DVOR AUDÍTOROV
I
(Informácie)
DVOR AUDÍTOROV
OSOBITNÁ SPRÁVA č. 10/2004
týkajúca sa prenesenia právomocí v oblasti riadenia vonkajšej pomoci ES na delegácie Komisie, spolu s odpoveďami Komisie
(predložená podľa článku 248 ods. 4 druhého pododseku Zmluvy o založení ES)
(2005/C 72/01)
OBSAH
Odseky | Strana | |
ZHRNUTIE ............................................................... . | I– IX | 3 |
ÚVOD ........................................................... ......... | 1– 14 | 4 |
Základné informácie ..................................................... | 1–5 | 4 |
Audit Dvora audítorov ................................................... | 6– 14 | 5 |
PRIPOMIENKY ............................................................. | 15 – 63 | 6 |
Proces prenesenia právomocí .............................................. | 15– 38 | 6 |
Celkové riadenie prenesenia právomocí .................................. | 15– 18 | 6 |
Príprava delegácií ................................................... | 19– 26 | 6 |
Príprava ústredía na monitorovanie a podporu ............................ | 27– 38 | 7 |
Výsledky prenesenia právomocí ............................................ | 39– 63 | 9 |
Ukazovatele merania výsledkov ........................................ | 39– 42 | 9 |
Rýchlosť .......................................................... | 43– 55 | 10 |
Kvalita ............................................................ | 56 – 60 | 11 |
Spoľahlivosť finančných postupov ...................................... | 61– 63 | 12 |
ZÁVERY ............................................................... ... | 64– 73 | 12 |
ODPORÚČANIA ............................................................ | 74 – 82 | 13 |
PRÍLOHA ............................................................... .............. 15
Odpovede Komisie ............................................................... ..... 16
ZOZNAM SKRATIEK
AKT Štáty africkej, karibskej a tichomorskej oblasti
ALAT Miestny pracovník technickej pomoci
CRIS Spoločný informačný systém Relex
DEV Generálne riaditeľstvo pre rozvoj
XXXX Xxxxxx o riadení vonkajšej pomoci
ES Európske spoločenstvo
EDF Európsky rozvojový fond
EuropeAid Úrad pre spoluprácu EuropeAid
F & C Financie a zmluvy (finančná a kontraktačná jednotka)
FR Finančné nariadenie
HQ Ústredie
IAS Oddelenie vnútorného auditu
NGO Mimovládna organizácia
OLAS Systém účtovníctva on-line
XXX Xxxxxxx, ktoré je potrebné zmluvne dohodnúť („Restant à contracter“) RAL Platobné záväzky („Restant à liquider“)
RELEX Generálne riaditeľstvo pre vonkajšie vzťahy
SINCOM Systém účtovníctva Komisie
TAO Úrad technickej pomoci
ZHRNUTIE
I. V máji 2000 oznámila Xxxxxxx zásadnú reformu riadenia svojho programu vonkajšej pomoci, ktorej hlavným cieľom bolo uskutočniť radikálne zlepšenia v oblasti kvality a rýchlosti poskytovania vonkajšej pomoci ES a garantovať spoľahlivé finančné postupy. Kľúčovou zložkou reformy bolo rozsiahle prenesenie úloh a zodpovedností za riadenie vonkajšej pomoci na delegácie Komisie. V dôsledku reformy zodpovedajú delegácie za prípravu projektov, uzatváranie zmlúv a finančnú a technickú realizáciu projektov a získali značné ľudské a technické zdroje. Prenesenie právomocí má významné dôsledky pre ústredné oddelenia Európskeho úradu pre spoluprácu EuropeAid (ďalej len „EuropeAid“), ktorý sídli v Bruseli, pretože ich rola sa presunula z priameho riadenia projektov na monitorovanie a podporu delegácií (pozri odseky1– 5).
II. Dvor audítorov navštívil delegácie a ústredné oddelenia v Bruseli s cieľom preskúmať, či Komisia úspešne zvládla proces prenesenia právomocí a či takéto prenesenie riadenia na delegácie začína prinášať oča- kávané výsledky (vzhľadom na to, že v delegáciách fungoval systém preneseného riadenia len krátko) (pozri odseky 6 – 14).
III. Prenesenie zodpovednosti za riadenie pomoci na 78 delegácií si vyžadovalo zásadnú reorganizáciu oddelení Komisie v oblasti vonkajšej pomoci. Je to pozoruhodný úspech, pretože do leta 2004 bolo riadenie prenesené takmer na všetky delegácie (pozri odseky 15 – 17).
IV. Proces prenesenia právomocí, ktorý riadila Komisia, možno označiť za úspešný, aspoň pokiaľ ide o samotné delegácie. Napriek tomu Komisia v plánovacej fáze nezohľadnila rad prvkov, ktoré mohli uľahčiť kontrolu prenesenia právomocí, a viacerým problematickým otázkam musí venovať zvýšenú pozornosť (po- zri odsek 18).
V. Delegácie boli z celkového hľadiska dostatočne pripravené na systém preneseného riadenia, hoci majú problémy s obsadzovaním pracovných miest a školením zamestnancov. Ústredné oddelenia sa v dôsledku chý- bajúcich analýz a konzultácií pripravili o niečo horšie. Delegácie naďalej potrebujú značnú podporu, aby sa mohli pripraviť na svoje nové povinnosti. Ústredie im však túto podporu nemôže poskytnúť, pretože znalosti v jednotlivých špecifických odboroch sú čím ďalej tým viac rozptýlené na geografických riaditeľstvách v dôsledku znižovania stavu zamestnancov v ústredných oddeleniach EuropeAid. Napriek tomu, že ústredné oddelenia vyvinuli niekoľko kontrolných nástrojov a poskytli delegáciám významnú pomoc, v oboch oblas- tiach existuje priestor na určité zlepšenia (pozri odseky 19 – 38).
VI. Pokiaľ ide o výsledky prenesenia právomocí, je po menej než dvoch rokoch od prenesenia riadia- cich právomocí stále príliš skoro na posúdenie plánovaného zrýchlenia a skvalitnenia vonkajšej pomoci ES. Okrem toho v dôsledku zavedenia neúplného súboru ukazovateľov výkonnosti v počiatočnej fáze prenesenia riadenia je zložité zmerať pokrok dosiahnutý pri plnení hlavných cieľov (pozri odseky 39 – 42, 48 – 51, 53, 56 a 57).
VII. Zdá sa, že vo väčšine navštívených delegácií je proces prenesenia riadenia na správnej ceste a mieri k naplneniu stanovených cieľov. Rozšírenie zdrojov prevádzkových útvarov delegácií a prítomnosť zamestnan- cov finančnej a kontraktačnej jednotky priamo na mieste prispievajú k rýchlemu a kvalitnému riadeniu pro- jektov. V dôsledku toho sú delegácie schopné lepšie riešiť nastolené problémy, majú častejšie kontakty s prí- jemcami pomoci a ostatnými zúčastnenými stranami a lepšie rozumejú miestnym podmienkam, rizikám a príležitostiam. Postupy finančného riadenia zavedené v rámci prenesenia právomocí sú vo všeobecnosti spo- ľahlivé, ale vyžadujú si ďalšie zlepšenia v oblasti finančného monitorovania implementačných agentúr (pozri odseky 43, 46, 54, 58, 61 a 62).
VIII. Aktuálne výsledky prenesenia právomocí nie sú z hľadiska rýchlosti a zlepšovania kvality riadenia projektov na úrovni očakávaných výsledkov. Spôsobujú to predovšetkým problémy s náborom kvalifikova- ných zamestnancov a optimálnym využívaním ich znalostí, ťažkosti ústredných oddelení pri poskytovaní pod- pory delegáciám, nedostatočné systémy finančných informácií a zložité postupy (pozri odseky 44, 45, 47, 52, 55, 59, 60 a 63 ).
IX. Na základe pripomienok a záverov Dvora audítorov sa prijali tieto hlavné odporúčania:
— mali by sa zaviesť vhodné ukazovatele týkajúce sa rýchlosti aj kvality poskytovania pomoci, ktoré merajú pokrok v jednotlivých rokoch v porovnaní so stanovenými normami,
— skutočné náklady na prenesenie právomocí by sa mali sledovať v porovnaní s plánovanými nákladmi,
— Komisia by sa mala uistiť, že jej postupy prijímania zamestnancov, platy a ostatné podmienky zamestná- vania dokážu pritiahnuť zamestnancov s príslušnými odbornými znalosťami a uspokojiť zvýšené požia- davky delegácií, ktorým chýbajú ľudské zdroje,
— znalosti v jednotlivých špecifických odboroch by mali byť v oddeleniach EuropeAid usporiadané tak, aby tieto mohli delegáciám poskytnúť efektívnu a kvalitnú podporu,
— monitorovacie a podporné funkcie ústredia by sa mali ďalej rozvíjať, predovšetkým prostredníctvom zlep- šovania systémov finančných informácií a riešenia pretrvávajúcich potrieb zaškoľovania,
— Komisia by sa mala snažiť zintenzívniť svoje úsilie na zníženie omeškaní ovplyvňujúcich realizáciu pro- jektov, najmä omeškania pri uskutočňovaní platieb, ku ktorým dochádza mimo delegácie,
— na účel optimalizácie výsledkov prenesenia právomocí by Komisia mala pokračovať v zjednodušovaní, harmonizácii a objasňovaní finančných a zmluvných postupov.
ÚVOD
Základné informácie
1. V máji 2000 zverejnila Komisia zásadnú reformu riadenia svojho programu vonkajšej pomoci (1), vychádzajúcu zo zásad obsiahnutých v Bielej knihe, ktorá sa týka všeobecnej reformy Komisie (2). Ako uvádza Komisia, hlavným cieľom reformy je radikálne zlepšiť rýchlosť, kvalitu a profil vonkajšej pomoci ES. Konkrétnejšie, jej základným cieľom bude:
— podstatne skrátiť čas na uskutočnenie projektov,
— významne zlepšiť kvalitu a ústretovosť riadenia projektov,
— zabezpečiť spoľahlivé postupy finančného, technického a zmluvného riadenia spolu s najlepšími medzinárodnými normami správania a zodpovednosti,
— zlepšiť účinok a viditeľnosť rozvoja spolupráce a pomoci ES.
(1) Oznámenie Komisii o reforme riadenia vonkajšej pomoci zo 16. mája 2000, označené aj ako dokument SEK(2000) 814/5.
(2) KOM(2000) 200.
2. Kľúčovou zložkou reformy je prenesenie právomocí, t. j. prevod úloh a povinností súvisiacich s riadením činností spolu- práce financovanej ES z ústredia Komisie v Bruseli (t. j. Euro- peAid) na jej delegácie v štátoch, ktoré sú prijímateľmi pomoci po celom svete (3). Konečná zodpovednosť ostáva stále na ústredí Komisie v Bruseli. Ďalšími dôležitými prvkami reformy sú: posil- nenie viacročného programovania, integrácia projektového cyklu, vytvorenie jediného orgánu povereného realizáciou projektu (Eu- ropeAid), vytvorenie spoločnej administratívnej kultúry v rámci oddelení pre vonkajšie vzťahy a opatrenia na zrušenie starých a spiacich záväzkov.
(3) Pri mnohých príležitostiach v minulosti Dvor audítorov kritizoval prí- liš centralizované riadenie programov vonkajšej pomoci a nedostatky v zodpovednosti a zdrojoch delegácií Komisie. Pozri napr. tieto správy Dvora audítorov:
— Osobitná správa č. 21/2000 o riadení programov pomoci Komi- sie, najmä o programovaní štátu, príprave projektu a úlohe dele- gácií, odseky 51 – 53 (Ú. v. ES C 57, 22.2.2001, s. 1).
— Osobitná správa č. 1/98 týkajúca sa dvojstrannej finančnej a tech- nickej spolupráce s nečlenskými stredomorskými štátmi, odsek 39 (Ú. v. ES C 98, 31.3.1998, s. 1).
— Osobitná správa č. 3/97 týkajúca sa decentralizovaného systému uskutočňovania programu PHARE, odseky 2.13 až 2.22 (Ú. v. ES C 175, 9.6.1997, s. 4).
— Výročná správa 1997, odsek 5.23 (Ú. v. ES C 349, 17.11.1998,
s. 1).
3. Hlavná zásada vykonania prenosu právomocí bola formu- lovaná v oznámení z mája 2000 takto: „... všetko, čo možno lep- šie riadiť a rozhodnúť na mieste v blízkosti pôsobiska, by sa nemalo riadiť a rozhodovať v Bruseli“. Teda najvýznamnejšie zmeny, ktoré vyplývajú pre delegácie z prenesenia právomocí, sú v zodpovednosti za určovanie projektov/programov a prípravu finančných návrhov (ktoré však schvaľuje ústredie), za zmluvné a finančné zabezpečenie a technickú realizáciu (1). Proces prenese- nia právomocí sa súčasne využil na riešenie všeobecného prob- lému nedostatočného personálneho obsadenia delegácií, aby im umožnil vykonávať konkrétne povinnosti efektívnejšie alebo pre- vziať riadiace funkcie, ktoré predtým vykonávali úrady technickej pomoci (TAO) (2).
4. Prenesenie právomocí malo dôležitý dosah aj na útvary ústredia v Bruseli, pretože ich úlohy sa odvíjali plynulo od pria- meho riadenia projektov po sledovanie a podporu delegácií (vrá- tane koordinácie, kontroly kvality a zlepšovania pracovných postupov).
5. Proces prenášania právomocí zasahuje všetky zemepisné oblasti pokryté programom vonkajšej pomoci Komisie bez ohľadu na to, či bol financovaný z rozpočtu Komisie, alebo z Európskeho rozvojového fondu. Prenesenie právomocí na 78 delegácií (3) bolo naplánované v troch „vlnách“, vždy po 20 až 30 delegáciách, na roky 2001 až 2003. Prvá skupina 21 delegácií pracuje v decentralizovanom systéme riadenia od začiatku roku 2002, druhá skupina 26 delegácií (vrátane úradu v Kábule) od konca roku 2002, resp. začiatku roka 2003 a tretia skupina 30 delegácií (všetkých v štátoch AKT) od konca roka 2003 alebo začiatku roka 2004. Prenesenie právomocí sa dotkne všetkých programov, ale ako prvé budú zasiahnuté zemepisné progra- my (4), po nich „horizontálne“ programy, napríklad bezpečnosť potravín, ľudské práva, spolufinancovania mimovládnych orga- nizácií a regionálne programy (avšak s výnimkou humanitárnej pomoci, pri ktorej sa právomoci neprenášajú). Podľa údajov Komisie boli ku koncu roka 2003 v decentralizovanej správe finančné záväzky v celkovej výške 14 miliárd EUR, ktoré sa majú vyplatiť v súvislosti so zemepisnými programami. Táto suma predstavuje približne 72 % z celkovej sumy týchto finančných záväzkov.
(1) V prípade pomoci poskytovanej z rozpočtových prostriedkov je situ- ácia trochu odlišná. Delegácie zodpovedajú za prípravu finančných návrhov a posudzovanie podmienok vyplácania, zatiaľ čo HQ ostáva zodpovedné za schvaľovanie platieb.
(2) TAO sa napríklad zúčastňovali na príprave finančných návrhov a sle- dovaní realizácie projektu. Uvoľňovali sa postupne do konca roku 2001.
(3) Vo februári Komisia rozhodla o prenesení činností aj na svoju delegá-
Audit Dvora audítorov
6. Audit Dvora audítorov sa zameral na dve hlavné otázky:
— Riadila Komisia proces prenesenia právomocí úspešne?
— Dosahujú sa prostredníctvom prenesenia právomocí na dele- gácie plánované výsledky?
7. Odpoveď na prvú otázku hľadal audit v spôsobe, akým sa delegácie pripravovali na prenesenie riadiacich právomocí a ako sa útvary v ústredí pripravovali na svoje úlohy v oblasti ich sle- dovania a podpory.
8. Pokiaľ ide o druhú otázku, audit sa zvlášť zameral na výsledky v oblastiach zvyšovania rýchlosti, zlepšovania kvality pomoci a zabezpečovania spoľahlivých finančných postupov.
9. Dvor audítorov pripúšťa, že v čase auditu (október 2003 až máj 2004) nebol ešte proces prenesenia právomocí ukončený a obdobie, počas ktorého delegácie pracovali v rámci prenese- ného riadenia, bolo naozaj krátke. Napriek tomu však Dvor audí- torov uvážil, že príprava a realizácia prenosu právomocí od začiatku roku 2000 dostatočne pokročili na to, aby mohol vyko- nať audit a predložiť príslušné výsledky, najmä pokiaľ ide o pro- ces prenesenia právomocí.
10. Dvor audítorov, ako prvý krok, hľadal skôr náznaky zvý- šenej angažovanosti pracovníkov delegácie v rôznych fázach a činnostiach projektového cyklu, než aby očakával, že už v takom krátkom čase nastali okamžité zlepšenia kvality. Z toho istého dôvodu nevenoval audit osobitnú pozornosť druhému najvýz- namnejšiemu cieľu reformy, t. j. zvýšeniu efektívnosti a viditeľ- nosti pomoci ES.
11. V súvislosti s týmto auditom bolo navštívených desať delegácií (5), z nich sedem patrilo do „prvej vlny“ delegácií a tri do
„druhej vlny“, zatiaľ čo z „tretej vlny“ delegácií nevybral Dvor audítorov žiadnu, pretože sa predpokladalo, že tieto začnú pra- covať s prenesenými právomocami riadenia najskôr až koncom roku 2003.
12. Na úrovni ústredia sa uskutočnili rozsiahle pohovory v rámci EuropeAid (vrátane všetkých jeho zemepisných riaditeľ- stiev) a na generálnych riaditeľstvách pre vonkajšie vzťahy (RE- LEX) a rozvoj (DEV).
ciu v Izraeli, a ak sa pripočíta aj delegácia v Bosne, na ktorú už pre-
niesla právomoci pred začiatkom tohto procesu, celkový počet dele- gácií pracujúcich v decentralizovanom systéme bude 80.
(4) Zemepisné programy sú zamerané na určité zemepisné regióny, napr. TACIS (na bývalý Sovietsky zväz), CARDS (Balkán), MEDA (stredo- morské štáty), ALA (Ázia a Latinská Amerika), EDF (štáty AKT) a EPRD (Južná Afrika).
(5) Desať delegácií, ktoré Dvor audítorov navštívil (v novembri 2003 alebo v marci 2004) boli tieto: Indonézia, Keňa, Mali, Maroko, Rusko, Senegal, Južná Afrika (všetky z prvej vlny) a Albánsko, Etiópia a Uru- guaj (druhá vlna). Delegácie v Nikarague a Tunisku navštívili audítori začiatkom roku 2003 v rámci predbežnej štúdie, ktorú pripravovali pre audit.
13. Súbežne s auditom Dvora audítorov hodnotili oddelenia Komisie proces prenesenia právomocí. Návrh hodnotiacej správy dostal Dvor audítorov koncom roku 2003 bezprostredne po tom, ako Dvor audítorov skončil prvé kolo (šiestich) návštev delegácií. Dvor audítorov analyzoval správu, porovnal ju so svojimi ziste- niami v tomto štádiu a konštatoval, že medzi hlavnými výsled- kami týchto dvoch prešetrovaní (najmä pokiaľ ide o súvisiace hlavné rizikové faktory) niet významných rozdielov. Záverečná správa hodnotenia Komisie bola k dispozícii v máji 2004 (1).
14. V roku 2003 vykonala Komisia hĺbkový audit na úrade EuropeAid. Tento audit mal odlišný účel, ktorého cieľom bolo poskytnúť prijateľné uistenie sa o funkcii vnútorného kontrol- ného systému EuropeAid, napriek tomu boli niektoré z jeho pri- pomienok relevantné pre audit Dvora audítorov, pretože potvr- dili viaceré zistenia Dvora audítorov, najmä tie, ktoré sa týkali spoločného informačného systému Relex.
PRIPOMIENKY
Proces prenesenia právomocí
Celkové riadenie prenesenia právomocí
15. Dôkladná príprava procesu prenesenia právomocí sa začala po oznámení Komisie v máji 2000. Zoznam kľúčových opatrení a termínov celého prípravného procesu prenesenia prá- vomocí je v prílohe.
16. Pôvodne sa plánovalo dokončiť proces prenesenia prá- vomocí na všetkých 78 delegácií do konca roku 2003. V záujme lepšieho zvládnutia tohto procesu a v snahe poučiť sa zo skúse- ností boli delegácie rozčlenené do troch vĺn. Súčasťou prenosu právomocí na každú delegáciu boli rozhovory, pri ktorých sa posudzovali potreby delegácie, po nich nasledoval nábor a zaško- lenie dohodnutých pracovníkov, rozšírenie kapacity úradu a zariadení IT a zriadenie počítačového pripojenia. Proces napĺňa- nia týchto cieľov sa v každej delegácii sledoval s využitím akčných plánov. Navyše sa plánovali a realizovali zmeny personálneho obsadenia a štruktúry ústredia.
(1) Vyhodnotenie procesu prenesenia právomocí: záverečná správa – 6. mája 2004 – SEK(2004) 561.
17. Zo skúmania celého obdobia prípravy a z dostupnej dokumentácie o tomto období vyplýva, že počas jeden a pol roka od úradného rozhodnutia v máji 2000 do skutočného začiatku decentralizovaného riadenia v prvých delegáciách začiatkom roku 2002 vykonali najmä EuropeAid a generálne riaditeľstvá RELEX a DEV, koordinované osobitnou pracovnou skupinou (Devolution inter-service working group), rozsiahle plánovacie, konzultačné a realizačné práce. Odvtedy nasledoval podobný proces prípravy druhej a tretej vlny delegácií. V apríli 2004 fungovalo prenesenie právomocí v 66 delegáciách a ostávalo 12 delegácií tretej vlny, na ktoré sa mali preniesť právomoci do polovice roku 2004.
18. Proces plánovania však nezačlenil viaceré prvky, ktoré mohli uľahčiť Komisii kontrolu nad výkonom prenosu právomo- cí. Napríklad, hoci súčasťou rozhodnutia Komisie z mája 2000 bol aj akčný plán, nespájal činnosti prenesenia právomocí s pred- pokladanými výsledkami. V oznámení Komisie z januára 2002 (2) sa odhadovali ročné náklady delegácií po úplnej decentralizácii v roku 2005 so 177 miliónmi EUR vyššie ako pred prenesením právomoci. V tomto odhade sa nezohľadnili úspory zo zníženia počtu pracovníkov ústredia. Vývoj sledovaných skutočných nákladov sa neporovnával s odhadovanými nákladmi spôsobom, ktorý by umožnil pochopiť celkový vývoj nákladov (a úrovní per- sonálneho obsadenia) v delegáciách a v ústredí. Ďalšími takýmito chýbajúcimi prvkami, o ktorých sa hovorí ďalej v tejto správe, sú porovnávacie normy prideľovania zdrojov delegáciám (pozri odseky 19 až 21), globálny plán a vymedzenia novej úlohy ústre- dia (pozri odseky 27 až 28) a ukazovatele rýchlosti a kvality ria- denia pomoci (pozri odseky 39 až 42).
Príprava delegácií
19. V novembri 2000 ústredie informovalo delegácie vybraté do prvej „vlny“ a požiadalo ich, aby pripravili a odhadli potreby ďalších zdrojov (napr. pracovníkov, kancelárskych priestorov, zariadenia). Podobne postupovalo aj pri delegáciách „druhej“ vlny v decembri 2001. Delegácie vedeli, že majú vziať do úvahy uka- zovatele, ako je objem pomoci alebo počet projektov a platieb, ale aj určité obmedzenia, napr. miestne pracovné prostredie a kva- litu miestnej verejnej správy. Delegáciám nebola poskytnutá žiadna osobitná metodika, ktorá by vysvetľovala, ako sa majú tieto faktory transformovať pri posudzovaní ďalších potrebných zdrojov.
(2) Oznámenie komisárov Pattena, Xxxxxxxx, Xxxxxxxx x Xxxxxxxxx Komi- sii: „Réforme de l’aide communautaire: Plan de mise en œuvre et de financement de la déconcentration“ (Reforma pomoci Spoločenstva: Plán uskutočnenia a financovania decentralizácie). SEK(2002) 85, ktoré Komi- sia prijala 30. januára 2002.
20. Audit preukázal, že vo všeobecnosti delegácie neboli schopné vykonať analýzu vlastnými silami a predkladanie svojich požiadaviek nedokázali podložiť informáciami o spôsobe, akým k číslam dospeli. Rozšírenie kancelárskych plôch, počítačové vybavenie a iné kancelárske zariadenia sa odhadovali ľahšie, pre- tože sa všeobecne odvodzovali od odhadu pracovníkov.
21. Hoci bez podpory osobitnej metodiky odhadovania požiadaviek na zdroje, medzi ústredím a delegáciami sa konali rozsiahle konzultácie, ktoré sa končili záverečným pohovorom medzi vedúcim delegácie a generálnymi riaditeľmi hlavných zúčastnených generálnych riaditeľstiev (RELEX, DEV a Euro- peAid). Výsledkom tohto procesu bolo splnenie požiadaviek dele- gácie a značné zvýšenie počtu pracovníkov v delegáciách. Dele- gácie väčšinou dostali po dvoch úradníkoch a viacero pomocných pracovníkoch pre novú finančnú a kontraktačnú jednotku (F & C) a významne sa posilnila prevádzková jednotka alebo jednotky zodpovedné za kooperačnú činnosť (1).
22. Ako súčasť procesu prípravy vykonalo ústredie dve samostatné previerky vo všetkých decentralizovaných delegá- ciách, aby sa ubezpečilo, že všetky základné podmienky sú spl- nené. Prvá previerka bola základom delegovania zodpovednosti riaditeľa EuropeAid za záväzky a platby na vedúceho delegácie. Druhou previerkou, ktorá bola spojená s návštevami delegácií, sa overovalo, že decentralizované riadenie prijateľne funguje.
23. Zatiaľ čo delegácie navštívené počas auditu Dvora audí- torov boli celkovo spokojné so zvýšením počtu pridelených miest, šesť z desiatich delegácií malo problémy s včasným obsa- dením týchto miest alebo s príslušnou praxou uchádzačov. Fak- tory, ktoré prispeli k vzniku tohto stavu, boli:
— zdĺhavý náborový proces (úradníkov, samostatných exper- tov (2) a pracovníkov ALAT (3)),
— neatraktívne podmienky (napr. platové stupnice, dôvody pre- pustenia pracovníkov ALAT),
(1) Napríklad delegácia v Indonézii, ktorá mala pred prenesením právo- mocí 25 pracovníkov, dostala na prvom stupni ďalších 14 pracovní- kov, šesť pre jednotku F & C, troch expertov pre kooperačnú jednotku a päť pomocných administratívnych pracovníkov.
(2) Samostatní experti a špecialisti s rozsiahlymi skúsenosťami (v oblas- tiach zdravotníctva, lesníctva, súkromného sektora atď.) so zmluvou na určitý čas a podmienkami viac-menej porovnateľnými s úradník- mi.
(3) ALAT je skratka: „agent local assistance technique“ (miestny pracov- ník technickej pomoci); sú to sporadicky pracujúci štátni príslušníci členských štátov EÚ s rôznym stupňom skúseností, ale zvyčajne menej skúsení ako samostatní experti, s miestnou zmluvou.
— nedostatok pracovníkov s praxou v určitých odboroch (pra- covníciF& C, stavební inžinieri),
— miestne zákonné obmedzenia (obmedzené možnosti predĺ- žiť zmluvy na určitý čas),
— neistota s ohľadom na budúce možnosti a podmienky pra- covníkov zamestnávaných na určitý čas v dôsledku novej kategórie „contract agent“ (zmluvný zamestnanec), ktorú s účinnosťou od 1. mája 2004 zaviedol nový služobný poriadok.
24. Iné nevyhnutné zdroje, napr. kancelársku infraštruktúru, počítače a telekomunikačné zariadenia, až na malé výnimky, dostali delegácie bez väčších problémov.
25. Veľké úsilie sa vynaložilo na zabezpečenie školenia pre pracovníkov delegácií. Jeho súčasťou bolo školenie úradníkov (najmä pracovníkov F & C) pred nástupom na miesta v delegácii, odborné kurzy, ktoré viedli v delegáciách pracovníci ústredia pre všetkých pracovníkov delegácií, kurzy špecializovaných školení na regionálnom základe. Predmetom školenia boli najmä finančné a zmluvné postupy Komisie, finančný informačný sys- tém CRIS a zdokonaľovanie manažérskych schopností.
26. Audit delegácií však ukázal, že napriek všetkému úsiliu vynaloženému na školenie, ktoré sa väčšinou považovalo za veľmi užitočné, stále ostávali nenaplnené potreby školenia, čias- točne z dôvodu pravidelnej rotácie pracovníkov a čiastočne pre neprimerané rozpočtové opatrenia vzťahujúce sa na miestne ško- lenie a cestovné výdavky spojené so školením delegácií. V posled- nom čase sa v dôsledku zníženia počtu pracovníkov ústredia musel zredukovať plánovaný program školenia na rok 2004 v ázijskom regióne. Medzi témy ďalšieho školenia delegácií, ktoré je žiaduce, patrí najmä systém CRIS, finančné nariadenia (FR) (4) a ich dôsledky, realizácia, sledovanie projektov a personálny manažment.
Príprava ústredia na monitorovanie a podporu
Štruktúra a pracovníci ústredia
27. Úrad EuropeAid bol zriadený v januári 2001. Podrobný opis úlohy ústredia v decentralizovanom prostredí však bol dostupný až v novembri 2002 (5) po seminároch v roku 2002 a ďalšom rozpracovaní v júli 2003 (6).
(4) Nariadenie o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahuje na všeobecný rozpočet, a finančné nariadenie pre deviaty Európsky rozvojový fond.
(5) „Définition des fonctions du Siège d’EuropeAid dans le cadre d’un environnement déconcentré“ („Vymedzenie funkcií sídla EuropeAid v decentralizovanom prostredí“).
(6) „Mission statement, Responsabilités et tâches des services“ („Poslanie, zodpovednosti a úlohy útvarov“).
28. Žiadny z uvedených dokumentov neobsahoval analýzu, ktorá by kvantifikovala zdroje ústredia potrebné na plnenie nových úloh a povinností po prenesení právomocí, napríklad sle- dovanie (pozri odseky 34 a 35) a podporu (pozri odseky 36 až 38). Hoci aj posudzovaniu potrieb delegácií chýbala kvantitatívna analýza primeranosti úrovní personálneho obsadenia delegácií vzhľadom na úlohy, ktoré majú plniť, posudzovanie bolo opako- vaným procesom, ktorý vychádzal z rozsiahlych rokovaní a porád medzi delegáciami a ústredím a zabezpečoval delegácii vlastníctvo. Neporovnateľný s ním však bol proces posudzovania potrieb ústredia, ktorého účastníkmi boli vedúci jednotiek, a v dôsledku toho v ňom chýbala tak analýza, ako aj konzultácie.
29. Oznámenie z januára 2002 o realizácii a financovaní prenesenia právomoci zabezpečilo financovanie pre 1 400 ďal- ších pracovníkov v delegáciách (vrátane 375 úradníkov), ale vôbec nenaznačilo, koľkí z nich budú premiestnení z ústredia. Napriek tomu je podľa údajov Komisie počet nových úradníckych miest pridelených v rámci decentralizácie len 158 (44 v prvej fáze v roku 2001 a 114 v druhej fáze v roku 2002). V rokoch 2003 a 2004 bolo z ústredia na delegácie presunutých 217 pracovných miest, hoci nie je jasné, na základe akého druhu analýzy bolo pri- jaté rozhodnutie o znížení počtu miest ústredia.
30. Zemepisné riaditeľstvá EuropeAid museli v rokoch 2003 a 2004 prispieť k zníženiu počtu miest o 217 miest. Väčšina týchto znížení postihne tematické jednotky a finančné a kontrak- tačné jednotky. Audit ukázal, že v dôsledku toho niektoré tema- tické jednotky už neboli schopné poskytovať delegáciám účinnú podporu.
31. Vzhľadom na svoje kvóty celkového znižovania počtu pracovníkov neboli tematické jednotky niekedy schopné ponúk- nuť miesto skúseným pracovníkom, ktorí sa vrátili z delegácií. Pracovníci ostávajúci v tematických jednotkách, ktorí boli pred- tým zodpovední za riadenie a spracovanie projektovej dokumen- tácie, sa nedokážu ľahko prispôsobiť novej úlohe poskytovať pod- poru, odvetvové znalosti a rady.
32. Komisia nepovažovala za realistický globálny prístup k plánovaniu štruktúry ústredia a namiesto toho prijala pragma- tický, evolučný prístup. Napriek tomu, že v čase auditu nejestvo- val plán reštrukturalizácie EuropeAid, isté úvahy sa venovali myšlienke reorganizovania tematických jednotiek s cieľom sús- trediť tematické odborné znalosti. Týmto spôsobom možno racionálnejšie a efektívnejšie odovzdávať delegáciám znalosti a skúsenosti ústredia.
Monitorovacia úloha ústredia
34. S prenesením právomocí, najmä tých, ktoré sa týkajú realizácie programov spolupráce, na svoje delegácie sa úloha ústredia Komisie posúva smerom k monitorovaniu delegácií a k poskytovaniu podpory delegáciám, tak ako sa podrobne opisuje v dokumente EuropeAid „Mission statement, Responsabilités et tâches des services“ z júla 2003. S ohľadom na úlohu monitoro- vania využíva ústredie na sledovanie činností delegácií viaceré nástroje, z ktorých hlavné sú:
— správy o riadení vonkajšej pomoci (external assistance mana- gement reports, EAMR); delegácie ich pripravujú každé štyri mesiace,
— štvrťročné výkazy záväzkov, platieb, RAC a RAL (1),
— ročné plány riadenia, vypracúvané delegáciami,
— „pipeline“ prehľad pripravovaných projektov,
— správy o monitorovaní projektov, zamerané na výsledky,
— finančné informačné systémy CRIS a systémy pre EDF, OLAS,
— návštevy v teréne,
— audit vnútorných systémov kontroly,
— posudzovanie pracovného zaťaženia.
35. Napriek tomu, že tieto monitorovacie nástroje poskytujú ústrediu užitočné informácie o výkonoch delegácií, vzhľadom na chýbajúce operačné pokyny nebýva príslušným pracovníkom vždy jasné, do akej hĺbky a v akom rozsahu majú tieto nástroje uplatňovať, a vyskytli sa problémy v týchto oblastiach:
a) posudzovanie pracovného zaťaženia sa zameriava na postupné rozpoznávanie vnútorných referenčných noriem alebo na vzťah medzi zdrojmi a pracovným zaťažením dele- gácií podľa návrhu v oznámení z januára 2002. Vzhľadom na malý počet delegácií a rozmanité miestne podmienky však neboli referenčné normy dosiaľ vypracované. Preto posúde- nie pracovného zaťaženia, vykonané doteraz, nepreukazuje, či úroveň personálneho zabezpečenia delegácií zodpovedá faktorom, ako sú úlohy a povinnosti delegácie, objem pomo- ci, ktorú riadi, počtu a hodnote uhrádzaných platieb a kva- lity štátnej správy hostiteľského štátu. Posúdenie pracovného zaťaženia vôbec nevyjadruje, či sa malo venovať viac alebo menej času určitej úlohe alebo procesu, či boli všetky úlohy náležité, alebo či nebolo potrebné prevziať ďalšie úlohy;
33. Porovnávacie posúdenie pracovného zaťaženia finanč-
ných a kontraktačných jednotiek rôznych riaditeľstiev EuropeAid ukázalo veľké rozdiely v pomeroch počtu pracovných miest k počtu a objemu výplat medzi jednotkami.
(1) RAC = „Restant à contracter“ = záväzky, ktoré je potrebné zmluvne dohodnúť.
RAL = „Restant à liquider“ = platobné záväzky.
b) pôvodne v súvislosti so správami EAMR nik nežiadal poskyt- núť delegáciám spätnú väzbu, hoci ju niekedy dostali. Tento problém sa už vyriešil a od konca roku 2003 sa povinne poskytuje delegáciám spätná väzba na ich správy EAMR. EuropeAid však niekedy len ťažko zisťuje zo správ EAMR, aký prípadný zákrok ústredia sa očakáva (1);
c) CRIS nemá funkcie vhodné pre užívateľov v rozsahu, v akom si viaceré delegácie zriadili vlastné paralelné databázy, ktoré vyžadujú opätovné vkladanie finančných údajov o projek- toch. V jednej zemepisnej oblasti chýbajúce alebo chybné kódy štátu zavedené do CRIS spôsobili nespoľahlivosť sys- tému ako zdroja riadiacich informácií. Zatiaľ sa plne nevy- užíva potenciál systému CRIS ako nástroja na monitorova- nie štátov AKT. Koncom roku 2004 sa plánujú zaviesť do systému CRIS prognostické informácie a úplná integrácia OLAS je naplánovaná na rok 2006. Audit Komisie (pozri odsek 14) v tomto ohľade dospel k záveru, že XXXX zatiaľ nie je dokončený spravodajský systém.
Podporná úloha ústredia
36. Nová úloha ústredia, ktorá popri monitorovaní vyplýva z prevedenia realizačných povinností na delegácie, spočíva v poskytovaní podpory delegáciám pri príprave, uskutočňovaní a vyhodnocovaní projektov. Zemepisné koordinačné jednotky v EuropeAid, podporované tematickými jednotkami, budú kon- taktným miestom najmä pre požiadavky delegácií.
37. Audit preukázal, že ústredie významne podporovalo delegácie napríklad v týchto oblastiach:
— široká škála školení o riadení pomoci a finančných postu- poch, systémoch a audite tak pred nástupom pracovníkov, ako aj v priebehu ich zamestnania v delegáciách: napr. kurzy o náležitostiach poskytovania pomoci, ako je riadenie pro- jektového cyklu, rozpočtová podpora a odvetvové prístupy,
— výrazná pomoc pri príprave projektu vrátane príspevkov skupín podpory kvality (2),
(1) Ako to dokazuje oznámenie riaditeľa EuropeAid vedúcemu delegácie, v ktorom ho žiada, aby zrozumiteľne uviedol, kedy a čo od ústredia žiada.
(2) V EuropeAid majú riaditeľstvá šesť skupín podpory kvality A až F, ktoré sú určené na dvojité preskúmanie všetkých nových projektov
– najprv vo fáze identifikácie projektu a potom vo fáze návrhu finan- covania.
— tematické siete, ktoré majú hrať kľúčovú úlohu pri poskyto- vaní podpory kvality delegáciám (3). Zameriavajú sa na zabezpečovanie usmernení a praktických nástrojov na projektovanie,
— výrazná podpora pri príprave financovania a zmlúv, ktorej súčasťou je útvar technickej podpory CRIS, poštová schránka na otázky a vypracovanie príručiek a usmernení.
38. Stále je však priestor na zlepšovanie prechodu ústredia na novú podpornú úlohu v decentralizovanom prostredí v týchto oblastiach:
a) webové stránky tematických sietí sú na rôznych stupňoch vývoja a mnohé si vyžadujú podstatnú aktualizáciu;
b) delegácie stále potrebujú dosiaľ neuskutočnené školenia (po- zri odsek 26);
c) skupina podpory kvality pre štáty AKT má v súčasnosti iba kapacitu na preverovanie vzorky 20 % finančných návrhov;
d) EuropeAid nie vždy sprístupnil usmernenie v pracovnom jazyku delegácie. Teraz je výslovný pokyn sprístupniť ho tak napriek zdržaniu spôsobenému ich prekladom;
e) Komisia oneskorene vysvetlila delegáciám, ako by mali v jed- notlivých krajinách vykonávať decentralizované riadenie pomoci ES v kontexte nového finančného nariadenia, a neskoro im poskytla usmernenie o finančných postupoch deviateho EDF;
f) nedostatok kapacity na zodpovednom generálnom riaditeľ- stve Relex mal za následok oneskorené schvaľovanie návrhov delegácií na prijatie nových pracovníkov.
Výsledky prenesenia právomocí
Ukazovatele merania výsledkov
39. Oznámenie Komisie zo 16. mája 2000, týkajúce sa reformy riadenia externej pomoci, ustanovilo zavedenie ukazo- vateľov výkonnosti s cieľom merať napredovanie k cieľom reformy (urýchľovanie zavádzania reformy, zlepšovanie kvality riadenia pomoci a spoľahlivosť finančných postupov) a zabezpe- čiť, aby sa úspešnosť programov prestala posudzovať podľa čer- pania pridelených rozpočtových prostriedkov v príslušnom roku.
(3) Tematické siete existujú od vytvorenia EuropeAid v roku 2001 a v súčasnosti existuje 11 tematických sietí a 3 siete korešpondentov. Xxxxxxx metódou dorozumievania s delegáciami sú webové stránky vytvorené v júli 2003.
40. Viaceré ukazovatele prijala Komisia v roku 2001 hlavne na základe v tom čase dostupných finančných údajov. Medzi nimi boli záväzky a vyplatenia, súvisiace RAC a RAL, percentuálny podiel faktúr uhradených v lehote 60 dní, rozdelenie záväzkov a platieb v priebehu roka a počet rokov potrebných na dokonče- nie projektu.
41. Uvedené ukazovatele budú pravdepodobne užitočné v dlhodobom výhľade a na globálnej úrovni, ale na doplnenie úpl- ného obrazu o rýchlosti a kvalite prípravy a realizácie projektu v teréne by sa mali doplniť ďalšími ukazovateľmi. Koncom roka 2003 EuropeAid stále ešte zvažoval doplňujúce ukazovatele výkonu, ktoré by naplnili tento cieľ.
42. Meškanie so zavedením spomenutých ukazovateľov spô- sobilo ťažkosti pri zostavení východiskových referenčných úda- jov o situácii na začiatku prenosu právomocí (alebo na začiatku reformy). Navyše je ťažké určiť ukazovatele, ktoré oddelia dosah prenesenia právomocí od účinkov prvkov širšej reformy. A ďalej, ukazovatele budú pravdepodobne ovplyvnené aj inými podnetmi Komisie, napr. zavedením riadenia projektového cyklu, odvetvo- vými prístupmi alebo novými finančnými nariadeniami, no aj vývojom v krajinách, ktorým sa pomoc poskytuje, napr. zme- nami v miestnom politickom prostredí alebo v kvalite vnútroštát- nej verejnej správy.
Rýchlosí
43. Dvor audítorov sa svojím auditom pokúsil preukázať prí- padné zrýchlenie rôznych činností projektového cyklu, najmä prípravy finančných návrhov, uzatvárania zmlúv, úhrady faktúr a realizácie projektu, za ktoré teraz nesie osobitnú zodpovednosť delegácia. Prvá fáza projektového cyklu, t. j. fáza programovania, nie je predmetom auditu, pretože za tú stále zodpovedá ústredie napriek očakávanej väčšej zainteresovanosti delegácií.
Príprava finančných návrhov
44. Hoci sa harmonogram pripravovaných projektov (tzv. pipeline schedule) úzkostlivo sleduje s cieľom zabezpečiť plnenie termínov, v niektorých prípadoch, keď delegácie prechádzali nevyhnutným vzdelávacím procesom, prenos právomocí spoma- lil prípravu projektov. Napríklad v roku 2003 musela delegácia ústredia pomáhať niektorým delegáciám v Ázii pripraviť vzory finančných návrhov, termíny sa museli odložiť a nakoniec sa vo štvrtom štvrťroku uzavrelo vyššie percento záväzkov než v pred- chádzajúcich rokoch (80 až 90 % v porovnaní s predchádzajú- cimi asi 50 %).
45. Viaceré delegácie, navštívené počas auditu, mali v roku 2003 osobitné problémy s prípravou nových finančných návrhov po zavedení nového nariadenia o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahuje na všeobecný rozpočet od 1. januára 2003. Delegácie si neboli isté vo výklade a uplatňovaní nových ustanovení finanč- ného nariadenia, ktoré sa vzťahovali na činnosti prijímajúcich krajín v rámci koncepcie „decentralizovaného riadenia“ pomoci. Opakované žiadosti o vysvetlenie nechalo ústredie bez odpove- de, lebo predmet otázky bol v marci 2004, v čase druhého kola návštev auditu Dvora audítorov v delegáciách, očividne stále ešte predmetom štúdia. V dôsledku toho nebolo možné viaceré návrhy projektov dokončiť, pretože realizačné mechanizmy, ktoré sa mali aplikovať, neboli vyjasnené a nedosiahla sa o nich dohoda.
Zmluvné zabezpečenie a platby
46. Celkovo možno na základe návštev delegácií konštato- vať, že rutinné postupy uzatvárania zmlúv a úhrady platieb zvlá- dajú delegácie primerane. Hlavným faktorom, ktorý k tomu pri- spel, bola skutočnosť, že väčšie delegácie, najmä prvej vlny, prijali do svojich finančných a kontraktačných útvarov (F & C) náležite kvalifikovaných a skúsených pracovníkov, čo uľahčilo plynulé zavedenie základných finančných systémov a postupov.
47. V krajinách, v ktorých vnútroštátna verejná správa zastáva dôležitú úlohu v procese uzatvárania zmlúv a platieb (1), býva zdržanie spôsobené verejnou správou niekedy vážnejším obmedzením urýchlenia realizácie projektu než omeškanie spô- sobené delegáciou (2).
48. Mnohé delegácie nesledujú vývoj určitých ukazovateľov merania času potrebného na úhrady alebo uzavretie zmlúv ani si zvyčajne nestanovujú v tomto ohľade iné osobitné ciele než dodr- žanie povinných lehôt stanovených vo finančnom nariadení, zmluvách alebo uverejnených postupoch verejného obstarávania (3).
(1) Týka sa to obzvlášť štátov AKT, ale aj iných štátov, v ktorých sa už uplatňuje decentralizované riadenie projektov, napríklad Maroka.
(2) Audit v senegalskej delegácii napríklad ukázal, že zatiaľ čo sa čas dele- gácie na spracovanie platby skrátil asi na 20 dní, bol to iba zlomok času, ktorý potrebovali jednotky riadenia projektov alebo verejná správa na vykonanie svojho platobného postupu, ktorý bolo možné počítať skôr v mesiacoch než v dňoch. Postupy štátnej správy pri spra- covaní platieb alebo uzatváraní zmlúv v Maroku trvali tak dlho, že na skrátenie zdržania sa delegácia rozhodla namiesto pomoci vláde zlep- šiť vnútroštátne postupy radšej prevziať celú zodpovednosť za platby a záväzky.
(3) Výnimka sa našla v Senegale, kde sprievodné košieľky k platobným príkazom obsahovali cieľovú dĺžku lehoty v každej fáze procesu pre- skúmania v pracovných dňoch, ktorých celkový súčet bol 21 pracov- ných dní na spracovanie faktúry, ktorú mala delegácia uhradiť.
49. Informačné systémy CRIS a (pre EDF) OLAS, ktoré použí- vajú delegácie, v zásade umožňujú výpočet času, ktorý bol potrebný na úhradu platby, ale kontroly vykonané v niekoľkých delegáciách ukázali mnohé chyby v prvotných údajoch (1). Spo- ľahlivosť výkonového ukazovateľa EuropeAid, ktorý predstavuje celkový podiel faktúr uhradených v lehote 60 dní, je preto neistá.
50. Ukazovatele rýchlosti platieb spred decentralizácie nie sú dostupné. Preto sa uskutočnili ručné testy pri dvoch delegáciách, pričom sa vybralo viacero podobných platieb, z ktorých niektoré boli uhradené pred prenesením právomocí (a preto ich uhradilo ústredie) a niektoré po ňom, a porovnali sa časy potrebné na spra- covanie platieb. Výsledky nič nedokázali, v prípade jednej delegá- cie ukázali zlepšenie (priemerný čas sa skrátil zo 61 dní pred decentralizáciou na 47 dní po nej), ale v prípade druhej delegácie nebola zrejmá žiadna zmena (priemerný čas bol rovnako okolo 50 dní).
51. Mnohé delegácie mali ťažkosti v súvislosti s riadením pla- tieb a zmlúv v dôsledku mnohých chýb zistených v údajoch, ktoré boli do systému finančných informácií CRIS zavedené pred jeho sprevádzkovaním v priebehu roku 2002.
52. Postupy ES v oblasti verejného obstarávania a uzatvára- nia zmlúv sú zložité. Audit ukazuje, že pracovníci delegácie, pro- jektový personál a úradníci miestnej štátnej správy majú vážne ťažkosti v tomto ohľade dokonca aj vtedy, keď je priestor na odchýlku alebo pružnejší výklad. Pre nedostatočný počet záujem- cov alebo platných ponúk sa často musela vyhlásená verejná súťaž zrušiť a vyhlásiť znovu. Ústredie neschvaľuje vyňatie ľahko a v určitých prípadoch to dokonca vzhľadom na osobitné pra- vidlá, ktoré ustanovujú opakovať verejnú súťaž až do predloženia dostatočného počtu platných ponúk, ani nie je možné. V týchto prípadoch je príprava alebo realizácia projektov vážne ohrozená.
Realizácia projektu
53. Návštevy na úrovni delegácie ukázali, že merať účinok prenesenia právomocí na rýchlosť realizácie projektu ako celku nebude ľahké a že zatiaľ nebude možné vzhľadom na relatívnu krátkosť času, v priebehu ktorého delegácie fungujú s prenese- nými právomocami (2). Pri viac ako polovici navštívených
(1) Medzi zistené chyby patril nesprávny dátum vyhotovenia faktúry, nezaevidovanie času prerušenia lehoty splatnosti úhrady, napr. lebo chýbali doplňujúce doklady alebo sa platby zaevidovali v systéme dva- krát, hoci boli uhradené iba raz.
(2) Napríklad pokračujúci projekt môže trpieť nedostatkami projektovej prípravy alebo zmenenými okolnosťami, ktoré prenesením právomocí nemožno (ľahko) zmeniť.
delegácií audit dospel k záveru, že kladné účinky decentralizácie sú znehodnotené inými faktormi.
54. Podľa jedného spoločného zistenia audítorov pri návšte- vách realizácii projektu prospieva dostupnosť pracovníkov finančných a kontraktačných jednotiek v teréne a rozšírená kapa- cita prevádzkových jednotiek delegácií. Oba faktory prispievajú k lepšiemu pochopeniu miestnych podmienok a spoluvytvárajú lepšiu schopnosť riešiť akékoľvek problémy ovplyvňujúce pro- jekty a programy. Pohovory s partnermi delegácií (vládnymi úrad- níkmi, projektantmi, zástupcami iných sponzorov) potvrdzujú zvýšenie výkonnosti delegácií po decentralizácii, ktorá umožňuje užšie styky s pracovníkmi delegácie a viac angažovanosti z ich strany.
55. Obmedzenia, na ktoré táto správa poukazuje v súvislosti s prípravou delegácií a ústredia na prenesenie právomocí, však môžu eliminovať zlepšenia v zrýchlení v dôsledku decentralizá- cie (pozri odseky 23, 26, 35 písm. c) a odsek 38).
Kvalita
56. Pokiaľ ide o druhý hlavný cieľ reformy a decentralizácie,
t. j. o radikálne zlepšenie kvality vonkajšej pomoci ES, po menej ako dvoch rokoch decentralizovaného riadenia je príliš skoro sna- žiť sa vidieť celý možný účinok prenesenia právomocí na kvalitu pomoci v celom projektovom cykle. Vyžiada si aspoň štyri až päť rokov, kým bude uskutočnený významný počet projektov a pro- gramov pripravených po zavedení decentralizovaného riadenia.
57. Navyše bude potrebné včas určiť najvhodnejší súbor uka- zovateľov na zisťovanie kvality poskytovanej pomoci. Monitoro- vací systém zameraný na výsledky, ktorý Komisia v roku 2002 rozšírila na pokrytie všetkých regiónov dotknutých programami vonkajšej spolupráce ES, je určený na hodnotenie realizácie pro- jektov alebo programov. Z dlhodobého hľadiska by mohli byť tieto posúdenia dôležitým ukazovateľom úrovne kvality pomoci ES a akéhokoľvek zvýšenia kvality pod podmienkou, že správy budú mať dôsledne štandardnú úroveň, aby boli porovnateľné v čase.
58. Pozitívne faktory, na ktoré sa tu poukazuje v súvislosti s rýchlosťou realizácie projektu, majú svoju funkciu aj vo vzťahu k hľadisku kvality. Audit ukázal, že vo všetkých navštívených delegáciách existujú náznaky zvýšenej vnútornej schopnosti dele- gácií riešiť rôzne aspekty rozvojových činností, ktoré vedú k roz- šíreniu styku s príjemcami pomoci a inými príslušnými stranami a k lepšiemu chápaniu miestnych podmienok a možností. Aj kontrola archívu, vykonaná počas auditu, potvrdila intenzívnej- šiu účasť pracovníkov delegácie na činnostiach sledovania projek- tu, napr. pri preskúmavaní a pripomienkovaní pracovných plá- nov projektu a správ o činnosti.
59. Na druhej strane existujú obmedzenia uvedené v tejto správe (pozri odsek 56), ktoré pravdepodobne znehodnocujú zlepšenia kvality dosiahnuté v dôsledku prenesenia právomocí.
60. Navyše, vo väčšine navštívených delegácií bolo viacero kategórií pracovníkov (napr. samostatní experti, pracovníci ALAT, miestni zamestnanci) pracujúcich v prevádzkových jed- notkách a spoločne zvládajúcich pracovné zaťaženie takým spô- sobom, že každý z nich zodpovedal za niekoľko projektov. Táto prax nezabezpečuje optimálne využívanie rôznych druhov zdro- jov, pretože znamená, že skúsenejší experti niekedy spotrebujú podstatnú časť svojho času na relatívne jednoduché administra- tívne úlohy.
Spoľahlivosí finančných postupov
61. Z návštev delegácií v súvislosti s prenesením právomocí vyplýva názor audítorov doložený nálezmi viacerých súbežných finančných auditov vykonaných v tých istých delegáciách (1), že decentralizované vedenie vo všeobecnosti zabezpečilo spoľahlivé postupy finančného riadenia. Dosiaľ sa však dostatočne nerozvi- nulo finančné sledovanie realizačných organizácií. Hoci sa systém auditov realizačných organizácií od roku 2002 zlepšil, stále pre- biehajú diskusie o prístupe a vo všeobecnosti najmä využívanie a ďalšie sledovanie správ audítorov nie je primerané tomu, aby bolo možné konštatovať, že je zabezpečená zákonnosť a regulár- nosť transakcií, ktoré riadili realizačné organizácie.
62. Existujú náznaky, že prenesenie právomocí má kladný účinok vedúci k zlepšeniam systémov dohľadu a kontroly. Včasné zriadenie finančnej a kontraktačnej jednotky pri delegácii, často obsadenej silným a skúseným tímom, viedlo v mnohých delegá- ciách k výraznému dôrazu na finančné postupy. Prispelo to
(1) Finančný audit sa uskutočnil vo všetkých navštívených krajinách na účely tohto auditu, s výnimkou Etiópie a Uruguaja. Podrobnejšie údaje sú vo výročnej správe Dvora audítorov za rok 2003, najmä v kapitole 7 o vonkajšej činnosti a v správe o činnostiach Európskeho rozvojo- vého fondu. V tejto súvislosti treba poznamenať, že hoci Komisia pri- jala normy vnútornej kontroly v roku 2001, na delegácie sa budú vzťahovať až od roku 2004.
k rýchlejšiemu riešeniu problému a k zlepšeniu záväzných postu- pov napr. zavedením štandardných dokladov alebo formátov kontrolných výkazov, obežníkov a usmernení, ktoré mala použí- vať delegácia, ako aj projektový manažment. Prinajmenšom v dvoch navštívených delegáciách začali jednotkyF&C riešiť prob- lém sledovania realizačných organizácií a vyvinuli metódu exter- ného auditu projektov, ktorého súčasťou bolo systematické sle- dovanie projektu.
63. Existencia zložitých postupov (pozri odsek 52) a nevhod- ných usmernení vo finančných otázkach (pozri odsek 45) však mala v niektorých prípadoch opačný účinok na dosiahnutie iných dvoch cieľov, na zvýšenie rýchlosti a zlepšenie kvality pomoci.
ZÁVERY
Závery k procesu prenesenia právomocí
64. Decentralizácia s prevodom zodpovednosti za riadenie pomoci na 78 delegácií predstavovala najväčšiu reorganizáciu oddelení Komisie v oblasti vonkajšej pomoci. Jej uskutočnenie takmer vo všetkých delegáciách prevádzkovaných pod decentra- lizovaným vedením do leta 2004 je významný úspech (pozri odseky 15 až 17).
65. Spôsob, akým Komisia riadila proces decentralizácie, možno považovať za pomerne úspešný, prinajmenšom pokiaľ ide o samotné delegácie. Do procesu plánovania však nezačlenila via- cero prvkov, ktoré jej mohli uľahčiť kontrolovať tento proces, a niektoré problémové oblasti si vyžadujú ďalšiu pozornosť (pozri odsek 18).
66. Vo všeobecnosti boli delegácie pomerne dobre pripra- vené na činnosť pod decentralizovaným vedením, hoci majú problémy s obsadením miest a napriek vynaloženému úsiliu ďalej pretrváva potreba školenia o systémoch financovania a riadení projektov (pozri odseky 19 až 26).
67. Bez analýzy a konzultácie bola menej dobre naplánovaná príprava útvarov ústredia. Delegácie stále požadujú značnú pod- poru, prispôsobujúc sa svojej novej úlohe, a pre centrálne útvary je ťažké poskytovať delegáciám požadovanú podporu, pretože tematická odbornosť sa po znížení počtu pracovníkov ústredia poskromne rozptýlila na jednotlivé zemepisné riaditeľstvá (pozri odseky 27 až 33).
68. Napriek tomu, že ústredie vyvinulo nástroje na sledova- nie delegácií, ako sú správy o riadení vonkajšej pomoci (EAMR), jeho monitorovacia úloha a nástroje zatiaľ nie sú plne rozvinuté (pozri odseky 34 a 35).
69. Podobne, napriek poskytovaniu výraznej pomoci delegá- ciám prostredníctvom školení, skupín podpory kvality, tematic- kých sietí a technickej podpory pretrvávajú nedostatky pri zabez- pečovaní usmernení a uspokojovaní potreby vzdelávania (pozri odseky 36 až 38).
Závery k výsledkom prenesenia právomocí
70. Stále je ešte priskoro, po menej ako dvoch rokoch decen- tralizovaného riadenia, vidieť plánované zlepšenia v rýchlosti a kvalite vonkajšej pomoci ES. Aj nedostatok úplného súboru ukazovateľov výkonu v začiatočnom štádiu procesu prenášania právomocí sťažuje meranie rýchlosti smerovania k hlavným cie- ľom. Komisia medzitým využíva najmä finančné údaje (napr. na úrovni záväzkov a výplat) ako ukazovatele rýchlosti, aj keď sa môžu odlišovať z dôvodov, ktoré nesúvisia s decentralizáciou alebo reformou a sú práve kritériami na posudzovanie pomoci ES, ktoré sa podľa reformy majú nahradiť inými (pozri odseky 39 až 42, 53, 56 a 57).
71. Vo väčšine navštívených delegácií však sú náznaky, že decentralizované riadenie je na správnej ceste k dosiahnutiu sta- novených výsledkov. Rýchlosti a kvalite projektového riadenia prospieva dostupnosť pracovníkov finančných a kontraktačných jednotiek v teréne a rozšírená kapacita prevádzkových jednotiek delegácií. Vedie to k lepšej schopnosti riešiť problémy v rámci delegácie, k rozširovaniu styku s prijímateľmi pomoci a inými prí- slušnými stranami a k lepšiemu chápaniu miestnych podmienok, rizík a možností. Spoľahlivé postupy finančného riadenia sú po decentralizácii všeobecne zabezpečené, ale zatiaľ nie sú dosta- točne rozvinuté, pokiaľ ide o finančné monitorovanie realizač- ných organizácií (pozri odseky 54, 58, 61 a 62).
72. Problémy náboru pracovníkov s vhodnou kvalifikáciou a využívanie tejto kvalifikácie optimálnym spôsobom, ťažkosti ústredia s poskytovaním podpory delegáciám, dosiaľ nevhodné finančné informačné systémy a zložité postupy predbežne obme- dzujú očakávané výsledky decentralizácie riadenia v oblasti zvý- šenia rýchlosti a kvality riadenia projektov (pozri odseky 52, 55, 59, 60 a 63).
73. Existujú náznaky pravdepodobného krátkodobého spo- malenia prípravy projektov, kým sa delegácie neprispôsobia svo- jim novým povinnostiam v tejto oblasti. Napriek istej nespoľahli- vosti ukazovateľov rýchlosti úhrad vzhľadom na chyby vo východiskových údajoch sa delegáciám všeobecne darí včas uza- tvárať zmluvy a uhrádzať platby. Stále však dochádza k závaž- nému zdržiavaniu mimo delegácie, spôsobenému napríklad štát- nou správou alebo jednotkami riadenia projektov (pozri odseky 43 až 51).
ODPORÚČANIA
74. Mal by sa zaviesť systém vhodných ukazovateľov, zalo- žený na spoľahlivých východiskových údajoch, vzťahujúci sa tak na rýchlosť, ako aj na kvalitu poskytovanej pomoci, ktorý bude podľa vopred vypracovaných noriem merať pokrok medzi jednot- livými rokmi jednak na globálnej úrovni, jednak na úrovni jed- notlivých delegácií.
75. Skutočné ročné náklady decentralizácie by sa mali sledo- vať a porovnávať s plánovanými nákladmi.
76. Komisia by mala zabezpečiť, aby jej náborové postupy, platy a ostatné podmienky zamestnávania boli atraktívne pre pra- covníkov s vhodnou kvalifikáciou a aby sa splnili zvýšené perso- nálne potreby jej delegácií.
77. Tematické odborné znalosti v útvaroch ústredia by sa mali organizovať s cieľom zabezpečiť efektívnym spôsobom kva- litnú podporu delegácií.
78. Monitorovacia úloha ústredia by sa mala rozvíjať zriade- ním porovnávacích noriem na posudzovanie personálnej úrovne delegácií, systematickejšou a konštruktívnou spätnou väzbou voči delegáciám a ďalším zdokonaľovaním finančných informačných systémov.
79. Rozvinúť by sa mala podporná úloha ústredia najmä roz- siahlejším poskytovaním vysvetlení nového nariadenia o rozpoč- tových pravidlách (ktoré sa vzťahuje na všeobecný rozpočet), bez- odkladným zabezpečovaním dostupného usmernenia v pra- covnom jazyku delegácie a pokračovaním v uspokojovaní nenaplnených potrieb odborného vzdelávania.
80. Komisia by mala zvýšiť svoje úsilie o postupné dobehnu- tie časových sklzov v realizácii projektu, ku ktorým došlo mimo delegácie na úrovni štátnej správy alebo projektových jednotiek, najmä sklzov v poukazovaní platieb.
81. Dobrý príklad, ktorým sú niektoré decentralizované dele- gácie rozvíjajúce komplexný a systematický prístup k vonkajším auditom realizačných organizácií vrátane ich systematického sle- dovania, sa musí rozšíriť na všetky delegácie.
82. V záujme optimalizácie výsledkov prenesenia právomocí by mala Komisia naďalej venovať osobitnú pozornosť zjednodu- šovaniu, harmonizácii a vyjasňovaniu finančných a zmluvných postupov.
Túto správu prijal Dvor audítorov v Luxemburgu na svojom zasadnutí dňa 8. a 9. decembra 2004.
Za Dvor audítorov
Xxxx Xxxxxx XXXXX XXXXXX
predseda
PRÍLOHA
Zoznam rozhodujúcich činností a termínov v procese prípravy prenesenia právomocí
— prípravné práce na prenesenie právomocí sa začali v roku 1999 (dotazník pre delegácie),
— oznámenie Komisie o celkovej reforme vonkajšej pomoci v máji 2000,
— začiatok rokovaní medziútvarovej pracovnej skupiny (Inter-service working group) v októbri 2000,
— vyhlásenie prvej vlny 22 delegácií v novembri 2000,
— prijatie decentralizačnej koncepcie „Concept opérationnel de déconcentration“ v marci 2001,
— pohovory na tému mimoriadnych zdrojov pre prvú vlnu delegácií v marci až máji 2001,
— začiatok decentralizovaného riadenia v prvej vlne delegácií s účinnosťou od januára 2002,
— oznámenie Komisie „Plan de mise en oeuvre et financement de la déconcentration“ (Plán uskutočnenia a financovania decentralizácie) v januári 2002,
— seminár EuropeAid o úlohe ústredia v kontexte decentralizovaného riadenia, február 2002,
— interný východiskový dokument, v ktorom EuropeAid predstavil „Définition des fonctions du Siège d’EuropeAid dans le cadre d’un environnement déconcentré“ (Vymedzenie úloh a poslania sídla EuropeAid v decentralizovanom pro- stredí), november 2002,
— reorganizácia EuropeAid po procese prenesenia právomocí, február 2003,
— Úrad pre spoluprácu EuropeAid: „Mission Statement, Responsabilités et tâches des services“ (Xxxxxxxx, zodpovednosti a úlohy oddelení), 25. júla 2003.
ODPOVEĎ KOMISIE
SÚHRN
I. Súčasťou rozsiahlej reformy riadenia vonkajšej pomoci, ktorú Komisia spustila v máji 2000, bolo vytvorenie programu EuropeAid, ktorý bol navrhnutý výlučne na zvládnutie prechod- ného obdobia reformy, ako aj decentralizáciu riadenia celého pro- jektového cyklu smerom k delegáciám. Úloha delegácií sa decen- tralizáciou zvýraznila v záležitostiach, ako sú dialóg s orgánmi o politike a celkových reformách vzťahujúcich sa na verejnú službu a správu a koordinácia s ďalšími darcami. Reforma sa rea- lizovala spolu s rozsiahlymi reformami v rámci Komisie (ako napríklad zavedenie nového rozpočtového nariadenia a zrušenie úradov technickej pomoci), čo malo tiež vplyv na proces decentralizácie.
IV. Použitý balík nástrojov plánovania a monitorovania sa ukázal ako účinný a vhodný na riadenie procesu decentralizácie.
V. Prvá reorganizácia počas prebiehajúcej decentralizácie slu- žieb v rámci programu EuropeAid sa uskutočnila 17. februára 2003 prijatím nového organigramu. Okrem toho sa prostredníc- tvom riadiaceho plánu ústredia riešia úpravy, ktoré nastali v dôsledku zmien funkcií. Komisia skúma opatrenia, pomocou ktorých sa zostaví tematická expertíza pri úplnom zohľadnení príslušných povinností predmetných generálnych riaditeľstiev tak, ako to uvádza Dohoda medzi útvarmi z roku 2001.
Celkové pridelenie ľudských zdrojov sa uskutočnilo v dôsledku obrovského nedostatku pracovníkov pri porovnaní so všetkými hlavnými darcami vrátane členských štátov.
Komisia si kladie za povinnosť prekonať zostávajúce obmedzenia.
VI. Decentralizácia bola iba jedným prvkom uceleného balíka reforiem. Výsledky reformy sa dôkladne monitorujú a Rada a Par- lament dostávajú pravidelné informácie. Výsledky decentralizač- ného procesu nie je možné oddeliť od výsledkov zvyšku balíka reforiem. A predsa, xxxxxxxx sa podarilo proces decentralizácie ukončiť v predpokladanom časovom rozpätí, ale sa podarilo dosiahnuť, že to neznamenalo stratu kvality ani zníženie rýchlosti procesu, čoho sa veľa pozorovateľov obávalo. Pred začiatkom reformy napríklad počet rokov potrebných na vypracovanie, realizáciu a ukončenie projektu narastal, no od roku 2000 sa tento vývoj podarilo zvrátiť a projekty bývajú ukončené rýchlejšie.
VII. Vďaka decentralizácii môžu delegácie na mieste vykoná- vať prísnejšie finančné kontroly implementačných orgánov (napr. mimovládnych organizácií alebo jednotiek riadenia projektov). Zavedením štandardných zmluvných dokumentov v posledných rokoch sa zvýšila úroveň kontroly a okrem toho od júna 2003 projektové účty podliehajú auditu predtým, než sa uskutoční záverečná platba. V roku 2004 bola dokončená stratégia vonkaj- šieho auditu.
VIII. Ak s obsadením pracovných miest, na ktoré sa vyžaduje osobitná kvalifikácia, sú v niektorých krajinách ťažkosti, Komisia zastáva stanovisko, že škála personálneho poriadku, pokiaľ ide o pracovníkov delegácií, dovoľuje určitú pružnosť a vhodné pri- spôsobenie potrebám.
Aby sa prispôsobila štruktúra služieb v rámci EuropeAid, prijali sa opatrenia, ktorých cieľom je zdokonaliť finančné informačné systémy a zjednodušiť postupy tak, aby sa delegáciám dostávalo účinnejšej podpory. Je však nevyhnutné zachovávať prísne normy finančnej kontroly.
IX. Stanovisko Komisie k odporúčaniam Dvora je takéto:
— Od začiatku reformy sa zaviedol súbor ukazovateľov, ktoré vychádzajú predovšetkým z finančných údajov. Pokračuje práca na vývoji doplňujúcich ukazovateľov, ktorých cieľom je merať zvýšenie rýchlosti a kvality poskytovanej pomoci.
— Po ukončení procesu decentralizácie na konci roka 2005 monitorovanie nákladov umožní ich porovnanie s počiatoč- ným odhadom.
— Popri decentralizácii sa veľká pozornosť venuje zlepšeniu postupov a podmienok prijímania zamestnancov delegácií. Prebieha proces identifikácie prostriedkov, ktoré napomôžu obsadiť pracovné miesta v tzv. problematických krajinách.
— Komisia skúma opatrenia, pomocou ktorých sa zostaví tema- tická expertíza pri úplnom zohľadnení príslušných povin- ností predmetných generálnych riaditeľstiev tak, ako to uvá- dza Dohoda medzi útvarmi z roku 2001.
— Rozšírením úlohy systému CRIS (Common Relex Informa- tion System) ako plánovacieho a riadiaceho nástroja sa ešte viac zvýši kapacita pri monitorovaní a poskytovaní podpory zo strany EuropeAid. Značná snaha sa vynakladá na zabez- pečenie vhodných školení pre pracovníkov delegácií. V súčasnosti sa viac školiacich podujatí organizuje v zámorí a vyvíjajú sa moduly pre e-vzdelávanie (e-learning).
— Úrad programov EuropeAid prijíma opatrenia, ktorých cie- ľom je zvýšiť výkonnosť administratívy jednotlivých štátov.
— V súlade s článkom 73 Bielej knihy o reforme Komisie Komi- sia zriadila centrálnu jednotku, ktorej úlohou je harmonizo- vať vzorové zmluvy a riadiť grantové dohody. Okrem toho správa o vykonávacích pravidlách finančného nariadenia, ktorú Komisia zverejnila v októbri 2004, navrhuje zjedno- dušený systém udeľovania zmlúv na vlastné účty Komisie vrátane tých účtov, ktoré spravujú delegácie.
INTRODUCTION
2 to 4. The reform of the management of external assistance included both the creation of EuropeAid, which was specifically designed to cope with the transitional period of the reform, and the devolution of the management of the whole project cycle to the delegations. Devolution also increased the role of the delega- tions in matters such as the policy dialogue with the authorities on complex public service and governance-related reforms, and in coordination with other donors. The reform was implemented in conjunction with Commission-wide reforms (such as the intro- duction of a new Financial Regulation, and the abolition of tech- nical assistance offices) which also had an impact on the situation.
OBSERVATIONS
16. It was not possible to complete the devolution by the end of 2003 for budgetary reasons and for some logistical and staf- fing issues.
18. As devolution was only one part of the reform process, it is not possible to dissociate the results of the devolution pro- cess from the rest of the reforms.
At the end of 2005, after the completion of the devolution pro- cess, the monitoring of costs will allow for a comparison with ini- tial estimates.
Regarding the other elements mentioned by the Court, see replies under respective paragraphs.
19. The methodology used allowed due account to be given to particular situations (e.g. regional delegations, size/complexity of portfolio, easiness/difficulty of recruiting staff, etc.) avoiding an inflexible ‘one size fits all’ approach.
The outcome of the first devolution phase was used as a guide and benchmark in assessing demands on resources made by the heads of delegation in subsequent devolution phases. The entire approach allowed for adaptations and fine-tuning throughout, retaining the flexibility needed to deal with many different scena- xxxx. The human resources allocation process took place against a background of a huge staffing deficit compared with all major donors, including EU Member States. Hence, the approach cho- sen was to use devolution also as an opportunity to put Delega- tions in a situation where they would finally have the necessary human resources to discharge all their responsibilities in the management of external assistance with the level of quality, speed, management robustness, impact and visibility envisaged by the RELEX Reform.
20. Extensive consultations and continous dialogue ensured ownership of the process by the heads of delegation and led, as the Court also points out, to general satisfaction in delegations with the number of posts allocated. Moreover, in the course of the first wave of devolution more sophisticated guidelines and bench- marks were developed for allocation of resources in the subse- quent waves.
23. — The rapid increase in staff in the delegations resulted in a slow-down in the recruitment process, which can be blamed on the excessively low growth rate of manage- ment resources in the delegations and in Brussels. The pre-assignment training programmes also have an impact on deadlines for the filling of posts.
— The Commission is striving to offer local and ALAT staff contractual conditions comparable to those of similar employers in the locality. The forthcoming general introduction of the ‘contract staff’ category should con- tribute to a significant improvement in the conditions of employment in the delegations.
— The increasing scarcity of certain candidate profiles and the creation of posts with new job profiles have caused delays in the filling of posts. Various measures have been introduced or planned to resolve this situation.
— The aid-management posts created in local-agent or ALAT categories are covered by fixed-term contracts. The reasons for this are not only budgetary but also a concern that expertise should be more closely matched to the cooperation programmes to be carried out. Con- straints arising from local legislation should diminish considerably with the forthcoming general introduction of the ‘contract staff’ category.
— Work is under way to draw up the conditions to govern the application of the new ‘contract staff’ category from 2006.
26. During 2004, with the limited resources at its disposal (particularly as regard mission expenses), the Commission con- ducted some 10 training courses in the Asia region covering CRIS and Finance and Contract procedures. New staff recruited locally should be trained in delegations by colleagues.
The Commission will maintain its substantial training program. Distance and eLearning courses are under development, and a first module on CRIS should become available early 2005. This should facilitate the access of local staff to training possibilities.
27. The initial structure of EuropeAid was designed to ensure the stability of the organisation throughout the devolution pro- cess by opting for a predominantly geographical structure.
Based on the first experience of the first wave of deconcentration, the description of the new role of headquarters of November 2002 was drawn up. This new role was at that time relevant for a quarter of the work of XxxxxxXxx.
As devolution progressed, a first reorganisation of the services in HQ has taken place with the adoption of a new organigramme on 17 February 2003.
28. The adjustment in terms of allocation of human resour- ces to the change of functions is ongoing. A workload assessment of units in EuropeAid was carried out in September/October 2004 as part of the preparations for restructuring which should lead to a new organisational structure by early 2005.
Moreover, staffing needs for HQ are addressed through the annual activity based management (ABM) exercise and reflected in the management plan. The management plan is the key planning, management and monitoring tool in headquarters. It allows direc- torates to plan for and manage change.
29. Sufficient staff has been redeployed from headquarters for the identified core needs in delegations. This redeployment takes place within the annual ABM exercise. As the redeployment occurs in a phased manner and in conjunction with other staf- fing movements, the process may not be immediately apparent or easy to reconstruct. It is nonetheless, and has been from the out- set, a key aspect of the reform, and of devolution in particular.
30. EuropeAid is aware of the difficulties in providing effec- tive support to delegations after the reduction in posts. For this reason (and the reasons highlighted under the reply to point 27) the present review process should lead to a new organisational structure for EuropeAid by early 2005.
31. XxxxxxXxx has consistently attached major importance to training staff for the roles they will have to accomplish in a devolved environment. A large proportion of staff participated during 2002 and 2003 in exercises to help to adjust to their new roles and to identify problems which might arise between HQ and delegations.
XxxxxxXxx has tried to ensure reintegration of staff returning from delegations. In 2003, 21 officials in the rotation exercise were thus reintegrated within EuropeAid.
32. The Commission is examining measures to organise the- matic expertise in full respect of the respective responsibilities of the directorates-general concerned as reflected in the Inter-service Agreement of 2001.
35. Many of the monitoring instruments were new as part of the devolution exercise. They required a period of fine tuning in terms of use and operational application.
(a) All the criteria mentioned by the Court were covered in the decisions surrounding the allocation of additional staff and the reviews of organigrammes (see reply to paragraph 19).
As already foreseen in the 2002 Communication, the wor- kload assessment has since been developed as a more gene- ral exercise that can go beyond the effects of devolution and give assessment criteria that can mirror the changing envi- ronment of delegation tasks and practical work in the future. The pilot phase of this exercise was finished in October 2004 and the general exercise was launched in November 2004.
The workload assessment methodology is based on a dele- gation’s tasks and responsibilities, and demonstrates the ade- quacy of staffing to carry those out.
(b) Initial inconsistencies in providing feedback on the external assistance management report (EAMR) have now been over- come and steps have been taken in 2004 to ensure coordi- nated, appropriate and timely replies to delegations.
(c) In respect of the observations of the Court on parallel data- bases, some delegations have tended to develop their own internal excel tables. However, as the CRIS system is conti- nually being developed and made more user-friendly. The need for such tables should diminish over time.
Efforts have been taken to ensure the accuracy of the non- financial data registered in CRIS. In May 2004 a number of non-financial CRIS functions were introduced for the EDF, including the project monitoring system (Implementation reporting).
38. A reorganisation in early 2005 should improve the sup- port role of HQ. At the same time, the issues raised by the Court are already being dealt with in the following way:
(a) the vast majority of the websites maintained by the thematic networks have been updated in 2004. A newsletter is now being distributed to relevant staff in HQ and delegations informing them on new updates;
(b) significant efforts are made to ensure proper training of dele- gation staff (see reply to paragraph 26);
(c) the work of the QSG (for the ACP countries) is based on a sampling principle. The sampling rate for 2004 was set at 20 %. This approach was adopted in full awareness of the annual volume of proposals (over 300). None the less, all proposals of an innovative or complex nature have been exa- mined by the group.
Furthermore, all the ACP project identification sheets are subject to a ‘quality assessment’ at an earlier stage in the pro- ject cycle when intervention and support from HQ is more appropriate and more effective;
(d) owing to EuropeAid’s multilingual environment, instruction notes and manuals have to be translated, implying longer dis- tribution times;
(e) problems with making preparations and adjustments for the entry into application in January 2003 of the Financial Regu- lation and Implementing Rules were experienced in many services in the Commission. These difficulties were explicitly recognised in the readiness assessment made at the end of 2002 (1).
For those financing agreements financed on the 2003 bud- get which were furthest advanced in their preparation, the Commission issued a written instruction to delegations in December 2003 that tendering could be proceeded with by the third country under a suspensive clause.
By early June 2004 the Commission had issued a revised Financing Agreement/Technical and Administrative Provi- sions template taking into account the agreed application of Article 164 FR;
(f) please refer to the Commission’s reply to point 23.
40. The Commission is seeking to improve and expand the range of indicators in all areas of management.
41. EuropeAid is studying various options for aggregate indi- cators of quality, which would complement the already existing indicators of financial execution.
42. Devolution is indeed only one, albeit an important, ele- ment of the overall reform of the Commission’s management of external assistance. Hence, the improvements in aid delivery over the recent years can not be explained by Devolution alone, but are the results of all efforts combined. The Commission regularly reports on progress of the overall reform to the Parliament and the Council.
(1) See SEC(2002) 1362 final: Communication by Mrs Xxxxxxxx to the Commission: Overall assessment of the readiness of the Commission services for integrating the new Financial Regulation in their internal control systems of 17 December 2002.
44. While it is true that the percentage of commitments for Asia in the last quarter was 80 % in 2003, this improved in 2004 to 61 %, and a planned improvement to +/– 50 % is forecast for 2005. This more even spread of commitments has become possi- ble as a result of delegations having adapted to their new role under devolution, in which they have been assisted by training initiatives and planning seminars. The QSG system has assisted in improving the quality of projects presented to the management commitees.
It is part of the function of HQ to assist delegations to prepare financing proposals which meet increasingly stringent quality standards.
45. Please refer to reply to point 38(e).
47. EuropeAid is taking measures to improve the national administrations’ performance (i.e. providing proper institutional support rather than just technical assistance). An additional incen- tive has been provided by setting deadlines for implementation of projects.
48. The Commission (whether headquarters or delegations) is required to make payments within the deadlines set by the Financial Regulations and the relevant contracts. The respect of these deadlines has been regularly monitored by EuropeAid since 2002 for all payments made on the budget lines managed by EuropeAid and delegations.
49. Though errors may occur in entering data in CRIS, these are occasional and do not question the reliability of the system. Efforts are constantly being made to ensure the accuracy of data registered in CRIS.
52. The subdelegated authorising officer accords derogations within a reasonable delay, when a well-founded justification is provided.
The outcome of tendering procedures cannot be predicted in advance and depends on various factors, some elements being out of the influence of the subdelegated authorising officers. The pro- blem described does not appear to be particularly specific to dele- gations and the present Implementing Rules provide already for the possibility of using ‘negotiated procedures’ in case of unsuc- cessful tendering procedures.
53. It will clearly take some time for the effect of devolution, as well as the other aspects of the reform package, to have their full impact. However, prior to the reform, the number of years needed to design, implement and complete a project was increa- sing; since 2000, this trend has been reversed, and projects are now completed faster.
55. See replies to 23, 26, 35(c) and 38. Steps are being taken to overcome these constraints mentioned by the Court.
57. The concept of quality performance indicators is not a simple one. EuropeAid is taking stock of the various approa- ches for tracking the quality of its operations and intends to adopt sufficiently reliable, and hence credible, quality indicators.
The results oriented monitoring system has proved to be very helpful in building expertise on the monitoring of the quality of aid. However, further development is needed before the statistics produced can be converted into indicators of quality.
59. Please refer to the Commission’s reply to point 55.
60. For efficiency reasons, posts have been identified by refe- rence to project responsibilities rather than the various project- management tasks. The variety of staff categories in the delega- tions allow appropriate responses to be made to the various expertise requirements. Deficiencies and mismatches can be reme- died by redefining job profiles when organigrammes are revised and contracts are renewed. The new Staff Regulations that ente- red into force on 1 May 2004 will gradually help to reduce the number of job categories in the delegations.
61. With devolution, stricter financial controls can be applied on the spot by the delegations. Moreover, since June 2003, in line with the revised grant contract provisions, the project accounts are subject to an audit before the final payment is made. The Commission’s monitoring and control systems at the level of HQ and delegations aim at ensuring the compliance of contract part- ners (NGOs, public ‘project management units’, …) with the con- tractual requirements. Checks and audits of the contract partners’ internal control systems are carried out on the basis of risk assess- ments since in many cases a detailed examination of their overall internal control systems would be disproportionate on top of normal checks concerning legality and regularity of payments.
63. All these problems were addressed as part of the reform programme. Further improvements are being introduced as the reforms are followed up. Moreover, EuropeAid decided in November 2004 to establish a task force to review all procedural instructions in order to simplify and harmonise them.
CONCLUSIONS
65. The Communication of 16 May 2000 on the Reform of the Management of External Assistance included a timetable of actions to be completed. The toolbox of planning and monito- ring instruments applied proved to be effective and appropriate for the management of the devolution process.
66. Measures are being taken to try to overcome recruitment problems, and to adapt the structure of the services at EuropeAid in order to provide more effective support to delegations. Signi- ficant efforts have been made to ensure proper training of dele- gation staff. More training sessions are now being organised over- seas, and elearning modules are being developed.
67. As devolution progressed, a first reorganisation of the services in EuropeAid took place with the adoption of a new organigramme on 17 February 2003. Moreover, adjustments in response to the change of functions are now addressed through the headquarters’ management plan. The management plan is the key planning, management and monitoring tool in headquarters. It allows directorates to plan for and manage change. The Com- mission is examining measures to organise thematic expertise in full respect of the respective responsibilities of the directorates- general concerned as reflected in the Inter-service Agreement of 2001.
The entire exercise for human resource allocation took place against a background of huge staffing deficit compared with all major donors, including Member States.
68. Many of the monitoring instruments, such as the EAMR, were new as part of the devolution exercise. They required a period of fine tuning in terms of use and operational application.
69. A reorganisation in early 2005 should improve the sup- port role of HQ.
70. The indicators were based more on financial data than on quality indicators, although some of them also reflect quality con- cerns; the concept of quality performance indicators is not a simple one. EuropeAid is taking stock of the various approa- ches for tracking the quality of its operations and that should translate into the adoption of sufficiently reliable, and hence cre- dible, quality indicators.
71. With devolution, stricter financial controls of implemen- ting organisations can be applied on the spot by the delegations. Over recent years, the introduction of standard contractual docu- ments has contributed to improving the level of control; moreo- ver, since June 2003, project accounts are subject to an audit before the final payment is made, and an external audit strategy was finalised in 2004.
72. Measures are being taken to try to overcome recruitment problems, and to adapt the structure of the services at EuropeAid in order to provide more effective support to delegations.
Efforts have been taken to ensure that the reporting possibilities within CRIS correspond to the most common needs of the users. EuropeAid is paying special attention to the development of the CRIS financial forecasting module and a module for the manage- ment of the project pipeline including appropriate reporting possibilities. Finally, attention will be given to develop a limited number of standardised management indicators on the basis of information registered in CRIS.
73. The Commission is aware of the need to improve the national administrations’ performance.
RECOMMENDATIONS
74. A set of indicators based primarily on financial data were put in place from the beginning of the reform. Work on the deve- lopment of complementary indicators, both to measure impro- vement in speed and quality of aid delivery is ongoing.
75. At the end of 2005, after the completion of the devolu- tion process, the monitoring of costs will allow for a comparison with initial estimates.
76. In recent years, major efforts have been made to improve staff management within the External Service. Other measures planned under the administrative reform of 2002 are now gra- dually being implemented. None the less, the Commission ack- nowledges that improvements are still needed and is studying ways of achieving them.
77. The Commission is examining measures to organise the- matic expertise in full respect of the respective responsibilities of the directorates-general concerned as reflected in the Inter-service Agreement of 2001.
78. All these problems were addressed as part of the reform programme. Further improvements are being introduced as the reforms are followed up.
79. The Commission is already acting upon this recommen- xxxxxx to develop the support role of EuropeAid.
80. EuropeAid is taking measures to improve the perfor- mance of national administrations.
81. The follow-up of audit results is part of the line- management functions in delegations and headquarters. Each audit report should be given appropriate attention and follow-up. Certain information will be provided, however, by CRIS audit, in particular on audits undertaken within the framework of the annual audit plans and other audits launched by headquarters and delegations.
82. Pursuant to Action 73 of the White Paper on ‘Reforming the Commission’, the Commission established a centralised unit to harmonise model contracts and grant agreement management. Furthermore, the review of the Implementing Rules to the Finan- cial Regulation launched by the Commission in October 2004 proposes a simplified system for awarding contracts for the Com- mission’s own account, including those managed by the delega- tions. XxxxxxXxx decided in November 2004 to establish a task force to review all procedural instructions in order to simplify and harmonise them.