ÚČETNÍ DVŮR

I

(Informace)

ÚČETNÍ DVŮR

ZVLÁŠTNÍ ZPRÁVA č. 5/2004

týkající se pomoci z programu Phare pro přípravu kandidátských zemí na řízení strukturálních fondů spolu s odpověďmi Komise

(předložená podle čl. 248 odst. 4 druhého pododstavce Smlouvy o ES)
(2005/C 15/01)
OBSAH
	Odstavce	Strany
SHRNUTÍ ............................................................... . .	I–VII	4
ÚVOD ........................................................... .........	1–14	5
Pomoc z programu Phare pro přípravu kandidátských zemí na řízení strukturálních fon- dů ............................................................. ......	1–10	5
Audit Účetního dvora ....................................................	11–14	7
CELKOVÝ PŘÍSTUP K VYUŽÍVÁNÍ PROGRAMU PHARE PRO PŘÍPRAVU KANDIDÁTSKÝCH ZEMÍ NA ŘÍZENÍ STRUKTURÁLNÍCH FONDŮ ....................................	15–28	8
Volba programu Phare zkomplikovala přípravu kandidátských zemí na řízení Evropského fondu regionálního rozvoje (EFRR) a Evropského sociálního fondu (ESF) . . ..........	15–17	8
Koncepce programu Phare v oblasti hospodářské a sociální soudržnosti se odlišovala od přístupů cíle 1 strukturálních fondů .........................................	18–26	9
Omezení ovlivňující strategii využívání programu Phare pro přípravu na řízení EFRR a ESF ........................................................... ......	27–28	11
PROCEDURY PROGRAMU PHARE .............................................	29–36	11
Zpoždění při zavádění rozšířeného decentralizovaného systému implementace (EDIS)	30–33	11
Nedošlo k zavedení víceletého programování ..................................	34–36	12
FINANCOVÁNÍ A REALIZACE PROJEKTŮ PROGRAMU PHARE PRO PŘÍPRAVU KANDIDÁT- SKÝCH ZEMÍ NA ŘÍZENÍ STRUKTURÁLNÍCH FONDŮ .............................	37–55	12
Alokace finančních prostředků byly ve většině kandidátských zemích nižší než se pláno- valo ............................................................... . . .	37–41	12
Při přípravě programů podobných programům cíle 1 strukturálních fondů se vyskytly problémy ..............................................................	42–45	13
Zpoždění při realizaci programů ...........................................	46–55	14
VÝSLEDKY PROJEKTŮ NA PODPORU BUDOVÁNÍ INSTITUCÍ PRO PŘÍPRAVU KANDIDÁT- SKÝCH ZEMÍ NA ŘÍZENÍ STRUKTURÁLNÍCH FONDŮ .............................	56–62	17
ZÁVĚRY ............................................................... . . .	63–67	18
Problémy související s celkovým přístupem k využívání programu Phare pro přípravu kan- didátských zemí na řízení strukturálních fondů ................................	63	18

	Odstavce	Strany
Dosažení omezeného pokroku v posunu programu Phare ke strukturálním fondům	64	18
Různá výše prostředků alokovaných na programy v oblasti hospodářské a sociální sou- držnosti a zpoždění při realizaci těchto programů ..............................	65	18
Cíle projektů na podporu budování institucí pro přípravu kandidátských zemí na řízení strukturálních fondů byly dosaženy pouze částečně .............................	66	18
Celkový závěr ..........................................................	67	18
DOPORUČENÍ .............................................................	68–71	18

Odpovědi Komise ............................................................... ...... 20

SEZNAM ZKRATEK

EDIS Rozšířený decentralizovaný systém implementace

EFRR Evropský fond regionálního rozvoje

ESF Evropský sociální fond

EZOZF Evropský zemědělský orientační a záruční fond

HSS Hospodářská a sociální soudržnost

ISPA Nástroj předvstupních strukturálních politik

JPD Jednotný programový dokument

NPP Nástroj pro přípravu projektů

NRP Národní rozvojový plán

Phare Hlavní předvstupní nástroj

PNRP Předběžný národní rozvojový plán

RPS Rámec podpory Společenství

Sapard Předvstupní nástroj pro opatření v oblasti zemědělství a rozvoje venkova ZPP Zvláštní přípravný program

SHRNUTÍ

I. Účetní dvůr provedl audit, jímž prověřil účinnost programu Phare, prvního ze tří předvstupních nástro- jů, který byl zřízen Komisí na pomoc kandidátským zemím při přípravě na řízení dvou hlavních strukturál- ních fondů, Evropského fondu regionálního rozvoje (EFRR) a Evropského sociálního fondu (ESF). Audit se vztahoval k období od roku 1998 (kdy byla pomoc z programu Phare přesměrována na přistoupení) do roku 2002. Zaměřoval se na Zvláštní přípravný program (ZPP) z roku 1998 a na programy v oblasti hospodářské a sociální soudržnosti (HSS), které byly zahájeny v roce 2000. Za vysoce prioritní oblast označila Komise pod- poru přípravy kandidátských zemí na využívání pomoci ze strukturálních fondů, aby zajistila, že tyto země budou schopné po přistoupení čerpat maximální užitek z rozsáhlé alokace finančních prostředků.

Celkový přístup k využívání programu Phare pro přípravu kandidátských zemí na řízení strukturálních fondů

II. Vzhledem k tomu, že nový nástroj k podpoře přípravy kandidátských zemí na využívání fondů EFRR a ESF nebyl zaveden, bylo pro kandidátské země složitější seznámit se s postupy uplatňovanými v rámci těchto fondů (viz odstavce 16–17). Kromě toho se přístup, který Komise zpočátku vyžadovala od kandidátských zemí při zavádění programů v oblasti HSS, lišil od přístupu uplatňovaného v rámci strukturálních fondů (viz odstavce 18–24). Ne všechny regiony, které splňují kritéria pro čerpání prostředků ze strukturálních fon- dů, získaly zkušenosti s předvstupním řízením programů v oblasti HSS a implementační struktury programu Phare a strukturálních fondů se neshodovaly. Účinnost programů v oblasti HSS dále snižovala skutečnost, že jedním z jejich záměrů bylo přispět ke zvýšení soudržnosti, což se vždy neslučovalo s cílem přípravy kandi- dátských zemí na řízení strukturálních fondů (viz odstavec 27).

Procedury programu Phare

III. Komise usilovala o to, aby se kandidátské země naučily řídit tyto programy pouze na základě násled- ných kontrol, které sama prováděla. Tento přístup měl být také uplatňován při řízení strukturálních fondů, ale rozšířený decentralizovaný systém implementace (EDIS), který měl jeho použití umožnit, nakonec nebyl v předvstupním období zaveden (viz odstavce 30–32). Zpoždění při zavádění systémů následné kontroly také znesnadnilo použití grantových schémat, hlavního mechanismu pro implementaci strukturálních fondů (viz odstavec 33). Nepatrný pokrok byl dosažen při zavádění další procedury používané v rámci strukturál- ních fondů, kterou je víceleté programování (viz odstavce 34–35).

Financování a realizace programů pro přípravu kandidátských zemí na řízení strukturálních fondů

IV. Ačkoliv bylo celkem cca 35 % prostředků z programu Phare vyčleněno na programy v oblasti HSS, většina zemí alokovala méně než odpovídající cílovou částku, a to zejména z důvodu nedostatečné absorpční kapacity a vzájemně si konkurujících priorit (viz odstavce 39–41). Kandidátské země měly problémy s přípravou programů a nevěnovaly dostatečné prostředky na přípravu budoucích projektů v oblasti HSS a v rámci strukturálních fondů (viz odstavce 43–45). Velké problémy se také vyskytly při kontrahování finanč- ních prostředků před stanovenými lhůtami (viz odstavce 46–52). Tyto problémy související s absorpční ka- pacitou do velké míry poukazovaly na nezkušenost a nedostatečnou institucionální kapacitu ministerstev odpovědných za řízení programů v oblasti HSS (viz odstavce 54–55).

Výsledky projektů na podporu budování institucí pro přípravu kandidátských zemí na řízení strukturálních fondů

V. Nedostatečná institucionální kapacita a nejistota, který z orgánů bude jmenován budoucím řídícím a platebním orgánem, měly vliv na snížení dopadu projektů na podporu budování institucí (viz odstavce 58–59). Výstavbě institucí na regionální úrovni bránily v některých zemích časové prodlevy při zakládání příslušných regionálních orgánů a změny v úlohách přidělených regionálním orgánům v rámci řízení strukturálních fondů (viz odstavce 60–62).

Celkový závěr

VI. Přestože Komise zahájila využívání programu Phare pro přípravu kandidátských zemí na řízení struk- turálních fondů již v roce 1998, což je chvályhodné, měl program Phare při přistoupení kandidátských zemí mnohem menší dopad na jejich připravenost na využívání prostředků z EFRR a ESF, než uváděly strategické dokumenty Komise, zejména Phare Review 2000 (viz odstavec 67). Částečně to bylo způsobeno nezkušeností a nedostatečnou institucionální kapacitou odpovědných orgánů kandidátských zemí, přičemž tyto nedostatky nebylo možné ve stanovených lhůtách odstranit.

Doporučení

VII. Budování institucí v oblasti řízení strukturálních fondů vyžaduje po přistoupení mnohem větší pod- poru (viz odstavec 68). V nových členských státech musí být vynaloženy rozsáhlé zdroje na následnou kon- trolu opatření v rámci strukturálních fondů (viz odstavec 69). Je zapotřebí vytvořit jasnou strategii určující jednotlivé kroky, které musí být ještě učiněny, aby byly současné a budoucí kandidátské země připraveny na řízení strukturálních fondů (viz odstavec 70). Komise by měla vynaložit větší úsilí na posun programu Phare ke strukturálním fondům, a to tím, že budoucím řídícím orgánům udělí statut implementačních agentur pro- gramu Phare, implementačním agenturám poskytne nezbytnou pomoc při realizaci programu Phare v rámci systému následné kontroly a prostřednictvím Národních rozvojových plánů zavede víceleté programování (viz odstavec 71).

ÚVOD

Pomoc z programu Phare pro přípravu kandidátských zemí na řízení strukturálních fondů

1. Hlavním problémem, kterému Evropská unie čelí v sou- vislosti s rozšířením v roce 2004, jsou velké rozdíly v průměr- ných příjmech mezi stávajícími členskými státy a novými členskými státy ze střední a východní Evropy (1). Zatímco v sou- časné době žije v regionech s méně než 75 % průměrného hru- bého domácího produktu na osobu 22 % obyvatelstva Unie, po rozšíření bude žít v regionech, ve kterých je hrubý domácí pro- dukt na osobu menší než 75 % průměru rozšířené Unie, 93 % obyvatelstva těchto nových členských států. K překlenutí nerov- ností budou téměř všechny regiony nových členských států jako regiony „cíle 1“ (2) způsobilé pro podporu ze tří hlavních

(1) Česká republika, Estonsko, Maďarsko, Litva, Lotyšsko, Polsko, Slovin- sko a Slovensko.

(2) Prostředky cíle 1 jsou přiděleny regionům EU, které jsou definovány jako regiony zaostávající v rozvoji, v nichž je hrubý domácí produkt na osobu pod 75 % průměru EU. Na tento cíl jsou vyhrazeny přibližně dvě třetiny strukturálních fondů.

strukturálních fondů: Evropského fondu pro regionální rozvoj (EFRR), Evropského sociálního fondu (ESF) a Evropského země- dělského orientační a záručního fondu (EZOZF – orientační sekce) (3). Kromě toho budou všechny tyto země způsobilé pro Fond soudržnosti (4).

2. V období 2004–2006 bylo na podporu cíle 1 v rámci strukturálních fondů pro tyto země přiděleno přibližně 13 178 milionů EUR a dalších 7 523 milionů EUR na Fond

(3) Hlavním cílem EFRR je podporovat hospodářskou a sociální soudrž- nost v Evropské unii zmenšováním nerovnováhy mezi regiony a so- ciálními skupinami. ESF je hlavním finančním nástrojem, jenž Unii umožňuje realizovat strategické cíle své politiky zaměstnanosti. EZOZF má přispět ke strukturální reformě zemědělství a k rozvoji venkovských oblastí. V programovém období strukturálních fondů 1994–1999 bylo 52 % prostředků provedeno prostřednictvím EFRR, 30 % prostřednictvím ESF a 16 % prostřednictvím EZOZF. Zbývající 2 % byla provedena prostřednictvím čtvrtého strukturálního fondu, Finančního nástroje pro orientaci rybolovu (FNOR).

(4) Z Fondu soudržnosti jsou financovány projekty v oblasti životního prostředí a dopravní infrastruktury v zemích, jejichž HDP na osobu je pod 90 % průměru EU (nynějšími příjemci jsou Řecko, Španělsko, Irsko a Portugalsko).

soudržnosti. Aby však tyto země mohly prostředky řádně čerpat, musí být s to ve stanovené lhůtě stanovit, připravit a provést prioritní programy a projekty.

3. V březnu 1997 Xxxxxx navrhla přeorientovat program Phare s tím, že by se měl plně zaměřit na přípravu kandidátských zemí na vstup do Evropské unie (5) (6). Proto měl být rozpočet programu Phare (přibližně 1 500 milionů EUR ročně) v zásadě přidělen na podporu budování institucí (30 %) a investiční pod- poru (70 %). Co se týče budování institucí, ke zvláštním oblastem, u nichž Komise požadovala, aby se na ně zaměřily finanční prostředky, patřil regionální rozvoj. Komise konstatovala, že „je nutné, co nejdříve představit cíle a postupy strukturálních fondů. To je nejlepší způsob, jak zajistit, aby tyto země byly s to včas uplatňovat pravidla strukturálních fondů a spravovat první platby z těchto fondů“ (7).

4. Z programu Phare na rok 1998 byl proto financován

„zvláštní přípravný program pro přípravu kandidátských zemí na strukturální politiku EU“ (ZPP) týkající se všech kandidátských zemí s celkovou částkou ve výši 60 milionů EUR. Program finan- coval budování institucí a malé pilotní investiční projekty typu fi- nancovaného ze strukturálních fondů, aby mohly kandidátské země získat operativní zkušenosti s postupy cíle 1.

5. Naléhavost přípravy kandidátských zemí na řízení struk- turálních fondů byla zdůrazněna ve finančním rámci z Berlína z března 1999, který stanovil možnost, že šest nových zemí (Čes- ká republika, Estonsko, Maďarsko, Polsko, Slovinsko společně s Xxxxxx) vstoupí do EU nejdříve v roce 2002 (8).

(5) Novou orientaci vyložil komisař van den Broek ve sdělení Komisi: Nové orientace pro program Phare v rámci předvstupní pomoci (KOM(97) 112/8, Brusel, 18. března 1997).

(6) Kromě zemí uvedených v poznámce pod čarou 1, které přistoupí k Evropské unii v květnu 2004, program Phare poskytuje pomoc rovněž Bulharsku a Rumunsku, jejichž vstup do Evropské unie se předpokládá později.

(7) KOM(97) 112/8, Brusel, 18. března 1997.

(8) Na vrcholné schůzce Evropské rady v Helsinkách v prosinci 1999 byla uvolněna cesta pro přistoupení dalších šesti zemí (Bulharsko, Lo- tyšsko, Litva, Malta, Rumunsko a Slovensko). Na zasedání Evropské rady v Nice v prosinci 2000 bylo datum přistoupení stanoveno na rok 2004. Na zasedání Evropské rady v Laekenu v prosinci 2002 bylo vyhlášeno, že přistoupení je nezvratné a že těchto 10 zemí by mělo být připraveno na vstup v roce 2004.

6. V roce 2000 byly vytvořeny dva nové předvstupní nástro- je. ISPA (9) (roční rozpočet: 1 000 milionů EUR) měl podobné cíle a postupy jako Fond soudržnosti. Sapard (10) (roční rozpočet: 500 milionů EUR) měl přispět k provedení acquis communautaire ve společné zemědělské politice a řešení přednostních a specific- kých problémů k udržitelnému přizpůsobení zemědělského sek- toru a venkovských oblastí a v souladu s nařízením o fondu Sapard byl proveden na základě obdobných postupů jako u struk- turálních fondů a EZOZF (viz odstavec 17). Ačkoli prostředky EFRR a ESF byly třikrát respektive dvakrát větší než strukturální fond EZOZF (11), nebyly s ohledem na tyto dva nové strukturální fondy vytvořeny žádné nové nástroje.

7. Místo toho stanovily nové pokyny pro program Phare na období 2000 až 2006, že v každé zemi by měly být vytvořeny in- vestiční programy na podporu hospodářské a sociální soudržnos- ti (HSS) financované z programu Phare (12). Programy v oblasti HSS by měly být provedeny prostřednictvím opatření, která jsou podobná opatřením financovaným těmito dvěma strukturálními fondy, a to v oblasti investic ve výrobním sektoru, rozvoje lid- ských zdrojů a infrastruktury související s podnikáním. Tyto pro- gramy byly jednou ze dvou oblastí, které měly být financovány ze 70 % prostředků programu Phare vyčleněných na investice (13). V pokynech se rovněž uvádělo, že činnosti programu Phare na podporu budování institucí (zbývajících 30 % prostředků progra- mu Phare) by měly zejména odrážet význam programů v oblasti HSS tím, že se zaměří na nedostatky správních orgánů na ústřední, regionální a místní úrovni, které za tuto oblast odpovídají (14).

8. Kromě těchto pokynů byl v říjnu 2000 zveřejněn přezkum Komise týkající se programu Phare s názvem „Phare 2000 Re- view: Posílení přípravy na členství“ (15). Přezkum dospěl k závě- ru, že to, co se nazývá „posunem ke strukturálním fondům“

(9) Nařízení Rady (ES) č. 1267/1999 ze dne 21. června 1999 o zřízení nástroje předvstupních strukturálních politik (Úř. věst. L 161, 26.6.1999, s. 73).

(10) Nařízení Rady (ES) č. 1268/1999 ze dne 21. června 1999 o podpoře Společenství pro předvstupní opatření v oblasti zemědělství a rozvo- je venkova v kandidátských zemích střední a východní Evropy v předvstupním období (Úř. věst. L 161, 26.6.1999, s. 87).

(11) Na základě podpory ze strukturálních fondů 1994–1999: EFRR 75 miliard eur; ESF 43,4 miliard eur; EZOZF 23,5 miliard eur.

(12) „Pokyny pro provádění programu Phare v kandidátských zemích na období 2000–2006 podle článku 8 nařízení (ES) č. 3906/89“. Roz- hodnutí Komise: SEK(1999) 1596 v konečném znění, Brusel,

13. října 1999.

(13) Druhou oblastí financovanou v rámci těchto investic bylo „sladění s normami a standardy EU“, což zahrnovalo především poskytnutí vybavení pro hlavní instituce ke sledování a prosazování acquis.

(14) Viz oddíl 3 „Budování institucí“ v pokynech na období 2000–2006.

(15) Generální ředitelství pro rozšíření, K(2000) 3103/2, 27. října 2000.

představuje jednu ze dvou výzev pro program Phare, kterými se Komise musí zabývat v období 2000–2006. Přezkum stanovil pro program Phare v této oblasti dva cíle:

a) „připravit kandidátské země na provedení strukturálních fon- dů vytvořením potřebných administrativních a rozpočtových struktur“ a

b) „umožnit těmto zemím čerpat prostředky z první generace integrovaných programů regionálního rozvoje typu cí- le 1 (strukturálních fondů), a tak přispět k jejich hospodářské a sociální soudržnosti“.

9. Přezkum zdůraznil význam přípravy na řízení strukturál- ních fondů: „Program Phare může kandidátským zemím nejen pomoci vyřešit velké nerovnosti v rozvoji, které existují mezi nimi a stávajícími členskými státy, ale tyto země se musí rovněž seznámit se strukturami a postupy, které budou potřebovat, mají-li po přistoupení využívat strukturální fondy účinně a efek- tivně“. Jelikož programy Phare v oblasti HSS měly k dispozici mnohem menší rozpočty ve srovnání se strukturálními fondy, mohly dosáhnout jen omezeného dopadu na soudržnost. Proto se v interních pokynech pro programování, které vypracovalo v ro- ce 2000 generální ředitelství pro rozšíření k vypracování progra- mů v oblasti HSS na rok 2001, uvádělo, že: „požadovaný účinek na hospodářskou a sociální soudržnost je nutno objasnit jako po- moc při přípravě struktur a strategií potřebných pro provedení strukturálních fondů po přistoupení. Můžeme očekávat jen velmi malý dopad na zmenšení obecných nerovností v rozvoji“.

10. Podle přezkumu bylo cílem „posunu ke strukturálním fondům“ dosáhnout pokroku v těchto oblastech:

a) posílit postupně přístupy a postupy strukturálních fondů v rámci podpory programu Phare v oblasti HSS;

b) zajistit přechod národních programů Phare na víceleté pro- gramování na diferencovaném základě u veškeré podpory, včetně budování institucí;

c) rozšířit decentralizaci a tak seznámit kandidátské země se zá- sadami společné odpovědnosti, na nichž je založeno prove- dení strukturálních fondů;

d) společně s vlastním úsilím kandidátských zemí zvýšit pod- poru implementačních orgánů (tj. řídících orgánů ve smyslu článku 34 nařízení o strukturálních fondech), které jsou v souladu s finančním nařízením uznány kandidátskou zemí a Komisí.

Cílem bylo vyčlenit na investiční podporu v oblasti HSS přibližně 35 % prostředků národních programů jednotlivých zemí.

Audit Účetního dvora

11. Cílem auditu Účetního dvora bylo posoudit účinnost programu Phare při přípravě kandidátských zemí na řízení struk- turálních fondů. Za tímto účelem Účetní dvůr zkoumal:

a) nakolik celkový přístup Komise poskytl efektivní základ pro přípravu členských zemí na řízení strukturálních fondů (viz odstavce 15–28);

b) nakolik program Phare umožnil přiměřenou přípravu na struktury a postupy strukturálních fondů (viz odstavce 29–36);

c) zda byly prostředky programu Phare přiděleny v souladu s tím, jak bylo plánováno, a nakolik byly tyto prostředky účinně použity (viz odstavce 37–55);

d) efektivnost projektů na podporu budování institucí při pl- nění cíle, tj. připravit přijímající země na řízení strukturálních fondů (viz odstavce 56–62).

12. Účetní dvůr zvolil tento audit s ohledem na rostoucí vý- znam, který Komise od roku 1997 připisovala přípravě kandidát- ských zemí na řízení strukturálních fondů, a s ohledem na významné zdroje ve vztahu k EFRR a ESF, jež měly být přidělovány z programu Phare na splnění tohoto cíle od ro- ku 2000 (16). Audit neposuzoval zákonnost a řádnost dotyčných výdajů. Neposuzoval rovněž způsobilost kandidátských zemí řídit strukturální fondy, jelikož to je povinností samotné Komise, která toto provádí prostřednictvím svých výročních zpráv o celkové připravenosti kandidátských zemí na přistoupení (17). Audit Účet- ního dvora se zaměřil na program Phare, aby se posoudilo, jak byly prostředky, které byly k dispozici v rámci tohoto programu, úspěšně využity při podpoře přípravy kandidátských zemí na řízení strukturálních fondů.

(16) Účetní dvůr provádí samostatný audit týkající se řízení nástroje předvstupní pomoci Sapard, který je spojen s třetím hlavním struk- turálním fondem, EZOZF. Kromě toho Účetní dvůr zkoumal aspekty řízení programu ISPA ve své zvláštní zprávě č. 5/2003 „Financování projektů v oblasti životního prostředí v kandidátských zemích z pro- gramů Phare a ISPA“, Úř. věst. C 167, 17.7.2003.

(17) V letech 1998–2003 vydávala Komise každoročně „pravidelné zprá- vy“ o úrovni připravenosti členských států na členství v EU. Po ukon- čení předvstupních jednání koncem roku 2002 s osmi z deseti kandidátských zemí ze střední a východní Evropy Komise v listopa- du 2003 zveřejnila „souhrnnou monitorovací zprávu“, nakolik tyto země pokročily při přípravě na členství.

13. Audit se vztahoval na programování a provedení závazků v období 1998–2002. Netýkal se závazků přijatých v roce 2003, které mohly mít před 1. květnem 2004 pouze omezený dopad vzhledem k době potřebné pro jejich provedení. Soustředil se na dva hlavní používané nástroje, zvláštní přípravný program z ro- ku 1998 a programy v oblasti HSS, které byly zahájeny v ro- ce 2000. Závazky pro jednotlivé země související s těmito

programy jsou uvedeny v tabulce 1 (18). V roce 2002 byly prove- deny kontroly na místě v sedmi kandidátských zemích (Bulharsko, Česká republika, Maďarsko, Lotyšsko, Polsko, Rumunsko a Sloven- sko). Kromě toho provedly nejvyšší kontrolní instituce Litvy a Slo- vinska ve svých zemích tyto kontroly ve spolupráci s Účetním dvorem a za použití jeho metodiky. Při přípravě zvláštní zprávy Účetního dvora byla vzata v úvahu zjištění těchto dvou auditů.

Tabulka 1

Částky závazků pro zvláštní přípravný program (ZPP) a program v oblasti hospodářské a sociální soudržnosti (HSS)

(v milionech EUR)

Země	ZPP 1998	HSS 2000	HSS 2001	HSS 2002	Celkem
Česká republika	7,0	17,5	13,6	6,3	44,4
Estonsko	3,0	10,1	6,0	3,7	22,8
Lotyšsko	3,0	10,5	9,0	4,5	27,0
Litva	3,0	14,0	15,6	1,6	34,2
Maďarsko	7,0	27,0	31,0	41,5	106,5
Polsko	9,0	137,0	170,0	197,6	513,6
Slovinsko	3,0	5,0	3,0	5,8	16,8
Slovensko	7,0	6,3	18,4	16,5	48,2
Bulharsko	7,0	15,0	37,1	14,0	73,1
Rumunsko	7,0	88,0	109,0	106,6	310,6
Celkem	56,0	330,4	412,7	398,1	1 197,2

Zdroj : Evropský účetní dvůr.

14. Jelikož u programů v oblasti HSS financovaných z roz- počtu na rok 2000 byly uzavřeny smlouvy teprve koncem ro- ku 2002, neměly investiční projekty financované z programu v oblasti HSS v době provádění auditu prakticky žádný dopad. Audit účetního dvora se proto nevztahoval na druhý cíl progra- mů v oblasti HSS, tj. dosažení účinku na soudržnost (viz odstavec 9).

CELKOVÝ PŘÍSTUP K VYUŽÍVÁNÍ PROGRAMU PHARE PRO PŘÍPRAVU KANDIDÁTSKÝCH ZEMÍ NA ŘÍZENÍ STRUKTURÁLNÍCH FONDŮ

Volba programu Phare zkomplikovala přípravu kandidátských zemí na řízení EFRR a ESF

15. Program Phare přispěl k přípravě kandidátských zemí na řízení strukturálních fondů dvěma způsoby:

a) financováním twinningových projektů, kdy experti v oblasti strukturálních fondů z orgánů členských států pracují na příslušných ministerstvech v kandidátských zemích. V men- ší míře byla financována rovněž technická pomoc ze strany poradenských firem;

b) tím, že se kandidátské země mohly učit praxí („learning by doing“), když se seznamovaly s postupy, které se podle Ko- mise měly stále více podobat postupům strukturálních fon- dů. Prostředky byly směrovány na investice, které sloužily jako pilotní testy a demonstrace nástrojů a struktur, které bu- dou používány po přistoupení.

(18) Většina závazků v oblasti HSS obsahovala prvek twinningu. V ome- zeném počtu případů existoval samostatný závazek pro twinningový projekt v souvislosti s HSS. Tyto projekty Účetní dvůr rovněž zkou- mal a jsou uvedeny v tabulce 1.

16. Podpora budování institucí k řízení strukturálních fondů prostřednictvím twinningu a technické pomoci byla v souladu s tím, co bylo prvořadou úlohou programu Phare od jeho samého počátku: poskytování odborných znalostí s cílem pomoci zemím při přechodu k fungujícím tržním ekonomikám a k případnému členství v Evropské unii. Avšak využití programu Phare pro přístup „učení praxí“ při budování institucí pro strukturální fon- dy bylo problematičtější. Komise se rozhodla nenavrhnout žádný nový nástroj a nařízení pro přípravu kandidátských zemí na řízení EFRR a ESF. Výsledkem bylo, že program Phare, který se značně liší od strukturálních fondů, pokud jde o prováděcí struktury, programování, postupy, prováděcí mechanismy a kontrolní sy- stémy, nebylo možno dostatečně efektivně použít k seznámení kandidátských zemí s postupy strukturálních fondů.

17. Přístup k přípravě kandidátských zemí na řízení EFRR a ESF se velmi lišil od přístupu přijatého s ohledem na Fond sou- držnosti a EZOZF. Jak bylo zmíněno v odstavci 6, v souvislosti s těmito fondy Komise vytvořila zcela nové předvstupní nástroje, program ISPA, který spravuje generální ředitelství pro regionální politiku, a program Sapard, který spravuje generální ředitelství pro zemědělství. Program Sapard má přispět v první řadě k pro- vedení acquis communautaire ve společné zemědělské politice a k přizpůsobení zemědělského sektoru a venkovských oblastí. Nařízení o programu Sapard stanoví víceleté programování jako u strukturálních fondů a finanční kontroly jako u EZOZF. Řízení programu Sapard bylo založeno za prvé na víceletém progra- mování a za druhé na provedení prostřednictvím decentralizace funkcí na přijímající země s pouze následnými kontrolami ze strany Komise. Program Phare tyto nové nástroje doplnil, přičemž plnil svou tradiční úlohu budování institucí financováním twin- ningových projektů k předávání odborných znalostí členských států v souvislosti s Fondem soudržnosti a EZOZF.

Koncepce programu Phare v oblasti hospodářské a sociální soudržnosti se odlišovala od přístupů cíle 1 strukturálních fondů

18. Jelikož program Phare byl nástrojem zvoleným k finan- cování programů cíle 1 v kandidátských zemích, odpovídalo za tyto programy i za související projekty na podporu budování in- stitucí generální ředitelství pro rozšíření, které řídí program Pha- re jako celek. A to navzdory skutečnosti, že odborné znalostí v oblasti EFRR a ESF má v prvé řadě generální ředitelství pro re- gionální politiku a generální ředitelství pro zaměstnanost. Proto aby byl program Phare při přípravě kandidátských zemí na řízení strukturálních fondů účinný, musela Komise zajistit vysoký stu- peň koordinace mezi generálním ředitelstvím pro rozšíření

a těmito dvěma generálními ředitelstvími. I když zpočátku byla spolupráce při vypracování ZPP dobrá, přístup přijatý v ro- ce 1999 k přípravě programů v oblasti HSS pro financování v ro- ce 2000 se výrazně lišil od přístupu, který upřednostňovalo generální ředitelství pro regionální politiku.

19. Generální ředitelství pro rozšíření zdůrazňovalo „regio- nální přístup“ ke strukturálním fondům a vyžadovalo, aby vše- chny kandidátské země soustředily prostředky na malý počet regionů s využitím regionálních rozvojových plánů vypracova- ných pro tyto regiony. Touto koncentrací prostředků usilovalo generální ředitelství o zvýšení dopadu omezených dostupných prostředků programu Phare. Tento přístup však nebral v úvahu dva hlavní aspekty prováděcích mechanismů strukturálních fondů.

20. Za prvé nebral v úvahu zvláštní regionální plánovací rámec strukturálních fondů (19):

a) v zemích s více než jedním regionem NUTS II mají být struk- turální fondy provedeny prostřednictvím rámce podpory Společenství (20), který zahrnuje řadu odvětvových a re- gionálních programů, přičemž tyto regionální programy řídí regionální orgány a

b) v zemích, jejichž celé území odpovídá jednomu regionu NUTS II, mají být strukturální fondy provedeny prostřednictvím jednotného programového dokumentu (JPD), který řídí národní ministerstva. Do této kategorie spa- dají čtyři z osmi přistupujících zemí ze střední a východní Evropy (Estonsko, Lotyšsko, Litva a Slovinsko).

(19) „Klasifikace územních statistických jednotek (NUTS)“ rozděluje země na úroveň NUTS I (celostátní), NUTS II (regionální) a NUTS III (okres- ní). Ve větších zemích s více než jedním regionem NUTS II, je obvyk- le úroveň NUTS II úrovní, pro níž jsou vytvořeny regionální operační programy strukturálních fondů. V malých zemích však může podle této klasifikace celé území odpovídat úrovni NUTS II.

(20) Rámce podpory Společenství jsou strategické dokumenty, jež jsou vyžadovány nařízením o strukturálních fondech a které mají zajistit koordinaci veškeré strukturální podpory Společenství v dotčených re- gionech.

21. Tím, že se trvalo na regionálně zaměřených programech i v menších zemích, byly do řízení prostředků programu Phare zapojeny nižší úrovně správy, ačkoli k tomu postrádaly potřebnou kapacitu a po přistoupení by v rámci strukturálních fondů nemusely takovýto úkol plnit. V roce 2001 konstatovalo generální ředitelství pro regionální politiku: „Existují velké nejas- nosti, co se týče úlohy regionů při programování a provádění strukturálních fondů. K tomuto základnímu nedorozumění přispěl přístup ‚cílových regionů‘, kdy byl zahájen proces progra- mování a zřizování regionálních rozvojových agentur na nižší než celostátní úrovni“ (21).

V souvislosti s programem v oblasti HSS na rok 2000 požadovala Komise od Lotyšska, aby soustředilo prostředky na jeden nebo dva cí- lové regiony. V souladu s tím se lotyšské orgány rozhodly soustředit prostředky na dva z pěti lotyšských regionů na úrovni okresu, Lat- gale a Zemgale. K tomu došlo navzdory nedostatečné kapacitě obou regionů, pokud jde o programování a provedení. V roce 2001 Ko- mise tyto nedostatky uznala, uvědomila si potřebu zlepšit kapacitu ústřední správy a přešla na odvětvové programy řízené na celostátní úrovni.

22. Za druhé, tři ze čtyř členských států (Řecko, Irsko, Por- tugalsko), které vypracovaly rámce podpory Společenství a byly příjemci prostředků z Fondu soudržnosti, provedly jim přidělené prostředky ze strukturálních fondů v programovém ob- dobí 1994–1999 prostřednictvím odvětvových operačních pro- gramů místo regionálních operačních programů (22). To vedlo generální ředitelství pro regionální politiku k závěru, že stejný od- větvový přístup by se měl přijmout alespoň pro kandidátské země s podobnou velikostí jako tyto členské státy (Bulharsko, Česká re- publika, Maďarsko, Slovensko), které by měly RPS a byly by příjemci prostředků z Fondu soudržnosti při vypracovávání pro- gramů v oblasti HSS. Odvětvový přístup byl tedy vzhledem k centralizované administrativní struktuře těchto zemí nejreali- stičtějším přístupem.

23. Mimoto bylo jasné, že by rozšíření v letech 2002 až 2006 vedlo k tomu, že by kandidátské země měly kratší dobu na pro- gramování a provedení strukturálních fondů. To znamenalo, že

(21) Souhrnný dokument ze dvou seminářů k twinningu, „Příprava na řízení strukturálních fondů v kandidátských zemích“, který se konal v Bruselu ve dnech 15.–16. března 2001.

bylo nutné, zejména vzhledem k omezené kapacitě v kandidát- ských zemích, programování pokud možno co nejvíce zjedno- dušit. Proto když v roce 2001 došlo na jednání s kandidátskými zeměmi o počtu a druhu operačních programů, které by měly být vypracovány k provedení cíle 1, byl přístup generálního ředitel- ství pro regionální politiku ten, že každý nový členský stát by měl mít pouze jeden regionální operační program, který by se vzta- hoval na celou zemi. To bylo v protikladu k jednotlivým regio- nálním operačním programům pro každou způsobilou oblast, což byl předpoklad, na němž generální ředitelství pro rozšíření založilo své programování programu Phare v oblasti HSS na rok 2000.

24. Teprve ve druhé polovině roku 2000 v souvislosti s vy- pracováním programů v oblasti HSS na rok 2001 upravilo gene- rální ředitelství pro rozšíření své pokyny k programování pro investice v oblasti HSS, aby lépe odrážely přístupy generálního ředitelství pro regionální politiku (23). Nicméně významná část prostředků v rámci programů v oblasti HSS v roce 2001 byla i na- dále vyčleněna na programy, které měly především spíše regio- nální než odvětvový charakter.

25. Tyto regionální programy se však i nadále soustředily na omezený počet cílových regionů, a proto i když téměř všechny regiony v kandidátských zemích budou způsobilé pro podporu ze strukturálních fondů v rámci cíle 1, ty regiony, v nichž takovéto programy nebyly provedeny, jsou méně dobře připraveny na strukturální fondy. I když v období 2004–2006 budou řídícími orgány v kandidátských zemích ústřední ministerstva, regionální orgány budou mít jakožto zprostředkující subjekty nicméně ales- poň omezenou úlohu při jejich provádění.

26. Na úrovni ústředních ministerstev Komise v rámci své politiky k omezení počtu implementačních orgánů na minimum podněcovala kandidátské země, aby měly pouze jednu implemen- tační agenturu odpovědnou za řízení programů v oblasti HSS. V přezkumu programu Phare se uvádělo, že „cílem má být mít (…) jednu implementační agenturu pro oblast HSS“. Jedním z dů- sledků tohoto přístupu bylo, že některá ústřední ministerstva, ze- jména ta, která budou odpovídat za Evropský sociální fond, měla omezenou možnost získat zkušenosti s řízením programů v ob- lasti HSS, a tudíž připravit se na řízení strukturálních fondů.

(22) V Irsku bylo v programovém období 1994–1999 provedeno 100 %  

prostředků prostřednictvím odvětvových programů v oblasti výroby, hospodářské infrastruktury, lidských zdrojů, environmentálních služeb, ce- stovního ruchu, dopravy, zemědělství a rozvoje venkova, místního rozvoje, ry- bolovu a technické pomoci. V Portugalsku bylo provedeno 78 % a v Řecku 68 % prostředků prostřednictvím odvětvových operačních programů. (Zdroj: Zpráva Komise: 11. výroční zpráva o strukturál- ních fondech (1999), svazek II příloha 7, KOM(2000) 698 v koneč- ném znění, Brusel, 13. listopadu 2000).

(23) V červnu 2000 napsal generální ředitel pro regionální politiku gene- rálním ředitelům pro rozšíření, zaměstnanost, rybolov a zemědělství, že: „vzhledem k tomu, že kandidátské země jsou potenciálně způso- bilé pro podporu ze strukturálních fondů v rámci cíle 1, považuje za nezbytné zaměřit přípravu na tento cíl, aby bylo možno neprodleně po vstupu poskytnout značné finanční prostředky, což s ohledem na současný přístup programu Phare vyžaduje potřebné úpravy.“ (dopis ze dne 6. června 2000, ref. D (2000) JFD.A.1 001 01111).

Omezení ovlivňující strategii využívání programu Phare pro přípravu na řízení EFRR a ESF

27. Strategie využívání programu Phare pro přípravu na řízení EFRR a ESF byla nepříznivě ovlivněna tím, že Komise usi- lovala rovněž o to, dosáhnout těmito programy dopadu na sou- držnost, čehož bylo podle jejího názoru možno nejlépe dosáhnout soustředěním prostředků na omezený počet regionů (viz odstavec 19). Tento cíl v oblasti soudržnosti ztížil poskyto- vání zkušeností s programy Phare v oblasti HSS všem organiza- cím, které se budou podílet na řízení EFRR a ESC, aby se mohly seznámit se strukturálními fondy.

28. Obecněji řečeno, Komise nevyužila program Phare pro přípravu kandidátských zemí na řízení strukturálních fondů v rámci širší strategie stanovující jak požadavky, které musejí kan- didátské země splnit v oblasti regionální politiky před přistoupením, tak přístup těchto zemí k řízení strukturálních fon- dů po přistoupení. Tato strategie se měla vypracovat, jakmile bylo přijato rozhodnutí o zahájení jednání s kandidátskými zeměmi. Na druhé straně stanovení jasného časového plánu takovéto stra- tegie bylo těžké, jelikož do konce roku 2000 nebyl časový rámec pro přistoupení přesně znám (viz odstavec 5).

POSTUPY PROGRAMU PHARE

29. Komise se rozhodla, že s ohledem na EFRR a ESF nevytvoří žádný nový předvstupní nástroj (viz odstavec 17), ale usilovala o to, přiblížit postupy programu Phare postupům struk- turálních fondů, a to zejména větším využitím následných kon- trol, zavedením opatření v rámci cíle 1 a víceletého programování (viz odstavec 10).

Zpoždění při zavádění rozšířeného decentralizovaného systému implementace (EDIS)

30. Nejdůležitějším jednotlivým krokem ke sblížení pro- váděcích postupů programu Phare s postupy strukturálních fon- dů, který Komise mohla udělat, bylo dále decentralizovat finanční řízení programu Phare na kandidátské země, jak se předvídalo ve Phare 2000 Review. V souvislostí s tím, že strukturální fondy v členských státech byly založeny na následných kontrolách Ko- mise, zatímco v rámci programu Phare se jednalo o kontroly ex ante, se v přezkumu programu Phare uvádělo: „Kandidátské země budou mít velké potíže přejít jako nové členské státy ze součas- ného přístupu programu Phare přímo na plnou finanční

odpovědnost v rámci strukturálních fondů“. Proto přezkum za- stával názor, že „před přistoupením potřebují kandidátské země několikaleté zkušeností s plnou odpovědností za provedení“. Ko- mise proto plánovala, že poskytne kandidátským zemím opera- tivní zkušenosti při řízení opatření cíle 1 v rámci systému následných kontrol tím, že zavede „rozšířený decentralizovaný systém implementace“ (EDIS). V rámci EDIS měly být kontroly ex ante způsobu udělování zakázek prováděné delegacemi Komise nahrazeny následnými kontrolami. Právní základ pro tento velmi významný posun odpovědnosti byl stanoven v červnu 1999 v nařízení o koordinaci (24) programů Phare, ISPA a Sapard, které rovněž stanovilo podmínky, jež musí kandidátské země splnit, než bude možno nové postupy zavést. V přezkumu programu Phare se proto plánovalo „od roku 2002 decentralizovat odpo- vědnost za provedení na členské státy, pokud budou splněny přísné podmínky“. Navzdory velkému významu EDIS při přípravě kandidátských zemí na řízení strukturálních fondů ponechala Ko- mise zpočátku na kandidátských zemích, aby rozhodly, zda chtě- jí přijmout opatření nezbytná k zavedení EDIS nebo ne (25).

31. V praxi však kandidátské země přípravy na EDIS neza- hájily, často vzhledem ke vzájemně si konkurujícím prioritám při přípravě na přistoupení a kvůli tomu, že upřednostňovaly mít zá- ruku ve formě systému kontrol ex ante prováděných delegacemi Komise. Teprve koncem roku 2001 začala Xxxxxx vyvíjet na kan- didátské země nezbytný tlak, aby zřídily EDIS před přistoupením, zejména tím, že v roce 2002 byly vytvořeny „pracovní skupiny na vysoké úrovni“, složené ze zástupců Komise a každé přijímající země, aby dohlížely na jeho zavedení. Úsilí Komise o zavedení EDIS v rámci programu Phare bylo zahájeno později než u pro- gramu ISPA, zatímco program Sapard byl od počátku založen na následných kontrolách, což přijímajícím institucím poskytlo více zkušeností, pokud jde o plnění jejich povinností po přistoupení.

32. Ačkoli roční plán řízení generálního ředitelství pro rozšíření na rok 2003 stále předpokládal rozhodnutí Komise o schválení jednotlivých zemí v souvislosti se zavedením EDIS v druhé polovině roku 2003, nebyl EDIS k řízení prostředků pro- gramu Phare zaveden v žádné z kandidátských zemí před přistoupením dne 1. května 2004 (26). To znamenalo, že kan- didátské země byly na finanční řízení EFRR a ESF v okamžiku, kdy se staly členskými státy, připraveny méně, než jak Komise plánovala ve Phare Review 2000.

(24) Nařízení Rady (ES) č. 1266/1999 ze dne 21. června 1999 o koordi- naci podpory kandidátským zemím v rámci předvstupní strategie (Úř. věst. L 161, 26.6.1999, s. 68).

(25) V oběžníku zaslaném v prosinci 2000 generálními řediteli pro rozšíření a regionální politiku národním koordinátorům pomoci se uvádělo, že „přípravy v zemích, které chtějí přejít na EDIS, by měly být zahájeny co nejdříve“.

(26) Jedinou výjimkou bylo Maďarsko, kde byl XXXX symbolicky zaveden

30. dubna 2004.

33. Zpoždění při zavádění EDIS ztížilo Komisi rovněž využi- tí grantových schémat k provedení programů Phare v oblasti HSS. Ačkoli vytvoření grantových schémat v rámci programů Phare v oblasti HSS bylo důležitým krokem směrem k přístupu struk- turálních fondů k provedení, v kontextu kontrol ex ante měla Ko- mise omezenou možnost na ně dohlížet. Důvodem bylo, že xxxxxxxx schémata se považovala za velmi rizikovou oblast zahr- nující velký počet malých projektů. Delegace Komise proto mu- sely provádět časově velmi náročné kontroly jak mechanismů, které přijímající orgány navrhovaly pro provedení každého gran- tového schématu, tak vyhodnocení předložených žádostí o finan- cování projektů. To představovalo pro delegace Komise podstatně více práce ve srovnání s tradičnějšími prováděcími mechanismy programu Phare (v podstatě smlouvy o dílo, smlouvy o poskyto- vání služeb a smlouvy o dodávkách).

Nedošlo k zavedení víceletého programování

34. Počátkem roku 1999 Komise oznámila, že do září 1999 musí každá země vypracovat předběžný národní rozvojový plán (PNRP) podle vzoru používaného ve strukturálních fondech jako základ pro zavedení víceletého programování. Většina zemí tuto formu plánování neznala a často byla skeptická, pokud jde o přínosy tohoto plánování, vzhledem ke svým zkušenostem s plánovaným hospodářstvím před rokem 1989. V každém případě země obecně soustředily své omezené lidské zdroje na ministerstvech spíše na identifikaci projektů v oblasti HSS vhod- ných pro roční financování než na dlouhodobější plánování. Byla-li celková odpovědnost za vypracování plánu přenechána jednomu ministerstvu, často nedošlo ke koordinaci s ostatními ministerstvy, která měla být konzultována. Krátká lhůta, kterou Xxxxxx poskytla pro předložení PNRP, rovněž ztížila vypracová- ní přiměřené dokumentace a znemožnila vytvořit vhodný part- nerský přístup k plánování zahrnující konzultace s regionálními a místními samosprávami a nevládními organizacemi.

35. Nedostatky PNRP a následných návrhů NRP byly jedním z důvodů, proč Komise nepřistoupila k víceletému programování, jehož zavedení bylo v přezkumu programu Phare plánováno do roku 2002. Maďarsko tak bylo jedinou zemí, která vytvořila pro- gram zahrnující více než jeden rok (2002–2003). Nicméně pro- blémy s těmito plánovacími dokumenty nevysvětlují zcela nedostatečný pokrok při zavádění víceletého programování. Například, i když neexistoval celkový rozvojový plán, zavedla Ko-

sofistikovanější podobu, jelikož program Phare v oblasti přeshraniční spolupráce se stále více přibližoval praktikám inicia- tivy Interreg. V rámci nástroje Sapard byly programy pro progra- mové období strukturálních fondů 2000 až 2006 vytvořeny stejně jako pro členské státy.

36. Přezkum programu Phare předpokládal, že víceleté pro- gramy, jež měly být vypracovány, budou specifikovat rovněž spo- lufinancování jednotlivých států a zdroje tohoto financování. Kvůli neexistenci takovýchto programů nebyla řádně řešena klíčová otázka spolufinancování doplňujícího prostředky Evrop- ské unie, která bude mít v rámci strukturálních fondů rozhodu- jící význam (27).

FINANCOVÁNÍ A REALIZACE PROGRAMŮ PHARE PRO PŘÍPRAVU KANDIDÁTSKÝCH ZEMÍ NA ŘÍZENÍ STRUKTURÁLNÍCH FONDŮ

Alokace finančních prostředků byly ve většině kandidátských zemí nižší, než se plánovalo

37. Zvláštní přípravný program (ZPP) z roku 1998 byl prvním programem financovaným z prostředků Phare týkajícím se všech kandidátských zemí, který byl zaměřen zvlášť na přípravu na řízení strukturálních fondů. V návaznosti na tyto počáteční programy však Komise v roce 1999 nefinancovala žádné podob- né programy.

38. V roce 2000 zahájila Komise programy v oblasti HSS v každé kandidátské zemi. Ve Phare 2000 Review se uvádělo, že na programy v oblasti HSS by mělo být vyčleněno okolo 35 % prostředků národních programů Phare. Globálně tohoto cíle Ko- mise dosáhla, jak ukazuje tabulka 2. V období 2000 až 2002 bylo na tyto činnosti vyhrazeno průměrně 36,8 % prostředků národ- ních programů.

mise v rámci programu Phare v oblasti přeshraniční spolupráce,  

který je vytvořen podle vzoru iniciativy strukturálních fondů „In- terreg“, již v roce 1994 víceletý přístup, který zahrnoval období do roku 1998. Tyto programy měly od roku 2000 ještě

(27) Co se týče spolufinancování, viz také poznámky Účetního dvora ve výroční zprávě za rok 2002, body 8.10 a 8.11 (Úř. věst. C 286, 28.11.2003).

Tabulka 2

Částky závazků pro HSS jako procento národních programů Phare v období 2000–2002

(v milionech EUR)

	2000		2001		2002		Celkem (2000–2002)
Země	Částky závazků pro HSS	HSS jako % nár. programu	Částky závazků pro HSS	HSS jako % nár. programu	Částky závazků pro HSS	HSS jako % nár. programu	Částky závazků pro HSS	HSS jako % nár. programu
Česká rep.	17,5	29,7	13,6	20,8	6,3	7,4	37,4	17,9
Estonsko	10,1	42,6	6,0	22,8	3,7	12,2	19,8	24,6
Lotyšsko	10,5	42,4	9,0	28,7	4,5	14,0	24,0	27,2
Litva	14,0	36,6	15,6	34,3	1,6	2,6	31,2	21,4
Maďarsko	27,0	41,5	31,0	34,5	41,5	37,2	99,5	37,3
Polsko	137,0	43,8	170,0	41,4	197,6	50,2	504,6	45,1
Slovinsko	5,0	31,8	3,0	14,1	5,8	18,5	13,8	20,2
Slovensko	6,3	22,5	18,4	42,3	16,5	28,9	41,2	32,0
Bulharsko	15,0	22,8	37,1	44,8	14,0	14,8	66,1	27,2
Rumunsko	88,0	40,9	109,0	39,8	106,6	40,2	303,6	40,3
Celkem	330,4	39,0	412,7	37,8	398,1	34,2	1 141,2	36,8

Zdroj : Evropský účetní dvůr.

39. Této průměrné hodnoty však bylo dosaženo z velké čás- ti proto, že v období 2000 až 2002 vynaložily na HSS dvě země, které byly největšími příjemci prostředků programu Phare, pod- statně více, než byl průměr jejich národních programů, a to Pol- sko (45,1 %) a Rumunsko (40,3 %) (28). Všechny ostatní země s výjimkou Maďarska měly potíže s vyhrazením požadovaných 35 % svých národních programů na tento cíl.

40. Ačkoli by se očekávalo, že procentuální podíl prostředků vyhrazených na HSS se bude rok od roku zvyšovat s tím, jak se s blížícím se přistoupením zvyšovala absorpční kapacita, nebylo tomu tak. Ve čtyřech zemích (Česká republika, Estonsko, Lotyš- sko a Litva) se od roku 2000 do roku 2002 podíl prostředků vy- hrazených na programy v oblasti HSS postupně snižoval. Hlavní příčinou byly potíže absorbovat částky závazků přijatých v ro- ce 2000. V Bulharsku byl v roce 2001 přijat velký závazek, a to navzdory významným potížím při provádění relativně nízké část- ky závazku přijatého v roce 2000, avšak v roce 2002 byla částka závazku nižší než v roce 2000.

(28) V období 2000–2002 představovaly průměrné roční přidělené prostředky na národní program Phare u Polska 373 milionů EUR a u Rumunska 251 milionů EUR. U ostatních osmi zemí činily průměr- né roční přidělené částky ve stejném období 51 milionů EUR.

41. Nižší částky závazků na investiční projekty v roce 2002 zčásti odrážejí skutečnost, že Komise v tomto roce kladla hlavní důraz na to, pokusit se zlepšit před přistoupením administrativní kapacity. Do té doby Komise neprosazovala k budování institucí pro řízení strukturálních fondů ve všech zemích systematický přístup, který zahájila v roce 1998 v rámci ZPP. Navzdory ros- toucímu významu, který se připisoval podpoře investičních pro- gramů v oblasti HSS a přípravě na strukturální fondy, Komise nezajistila, aby na podporu národních struktur kandidátské země v roce 2000 systematicky financovaly twinningové projekty v této oblasti. Hlavní twinningové projekty tedy byly financovány v Ma- ďarsku, Polsku a Rumunsku, ty se však z velké části zaměřovaly na regionální úroveň, a na celostátní úrovni se uskutečnilo jen ně- kolik iniciativ. Dokonce ještě v roce 2001 mělo pouze pět z de- seti zemí twinningové projekty v oblasti přípravy na řízení strukturálních fondů.

Při přípravě programů podobných programům cíle 1 strukturálních fondů se vyskytly problémy

42. Ve většině zemí nebyly prostředky na financování HSS programovány soudržně z roku na rok. To z velké části odráželo posun v přístupu Komise, kdy v roce 2000 byly přidělovány prostředky různým regionům a od roku 2001 pak byly

prostředky přidělovány více na odvětvovém základě. V roce 2002 se kromě toho kladl velký důraz spíše na projekty na podporu bu- dování kapacit než na investiční projekty.

43. Země měly ve většině případů potíže při vypracování projektových fiší přijatelné kvality pro programy v oblasti HSS a žádaly o pomoc delegace Komise nebo poradenské firmy. Výz- namná část projektů, které byly schváleny, nebyla často řádně připravena a/nebo vykazovala koncepční nedostatky, což mělo za následek zpoždění při provádění, a tudíž omezení dopadu na přípravu před přistoupením. Ačkoli Bulharsko mělo vstoupit do Evropské unie později než ostatní kandidátské země, patřily jeho programy v oblasti HSS k nejsložitějším programům Phare v ob- lasti HSS, což v této zemi zvyšovalo problémy při realizaci. V prv- ních letech realizace programů v oblasti HSS měly být v této zemi použity jednodušší prováděcí mechanismy.

44. Ačkoli měly infrastrukturní projekty financované v rámci HSS souviset s podnikáním, bylo v Polsku v letech 2000 a 2001 přibližně 35 % prostředků přiděleno na projekty silniční infra- struktury s cílem absorbovat prostředky, přičemž tyto projekty měly často pouze velmi nejasné vazby na rozvoj podnikání. V České republice a v Rumunsku byla financována řada průmys- lových zón, aniž by tyto země měly celkovou strategii, které lo- kality by se měly upřednostnit, a jak předejít nadměrné nabídce těchto průmyslových zón.

V rámci programu v oblasti HSS na rok 2000 bylo 12,7 % prostředků přidělených Polsku určeno na financování příjezdové ko- munikace k letišti v Katovicích s náklady 17,5 milionů EUR, ačkoli všechny projekty v oblasti dopravní a environmentální infrastruktu- ry s náklady více než 5 milionů EUR měly být financovány z pro- gramu ISPA. Kromě toho bylo v přijímajících regionech financováno dalších deset silničních projektů ve výši 28,4 milionů EUR, které ne- byly zaměřeny na podporu podnikání, ale z větší částí byly součástí větších projektů městských obchvatů. Tak tomu bylo i u 13 silnič- ních projektů financovaných z programu v oblasti HSS na rok 2001 v celkové výši 59,3 milionů EUR (34,9 % rozpočtu)

45. V roce 1999 financovala Komise v každé kandidátské zemi nástroj pro přípravu projektů (NPP) ve výši 2–3 miliony EUR za účelem poskytnutí technické pomoci ke zlepšení předkládání projektů pro financování z prostředků na HSS na roky 2000 a 2001. Většině zemí se však nepodařilo tento nástroj využít účel- ně. Příjemci na celostátní i místní úrovni často při přípravě pro- jektů dostatečně nespolupracovali s konzultanty, což v některých případech snížilo kvalitu připravených projektů. Kromě této NPP z roku 1999 nevytvořila Komise žádný další horizontální pro- gram týkající se všech zemí pro přípravu na pozdější programy v oblasti HSS a co je ještě důležitější, nezajistila předložení pro- jektů pro financování ze strukturálních fondů. Kromě toho vět- šina kandidátských zemí přidělila ze svých národních programů Phare na přípravu předkládání projektů pro financování z prostředků strukturálních fondů jen malé nebo vůbec žádné prostředky.

Zpoždění při realizaci programů

46. Ve všech zemích došlo k významným prodlevám při re- alizaci programů v oblasti HSS ve srovnání s původně předpokládaným harmonogramem. Ačkoli podle pravidel pro- gramu Phare musí být prostředky vyhrazené pro programy plně provedeny a vyplaceny do tří let po přijetí závazku (projektový cyklus „n+3“), představovala na konci roku 2003 míra vyplacení závazků pro HSS přijatých v roce 2000 pouze 71,7 %, včetně zálohových plateb (viz tabulka 3). V důsledku toho se zpomalilo úsilí o zlepšení administrativních kapacit při přípravě na řízení EFRR a ESF. Zdůraznilo to rovněž nedostatky administrativních kapacit a potřebu větší pomoci.

47. S realizací prvku twinningu zvláštního přípravného pro- gramu z roku 1998 se začalo teprve koncem roku 1999, a obe- cně tedy neměl až do první poloviny roku 2001 žádné účinky. Ačkoli při vypracovávání předběžných národních rozvojových plánů bylo zapotřebí pomoci twinnerů, ve všech případech se tito ujali své funkce teprve po září 1999, což byla lhůta pro předložení prvního návrhu. K tomuto zpoždění došlo částečně kvůli tomu, že twinning byl novým nástrojem, a rovněž kvůli nedostatkům na straně orgánů kandidátských zemí. Ve většině případů byly smlouvy o technické pomoci v rámci ZPP podepsány až ve druhé polovině roku 1999.

Tabulka 3

Realizace programů v oblasti HSS v období 2000–2002 (31.12.2003)

(v milionech EUR)

	2000		2001		2002		Celkem (2000–2002)
Země	Částky závazků pro HSS	Platby na HSS	Částky závazků pro HSS	Platby na HSS	Částky závazků pro HSS	Platby na HSS	Částky závazků pro HSS	Platby na HSS
Česká rep.	17,5	13,3	13,6	10,8	6,3	1,7	37,4	25,8
Estonsko	10,1	9,7	6,0	2,0	3,7	0,6	19,8	12,3
Lotyšsko	10,5	8,8	9,0	0,6	4,5	—	24,0	9,4
Litva	14,0	13,0	15,6	4,4	1,6	—	31,2	17,4
Maďarsko	27,0	18,5	31,0	7,5	41,5	0,4	99,5	26,4
Polsko	137,0	103,7	170,0	32,4	197,6	—	504,6	136,1
Slovinsko	5,0	4,5	3,0	0,6	5,8	1,0	13,8	6,1
Slovensko	6,3	6,1	18,4	3,8	16,5	1,3	41,2	11,2
Bulharsko	15,0	5,3	37,1	10,0	14,0	—	66,1	15,3
Rumunsko	88,0	53,9	109,0	26,2	106,6	0,6	303,6	80,7
Celkem	330,4	236,8	412,7	98,3	398,1	5,6	1 141,2	340,7

Zdroj: Evropská komise.

48. Zvlášť pomalá byla realizace pilotních investičních pro- jektů v rámci ZPP, jelikož Komise se teprve po zavedení ZPP sna- žila objasnit, nakolik by stávající postupy programu Phare k realizaci těchto projektů mohly být upraveny, aby se více pod- obaly postupům strukturálních fondů.

49. Ve většině zemí byly smlouvy v rámci nástroje pro přípravu projektů z roku 1999 podepsány krátce před uplynutím lhůty v prosinci 2001, ačkoli většina smluv, které měly být finan- covány v rámci NPP se týkala relativně malých služeb a studií. Kvůli zpoždění byl nástroj použit pouze v několika případech na přípravu projektů v rámci programu v oblasti HSS na rok 2000, většinou však byl využit až pro programy v oblasti HSS v le- tech 2001 a 2002. Několik zemí nebylo s to plně využít přidělené prostředky před stanoveným termínem. V Lotyšsku Komise po- volila významnou odchylku v nabídkovém řízení, aby bylo mož- no prostředky kontrahovat před stanoveným termínem. Doba nabídkového řízení pro zakázku ve výši 2 milionů eur týkající se provedení řady studií byla zkrácena z minimálně 50 dnů na 28. To mělo negativní dopad na počet a kvalitu došlých nabídek a ná- sledně ovlivnilo i realizaci.

50. Ačkoli twinning nebyl použit poprvé, došlo u twinnin- gových projektů v rámci programů v oblasti HSS v letech 2000

51. K podobnému zpoždění došlo i u investičních projektů v rámci programů v oblasti HSS na rok 2000 kvůli potížím, kte- rým členské státy čelily při vypracovávání operativních pokynů pro provedení grantových schémat. Ty musela schválit Komise dříve, než byly zveřejněny výzvy k podání návrhů projektů, a čas- to bylo zapotřebí několika návrhů, než dosáhly uspokojivé úrov- ně. Ve většině zemí byla velká část prostředků kontrahována teprve v posledních dvou měsících před uplynutím lhůty, přibližněo6 až 12 měsíců později, než bylo stanoveno v harmo- nogramu realizace v projektových dokumentech. V Bulharsku a Estonsku musela být prodloužena lhůta stanovená pro přijímající země k uzavření smluv, v Maďarsku a Polsku musela pak být prodloužena lhůta pro vyplacení.

52. K významnému zpoždění došlo i u programů v oblasti HSS na rok 2001. I když se Xxxxxx snažila zajistit, aby byly fi- nancovány pouze projekty, u nichž příprava pokročila natolik, aby mohla být smlouva uzavřena do šesti měsíců po rozhodnutí Komise o financování (29), ve skutečnosti žádný projekt v oblasti HSS toto kritérium nesplňoval.

a 2001 ke značnému zpoždění jak při výběru členského státu,  

který by xxxxxx xxxxxxxx, tak i při vypracování dohod o twinningu.

(29) Pokyny pro programování Phare 2001, bod 5 e).

53. Potíže, které měly kandidátské země při programování přidělených prostředků na HSS, vzbudily pochybnosti o jejich schopnosti absorbovat mnohem větší přidělené částky plánova- né v rámci strukturálních fondů (viz tabulka 4), zejména s ohle- dem na nový užší časový rámec pro vyplacení strukturálních

fondů zavedený pro období 2000–2006 (tzv. pravidlo „n+2“) (30). Ve skutečnosti představovaly prostředky pro HSS na roky 2000 až 2002 pouze asi 6 % částek strukturálních fondů přidělených na cíl 1 v období 2004–2006 (31).

Tabulka 4

Částky závazků pro HSS v období 2000–2002 ve srovnání s příděly strukturálních fondů v období 2004–2006

(v milionech EUR)

Země	HSS 2000–2002	SF 2004–2006: cíl 1	HSS jako % SF
Česká republika	37,4	1 286	2,9 %
Estonsko	19,8	329	6,0 %
Lotyšsko	24,0	554	4,3 %
Litva	31,2	792	3,9 %
Maďarsko	99,5	1 765	5,6 %
Polsko	504,6	7 321	6,9 %
Slovinsko	13,8	210	6,6 %
Slovensko	41,2	921	4,5 %
Celkem	771,5	13 178	5,9 %

Zdroj : Evropský účetní dvůr.

54. Hlavní příčinou zpoždění u všech programů byly admi- nistrativní nedostatky v kandidátských zemích. Ve všech zemích představuje regionální politika novou oblast a mnoho zemí mělo potíže při vytváření stabilních struktur, které by byly schopny řídit i relativně malé částky prostředků přidělených na HSS. Vzhle- dem k tomu, že dotyčná ministerstva byla nová a slabá, snižovalo to jejich schopnost zajistit potřebnou koordinaci s ostatními mi- nisterstvy k zajištění účinného programování a provedení. Další problémy způsobovalo to, že veškeré prostředky procházely jed- ním implementačním orgánem, což vedlo k zpomalení celkové realizace a snížení účinků programů (viz odstavec 26).

55. V Polsku bylo například v červnu 2000 zřízeno Minis- terstvo výstavby a regionálního rozvoje a v lednu 2002 bylo po změně vlády opět zrušeno. V polovině roku 2002 byla odpověd- nost za řízení infrastrukturních projektů v oblasti HSS převedena z polského implementačního orgánu pro oblast HSS na jiný im- plementační orgán, jelikož prvně jmenovaný nebyl schopen plnit své úkoly. Stejně tak v Litvě bylo v lednu 2001 zrušeno Minister- stvo pro reformu veřejné správy a místní samosprávy a jeho funkce převzalo Ministerstvo vnitra. Nedostatečné plnění

úkolů ze strany lotyšských orgánů, které původně řídily program v oblasti HSS, vedla k tomu, že v roce 2002 tyto povinnosti převzalo Ministerstvo financí. Na Slovensku a v Rumunsku zača- la ministerstva odpovídající za regionální rozvoj fungovat v roce 2000 a postrádala zkušený personál. V Bulharsku prošlo Minis- terstvo regionálního rozvoje a veřejných prací reorganizací a kvů- li změnám politické odpovědnosti došlo na ministerstvu k zvlášť velké fluktuaci zaměstnanců. Ministerstva místního rozvoje v Čes- ké republice a Maďarsku se v roce 2000 rovněž potýkala s odcho- dem klíčového personálu ze stejných důvodů.

(30) Čl. 31 odst. 2 nařízení o strukturálních fondech (ES) č. 1260/1999 stanoví, že „Komise automaticky zruší každou část závazku, pro který se neuskutečnila záloha nebo pro který neobdržela přípustnou žá- dost o platbu … do konce druhého roku, který následuje po roce přijetí závazku“.

(31) Bez ohledu na blížící se přistoupení poukazovala „souhrnná moni- torovací zpráva“ Komise z listopadu 2003 na přetrvávající nedostat- ky ve způsobilosti kandidátských zemí, pokud jde o řízení strukturálních fondů. Při přípravě na přistoupení musely kandidát- ské země vynaložit „větší úsilí“, jak to Komise nazvala.

VÝSLEDKY PROJEKTŮ NA PODPORU BUDOVÁNÍ INSTITUCÍ PRO PŘÍPRAVU KANDIDÁTSKÝCH ZEMÍ NA ŘÍZENÍ STRUKTURÁLNÍCH FONDŮ

56. Twinningové projekty v rámci ZPP z roku 1998 obecně umožnily, aby do poloviny roku 2001 došlo k určitému počáteč- nímu pokroku při přípravě na řízení strukturálních fondů. Vý- sledky projektů však nebyly ani zdaleka takové, jak se plánovalo na jejich začátku. V nejproblematičtějším případě, v Bulharsku, byl projekt ukončen poté, kdy bylo použito přibližně 30 % prostředků, a to kvůli problematickým vztahům mezi xxxxxxxx a jejich protějšky. Obecně projekty v rámci ZPP dosáhly nej- menšího pokroku při vypracování národních rozvojových plánů a vytváření monitorovacích systémů pro strukturální fondy, hlav- ně kvůli složitosti těchto úkolů a relativně krátkému časovému rámci twinningových dohod.

57. ZPP pro každou zemi zahrnoval rovněž prvek technické pomoci při budování kapacit. Nebyly však vždy jasně definovány úkoly twinnerů a konzultantů, což vedlo k určitému překrývání například při vypracování národních rozvojových plánů.

58. Zvláštní znepokojení vyvolává způsob, jakým dochází ke změnám odpovědností mezi ministerstvy, a vnitřní restrukturali- zace ministerstev (viz odstavec 55) a rovněž vysoká fluktuace za- městnanců, což snižuje dlouhodobý dopad ZPP. I u programů v oblasti HSS na roky 2000 a 2001 existovalo stejné riziko, že prostředky budou přiděleny ministerstvům, která nakonec struk- turální fondy nebudou řídit. Tento problém byl definitivně vyřešen teprve v roce 2002, kdy kandidátské země v souvislosti s projednáváním kapitoly 21 smlouvy o přistoupení musely roz- hodnout o svých řídících a platebních orgánech. K zajištění účin- nější přípravy měla Komise od kandidátských zemí vyžadovat již dříve, aby jmenovaly své orgány.

59. I poté, co byly jmenovány řídící a platební orgány, byla identifikace efektivních projektů na podporu budování kapacit

60. Zvlášť obtížný byl úkol programu Phare v oblasti bu- dování institucí na regionální úrovni. Většina zemí začala vytvářet administrativní struktury na regionální úrovni (32) teprve k řízení strukturálních fondů. Hranice nově vytvořených regionů často neodpovídaly přirozeným historickým nebo geografickým hrani- cím a regiony neměly ani politické orgány, jelikož ty se nacháze- ly spíše na úrovni okresů (33). V některých zemích, např. v Bulharsku, České republice a na Slovensku, vznikly regionální struktury pro řízení strukturálních fondů teprve koncem roku 2001. To znamenalo, že předtím nemohly být v těchto zemích vytvořeny twinningové projekty na regionální úrovni.

V České republice byla pomoc regionům v rámci twinningu v rámci ZPP významně menší, než se předpokládalo. Příčinou částečně bylo vytvoření nových regionálních struktur v první polovině roku 2001. V rámci twinningové dohody financované z programu v oblasti HSS na rok 2000 se počítalo s tím, že v letech 2001 a 2002 budou vy- rovnány deficity na regionální úrovni, k nimž došlo u projektu z ro- ku 1998. Avšak pokračující nejistota, zejména co se týče úlohy regionálních výkonných jednotek a regionálních sekretariátů (32) při provádění strukturálních fondů znamenala, že v tomto případě vě- novali twinneři práci na regionální úrovni méně času.

61. V některých zemích, v nichž byly regionální struktury vytvořeny dříve, byly velké twinningové projekty provedeny v rámci programu v oblasti HSS na rok 2000 ve většině nebo ve všech regionech země. V polovině regionů v Maďarsku a Rumun- sku a ve všech podporovaných regionech v Polsku nebyly žádné prostředky v oblasti HSS přiděleny na investiční projekty v této oblasti. Tím měli twinneři omezený prostor pro poskytování praktického výcviku v oblasti řízení fondů EU. V Rumunsku žád- ná z osmi regionálních rozvojových agentur (32), ve kterých xxxxxxxx pracovali, neměla od ústřední vlády rozpočet na hrazení provozních nákladů, což rovněž ztížilo práci twinnerů. Nejistota ohledně budoucích rozpočtů a právního postavení agentur zna- menala hrozbu, že v Rumunsku bude negativně ovlivněn dlou- hodobý dopad podpory budování investic z prostředků programu Phare na regionální úrovni.

62. Podle twinningových dohod na rok 2000 bylo jedním z hlavních úkolů na regionální i celostátní úrovni pomáhat při vy- pracování regionálních operačních programů pro každý re- gion (32). Rozhodnutí generálního ředitelství pro regionální politiku z roku 2001 povolit pouze pro každou zemi jeden re- gionální operační program znamenalo, že dohody musely být pozměněny.

ztížena nejistotou, jakou roli budou mít jednotlivé odbory v rámci  

ministerstev, a skutečností, že dosud nebyla jasná totožnost a úlo- ha zprostředkujících subjektů.

(32) Úroveň NUTS II.

(33) Úroveň NUTS III.

ZÁVĚRY

Problémy související s celkovým přístupem k využívání programu Phare pro přípravu kandidátských zemí na řízení strukturálních fondů

63. Celkový přístup Komise k využití programu Phare k řízení strukturálních fondů přinesl některé problémy. Program Phare byl nástrojem pro přípravu na řízení EFRR a ESF, ačkoli bylo předem jasné, že existují určitá omezení, pokud jde o to, na- kolik lze v rámci programu Phare zopakovat postupy strukturál- ních fondů. Jelikož neexistovala opatření podobná opatřením v rámci programů Sapard a ISPA, bylo obtížnější získat praktické zkušenosti s řízením a kontrolou výdajů typu ESF a EFRR (viz od- stavce 16–17). Přístup k programování, který byl v rámci progra- mu Phare zpočátku používán, neodrážel skutečnou praxi ve strukturálních fondech (viz odstavce 18–24). K této situaci došlo částečně kvůli napětí mezi dvěma cíli programů Phare v oblasti HSS: na jedné straně použít je pro přípravu na řízení strukturál- ních fondů, a na druhé straně dosáhnout prostřednictvím těchto programů dopadu na soudržnost (viz odstavec 27). Obecněji řečeno, využívání programu Phare nebylo v souladu s celkovou strategií definující potřeby kandidátských zemí před přistoupením a po něm, pokud jde o přípravu na řízení struk- turálních fondů a jejich využití (viz odstavec 28).

Dosažení omezeného pokroku v posunu programu Phare ke strukturálním fondům

64. Ačkoli důležitou součástí strategie Komise pro využití programu Phare k přípravě kandidátských zemí na řízení EFRR a ESF bylo přizpůsobení postupů programu Phare tak, aby se více podobaly postupům strukturálních fondů, bylo v tomto ohledu dosaženo jen omezeného pokroku. I když zavedení EDIS v rámci programu Phare mělo být hlavním krokem při posunu směrem ke strukturálním fondům, EDIS ve skutečnosti nebyl před přistoupením zaveden. V důsledku toho kandidátské země nezís- kaly před přistoupením zkušenosti s řízením programů podob- ných programům EFRR a ESF v systému následných kontrol, jak Komise původně plánovala (viz odstavce 30–32). Zpoždění při zavádění EDIS ztížilo směrování prostředků prostřednictvím grantových schémat, ačkoli tyto jsou hlavními nástroji k pro- vádění strukturálních fondů (viz odstavec 33). Kromě toho Ko- mise nezavedla víceleté programování, jak se předpokládalo (viz odstavce 34–35).

Různá výše prostředků přidělených na programy v oblasti hospodářské a sociální soudržnosti a zpoždění při realizaci těchto programů

65. Ačkoli u národních programů Phare jako celku Komise dosáhla cíle přidělit přibližně 35 % prostředků na HSS, ve většině zemí byla část národních programů přidělená na tento účel po- někud nižší, což snížilo dopad programu Phare při přípravě na řízení strukturálních fondů (viz odstavce 38–44). Kromě toho bylo v rámci celkových dostupných přidělených částek vyčleně- no málo prostředků na přípravu budoucích opatření strukturál- ních fondů (viz odstavec 45). Při vlastní realizaci programu došlo k značným zpožděním (viz odstavce 46–52). Potíže, které se ob- jevily, odrážejí z velké části administrativní nedostatky na mini- sterstvech odpovědných za regionální rozvoj v kandidátských zemích (viz odstavce 54–55).

Cíle projektů na podporu budování institucí pro přípravu kandidátských zemí na řízení strukturálních fondů byly dosaženy pouze částečně

66. Dopad projektů na podporu budování institucí byl nepříznivě ovlivněn změnami v odpovědnosti za regionální roz- voj mezi ministerstvy přijímajících zemí. Zpoždění při jmenová- ní řídících a platebních orgánů a stanovení konkrétních úkolů a povinností v rámci těchto orgánů dále brzdilo úsilí při budování institucí (viz odstavce 58–59). Pomalé zřizování regionálních struktur omezilo v některých zemích prostor pro budování insti- tucí na této úrovni (viz odstavec 60).

Celkový závěr

67. Je chvályhodné, že Komise zahájila využívání programu Phare pro přípravu kandidátských zemí na řízení strukturálních fondů již v roce 1998. I když program Phare poskytoval v ob- dobí 1998–2002 v této oblasti významnou podporu, měl v době přistoupení mnohem menší dopad na připravenost kandidát- ských zemí na využívání prostředků z EFRR a ESF, než uváděly politické dokumenty Komise, zejména Phare Review 2000. Čás- tečně to bylo způsobeno nezkušeností a nedostatečnou instituci- onální kapacitou příslušných orgánů v kandidátských zemích. V čase, který byl k dispozici, nebylo možno tyto nedostatky od- stranit. Efektivní využití prostředků strukturálních fondů bude představovat pro nové členské státy velkou výzvu, zejména vzhle- dem ke zkrácenému programovému a prováděcímu období 2004 až 2006.

DOPORUČENÍ

68. Budování institucí v oblasti řízení strukturálních fondů vyžaduje po přistoupení mnohem větší podporu.

69. V nových členských státech musí být vynaloženy značné prostředky na následnou kontrolu opatření v rámci strukturálních fondů.

70. Je zapotřebí vytvořit jasnou strategii určující jednotlivé kroky, které musí být ještě učiněny, aby byly současné a budoucí kandidátské země připraveny na řízení strukturálních fondů.

71. Komise by měla vynaložit větší úsilí na posun programu Phare ke strukturálním fondům tím, že:

— budoucím řídícím orgánům udělí statut implementačních agentur programu Phare,

— implementačním agenturám poskytne nezbytnou pomoc při realizaci programu Phare v rámci systému následné kontroly,

— zavede víceleté programování prostřednictvím národních rozvojových plánů.

Tuto zprávu přijal Účetní dvůr v Lucemburku na svém zasedání dne 7. a 8. července 2004.

Za Účetní dvůr

Xxxx Xxxxxx XXXXX VALLÉS

předseda

ODPOVĚDI KOMISE

SHRNUTÍ

I. Program Phare vznikl v roce 1989 a pomoc kandidátským zemím při přípravě na strukturální fondy nebyla v té době sou- částí jeho mise. Přistoupení se stalo nosným tématem Phare v ro- ce 1997 s cílem připravit kandidátské země na členství ve všech 31 kapitolách „acquis communautaire“. První projekty přípravy na strukturální fondy a s nimi související projednávané kapitoly měly podobu budování institucí a byly zahájeny v roce 1998. Investiční projekty z titulu hospodářské a sociální soudržnosti (HSS) v rámci Phare se objevily až v roce 2000 a měly dvojí po- slání: pomoc při přípravě na strukturální fondy a prvotní půso- bení na rozdíly v úrovni rozvoje. V roce 2001 měla hospodářská a sociální soudržnost představovat indikativně 35 % ročních národních programů. Časový plán rozšíření a tedy i s ním spoje- ný časový plán přípravy počítal s obdobím přibližně pěti až šesti let.

II. Při žádném z předchozích rozšíření nebyla příprava na strukturální fondy tak rozsáhlá, s využitím tří předvstupních ná- strojů. Prostřednictvím Phare se stimulovaly nezbytné plánovací procesy a vytvořila se celková kapacita plánování, takže jednotli- vé země mohly předložit návrhy rozvojových plánů pro struktu- rální fondy již na začátku roku 2003 a zajistit tak pro rok 2004 včasné schválení a aplikaci programových dokumentů strukturál- ních fondů na období let 2004–2006. To se nikdy předtím nepodařilo. I když ne všechny původní záměry se v termínu zkráceném výrazným urychlením jednání naplnily, iniciativa HSS měla vedle dalších významný vliv na institucionální rozvoj i na jednání samotná. Na základě provedené harmonizace legislativy a designace struktur tak Rada mohla jednání o hlavní kapitole spojené se strukturálními fondy (21) v roce 2002 uzavřít. Druhým cílem HSS bylo „začít působit na rozdíly v úrovni rozvoje“ na principu úzkého zaměření a koncentrace. Jakýkoliv záměrně ši- roký přístup by byl velmi nevhodným modelem pro získávání zkušeností, což bylo jasně deklarováno již na začátku: „Pilotní od- zkoušení všech struktur a nástrojů, které budou vytvořeny, není ani reálné, ani rozumné…“. (Hodnocení Phare 2000).

III. Od začátku se předpokládalo, že k rozšíření decentralizo- vané správy (EDIS) a víceletému plánování „lze přistoupit nejdříve v roce 2002“ (Hodnocení Phare 2000). Začalo však být zřejmé, že jednání budou uzavřena v roce 2002, což mělo za následek zkrácení termínů. Zavedení EDIS (Rozšířeného decentralizo- vaného implementačního systému) není jednorázovou událostí, jedná se o zdlouhavý proces, kterým se jednotlivé země zabývaly několik let. Určujícím faktorem přechodu ke kontrole „ex-post“ je v první řadě skutečnost, že si přistupující země tento proces

„osvojily“ a vytvořily vlastní bezpečné systémy řízení a kontroly. Potíže, které se v souvislosti s grantovými schématy vyskytly,

vyplývaly především z toho, že se země postupně učily s nimi pracovat. Nesouvisely tedy s typem kontroly prováděné Komisí („ex-ante“ nebo „ex-post“).

IV. Přestože byl cíl, podle něhož měla HSS tvořit přibližně 35 % národních programů Phare, pouze indikativní a měl se „ap- likovat pružně podle situace v konkrétní zemi“ (rozhodnutí o Směrnicích Phare z roku 1999), údaje z let 2001–2003 ukazu- jí, že její průměrný podíl se skutečně udržoval na 35 %. Nevýz- namný pokles v roce 2002, způsobený akčními plány na posílení administrativní a soudní kapacity, byl plně vyvážen alokacemi v roce 2003. Navíc byly na investice a budování institucí vyčle- něny také prostředky z jiných horizontálních kapitol, které přípravu na správu strukturálních fondů ovlivnily nepřímo. V ro- ce 2003, tedy již po auditovaném období, se pozornost soustředila cíleně na HSS. Několik zemí vyčlenilo v roce 2003 na investice do HSS podstatně více než 35 % prostředků. Průměr či- nil 39 %.

V. Komise se snažila pokrok v institucionální oblasti stimu- lovat a twinning i aktivity HSS v rámci Phare byly zahájeny se značným předstihem před přijetím konečných rozhodnutí, která byla předpokladem uzavření jednání o regionální politice, například týkajících se designace platebních a řídících orgánů. Součástí celého procesu byly dlouhotrvající politické diskuse v jednotlivých zemích a program Phare přispěl k rychlejšímu do- sažení shody na řešeních, která byla pro úspěch jednáníav ne- poslední řadě i pro přípravu na strukturální fondy klíčová.

VI. Nepodařilo-li se v termínech zkrácených rychlým postu- pem jednání naplnit veškeré počáteční ambice, bylo to především kvůli vnitřním potížím a zpoždění při designaci institucí, které měly za správu strukturálních fondů v budoucnosti odpovídat. Nedostatečná stabilita některých institucí v určitých případech skutečně výrazně bránila tomu, aby se mohl projevit pozitivní vliv přípravné předvstupní pomoci. Dosavadní zjištění nicméně potvrzují, že hlavních cílů bylo dosaženo, a to v historicky ne- bývalé míře, což dokládá jak průběh samotných jednání, tak i ná- sledné monitorovací zprávy a veškerý další vývoj plánování.

VII. Novým členským státům bude z generálních ředitelství odpovědných za strukturální fondy i po vstupu nadále poskyto- vána značná přímá podpora a pomoc zaměřená na účinné řízení programů, tak jako jim byla poskytována při definování rámce programů a vytváření systémů jejich realizace a řízení. Na zís- kaných zkušenostech se staví již nyní a jak cestovní mapy pro Bulharsko a Rumunsko, tak i revidované Směrnice Phare 2003 odrážejí aktuální strategii. V případě implementačních agentur se z hlediska přechodu ke kontrolám „ex-post“ postupuje opačně. Aby se neztratily zkušenosti, které agentury Phare získaly, měly by se tyto agentury stát orgány správy a implementace strukturál- ních fondů (anebo jejich součástí). V praxi tak postupovala

většina nových členských států, které zmíněné struktury, nebo alespoň jejich pracovníky, přesunuly do řídících a platebních agentur. Směrnice Phare byly na základě pozitivních pilotních zkušeností v roce 2003 revidovány a revidována byla i progra- mová příručka na rok 2004, která nově obsahuje víceleté pláno- vání v oblasti HSS a tam, kde je to vhodné a možné, i v oblasti budování institucí.

INTRODUCTION

4. In 1997 and 1998 a Special Preparatory Programme was originally conceived as a horizontal EUR 60 million programme. Subsequently substantial additional funds were made available and implemented under National Programmes, in line with the general policy of moving from multi-country/horizontal programming to national programming.

7. The Phare Guidelines Decision of 1999 stipulated that „the split of around 30 % for institution building and around 70 % for investment is indicative only. These proportions had to be applied with flexibility on a country-by-country basis, giving priority to the needs arising in the field of institution building“. Consequently this flexibility was established under law.

8. „Moving to Structural Funds“ was also indicated in the 2000 Review as a broad challenge to which all components of Phare would have to contribute. Consequently, the ESC was a significant but only one of the several avenues of approach.

9. The Phare Review (point 5.1.1) set ESC objectives as follows: „(1) to strengthen the countries’ programming and administrative capacities through institution-building support across their entire national territories so that they may absorb the Structural Funds upon accession; (2) to use investment in support of institution building and, closely coordinated with it, to begin to make an impact on development disparities and to allow pilot testing of integrated development programmes similar to Objective 1 and Community Initiatives at national and/or regional level (…)“ Concerning investment support, the Review and programming documents prescribed focus and concentration in order to ensure impact. While acknowledging the limits on reducing wide development disparities, these documents did not establish a hierarchy of objectives.

10. The Phare Review stated: „Phare is pushing for maximum impact from its investment support budget in this area…“ consequently the aim was to devote approximately 35 % of countries’ Phare national programmes to economic and social cohesion support. Thus this aim was directly related to the other

„impact“ objective in the Phare Review and not to the objective of

„moving to Structural Funds“ as such.

THE OVERALL APPROACH OF USING THE PHARE PROGRAMME TO PREPARE CANDIDATE COUNTRIES FOR MANAGING THE STRUCTURAL FUNDS

15. Concerning the twofold objective of Phare ESC, see reply to paragraph 9.

As Structural Funds (SF) operate under shared management and Phare under decentralised implementation, legal and financial procedures are different and „learning by doing“ would be thereby constrained. This is why the Phare Review referred specifically to

„pilot testing“ of SF-type measures. Thus even if design modalities could be aligned, implementation would still have to comply with external aid Financial Regulation requirements.

16. Outside the limits mentioned in paragraph 15, the use of Phare institution building for Structural Funds preparation was not problematic. Phare is a flexible, general external assistance instrument, within which it is possible to combine investment and institution-building actions as well as partial alignment with other instruments. In the interests of sound financial management it was prudent to remain within the established evolutionary approach of Phare involving gradual and controlled progress from centralised to decentralised with ex ante control, to fully decentralised management systems.

17. In the late 1990 s the decision to establish only two new pre-accession instruments reflected a complete consensus and was fully endorsed by the European Parliament and the Council. It was evident in 1999 that the scale of the preparations required was enormous and the demands on the administrations of the candidate countries were considerable. They were unable to take on the challenge of a sophisticated multiannual planning exercise coupled with complex implementation arrangements as well as support a second movement to the ex post control arrangements as apply in the Structural Funds regulation. Therefore it was prudent to opt for a more phased approach under Phare in order to avoid overloading the limited resources of the candidate countries as well as avoiding a potential interruption of pre-accession assistance delivery.

18. Only the ESC (approximately 35 %) component of Phare National Programmes was deemed to support Objective 1 ERDF and ESF-type projects. Implementation of Phare and coordination of all pre-accession assistance has been the competence of DG Enlargement. However, as provided in the Communication COM(97) 112, since 1998 closer cooperation with Commission services responsible for regional structural policies was established. The involvement of Structural Funds Directorates-General in ESC programming has been substantial. Since inauguration of preliminary National Development Plans (PNDPs), prepared by candidate countries in late 1999, all concerned services contributed to their assessment and implementation. In particular, the Regional Policy DG was

systematically involved in annual ESC programming and in programming missions. A high degree of coordination between all services was ensured in the negotiations on Regional Policy (Chapter 21) and in the context of Council Coordination Regulation of 1999.

19. Concerning the twofold objective of the ESC, see paragraph 9. The method followed aimed at introducing, in a phased manner, effective ESC programming to move progressively towards the full approach used in Objective 1. In this context, the dynamic impact of the negotiations has to be underlined. In 1999, the perspective was to use most of the 2000 to 2006 period to progressively move towards the SF approach. This perspective was changed by the Nice and Laeken European Councils.

20. The Structural Funds Regulation (EC) No 1260/1999 prescribe that Member States, irrespective of their regional structure, shall submit a draft Single Programming Document (SPD) when the Community allocation is less than EUR 1 000 million. For Community allocations above this threshold, the choice between Community Support Framework/Operational Programmes or Single Programming Document is to a large extent left to the Member State. In addition, in 1999 in most applicant countries the NUTS classification was not yet established. And in 1999 no one knew what geographical set-up was going to be implemented for Structural Funds upon accession and when this was going to happen.

21. To facilitate the introduction of ESC and in accordance with the principles of focus, concentration and impact (see reply to paragraph 9), ESC investment support was limited to target regions while institution-building support covered the whole country. This regionally focused approach was implemented only in 2000 (the first year of ESC programming). In the context of the progressive move towards the Objective 1, this approach was widened in 2001 ESC programming (see the Phare Review) where the possibility to have sectoral schemes at national level was introduced. In particular, smaller countries had the option to implement only sectoral schemes at the national level. While the county level regions were likely not to perform Structural Fund managing authority’s functions, they would almost certainly perform Structural Fund intermediate body’s functions (see paragraph 25). Thus, experience acquired in implementing ESC measures would not be lost.

22. Building on the lessons learned in 1994 to 1999, in the 2000 to 2006 period Member States substantially expanded the share of regional programme versus sectoral (national) programmes. This trend was massive in larger countries with a regionalised structure. Despite their essentially centralised administrative structure, 47 % of the 2000 to 2006 Structural Funds in Portugal are implemented through Regional Programmes and 34 % in Greece. Ireland is a special case. In 1994 to 1999 Ireland had still a fully centralised administrative structure, thus 100 % of Structural Funds were implemented centrally. For the 2000 to 2006 period two regions were newly

created and 31 % of Structural Funds will be implemented through Regional Programmes. Concerning acceding countries, the Commission’s approach to recommending sectoral programmes was mainly dictated by the aim of simplifying a very short (less than three-year) Structural Funds programming period (see paragraph 23).

23. Only in 2001, when it became clear that the Structural Funds programming period was going to be very short (three years), did DG Regional Policy propose to the countries not to have individual Regional Operational Programmes (contrary to current practice in Member States) but one integrated Regional OP (IROP) covering all regions. Thus, for example, the IROP in Poland covers all 16 regions. There was eventual agreement with the countries that IROPs be managed centrally, but focusing on measures to be implemented in individual regions by relevant regional authorities.

24. After a first year (2000) where ESC investment was limited to target regions (to facilitate its introduction), as indicated in paragraph 21, DG Enlargement introduced ESC sector schemes at national level for small (NUTS II) countries. For larger

„regionalised“ countries, sector schemes could co-exist with the regional approach (see Phare 2000 Review). As indicated in paragraph 21, it was a phased move towards the introduction of an Objective 1 approach.

25. Experience shows that even in the case of centrally managed Operational Programmes, regional bodies still have an implementation role to play. Thus Phare institution building to strengthen programming and administrative capacity was done at both central and regional level. On the other hand (as explained in paragraph 9), the principles of sound financial management (economy, efficiency, effectiveness) required ESC investment support to be focused and concentrated to ensure impact. And as highlighted in the Phare Review, it was neither feasible nor wise to pilot test all regional structures by spreading limited resources across too many programmes.

26. The 1999 Guidelines Decision stipulated that: „project selection and monitoring remain the responsibility of the ministries/administrations directly benefiting from assistance“ and „as far as possible, of sustainable institutions which will be responsible for management and implementation of Community funds upon accession, particularly the structural funds“. Thus, where capacity existed there was an IA each for Regional Development, ESF, SMEs and CBC (e.g. in Poland). It is also worth mentioning that the Guidelines stipulated „institution building (IB) activities will be focused on the weaknesses identified at the central, regional, and local level particularly in view of the increased emphasis to be given to economic and social cohesion“.

27. ESC objectives (see paragraph 9) were not conflicting and, as quoted in paragraph 24, the „target region“ approach for investments was followed only in the first year of ESC programming (2000). While institution-building support for preparing for Structural Funds covered the whole country (both at central and regional level), ESC investment support, given its limited resources, had to be concentrated on a few priorities to have an impact as well as to ensure compliance with sound financial management principles. This was an essential lesson for the nascent programming structures and was a vital complement to the preparing for Structural Funds objectives.

28. The preparatory process was not static but dynamic and determined by the wider regional policy negotiations strategy (including common position papers). This strategy included the responsive and evolving policy framework of the progress reports and resulting accession partnership priorities which underpinned the Commission decision to make Phare ESC investment available under conditions of slow designation of managing structures and insufficient institutional stability. However, this approach was justified by the outcome of the negotiations in terms of both actual results and timing.

PHARE PROCEDURES

29. See reply to paragraph 17.

30. The 1999 Coordination Regulation stipulated that the management of pre-accession assistance aims to be gradually decentralised, taking account of management and control capacities. This approach involved first the Decentralised Implementation System (DIS) and then the Extended Decentralised Implementation System (EDIS) which both facilitates the phasing out of Phare as indicated in the 2002 Communication and allows the countries to operate with ex-post controls.

Even though the Coordination Regulation of 1999 did not make the process mandatory for the countries, already in 2000 the Commission elaborated guidelines on preparing for EDIS (see Commission working document Preparing for Extended Decentralisation of the Phare and Ispa Programmes). This Working document, which included checklists on the control standards expected to be attained for EDIS, was distributed to all countries already also in 2000. In 2001, the Roadmap to EDIS for Ispa and Phare was prepared and sent to the countries, giving a step-by-step methodology for realisation of the conditions set out in the Coordination Regulation. Both the Working documents and Roadmap were sent by joint letters from the Regional Policy and Enlargement DGs underpinning the strong coordinated approach maintained for Phare and Ispa programmes. The Phare Review affirmed that „decentralisation cannot start before 2002 at the earliest“ and it will not be implemented „unless clear preconditions have been met and the necessary financial and human resources are in place“. Thus while earlier EDIS would have indeed been desirable, in the reduced timeframe it proved not to be feasible.

31. In 2001 considerable pressure was brought to bear on the countries on the need to move towards EDIS, culminating in a seminar at ministerial level in February 2002 with both the Commissioner and the Director-General responsible for Enlargement as well as senior management from the Regional Policy and Agriculture DGs. During 2002, after the accession target dates were set at the Laeken European Council, a formal requirement governing EDIS was stipulated in the Act of Accession and actions already initiated were accelerated. High-level Working Groups were only one additional tool for the Commission and the countries. In parallel, continuous guidance was provided in writing as well as during joint seminars organised by the Regional Policy and Enlargement DGs. Consequently, there was was no material time difference in initiating extended decentralisation for Phare in comparison to ISPA.

33. The Commission acknowledges that introduction of the new ESC instrument in 2000 resulted in slow but progressive implementation but there is no link between introducing EDIS, due to start „at the earliest in 2002“, and initial difficulties in implementing ESC grant schemes introduced two years earlier. Initial difficulties were mainly due to the inexperienced agencies learning curve with the new „measure“ mechanism. Although grant schemes meant increased work for Delegations (ex ante approval of Call for Proposal and Guidelines for Applicants), according to external aid rules (decentralised), evaluation of project applications submitted for funding is not done by Delegations but by national authorities. Delegations give a global endorsement to the evaluation report and the final list of award proposals prepared by national authorities, not an approval to each individual grant contract.

Initial difficulties were mainly due to the learning curve those countries had to undergo with this new „measure“ mechanism.

34. Administrative weaknesses and lack of inter-ministerial coordination were a reality in 1999. Therefore, the requirements for the Preliminary National Development Plan (whose drafts had to be submitted by October 1999), while mirroring the Objective 1 requirements, including the partnership approach, were relatively straightforward. The Preliminary National Development Plan (PNDPs) were conceived as a first step of an on-going process which would develop over time into the type of NDP required for Structural Funds inside the EU. The PNDPs fulfilled a double role of being the key steering documents for programming ESC while at the same time being the forerunners of Structural Funds Development Plans. In late 2000, countries were requested to review and to develop their PNDPs by the end of 2001, to take into account the observations from the Commission on the first generation of PNDPs and to incorporate the lesson learned with the 2000 ESC programming exercise. Revised PNDPs, which were jointly passed by DG Enlargement and Structural Funds DGs, paved the way for the Structural Funds Development Plans and programming documents which were subsequently prepared by acceding countries in the course of 2002 to 2003.

35. The Phare Review identified multi-annual programming (on the basis on strengthened National Programmes for the Adoption of the Acquis and PNDPs) as a medium-term task that, under certain conditions, could have been operational from 2002 onwards. A multiannual approach in the context of Phare CBC was easier to implement given the limited scope of the programme and its complementary nature of a programme conceived to work, since its outset, with Interreg (a programme with multiannual programming) at the EU-CC borders. As of 1999, the further alignment with Interreg meant that Joint Programming Documents in a multiannual perspective (although only indicative: for Phare those allocations have to be decided on an annual basis) were adopted to cover the 2000 to 2002 period and revised in 2003.

36. Co-financing requirements are in all Phare investment project fiches since 2000. As preparations for accession imposed a considerable financial burden on candidate countries, both joint and parallel co-financing was permitted under Phare. Even though Phare is bound by annual financing decisions, both co-financing forms clearly require multi-annual budgetary planning of co-financing by the countries.

FUNDING AND IMPLEMENTATION OF PHARE PROGRAMMES TO PREPARE CANDIDATE COUNTRIES FOR MANAGING THE STRUCTURAL FUNDS

37. The Special Preparatory Programme (SPP) was originally conceived as a horizontal multi-country programme but in 1998, in line with general policy on reducing horizontal actions, it was phased out. As of 1999 SPP-comparable activities were incorporated into the National Programmes, mainly through institution building support.

39. The indicative objective of allocating approximately 35 % of Phare national programmes to ESC was „to be applied with flexibility on a country-by-country basis“ (Phare Guidelines Decision 1999). In 2003 there was a deliberate focus on ESC to compensate for the need to concentrate on building administrative and judicial capacity in 2002. Several countries devoted well over 35 % of their 2003 funds to investment in ESC. The average was 39 %.

40. In Bulgaria the 2000 programme was committed in late 2000 with a contracting deadline of end-2002. Similarly, the 2001 programme was committed in late 2001. By late 2001, little of the 2000 ESC had been contracted as the authorities coped with the new instrument including grant schemes. At this stage the implementation difficulties referred to had not emerged and there was therefore no reason to reduce ESC allocations. When difficulties did emerge in 2002, the Commission acted responsibly by reducing allocations for that year. Despite the difficulties indicated, contracting losses for 2000 and 2001 were limited.

2000 was the first year of ESC and the total for ESC accounted for 23 % of the National Programme. In 2000 the ESC share of the total rose to 45 %. In 2002 and 2003, given limited capacity, the allocation was reduced to allow earlier commitments to be contracted. The totals were 15 % and 12 % respectively. It is in any case much more meaningful to look on a multi-annual basis, rather than focus on the annual variances. Overall, since introduction of ESC, 23 % of the National Programme has gone to ESC, under the 30 % indicative target, but this is reasonable for a country much further from accession than most other recipients and still developing its capacity.

41. Until 2002, most Structural Funds’ national structures were not yet designated. Consequently it was difficult to support them. In 2000 and 2001, the Commission was already pushing for progress by making Phare ESC investment decisions under conditions of acute institutional uncertainty. However, this enterprising approach was in the end vindicated by the outcome of the negotiations in terms of both actual results and timing. As it turned out, the timeframe was approximately halved but nevertheless there was still some time available for actual ESC implementation. However, for institution building such an approach is more difficult and actions were focused on areas where the least uncertainty existed.

42. An evolutionary approach is not an inconsistent one. The programming approach followed in 2000 was evolutionary for the pre-accession period, moving towards the full Structural Funds approach (i.e. thematic and regional programmes covering the whole national territory) as quickly as was feasible. Concerning the regional versus sector approach, see replies to paragraphs 9, 21 and 24. The change in ministries responsible for drafting PNDPs and subsequently NDPs followed the designation of authorities responsible for SFs which took place late in the process (2002).

43. As higlighted in the reply to paragraph 33, the countries were not familiar with ESC projects, and namely with their implementing tool: ESC grant schemes. This required a learning process which, although causing delay in the implementation, was a valuable building block essential for future Structural Funds implementation. In regard to Bulgaria, the Commission agreed with the Court’s observations in September 2002 and corrective measures were taken.

44. In keeping with its objective to prepare for Structural Funds, Phare ESC investments closely mirrored ESF and ERDF-type investments. Under the latter, investments in basic economic infrastructure are fully eligible if they help to increase the economic potential of the regions, thus supporting the productive environment. In other words, improving the standard of the infrastructure is a basic pre-condition for any economic and social development.

45. The 1999 Project Preparation Facility (PPF) was the only horizontal multi-country programme of its type. In line with the general policy of moving from horizontal/multi-country programming to national programming, candidate countries were urged to establish PPFs within their national programmes (including for developing a pipeline of projects for the Structural Funds). However, if candidate countries decide that sufficient investment in building up a project pipeline has been done, that is their prerogative.

46. See also replies to paragraphs 33 and 43. The Commission is of the view that initial data indicating a disburse- ment rate of almost 72 % for 2000, the first year of the new ESC instrument, at the end of 2003 is under the circumstances a good performance. Not surprisingly, start-up difficulties indeed revea- led administrative capacity constraints. However, this did not slow down efforts to improve capacity but in fact contributed to speeding them up. This was evident in the 2002 Accession Pa- rtnerships priorities and Action Plans for Administrative Capa- city, including for ESC institution building, which averaged about 6 % of national programmes. Consequently, during the audit period most countries allocated more of their programmes to in- stitution building.

47. The drafts of the first generation of PNDPs were due to be submitted to the Commission by the end of October 1999 with or without Twinning assistance in order to facilitate ESC programming in 2000. However, Xxxxxxxx had a significant impact on the revised (second generation) PNDP submitted in 2001 (see paragraph 34).

48. Any impact on implementation of pilot projects of the clarification or modification of procedures was quite marginal in comparison to other fundamental factors identified in the report

i.e. institutional uncertainty and weaknesses on the part of the administrations as outlined in observations 51 to 60.

49. Start-up problems are almost inevitable with any new initiative, and this was also the case with the PPF facility. Indeed due to weak administrative capacity in one country, the Head of Delegation decided on derogation from the standard tendering period. However no tendering rules were „broken“ in the sense of an irregularity. The reasons for derogation were justifiable and documented.

50. Twinning delays in a particular selection of Member State partners were invariably due to the slow designation of ministry and implementation agency responsibilities which only took place under the pressure of the negotiations. The Commission could not interfere in the internal political processes of the candidate countries while these issues were being resolved. Both in terms of its ESC investment decisions and institution-building actions, the Commission was pushing the limits of what was feasible and possible.

51. See replies to paragraphs 33 and 43. Commission Delegations played a great role in contributing to improving the quality and soundness of the grant schemes-related documents and procedures, thus contributing to the learning process that candidate countries had inevitably to go through.

52. Given that only the first year of ESC (2000 projects) are finishing implementation, the evidence available makes it difficult to base reasonable doubts on such limited data as well as taking into account the fact that countries had competing priorities in their preparations for accession.

RESULTS OF INSTITUTION-BUILDING PROJECTS TO PREPARE CANDIDATE COUNTRIES FOR MANAGING THE STRUCTURAL FUNDS

56. As was established in the Court’s Special Report on Twinning, this instrument improved significantly after its start-up phase and general conclusions cannot be drawn from difficulties in the start-up phase prior to the Commission’s own evaluation of the instrument and remedial measures taken.

57. To the limited extent that the respective roles of Twinning pre-accession advisers and consultants were not defined, this was a project management operational problem shared by the country administrations (mainly) and Member State project leaders responsible for these projects (and is addressed in the various replies in the Court’s Twinning Reports).

58. Candidate countries were requested repeatedly to designate authorities at earlier dates but internal political constraints prevented them from so doing, which was only resolved in the final stages of the negotiations as the Court indicates in several observations above. However, thanks also to the Phare ESC approach (PNDPs), overall planning capacity was established and allowed candidate countries to submit their draft SF Development plans in early 2003 (in order to assure timely approval and launch in 2004 of CSFs+OPs and SPDs). These plans were also approved in 2003 and this was an unprecedented achievement.

61. As highlighted in replies to paragraphs 9, 25 and 27, IB was used on the whole territory, at central and regional level, for preparing the structures due to manage the ESC, whereas, as the Phare Review stipulated: „Phare investment support in the ESC must be focused on a few priorities if it is to have an impact. It is neither feasible nor wise to pilot test all structures and instruments that will be developed through IB. This concentration requires a discipline on programming to ensure that resources are not spread too thinly across too many programmes“. This was in accordance with the SFM principles of economy, efficiency and effectiveness.

CONCLUSIONS

63. Given that assisting preparations for Structural Funds was always only one of the ESC objectives and that the Commission has met the aim of delivering around 35 % of total financing for national programmes in the form of investment in the ESC, complemented by considerable related institutional building, results are consistent with the the original timeframe. It is questionable as to whether arrangements similar to Sapard and ISPA (effectively a fourth instrument) would have served better. It is also highly doubtful as to whether countries stretched to their limits by accession preparations could have sustained a second full decentralisation process without major disruptions in assistance delivery. Great progress was achieved in the context of a compressed timeframe determined by the pace of the negotiations and not defined at the outset. Overall planning capacity was established and allowed these countries to submit their draft SF Development Plans in early 2003 (and gain approval in 2003). This was never achieved before. The focus, concentration and impact standards of ESC were never at odds with the Structural Funds objective. A more diffused deployment of the limited resources would have provided a bad example of management of Community funds. The Commission considers that an overall evolutionary strategy did exist (Progress Reports and resulting Accession Partnerships) on which the Phare programme including ESC was based. Most of the ESC contribution to this overall strategy continues as most ESC investment is being delivered beyond the audit period.

64. Modified Phare procedures mirrored ERDF and ESF measures to the maximum extent allowed by the external assistance provisions of the Financial Regulations. Progress beyond the legal limits thereby imposed was impossible. On EDIS, the Phare Review stipulated that decentralisation could not start before 2002 at the earliest due to the preparation needed to ensure adequate management and financial control systems were in place and operational. The legal obligation to move to EDIS only arose in the Act of Accession after the timeframe was compressed by the acceleration in the negotiations. In addition there was no legal or other procedural link between the introduction of EDIS starting at the earliest in 2002 and the initial difficulties encountered in the implementation of grant schemes introduced in 2000.

These initial difficulties were mainly due to the learning curve countries had to undergo with this new mechanism similar to ERDF/ESF measures (see also reply to paragraphs 28 to 36).

65. Given the legal flexibility of the Phare Guidelines, allocations were relatively high. In 2001 to 2002, on average, ESC investment accounted for almost 37 % of national programme financing (see 38), in line with the aim in the 2000 Phare Review. The indicative (i.e. suggestive, it was not a minimum requirement) 35 % ESC allocation was „to be applied with flexibility on a country-by-country basis“ (Phare Guidelines Decision 1999). Consequently, seven out of ten countries chose to allocate less than 35 % to the ESC and, as a result, more to other Accession Partnership priorities. Three large countries allocated substantially more to the ESC, thereby raising the average to 37 %. In addition, the ESC institution building has accounted for about 6 % of the entire national programme financing, on average, over the same period, bringing total average allocations to well over 40 % annually. Consequently, it is not clear how ESC allocations have been insufficient in either individual countries or in overall terms.

67. Even if not all initial ambitions were realised within a timeframe reduced by rapid accelerations in the negotiations, this was primarily due to the inherent difficulties and delays in designation of the future institutions responsible for managing structural funds. In certain instances, insufficient stability of some institutions indeed significantly impeded the impact of preparatory pre-accession assistance. Nevertheless, the evidence to date is that the main objectives were indeed realised, as reflected in the negotiations themselves and follow-up monitoring reports and in all subsequent programming developments to an extent never achieved before. Meanwhile, the majority of ESC and related institution building programmes continue to deliver assistance beyond the audit period and the prognosis for the SFs is positive.

RECOMMENDATIONS

68. After accession the new Member States will continue to receive a great deal of direct support from the Structural Funds Directorates-General to help them to manage programmes effectively, just as they have in framing the programmes and designing their delivery and management systems.

69. The new Member States have all set up audit services to fulfil the financial control requirements laid down by Regulation (EC) No 438/2001 and the Commission will ensure that these begin work immediately and will itself monitor and test these systems.

70. The lessons learned are already being taken into account and the Bulgaria and Romania Roadmaps together with the revised Phare Guidelines already outline the strategy underway.

71. Designation of implementation agencies is a sovereign decision for the candidate countries themselves and the Commission has no mandate to dictate such a decision. Actually, in the progression of EDIS accreditation, the process is the other way round. Phare implementing agencies, in order not to lose the experience they acquired, should become (or be integrated into) the SF managing and implementing bodies. In the context of the Roadmaps for Bulgaria and Romania, and in the light of the considerably enhanced amounts that will be available, both

countries were invited (and have agreed) to implement EDIS two years before accession. This will be monitored through the High-level Working Group process and all projects in the 2004 national programmes are being designed for implementation under EDIS. The Phare Guidelines have been revised and the Programming Guide for 2004 has already been revised to introduce multi-annual planning for ESC and, where appropriate and feasible, also for institution building.