).
(26) Október 2003, keď bola správa uverejnená.
90. Predpokladá sa postupné odbúravanie závislosti súčasnej pomoci od produkcie v priebehu trojročného obdobia, sprevá- dzané postupným odbúravaním fondu pre tabak (ktorý by zatiaľ pokračoval vo financovaní informačných kampaní proti fajčeniu). Bola by zriadená špecifická finančná obálka na reštrukturalizáciu oblastí, v ktorých sa pestuje tabak.
91. K uplatňovaniu schválenej reformy sa pristúpi od roku 2006, pričom celá prémia za tabak alebo jej časť, sa prevedie na nároky na jednotné platby pre poľnohospodárov. Po úplnej im- plementácii reforma prerozdelí 50 % súčasných prémií na pesto- vanie tabaku na jednotnú platbu pre poľnohospodára a 50 % na reštrukturalizačnú obálku. Očakáva sa, že v krátkodobom výhľa- de sa skončí pestovanie menej výhodných odrôd tabaku a poľno- hospodári budú stimulovaní na prechod na iné formy využitia pôdy.
Ako rieši navrhovaná reforma nedostatky zistené v priebehu auditu
92. Reforma môže potenciálne znížiť nesúlad medzi vnútor- nou ponukou a dopytom. Nebude sa naďalej uplatňovať stimulá- cia pre pestovateľa, aby tabak pestoval s hlavným zámerom zís- kania prémie. Pestovatelia sa budú podporovať v tom, aby reagovali na dopyt na trhu. Systém výrobnej hranice, zameraný na usmerňovanie produkcie nebude viac potrebný. Reforma tiež skoncuje so systémom pestovateľských kvót, a tým aj s potrebou prevodov kvót, spätného odkupovania kvót a rezerv.
93. Posilnenie štrukturálnych opatrení môže potenciálne zlepšiť životaschopnosť majetku pestovateľov tabaku, ktorí boli doteraz zväzovaní rigoróznym systémom pestovateľských kvót. Rovnako by sa mala zlepšiť odborná príprava pestovateľov, ktorá im umožní zlepšiť pestovateľské postupy a kvalitu.
94. Pri prechode na schému jednotných platieb pre poľno- hospodárov a na systém dodržiavania vzájomných požiadaviek budú platby závislé od rešpektovania požiadaviek na ochranu ži- votného prostredia. Nahradil by sa tak súčasný neefektívny sys- tém prepojený na účelovú pomoc skupinám pestovateľov.
95. V neposlednom rade sa odstráni jeden z najzložitejších a najdrahších systémov podpory poľnohospodárstva.
ZÁVERY A ODPORÚČANIA
Závery
96. Dvor audítorov s poľutovaním konštatuje rozpory v od- povediach Komisie, ktoré komplikujú čítanie tejto správy.
Neadekvátna príprava návrhov reformy z roku 1998
97. Návrhy Komisie na reformy z roku 1998 boli založené na nespoľahlivých údajoch a jej analýza trhu bola neadekvátna. Význam pestovania tabaku pre zamestnanosť bol založený na za- staraných a nekompatibilných údajoch a dosah systému prémií na pestovanie tabaku lepšej kvality a na zníženie nesúladu medzi ponukou a dopytom, hoci aj obmedzený z hľadiska možností, ne- bol preukázaný. Komisia nebola schopná podložiť svoje tvrdenia dôkazmi o tom, že lepšia „kvalita“ by zvýšila trhové ceny a ob- medzila závislosť pestovateľov od dotácií. Tvrdenie, že xxxxxxx- nie alternatívnych plodín nie je možné, bolo vyvrátené štúdiou v jednom z najdôležitejších štátov, kde sa pestuje tabak. A nako- niec, oddelenia Komisie navzájom nespolupracovali v dostatoč- nej miere v tom zmysle, že spoločná organizácia trhu s tabakom nie je dostatočne zosúladená s rozvojovou, environmentálnou a daňovou politikou EÚ. V dôsledku týchto nedostatkov boli pri- jaté do značnej miery neprimerané politické opatrenia pre trh s tabakom. Zachovanie existujúceho systému pomoci (opatrenia) nebolo odôvodnené (pozri body 20 – 37).
Spoločná organizácia trhu nedosiahla požadovaný dosah
98. Opatrenia spoločnej organizácie trhu boli do značnej miery neprimerané už od samotného začiatku v dôsledku uvede- ných nedostatkov. Vo väčšine oblastí sa opatrenia ukázali ako ne- účinné. Hoci klimatické podmienky neumožňujú takú produkciu, aby uspokojila všetky potreby EÚ, prémiový systém nedokázal úspešne zvýšiť produkciu kvalitných tabakov v EÚ, po ktorých je v súčasnosti dopyt. Z tohto dôvodu nezmenila odkázanosť pesto- vateľov na pomoc (pomoc predstavuje približne 75 % ich príj- mov). Okrem toho a v rozpore s jej cieľmi táto schéma stimulo- vala pestovanie tabaku nízkej kvality. V určitých prípadoch sú kompenzácie neprimerane vysoké aj napriek tomu, že tento ta- bak nemá odbytisko v EÚ.
99. Dobrovoľný odchod z tabakového sektora cez schému spätného odkúpenia nebol úspešný (1 % garantovaného množ- stva v roku 2002ao2 %v roku 2003), pretože chýbali stimuly. Konkurencia na trhu sa prostredníctvom schémy aukcií xxxxxxx- teľských zmlúv nezvýšila, pretože táto schéma sa nepoužívala. Nevhodnými cenovými dohodami v troch najväčších pestovateľ- ských členských štátoch bola navyše ohrozená aj slobodná hos- podárska súťaž. Malý pokrok sa dosiahol pri dosahovaní cieľa v oblasti orientovania sa na pestovanie menej škodlivých odrôd tabaku, pri povzbudzovaní k alternatívnym hospodárskym akti- vitám a pri ochrane životného prostredia. V úvodných rokoch sa nedostatočne využíval fond pre tabak. Jeho obmedzené výdavky boli charakterizované nedostatkami projektového riadenia (pozri odseky 38 – 73).
100. Komisia uskutočňovala audity s cieľom zabezpečiť správne uplatňovanie a výklad schémy pomoci v členských štá- toch. Dvor audítorov zastáva názor, že táto činnosť mala byť roz- šírená aj o kľúčové kontroly, ktoré sú načrtnuté v prílohe 7. Až do júna 2004 nebolo prijaté žiadne rozhodnutie o zúčtovaní. Z to- hto dôvodu Komisia nepodnikla kroky k náprave vtedy, keď to bolo potrebné.
Monitorovanie a hodnotenie
101. Monitorovanie pokroku dosahovaného pri implemen- tácii jednotnej organizácie trhu bolo nepostačujúce, pretože ne- boli k dispozícii dostatočné informácie a prehodnotenia v rámci ročného rozpočtového postupu, zdôvodňujúce zachovanie trho- vého opatrenia aj na nasledujúce obdobie, neboli adekvátne (po- zri odseky 74 – 83).
102. S omeškaním boli vydané správy, ktoré si od Komisie vyžiadal Parlament a Rada na hodnotenie efektívnosti reforiem z roku 1998. Výsledky boli vyhlásené v novembri 2002 a v sep- tembri 2003. Teraz bolo rozhodnuté o ďalšej reforme. Rada mi- nistrov poľnohospodárstva prijala 22. apríla 2004 rozhodnutie o zásadnej reforme podpory pre tabakový sektor. Podľa tejto úpravy bude počínajúc rokom 2010 úplne odbúraná závislosť pomoci pre tabak od produkcie (pozri odseky 84 – 99).
Odporúčania
103. Pretože situácia v oblasti pestovania tabaku sa význam- ne nezmenila po celé roky (nerovnováha na trhu, nedostatočne životaschopné produkčné majetky,…), Komisia musí sledovať stratégiu uprednostnenia zdravia obyvateľstva a udržateľného rozvoja pred (v tomto prípade) pestovaním tabaku so spornou ži- votaschopnosťou. Dvor audítorov usúdil, že jeho postrehy pou- kázali na to, že Komisia nevyužila príležitosť navrhnúť v roku 1998 takú reformu trhu, o akej sa uvažuje v súčasnosti.
104. Komisia sa mala pri príprave na reformu z roku 1998 zaoberať zistenými nedostatkami a usilovať sa zabezpečiť, aby bol každý návrh na reformu podložený dostatočnými, relevantnými a spoľahlivými údajmi a aby sa analyzoval dosah návrhov na sektor.
105. Svojou reformou schválenou v roku 2004 však Rada rozhodla o pokračovaní čiastočnej podpory tabakového sektoru v období od 2006 po 2009, hoci celkový balík pomoci sa bude rozdeľovať inak. Napriek zlepšeniam, ktoré má reforma priniesť, Komisia by mala zaručiť, že bude monitorovať a zaoberať sa tou
skutočnosťou, že tabak vypestovaný v EÚ nemôže splniť všetky požiadavky; že pestovanie v EÚ nie je životaschopné bez pomo- ci; že ide o jednu z najdrahších trhových schém, že nie je v súlade s požiadavkami zdravotníctva EÚ a s cieľmi politiky udržateľné- ho rozvoja, a nakoniec, že trhové ceny sú potlačované praktika- mi odporujúcimi pravidlám hospodárskej súťaže.
106. Práve s ohľadom na tieto podmienky Dvor audítorov víta reformné návrhy Komisie xxxxxxx Xxxxx. Pretože pomoc zá- vislá od produkcie bude postupne po určitom čase odbúraná, Dvor audítorov poukazuje na nutnosť zaoberať sa nedostatkami uvedenými v tejto správe. Tiež koexistencia pestovateľov, ktorí
dostávajú pomoc v závislosti od výroby, s inými pestovateľmi, ktorí dostávajú paušálnu sumu nezávislú od produkcie, by mohla spôsobovať riziko, že pestovatelia budú vzájomne spolupracovať a spoločne využívať pomoc, ktorá je k dispozícii v rámci oboch systémov.
107. Dvor audítorov odporúča, aby Komisia sledovala vý- sledky vyšetrovania porušovania hospodárskej súťaže a aby v prí- pade jeho potvrdenia podnikla patričné kroky. Je potrebné sledo- vať aj skutočnosť, či členské štáty nevykonávali požadované previerky a kontroly a neprijímali nápravné opatrenia tam, kde to bolo odôvodnené.
Túto správu prijal Dvor audítorov v Luxemburgu na svojom zasadnutí 21. júla 2004.
Za Dvor audítorov
Xxxx Xxxxxx XXXXX XXXXXX
predseda
PRÍLOHA 1
Reíazec zásobovania tabakom
PRÍLOHA 2
Výrobné náklady, príjmy a zisky/straty na kilogram na 0,1 ha (stremma) v Grécku, úroda z roku 1998
(1 ECU = 327,086 DRA)
Odrodová skupina | |||||||
I Virginia | II Burley | V Sušený slnkom | VI Basmas | VII Katerini | VIII Kaba K. Classic | ||
A | Náklady DRA/kg | 1 209 | 936 | 1 172 | 2 872 | 1 332 | 1 265 |
B | Predajná cena/kg priemer | 195 | 141 | 158 | 939 | 541 | 357 |
C | Čistá pomoc DRA/kg | 966 | 773 | 773 | 1 338 | 1 136 | 812 |
D | Celkový príjem DRA/kg (B + C) | 1 161 | 914 | 931 | 2 277 | 1 677 | 1 169 |
E | Čistý príjem/čistá strata (D – A) | – 48 | – 22 | – 241 | – 595 | 345 | – 96 |
F | Čistá pomoc v % nákladov | 80 | 83 | 66 | 47 | 85 | 64 |
Zdroje: Výrobné náklady: Grécka rada pre tabakový priemysel (EOK).
Predajné ceny: Výnosy členských štátov Komisii v súvislosti s nariadením (EHS) č. 1771/93. Tieto ceny nie vždy zahŕňajú všetky platby a služby, ktoré výrobcovia dostanú za svoj tabak.
PRÍLOHA 3
Priemerná prémia podľa odrodovej skupiny na hektár v roku 2000
Členský štát | Odrodová skupina | Prémia v EUR na hektár | Pozícia celkovo |
Nemecko | Skupina I | 7 282,65 | 11 |
Skupina II | 9 113,34 | 6 | |
Skupina III | 8 012,90 | 10 | |
Grécko | Skupina I | 9 806,24 | 3 |
Skupina II | 9 203,13 | 5 | |
Skupina V | 5 643,48 | 18 | |
Skupina VI | 5 285,85 | 20 | |
Skupina VII | 7 218,14 | 12 | |
Skupina VIII | 5 533,33 | 19 | |
Španielsko | Skupina I | 9 836,05 | 2 |
Skupina II | 6 747,37 | 16 | |
Skupina III | 7 033,48 | 14 | |
Skupina IV | 7 185,33 | 13 | |
Francúzsko | Skupina I | 9 338,51 | 4 |
Skupina II | 8 917,35 | 7 | |
Skupina III | 8 570,58 | 9 | |
Taliansko | Skupina I | 8 792,83 | 8 |
Skupina II | 11 015,14 | 1 | |
Skupina III | 6 723,53 | 17 | |
Skupina IV | 6 869,49 | 15 | |
Skupina V | 5 171,40 | 21 | |
Skupina VII | 3 258,67 | 22 |
Zdroj: Výnosy členských štátov Komisii.
Cieľom Komisie je podporovať nasledujúcu klasifikáciu kvality v zostupnom poradí:
kvalita 1 Skupina VI Basmas
kvalita 2 Skupina VII Katerini a podobné odrody
kvalita 3 Skupina I Virginia, Virginia D a jeho hybridy, Xxxxxx
kvalita 4 Skupina IV Kentucky, Moro di Cori, Salento
kvalita 5 Skupina VIII Kaba Koulak (klasický), Elassona, Myrodata Agrinion, Zichnomyrodata kvalita 6 Skupina II Burley, Badischer Burley, Maryland
kvalita 7 Skupina III Badischer Geudertheimer, Pereg, Korso, Paraguay, Dragon Vert, Philippin, Semois, Appelterre, Nijkerk, Misionero, Rio Grande, Forchheimer Havanna IIc, Resistente 142, Goyano, hybridy odrody Geuder- xxxxxxx, Beneventano, fermentovaný Burley, Havanna, Brasile Selvaggio a podobné odrody Petit Grammont, Nostrano del Brenta
kvalita 8 Skupina V Xanthi-Yaka, Perustitza, Samsun, Erzegovina a podobné odrody, Myrodata Smyrmis, Trapezous a Phi I, Kaba Koulak (nie klasický), Tsebelia, Mavra.
PRÍLOHA 4
Čiastky zrazené z tabakovej pomoci pre financovanie fondu pre tabak Spoločenstva a platby podľa typu opatrenia
Rok | Zrážky (odpočet v roku [t– 1]) | Prostriedky použité na informačnú zložku | Prostriedky použité na výskumnú zložku | Premena | „Nevyužité čiastky“ | CELKOM |
A | B | C | D | E(A–B – C) | Ev %z A | |
1994 | 289 744,00 | 289 744,00 | 100,0 | |||
1995 | 4 839 200,00 | 4 839 200,00 | 100,0 | |||
1996 | 8 390 773,00 | 1 017 647,00 | 7 373 126,00 | 87,9 | ||
1997 | 9 454 679,00 | 1 570 658,00 | 7 884 021,00 | 83,4 | ||
1998 | 9 371 382,00 | 1 393 467,15 | 915 468,00 | 7 062 446,85 | 75,4 | |
1999 | 7 951 889,00 | 128 308,78 | 143 857,00 | 7 679 723,22 | 96,6 | |
2000 | 8 498 972,00 | 1 108 067,10 | 1 301 843,00 | 6 089 061,90 | 71,6 | |
2001 | 19 167 708,00 | 6 321 097,00 | 544 461,00 | 12 302 150,00 | 64,2 | |
2002 | 18 867 346,00 | 6 933 341,00 | 3 759 836,00 | 8 174 169,00 | 43,3 | |
2003 | 18 744 984,00 | 2 519 660,00 (1) | 225 108,00 | 9 500 000,00 (2) | 6 500 216,00 | 34,7 |
Súčet | 105 576 677,00 | 18 403 941,03 | 9 478 878,00 | 9 500 000,00 | 68 193 857,97 | 64,6 |
(1) Stav k 23. máju 2004. (2) Ú. v. ES L 164, 2.7.2003.
Poznámka: Zrazené čiastky nie sú pridelené k „fondu“. Pri príprave rozpočtu sa zadržaná čiastka pre finacovanie „fondu“ odpočíta od prostriedkov určených na prémie, čiže konečné prostriedky z rozpočtu predstavujú len čiastku netto. Z toho dôvodu musia byť budúce výdavky z „nevyužitých čiastok“ kryté budúcimi príjmami, t. j. znamená to „bremeno z minulých období“.
Zdroje: Komisia, Generálne riaditeľstvo pre poľnohospodárstvo a Generálne riaditeľstvo pre zdravie a ochranu spotrebiteľa.
PRÍLOHA 5
Prípady nedodržania legislatívnych požiadaviek v jednom roku alebo v každom roku úrody za obdobie rokov 1999 – 2001
Typ nedostatku (1) | |||||||||||||||||||
1 | 2 | 3.1 | 3.2 | 3.3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 | |
Nemecko (centrálna úroveň) | X | X | X | ||||||||||||||||
Na úrovni príjemcu | X | X | X | ||||||||||||||||
Grécko (Centrálna úroveň) | X | X | X | X | X | X | X | X | X | X | |||||||||
Na úrovni prvého spracovateľa | X | ||||||||||||||||||
Na úrovni príjemcu | X | X | X (2) | X | |||||||||||||||
Španielsko | |||||||||||||||||||
Na úrovni regiónu | X | X | X | X | |||||||||||||||
Na úrovni príjemcu | X | X | |||||||||||||||||
Francúzsko (Centrálna úroveň) | X | X | |||||||||||||||||
Na úrovni prvého spracovateľa | X (2) | ||||||||||||||||||
Taliansko (Centrálna úroveň) | X | X | X | X | X | X | X | X | X | ||||||||||
Na úrovni príjemcu | X | X | X | ||||||||||||||||
(1) Čísla sa vzťahujú na typ nedostatku uvedený v priložených poznámkach.
(2) Tieto nedostatky sa vyskytli tiež v súvislosti s úrodami pred rokom 1999.
Poznámky k prílohe 5 (1)
Právne požiadavky
1. | Podľa ustanovení článku 44 nariadenia (ES) č. 2848/98 členské štáty zabezpečujú kontrolné opatrenia, aby sa zaistilo účinné overenie dodržia- vania tohto nariadeniu a nariadenia (EHS) č. 2075/92, a prijímajú všetky dodatočné opatrenia potrebné na použitie týchto nariadení. |
2. | V súlade s článkom 45 nariadenia (ES) č. 2848/98 sú súčasťou administratívnych kontrol členských štátov aj krížové kontroly: — deklarovaných balíkov tabaku voči databáze stanovenej článkom 2 nariadenia (EHS) č. 3508/92, aby sa predišlo nesprávne vyplatenej pomoci dva razy za tú istú úrodu. Krížové kontroly úrody z roku 1999 sa môžu uskutočniť náhodným výberom. |
3. | Podľa ustanovení článku 46 nariadenia (ES) č. 2848/98 kontroly balíkov priamo na mieste: 3.1. musia sa vykonávať bez ohlásenia; 3.2. musia zahŕňať najmenej 5 % individuálnych pestovateľov každého spracovateľského podniku; 3.3. musia sa vykonávať na vzorke vybranej na základe analýzy rizík s prihliadnutím prinajmenšom na množstvá zahrnuté v zmluvách vo vzťahu k výmerám deklarovaným ako tabakové (produkčný výnos) a výsledkom previerok vykonaných v predchádzajúcich rokoch. |
4. | V rozhodnutí z 13. júla 2000 v prípade č. C-46/97 Súdny dvor konštatoval, že na to, aby mohli byť previerky tabakových polí priamo na mieste efektívne, musia sa vykonávať v čase, keď je tabak ešte stále na poli. |
5. | Podľa článku 47 nariadenia (ES) č. 2848/98, ak sa dodávky uskutočňujú do rôznych nákupných centier, preprava nespracovaného tabaku z týchto centier do spracovateľského závodu musí byť vopred povolená. Toto vopred podávané oznámenie musí kompetentnému riadiacemu orgánu umožniť presne zistiť použitý dopravný prostriedok, trasu a čas odchodu a príchodu, spolu s množstvom tabaku prepravovanom v každom jednotlivom prípade. |
6. | Pri určovaní množstva oprávňujúceho na vyplatenie prémie sa musia dodržať vopred stanovené referenčné hodnoty. V nákupných centrách aj v spracovateľskom závode sa musí stanoviť obsah vlhkosti v tabaku a musia sa uplatniť prípadné korekcie hmotnosti. Príloha VI nariadenia (ES) č. 2848/98 stanovuje metódy, ktoré sa majú používať, úroveň a frekvenciu výberu vzoriek a výpočtové metódy, ktoré sa majú uplatňovať. |
(1) Keď Komisia zistí, že výdavky neboli vynaložené v súlade s pravidlami Spoločenstva, vyhodnotí sumy, ktoré sa musia vylúčiť z financovania zo strany Spoločenstva. Komisia musí prihliadať predovšetkým na zistenú mieru nedodržiavania pravidiel, charakteru a závažnosti porušovania a k finančnej strate, ktorú Spoločenstvo utrpelo. Takéto korekcie sa vo všeobecnosti pohybujú v rozsahu od 2 % do 10 % výdavkov. V mimoriadnych prípadoch možno rozhodnúť o korekciách vo výške až do 100 %.
Právne požiadavky
7. | V súlade s ustanoveniami článku 48 nariadenia (ES) č. 2848/98 sa kontroly počas prvotného spracovania a trhovej prípravy tabaku uskutoč- ňujú po analýze rizík. Minimálny okruh previerok: i) neoznámená kontrola zásob spracovateľského podniku; ii) kontrola, keď tabak opúšťa miesto, kde sa nachádzal pod dohľadom, po ukončení prvého spracovania a prípravy pre trh (Pozni poznámku pod čiarou 8). |
8. | V článku 1 bod 3 nariadenia (ES) č. 1636/98 sa „prvotné spracovanie“ definuje ako „spracovanie surového tabaku dodávaného výrobcom na stály, uskladniteľný výrobok uložený v jednotných balíkoch v kvalite, ktorá spĺňa požiadavky konečného používateľa (spracovateľa)“. |
9. | Od úrody v roku 1993 môžu pestovateľské skupiny získať štatút „uznanej pestovateľskej skupiny“, ak sa dodrží celý rad požiadaviek špecifiko- vaných v ustanoveniach článku 2 ods. 1 nariadenia (EHS) č. 84/93. Požiadavky platné od úrody v roku 1999 sú špecifikované v článku 3 ods. 1 nariadenia (ES) č. 2848/98. |
10. | Podľa článku 3 písm. f) nariadenia (ES) č. 2848/98 môžu členovia pestovateľskej skupiny na vlastné želanie ukončiť členstvo, ak boli členmi skupiny minimálne jeden rok po jej uznaní. |
11. | Ustanovenia článku 2 ods. 2 nariadenia (ES) č. 2848/98 zakazujú, aby pestovateľské skupiny vykonávali prvotné spracovanie tabaku. |
12. | Nariadenie (EHS) č. 2075/92 článok 4 písm. a) upravuje poskytovanie špecifickej pomoci uznaným pestovateľským skupinám, článok 7 nariadenia (EHS) č. 84/93 a článok 40 ods. 2 nariadenia (ES) č. 2848/98 upravuje podrobnosti o účeloch, na ktoré sa táto špeci- fická pomoc môže využiť. V roku 1995 Komisia (DG VI/E3) vydala svoj výklad (č. VI/5711/95) pre členské štáty o použití špecifickej pomoci predovšetkým na zaručenie doplnkovosti tejto subvencie. |
13. | Podľa článku 6 ods. 1 písm. a) nariadenia (ES) č. 2848/98 musí príslušný členský štát odvolať uznanie pestovateľskej skupiny, ak sa špecifická pomoc využíva na iné účely ako predpisuje článok 40 ods. 2. Špecifickú pomoc a pohyblivú časť prémie možno vyplácať iba uznaným pesto- vateľským skupinám. |
14. | Podľa článku 5 nariadenia (EHS) č. 2075/92 je poskytnutie prémie pestovateľom podmienené tým, že dodaný listový tabak je predmetom pes- tovateľskej zmluvy so schváleným prvotným spracovateľom. Táto zmluva musí byť uzavretá najneskôr do 30. mája roku zberu úrody. |
15. | Podľa článku 11 nariadenia (ES) č. 2848/98, ak je pestovateľská zmluva uzavretá medzi spracovateľom a skupinou pestovateľov, dopĺňa sa o zoznam mien príslušných pestovateľov. |
16. | Ustanovenia článku 18 ods. 2 nariadenia (ES) č. 2848/98 vyžadujú, aby kompetentný orgán vyplatil prémie pestovateľským skupinám do 30 dní po predložení požadovanej dokumentácie. |
17. | Článok 6 ods. 2 nariadenia (EHS) č. 2075/92 upravuje dohodu o udelení oprávnenia prvotným spracovateľom na podpísanie pestovateľ- ských zmlúv, ak splnia určité špecifické podmienky. Pestovateľské zmluvy musia byť podpísané najneskôr do 30. mája. V súlade s článkom 7 nariadenia (ES) č. 2848/98 musia členské štáty rozhodovať o schválení prvotných spracovateľov aj s prihliadnutím na ďalšie podmienky, ktoré sami stanovili. |
SK
17.2.2005
PRÍLOHA 6
Úradný vestník Európskej únie
Registrácia krytia účtovnou závierkou správy a kontrolných systémov členských štátov (výlučne systémov, ktoré Komisia označila ako „kľúčové kontroly“) 1999 až 2003
Členský štát | |||||||
Taliansko | Španielsko | Francúzsko | Grécko | ||||
Dátumy kontroly | 12. – 16. 7. 1999 | 22. – 26. 1. 2001 8. 2. 2001 | 8. – 12. 9. 2003 | 20. – 24. 9. 1999 | 2. – 6. 7. 2001 | 14. – 18. 5. 2001 | 10. – 14. 11. 2003 |
Povaha kontroly | Preventívny audit (1) (Kontrola na poli – audit zisťujúci zho- du) | Audit zisťujúci zhodu (2) | Audit zisťujúci zhodu | Preventívny audit (Kontrola na poli – audit zisťujúci zhodu) | Audit zisťujúci zhodu | Audit zisťujúci zhodu | Audit zisťujúci zhodu |
zahrnuté roky EPUZF Vykonané previerky: áno/nie Fyzická kontrola na poli Kontrola dodávok na mieste Kontrola spracovania na mieste | 1998, 1999 Nie Nie Nie | 1999, 2000 Áno (3) Áno (5) Nie | 2002 Áno Nie Nie | 1998, 1999 Áno (4) Áno Áno | 1999, 2000 Nie Nie (6) Nie | 1999, 2000 Nie Nie Nie | 2002 zmluvy 2003 Nie Nie Nie |
(1) Cieľom preventívnych auditov je zaoberať sa otázkami členských štátov ohľadne výkladu legislatívy EÚ.
(2) Cieľom auditov zisťujúcich zhodu je overiť súlad postupov členských štátov s legislatívou EÚ podľa nariadenia (ES) č. 1287/95.
(3) Len čiastočne, balíky s tabakom Burley už boli zozbierané, fyzická kontrola „nemožná“.
(4) Previerka obsahovala vyhodnotenie nedostatkov, ktoré už zistila kontrola CSIA v súvislosti s úrodou v roku 2000.
(5) Kontrola sa obmedzila na klasifikáciu dodaného tabaku a meranie vlhkosti.
(6) S ohľadom na to, že správa zo služobnej cesty obsahuje len charakteristiku „via les tests de corroboration, au travers de l’existence de bons d’apport pour le contrôle des livraisons“, kontrola je považovaná zaspätnú kontrolu s obmedzeným rozsahom.
C 41/23
Zdroje: Správy zo služobných ciest poskytnuté Dvoru audítorov a poskytnuté dodatočné informácie.
PRÍLOHA 7
Kľúčové kontroly okrem tých, ktoré určila Komisia
Č. | Nariadenie (ES) č. 2848/98 | Kontrolné opatrenie |
1 | Článok 46 | Kontroly balíkov v mieste na hodnotenie spoľahlivosti skutočne dodaného množstva tabaku (výrobný výnos). |
2 | Článok 47 ods. 2 | Kontrola prepravy v mieste medzi vzdialenými nákupnými strediskami a miestom podniku prvotného spracovania. |
3 | Článok 48 ods. 2 písm. a) | Neohlásená kontrola počas prvotného spracovania a trhovej prípravy zásob podniku. |
4 | Článok 40 ods. 2, 2a a 3 Článok 51 ods. 2 | Kontrola špecifickej pomoci pre pestovateľské skupiny na mieste. |
ODPOVEDE KOMISIE
ZHRNUTIE
I. Komisia víta predloženú správu Účtovného dvora, má však problém schváliť množstvo rozhodnutí, ktoré Dvor urobil.
V. Návrh Komisie na reformu v roku 1998 bol založený na správe predloženej v roku 1996. Táto správa bola založená na v tom čase najspoľahlivejších dostupných údajoch, ktoré niesli znaky istých obmedzení. Komisia nie je toho názoru, že by bola jej trhová analýza ovplyvnená uvedeným nedostatkom údajov. Spomínaná reforma podstatne zredukovala výrobu dvoch skupín tabaku s najnižšou kvalitou, a tým vyriešila problém, podľa kto- rého nebola kvalita dopestovaného tabaku vhodná pre potreby trhu. Komisia sleduje konštatované antikonkurenčné správanie v tabakovom priemysle (pozri aj bod X).
VI. Zúčtovacie služby Komisie naozaj neboli v oblasti taba- kového priemyslu pasívne a Komisia ako výsledok svojej vlastnej analýzy rizika a s prihliadnutím k istým predbežným poznám- kam Účtovného dvora predložila požiadavku na audit tabakovej vý- roby v roku 2001 (audit v Grécku, Taliansku, Francúzsku a Ne- mecku), ako aj na ďalšie tri audity v roku 2003 (Grécko, Taliansko a Španielsko). Postupy, ktoré nasledovali po auditoch vykonaných v roku 2001 v Nemecku a Francúzsku, sú ukončené. Komisia nie- ktorým ďalším členským štátom uznala určité oneskorenie a bu- de sa snažiť tieto postupy čo najskôr uzavrieť.
Komisia berie na vedomie rozšírený zoznam kľúčových kontrol navrhovaný Dvorom. Komisia však v roku 2001 špecifikovala kľúčové kontroly, ktoré sa majú vykonať v tabakovom priemysle, pričom je toho názoru, že rozsah kontrol Dvora pokrýva základ- né kontroly predpovedané spomínanou smernicou.
VII. Komisia je toho názoru, že jej monitorovacie aktivity sa ukázali ako dostatočné.
V zmysle ustanovení článku 26 nariadenia (EHS) č. 2075/92 by mala Komisia predložiť Európskemu parlamentu a Rade správu o pôsobení CMO v odvetví tabakových surovín pred 1. aprílom 2002. Komisia predložila požadovanú správu (1) s oneskorením sedem mesiacov, v novembri 2002.
(1) Správa Európskemu parlamentu a Rade o spoločnej organizácii trhu v sektore surového tabaku. Dokument SEK(2002) 1183 zo 6.11.2002.
Medzičasom si Komisia objednala vyhodnocujúcu štúdiu CMO realizovanú externým subjektom. Táto štúdia (2) bola poskytnutá k dispozícii v októbri 2003. Navyše Komisia pri príprave refor- my odvetvia tabakových surovín realizovala štúdiu Vyhodnote- nia rozšírených dôsledkov (3), ktorá bola dokončená 23. septem- bra 2003.
IX. 22. apríla 2004 prijal Výbor ministrov poľnohospodár- stva rozhodnutie podstatne reformovať podporu pre tabakový priemysel. Reforma, realizovaná v roku 2004 dokazuje, že od roku 2010 bude podpora pre tabakový priemysel úplne oddelená od výroby. Polovica dotácií bude presmerovaná na platby pre sa- mostatné farmy a zvyšná polovica bude použitá na reštrukturali- záciu regiónov s výrobou tabaku v zmysle politiky rozvoja vi- dieka. V štvorročnom prechodnom období medzi rokmi 2006 a 2009 bude zrušených prinajmenšom 40 % viazaných dotácií, pri- čom tieto budú integrované do platieb samostatných fariem. Členské štáty sa môžu rozhodnúť ponechať 60 % ako viazané platby. Viazaná platba musí byť poskytnutá takým spôsobom, ktorý zabezpečí rovnaké podmienky pre všetkých farmárov a/alebo na základe objektívnych kritérií, akými napríklad sú kri- tériá pre tabakových výrobcov v regiónoch Cieľa I alebo kritériá pre pestovateľov tabaku, ktorí produkujú odrody istej kvality. V budúcnosti môžu byť zohľadnené dodatočné kritériá. Reforma v roku 2004 by mala v podstate vyriešiť všetky súčasné ťažkosti.
X. Komisia zverejnila Cieľové stanoviská týkajúce sa ziste- ných kartelov na trhoch tabakových surovín v Španielskuav Ta- liansku (v decembri 2003 a vo februári 2004, pri zachovaní po- radia). Tieto Cieľové vyhlásenia obsahujú predbežné uzávery vyšetrovania Komisie v oblasti konštatovaného antikonkurenčné- ho správania skupín výrobcov a spracovateľov v uvedených dvoch členských štátoch, ktoré sa začali v októbri 2001 a v januári 2002, pri zachovaní poradia. Zverejnenie cieľového vyhlásenia je prvý krok postupu, ktorý môže viesť k prijatiu prohibičného roz- hodnutia uvaľujúceho pokuty na predmetné spoločnosti.
Čo sa týka možných finančných korekcií, Komisia sa odvoláva na prebiehajúci postup zúčtovania nasledujúci po auditoch realizo- vaných v rokoch 2001 a 2003.
INTRODUCTION
13. The instrument of the national reserve has favoured the conversion to other variety groups in association with other in- struments such as the transfer of guarantee thresholds.
The national reserve has become an option for the Member State since the 2002 harvest.
(2) Hodnotenie spoločnej organizácie trhu v sektore surového tabaku, COGEA, 2003, Rím.
(3) Odvetvie tabaku, Vyhodnotenie rozšírených dôsledkov. KOM(2003) 554, konečná verzia, SEK(2003) 1023.
PREPARATION FOR THE 1998 REFORM
21. to 23. The main objective of the CMO is to support pro- duction of leaf tobacco. The socio-economic impact of employ- ment has also been an important consideration for the Council during the history of the tobacco scheme.
In its 1996 report, the Commission used the best data available at the time.
In a working document (1), the Commission points out that, ac- cording to Eurostat, the tobacco sector employed a larger labour force in 2000 than the 72 000 full-time workers estimated by the Court using a theoretical calculation. The Eurostat figure is 126 070 annual working units, corresponding to 212 960 people as the share of seasonal and part-time employment is remarkably high.
24. As regards the average aid per person, the Commission would refer to its recent study (1), which indicates average assi- stance of EUR 7 600 per person employed in the tobacco sector in 2002 (2).
25. In some tobacco-producing regions tobacco is the main product grown. The majority of the agricultural population in such specialised regions is occupied in production, first proces- sing, transport or supply of materials involved in the production of this crop. Hence a large part of the agricultural population is dependent on tobacco production.
Eastern Macedonia and Thrace, western Greece and continental Greece, central Macedonia, western Macedonia (Greece) and Cam- pania (Italy) can be regarded as the most specialised regions. In these regions, consequently, tobacco cultivation plays an impor- tant role both in structural and production specialisation and, the- refore, plays an important economic and social role. The evalua- tion study used quantitative parameters (% tobacco farms over total farms versus % tobacco area over total agricultural area) to describe the degree of specialisation of tobacco-producing re- gions (3), thus providing evidence for tobacco production’s im- portance in relation to other crops.
26. The Commission approach was justified and reflected market reality. EU production of those variety groups in demand, quality and market prices increased (also influenced by the cycli- cal trends in world market prices).
(1) Tobacco Sector, Extended Impact Assessment, 23.9.2003 (COM(2003) 554 final, SEC(2003) 1023).
(2) EUR 7 600 equivalent to EUR 963 million divided by 126 000 people working in the tobacco sector.
(3) Evaluation of the common organisation of the market in raw tobac- co. COGEA, 2003. Rome. 220 pp.
27. When preparing the 1998 reform, one objective was to gear production more closely to market needs. The Commission proposed transferring production rights between variety groups depending on market demand. More flue-cured and light air- cured tobacco of better quality was produced in order to cope with an increased demand for these variety groups. There is evi- dence that both exports and certain imports have decreased. EU exports show a marked decrease in volume, especially of low qu- ality tobacco (semi-oriental varieties, dark air-cured varieties) while value has increased.
28. The key objectives of the reform, based on a modulation of part of the premium, were to achieve both a better quality and an improved price level within the EU, and these objectives have largely been achieved. The most recent evidence available to the Commission shows that for certain variety groups prices (also in- fluenced by cyclical trends in world market prices) have improved.
29. The Commission took account of the fact that price is af- fected by supply (production, import, stocks) and demand (con- sumption, export) as well as exchange rates. However, within a gi- ven market situation in a given harvest year, it is obvious that differences in quality lead to differences in price. It is often argued that for a given quality the producer will not always receive the same price. This is, however, the consequence of free competiti- on between first processors when contracts are negotiated.
The lack of a single objective quality grading system was not an obstacle to implementing a quality policy. The various national and local quality grading systems can differentiate according to variety groups and specific first processing needs.
30. The Commission considers that its market analysis was based on the best available information at the time and provided policy-makers with an appropriate understanding of the market to guide their selection of the market measures.
31. The issue of the lack of alternative crops has to be seen in relation to the whole production chain and not just primary growing of tobacco on the farm. In some regions, local commu- nities have become so dependent on tobacco that conversion to other productions would only be possible over a considerable pe- riod of time.
32. The post-1998 CMO took into account the concentrati- on of purchasing by a limited number of multinational first pro- cessors, merchants and manufacturers and their more important role in price setting. In order to counterbalance the increased in- tegration and concentration at processor level, the Commission provided strong incentives (access to the variable premium) for producers to join producer groups and reinforced the role of pro- ducer groups.
33. DG AGRI informed DG COMP of possible anti- competitive practices in June 2001. This information, amongst others, led to an investigation by DG COMP in October 2001, which subsequently confirmed that such alleged practices did exist in Italy and Spain (see paragraphs 67 to 71).
The Commission’s 1993 prohibition on producer groups from carrying out first processing aimed to separate the functions of producer (organisation) and first processor in order to avoid con- flicts of interests between the two parties. Integration of produ- cer groups in processing was not favoured because of the high de- gree of specialisation and capital input required. The separation of the functions of producers and processors was maintained in order to safeguard a fair price formation for raw tobacco.
34. The interdepartmental consultation on reform of the CMO carried out in 1998 followed normal practice within the Commission at the time. In January 1998, DG AGRI consulted five other directorates-general on the proposal: DG XIX (Budget), DG V (Employment), DG XI (Environment), DG XX (Financial Control) and LS (Legal Service).
All Commissioners and cabinets were consulted as part of the normal procedure for adopting Commission proposals.
Prior to the 1998 proposal, the Commission published a report to the Council on the common organisation of the market in raw tobacco in 1996 (1) which was widely discussed with Member States and included all possible options, some of which were in- cluded in the 1998 proposal.
In 2001 the Commission introduced a broader and more syste- matic interdepartmental consultation. In addition, since 2003 an extended impact assessment is carried out for all major proposals made and presented to the other institutions along with the legi- slative proposal. The tobacco reform adopted by the Council in April 2004 was subject to this new procedure and 16 depart- ments took part in the impact assessment, including DG DEV, DG ENV, DG COMP and DG TAXUD.
35. Community development policy recognises the key role of agricultural and rural development in economic growth and re- ducing poverty in many developing countries, which may inclu- de tobacco production in certain regions. Tobacco from develo- ping countries may in some cases compete with EU tobacco on different markets. Although no export refunds are granted, the subsidies benefiting EU tobacco can affect competitive positions and world market prices. However, as EU tobacco production only accounts for 5 % of world production and 11 % of world ex- ports any impact would be limited. The recently adopted reform of the tobacco CMO should alleviate any potential distorting
(1) Report from the Commission to the Council on the common organi- sation of the market in raw tobacco (COM(96) 554 final, 18.12.1996).
effect of the present scheme as, when it is fully implemented, the- re will be no link between the aid and production.
36. The orientation of production toward flue-cured and light air-cured tobacco is governed by market demand and not the CMO premium system. Restructuring of production has fa- voured concentration and intensification of production on larger farms. As total EU production is limited by quantitative thres- holds, the total production area has considerably decreased as a result of the higher yields.
From a solely environmental point of view it would have been de- sirable to have a system with area references (limitations) rather than quantitative thresholds. This possibility was disregarded as the incentive to produce higher quality tobacco would largely have been lost.
At the Gothenburg European Council in 2001, the Commission proposed reorienting support from the CAP to reward ‘healthy, high-quality products and practices rather than quantity’ (see COM (2001) 264 final). The latest tobacco reform responds to the Gothenburg declaration.
37. The share of the primary material (raw tobacco) in the price of cigarettes is estimated to be very low. Therefore the im- pact of subsidies on the reduction of retail prices is negligible.
Under Article 8(2) of Council Directive 95/59/EC the rate of pro- portional excise duty and the amount of specific excise duty must be the same for all cigarettes. Consequently Member States can- not apply a lower rate of duty on their own tobacco. The judg- ment of the Court of Justice quoted by the Court (Case C-302/00) confirmed that France, which maintained in force a system im- posing a different tax for dark-tobacco cigarettes, failed to fulfil its obligations under Directive 95/59/EC and Article 90 of the Trea- ty. Following this judgment France has brought its rates of excise duty into line with Community legislation (Law No 2002-1487 of 20 December 2002).
THE CMO HAS NOT ACHIEVED THE DESIRED IMPACT
38. As indicated in paragraphs 28, 31 and 59, the reform sig- nificantly reduced the production of the two lowest quality groups of tobacco, thereby partly addressing the problem that the qualities grown were not suited for the market demand.
39. In order to measure the impact the Commission used the term ‘fair income’ as in the Treaty, set as a quantifiable target an overall improvement in price (and quality), and used information on production costs and income (1), available from the FADN (Farm Accountancy Data Network). Information on prices, pro- cessing and stocks was obtained through Regulation (EC) No 2636/1999 (currently replaced by the consolidated version: Regulation (EC) No 604/2004). The impact of premiums on gro- wers’ income was evaluated in the 2003 extended impact assessment.
40. The information available to the Commission shows that, for certain varieties, quality and prices have improved (this has also been influenced by cyclical trends in world market prices).
41. Average selling prices in two consecutive years are not a representative indication of a long-term trend. Observations over several years (1993 to 2002) show a net long-term price increa- se. Slight variations from year to year reflect the cyclical nature of tobacco price trends.
42. The Commission considers that improvements in quali- ty can be measured in two ways: firstly by increases of the quality variety groups in demand. The net increase in production of va- riety groups I (flue-cured) and group II (light air-cured) as a result of market demand and the fall in production of variety groups V (sun-cured) and III (dark air-cured) which faced marketing diffi- culties indicates an overall improvement in quality and market orientation. Secondly, improved quality can be measured by pri- ce increases taking account of the overall market price evolution.
44. Most tobacco growers produce varying amounts of to- bacco of different qualities leading to a proportional distribution of the premium. However information available to the Commis- sion shows that, in certain cases, there is an even distribution of the variable premium. Such cases are relatively rare, but an increa- se was observed in 2000 compared to 1999, the first year of ap- plication of the variable premium.
Moreover, except for groups V and III, the variable premium en- hanced the price level, which was the main objective of the reform.
(1) According to FADN, the most common farm income indicators are net added value per annual working unit or the family farm income. The calculation procedure is described under xxxx://xxxxxx.xx.xxx/xxxx/xxxxxxxxxxx/xxxx/xxxxx000_xx.xxx.
45. Since 1993, premium levels have remained largely un- changed, except for group V. The policy adopted by the Council was based on providing a steady income support, but to allow gu- arantee thresholds to vary according to demand. In 2002, the Council chose to decrease the guaranteed thresholds in order to decrease supply versus demand, thus creating a relative shortage, encouraging competition and improvement in prices.
The Commission proposed to differentiate between a fixed porti- on of the premium (providing a minimum income) and a varia- ble portion (providing the economic function) which is paid ac- cording to sales prices.
46 to 48. In its Extended Impact Assessment, the Commis- sion established average production costs and margins per ha of tobacco on specialised farms (average 1999 to 2000), based on the FADN (Farm Accountancy Data Network).
The main problem is putting a precise value on family work on the farm. If work by family members is considered at the same cost as that of paid labour force, then income is negative. On va- luing family work at a lower level, an equity or profit situation oc- curs. Total margins (tobacco output + premium) over total input (variable + fixed costs) are largely positive in all regions. It was concluded that income (total receipts minus total costs) from to- bacco was only negative in Thessaly and Continental Greece, re- presenting 34 % of all Greek producers. Income in Italy, Spain and other Greek regions was positive.
47. The Commission has complied with the provisions of Council Regulation (EEC) No 2075/92.
The 1998 reform specifically targeted the modulation of the va- riable part of the premium in order to reward better quality. As there were continuing problems in disposing of group V tobac- co, the Commission proposed a 10 % reduction of the premium. It also proposed a reduction in the guarantee threshold.
48. Price is a function of supply and demand, and of quality of a commodity. In the context of the raw tobacco market, the price is stated in the contract.
49. The aim of the Regulation is to provide a fair income. The premium level is fixed by the Council. At the time of the 1992 reform, the value of the premium was calculated, for each variety group, as the average of premiums of the varieties in the group. There was no longer any provision for a mechanism to ad- just the premium to price and/or cost variation.
51 and 52. As pointed out in paragraph 28, for agricultural and climatic reasons, the EU is unable to produce all the tobacco required for the manufacture of tobacco products. Between 1990 and 2000, raw tobacco imports remained stable. However, as stripped tobacco constitutes the majority of imports, data on the variety group are not available and substitution of imported to- bacco by domestic products cannot be confirmed or denied. The CMO policy was successful as over the 1990 to 2000 period EU exports decreased in volume but increased in value, indicating that production of low-quality tobacco decreased considerably. Furthermore, the composition of EU production changed accor- ding to demand as a result of the transfer of thresholds.
54. The Commission agrees with the Court that the expen- diture from the communication part of the Tobacco Fund for the years before 2001 was limited.
With the adoption of the Commission implementing regulation of the Tobacco Fund (Regulation (EC) No 1648/2000) on 25 July 2000, the launch of audits of former commitments and the mo- dification of contracts, the Commission started seriously tackling the problem. The number of opened contracts has now been sub- stantially reduced (7). The Commission departments are still see- king a solution in this respect.
55. Following the Director-General for Agriculture’s declara- tion for 2001, intensive efforts were launched to solve the pro- blems stemming from discrepancies in the financial field between multi-annual research contracts and annual budget allocations on the one hand and certain internal organisational shortcomings on the other. An internal task force was set up in 2002 to make up the backlog for nine outstanding projects.
An action plan was successfully carried out in 2002 and the ma- nagement of the projects could then be deemed as normalised, and the reservations raised in the Director-General’s annual de- claration for 2002 were therefore not repeated.
56. Although the Directorate-General for Health and Consu- mer Protection did not raise any formal reservations in its 2001 Annual Activity Report, it did raise concerns about weaknesses related to the management of past projects.
In fact, since 1999 it had started introducing corrective measures to improve management of the fund. The effect of these measu- res could be seen after 2001. From a budget point of view, the le- vel of budget consumption has reached an average over 80 % du- ring the last three years and this despite a huge increase in the budget (from EUR 3 million to 14,4 million in 2004).
With its new communication strategy, the Commission is now able to manage the Tobacco Fund adequately and even to handle a new increase in the budget.
57. The proportion of the specific aid the producer groups were expected to spend was outlined in Article 40 of Regulation (EC) No 2848/98.
The evaluation of the sector showed that most producer groups have developed orientation, assistance and training measures which aim to reduce plant protection product residues and other harmful elements (heavy metals, nitrosamines, plastic wires, etc.), by improved farming and harvesting techniques (reduced use of chemicals, rationalisation of water distribution, waste collection, etc.). However, the evaluator was not able to find objective proof of the effects of these activities.
Based on the FADN data, checks on the use of plant protection products and fertiliser showed an intensification of farming prac- tices and therefore some worsening of the environmental impact of the crop, albeit on a much reduced total area (– 43 % in 10 years). This intensification favoured the improvement of pro- duction quality in terms of colour and leaf integrity and increa- sed yield.
58 and 59. In the framework of sound financial management the Commission has chosen to set the buy-back price initially at a low level and gradually increased this level in order to improve the performance of the buy-back instrument.
Although the cumulated quantity bought back might be low in terms of percentage of the total, both buy-back and transfer of thresholds have led to a decrease in variety group III with 10 569 tonnes (– 33 %) and group V with 12 365 tonnes (– 78 %). This achievement can be deemed a success.
Finally, between 1999 and 2002, although other factors could also be taken into account, the buy-back scheme favoured res- tructuring of production: 10 671 producers left the sector and 12 549 tonnes of production quota were sold to other producers who were then able to develop their production structure.
59. It should also be noted that since 2003, Member States have set up reconversion programmes under the Community To- bacco Fund. Actions to convert producers to other crops or eco- nomic activities as well as studies on the possibilities of such con- version or actions of general interest are financed by the Community Tobacco Fund. 192 individual reconversion projects and 17 studies or actions of common interest were launched in 2003. There are 498 individual reconversion actions and 10 stu- dies or actions of common interest which are being financed in 2004.
60. Although Council Regulation (EC) No 1257/1999 pro- vides for the possibility of including measures in the Rural Deve- lopment Programmes (RDPs) for the conversion of tobacco- growing regions to other activities, the programming is decentralised and therefore drawn up by the Member States ac- cording to their needs and priorities. Moreover, the Regulation does not limit conversion only to other tobacco related activities. The Rural Development Programme (RDP) for Umbria provides two measures where aid is granted to companies who dry tobac- co if they invest in the renewal of drying installations on condi- tion that the new machines have at least a 10 % lower producti- on capacity.
As regards investments in agricultural holdings, specific invest- ments are allowed as long as they are consistent with the produc- tion quota. Conversion measures can be included in the diversi- fication measure. For the regions where there is the greatest need to convert to other activities, like eastern Macedonia and Thrace, these tobacco areas have limited potential for conversion and other off-farm activities.
62. The examination in the external evaluation report (see ECA’s footnote 25) demonstrates that the national reserve did not in any way hamper the continued restructuring of the tobacco holdings. The area and number of holdings have constantly decreased.
63. Enforced reductions of all quotas to create the national reserve did not exacerbate the situation as quota reductions were limited to only 0,5 to 2 % and were proportional to the quota vo- lume. However, the level of allocations from the national reserve was sometimes insufficient to ensure the viability of new produ- cers. The administrative burden also increased. The measure be- came an option for the Member States from the 2002 harvest year onwards.
64 to 65. The auction system could possibly have had a role in the producing Member States where the number of first pro- cessors was sufficient to allow fair competition (e.g. in Italy, Gre- ece or Spain). In Greece and Italy however, small first processors, which feared too much competition from larger firms, conside- red the bidding system not in their interest. In the Member States with a highly concentrated structure of the first processing indu- stry the auction system is more difficult to set up.
66. The calculation and distribution of the national reserve increased the workload of the national administrations. In 2001, therefore, the Commission proposed abolishing the national re- serve. The Council decided that the reserve could remain an op- tion for the Member States. Since 2002, most Member States have abandoned the national reserve.
Compared to the situation before the reform, the national autho- rities had a lower workload because they only had to pay premi- um amounts to producer groups. Producer groups were respon- sible for distributing payments to individual producers. Furthermore, computerised information systems considerably fa- cilitated data management. In practice, however, some Member States preferred to handle the premium payment themselves. It is true that control measures had increased with the 1998 reform.
68. The matters referred to by the Court are currently being investigated by the Commission’s departments.
69. Given the overcapacity in the processing sector in Spain and the concentration of most of it in one first processor, the Commission considers that production capacity is not the leading factor in the contractual relation between parties.
70. The Italian global three-year price agreement is one of the elements on which the Commission has based its Statement of Objections (see point X). With regard to the situation in Greece the Commission is currently assessing whether the matters refer- red to by the Court and those which the Commission identified in the course of its subsequent investigation represent an infrin- gement of Article 81 of the EC Treaty.
72. The Member States are responsible for approval of first processors (and, where necessary, withdrawal thereof). This has been checked in audits by the audit services, in particular to ve- rify the existence of proper approval of first processors authori- sed to sign cultivation contracts with producer groups.
Particular attention was paid to checks on areas to be planted with tobacco, defined as a key control by the audit services, as the audit reports show.
73. The Commission carried out a series of audits in 2001 and 2003 which revealed some findings similar to those made by the Court of Auditors and which have been taken into account in the ongoing clearance of accounts procedures.
74. Council Regulation (EC) No 1258/1999 provides that, before a decision to refuse financing is taken, the results of the Commission’s checks and the replies of the Member State con- cerned shall be notified in writing, after which the two parties shall endeavour to reach agreement on the action to be taken. For all audits carried out in 2001, bilateral procedures took place. The Commission, noting that the procedures for France and Germany have been completed, is aware that there are some delays with certain dossiers in other Member States and will endeavour to complete them as soon as possible.
MONITORING AND EVALUATION OF THE REFORMED CMO
76. The Commission notes the Court of Auditors proposal concerning the issue of ‘key controls’. However, the Commission defined the key controls to be carried out in the tobacco sector in 2001 and is of the opinion that they cover the essential controls foreseen by the Regulation.
77. From the information gathered in the audits by its de- partments and the subsequent clearance of accounts procedures, the Commission has been unable to conclude that the similarity in moisture content results from a lack of compliance with the control procedures in Greece.
78. The audit services have drawn up a programme to check expenditure in the tobacco sector in all Member States with si- zeable production (Italy, Greece, Spain, France) over the years 2001 and 2003; some points raised by the Court that were al- ready known to the Commission have been checked.
79. The Financial Regulation and its implementing rules pro- vide for regular evaluation, but not on an annual basis. It cannot therefore be expected that an evaluation or related information on each budget line or spending programme will be found in the material provided for by the Commission in the annual budge- tary procedure. The Commission applies the legislation in force in order to quantify the annual budgetary requirements. Evalua- tion results can be used to improve the budgetary procedures but only after amendment of existing legislation.
80. The Commission, however, systematically informs the budgetary authority each year about all evaluation activities car- ried out in a specific document entitled ‘Annual Evaluation Re- view’. In the case of tobacco, an evaluation of the CMO was car- ried out by the Commission departments in 2002 and subsequently reported in the Annual Evaluation Review 2002. In addition, the full report was published on the Commission’s EUROPA website.
83. Article 54 of Regulation (EC) No 2848/98 does not spe- cify a deadline for the publication of a list of approved first processors.
84 and 85. Article 26 of Regulation (EEC) No 2075/92 re- quired the Commission to submit a report on the functioning of the common organisation of the market in raw tobacco to the Eu- ropean Parliament and to the Council before 1 April 2002. The Commission submitted the requested report (1) in November 2002, seven months behind deadline.
(1) Report to the European Parliament and the Council on the operation of the common organisation of the market in raw tobacco, SEC(2002) 1183, 6.11.2002.
In the meantime, the Commission had employed an external xxx- luator to examine the CMO. This evaluation (2) was available in October 2003. Furthermore, in preparation for a reform of the raw tobacco sector, the Commission carried out an Extended Im- pact Assessment (3), which was completed on 23 September 2003.
86. The Commission considers that other elements of the evaluation report’s conclusions should be considered as well (see Chapter 9, pp. 212 to 220):
(a) with respect to the ‘lack of reliable information’, the evalua- tor referred only to insufficient data on processed producti- on, stocks, and marketed quantities by first processors (see paragraph 4.1.5. in the Evaluation report, p. 46).
The CMO instruments helped improve the balance between supply and demand; however, the information available did not show the precise extent to which the CMO had influen- ced the balance of supply and demand (see Evaluation report,
p. 212, final three paragraphs);
(c) only the quality/price classification grids were not homoge- neous and highly subjective (the statement did not relate to all data) (see Evaluation report, p. 213, third paragraph). To- bacco professionals however indicated that there had been improvements in the quality grades of tobacco produced (their degree of satisfaction had improved by 30 %) (see Xxx- luation report, p. 213, seventh paragraph);
(d) the objective of ensuring a fair income was evaluated, but the result must be considered with care due to limitations of data; it was stated that the support system allowed tobacco producers to obtain a better income compared to the inco- me of other farming types analysed. As income was largely determined by farm size, restructuring helped improve inco- me (see Evaluation report, p. 215, fifth and second last pa- ragraph; p. 216, fourth paragraph);
(e) in areas where tobacco production was critical for rural ac- tivity, tobacco-related activities allowed by the Community support had a large impact on employment (see Evaluation report, p. 217, eighth paragraph);
(f) the research projects financed by the Fund have produced va- lid results, but few of the conclusions have been passed on to producers (see Evaluation report, p. 219, sixth paragraph).
(2) Evaluation of the common organisation of the market in raw tobac- co, COGEA, 2003. Rome. 220 pp.
(3) Tobacco sector, Extended Impact Assessment, COM(2003) 554 final, SEC(2003) 1023.
As regards the impact of the CMO, the Commission would also like to point out that the measures launched in 2002 under the Community Tobacco Fund have been shown to have an impact on public awareness of the negative impact of tobacco consumption.
87. The Commission recognises that the evaluation report pointed out weaknesses, but is nevertheless of the opinion that the evaluation report demonstrates that the CMO instruments have improved supply versus demand, improved quality and en- hanced continued restructuring of holdings. Sector management efficiency improved, although some weaknesses remain. The con- tinuity of support through aid has permitted growers to survive. Prices have increased, but not to a level allowing production costs to be covered.
FURTHER REFORM OF THE CMO
88 to 90. The Commission proposed a new reform of the CMO in a comprehensive, in-depth procedure which produced numerous analyses, all of which are available on the Commission website:
— an economic report on the tobacco sector and the CMO,
— an extended impact assessment on three different reform op- tions involving six months of the collaboration with experts from 16 directorates-general,
— in this context, a tobacco forum was organised in June 2003 to allow all stakeholders to comment,
— a seminar was also organised in November 2003 on the same principles, for all products concerned by the reform propo- sal (olive oil, cotton and tobacco).
On the basis of these analyses and organised debates the Com- mission drew up the legislative proposal that it submitted to the Council and which was agreed on 22 April 2004.
During a four-year transition period, starting in 2006, at least 40 % of the tobacco premiums have to be included in the decou- pled single payment for farmers. Member States may decide to re- tain up to 60 % as a coupled payment. The coupled payment has to be granted in such a way as to ensure equal treatment between farmers and/or according to objective criteria such as for tobacco producers situated in Objective I regions or for tobacco farmers producing varieties of a certain quality. Further criteria may be considered in the future. After the four year transition period, from 2010, tobacco aid will be completely decoupled from pro- duction. 50 % will be transferred to the single farm payment and
the remaining 50 % will be used for restructuring programmes in tobacco-producing regions under the rural development policy.
In 2006, the reform will start with the transfer of all or part of the current tobacco premium into entitlements for the single payment.
In 2006 and 2007, information actions under the Community Tobacco Fund will be financed with a deduction of 4 % and 5 % respectively of the coupled payments.
92. The introduction of decoupling will help improve pro- ducers’ market orientation and considerably simplify the tobacco regime.
94. The reform adopted will allow application of conditio- nality and thus improved respect of environmental requirements.
CONCLUSIONS AND RECOMMENDATIONS
96 and 97. The Commission cannot endorse a number of conclusions of the Court.
The Commission’s proposals for the 1998 reform were based on the most reliable data which could be obtained at the time and its analysis of the market was adequate.
The CMO instruments have contributed to a better quantitative balance between supply and demand. The 1998 reform has led to a sharp decrease in the production of the two lowest quality to- bacco variety groups with limited outlets and favoured producti- on of variety groups in demand on the market. The variable pre- mium encouraged farmers to produce a better quality and professionals have indicated that quality has improved. Prices, al- though equally influenced by supply and demand, show a tenden- cy to increase.
The issue of the lack of alternative crops has to be seen in relati- on to the whole production chain and not just primary growing of tobacco on the farm. In some regions, local communities have become so dependent on tobacco that conversion to other pro- ductions would only be possible over a considerable period of time.
The interdepartmental consultation on reform of the CMO car- ried out in 1998 followed normal practice within the Commissi- on at the time. Nevertheless, the Commission has since introdu- ced a much more elaborate system of interdepartmental collaboration.
Clearly, the tobacco support regime in place prior to the 1998 re- form was not geared to solving the key problem in the sector: the growing of qualities which were not suited to the market. The 1998 reform helped significantly reduce the production of the two tobacco groups facing the biggest marketing problems. The problem should be fully addressed by the 2004 reform. The de- coupled premium means producers can decide to produce what the market demands.
The Commission does not share the Court’s conclusion that the continuation of the existing aid scheme was not justified, given the findings presented in this report.
98. Prevention of tobacco smoking became one of the main political priorities after 1 October 1999 and started impacting on the way the Fund was managed. The effects started to become vi- sible only after 2001. For instance, the significant campaign ‘Feel free to say no’, is strong evidence of the Commission goals in this respect.
The Commission chose to set the buy-back price initially at a low level and gradually increased this level in order to improve the performance of the buy-back instrument and to practise sound fi- nancial management. The cumulated quantity bought back might be low in terms of percentage of the total, but both buy-back and transfer of thresholds have led to a decrease of the low quality va- riety groups. In addition, between 1999 and 2002, the buy-back procedure favoured restructuring of production.
The Commission investigated the risk of limitation of free com- petition by inappropriate price arrangements between first pro- cessors and producer organisations. As regards Spain and Italy these practices as well as others discovered during the investiga- tion led the Commission to address a Statement of Objections to representatives of producers and processors. For Greece, the in- vestigation is still ongoing.
Since 2003, Member States have set up reconversion program- mes under the Community Tobacco Fund. Actions to convert producers to other crops or economic activities as well as studies on the possibilities of such conversion or actions of general inte- rest are financed by the Community Tobacco Fund. In 2003, 192 individual reconversion projects and 17 studies or actions of common interest have started. In 2004, 498 individual reconver- sion actions and 10 studies or actions of common interest are being financed.
Concerning the under-utilisation of the Tobacco Fund, the pay- ments during the first five years 1996 to 2000 amounted on ave- rage to 17 % of the available funding. Over the last three years the rate of utilisation has increased constantly to reach 65 % in 2003. The shortcomings in the management of the Fund identified in the past have been corrected.
99. The Commission notes the extended list of key controls now proposed by the Court. However, the Commission defined the key controls to be carried out in the tobacco sector in 2001 and is of the opinion that they cover the essential controls laid down in the Regulation.
Regarding the criticism of the lack of action taken by the Com- mission, Council Regulation (EC) No 1258/1999 provides that, before a decision to refuse financing is taken, the results of the Commission’s checks and the replies of the Member State con- cerned are to be notified in writing, after which the two parties must endeavour to reach agreement on the action to be taken. For all audits carried out in 2001, bilateral procedures took place. The Commission, while noting that the procedures for France and Germany have been completed, is aware that there are some de- lays with certain dossiers in other Member States and will strive to complete them as soon as possible.
Hence, the Commission has taken appropriate steps as provided for by the existing legal framework and the statement by the Court that the Commission did not take corrective actions when required is not accurate.
100. The Commission’s monitoring proved to be satisfac- tory. In 2002, the Commission proposed an adjustment of the CMO instruments (premium, guarantee thresholds and Tobacco Fund actions) in order to improve market orientation.
The tobacco regime was evaluated in 2002. This complies with the Financial Regulation and its implementation rules, which fo- resee regular evaluation, although not on an annual basis.
101. Article 26 of Regulation (EEC) No 2075/92 required the Commission to submit a report on the functioning of the com- mon organisation of the market in raw tobacco to the European Parliament and to the Council before 1 April 2002. The Commis- sion submitted the requested report (1) in November 2002, seven months behind deadline.
In the meantime, the Commission had employed an external xxx- luator to examine the CMO. This evaluation (2) was available in October 2003. Furthermore, in preparation for a reform of the raw tobacco sector, the Commission carried out an Extended Im- pact Assessment (3) which was completed on 23 September 2003.
(1) Report to the European Parliament and the Council on the operation of the common organisation of the market in raw tobacco, SEC(2002) 1183, 6.11.2002.
(2) Evaluation of the common organisation of the market in raw tobac- co, COGEA, 2003. Rome. 220 pp.
(3) Tobacco sector, Extended Impact Assessment, COM(2003) 554 final, SEC(2003) 1023.
102. Endeavours to ensure improved consistency between Community policy in the tobacco sector and the public health sector while also ensuring sustainable development prospects in tobacco regions have been a key element of the reform of the to- bacco sector proposed by the Commission in 2003. The Coun- cil’s approval of the reform on 22 April 2004, in particular of the new mechanisms for decoupling direct aid and the restructuring envelope proposed by the Commission represents a fundamental change to the regime which should allow it to achieve these ob- jectives in their entirety.
In the hope of abolishing some of the existing mechanisms of coupled payments which have proved lacking, as the Court po- ints out, the Commission has proposed a new regime which, in line with the Court’s wishes, aims to:
— improve market orientation and quality, and increase the pri- ces paid to producers,
— improve the effectiveness of income support for farmers wi- thout increasing overall support,
— improve support for research and development into alterna- tive and diversified production,
— improve consistency with Community public health policy and its policy in favour of developing countries,
— simplify the regime and its management.
103. The 1998 reform was based on a preliminary report from 1996. The reform of the tobacco sector proposed by the Commission in 2003 was based on data from improved statistics sources. This reform was also the subject of a prior extended im- pact assessment to analyse all likely impacts of the three different reform options.
104. The Commission would like to emphasise that, for re- form to be successful and effective, it must be acceptable socially, economically and environmentally. This assumes that the produc- tion and processing structures will be allowed to adapt to the new economic and regulatory environment.
Taking these constraints into account the Commission proposed an in-depth reform of the common organisation of the market in tobacco which the Council adopted in April 2004. As the Court points out (and as the Commission explained in response to que- stion 102), rapid introduction of this reform will help eradicate the weaknesses identified by the Court while avoiding a disrupti- ve impact on tobacco-producing regions.
105. As pointed out by the Court, the Commission propo- sed a reform in 2003 which aims to phase out the weaknesses of the existing regime. The Council came to an agreement on this proposal on 22 April 2004. From 2006 to 2009, the Council de- cided on a transitional period with at least 40 % of direct aid pay- ments decoupled. The Commission will ensure that the gradual introduction of decoupling, which will involve the coexistence of coupled and decoupled payments over a four-year period, is car- ried out in compliance with the provisions of the regulations adopted.
106. The Commission has issued Statements of Objections concerning alleged cartels in the raw tobacco markets in Spain and Italy (in December 2003 and February 2004 respectively). These Statements of Objections contain the preliminary conclu- sions of the Commission’s investigations on alleged anti- competitive behaviour by producer groups and processors in the two Member States which started in October 2001 and January 2002 respectively. Issuing a statement of objections is a prelimi- nary step in the procedure that may lead to the adoption of a pro- hibition decision imposing fines on the companies concerned.