DVOR AUDÍTOROV
I
(Informácie)
DVOR AUDÍTOROV
OSOBITNÁ SPRÁVA č. 5/2006
týkajúca sa programu MEDA spolu s odpoveďami Komisie
(podľa druhého pododseku článku 248 ods. 4 Zmluvy o ES)
(2006/C 200/01)
OBSAH
Odsek Strana
ZOZNAM SKRATIEK ............................................................... .... 2
ZHRNUTIE ............................................................... . I – VII 3
ÚVOD ........................................................... ......... 1– 11 4
Základné informácie ..................................................... 1–5 4
Rozsah auditu a audítorský prístup ......................................... 6– 11 4
PRIPOMIENKY ............................................................. 12 – 49 5
Podporuje program MEDA ekonomické reformy a sociálny rozvoj v účastníckych stredo-
morských krajinách? ..................................................... 12– 31 5
Projekty sa týkajú cieľov programu MEDA a cieľov krajín, ale nie vždy sú dostatočne
koncentrované ..................................................... 12– 16 5
Vlastnícka zodpovednosť pomáha dosahovať lepšie výsledky a je podporovaná pria-
xxx xxxxxxxxxxx podporou .......................................... 17– 23 5
Budovanie kapacít je dôležitým prvkom programu MEDA ................... 24– 26 7
Výsledky pomoci sú zatiaľ obmedzené ................................... 27– 31 7
Spravuje Komisia program MEDA zodpovedajúcim spôsobom? ................... 32– 49 8
Programovanie, príprava a realizácia sa zlepšili ............................ 32– 41 8
Systematickejšie monitorovanie a hodnotenie ............................. 42– 47 10
Intenzívnejšia snaha o koordináciu s investormi ........................... 48– 49 10
ZÁVERY ............................................................... ... 50– 57 10
Prínos programu MEDA .................................................. 50– 52 10
Spravovanie programu Komisiou ........................................... 53– 57 11
ODPORÚČANIA ............................................................ 58 11
PRÍLOHA I – Xxxxxxx/výplaty v rámci MEDA v období rokov 1995 – 2005 ........................ 12
PRÍLOHA II – Projekty/programy zahrnuté v audite ............................................ 13
Odpovede Komisie ............................................................... ..... 16
ZOZNAM SKRATIEK | |
CSP | Národný strategický dokument (Country Strategy Paper) |
ECU | európska menová jednotka |
EIB | Európska investičná banka |
ENP | Európska susedská politika (European Neighbourhood Policy) |
ES | Európske spoločenstvo |
EuropeAid | Úrad pre spoluprácu EuropeAid |
HDP | hrubý domáci produkt |
MED-Committee | Poradný výbor členských štátov pre stredomorský región |
MEDA | opatrenia sprevádzajúce reformu hospodárskych a sociálnych štruktúr v stredomor- ských nečlenských krajinách |
NIP | Národný indikatívny program |
SAF | nástroj na štrukturálne úpravy (Structural Adjustment Facility) |
TA | Technická pomoc |
ZHRNUTIE
I. V roku 1995 sa EÚ a dvanásť stredomorských krajín dohodli na začiatku novej etapy vzájomných vzťa- hov, nazývanej „Barcelonský proces“ alebo „euro-stredomorské partnerstvo“. Hlavným cieľom je rozvinúť rôz- ne hľadiská partnerstva vrátane politických, hospodárskych a finančných a sociálnych a kultúrnych rozmerov (pozri odseky1– 2).
II. Program MEDA je hlavným finančným nástrojom ES na implementáciu euro-stredomorského partner- stva, ktorý v období rokov 1995 – 2006 hospodáril s viac než 8 mld. EUR. Do konca roka 2005 boli na rôzne projekty a programy vyčlenené prostriedky vo výške približne 7 mld. EUR a finančné prostriedky vo výške asi 4 mld. EUR boli vyčerpané (pozri odseky3– 5).
III. Dvor audítorov vykonal audit programu MEDA, aby mohol určiť, či má skutočný podiel na napredo- vaní partnerských krajín v oblasti ekonomickej reformy a sociálneho rozvoja, ako aj to, či Komisia spravuje tento program zodpovedajúcim spôsobom (pozri odseky 6 – 11).
IV. Čo sa týka prínosu programu MEDA, podpora ES:
— zodpovedala potrebám príslušných krajín,
— bola zameraná na úzky okruh odvetví v dvoch z troch kontrolovaných krajín,
— podporila vlastnícku zodpovednosť zvýšeným využívaním rozpočtovej podpory,
— systematicky zahŕňala opatrenia na budovanie kapacít (pozri odseky 12 – 26).
V. Konkrétne výsledky po viac než desiatich rokoch fungovania programu MEDA sú naďalej pomerne ob- medzené vzhľadom na to, že mnohé projekty ešte neboli dokončené. Pre väčšinu krajín MEDA dosah podpory ES netkvie ani tak vo finančnom význame ako skôr v snahe riešiť citlivé otázky politických reforiem a pod- poriť chudobnejšie vrstvy obyvateľstva (pozri odseky 27 – 31).
VI. Komisia urobila v spravovaní programu MEDA jasný pokrok v porovnaní so začiatkom a vzhľa- dom na to, že výsledkom programovacieho úsilia je postupné rovnomernejšie prideľovanie zdrojov, skraco- vanie prípravných období a značné zvýšenie objemu celkových vyplatených finančných prostriedkov, možno hovoriť o uspokojivom riadení. K dosiahnutiu týchto zlepšení prispel nárast počtu projektov a programov, väč- ší podiel rozpočtovej podpory v rámci celého programu a všeobecný pozitívny vplyv, ktorý malo prenesenie právomocí na prípravu a realizáciu projektov delegáciami. K ďalším zlepšeniam patrí systematickejšie moni- torovanie a hodnotenie a intenzívnejší dialóg a koordinácia s miestnymi úradmi a ostatnými investormi. Prob- lémy s verejnými zákazkami sú naďalej najčastejšou príčinou oneskorení realizácie (pozri odseky 32 – 49).
VII. V roku 2006 sa skončí účinnosť nariadenia o MEDA a v roku 2007 začne platiť nový nástroj – Eu- rópske susedstvo a partnerstvo. Komisia by preto mala:
— zabezpečiť hladký a rýchly prechod na nové národné programy, a tým sa vyhnúť negatívnym dôsledkom pri ďalších realizáciách; jasnejšie vymedziť svoje strategické ciele v nových národných programových do- kumentoch a stanoviť príslušné ukazovatele, aby bolo možné lepšie monitorovanie a hodnotenie vplyvu,
— naďalej sústrediť svoju podporu na úzky okruh oblastí pomoci, aby bola zaistená súdržnosť a programy mali zvládnuteľný rozsah,
— naďalej hľadať osvedčené postupy projektového riadenia, aby nedochádzalo k oneskoreniam.
ÚVOD
Základné informácie
1. Po približne 20 rokoch intenzívnej spolupráce medzi EÚ, jej členskými štátmi a príslušnými 12 krajinami Stredomoria, ktorá bola zameraná predovšetkým na oblasť obchodu a rozvoja, Európska únia a ministri zahraničných vecí Stredomoria na kon- ferencii v Barcelone (v novembri 1995) rozhodli o začiatku novej etapy partnerstva, nazývanej aj „Barcelonský proces“ alebo „euro- stredomorské partnerstvo“ (1).
2. Deklarácia, ktorá bola prijatá na Barcelonskej konferencii, sa týkala týchto troch oblastí partnerstva a súvisiacich hlavných cieľov:
— politické a bezpečnostné partnerstvo na vytvorenie spoloč- nej oblasti mieru a stability založenej na základných princí- poch vrátane dodržiavania ľudských práv a demokracie,
— hospodárske a finančné partnerstvo na vytvorenie priestoru spoločnej prosperity prostredníctvom postupného vytvore- nia zóny voľného obchodu, sprevádzané významnou finanč- nou podporou ES určenou na preklenutie prechodu hospo- dárstva partnerských krajín a negatívnych sociálnych a ekonomických dôsledkov reformy,
— sociálne, kultúrne a ľudské partnerstvo na rozvoj ľudských zdrojov, šírenie porozumenia medzi kultúrami a rozvoj slo- bodných a prekvitajúcich občianskych spoločností.
3. Program MEDA je hlavným finančným nástrojom ES na implementáciu euro-stredomorského partnerstva, ktorého práv- ny základ tvorí nariadenie Rady (ES) č. 1488/96 z 23. júla 1996 (2). V nariadení je uvedený celý rad podporných opatrení slúžiacich na podporu úsilia stredomorských partnerov
(1) Partnerskými krajinami v roku 1995 boli: Maroko, Alžírsko, Tunisko, Egypt, Izrael, Jordánsko, Palestínsky samosprávny orgán, Libanon, Sý- ria, Turecko, Cyprus a Malta. Cyprus, Malta a Turecko už nedostávajú bilaterálnu pomoc z programu MEDA, pretože Cyprus a Malta sa stali členskými štátmi EÚ a Turecko je príjemcom osobitnej predvstupovej pomoci. Izrael sa považuje za krajinu s príliš vysokým národným dô- chodkom, a tak nespĺňa podmienky na získanie dvojstrannej pomoci. Všetky štyri krajiny však môžu využívať regionálny program MEDA.
(2) Nariadenie Rady (ES) č. 1488/96 z 23. júla 1996 o finančných a tech- nických opatreniach sprevádzajúcich reformu hospodárskych a sociál- nych štruktúr v rámci Euro-stredomorského partnerstva (Ú. v. ES L 189, 30.7.1996, s. 1). Výraz „MEDA“ v skutočnosti pochádza z francúzskeho označenia „mesures d’accompagnement“, ale v praxi sa program ako celok nazýva „MEDA“, rovnako ako v tejto správe. Vzhľadom na to, že nariadenie (ES) č. 1488/96, ktoré sa vzťahovalo na obdobie rokov 1995 – 1999, bolo zmenené a doplnené nariade- ním (ES) č. 2698/2000 vzťahujúcim sa na obdobie rokov 2000 –
reformovať hospodárske a sociálne štruktúry a na zmiernenie prí- padných negatívnych dôsledkov vyplývajúcich z hospodárskeho rozvoja. Na obdobie rokov 1995 až 1999 bola v nariadení sta- novená referenčná suma vo výške 3,4245 mld. ECU.
4. Nariadenie bolo po revízii v roku 1999 zmenené a dopl- nené nariadením Rady (ES) č. 2698/2000 (3), ktoré sa vo všeobec- nosti označuje ako nariadenie MEDA II. V tomto nariadení sa na obdobie rokov 2000 – 2006 počíta s referenčnou sumou 5,35 mld. EUR. Touto novelizáciou sa rozsah pomoci rozšíril o ďalšie aktivity („Zlepšovanie podmienok sociálne slabých vrstiev“) a ze- fektívnili sa niektoré rozhodovacie postupy.
5. Celkové skutočné záväzky na roky 1995 – 2005 predsta- vujú približne 6,9 mld. EUR a skutočné vyplatené prostriedky na rovnaké obdobie sú približne vo výške 4 mld. EUR. Príloha I ob- sahuje podrobnejší prehľad záväzkov a vyplatených prostriedkov podľa krajín za obdobie rokov 1995 – 2005.
Rozsah auditu a audítorský prístup
6. Dvor audítorov vykonal audit programu MEDA v období od augusta do decembra 2005 na základe nasledujúcich otázok:
a) Má program MEDA skutočný podiel na ekonomickej refor- me a sociálnom rozvoji účastníckych stredomorských krajín?
b) Spravuje Komisia program MEDA zodpovedajúcim spôsobom?
7. Hlavnými preskúmanými aspektmi v rámci prvej otázky sú význam programu a jeho zameranie, stupeň vlastníckej zod- povednosti, budovanie kapacít a dosiahnuté výsledky.
8. Hlavnými aspektmi, ktoré boli zohľadnené v rámci druhej otázky, sú rýchlosť a efektívnosť programovania, príprava a re- alizácia, monitorovanie a hodnotenie a koordinácia s investormi.
9. Súčasťou ekonomickej reformy a sociálneho rozvoja je podpora určená na preklenutie prechodu hospodárstva a vytvo- renie euro-stredomorskej zóny voľného obchodu (napr. trhové zlepšenia, vytváranie pracovných miest a rozvoj súkromného sek- tora), operácie na podporu programov reformy (napr. v oblasti fi- nančných služieb a verejnej správy), zlepšenia hospodárskych in- fraštruktúr, predovšetkým v odvetviach dopravy, energie, miestneho a mestského rozvoja, a zlepšenia sociálnych služieb, najmä v oblastiach zdravia, rodinného plánovania, zásobovania vodou, hygienických zariadení a bývania.
2006, obidve obdobia a zodpovedajúce programy sa označujú aj ako
MEDAIa MEDA II. (3) Ú. v. ES L 311, 12.12.2000, s. 1.
10. Audity sa uskutočnili aj v Egypte a Maroku a týkali sa vy- braných projektov a programov. Rozhovory prebiehali so za- mestnancami delegácií, s miestnymi orgánmi, projektovými ma- nažérmi, odbornými asistentmi a ostatnými investormi. Okrem toho sa vykonala dokladová kontrola projektov a programov v Jordánsku. Audit bol zameraný na projekty financované v rám- ci MEDA I a II. Audit nezahŕňal projekty, ktoré boli financované podľa starých protokolov (1), prostredníctvom regionálnej zlož- ky programu MEDA alebo prostredníctvom horizontálnych a te- matických rozpočtových riadkov. Kompletný zoznam projektov a programov, ktoré sa v rámci auditu preskúmali, je uvedený v prílohe II.
11. Napokon sa v rámci auditu preskúmali aj príslušné hod- notiace správy, ktoré boli vypracované v mene Komisie, vrátane hodnotenia programu MEDA II v polovici obdobia, ktorý sa skončil v roku 2005. Pri hodnotení sa brali do úvahy dve hlavné otázky, t. j. aký významný je program MEDA II a aká efektívna/účinná je správa a opatrenia na vykonávanie programu MEDA II. Tieto otázky boli rozdelené na niekoľko podotázok a pre každú z nich bol vypracovaný príslušný hodnotiaci prístup, ktorý zahŕňal rozsiahlu kontrolu dokumentov a množstvo roz- hovorov na ústredí Komisie a v dvoch navštívených krajinách (Tunisko a Egypt). Dvor audítorov na základe analýzy tohto hod- notenia vo vzťahu k vlastnému auditu dospel k záveru, že hod- notenie je dostatočným základom a jeho výsledky možno použiť ako doplňujúci audítorský dôkaz pre kontrolné zistenia (pozri tiež odseky 46 a 47). V príslušných prípadoch sa preto na toto hodnotenie v polovici obdobia odkazuje.
PRIPOMIENKY
Podporuje program MEDA ekonomické reformy a sociálny rozvoj v účastníckych stredomorských krajinách?
Projekty sa týkajú cieľov programu MEDA a cieľov krajín, ale nie vždy sú dostatočne koncentrované
12. Všetky preskúmané projekty v troch krajinách, v ktorých sa uskutočnil audit, sa týkali cieľov programu MEDA (2) a boli v súlade s národnými rozvojovými cieľmi príslušnej krajiny. Túto pripomienku môže potvrdiť hodnotenie programu MEDA II v po- lovici obdobia, ktoré vypracovala Komisia a dospela k záveru, že významnosť programu je uspokojivá.
13. Celková podpora ES pre všetky tri krajiny pozostávala z množstva pomocných opatrení v prospech ekonomických re- foriem a sociálneho rozvoja. V Egypte a Maroku sú tieto rozličné oblasti primerane vyvážené, zatiaľ čo v prípade Jordánska sa väč- ší dôraz kladie na ekonomické reformy.
14. Ciele a možné podporné opatrenia pre program MEDA sú v nariadeniach MEDA charakterizované celkom obšírne, preto je otázkou, či Komisia v praxi svoju podporu zamerala, čo mohlo zvýšiť súdržnosť podpory.
15. Z troch kontrolovaných krajín existovala v prípade dvoch krajín (Egypta a Jordánska) jasná tendencia upriamiť pod- poru na užší počet odvetví a využívať obmedzený počet pomoc- ných opatrení. Táto tendencia nebola príznačná pre tretiu kraji- nu, Maroko, pretože podpora ES v podobe veľkého množstva pomocných opatrení sa týkala rozličných odvetví, predovšetkým v rámci MEDA I. Mierne zlepšenie nastalo v rámci MEDA II (3).
16. Komisia medzitým vypracovala novú politiku vonkajších vzťahov so susednými krajinami s názvom Európska susedská po- litika (ďalej len „ENP“). V rámci tejto politiky by mal v roku 2007 nadobudnúť účinnosť nový finančný nástroj (nástroj Európske su- sedstvo a partnerstvo), ktorý nahradí niektoré iné nástroje vrátane programu MEDA. Prvým krokom k realizácii ENP je práve pre- biehajúca príprava špecifických akčných plánov pre všetky part- nerské krajiny. Vzhľadom na to, že v týchto akčných plánoch je stanovený celý súbor priorít pre všetky oblasti spolupráce (4), v ďalšej sérii národných strategických dokumentov (na obdobie rokov 2007 – 2013) sa pravdepodobne bude klásť väčší dôraz na užší okruh oblastí, v ktorých sa vykonajú pomocné opatrenia.
Vlastnícka zodpovednosí pomáha dosahovaí lepšie výsledky a je podporovaná priamou rozpočtovou podporou
17. Jedným zo všeobecne uznávaných princípov efektívnej pomoci je podpora vlastníckej zodpovednosti (t. j. aby určení prí- jemcovia mali zodpovednosť za projekty a programy a kontrolu nad nimi vo všetkých fázach) (5). Pri rozhodovaní o tom, či pro- gram MEDA má skutočný podiel na ekonomickej reforme a so- ciálnom rozvoji účastníckych stredomorských krajín, bola dru- hou oblasťou záujmu pri audite otázka, či Komisia podporila vlády prijímateľských krajín, aby prebrali vlastnícku zodpoved- nosť za jej programy.
(1) Finančná a technická spolupráca so stredomorskými krajinami v ro- koch 1979 až 1995 bola upravená jednotlivými dvojstrannými fi- nančnými protokolmi.
(2) V prvom nariadení MEDA sa uvádza, že Spoločenstvo podporí úsilie stredomorských partnerov reformovať hospodárske a sociálne štruk- túry a zmierni prípadné negatívne dôsledky vyplývajúce x xxxxxxxx- skeho rozvoja. Nariadením MEDA II bola k týmto oblastiam pripo- jená ešte tretia oblasť, a to zlepšovanie podmienok sociálne slabých vrstiev. Podrobnejší zoznam možných podporných opatrení sa nachá- dza v prílohe II k nariadeniu MEDA.
(3) Na ilustráciu, v Egypte bol počet projektov/programov, ktoré boli schválené v rámci programu MEDA I (okrem podpory pre pomocné opatrenia EIB), pre Egypt 4, pre Jordánsko 6 a pre Maroko 26. V rám- ci programu MEDA II sú súčty do roku 2005 takéto: 14 pre Egypt, 8 pre Jordánsko a 19 pre Maroko.
(4) Akčné plány pre Maroko a Jordánsko, ktoré už boli schválené, obsa- hujú v prvom prípade 85 rôznych opatrení a v druhom prípade 68 rôznych opatrení, ktoré sa majú realizovať.
(5) Organizácia pre hospodársku spoluprácu a rozvoj, princípy efektív- nej pomoci DAC (DAC Principles for Effective Aid), 1992.
18. Jedným zo spôsobov, ako to dosiahnuť, je nahradiť tra- dičnú podporu projektov všeobecnou rozpočtovou podporou, pri ktorej sa vláda prijímateľskej krajiny a investor dohodnú na výkone určitých činností (často opatrenia politickej reformy), ale namiesto toho, aby sa finančné prostriedky investora použili na pokrytie konkrétnych výdavkov, sú vyplatené priamo do štátnej pokladnice. Rozhodnutie o použití rozpočtovej podpory závisí samozrejme aj od splnenia určitých podmienok, ako je napríklad existencia určitého štandardu správy verejných financií (1). Touto metódou poskytovania pomoci sa vo všeobecnosti podporuje vlastnícka zodpovednosť na úrovni vlády prijímateľskej krajiny, ale nedá sa to zaručiť (príklad programu rozpočtovej podpory a druh príslušných podmienok je uvedený v rámčeku 1).
19. Audit ukázal, že vo všetkých troch krajinách sa zreteľne zvýšilo využívanie nástrojov rozpočtovej podpory, a štatistické údaje v hodnotení v polovici obdobia takisto potvrdili, že to pla- tilo pre všetky krajiny MEDA spolu (2). Na druhej strane v Maro- ku sa realizuje veľa tradičných projektov vrátane projektov zaisťu- júcich infraštruktúru a vybavenie, ktoré svojou podstatou vlastne nepovzbudzujú vlastnícku zodpovednosť na rozdiel od projektov, ktoré sa viac zameriavajú na odbornú prípravu a budovanie inštitúcií.
20. Pokiaľ ide dokončené operácie v oblasti rozpočtovej pod- pory, opatrenia sa správne implementovali a výplaty prebiehali bez zásadných oneskorení či ťažkostí. Z toho vyplýva, že v tých- to prípadoch miestne orgány skutočne „prevzali vlastnícku zod- povednosť“ za programy reformy.
21. Rozpočtová podpora však nie je jediným nástrojom po- skytovania podpory. Politické reformy často potrebujú doplnko- vé akcie, ako je odborná príprava alebo určitý typ vybavenia. Tomu viac vyhovuje tradičný projektový prístup, ktorý sa uplat- ňuje aj vtedy, keď sa poskytne cielená podpora určitej skupine obyvateľstva alebo regiónu, napr. prostredníctvom rozvoja vidieka.
22. Aj v takejto projektovej situácii možno podporiť vlast- nícku zodpovednosť, a to nielen vlastnícku zodpovednosť miest- nych orgánov, ale aj ľudí, ktorí sú príjemcami pomoci určenej na podporu aktivít. Pozitívny príklad sa objavil v Maroku v prípade projektu rozvoja vidieka v pohorí Stredný Atlas. Vo vzťahu k miestnemu obyvateľstvu sa uplatnil účastnícky prístup, čo zna- menalo, že všetci miestni partneri sa v plnej miere podieľali na ce- lom procese prípravy a implementácie plánov miestneho rozvo- ja. Bolo zrejmé, že takýto prístup prispel k úspechu projektových aktivít (pozri rámček 2).
Rámček 2
Príklad projektovej podpory
Rozvoj vidieka v pohorí Stredný Atlas v Maroku (Projekt Khénifra, 15 mil. EUR)
Ciele projektu
— prispieť k zníženiu regionálnych rozdielov v Maroku v oblasti sociálneho a hospodárskeho rozvoja,
— prispieť k posilneniu úlohy žien na vidieku,
— prispieť k udržateľnému hospodáreniu s prírodnými zdrojmi, boju proti erózii a zníženiu vplyvov sucha.
Rámček 1
Príklad rozpočtovej podpory
Program na oživenie obchodu v Egypte (40 mil. EUR)
Ciele programu
— skrátenie konečných termínov a zníženie nákladov spojených s colnými formalitami pri dovoze a vývoze a s ďalšími kontro- lami a normami,
— posilnenie vývozných stimulov.
Realizačný mechanizmus
V dohode o financovaní boli na základe týchto cieľov stanovené via- ceré opatrenia pre egyptské orgány. Okrem opatrení v konkrétnych odvetviach môže program rozpočtovej podpory obsahovať aj niekto- ré podmienky týkajúce sa makroekonomickej politiky alebo výkon- nosti správy verejných financií. Pri každom opatrení dohoda špecifi- kuje jeho ďalšie podrobnosti, ako aj ukazovatele, dokumenty a iné zdroje informácií, pomocou ktorých sa overí, či všetky opatrenia boli skutočne dokončené. Výplata finančných prostriedkov ES v dvoch splátkach závisí od kladného posúdenia toho, či sú opatrenia dokon- čené.
Vykonané činnosti
Predtým než bola v auguste 2005 uvoľnená prvá splátka vo výške 20 mil. EUR, vykonali sa a dokončili tieto opatrenia:
— dodržiavala sa uvážlivá makroekonomická politika na zaistenie vnútornej a vonkajšej rovnováhy podľa plánovaných cieľov na roky 2005 – 2007,
— bol dosiahnutý značný pokrok vo fiškálnej konsolidácii a v roz- počtovom účtovníctve,
— bol zavedený elektronický systém colného konania pre colníc- tvo,
— bolo umožnené colné vybavovanie 24 hodín denne,
— bol vydaný konsolidovaný prehľad všetkých colných predpisov a postupov,
— na colných úradoch bolo otvorené samostatné kontaktné mies- to na príjem sťažností.
(1) Pozri tiež Osobitnú správu č. 2/2005 týkajúcu sa rozpočtovej podpo- ry z ERF pre krajiny AKT: riadenie komponentu „reforma verejných fi- nancií“ Komisiou (Ú. v. EÚ C 249, 7.10.2005).
(2) V tabuľke 2.3 hodnotiacej správy v polovici obdobia sa uvádza, že pri porovnaní období XXXXXx XX pomer rozpočtovej podpory vzrástol z 29 % na 40 %, zatiaľ čo pomer projektovej podpory klesol z 53 % na 35 %. Zostatok predstavujú regionálne projekty a podpora pre ak- tivity EIB.
Realizačný mechanizmus
Po podpísaní dohody o financovaní projektu projektový manažment pripraví podrobný plán práce. Po jeho schválení delegácia vyplatí zá- lohu na projekt a môže sa začať realizácia. Projektové účtovníctvo sa pravidelne zostavuje, kontroluje a predkladá delegácii. Po dodržaní tohto postupu môže byť uvoľnená nová záloha na projekt.
Príklady činností
Hlavné aktivity v prvom polroku 2005:
— oddelenie projektového manažmentu dostalo počítačové a kan- celárske vybavenie,
— boli podpísané zmluvy s miestnymi riadiacimi združeniami.
Z týchto združení bolo 33 funkčných,
— bolo rozdelených viac než 250 000 ovocných stromov,
— bolo dodané vybavenie pre šesť včelárskych jednotiek a poskyt- nutá odborná príprava,
— na podporu chovu hydiny ženami bolo poskytnutých 10 000 kusov kurčiat,
— začali sa zavlažovacie práce na ploche 468 hektárov,
— boli dokončené práce na ôsmich cestách spájajúcich dediny v dĺž- ke 52,6 km a prebiehali práce na ďalších piatich cestách,
— bolo znovu zalesnených 271 hektárov,
— bol zaočkovaný dobytok 200 vlastníkov,
— pri zriaďovaní napájacích stredísk pre hospodárske zvieratá na projekte spolupracovali dve miestne riadiace združenia.
kapacít. V mnohých prípadoch je budovanie kapacít v účastníc- kych inštitúciách dokonca hlavným cieľom pomoci (1).
26. Špecifickou oblasťou administratívnej povahy, ktorá si vyžaduje zefektívnenie miestnej inštitucionálnej kapacity, je za- dávanie verejných zákaziek štátnymi orgánmi, avšak podľa postu- pov ES. Problémy s verejnými zákazkami boli hlavnou príčinou omeškaní realizácie projektov, ako sa ďalej uvádza v odseku 39.
Výsledky pomoci sú zatiaľ obmedzené
27. V rámci auditu sa preskúmala vzorka projektov z troch krajín (pozri prílohu II), aby bolo možné posúdiť, či sa dosahujú plánované výsledky uvedené v jednotlivých dohodách o financovaní.
28. Celkové výsledky po viac než desiatich rokoch fungova- nia programu MEDA sú zatiaľ pomerne obmedzené, pretože v ča- se auditu mnohé projekty/programy, vrátane značného množstva projektov/programov MEDA I, stále prebiehali a nebolo ešte mož- né stanoviť ich konečné výsledky (2).
23. Rozhodujúci faktor zvyšovania vlastníckej zodpovednos- ti napokon nespočíva v spôsobe poskytovania pomoci, ale v tom, ako sú miestne orgány naklonené myšlienke a procesu reformy. Ukázalo sa to aj v niektorých kontrolovaných pro- jektoch/programoch, ktoré napredovali omnoho rýchlejšie po tom, čo sa prijímateľská inštitúcia v plnej miere zapojila do pro- jektu alebo sa o určitý program začal viac zaujímať nový minister.
Budovanie kapacít je dôležitým prvkom programu MEDA
24. Ďalším dôležitým faktorom ovplyvňujúcim to, či pro- gram MEDA má skutočný podiel na ekonomickej reforme a so- ciálnom rozvoji účastníckych stredomorských krajín, je schop- nosť miestnych inštitúcií plánovať a realizovať programy reformy a ostatné rozvojové aktivity. Audit preskúmal, či Komisia prispie- va k budovaniu týchto kapacít.
25. Takmer všetky kontrolované projekty/programy v troch krajinách zahŕňali opatrenia alebo komponenty na budovanie
29. Plánované výsledky pri projektoch a programoch, ktoré sa začali v rámci MEDA I (1995 – 1999) a boli dokončené alebo takmer dokončené, sa spravidla dosahujú, avšak nie na 100 % vo všetkých prípadoch. Väčšina projektov/programov v rámci MEDA I sa začala s výrazným oneskorením. Čiastočne to zaprí- činilo to, že právny rámec pre MEDA I bol k dispozícii až v ne- skorom štádiu a viaceré projekty sa v priebehu začiatočnej fázy zdržali v dôsledku zdĺhavých postupov verejnej súťaže. Následne uplynula lehota, ktorú mali vymedzenú, a v záujme dokončenia (väčšiny) plánovaných aktivít bolo potrebné, aby sa pôvodná dĺž- ka trvania projektu jedenkrát či viackrát predĺžila (pri 10 z 11 kontrolovaných projektov/programov). Desať z 11 kontrolova- ných projektov/programov MEDA I bolo v čase auditu v štádiu realizácie (koncom roka 2005).
30. Pre väčšinu projektov/programov MEDA II bolo v čase auditu ešte priskoro na vlastné posúdenie ich výsledkov. Operá- cie v oblasti rozpočtovej podpory zvyčajne prebiehali podľa plá- nu, avšak projekty, pri ktorých bolo treba zadať služby technic- kej podpory a niekedy aj dodávku vybavenia a prác, boli ľahko náchylné na oneskorenia. Pri niektorých skúmaných projektoch sa dali očakávať problémy s dodržaním časového harmonogra- mu v dôsledku tzv. pravidla D + 3, ktorým sa znižuje obdobie, v priebehu ktorého možno podpísať zmluvy (viac informácií je uvedených v odseku 41).
(1) Ako príklad možno uviesť projekt odborného vzdelávania v Maroku, program oživenia obchodu v Egypte, inštitucionálnu podporu pre Úrad špeciálnej hospodárskej zóny v Aqaba v Jordánsku a podporu pl- nenia dohody o pridružení vo všetkých troch krajinách.
(2) Napríklad v Egypte zo štyroch programov MEDA I boli tri v štádiu re- alizácie (v oblasti zdravotníctva, vzdelávania a priemyselnej moderni- zácie) a dĺžka trvania projektov sa v čase auditu predĺžila.
31. Pri väčšine krajín MEDA nemožno dosah podpory ES pripísať jej finančnému významu, pretože celková podpora ES je v porovnaní s HDP týchto krajín mizivá a zvyčajne predstavuje menej než 1 % štátneho rozpočtu. Určite to platí v prípade dvoch z troch krajín, v ktorých sa uskutočnil audit (1). Význam podpo- ry ES spočíva skôr v tom, že sa usiluje riešiť a podporovať refor- my (napr. financovanie zdravotníctva, modernizáciu priemyslu, reformu bankového sektora, zlepšenie colného systému) a moti- vovať vlády, aby sa týmito otázkami zaoberali, ako aj v ochote podporovať chudobnejšie, sociálne slabé vrstvy populácie. Pod- pora ES má preto často skôr kvalitatívny a inovačný charakter a jej dosah sa nedá kvantitatívne určiť.
Spravuje Komisia program MEDA zodpovedajúcim spôsobom?
Programovanie, príprava a realizácia sa zlepšili
Programovanie
32. Programovanie a projektová príprava na obdobie MEDA I sa začali neskoro. Samotné nariadenie MEDA bolo pri- jaté až v roku 1996 a prvé indikatívne programy sa vzťahovali na
obdobie rokov 1996 – 1998. Následkom toho sa záväzky sústre- dili len do niekoľkých rokov a v niektorých prípadoch len do ma- lého počtu veľkých projektov alebo programov, napr. štyri záväz- ky pre Egypt v rámci MEDA I sa pohybovali vo výške od 100 do 250 mil. EUR, záväzky pre Jordánsko zahŕňali dva nástroje na štrukturálne úpravy (ďalej len „SAF“), jedna v sume 100 mil. EUR a druhá v sume 80 mil. EUR, a záväzky pre Maroko zahŕňali SAF vo výške 120 mil. EUR a cestný projekt vo výške 80 mil. EUR.
33. Nariadením MEDA II, ktoré nadobudlo účinnosť v roku 2001, boli zavedené nové programovacie pravidlá. Zmyslom týchto pravidiel bolo urýchliť proces programovania tým, že na- vrhované záväzky na príslušný rok sa môžu predkladať výboru MED jedenkrát ročne v ročnom finančnom pláne s priloženými krátkymi zhrnutiami projektov (namiesto jednotlivých projekto- vých návrhov predkladaných v rôznych časových okamihoch).
34. Okrem toho bol v roku 2001 vypracovaný nový súbor národných strategických dokumentov (ďalej len „CSP“) na roky 2002 – 2006 a nové národné indikatívne programy (ďalej len
„NIP“) na roky 2002 – 2004. Od roku 2002 boli skutočné záväz- ky v tesnom súlade s týmito programovými dokumentmi. Najmä od NIP na obdobie 2002 – 2004 sa projektové návrhy formulujú omnoho plynulejším spôsobom, ako to vyplýva z údajov v tabuľke. Celkové záväzky pre všetky krajiny spoločne vykazujú od roku 2000 rovnomernejšie rozdelenie.
Tabuľka
Záväzky a vyplatené prostriedky pre Egypt, Jordánsko, Maroko a všetky krajiny (vrátane regionálnych programov), 1995 – 2005
(v mil. EUR)
1995 | 1996 | 1997 | 1998 | 1999 | 2000 | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | Spolu | |
Egypt | ||||||||||||
Xxxxxxx | — | 75 | 203 | 397 | 11 | 13 | — | 78 | 000 | 000 | 000 | 1 150 |
Vyplatené prostriedky | — | — | 2 | 88 | 67 | 64 | 62 | 26 | 57 | 151 | 133 | 650 |
Jordánsko | 7 — | |||||||||||
Záväzky | 100 | 10 | 8 | 129 | 15 | 20 | 92 | 42 | 35 | 58 | 516 | |
Vyplatené prostriedky | 60 | 45 | 2 | 2 | 84 | 11 | 50 | 47 | 51 | 43 | 393 | |
Maroko | ||||||||||||
Záväzky | 30 | — | 236 | 219 | 176 | 141 | 120 | 122 | 143 | 152 | 135 | 1 472 |
Vyplatené prostriedky | — | 1 | 31 | 42 | 54 | 40 | 41 | 102 | 102 | 158 | 213 | 783 |
Všetky krajiny | ||||||||||||
Záväzky | 173 | 370 | 911 | 809 | 797 | 569 | 603 | 612 | 615 | 698 | 735 | 6 888 |
Vyplatené prostriedky | 50 | 155 | 213 | 217 | 240 | 318 | 318 | 454 | 498 | 801 | 781 | 4 043 |
Zdroj: EuropeAid a údaje z delegácií (menšie rozdiely sú spôsobené zaokrúhľovaním).
(1) Pozri odsek 2.3 zväzku 1 záverečnej správy z februára 2004 „Evalu- ation of the European Commission’s Country Strategy for Egypt“ a od- sek 4.1 záverečnej správy z júla 2003 „valuation de la Stratégie de la Commission européenne pour le Maroc“.
Príprava
35. Celý proces prípravy projektov je rozdelený na viaceré kroky, od prvej identifikácie cez podrobnú prípravu, prezentáciu poradnému výboru členských štátov (výbor MED) až po rozhod- nutie Komisie o financovaní a podpis dohody o financovaní Komisiou a prijímateľskými orgánmi. Z previerky pro- jektov/programov, ktoré sa v rámci auditu preskúmali (pozri prí- lohu II), vyplýva, že pokiaľ ide o MEDA II, tento proces bol spravidla dokončený rýchlejšie, než bolo zvykom predtým (1). Prispela k tomu skutočnosť, že Komisia preniesla právomoci z ústre- dia v Bruseli na svoje delegácie, čo nesporne zvýšilo ich účasť na procese prípravy. Ďalej k tomu prispelo zjednodušenie progra- movacieho procesu, ako je uvedené v odsekoch 33 a 34, ako aj množstvo zmien v riadení, ktoré boli súčasťou celkovej reformy vonkajšej pomoci (2).
36. Ako vyplýva z auditu, zadávanie verejných zákaziek na služby na začiatku projektu – obvykle ide o technickú pomoc – trvá minimálne osem mesiacov od vydania výzvy na predloženie ponuky až po podpis zmluvy, ale v niektorých prípadoch môže trvať až dva alebo tri roky (3). Sú to prípady, keď je výberové ko- nanie neúspešné napríklad pre nedostatočný počet platných po- núk a musí sa zopakovať. Začiatočná fáza projektov týkajúcich sa technickej pomoci preto zostáva i naďalej časovo náročným pro- cesom, ktorý charakterizuje veľa oneskorení. V tomto ohľade sa medzi MEDA I a MEDA II nevyskytuje veľa rozdielov.
Realizácia
37. Od roku 2000 a ešte výraznejšie od roku 2002 došlo k celkovému zlepšeniu vyplácania finančných prostriedkov v rámci programu MEDA (pozri tabuľku). Priemerné ročné výpla- ty za obdobie MEDA I (1995 – 1999) dosiahli 175 mil. EUR. Toto číslo sa počas šesťročného obdobia 2000 – 2005 strojnáso- bilo na priemernú čiastku 528 mil. EUR. V rokoch 2004 a 2005 bol objem výplat vyšší než celkové nové záväzky prijaté v týchto rokoch, čo znamená, že celkový súčet neuhradených záväzkov (4)
(1) V hodnotení MEDA II v polovici obdobia sa prezentujú údaje, ktoré zostavil EuropeAid, z ktorých vyplýva, že jeden krok v celom príprav- nom procese, t. j. lehota medzi rozhodnutím o financovaní a podpi- som finančnej dohody, sa skrátil približne z desiatich mesiacov (prie- mer v období 1995 – 1999) asi na šesť mesiacov v období rokov 2000 – 2004.
(2) Patrí sem napríklad zriadenie EuropeAid, vytvorenie skupín na pod- poru kvality v rámci EuropeAid, vypracovanie usmernení a vzorov projektových dokumentov.
(3) Napríklad pri programe oživenia obchodu, v časti A, v Egypte to tr- valo asi dva roky a pri projekte podpory reformy právneho rámca a privatizácie v Jordánsku, v prípade ktorého od podpisu dohody o fi-
sa znížil. Pokiaľ ide o program MEDA I, po šiestich rokoch (1995
– 2000) dosiahol celkový súčet výplat 38 % celkového súčtu zá- väzkov, zatiaľ čo pri programe MEDA II sa toto percento zvýšilo na 46 % taktiež po šiestich rokoch (2000 – 2005). To naznačuje, že rýchlosť realizácie počas programu MEDA II sa zlepšila. V hod- notení MEDA II v polovici obdobia sa uvádza podobný záver, podľa ktorého „program dosahuje zrelosť, pokiaľ ide o úroveň operácií“ (5).
38. Zlepšenie realizácie možno vysvetliť takto:
a) celkové portfólio projektov/programov MEDA v štádiu re- alizácie sa postupne zvyšuje;
b) mnohé projekty/programy MEDA I mali pomalý začiatok a prostriedky sa začali skutočne vyplácať až od roku 2000. V rokoch 2004 a 2005 sa približne 40 % (2004) a 30 % (2005) celkových prostriedkov vyplácalo na základe projektov/programov, ktoré sa začali v rámci MEDA I. Pro- ces prenesenia právomocí nesporne prispel k tomu, že sa re- alizácia týchto projektov zrýchlila a objem celkových vypla- tených prostriedkov sa zvýšil. Je tu preto aj určitý prvok
„doháňania“;
c) ako sa uvádza v odseku 19, pokiaľ ide o program MEDA II, nástroj rozpočtovej podpory sa používa pri väčšom percen- te nových projektov/programov, čo vo všeobecnosti umož- ňuje, aby prvá výplata prostriedkov prebehla rýchlejšie a aby boli vyplatené vyššie sumy finančných prostriedkov než pri tradičných projektoch.
39. Toto celkové pozitívne hodnotenie neznamená, že reali- zácia prebieha vždy bez problémov. Hlavnou príčinou onesko- rení pri realizácii sú problémy s verejnými zákazkami. Z projektov/programov, ktoré sa v rámci auditu preskúmali, sa v podstate pri všetkých, ktoré obsahujú prvok verejnej zákazky (na práce, služby alebo dodávky), v tomto ohľade vyskytli prob- lémy a často oneskorenia, a to z rozličných dôvodov. Mnohé vý- zvy na predloženie ponuky museli byť pre nedostatok technicky platných ponúk zrušené alebo ich bolo potrebné zopakovať. Za- dávacie konania sa vo všeobecnosti považujú za zložité a miest- ne oddelenia projektového manažmentu a uchádzači s nimi vždy nie sú úplne oboznámení. Napríklad v Egypte mali malí miestni investori problémy s dodržiavaním správnych požiadaviek verej- nej súťaže, pretože všetky podklady verejnej súťaže boli v anglič- tine. Pravidlo, podľa ktorého musia byť dodávky európskeho ale- bo stredomorského pôvodu, spôsobuje často ďalší problém súvisiaci s dodržiavaním správnych podmienok. Toto pravidlo sa nedodržiava, najmä ak projekt zahŕňa počítačové alebo elektro- nické vybavenie.
40. Pri audite sa preukázalo, že v dôsledku prenesenia prá- vomocí delegácie, ktoré majú na mieste zamestnancov špeciali- zujúcich sa na financovanie a zákazky, môžu zohrávať a tiež zo- hrávajú dôležitú úlohu pri pomáhaní projektovým manažérom a miestnym správnym orgánom s procedurálnymi aspektmi ve- rejných zákaziek. Zistilo sa napríklad, že delegácia v Maroku
nancovaní po podpis zmluvy o technickej pomoci uplynuli tri roky.
(4) Tzv. RAL = reste à liquider (nesplatené záväzky na úhradu). (5) Pozri odsek 6.2 hodnotenia v polovici obdobia.
teraz pred uverejnením výzvy na predloženie ponuky organizuje informačné stretnutia a poskytuje podporu rôznym zúčastneným subjektom v rozličných štádiách postupu. Delegácia v Egypte ta- kisto pomáhala viesť a dohliadať na zadávacie konanie na dôleži- tú stavebnú zložku, ktorá by inak musela byť zrušená, pretože do konca projektu zostávalo málo času. Okrem toho delegácia v Egypte skúmala možnosť prekladu podkladov verejnej súťaže do arabčiny.
41. Na väčšinu projektov XXXX XX sa vzťahuje tzv. pravidlo D + 3, podľa ktorého musia byť uzatvorené zmluvy na práce, do- dávky alebo služby najneskôr do troch rokov odo dňa rozpočto- vého záväzku (1). V dôsledku tohto pravidla sa zdá, že niektorým novým projektom, ktoré sa v čase auditu začínali realizovať a kto- ré zahŕňali významné zložky verejných zákaziek a/alebo výzvy na predloženie ponuky, zostáva do dokončenia týchto činností len málo času.
Systematickejšie monitorovanie a hodnotenie
42. Systematické vyhodnocovanie na všeobecnej úrovni vy- konávajú delegácie ES (napr. štvrťročné makroekonomické sprá- vy, pravidelné obchodné správy, hodnotenia programov rozpoč- tovej podpory) a ďalšie subjekty (Svetová banka, MMF) na základe štandardných makroekonomických ukazovateľov. Na tejto úrov- ni je však zložité posúdiť dosah vlastnej podpory Komisie.
43. Takisto je veľmi zložité posúdiť vplyv Komisie na úrovni strategických cieľov EÚ definovaných v jednotlivých národných strategických dokumentoch, predovšetkým vtedy, ak sú tieto cie- le opísané vo všeobecných pojmoch, ako napríklad podpora pro- cesu prechodu hospodárstva a podpora udržateľného a vyváže- ného spoločensko-ekonomického rozvoja, alebo ak neboli stanovené žiadne konkrétne ukazovatele úspešnosti.
44. Hlavné monitorovanie Komisie sa odohráva na úrovni jednotlivých projektov/programov, ktoré systematicky sleduje a hodnotí a pri ktorých sa ukazovatele často používajú v logic- kých rámcoch. Systém externých kontrolných návštev sa teraz vzťahuje na väčšinu projektov/programov a prináša pravidelné externé hodnotenie projektových návrhov, výsledkov, vplyvu a možností udržateľnosti projektu. Hodnotenia v polovici obdo- bia a po dokončení projektu sa pri väčšine projektov/programov takisto vykonávajú systematicky.
45. Dobrou iniciatívou bolo vyhodnotiť stratégie pre jednot- livé krajiny, ako to bolo v prípade Maroka v roku 2003 a v prí- pade Egypta v roku 2004. Získali sa tak užitočné informácie, kto- ré možno zohľadniť pri príprave ďalších národných strategických dokumentov a indikatívnych plánov. Hodnotenia však boli zatiaľ vypracované len pre tieto dve krajiny.
(1) Pozri článok 166 nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002
46. V súlade s nariadením o MEDA Komisia musí vyhodno- tiť program každé tri roky. Hodnotenie v polovici programu MEDA II bolo teda zadané začiatkom roka 2004 a záverečná správa bola vypracovaná v júli 2005 (2). Záverečné vyhodnotenie programu MEDA je teraz naplánované na druhý polrok 2007.
47. Hlavnými závermi štúdie, ktoré sa vo väčšine hľadísk zhodujú s vlastnými zisteniami Dvora audítorov, sú:
a) význam programu MEDA ako nástroja pomoci Spoločenstva na podporu Barcelonského procesu a dvojstranných dohôd o pridružení sa hodnotí ako uspokojivý. Medzi obdobím MEDA I a MEDA II došlo k zlepšeniu;
b) efektívnosť a účinnosť riadenia programu MEDA a opatrenia na jeho vykonávanie sa zlepšujú, ale stále nie sú úplne uspokojivé.
Intenzívnejšia snaha o koordináciu s investormi
48. Auditom bolo preukázané, že delegácie v príslušných troch krajinách sú v procese koordinácie s ostatnými investormi a prijímateľskými orgánmi pomerne aktívne. Nepochybne je to vďaka zvýšeniu zamestnaneckých stavov, ktoré bolo súčasťou procesu prenesenia právomocí. Vo všetkých príslušných kraji- nách sa pravidelne konajú schôdze medzi Komisiou a členskými štátmi EÚ. Navyše v týchto krajinách existujú podobné systémy stretnutí investorských skupín s tematicky zameranými podsku- pinami, v ktorých často hrajú aktívnu úlohu delegácie Komisie, ktoré predsedajú jednej alebo viacerým podobným skupinám in- vestorov v závislosti od konkrétnych odvetví.
49. Mnoho koordinačných činností zatiaľ spočíva najmä vo výmene a zbere informácií o jednotlivých pomocných opatre- niach investorov. V oblastiach, akou je programovanie, realizá- cia, monitorovanie a hodnotenie, jestvuje značný priestor pre ďal- šiu koordináciu. Delegácie predsa len podnikli rôzne iniciatívy v záujme ďalšieho rozvoja koordinácie s investormi a harmoni- zácie činností.
ZÁVERY
Prínos programu MEDA
50. Podpora, ktorú ES poskytuje prostredníctvom programu MEDA a ktorá je zameraná na ekonomickú reformu a sociálny rozvoj stredomorských partnerských krajín, zodpovedala kon- krétnym potrebám týchto krajín a cieľom stanoveným pre euro- stredomorské partnerstvo. V dvoch krajinách, v Egypte aj Jordán- sku, bola podpora viazaná na užší okruh odvetví, čo však nebol
z 25. júna 2002 o rozpočtových pravidlách, ktoré sa vzťahujú na vše-
obecný rozpočet Európskych spoločenstiev (Ú. v. ES L 248, 16.9.2002, s. 1).
(2) Hodnotenie v polovici programu MEDA II. Záverečná správa. Rotter- dam 18. júla 2005.
prípad Maroka. Vzhľadom na to, že nové akčné plány európskej susedskej politiky sa vzťahujú na všetky oblasti spolupráce, je ďa- lej potrebné sústrediť sa na programové dokumenty jednotlivých krajín. Komisia vo zvýšenej miere využívala rozpočtovú podpo- ru, a tým podporovala vlastnícku zodpovednosť, avšak projek- tová podpora bude i naďalej potrebná pri konkrétnejšom ciele- nom druhu pomoci. Opatrenia na budovanie kapacít sú v programoch systematicky zahrnuté (pozri odseky 12 – 26).
51. Celkové výsledky po viac než desiatich rokoch fungova- nia programu MEDA sú zatiaľ pomerne obmedzené vzhľadom na to, že mnohé z počiatočných projektov mali pomalý začiatok, museli sa predlžovať a nie sú doteraz dokončené, zatiaľ čo v prí- pade väčšiny projektov v rámci MEDA II je ešte predčasné hod- notiť ich potenciálne výsledky (pozri odseky 27 – 30).
52. Aj keď celkové finančné prostriedky v rámci programu MEDA sú značné, význam podpory ES netkvie ani tak vo finanč- nej dôležitosti ako skôr v snahe riešiť citlivé otázky politických re- foriem a v podpore chudobnejších vrstiev obyvateľstva, pri ktorej sa nedá kvantitatívne určiť jej dosah (pozri odseky 31 a 43).
Spravovanie programu Komisiou
53. V porovnaní so začiatkom Komisia urobila v spravovaní programu MEDA jasný pokrok. V súčasnosti možno hovoriť o uspokojivej správe tiež s prihliadnutím na procedurálne a von- kajšie obmedzenia. Výsledkom programovacieho úsilia bolo po- stupné rovnomernejšie prideľovanie zdrojov, prípravné obdobia sa skrátili a celkové vyplatené finančné prostriedky sa dostali na omnoho vyššiu úroveň v porovnaní s úvodným obdobím MEDA (pozri odseky 32 – 37).
54. K dosiahnutiu zlepšení prispel celkový nárast počtu projektov/programov v štádiu realizácie, väčší podiel rozpočto- vej podpory v rámci celého programu a vo všeobecnosti pozi- tívny vplyv prenesenia právomocí na prípravu a realizáciu pro- jektov delegáciami (pozri odsek 38).
55. Najčastejšou príčinou oneskorení pri realizácii zostávajú problémy s verejnými zákazkami, a to aj napriek tomu, že dele- gácie sa aktívne snažili nájsť spôsob, ako tieto problémy vyriešiť (pozri odseky 39 a 40).
56. Vzhľadom na to, že spôsob, akým Komisia spravovala program MEDA, sa vyznačoval trpezlivosťou a flexibilitou v tom, že umožňoval predlžovať dĺžku trvania projektov a meniť podľa potreby ich koncepciu, projekty a programy v rámci MEDA I vo všeobecnosti dosiahli alebo nakoniec dosiahnu uspokojivé vý- sledky. Takzvané pravidloD+ 3, ktoré platí pre projekty od roku 2003, môže takýto dlhodobý záväzok a flexibilitu znemožniť a tak znížiť pravdepodobnosť, že ekonomická reforma a sociálny rozvoj prinesú udržateľné výsledky (pozri odseky 29, 30 a 41).
57. Ďalším pokrokom Komisie v celkovej správe projektu je systematickejšie monitorovanie a hodnotenie a intenzívnejší dia- lóg a koordinácia medzi delegáciami a miestnymi orgánmi a ostat- nými investormi (pozri odseky 42 – 49).
ODPORÚČANIA
58. V roku 2006 sa skončí účinnosť nariadenia MEDA a od roku 2007 začne platiť nový nástroj Európske susedstvo a part- nerstvo. Komisia by preto mala:
— zabezpečiť hladký a rýchly prechod na nové národné progra- my, vyhnúť sa negatívnym dôsledkom pri ďalších realizá- ciách; v nových národných programových dokumentoch jas- nejšie vymedziť strategické ciele a stanoviť príslušné ukazovatele, aby bolo možné lepšie monitorovanie a hodno- tenie vplyvu,
— naďalej sústrediť svoju podporu na úzky okruh oblastí po- moci, aby sa zaistila súdržnosť a programy mali zvládnuteľný rozsah,
— naďalej hľadať osvedčené postupy projektového riadenia, aby nedochádzalo k oneskoreniam, napr. tak, že bude ďalej bu- dovať kapacity v oblasti verejných zákaziek, zjednoduší vý- berové konania tam, kde je to možné, a umožní, aby vnút- roštátne orgány spravovali viac projektov na decentralizovanej báze.
Túto správu prijal Dvor audítorov v Luxemburgu na svojom zasadnutí 31. mája 2006.
Za Dvor audítorov Xxxxxx XXXXX predseda
PRÍLOHA I
ZÁVÄZKY/VÝPLATY V RÁMCI MEDA V OBDOBÍ ROKOV 1995 – 2005
(v mil. EUR)
1995 – 1999 | 2000 – 2005 | 1995 | – 2005 | |||
Xxxxxxx | Výplaty | Xxxxxxx | Výplaty | Xxxxxxx | Výplaty | |
Dvojstranné | ||||||
Alžírsko | 164 | 30 | 273 | 114 | 437 | 144 |
Západný breh/Gaza | 111 | 59 | 430 | 421 | 541 | 480 |
Egypt | 686 | 157 | 463 | 493 | 1 150 | 650 |
Jordánsko | 254 | 108 | 262 | 285 | 516 | 393 |
Libanon | 182 | 1 | 101 | 131 | 283 | 132 |
Maroko | 660 | 128 | 812 | 656 | 1 472 | 783 |
Sýria | 101 | 0 | 158 | 64 | 259 | 64 |
Tunisko | 428 | 168 | 447 | 400 | 875 | 568 |
Dvojstranné spolu | 2 586 | 651 | 2 946 | 2 564 | 5 533 | 3 214 |
Regionálne | 471 | 223 | 884 | 606 | 1 355 | 829 |
Spolu | 3 057 | 874 | 3 831 | 3 169 | 6 888 | 4 043 |
Celková suma k dispozícii v rámci MEDAI+ II=3 424+5 350=8 774 mil. EUR. Z tejto sumy bolo v období rokov 1996
– 2002 približne 852 mil. vyčlenených pre Turecko (menšie rozdiely sú spôsobené zaokrúhľovaním).
Zdroj: EuropeAid.
PRÍLOHA II
PROJEKTY/PROGRAMY ZAHRNUTÉ V AUDITE
EGYPT
Názov | Druh pomoci | Stav ku koncu roka 2005 | Finančné rozhodnutie z roku | Pridelená suma (v mil. EUR) | Vyplatená suma (1) (v mil. EUR) |
XXXX X (záväzky spolu: 686 mil. EUR) Education Enhancement Programme (EEP) Industrial Modernisation Programme (IMP) Health Sector Reform Programme (HSRP) | zmiešaná zmiešaná zmiešaná | prebieha prebieha prebieha | 1997 1998 1998 | 000 000 000 | 85 220 56 |
MEDA I spolu | 460 | 361 | |||
MEDA II | |||||
(celkové záväzky k 2005: 463 mil. EUR) | |||||
Trade Enhancement Programme – A (TEP-A) | projekt | prebieha | 2002 | 20 | 7 |
Trade Enhancement Programme – B (TEP-B) | rozpočtová podpora | prebieha | 2003 | 40 | 20 |
Trade Enhancement Programme – C (TEP-C) | projekt | prebieha | 2003 | 6 | 1 |
Financial and Investment Sector Cooperati- | |||||
on – agricultural component (FISC Rural) | projekt | prebieha | 2003 | 18 | 0 |
Social Development and Civil Society: Chil- | |||||
dren at Risk | projekt | prebieha | 2003 | 20 | 1 |
South Sinai Regional Development Program- | |||||
me | projekt | prebieha | 2004 | 64 | 0 |
Spinning and Weaving Sector Support Pro- | rozpočtová | ||||
gramme | podpora | prebieha | 2004 | 80 | 20 |
MEDA II spolu | 248 | 49 |
(1) Vrátane výplat do konca roka 2005.
JORDÁNSKO
Názov | Druh pomoci | Stav ku koncu roka 2005 | Finančné rozhodnutie z roku | Pridelená suma (v mil. EUR) | Vyplatená suma (1) (v mil. EUR) |
MEDA I | |||||
(xxxxxxx spolu: 254 mil. EUR) | |||||
Industrial Modernisation Programme (IMP) (dodatočný záväzok vzniknutý v roku 2003; 5 mil. EUR) | projekt | prebieha | 1999 | 40 | 34 |
Project Management Unit (PMU) for the Greater Amman Water Sector Improvement Programme (dodatočný záväzok vzniknutý v roku 2003; 2 mil. EUR) | projekt | prebieha | 1999 | 5 | 5 |
Protection and Promotion of Cultural Heri- tage in the Hashemite Kingdom of Xxxxxx | projekt | prebieha | 1999 | 4 | 1 |
Vybrané projekty v rámci MEDA I spolu | 49 | 40 | |||
MEDA II | |||||
(celkové záväzky k 2005: 262 mil. EUR) | |||||
Support for Regulatory Reform and Privati- sation (SRRP) | projekt | prebieha | 2001 | 20 | 5 |
Support to the implementation of the asso- ciation agreement (SAAP I) | projekt | prebieha | 2002 | 20 | 13 |
Institutional Support to Aqaba Special Eco- nomic Zone Authority (AZESA) | projekt | prebieha | 2002 | 10 | 3 |
Structural Adjustment Facility III – SAF III | rozpočtová podpora | prebieha | 2002 | 60 | 60 |
Support to Poverty Reduction through Lo- cal Development – Xxxxxx | xxxxxxxxxx podpora | prebieha | 2004 | 30 | 6 |
Vybrané projekty v rámci MEDA II spolu | 140 | 87 |
(1) Vrátane výplat do konca roka 2005.
MAROKO
Názov | Druh pomoci | Stav ku koncu roka 2005 | Finančné rozhodnutie z roku | Pridelená suma (v mil. EUR) | Vyplatená suma (1) (v mil. EUR) |
MEDA I | |||||
(xxxxxxx spolu: 660 mil. EUR) | |||||
Appui à la mise à niveau de l’enseignement technique et de la formation professionnelle au Maroc | projekt | prebieha | 1998 | 38 | 30 |
Appui à la gestion du secteur de la santé (PAGSS) | projekt | prebieha | 1998 | 20 | 10 |
Appui aux institutions financières de xxxxx- tie aux PME (PAIGAM) | projekt | prebieha | 1998 | 30 | 27 |
Eau et assainissement en milieu rural – PAGER | projekt | prebieha | 1997 | 40 | 25 |
Routes et pistes rurales au Nord du Maroc | projekt | ukončený | 1997 | 30 | 27 |
MEDA I spolu | 158 | 119 | |||
MEDA II | |||||
(celkové záväzky k 2005: 812 mil. EUR) | |||||
Développement rural et participatif dans le Moyen Atlas Central – KHENIFRA | projekt | prebieha | 2000 2005 | 9 6 | 5 |
Programme d’appui Budgétaire à la réforme du secteur des Transports au Maroc (PAB Transports) | rozpočtová podpora | prebieha | 2003 | 96 | 76 |
Programme d’appui à la réforme de l’Admi- nistration Publique au Maroc | rozpočtová podpora | prebieha | 2004 | 79 | 60 |
Appui à la mise en oeuvre de l’Accord d’As- sociation | projekt | prebieha | 2002 | 5 | 0,3 |
MEDA II spolu | 195 | 144 |
(1) Vrátane výplat do konca roka 2005.
ODPOVEDE KOMISIE
ZHRNUTIE
V. Napriek omeškaniu na začiatku programu, ktoré vzniklo čiastočne preto, že právny rámec pre MEDA I bol pripravený až v neskoršom štádiu, sa od roku 2000 situácia pri MEDA II pod- statne zlepšila. Z toho vyplýva, že konkrétne výsledky sa nemôžu ešte úplne zmerať, pretože mnohé projekty ešte neboli dokon- čené. Hoci finančná podpora ES pre partnerské stredomorské kra- jiny je vo vzťahu k celkovému vládnemu rozpočtu obmedzená, často je však veľmi významná z pohľadu rozpočtu určeného na splnenie základných potrieb reforiem sociálnej politiky.
VI. Oneskorenia pri uskutočňovaní programu, ktoré sa ob- čas zistili, boli často spôsobené dodržiavaním postupov verejné- ho obstarávania. Oneskorenia sa pohybujú podľa charakteru po- stupov priemerne v dĺžke6–8 mesiacov. Tento čas je následkom prísneho rešpektovania zásad rovnosti a nediskriminácie. Komi- sia nedávno vyvinula významné úsilie na zjednodušenie, ktoré vy- jadrila vypracovaním praktickej príručky pre zmluvné postupy v oblasti vonkajšej pomoci, ktorá vstúpila do platnosti 1. febru- ára 2006.
VII.
(1. zarážka) Komisia súhlasí s odporúčaním Dvora audítorov. V rámci programovania nástroja európskeho susedstva a partner- stva (ENPI) budú strategické ciele, tak ako sú definované v strate- gických dokumentoch krajín, v súlade s akčnými plánmi.
Vo fáze programovania ukazovatele spravidla nadväzujú na pro- gram vládnej reformy. Ukazovatele špecifických výsledkov sú de- finované počas identifikačnej fázy a sú základom monitorovania a hodnotenia.
(2. zarážka) Vymedzenie priorít v rámci nástroja európskeho su- sedstva a partnerstva (ENPI) bude založené na cieľoch európskej politiky susedstva (ENP) a prioritách akčného plánu ENP. Kohe- rencia sa zabezpečí prostredníctvom sústredenia sa na reformy politík, právnej úpravy a predpisov vo vybraných oblastiach po- litickej, hospodárskej a sociálnej sféry v partnerských krajinách. Podpora bude zabezpečená prostredníctvom obmedzeného poč- tu programov.
(3. zarážka) Prioritou Komisie zostáva hľadanie najlepších postu- pov pri riadení projektov. Komisia bude naďalej podporovať ras- túcu úlohu partnerských krajín pri výbere najvhodnejších činností a nástrojov spolupráce. V implementačnej fáze bude Komisia na- ďalej prechádzať, a keď to bude možné, aj urýchľovať prechod z tradičných projektov na opatrenia na podporu sektorov, ako aj zvyšovať spoluprácu s občianskou spoločnosťou.
KOMENTÁR
15. Komisia priznáva, že Maroku pridelila podporu väčšie- mu počtu projektov ako v prípade Egypta a Jordánska. Napriek tomu bol program MEDA aj v Maroku zameraný na dané ciele, hoci sa hľadal spôsob, ako uspokojiť širší rozsah zistených a schválených potrieb. Nové programovanie založené na skúse- nostiach a výsledkoch z minulosti sa výslovne zameria na sociál- ny a hospodársky rozmer, na ktorý sa jasne odkazuje v akčnom pláne.
16. Komisia berie na vedomie návrh Dvora audítorov týka- júci sa pripravovanej tvorby strategických dokumentov krajín. Vymedzenie priorít v rámci nástroja európskeho susedstva a part- nerstva (ENPI) bude založené na cieľoch európskej politiky sused- stva (ENP) a prioritách akčného plánu ENP. Koherencia sa zabez- pečí prostredníctvom sústredenia sa na reformy politík, právnej úpravy a predpisov vo vybraných oblastiach politickej, hospodár- skej a sociálnej sféry v partnerských krajinách. Podpora bude za- bezpečená prostredníctvom obmedzeného počtu programov.
26. Pozri odpoveď v odseku 39.
28. Napriek omeškaniu na začiatku programu, ktoré vzniklo čiastočne preto, lebo právny rámec MEDA I bol pripravený až v neskoršom období, sa od roku 2000 situácia pri MEDA II pod- statne zlepšila. Z toho vyplýva, že konkrétne výsledky sa nemôžu ešte úplne zmerať, pretože mnohé projekty ešte neboli dokončené.
30. Pravidlo d + 3 uvedené v článku 166 nariadenia o roz- počtových pravidlách v skutočnosti zaviedlo časové obmedzenie pri riadení vonkajšej pomoci, pokiaľ ide o jednotlivé zmluvy a do- hovory (okrem auditu a hodnotenia), a zaviedlo, že dohody o fi- nancovaní sa musia uzatvoriť najneskôr do troch rokov od dátu- mu rozpočtového záväzku (lehota nazvaná n + 1 je zahrnutá v lehote d + 3). Výsledky tohto pravidla budú viditeľné prvýkrát tento rok vzhľadom na to, že nariadenie vstúpilo do platnosti
1. januára 2003.
31. Vo všeobecnosti je finančná podpora ES partnerským stredomorským krajinám obmedzená vo vzťahu k celkovému vládnemu rozpočtu, často je však veľmi významná z pohľadu roz- počtu určeného na splnenie základných potrieb reforiem sociál- nej politiky.
39. Postupy verejného obstarávania v rámci vonkajšej pomo- ci sa môžu ukončiť do 6 až 7 mesiacov, pokiaľ ide o služby a do- dávky, a do 7 do 8 mesiacov, pokiaľ ide o práce. Pokiaľ ide o po- stupy verejnej súťaže, ktoré sa spravujú prísnymi pravidlami vyplývajúcimi z nariadenia o rozpočtových pravidlách, ich
vykonávacími pravidlami a judikatúrou Súdneho dvora, tieto po- stupy sú závislé od formálnych opatrení zaručujúcich uplatňova- nie zásady rovnosti a nediskriminácie. Komisia vyvinula značné úsilie na zjednodušenie ich porozumenia. Na tento účel útvary Komisie vypracovali praktickú príručku pre zmluvné postupy v oblasti vonkajšej pomoci, ktorá vstúpila do platnosti 1. febru- ára 2006. Táto príručka obsahuje zhrnutie všetkých uplatňova- ných pravidiel a objasňuje ich rozsah: napríklad za platnú ponu- ku sa musí odteraz považovať tá, ktorá príde v určenej lehote a rešpektuje formálne požiadavky podania. Pokiaľ ide o pravidlá pôvodu, je potrebné spresniť, že aj keď sa zachovala zásada, že pôvod podmieňuje oprávnenosť trhu, sú možné výnimky, najmä ak výrobky a materiály nie sú na danom trhu k dispozícii.
41. Je pravda, že pravidlod+3 sa často vníma tak, že spô- sobuje isté prekážky pri riadení vonkajšej pomoci. Zmena tohto pravidla by však vyžadovala aj zmenu nariadenia o rozpočtových pravidlách, teda dokumentu Rady. Túto problematiku preskúma- jú v tejto súvislosti príslušné útvary Komisie.
43. V rámci programovania nástroja európskeho susedstva a partnerstva (ENPI) budú strategické ciele, ktoré sú vymedzené v strategických dokumentoch krajín, v súlade s akčnými plánmi.
Vo fáze programovania ukazovatele spravidla nadväzujú na pro- gram vládnej reformy. Ukazovatele špecifických výsledkov sú de- finované počas identifikačnej fázy a sú základom monitorovania a hodnotenia, tak ako to opísal Dvor audítorov v odseku 44.
47. b) Nezávislí experti, ktorí v roku 2005 pripravili stredno- dobé hodnotenie programu MEDA, vyhodnotili dôleži- té aspekty programu pozitívne, predovšetkým politický význam, smerovanie politiky, finančné výsledky počas posledných piatich rokov, nástroje preorientované na sektorové opatrenia, úspešný proces decentralizácie a novelizáciu predpisov programu MEDA v roku 2000. Napriek tomu si Komisia uvedomuje, že niektoré aspek- ty si vyžadujú pozornosť. Toto sa týka najmä relatívne nízkej úrovne finančných zdrojov, rozdelenia úloh v programovacom cykle, zabezpečenia vhodného profi- lu zamestnancov a spätnej väzby zo skúseností z minu- losti. Tieto potrebné zlepšenia musia byť zahrnuté v hlavnej rámcovej štruktúre prechodu na nový nástroj ENPI, ktorý nahradí program MEDA od roku 2007.
ZÁVERY
50. Program MEDA sa aj v Maroku zameriaval na dané ciele, hoci sa hľadal spôsob uspokojenia širšieho rozsahu zistených a schválených potrieb. Nové programovanie založené na skúse- nostiach a výsledkoch z minulosti sa výslovne zameria na sociál- ny a hospodársky rozmer, na ktorý sa jasne odkazuje v akčnom pláne.
51. Napriek omeškaniu na začiatku programu, ktoré vzniklo čiastočne preto, lebo právny rámec MEDA I bol pripravený až v neskoršom období, sa od roku 2000 situácia pri MEDA II pod- statne zlepšila. Z toho vyplýva, že konkrétne výsledky sa nemôžu ešte úplne zmerať, pretože mnohé projekty ešte neboli dokončené.
55. Oneskorenia pri uskutočňovaní programu, ktoré sa ob- čas zistili, boli často spôsobené dodržiavaním postupov verejné- ho obstarávania. Oneskorenia sa pohybujú podľa charakteru po- stupov priemerne od 6 do 8 mesiacov. Tento čas je následkom prísneho rešpektovania zásad rovnosti a nediskriminácie. Komi- sia nedávno vyvinula významné úsilie pri zjednodušovaní, ktoré vyjadrila vypracovaním praktickej príručky pre zmluvné postupy v oblasti vonkajšej pomoci, ktorá vstúpila do platnosti 1. febru- ára 2006.
56. Pravidlo d + 3 uvedené v článku 166 nariadenia o roz- počtových pravidlách v skutočnosti zaviedlo časové obmedzenie pri riadení vonkajšej pomoci, pokiaľ ide o jednotlivé zmluvy a do- hovory (okrem auditu a hodnotenia), a zaviedlo, že dohody o fi- nancovaní sa musia uzatvoriť najneskôr do troch rokov od dátu- mu rozpočtového záväzku (lehota nazvaná n + 1 je zahrnutá v lehote d + 3). Výsledky tohto pravidla budú viditeľné prvýkrát tento rok vzhľadom na to, že nariadenie vstúpilo do platnosti
1. januára 2003.
Je pravda, že pravidlod+3 sa často vníma tak, že spôsobuje isté prekážky pri riadení vonkajšej pomoci. Zmena tohto pravidla však zahŕňa aj zmenu nariadenia o rozpočtových pravidlách, teda dokumentu Rady. Túto problematiku preskúmajú v tejto súvislo- sti príslušné útvary Komisie.
Platí, že pravidlod+3 sa často vníma tak, že kladie isté množ- stvo ťažkostí pri riadení vonkajšej pomoci. Zmena tohto pravidla by však predpokladala aj zmenu nariadenia o rozpočtových pra- vidlách, teda dokumentu Rady. Príslušné útvary Komisie preskú- majú túto problematiku v tejto súvislosti.
ODPORÚČANIA
58.
(1. zarážka) Komisia súhlasí s odporúčaním Dvora audítorov. V rámci programovania nástroja európskeho susedstva a partner- stva (ENPI) budú strategické ciele v súlade s akčnými plánmi.
Vo fáze programovania ukazovatele spravidla nadväzujú na pro- gram vládnej reformy. Ukazovatele špecifických výsledkov sú de- finované počas identifikačnej fázy a sú základom monitorovania a hodnotenia.
(2. zarážka) Vymedzenie priorít v rámci nástroja európskeho su- sedstva a partnerstva (ENPI) bude založené na cieľoch európskej politiky susedstva (ENP) a prioritách akčného plánu ENP. Kohe- rencia sa zabezpečí prostredníctvom sústredenia sa na reformy politík, právnej úpravy a predpisov vo vybraných oblastiach po- litickej, hospodárskej a sociálnej sféry v partnerských krajinách. Podpora bude zabezpečená prostredníctvom obmedzeného poč- tu programov.
(3. zarážka) Komisia nedávno vyvinula významné úsilie pri zjed- nodušovaní, ktoré vyjadrila vypracovaním praktickej príručky pre zmluvné postupy v oblasti vonkajšej pomoci, ktorá vstúpila do platnosti 1. februára 2006.
Prioritou Komisie naďalej zostáva hľadanie najlepších postupov pri riadení projektov. Analýza osvedčených postupov poskytla tieto nahliadnutia do úspešnosti projektu: projekt zabezpečuje
komplexný prístup, má veľmi spoľahlivú funkčnú spoluprácu a je dobre riadený. Zabezpečuje tiež sledovanie ex post s cieľom za- bezpečiť udržateľnosť a poskytnúť prostriedky na obhajobu záuj- mov. Na dosiahnutie týchto cieľov bude Komisia naďalej podpo- rovať rastúcu úlohu partnerských krajín pri výbere najvhodnejších činností a nástrojov spolupráce. V implementačnej fáze bude Ko- misia naďalej pokračovať, a keď to bude možné, aj urýchľovať pre- chod z tradičných projektov na opatrenia na podporu sektorov, ako aj zvyšovať spoluprácu s občianskou spoločnosťou.