ZVLÁŠTNÍ ZPRÁVA č. 6/2007

IV

(Informace)

INFORMACE ORGÁNŮ A INSTITUCÍ EVROPSKÉ UNIE

ÚČETNÍ DVŮR

ZVLÁŠTNÍ ZPRÁVA č. 6/2007

o účelnosti technické pomoci v rámci rozvoje kapacit, spolu s odpověďmi Komise

(podle čl. 248 odst. 4 druhého pododstavce Smlouvy o ES)

(2007/C 312/02)

OBSAH

Body Strana

GLOSÁŘ ............................................................... .............. 5

SHRNUTÍ ............................................................... . . I–VIII 6

ÚVOD ........................................................... ......... 1–6 7

ROZSAH A KONCEPCE AUDITU .............................................. 7–8 7

PŘIPOMÍNKY .............................................................. 9–43 8

Má Komise vhodnou strategii pro rozvoj institucionálních kapacit, včetně využití technic-

ké pomoci? ............................................................ 9–12 8

Nedostatečná analýza institucionálních kapacit ve strategických dokumentech zemí 10–11 8

Absence pokynů k technické pomoci .................................... 12 8

Jsou činnosti technické pomoci v rámci projektů na rozvoj kapacit dobře koncipovány? . . 13–17 8

Relevantní výběr projektu, ale návrh projektu často nepřiměřený .............. 14–16 9

Vlastnická odpovědnost na místní úrovni je nezbytná, avšak Xxxxxx se jí systema-

ticky nezabývá ..................................................... 17 9

Provádějí se činnosti technické pomoci efektivně? .............................. 18–34 9

V důsledku dlouhé přípravné fáze návrh projektu často zastarává .............. 19–21 10

Problémy během zadávacího řízení a zahájení projektu snižují dobu na jeho realiza-

ci ............................................................. . . . 22–26 10

Po udělení zakázky jsou odborníci často vyměněni ......................... 27 11

Nevhodná kritéria pro výběr technické pomoci ............................ 28 12

	Body	Strana
Omezená možnost volby mezi postupy zadání veřejné zakázky ...............	29–30	12
Neefektivní využití technické pomoci ....................................	31	12
Koordinace dárců se v různých zemích liší ................................	32	12
Prováděcí mechanismy zatím nepodporují vlastnickou odpovědnost na místní úrov- ni ............................................................. . . .	33–34	12
Jsou činnosti a výkonnost technické pomoci náležitě monitorovány a hodnoceny? ....	35–39	13
Jsou činnosti technické pomoci účelné z hlediska rozvoje kapacit? .................	40–43	13
Přínos technické pomoci je uspokojivý, ale úspěch projektů nelze zaručit ........	40–42	13
Nejistá udržitelnost ..................................................	43	14
ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ ....................................................	44–48	14

Příloha I – Seznam prověřovaných projektů a programů ......................................... 17

Příloha II – Účelnost a výhledová udržitelnost prověřovaných projektů a programů . . ................. 18

Odpovědi Komise ............................................................... ...... 19

GLOSÁŘ

AKT Africké, karibské a tichomořské státy

Finanční dohoda Dokument podepsaný mezi Komisí a partnerskou zemí, který popisuje

konkrétní projekt nebo program určený k financování. Představuje for- mální závazek Evropské unie a partnerské země financovat popsaná opa- tření.

MDG Rozvojové cíle tisíciletí (Millennium Development Goals) sestávají z osmi cílů, které by měly být splněny do roku 2015 a které tématicky sahají od snížení extrémní chudoby na polovinu přes zastavení šíření HIV/AIDS až po poskytování základního vzdělání pro všechny. Na rozvojových cílech tisíciletí se dohodly všechny země a přední světové rozvojové instituce na summitu tisíciletí OSN v září 2000.

Návrh na financování Návrh dokumentu připravený některým z útvarů Komise, který se před-

kládá příslušnému výboru pro financování, složenému ze zástupců člen- ských států, k vyjádření stanoviska a v případě kladného stanoviska dále Komisi k vydání rozhodnutí. Tento dokument popisuje celkový kontext, povahu, rozsah a cíle konkrétního projektu nebo programu a dále pro- váděcí opatření a předpokládaný objem financování.

OECD/DAC Výbor pro rozvojovou pomoc Organizace pro hospodářskou spolupráci

a rozvoj.

Pařížská deklarace o účinnosti pomoci (Paris Declaration

on Aid Effectiveness)

Prohlášení přijaté na fóru na vysoké úrovni v Paříži ve dnech 28. února až 2. března 2005 většinou zemí a organizací. Toto prohlášení obsahuje různé závazky týkající se vlastnické odpovědnosti, harmonizace, sladění, výsledků a vzájemné odpovědnosti, to vše s cílem zvýšit účelnost pomo- ci. (Pozn. překl.: Anglický termín effectiveness se v této zprávě překládá v souladu s aktuálním českým zněním příslušných právních předpisů jako

„účelnost“, s výjimkou tohoto případu, kdy se jedná o oficiální název do- kumentu.)

Rozhodnutí o financování Rozhodnutí Komise přidělit prostředky na určitý projekt nebo program, přijaté na základě návrhu na financování.

SHRNUTÍ

I. Technická pomoc představuje zdroj používaný v mnoha rozvojových projektech a programech růz- ných typů a lze ji definovat jako „odborníky, konzultanty, školitele, poradce apod., kteří jsou najímáni, aby předávali know-how a dovednosti a budovali a posilovali instituce“. V posledních letech se stále častěji využí- vá pro podporu rozvoje kapacit služeb ústřední státní správy a místní samosprávy v přijímajících zemích v ta- kových oblastech, jako je například řízení veřejných financí, zdravotnictví a vzdělávání. Přeorientování na fungování služeb státní správy je výsledkem rostoucího povědomí dárců, včetně Evropské unie, o tom, že ne- dostatek institucionální kapacity je hlavní překážkou udržitelného rozvoje(viz body 1–6).

II. Účelem auditu Účetního dvora bylo stanovit, do jaké míry Komise zajišťuje, aby technická pomoc při- spívala k rozvoji institucionálních kapacit v přijímajících zemích. Účetní dvůr proto posuzoval koncepci Ko- mise ve vztahu k rozvoji kapacit a využití technické pomoci a dále způsob, jakým řídí návrh a realizaci technické pomoci u projektů na rozvoj kapacit (viz body 7–8).

III. Přestože je rozvoj institucionálních kapacit v rámci rozvojové politiky Společenství považován za klíčový prvek v boji proti chudobě, Komise ve svých strategických dokumentech zemí (country strategic papers) neuvádí žádné komplexní posouzení slabých stránek institucionálních kapacit daných zemí ani neidentifikuje přednostní potřeby v oblasti rozvoje kapacit v rámci státních správ a institucí přijímajících vlád. Komise rov- něž nemá žádná pravidla ohledně role, kterou by technická pomoc měla v tomto kontextu hrát (viz body 9–12).

IV. Výběr projektů je většinou relevantní, avšak návrh projektů je v důsledku příliš ambiciózních cílů, na- pjatého harmonogramu a nedostatečného posouzení stávajících nedostatků institucionálního prostředí a míry vlastnické odpovědnosti na místní úrovni často nepřiměřený (viz body 13–17).

V. Realizace projektů je často ztížena různými problémy, například dlouhou přípravnou a zahajovací fází, které vedou k tomu, že návrh projektu je v době zahájení realizace zastaralý a na realizaci samotnou zbývá výrazně méně času. Na zpoždění se nezřídka podílí i najímání pracovníků odborné pomoci, protože vybraní odborníci často nejsou po udělení zakázky ihned k dispozici. Současný postup při zadávání veřejných zakázek na poskytování odborné pomoci nepodporuje spoluúčast veřejných institucí, přestože pro některé oblasti v nich lze najít kvalifikovanější odborníky. Dárci nadále poskytují technickou pomoc především prostřednic- tvím samostatných nekoordinovaných projektů, přičemž prováděcí mechanismy nijak nepodporují vlastnic- kou odpovědnost na místní úrovni (viz body 18–34).

VI. Předkládání zpráv o projektech a monitorování a hodnocení projektů je většinou adekvátní. Není však zaveden informační systém pro řízení, který by umožňoval posoudit a zaznamenat výkonnost společností nebo odborníků poskytujících technickou pomoc a jehož informace by bylo možné dále využít při rozhodo- vání o zadání veřejné zakázky na technickou pomoc (viz body 35–39).

VII. Výsledky projektů se značně liší, Účetní dvůr nicméně dospěl k závěru, že s ohledem na mnohdy slo- žité prostředí, v němž se projekty uskutečňují, lze výsledky projektů a přínos technické pomoci považovat za přiměřené. Kvalita poskytované technické pomoci byla obecně uspokojivá, ale jiné důležité faktory účelnost poskytované podpory snížily. Přestože Komise nemůže některé z těchto faktorů ovlivnit, měla by je nicméně lépe předvídat (viz body 40–43).

VIII. Na základě uvedených zjištění vydává Účetní dvůr podrobná doporučení, jejichž cílem je pomoci Ko- misi vypracovat konkrétnější a strukturovanější koncepci využití technické pomoci v zájmu účelnější podpory rozvoje kapacit (viz body 44–48).

ÚVOD

1. Rozvojová spolupráce se dělí na dva typy spolupráce nebo pomoci: finanční pomoc a technickou pomoc, jinými slovy na

„peníze“ a „know-how“ nebo „nápady“. Tato zpráva se zabývá au- ditem, který Účetní dvůr provedl ve vztahu k technické pomoci. Podle definice Komise technická pomoc představuje „odborníky, konzultanty, školitele, poradce apod., kteří jsou najímáni, aby předávali know-how a dovednosti a budovali a posilovali instituce“ (1).

2. Technická pomoc představuje zdroj používaný v mnoha rozvojových projektech a programech různých typů a její důle- žitost nebo účelnost se posuzuje podle toho, jak se podílí na vý- stupech a výsledcích těchto projektů a programů. Mezi konkrétní oblasti či úkoly v rámci rozvojové spolupráce, v nichž technická pomoc hrála nebo hraje roli, patří:

a) návrh prací a dohled nad nimi, např. stavba komunikací;

b) projektové řízení, kdy příslušní odborníci přímo odpovídají za realizaci činností;

c) poradenské služby, v minulosti často v oblastech jako rozvoj zemědělství a venkova. V poslední době se více využívají ke zlepšení služeb ústřední státní správy, včetně řízení veřejných financí, zdravotnictví, vzdělávání a justice, a k pomoci ostat- ním veřejným institucím, místním orgánům a nestátním subjektům.

3. Přeorientování na fungování služeb ústřední státní správy a místní samosprávy je výsledkem rostoucího povědomí dárců, včetně Evropské unie, o tom, že nedostatek institucionální kapa- city je hlavní překážkou udržitelného rozvoje. Rozvoj kapacit se proto stal jedním z hlavních témat rozvojové politiky Společen- ství z roku 2000 i nové politiky zformulované v roce 2005 (2).

(1) Termín „odborník“ se v této zprávě používá k označení různých po- skytovatelů.

(2) Sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu: Rozvojová politika Evropského Společenství, KOM(2000) 212 v konečném znění ze dne

26. dubna 2000.

Společné prohlášení Rady a zástupců vlád členských států zasedajících v Radě, Evropského parlamentu a Komise: „Evropský konsensus o roz- voji“, Rada ve složení pro obecné záležitosti a vnější vztahy dne 22. listopadu 2005 (14820/05).

4. Význam rozvoje kapacit rovněž zdůraznil nedávný doku- ment OECD/DAC (3), který uvádí, že „přiměřená kapacita zemí je jedním z důležitých faktorů, které chybí v současném úsilí o spl- nění rozvojových cílů tisíciletí. Nebude-li rozvoji udržitelné ka- pacity věnována větší a důkladnější pozornost, rozvojové aktivity mnoha nejchudších zemí selžou, i když se jim dostane výrazně vyšší finanční podpory“ (4).

5. O důležitosti rozvoje kapacit dále svědčí Pařížská dekla- race o účinnosti pomoci z března 2005 (5), která uvádí, že kapa- cita partnerských zemí plánovat, řídit a realizovat politiky a programy a odpovídat za jejich výsledky má pro dosažení roz- vojových cílů zásadní význam. Zdůrazňuje, že dárci by při posky- tování podpory měli v co největší míře vycházet z národních rozvojových strategií, institucí a postupů partnerských zemí a podporovat řešení existujících nedostatků v institucionálních kapacitách těchto zemí. Přestože rozvoj kapacit lze podpořit i řa- dou jiných opatření, jako jsou například školení, stipendia, počí- tačové vybavení a software, dokumentace či dokonce fyzická infrastruktura, hlavním nástrojem podpory zůstává v tomto ohle- du technická pomoc.

6. Účetní systém Komise a její informační systém pro řízení neumožnily Účetnímu dvoru získat přesné a spolehlivé informace o výši částek, které byly na technickou pomoc vynaloženy evrop- skými rozvojovými fondy a ze souhrnného rozpočtu. Podle od- hadu Účetního dvora dosahuje celková hodnota závazků v souvislosti se smlouvami na poskytování technické pomoci, které byly podepsány během let 2000–2005 a ke konci roku 2006 byly stále neuzavřené, přibližně 2 200 milionů EUR (6). Po- díl technické pomoci absorbovaný činnostmi spojenými s rozvo- jem kapacit nebylo možné odhadnout.

ROZSAH A KONCEPCE AUDITU

7. Účelem auditu Účetního dvora bylo stanovit, do jaké míry Komise zajišťuje, aby technická pomoc financovaná Komisí (7) přispívala k rozvoji institucionálních kapacit v přijímajících ze- mích. Tento audit konkrétně hledal odpovědi na následující otázky:

a) Má Komise dobrou strategii pro rozvoj institucionálních ka- pacit, včetně využití technické pomoci?

b) Jsou činnosti technické pomoci v rámci projektů na rozvoj kapacit dobře koncipovány?

(3) Síť pro dobrou veřejnou správu výboru DAC: „Výzvy v oblasti rozvo- je kapacit: zavádění osvědčených postupů“, únor 2006. DAC je výbor OECD pro rozvojovou pomoc.

(4) Rozvojové cíle tisíciletí (MDG): viz xxx.xx.xxx/xxxxxxxxxxxxxxx a glosář.

(5) Viz xxx.xxxxxxxxxxxxxxxx.xxx a glosář.

(6) Téměř rovnoměrně rozdělené mezi evropské rozvojové fondy (finan- cující všechny státy AKT) a souhrnný rozpočet (pokrývající tři hlavní geografické programy pro Blízký východ a jižní Středomoří, Latinskou Ameriku a Asii).

(7) Buď prostřednictvím souhrnného rozpočtu Evropské unie nebo pro- střednictvím evropských rozvojových fondů.

c) Provádějí se činnosti technické pomoci efektivně?

d) Jsou činnosti a výkonnost technické pomoci odpovídajícím způsobem monitorovány a hodnoceny?

e) Jsou činnosti technické pomoci účelné z hlediska rozvoje kapacit?

8. Účetní dvůr zkontroloval koncepci a činnosti Komise na úrovni politik a projektů ve vztahu k 12 přijímajícím zemím, vy- braným ze čtyř různých zeměpisných oblastí, jimž je poskytová- na rozvojová pomoc: Afriky, Asie, Latinské Ameriky a států Středomoří (1). Pět z těchto zemí bylo přímo navštíveno, u zbý- vajících sedmi zemí proběhl audit prostřednictvím dokumentár- ního přezkumu a dotazníků zaslaných delegacím a přijímajícím úřadům v příslušných zemích. Ze skupiny projektů na rozvoj ka- pacit bylo vybráno celkem 32 projektů, v jejichž rámci se během období 2000–2006 realizovalo 33 smluv na poskytování tech- nické pomoci. Celkový objem prostředků přidělených na kontro- lované projekty činil 400 milionů EUR, přičemž přibližně 144 milionů EUR se týkalo technické pomoci. Kompletní seznam 32 zkoumaných projektů a programů je uveden v příloze I.

PŘIPOMÍNKY

Má Komise vhodnou strategii pro rozvoj institucionálních kapacit, včetně využití technické pomoci?

9. Komise převádí principy obecné rozvojové politiky Evrop- ského společenství do konkrétních strategií zemí, připravených zpravidla na pětiletá období, a to formou vypracování strategic- kých dokumentů a podrobnějších národních orientačních progra- mů pro jednotlivé přijímající země. V regionech, kde probíhal audit, Účetní dvůr na základě těchto dokumentů (2) zkoumal, zda Komise provádí systematické posouzení silných a slabých stránek institucionálních kapacit v přijímajících zemích a zda jsou celko- vé potřeby rozvoje kapacit v těchto zemích identifikovány, roz- děleny dle priorit a zohledněny při vymezení potřeb technické pomoci.

Nedostatečná analýza institucionálních kapacit ve strategických dokumentech zemí

10. Prověrka příslušných dokumentů Komise v oblasti poli- tik týkajících se zemí zahrnutých do auditu, národních rozvojo- vých plánů jednotlivých zemí a/nebo tzv. dokumentů o strategii snižování chudoby ukázala, že povědomí o důležitosti rozvoje

(1) Jedná se o následujících 12 zemí: Alžírsko, Angola, Benin, Uganda, Vietnam (všechny byly navštíveny), Čad, Indonésie, Mexiko, Maroko, Nigérie, Peru, Sierra Leone (dokumentární přezkum).

(2) V době auditu zahrnovaly stávající strategické dokumenty zemí ob- dobí 2002–2007 (u zemí financovaných z evropských rozvojových fondů) nebo 2002–2006 (u ostatních zemí). Zkontrolovány byly rov- něž nové návrhy strategických dokumentů zemí na období 2007/8–2013, pokud byly k dispozici.

kapacit roste. Komise však nepředložila komplexní posouzení institucionálních nedostatků na úrovni jednotlivých zemí ani ne- identifikovala přednostní potřeby v oblasti rozvoje kapacit v rámci státních správ a institucí přijímajících zemí. Hlavní od- větví pro podporu ze strany Společenství tak byla vybírána bez těchto informací s rizikem, že nemusela být zjištěna některá po- tenciálně důležitá odvětví nebo programy, které by podporu dár- ců potřebovaly.

11. V roce 2005 Xxxxxx připravila interní „koncepční doku- ment“ o institucionálním posouzení a rozvoji kapacit, který po- pisuje smysl a význam rozvoje kapacit. V tomto dokumentu se uvádí pokyny, jak posuzovat institucionální kapacitu a podporo- vat proces rozvoje kapacit. Tyto pokyny však nelze použít ve vztahu ke strategickým dokumentům zemí. Otázce rozvoje ka- pacit, byť jen velmi obecně, se více pozornosti věnuje na nižší úrovni, v odvětvových plánech. Tyto plány se připravují až poté, kdy jsou určena hlavní odvětví, jimž bude v přijímající zemi po- skytnuta pomoc.

Absence pokynů k technické pomoci

12. Přestože je technická pomoc zavedeným a často použí- vaným nástrojem rozvojových projektů a programů financova- ných Komisí, Komise nedefinovala její roli a přínos k rozvoji kapacit. Stejně tak nebyly vytvořeny konkrétní pokyny, které by při přípravě projektů sloužily delegacím jako vodítko a popiso- valy, kdy a jak tento nástroj použít pro rozvoj kapacit. Kromě toho „twinningový“ nástroj, který se úspěšně využívá pro posky- tování technické pomoci v zemích usilujících o přistoupení (a v poslední době také v zemích zahrnutých do „politiky soused- ství“), není prozatím k dispozici ve státech AKT a asijských a la- tinskoamerických zemích. Přestože koncepční dokument zmíněný v bodě 11 v určité míře o problematice technické po- moci hovoří, neuvádí se v něm, jak různé typy technické pomoci uplatnit v různých situacích, odvětvích nebo zemích.

Jsou činnosti technické pomoci v rámci projektů na rozvoj kapacit dobře koncipovány?

13. U 32 auditovaných projektů Účetní dvůr posuzoval, do jaké míry byl jejich výběr v souladu s národními strategiemi Ko- mise a partnerských zemí, zda návrhy projektů jasně stanoví pří- slušné cíle a ukazatele výkonnosti a zda odpovídajícím způsobem zdůvodňují navrhovaný typ a objem technické pomoci. Dále Účetní dvůr prověřoval, zda se přijímající orgány aktivně podíle- ly na přípravě projektů a zda jasně stanovily vlastnickou odpo- vědnost za projekt.

Relevantní výběr projektu, ale návrh projektu často nepřiměřený

14. Všechny auditované projekty byly v souladu se strategic- kými dokumenty zemí, připravenými Komisí, a prioritami, které tyto dokumenty vymezují pro jednotlivá odvětví, a vesměs zohledňovaly celkové rozvojové priority příslušných přijímajících zemí.

15. Přibližně tři čtvrtiny zkoumaných projektů vykazovaly ve svém návrhu jeden nebo více z následujících nedostatků:

— projektový návrh byl příliš složitý a zahrnoval více složek a zainteresovaných stran,

— vytyčené cíle byly příliš ambiciózní a čas na realizaci relativ- ně krátký,

— cíle projektu byly popsány jen rámcově a stanovené ukaza- tele výkonnosti byly většinou velmi všeobecné, kvalitativní povahy, což omezovalo jejich schopnost odpovídajícím způ- sobem posoudit výkonnost,

— stávající institucionální nedostatky v projektovém prostředí nebyly dostatečně posouzeny.

Tyto faktory pak brání náležité formulaci a realizaci úkolů tech- nické pomoci.

16. Přestože technická pomoc byla hlavním vstupem všech prověřovaných projektů, v přibližně polovině případů projektová dokumentace navrhovala určité typy (mezinárodní nebo místní) a objem (dlouhodobé nebo krátkodobé zakázky) technické po- moci, aniž by navrhovanou kombinaci zdrojů technické pomoci přijatelně zdůvodnila. Navíc byla nejasná očekávaná role odbor- níků, protože poradenské činnosti související s cíli projektů na rozvoj kapacit bylo většinou nutné spojit s „doplňkovou“ rolí spo- čívající v podpoře dané instituce při plnění jejích běžných úkolů.

Vlastnická odpovědnost na místní úrovni je nezbytná, avšak Xxxxxx se jí systematicky nezabývá

17. Vlastnická odpovědnost přijímající instituce a jejích za- městnanců za plánovaný institucionální rozvoj je klíčovým fak- torem ovlivňujícím prostředí, v němž se technická pomoc poskytuje, čímž přispívá k úspěšné realizaci plánů na rozvoj ka- pacit. Jelikož Xxxxxx si je toho vědoma, do přípravy návrhu svých projektů většinou zapojila i místní přijímající instituce. Dostateč- ně však neposoudila riziko, že přijímající vláda nemusí své závaz- ky plnit. Skutečnost, že přijímající vláda podepsala s dárcem finanční dohodu, automaticky neznamená, že vláda svému závaz- ku provést změny skutečně dostojí, jak to předpokládá většina projektových dohod. Rovněž to neznamená, že projekt podpoří všichni zaměstnanci instituce nebo osoby, které jsou projektem nějak ovlivněny, jak v několika případech ukázal nedostatek záj- mu ze strany zaměstnanců přijímajících institucí.

Rámeček 2:

Příklad nízké vlastnické odpovědnosti

Zdravotnický projekt – Benin

Cílem projektu bylo zlepšit kvalitu a dostupnost zdravotní péče. Přesto se odborníci museli potýkat s řadou problémů, jako například špatným řízením lidských zdrojů ve zdravotnictví, kde docházelo k častým přeložením na jiná místa a nahodilým jmenováním do funkce, což negativně ovlivňovalo motivaci zaměstnanců. Malé za- pojení ministerstva zdravotnictví způsobilo řadu průtahů, například když ministerstvo odmítlo vyslat své zaměstnance jako místní zástup- ce do útvaru pro řízení projektu. Dalším zaměstnancům, kteří měli být kontaktními osobami mezi různými ředitelstvími ministerstva a projektem, chyběla motivace, neboť podle svého názoru měli být za tuto činnost, kterou považovali za práci „navíc“, placeni. Komise ta- kové platby oprávněně odmítá.

Rámeček 1:

Příklady nedostatků projektového návrhu

Program podpory zdravotnictví – Angola

K cílům projektu patřilo posílení institucionálních kapacit na centrál- ní úrovni a na úrovni provincií, zlepšení základní zdravotní péče a dostupnosti základních léků a zavedení systému prevence HIV. Přes- tože hodnocení předcházejícího projektu upozornilo na problémy při zajišťování aktivní role ministerstva zdravotnictví, studie proveditel- nosti nijak neposuzovala, zda jsou místní kapacity schopny tento am- biciózní projekt účelně realizovat. Teprve po zahájení projektu vyšlo najevo, že někteří angolští partneři nemají na realizaci projektu od- povídající kapacitu. Ve své počáteční zprávě došli odborníci k závě- ru, že se jedná o příliš ambiciózní projekt, nicméně změny byly provedeny až 18 měsíců před koncem projektu, kdy již byly cíle a činnosti výrazně zredukovány.

Provádějí se činnosti technické pomoci efektivně?

18. V zájmu posouzení efektivnosti při realizaci projektů Účetní dvůr zkoumal, zda byl příslušný projekt zahájen včas a realizován dle plánu, zda zadávání zakázek a mobilizace tech- nické pomoci probíhaly bez zbytečných průtahů, zda byl projekt přiměřeně koordinován s ostatními souvisejícími projekty nebo činnostmi a zda prováděcí opatření projektu podporují vlastnic- kou odpovědnost přijímajících institucí.

V důsledku dlouhé přípravné fáze návrh projektu často zastarává

19. Přípravná fáze zkoumaných projektů trvala zpravidla je- den až dva roky. Během této fáze proběhla různá požadovaná opatření, včetně jedné nebo dvou přípravných misí konzultantů (pro identifikaci potřeb a formulaci projektu), dvou kol porad a komentářů ze strany skupiny na podporu kvality (1) v ústředí Komise a předložení návrhu financování příslušnému poradnímu výboru členských států.

20. Po té, co Komise schválí návrh, následuje zadávací řízení (viz body 22–26), jehož účelem je najmout požadované odbor- níky. Než však tito odborníci dorazí na místo, aby projekt zaháji- li (což většinou bývá minimálně dva až tři roky po započetí fáze návrhu projektu), místní podmínky se často změní: došlo k no- vému politickému či jinému vývoji (volby, nově jmenované osoby, nové národní politiky) nebo byly jinými dárci zahájeny jiné projekty. Odborníci pak mnohdy zjistí, že původní projek- tové předpoklady už neplatí nebo že některé plánované aktivity již nejsou relevantní. V takových případech tedy musejí nejdříve zrevidovat aktuální potřebu rozvoje kapacit příjemce a tomu pak přizpůsobit návrh projektu ještě před tím, než přistoupí ke stan- dardní přípravě podrobného plánu práce.

21. Tyto revize se však kvůli administrativní práci a času po- třebnému ke schválení změny finanční dohody málokdy provádí na začátku projektu. Komise většinou zahajuje projekt v navrže- né podobě a před rozhodnutím o změnách čeká na hodnocení v polovině období (zpravidla se provádí přibližně dva roky po za- hájení realizace). Pak už však na zavedení nezbytných změn zbývá velmi málo času a celková účelnost projektu je ohrožena.

Rámeček 3:

Příklad dlouhé přípravné fáze vedoucí k zastarání návrhu projektu

Evropský program technické pomoci Vietnamu (ETV2)

Tento projekt byl připraven s pomocí dvou oddělených misí uskuteč- něných v říjnu 2000 a červenci 2002. K podpisu finanční dohody do- šlo v dubnu 2003, ale z různých důvodů byla smlouva o technické pomoci podepsána teprve v srpnu 2005. Projekt byl zahájen až v led- nu 2006, a to především proto, že původní vedoucí týmu již nebyl k dispozici a musel být nahrazen. Od zformulování projektu mezi- tím uběhlo tři a půl roku a vzhledem k rychle se měnící situaci ve Vietnamu přestala být řada dříve definovaných činností relevantní. Během počáteční fáze projektu bylo proto hlavním úkolem odborní- ků přepracovat návrh projektu, v důsledku čehož zbyla na realizaci projektu méně než polovina plánovaného času.

Problémy během zadávacího řízení a zahájení projektu snižují dobu na jeho realizaci

22. Technická pomoc požadovaná na realizaci projektů se většinou zajišťuje prostřednictvím mezinárodního omezeného výběrového řízení (2). Toto výběrové řízení trvá šest až osm mě- síců. Vzhledem k tomu, že zadávací řízení zpravidla začíná až po podpisu finanční dohody, trvá nejméně deset měsíců, než odbor- níci dorazí na místo (osm měsíců na veřejnou soutěž a dva mě- síce na mobilizaci odborníků). Tato doba je ve finanční dohodě zohledněna při stanovení formální doby na realizaci projektu.

23. Při auditu 32 projektů však Účetní dvůr zjistil, že při ve- řejné soutěži, popř. při zahájení projektu, došlo k řadě problémů, které zpozdily zahájení projektových činností a zkrátily čas na re- alizaci projektu. K typickým problémům tohoto druhu patří:

a) veřejná soutěž je kvůli nedostatečnému počtu platných na- bídek neúspěšná a musí se opakovat;

b) průtahy při jmenování hodnotící komise;

c) odborníci přijíždějí pozdě;

d) požadovaní zaměstnanci místní protistrany jsou jmenováni pozdě;

e) obtíže se zajištěním podpůrných struktur projektu, jako je např. kancelářské vybavení, bankovní účty pro projekt, pro- jektové manuály a postupy;

f) příprava celkového plánu práce je náročnější, než se očekávalo;

g) potřeba upravit návrh projektu během počáteční fáze.

V důsledku uvedených problémů skutečná doba na realizaci prak- ticky všech prověřovaných projektů byla (nebo bylo pravděpo- dobné, že bude) příliš krátká na to, aby umožnila provést všechny plánované činnosti a dosáhnout očekávaných výsledků.

(1) Skupiny na podporu kvality jsou meziútvarové skupiny Komise prová- dějící nezávislé rovnocenné posouzení externí pomoci řízené Úřadem pro spolupráci EuropeAid během identifikace a formulace projektu.

(2) Praktický průvodce postupy udílení zakázek u vnějších akcí ES: me- zinárodní omezené výběrové řízení je povinné u smluv na poskyto- vání služeb v hodnotě 200 000 EUR a vyšší.

Rámeček 4:

Příklad zkrácení doby na realizaci projektu kvůli prodlení

Rozvoj lidských zdrojů ve zdravotnictví – Uganda

Smlouva na technickou pomoc byla podepsána v září 2003, přibli- žně 18 měsíců po podpisu finanční dohody, a první odborníci dora- zili na místo o dva měsíce později. Z různých důvodů trvala veřejná soutěž, včetně převodu zdravotnických školicích zařízení z minister- stva zdravotnictví na ministerstvo školství a právě probíhajících vnitř- ních změn v delegaci (odchod zaměstnanců, převod pravomocí, přesun portfolií), příliš dlouho. Přestože na realizaci finanční dohody bylo stanoveno pětileté, a na plnění smlouvy na technickou pomoc čtyřleté období, kvůli počátečnímu dvacetiměsíčnímu zpoždění zbyly na realizaci projektu jen tři roky a tři měsíce.

24. Kromě celkové časové lhůty na realizaci projektu je dále potřeba dodržet termín uzavírání smluv; jde o tzv. pravidlo D + 3, které zavádí finanční nařízení z roku 2003 (1). Všechna zpoždění po datu rozhodnutí o financování, např. během veřejné soutěže na poskytování technické pomoci nebo během zahajovací fáze projektu, tak reálně zkracují období, během něhož lze v rámci projektu uzavřít další smlouvy na poskytování stavebních prací, zásob nebo jiných služeb. Několik projektů navržených po té, co toto pravidlo nabylo účinnosti, se jím už muselo nebo pravděpo- dobně bude muset řídit. Dne 1. května 2007 vstoupila v platnost změna finančního nařízení o souhrnném rozpočtu (2), která v jis- tém ohledu zmírňuje omezení daná pravidlem D + 3, přičemž příslušné tříleté období začíná od data uzavření finanční dohody. Jakékoliv zpoždění po tomto datu však i nadále povede ke zkrá- cení doby na realizaci projektu a času na uzavírání smluv.

25. Technicky je možné vyhlásit veřejnou soutěž dříve, tj. před podpisem finanční dohody nebo dokonce před přijetím roz- hodnutí o financování – v takovém případě musí zveřejněné oznámení o vyhlášení veřejné soutěže obsahovat „doložku o po- zastavení řízení“ (3). Pomohlo by to zkrátit dobu, která zpravidla uběhne od podpisu finanční dohody do zahájení projektových činností. Použití této doložky je zakotveno, alespoň v případě států AKT, v jedné z příloh Dohody o partnerství AKT-ES (do- hody z Cotonou ze dne 23. června 2000), „v zájmu zajištění brz- kého zahájení projektu“ (4).

26. Podle interních pokynů Komise k zadávání veřejných za- kázek by se tato možnost měla využívat pouze ve výjimečných případech (aniž by bylo řečeno, o jaké případy se jedná). Podle Komise existuje riziko, že veřejné soutěže bude nutné zrušit, a po- kud by k tomu docházelo příliš často, potenciální poskytovatelé služeb by mohli o projekty, které bude Komise v budoucnu finan- covat, ztrácet zájem. Doložka o pozastavení řízení se proto po- užívá zřídka. Riziko, že po dokončení přípravy projektu a po přijetí rozhodnutí o financování bude projekt zcela zrušen, je však v praxi malé. Komise by měla ve svých pokynech vyjasnit, za jakých okolností a podmínek je možné doložku o pozastavení řízení použít.

Po udělení zakázky jsou odborníci často vyměněni

27. V jedné třetině prověřovaných zakázek konzultantské společnosti téměř okamžitě po přidělení zakázky na poskytová- ní technické pomoci Komisi oznámily, že hlavní odborníci již nejsou k dispozici. V některých případech to bylo kvůli zpož- děním při hodnocení veřejné soutěže a udělení zakázky na po- skytování technické pomoci, kdy odborníci následně již nebyli vázáni povinností být k dispozici (5). Jindy nebyli k dispozici již v době platnosti nabídky, přičemž nejčastější uváděnou příčinou byly zdravotní problémy. Je zde riziko, že společnosti ve snaze získat zakázku úmyslně navrhnou odborníky s vhodnými živo- topisy, přestože vědí, že k danému datu na ní nebudou moci za- čít pracovat. Hledání náhrady pak vždy jen oddaluje zahájení projektu.

(1) Nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 ze dne 25. června 2002, kterým se stanoví finanční nařízení o souhrnném rozpočtu Evrop- ských společenství (Úř. věst. L 248, 16.9.2002, s. 1), článek 166, a fi- nanční nařízení ze dne 27. března 2003 pro 9. evropský rozvojový fond (Úř. věst. L 83, 1.4.2003, s. 1), články 53 a 54. Toto pravidlo vy- žaduje, aby smlouvy na poskytování stavebních prací, zásob nebo slu- žeb byly uzavřeny maximálně tři roky od data, kdy Xxxxxx přijme rozhodnutí o financování projektu.

(2) Nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1995/2006 ze dne 13. prosince 2006, kterým se mění nařízení (ES, Euratom) č. 1605/2002, kterým se sta- noví finanční nařízení o souhrnném rozpočtu Evropských společen- ství (Úř. věst. L 390, 30.12.2006, s. 1), čl. 1 bod 100. Finanční nařízení pro 9. evropský rozvojový fond nebylo zatím v tomto smyslu změ- něno.

(3) To znamená, že udělení zakázky bude možné až po uzavření finanční dohody a poskytnutí financování.

(4) Dohoda o partnerství AKT-ES, příloha IV – Realizace a řízení, článek 19.

Rámeček 5:

Příklad výměny odborníka po udělení zakázky

V úspěšné veřejné soutěži vyhrálo smlouvu na technickou spolupráci konsorcium několika organizací, a to především díky navrhovanému vedoucímu týmu. Vedoucí týmu se však své funkce vůbec neujal – krátce po podpisu smlouvy byl odvolán, protože se zjistilo, že je náchylný k nemoci, která se vyskytuje v daném státě. O takové věci se mělo vědět dříve. Jeho náhradník dorazil téměř o tři měsíce později.

(5) Odborníci musí podepsat prohlášení, že budou k dispozici po dobu platnosti nabídky, což většinou bývá 90 dní.

Nevhodná kritéria pro výběr technické pomoci

28. Pravidelné odvolávání klíčových odborníků vede k otáz- ce, zda jsou kritéria pro hodnocení nabídek technické pomoci skutečně přiměřená (1). Nejdůležitějším kritériem při technickém hodnocení veřejné soutěže na smlouvu o poskytování služeb je hodnocení životopisů odborníků navrhovaných pro dlouhodo- bou práci, zejména pak vedoucího týmu. Pouze v některých pří- padech se s odborníky konají pohovory. K ostatním potenciálním ukazatelům technické kvality, např. celkové kapacitě společnosti a/nebo konkrétní zkušenosti Komise s danou společností při mi- nulých zakázkách financovaných Komisí, se nepřihlíží.

Omezená možnost volby mezi postupy zadání veřejné zakázky

29. Pokud jde o najímání odborníků na realizaci projektů na rozvoj kapacit, možnost vybírat odborníky z různých zdrojů je omezená. V zásadě existují dva způsoby najímání odborníků, a to prostřednictvím systému rámcových smluv (2), nebo mezinárod- ního omezeného výběrového řízení (viz bod 22).

30. V obou případech se smlouva o najímání odborníků podepisuje s konzultantskou společností. Nicméně v případě některých odborných oblastí, jako je třeba řízení veřejných finan- cí nebo veřejná správa, by bylo možné najít kvalifikovanější od- borníky v jiných typech organizací, jako jsou státní správy členských států. V oblasti řízení veřejných financí by to například bylo v rámci subjektů odpovědných za státní pokladnu, minister- stev financí nebo centrálních bank. Podobně je tomu u „twinnin- gových projektů“ v zemích usilujících o přistoupení. Požadují-li se velmi specifické místní technické znalosti, ani jeden z uvedených postupů v praxi nepomáhá využít technické znalosti, které nabí- zí místní nebo regionální trh.

Neefektivní využití technické pomoci

31. V důsledku různých přidělených rolí nebyli mezinárodní odborníci vždy využíváni efektivně. Přestože jsou odborníci vy- bíráni především pro své technické znalosti, Komise od nich rov- něž očekává, že se budou určitým způsobem podílet na projektovém řízení a finanční kontrole. Ačkoliv podle současné- ho finančního nařízení vedoucí týmu pro mezinárodní technic- kou pomoc už není spoluředitelem projektu se společným podpisovým právem, jako tomu bylo v předchozím finančním nařízení, v praxi tito vedoucí nejen ověřují projektové plány

(1) Podle pokynů Komise se technickým hlediskům služeb (tj. „kvalitě“) přiděluje v celkovém posouzení „váha“ 80 %. Finanční hledisko není v kombinovaném posouzení určeno pouze zbývající 20 % vahou, ale také skutečností, že všechny nabídky by se měly vejít do limitu roz- počtu, který je k dispozici.

(2) Vzhledem k častému využívání krátkodobých smluv na poskytování služeb během projektového cyklu zavedla Komise prostřednictvím mezinárodní veřejné soutěže tzv. rámcové smlouvy. Jedná se o všeo- becné smlouvy vymezující hlavní podmínky (např. trvání, předmět smlouvy, ceny a podmínky dodání) pro udělení jednotlivých konkrét- ních smluv, které se požadují během daného období.

práce a rozpočty, zprávy, dokumentaci nabídkového řízení, ná- vrhy smluv a návrhy na platby z účtu projektu, ale také je připra- vují. V některých případech tyto administrativní povinnosti zabíraly nepřiměřeně mnoho času, což zkracovalo dobu, kterou odborníci mohli věnovat rozvoji technických kapacit. Celá situace vede také k určitým nejasnostem o tom, komu se tito odborníci zodpovídají, tj. zda přijímající instituci, nebo delegaci, což jejich práci komplikuje a může následně ohrozit atmosféru důvěry mezi odborníky a místní protistranou.

Koordinace dárců se v různých zemích liší

32. Míra koordinace programů na rozvoj kapacit se v jednot- livých zemích výrazně liší a pohybuje se od omezené výměny in- formací až po sofistikovanější, vysoce koordinované systémy odvětvových a/nebo tematických pracovních skupin, které sbli- žují všechny zúčastněné partnery; Komise je zde většinou nejak- tivnějším dárcem. Tam, kde byl zaveden program pomoci ze souhrnného rozpočtu nebo program podpory dle odvětvové po- litiky, byla koordinace organizovanější a intenzivnější. Avšak i v těchto případech byla technická pomoc často poskytována prostřednictvím samostatných projektů, kdy každý dárce po- užíval vlastní postupy.

Prováděcí mechanismy zatím nepodporují vlastnickou odpovědnost na místní úrovni

33. Útvary pro realizaci projektu (nebo útvary na podporu projektu) se ve většině zemí stále zakládají jako dočasné struktu- ry po dobu trvání projektu vedle existující státní správy, i když v některých přijímajících zemích jsou už více integrované do běž- né institucionální správní struktury. V žádné z příslušných zemí nebyly veřejné zakázky na poskytování technické pomoci finan- cované Komisí ani platby za ně řízeny prostřednictvím vnitros- tátních systémů a postupů, protože je Komise považovala za nespolehlivé a netransparentní. Některé z těchto zemí (Benin, Čad, Maroko, Sierra Leone, Uganda a Vietnam) jsou však příjemci rozpočtové pomoci Komise, přičemž výdaje těchto prostředků podléhají vnitrostátním finančním postupům. Tato skutečnost ilustruje nejednotnost přístupu Komise k využívání systémů ří- zení veřejných financí a zadávání veřejných zakázek v přijímají- cích zemích v rámci jejích různých nástrojů pomoci.

34. V rámci Pařížské deklarace (viz bod 5) přijali dárci řadu závazků, aby uvedli do souladu svou podporu s rozvojovými stra- tegiemi, institucemi a postupy partnerských zemí. Některé z těchto závazků se přímo týkají rozvoje kapacit. V této souvis- losti si Evropská unie stanovila ve třech oblastech dokonce ještě přísnější cíle, a to poskytovat veškerou pomoc při rozvoji kapacit prostřednictvím koordinovaných programů s rostoucím podílem ujednání s více dárci, poskytovat 50 % mezivládní pomoci pro- střednictvím systémů v daných zemích a vyvarovat se zřizování nových útvarů pro realizaci projektů. Vzhledem k návrhu většiny projektů na rozvoj kapacit představuje splnění závazků zformu- lovaných Pařížskou deklarací pro Komisi náročný úkol.

Jsou činnosti a výkonnost technické pomoci náležitě monitorovány a hodnoceny?

35. Kvalita a včasnost zpráv předkládaných odborníky byly celkově uspokojivé a zaměstnanci delegací aktivně monitorují vě- tšinu projektů. Kromě toho existují dva hlavní systémy na externí monitorování a hodnocení projektů, a to:

a) monitorovací systém zaměřený na výsledky (results-oriented monitoring system, ROM), používaný konzultanty pod ve- dením Komise;

b) hodnocení projektů v polovině období, které jsou definová- ny ve finanční dohodě projektu; tyto prověrky provádí kon- zultanti vybraní a/nebo schválení Komisí a partnerskou zemí.

36. Oba systémy jsou pravidelně využívány. V některých pří- padech konzultanti ROM navštívili projekty krátce po zahájení činností, takže mohli posoudit jen návrh projektu, nikoliv efek- tivnost či účelnost realizace projektu nebo jeho výsledky.

37. Používání systému ROM patří mezi osvědčené postupy zejména proto, že zahrnuje pravidelné návštěvy projektů během realizace. Účetní dvůr však v řadě případů zjistil, že bodové ohod- nocení projektů bylo nerealistické nebo nepřiměřené, popř. se při následných návštěvách v rámci ROM u stejného projektu lišilo. Může se na tom podílet i skutečnost, že tyto návštěvy musejí být (vzhledem k velkému počtu projektů) velmi krátké, nebo také pravidelné obměny pracovníků, kteří monitoring projektu provádějí.

38. Hodnocení v polovině období se provádí u většiny pro- jektů a obecně jsou považována za velmi užitečný nástroj posky- tující vyvážený vnější pohled na projekt. Delegace často využívají doporučení z těchto hodnocení při rozhodování o tom, zda pro- jekt upravit, změnit jeho zaměření nebo jej rozšířit. Vzhledem k současnému trendu zkracování doby realizace projektu je však stále obtížnější naplánovat hodnocení v polovině období tak, aby bylo dost času na rozvinutí projektu, ale zároveň aby bylo mož- né realizovat doporučení a mít z nich prospěch.

39. Výkonnost společností a odborníků poskytujících tech- nickou pomoc se nijak systematicky neposuzuje. Případné posou- zení ze strany delegace, místních příjemců nebo místního zadavatele (v případě Evropského rozvojového fondu) se provádí pouze příležitostně a neformálně a Komise nemá žádný systém, který by umožnil tyto – byť omezené – informace sdílet. Absence vhodného informačního systému pro řízení v oblasti technické pomoci znamená, že při přijímání nových rozhodnutí o zadání veřejné zakázky na technickou pomoc nelze využít cenné zkuše- nosti získané v minulosti při spolupráci s určitými společnostmi nebo odborníky.

Jsou činnosti technické pomoci účelné z hlediska rozvoje kapacit?

Přínos technické pomoci je uspokojivý, ale úspěch projektů nelze zaručit

40. Celkově se skutečné nebo pravděpodobné výsledky 32 kontrolovaných projektů značně liší (viz příloha II). Deset pro- jektů se nacházelo v příliš rané etapě realizace, než aby bylo mo- žné dostatečně odhadnout jejich pravděpodobné výsledky. Pokud jde o zbývající projekty:

— jedna třetina projektů úspěšně splnila nebo pravděpodobně splní své cíle (viz xxxxxxx 6),

— v jedné třetině projektů došlo k určitým problémům a cíle projektů byly nebo pravděpodobně budou splněny jen zčás- ti (viz rámeček 7),

— v jedné třetině projektů došlo k výrazným problémům a bylo nebo pravděpodobně bude splněno velmi málo stanovených cílů (viz rámeček 8).

Rámeček 6:

Příklad úspěšného projektu

Podpora decentralizace v Beninu

Cílem projektu bylo vytvořit na místní úrovni administrativní kapa- city pro poskytování lepších veřejných služeb obyvatelstvu.

Projekt vycházel z inovativní koncepce, kdy jeden zahraniční odbor- ník, odpovědný za vedení a koordinaci činností na centrální úrovni, spolupracoval s velkým týmem místních odborníků, kteří poskyto- vali specifické místní znalosti a podporu na místní úrovni. Zahranič- ní odborník musel nejdříve místní týmy zaškolit s cílem zajistit společný postup a vytvořit standardizované nástroje. Návrh projektu obsahoval jasné cíle a ukazatele výkonnosti, i když zpočátku nebyly vyčísleny. Zahraniční odborník byl zmobilizován během šesti měsíců po podpisu finanční dohody. Po zahájení projektu zdokonalil logic- ký rámec a zavedl databázi na monitorování a hodnocení projektu. Přes náročné prostředí, vyznačující se nedostatečnou otevřenou po- litickou podporou procesu decentralizace, dosáhl projekt většiny plánovaných cílů. S ohledem na dlouhodobý rozvoj v této oblasti Ko- mise připravila druhou fázi projektu, aby podpořila realizaci plánů rozvoje na místní úrovni a pomohla zvýšit kapacitu institucí pro- vádějících dohled.

41. Vzhledem k tomu, že technická pomoc je u projektů na rozvoj kapacit hlavním vstupem, její kvalita samozřejmě výrazně ovlivňuje výsledky projektů. Přijímající instituce a delegace větši- nou považovaly výkonnost odborníků za uspokojivou. Přestože přibližně v polovině auditovaných projektů došlo k výměně od- borníků, většinou se tak stalo kvůli osobnostním rozdílům, ně- kdy však i kvůli špatné výkonnosti. Pouze v několika málo případech musel být kvůli nedostatečné výkonnosti nahrazen celý tým. Přesto kvalitní technická pomoc nemusí být nutně zárukou úspěchu projektu, neboť důsledek projektu rozhodujícím způso- xxx ovlivňují i další faktory.

42. U většiny projektů byla nedostatečná doba na realizaci projektu hlavním faktorem, který přispěl k tomu, že projekt ne- přinesl výsledky ve lhůtě stanovené finanční dohodou. Trvání řady těchto projektů proto bylo nebo bude prodlouženo s cílem dosáhnout dalších výsledků. Prodloužení termínů však samo o so- bě nezajistí úspěšné dokončení projektů. Mezi další důležité fak- tory ovlivňující účelnost projektů patří institucionální prostředí v přijímajících zemích a míra vlastnické odpovědnosti přijímají- cích institucí během přípravy a realizace projektů. Ze zemí na- vštívených Účetním dvorem byly tyto faktory vesměs pozitivní ve Vietnamu a Ugandě, v menší míře pak v Alžírsku a Beninu. V An- gole byly naopak neuspokojivé. Těmito rozdíly v místní institu- cionální kapacitě a vlastnické odpovědnosti lze vysvětlit rozdíly v dosažených nebo očekávaných výsledcích projektů, které byly předmětem auditu Účetního dvora v příslušných zemích. Komise sice na některé tyto faktory nemá žádný přímý vliv, nicméně by je měla lépe předvídat.

Nejistá udržitelnost

43. Naděje, že výsledky projektu budou udržitelné, tj. že zlepšení kapacity budou trvalá, je v řadě případů nejistá (viz pří- xxxx XX). Nedostatečná doba na realizaci mnoha projektů vedla ke značnému tlaku na co nejrychlejší dokončení projektových čin- ností, aniž by však byly vytvořeny vhodné podmínky umožňující postupně z projektů stahovat externí pomoc. Udržitelnost bude záviset především na odhodlanosti a schopnosti přijímajících vlád a institucí pokračovat v podpoře rozvoje a zavádění reforem ve fungování služeb ústřední státní správy a veřejné správy obecně i po té, co Komise svou podporu ukončí. Kromě politické vůle, nezbytné pro takovou průběžnou podporu, většinou vstupují do hry i finanční důsledky, konkrétně zvýšené náklady státního nebo místního rozpočtu. V mnoha kontrolovaných státech to vede ke značným pochybnostem o tom, zda mnohé reformní procesy a rozvoj kapacit mohou pokračovat bez průběžné technické a/nebo finanční pomoci.

ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ

Má Komise vhodnou strategii pro rozvoj institucionálních kapacit, včetně možného využití technické pomoci?

Rámeček 8:

Příklad projektu s neuspokojivými výsledky

Program na podporu zdravotnictví – Sierra Leone

Návrh projektu vznikal za složitých okolností koncem devadesátých letech, kdy bezpečnostní situace v zemi byla stále velmi nestabilní. Uvážíme-li tuto obtížnou situaci a náročný proces decentralizace, byly cíle projektu příliš ambiciózní. Prodlení v najímání odborníků a jejich neodpovídající výkonnost a rovněž nedostatečná vlastnická odpovědnost ministerstva zdravotnictví, které neposkytlo požadova- né místní zaměstnance za protistranu, vážně ovlivnily projektové čin- nosti. V důsledku toho projekt ani zdaleka nesplnil své cíle. Koncem roku 2006 útvary Komise připravovaly dodatkovou klauzuli k finanč- ní dohodě o zrušení přidělení prostředků na závazky ve výši 13 mi- lionů EUR (z původního příspěvku ve výši 28 milionů EUR) a prodloužení projektu o dva a půl roku. Tímto krokem Komise usi- luje o dokončení částí dvou úspěšnějších složek programu, tj. primár- ní zdravotnické péče na decentralizované úrovni a farmaceutické složky.

Rámeček 7:

Příklad projektu s částečnými výsledky a nejistou udržitelností

Školení učitelů základních škol – Angola

Špatná příprava a průtahy při projektu vedly ke zrušení poloviny plánovaných činností. V důsledku toho projekt nesplnil všechny sta- novené cíle – v provozu jsou jen čtyři školicí střediska z plánovaných

16 a vyškoleno bylo pouze 11 000 učitelů oproti plánovaným 14 250. Angolská vláda nedodržela svůj závazek tato provinční ško- licí střediska financovat. Bez tříd, vody či elektřiny byla jejich infra- struktura naprosto nevhodná, takže kurzy se konaly v základních školách a vyučování dětí muselo probíhat na hřišti. Učitelé byli vět- šinou s poskytnutým školením spokojeni, ale od ministerstva škol- ství zatím nedostali žádná oficiální osvědčení, a proto zatím nebyli povýšeni ani jim nebyl zvýšen plat. Dále byl nainstalován systém pro záznam statistických údajů, který ale nefunguje. Ostatní zařízení po- skytované v rámci projektu nefungovalo kvůli nedostatečné údržbě a nedostatku náhradních dílů.

44. Přestože se budování institucionálních kapacit v rámci rozvojové politiky Evropského společenství považuje za klíčový prvek v boji proti chudobě, Komise do svých strategických doku- mentů zemí nezahrnula celkové posouzení současných institu- cionálních nedostatků v jednotlivých zemích, včetně rozdělení dle závažnosti, a ani k těmto informacím nepřihlíží při výběru hlav- ních odvětví pro podporu ze strany ES. Komise rovněž nemá po- kyny k tomu, jakou úlohu by v tomto kontextu měla plnit technická pomoc (body 9–12).

Doporučení 1

Ve strategických dokumentech zemí by Komise měla provést kom- plexní a strukturovanou analýzu stávajících nedostatků institucionál- ních kapacit a potřeb rozvoje kapacit.

Doporučení 2

Komise by měla vypracovat pokyny k technické pomoci, které by defi- novaly její roli v oblasti rozvoje kapacit a spolehlivý postup a ná- stroje ke stanovení toho, kdy a jak tuto pomoc využít.

Jsou činnosti technické pomoci v rámci projektů na rozvoj kapacit dobře koncipovány?

Doporučení 4

Postupy, jimiž se řídí příprava a zahájení projektu, včetně zadání ve- řejné zakázky na technickou pomoc, by měly být upraveny tak, aby se získalo více času na realizaci projektu. Dále je třeba zvýšit flexi- bilitu během počáteční fáze projektu, aby bylo možné návrh a/nebo podmínky projektu pro poskytování technické pomoci přizpůsobit nové situaci.

Doporučení 5

Hodnotící kritéria pro veřejné soutěži na poskytování technické po- moci by měla být zrevidována tak, aby lépe zohledňovala kvalitu daných odborníků a konzultantských společností a předchozí zkuše- nosti s nimi.

Doporučení 6

Při volbě způsobu zadání veřejné zakázky by se mělo zvažovat více možností, což umožní získat ty nejlepší odborné zkušenosti, včetně odborných zkušeností ve veřejných institucích a zkušeností dostup- ných v dané přijímající zemi či regionu.

Doporučení 7

V souladu se závazky plynoucími z Pařížské deklarace by Komise měla ve větší míře využívat technickou pomoc v rámci koordino- vaných programů a tam, kde je to možné, zavést prováděcí mecha- nismy podporující vlastnickou odpovědnost na místní úrovni.

45. Na úrovni projektů jsou projekty na rozvoj kapacit, které jsou spojené s technickou pomocí a byly vybrány pro poskytnutí podpory, většinou v souladu s celkovými, zpravidla velmi obe- cně zformulovanými národními strategiemi rozvoje příslušných zemí, avšak uváděné potřeby technické pomoci v nich často ne- jsou podrobně zdůvodněny. Vzhledem k napjatým termínům jsou cíle projektu mnohdy příliš ambiciózní a dostatečně nezoh- ledňují slabé institucionální prostředí, v němž se projekty usku- tečňují, míru vlastnické odpovědnosti na místní úrovni a odhodlání provést navrhované institucionální změny. To vše pak brání náležité formulaci a realizaci úkolů technické pomoci (body 13–17).

Doporučení 3

Návrhy projektů na rozvoj kapacit je potřeba zlepšit, a to podporou účinné vlastnické odpovědnosti a vedoucí role v rámci vnitrostátního procesu, přesnějším vymezením specifických potřeb rozvoje kapacit a s nimi spojených požadavků na technickou pomoc, vyvarováním se zbytečně složitým strukturám při realizaci projektu, stanovením rea- lističtějších cílů a plánováním delších období na realizaci projektů.

Provádějí se činnosti technické pomoci v rámci projektů na rozvoj kapacit efektivně?

Jsou činnosti a výkonnost technické pomoci náležitě moni- torovány a hodnoceny?

46. U většiny projektů je projektové období z různých dů- vodů příliš krátké na to, aby umožnilo realizaci všech projek- tových činností a dosažení cílů. To pak často nutně vede k prodloužení projektu. Mezi hlavní problémy, které ovlivňují re- alizaci projektu a snižují účelnost a efektivnost technické pomo- ci, patří následující skutečnosti:

— v důsledku dlouhé přípravné fáze bývá návrh projektu v do- bě zahájení realizace často zastaralý (body 19–21),

— zdlouhavé zadávací řízení na poskytování technické pomoci a pomalé zahájení projektu výrazně zkracují dobu na jeho rea-

xxxxxx (body 22–26),

— vybraní odborníci často nejsou po udělení zakázky k dispo- zici (body 27–28),

Doporučení 8

Výkonnost společností a odborníků poskytujících technickou pomoc by měla být systematicky posuzována. Dále je třeba vyvinout infor- mační systém pro řízení pro potřeby zaznamenávání údajů, přípravu zpráv a konzultaci.

— stávající postupy při zadání veřejné zakázky na poskytování technické pomoci nepodporují účast vnitrostátních veřej- ných institucí (body 29–30),

— koordinace dárců bývá různá, ale v mnoha případech je tech- nická pomoc stále poskytována prostřednictvím samostat- ných nekoordinovaných projektů, přičemž prováděcí mechanismy nepodporují vlastnickou odpovědnost na míst-

47. Podle zjištění Účetního dvora bylo předkládání zpráv, monitorování a hodnocení technické pomoci ve většině případů přiměřené. Předkládání zpráv, monitorování a hodnocení projek- tů probíhá pravidelně a využívá se k identifikaci a řešení problé- mů a k úpravě či změně zaměření projektů, je-li to nutné. Není však zaveden žádný systém pro posuzování a zaznamenávání vý- konnosti společností a odborníků poskytujících technickou po- moc, který by v rámci projektů, jež Komise financuje, sloužil k referenci při najímání odborníků nebo společností v budoucnu (body 35–39).

ní úrovni (body 32–34).

Přinášejí činnosti technické pomoci uspokojivé výsledky z hlediska rozvoje kapacit?

48. Celkové výsledky projektů na rozvoj kapacit financova- ných Komisí lze vzhledem ke složitému politickému a institucio- nálnímu prostředí, v němž se realizují, považovat za přiměřené.

Kvalita poskytované technické pomoci byla sice celkově shledána uspokojivou, ale některé důležité faktory snížily její účelnost. Rozvoj kapacit je náročný mimo jiné i proto, že stávající institu- cionální kapacity jsou často nedostatečné, a jak ukázala většina auditovaných projektů, na místní úrovni ne vždy existuje ochota provést institucionální změny.

Tuto zprávu přijal Evropský účetní dvůr v Lucemburku na svém zasedání dne 17. října 2007.

Za Účetní dvůr Xxxxxx XXXXX předseda

PŘÍLOHA 1

SEZNAM PROVĚŘOVANÝCH PROJEKTŮ A PROGRAMŮ

(EUR)

	Částka v rámci projektu	Výše technické pomoci
NAVŠTÍVENÉ ZEMĚ
Alžírsko
Program na podporu reformy telekomunikačních a poštovních služeb a rozvoje informační společnosti (PTT)	17 000 000	13 750 742
Program modernizace správních reforem a asistence při jejich zavádění (MARA)	25 000 000	10 899 900
Program na podporu reformy školství (Education)	17 000 000	8 997 400
Program na podporu reformy soudnictví v Alžírsku (Justice)	15 000 000	6 175 960
Angola
Odborná příprava učitelů základních škol	6 000 000	000 000
Program na podporu zdravotnictví	25 000 000	7 150 000
Podpora pro národní statistický úřad	1 900 000	475 000
Posílení procesu plánování a rozpočtování	13 500 000	6 500 000
Benin
Podpora zdravotnictví	10 200 000	2 160 000
Program na podporu zahájení činnosti místních úřadů – PRODECOM	8 850 000	4 681 900
Program integrované podpory pro posílení právního a soudního systému	12 150 000	1 394 630
Uganda
Podpora pro národní schvalovací úřad	1 725 000	1 725 000
Rozpočtová podpora na odstranění chudoby IV (pouze část technické pomoci)	1 190 000	921 540
Rozvoj lidských zdrojů ve zdravotnictví	17 000 000	2 874 844
Technická pomoc útvaru pro výstavbu silnic	1 999 500	1 746 788
Vietnam
Program evropské technické pomoci pro Vietnam (ETV2)	11 034 800	5 850 560
Podpora pro obnovu řízení vzdělávání (SREM)	12 000 000	2 979 620
Projekt podpory institucí (ISP)	8 000 000	2 549 100
Podpora na snížení chudoby 3 (PRSC3) (pouze část technické pomoci)	4 500 000	4 100 000
ZEMĚ, KTERÉ NEBYLY NAVŠTÍVENY
Indonésie
Program na podporu obchodu	8 500 000	5 488 682
Mexiko
Posilování a modernizace justiční správy v Mexiku	4 600 000	2 071 825
Projekt na pomoc dohodě o volném obchodu mezi EU a Mexikem (PROTLCUEM) (příspěvek EU)	8 000 000	4 249 580
Maroko
Modernizace soudů (příspěvek EU)	27 671 000	4 634 720
Podpora implementace asociační dohody (PAAA) – fáze I	5 000 000	5 000 000
Nigérie
Projekt v oblasti kapacity ekonomického řízení (EMCAP)	12 000 000	939 300
Program na podporu reformy institucí (SRIP)	27 600 000	10 780 409
Peru
Podpora systému odborného vzdělávání a odborné přípravy v Peru (APROLAB)	6 000 000	1 200 000
Program na podporu reformy peruánského justičního systému (JUSPER)	12 000 000	1 400 000
Sierra Leone
Institucionální podpora pro ministerstvo financí	4 500 000	1 262 016
Program podpory zdravotnictví (HSSP)	28 000 000	7 533 000
Čad
Podpora zdravotnické politiky	42 084 965	9 757 541
Program rozpočtové podpory zaměřené na snížování chudoby a růst (2003–2006) (pouze část technické podpory)	4 000 000	4 000 000
Celkem	399 005 265	144 200 057

Pozor: U programů rozpočtové podpory je v částce projektu započtena pouze podpora technické pomoci.

PŘÍLOHA 2

ÚČELNOST A VÝHLEDOVÁ UDRŽITELNOST PROVĚŘOVANÝCH PROJEKTŮ A PROGRAMŮ

	Účelnost projektu				Výhledová udržitelnost
	úspěšný	částečně úspěšný	neúspěšný	zatím nelze posoudit	dobrá	nejistá	pochybná	zatím nelze posoudit
NAVŠTÍVENÉ ZEMĚ
Alžírsko
Program na podporu reformy telekomunikačních a poštovních služeb a rozvoje informační společnosti (PTT)		×				×
Program modernizace správních reforem a asistence při jejich zavádění (MARA)				×				×
Program na podporu reformy školství (Education)				×				×
Program na podporu reformy soudnictví v Alžírsku (Justice)				×				×
Angola
Odborná příprava učitelů základních škol		×				×
Program na podporu zdravotnictví		×				×
Podpora pro národní statistický úřad			×					×
Posílení procesu plánování a rozpočtování				×				×
Benin
Podpora zdravotnictví	×					×
Program na podporu zahájení činnosti místních úřadů – PRODECOM	×					×
Program integrované podpory pro posílení právního a soudního systému				×			×
Uganda
Podpora pro národní schvalovací úřad	×					×
Rozpočtová podpora na odstranění chudoby IV (pouze část technické pomoci)	×				×
Rozvoj lidských zdrojů ve zdravotnictví		×				×
Technická pomoc útvaru pro výstavbu silnic		×				×
Vietnam
Program evropské technické pomoci pro Vietnam (ETV2)				×	×
Podpora pro obnovu řízení vzdělávání (SREM)				×		×
Projekt podpory institucí (ISP)				×				×
Podpora na snížení chudoby 3 (PRSC3) (pouze část technické pomoci)			×			×
ZEMĚ, KTERÉ NEBYLY NAVŠTÍVENY
Indonésie
Program na podporu obchodu	×				×
Mexiko
Posilování a modernizace justiční správy v Mexiku		×				×
Projekt na pomoc dohodě o volném obchodu mezi EU a Mexikem (PROTLCUEM) (příspěvek EU)				×				×
Maroko
Modernizace soudů (příspěvek EU)			×					×
Podpora implementace asociační dohody (PAAA) – fáze I	×				×
Nigérie
Projekt v oblasti kapacity ekonomického řízení (EMCAP)		×					×
Program na podporu reformy institucí (SRIP)				×				×
Peru
Podpora systému odborného vzdělávání a odborné přípravy v Peru (APROLAB)			×					×
Program na podporu reformy peruánského justičního systému (JUSPER)			×			×
Sierra Leone
Institucionální podpora pro ministerstvo financí	×					×
Program podpory zdravotnictví (HSSP)			×				×
Čad
Podpora zdravotnické politiky			×			×
Program rozpočtové podpory zaměřené na snížování chudoby a růst (2003–2006) (pouze část technické podpory)		×				×
Celkem	7	8	7	10	4	15	3	10

ODPOVĚDI KOMISE

SHRNUTÍ

I. Během uplynulých 3–4 let se (v souladu s debatou o účinnosti podpor) zásadním způsobem rozvinuly úvahy týkající se rozvoje kapacit a technické pomoci a v letech 2005 a 2006 byla v rámci společenství dárců v těchto oblastech postupně schválena řada osvědčených postupů. Tyto nové úvahy byly formálně uznány v Pařížské deklaraci, která obsahuje různé závazky přijaté v této oblasti. Z výsledků prvního sledování ukaza- telů Pařížské deklarace provedeného Výborem pro rozvojovou pomoc (zpráva z července 2007) vyplývá, že reforma technické pomoci je komplexním a dlouhodobým procesem, jenž představuje náročný úkol pro vše- chny dárce a v němž klíčovou úlohu hrají rovněž partnerské vlády.

III. Analýza zemí ve všech strategických dokumentech poskytuje dostatečné informace pro přípravu stra- tegie reakce a pro volbu klíčových odvětví, do nichž je zahrnut institucionální aspekt, a to zejména takových, u nichž se předpokládá odvětvový přístup nebo u nichž rozvoj kapacit představuje hlavní oblast zásahu Ko- mise. Otázky rozvoje kapacit a technické pomoci jsou zahrnuty do různých hlavních směrů. Využívání tech- nické pomoci při vytváření institucionálních kapacit musí být prováděno pružně, přičemž se musí zohlednit okolnost, že osvědčené postupy uplatňované vládami při využívání jak vnější, tak místní technické pomoci se v závislosti na jednotlivých odvětvích a jednotlivých zemích velmi liší.

IV. Komise přikládá zvláštní význam kvalitě návrhu projektu a disponuje systémem, jenž slouží k zajiš- tění kvality návrhu projektu, a to jak ve fázi identifikace, tak ve fázi formulace. Systém byl plně rozvinut v ro- ce 2005. Většina projektů zkoumaných v této zprávě byla připravena v období před tímto rokem.

Jedním z hlavních cílů systému je řešit problémy v průběhu přípravy projektu, včetně stanovení cílů a hod- nocení stávajícího institucionálního prostředí i míry zapojení místních subjektů do projektů.

V. Pokud jde o koordinaci dárců, prohlášení Účetního dvora může být akceptováno pouze v případě pro- jektů, které byly přezkoumány auditorem. Tato záležitost však byla v několika uplynulých letech pravidelně zkoumána a jedním z hlavních úspěchů, kterých bylo v nedávné době dosaženo, je přijetí Pařížské deklarace v březnu 2005.

Využívání koordinované technické pomoci rovněž závisí na dalších politikách a praktikách dárců i na způso- bu řízení partnerské vlády. Komise bude nadále podporovat tento typ spolupráce; přiznává však, že těchto po- stupů se účastní mnoho subjektů.

VI. Provádění technické pomoci je v průběhu realizace projektu monitorováno, přičemž Komise v přípa- dech, kdy takové provádění není v souladu se smluvními povinnostmi, přijímá nezbytná opatření, včetně na- hrazování odborníků. Formulář hodnocení dodavatele v případě zakázek na služby financovaných z rozpočtu ES musí být vyplněn každým vedoucím projektu pro každou jednotlivou zakázku na služby a musí být při- pojen k závěrečné zprávě. Tímto způsobem bude vedoucí projektu hodnotit výkony dodavatele a hlavních odborníků.

Při udělování nových zakázek je ve fázi předběžného výběru, kdy jsou od uchazečů vyžadovány reference tý- kající se zakázek, prováděna analýza technické kapacity firem účastnících se nabídkového řízení, v níž jsou zohledněny i předchozí zkušenosti s řízením zakázek. Komise uplatňuje objektivní kritéria, a dodržuje tak zá- sadu rovného zacházení s uchazeči. Viz rovněž odpověď Komise na bod 28.

VIII. V červenci 2007 Komise zahájila proces k rozvinutí strategie, jež umožní dosažení cílů týkajících se účinnosti podpory, pokud jde o technickou spolupráci a oddělení pověřená realizací projektů. Klíčovou sou- částí této strategie je konzultace s různými relevantními útvary Komise, členskými státy EU a partnerskými zeměmi.

Cílem této strategie je ve skutečnosti rozvoj strukturovaného přístupu, který navrhl Účetní dvůr a který je za- ložen na obsáhlé konzultaci. Na základě této strategie je řešena řada otázek, které byly zdůrazněny ve zprávě Účetního dvora; v rámci této strategie budou rovněž zvážena doporučení Účetního dvora k zajištění účinné podpory rozvoje kapacit v souladu s cíli EU v této oblasti.

ÚVOD

1. Komise zdůrazňuje vzrůstající význam všeobecného dia- logu a dialogu o odvětvové politice jakožto „třetího“ typu rozvo- jové spolupráce, a to zejména s ohledem na podporu odvětvových programů. V této souvislosti bude třeba analyzovat novou úlohu technické pomoci a bude třeba definovat nové potřeby a poža- davky s ní spojené.

5. Komise zdůrazňuje význam dalších rozměrů vytváření kapacit.

6. Vykazování v rámci společného informačního systému v oblasti vnějších vztahů (CRIS) se řídí odvětvovými kódy Výbo- ru pro rozvojovou pomoc, nicméně je třeba neustále pracovat na jeho zdokonalení v souladu s vyvíjejícími se potřebami řízení. Je zvažována možnost změny informačních systémů takovým způ- sobem, aby bylo možné získat (v odůvodněných případech) úda- je o složkách technické pomoci.

PŘIPOMÍNKY

10. V červenci 2007 Komise zahájila proces k rozvinutí stra- tegie, jež umožní dosažení cílů týkajících se účinnosti podpory, pokud jde o technickou spolupráci a oddělení pověřená realizací projektů. Klíčovou součástí této strategie je konzultace s různými relevantními útvary Komise, členskými státy EU a partnerskými zeměmi.

Komise zastává názor, že analýza strategických dokumentů jed- notlivých zemí poskytne dostatečné informace pro přípravu stra- tegie reakce a pro volbu klíčových odvětví, do nichž jsou zahrnuty institucionální aspekty, a to zejména takových, u nichž se před- pokládá odvětvový přístup nebo u nichž rozvoj kapacit předsta- vuje hlavní oblast zásahu Komise. Reakcí Komise na skutečnost, že rozvoji kapacit je přisuzován stále větší význam, je spíše za- čleňování institucionálních aspektů holistickým způsobem než provádění předběžných a systematických analýz institucionálních aspektů.

Institucionální aspekty jsou kromě toho dále analyzovány ve fázi navrhování programu. K posouzení způsobilosti pro rozpočto- vou podporu se například systematicky provádí pečlivé hodno- cení systému správy veřejných financí.

11. Tento koncepční dokument byl původně vypracován na podporu institucionální analýzy a analýzy kapacit na odvětvové úrovni jakožto nástroj, jenž slouží ke zjednodušení návrhů a pro- vádění širšího odvětvového přístupu. Tento dokument byl ve sku- tečnosti vypracován za účelem doplnění hlavních směrů pro podporu ES určenou pro odvětvové programy, které byly vydány v roce 2003. Jeho obsah může být snadno upraven tak, aby mohl být použit jak pro účely provádění pododvětvové/tematické ana- lýzy, tak na projektové úrovni. Tato metodika (založená na určo- vání odvětvového aspektu) však nemůže být plně využita při

„celostátním hodnocení“, které je velmi komplexním a náročným úkolem, jenž vyžaduje přístup ad hoc.

Komise na základě tohoto koncepčního dokumentu dále rozvíjí svou metodiku institucionálního hodnocení na odvětvové úrov- ni. Další pokyny týkající se této záležitosti jsou obsaženy v nových hlavních směrech pro podporu ES určenou pro odvětvové pro- gramy (vydaných v červenci 2007). Komise pořádá školení spo- jené s těmito otázkami rovněž na úrovni států.

12. Otázky rozvoje kapacit a technické pomoci jsou zahrnu- ty do různých hlavních směrů, včetně pokynů týkajících se od- větvové a rozpočtové podpory (nedávno vydané hlavní směry pro podporu odvětvových programů – červenec 2007, příručka o obecné rozpočtové podpoře – leden 2007) a pokynů týkajících se konkrétních odvětví. Příprava všeobecných hlavních směrů pro delegace, které se týkají potenciální úlohy technické pomoci ve zvláštní a velmi citlivé oblasti rozvoje institucionálních kapacit, je složitou záležitostí, při jejímž řešení musí být uplatňován pružný přístup zohledňující souvislosti.

Komise se rozhodla připravit participační a komplexní strategii v souladu se závazky přijatými v rámci Pařížské deklarace a v sou- ladu s cíli EU. Twinningové projekty nemohou být zahájeny, do- kud se nevytvoří příslušné struktury správních orgánů přijímající země a dokud nezačne fungovat mechanismus pro čerpání. Při rozšiřování projektů do dalších regionů je třeba postupovat uváženě, jelikož je třeba zajistit náležité provádění a reakci part- nerů EU.

15.

Druhá odrážka Poslední revize finančního nařízení a jeho pro- váděcích pravidel obsahuje určitá zlepšení. Jedním z těchto zlep- šení je úprava tzv. pravidla d + 3, která by měla zjednodušit realizaci projektu sladěním smluvní doby se skutečnou délkou tr- vání projektu.

Třetí odrážka Jedním z pilířů Pařížské deklarace o účinnosti pod- pory je odpovědnost. Prioritou nového cyklu plánování je posí- lení měřitelných ukazatelů zaměřených na výsledky.

Čtvrtá odrážka Vydáváním pokynů a pořádáním školení bude pod- pořeno lepší hodnocení institucionálních aspektů a aspektů kapacity.

16. Smlouvy o technické pomoci jsou využívány zejména v případech, kdy je poskytovatel služeb vyzván, aby plnil úlohu poradce, řídil či monitoroval projekt nebo aby zajistil odborníky, kteří jsou uvedeni ve smlouvě. Rozlišování mezi mezinárodními a místními odborníky bylo již nicméně zrušeno od 1. února 2006.

Nové hlavní směry technické pomoci umožní získání jasnějšího přehledu o úlohách technické pomoci, a to již ve fázi identifikace a formulace projektu.

Rámeček 1

Na základě podpůrného programu pro odvětví zdravotnictví byla nadále poskytována podpora v odvětvích, která již byla podporována v rámci předchozího projektu (7 AKT Angola 35), i když podmínky zůstávají velmi problematické (jak vzhledem k situaci, jež nastala po ukončení konfliktu, tak vzhledem k neuspokojivému fungování institucí a procesu decentralizace). V zahajovací zprávě bylo skutečně konstatováno, že cíle stanovené v programu jsou příliš ambiciózní. Akční plány a programové odhady byly ve skutečnosti vypracovány na základě doporučení této za- hajovací zprávy. V současné době je program funkční, užitečný a oceňo- vaný ústředními a regionálními partnery Ministerstva zdravotnictví.

17. Procesy rozvoje kapacit, jichž se účastní mnoho vnitros- tátních subjektů s rozdílným zájmem a programem, mají v pod- statě politický charakter. Komise uznává klíčový význam závazků místních subjektů pro úspěšné podporování rozvoje kapacit, jež provádí, a uznává, že posuzování závazků a „skutečných poža- davků“ je třeba věnovat zvláštní pozornost. V tomto ohledu se pracuje na metodě k vyvinutí analytického nástroje, který by zoh- lednil různé faktory, jež mají vliv na skutečnou zodpovědnost subjektů, a který by podpořil realistické hodnocení vnitrostátních závazků/zájmů. Jak tento nástroj, tak tyto přístupy bude třeba dů- kladně prověřit a postupně uplatňovat, přičemž bude zohledněn politický rozměr a politická citlivost.

Komise má však zároveň v případě potřeby možnost pozastavit provádění finanční dohody, pokud přijímající stát poruší někte- rou ze svých povinností.

19. Doba trvání spolupráce, již stanoví Účetní dvůr, je jed- notná, a to bez ohledu na dárce (Světová banka, agentury OSN, agentury dvoustranné spolupráce). Tato doba do značné míry zá- visí na cyklu projektu.

20. V počáteční fázi technické pomoci je obvykle třeba pro- vádět kontrolu a aktualizaci, což je jednou z podmínek pro při- dělení této pomoci.

21. Původní matrice logického rámce může být někdy neúpl- ná nebo může být v době zahájení projektu zastaralá, a musí být tudíž přezkoumána a v případě potřeby v průběhu provádění projektu zdokonalena a/nebo aktualizována. Změny finančních dohod a podmínek stanovených konzultanty jsou běžnou praxí.

Rámeček 3

Vzhledem k opožděnému zahájení Komise v současné době vypracovává změny finanční dohody jak k zajištění toho, aby pro realizaci projektu byla vyhrazena dostatečná časová lhůta, tak k plnému přizpůsobení pro-

22. Udělování zakázek podléhá přísným pravidlům. Tato pravidla pomáhají zajistit, aby byli bez předpojatosti zvoleni do- statečně kvalifikovaní uchazeči a aby se docílilo nejlepšího pomě- ru kvality a ceny, přičemž je zajištěna naprostá transparentnost, pokud jde o využití veřejných prostředků. Využívání mezinárod- ního omezeného nabídkového řízení je upraveno v rámci pro- váděcích pravidel finančního nařízení (rozpočet) a obecného nařízení (ERF) a obvykle může trvat šest či sedm měsíců.

24. Nový termín zahájení tzv. pravidla d + 3 upraveného po- slední revizí finančního nařízení představuje již určité zlepšení (viz rovněž odpověď Komise na bod 15). Pravidlo d + 3 bylo za- vedeno zákonodárným orgánem v roce 2003, aby byla nalezena rovnováha mezi nutností kontroly neproplacených částek, které mají být vyplaceny v rámci zakázky, a řešením problémů, které mohou nastat při řízení složitých projektů. Toto pravidlo má rov- něž motivovat příjemce, aby prováděl finanční rozhodnutí v krat- ší časové lhůtě.

25.–26. V rámci logiky systému pravidel, jimiž se řídí obe- cný rozpočet ES, je vyžadováno, aby přijetí závazku (1) předchá- zelo finanční rozhodnutí Komise a vyhlášení nabídkového řízení či návrhů. Výjimečné okolnosti mohou nastat v případě, kdy může být odůvodněna odchylka od obvyklého rozhodovacího postupu. V takovém případě však zpravidla platí, že Komise nemá možnost ovlivnit podmínky, na jejichž základě je odůvodněno ustanovení o pozastavení.

Ustanovení týkající se Evropského rozvojového fondu stanoví pro státy AKT možnost použít ve všech náležitě odůvodněných případech a po dohodě s Komisí ustanovení o pozastavení za úče- lem zajištění včasného zahájení projektu. Společné rozhodnutí Rady ministrů AKT-EU č. 2/2002 stanoví využití ustanovení o pozastavení v rámci nabídkového řízení ve výjimečných a ná- ležitě odůvodněných případech (bod 5 jeho přílohy).

27. K řešení těchto případů je zavedena řada opatření, které zahrnují celou škálu možností od zrušení rozhodnutí o udělení zakázky (v případě, že dojde k odvolání před uzavřením smlouvy) po možnost uložení pokut či vyloučení společnosti z budoucího zadávání zakázek.

Komise provádí podrobnou analýzu každého případu a zajišťuje, aby v případě nahrazování odborníků byly vybráni odborníci s rovnocennými odbornými kvalitami.

jektu současným potřebám Vietnamu. Výsledky hodnocení projektu pro-  

vedeného v polovině období potvrdily přístup Komise a dokládají odůvodněnost změny finanční dohody.

(1) Článek 75 finančního nařízení vztahující se na souhrnný rozpočet Ev- ropských společenství.

Rámeček 5

Nahrazení odborníka bylo provedeno uspokojivým způsobem.

28. Rozhovory s vedoucími týmu jsou organizovány syste- matičtěji v případě projektů, které zahrnují kontakty na vysoké úrovni.

Ve fázi předběžného výběru je prováděna analýza technické ka- pacity kandidátských firem a jejich předchozí zkušenosti s říze- ním zakázek, jejímž výsledkem je sestavení užšího seznamu. Žadatelé jsou povinni předložit reference týkající se předchozích zakázek (maximálně 15). Komise v případě, že jsou uvedeny za- kázky financované z rozpočtu ES, ověřuje, zda jsou tyto reference uspokojivé.

Při navrhování kritérií pro udělení zakázky se musí postupovat uváženě, tak, aby se tato kritéria nepřekrývala s kritérii výběru. Ustálená judikatura Soudního dvora připomíná důležitost oddě- lení hodnocení kritérií výběru a hodnocení kritérií udělování na- bídek. „Celková kapacita společnosti“ je obvykle hodnocena v první fázi postupu, během níž je učiněn závěr, zda společnost je či není schopna realizovat projekt (kritéria výběru), přičemž ve druhé fázi postupu, v níž je posuzována kvalita nabídky (kritéria hodnocení / kritéria pro výběr nabídky), již hodnocena být ne- musí. Komise uplatňuje objektivní kritéria, a dodržuje tak zásadu rovného zacházení s kandidáty.

30. Pokud jde o účast veřejných institucí (z členských států EU) na technické pomoci, existují značné překážky využívání ta- kové technické pomoci, mezi něž patří zejména nezbytnost před- chozí odborné zkušenosti v zemích s nízkým příjmem (které jsou zastoupeny pouze několika jednotlivci) a neochota institucí po- věřovat dostatečně odborně kvalifikované a výkonné zaměstnan- ce prací v zahraničí.

Soutěže se v zásadě mohou zúčastnit všechny fyzické a právnic- ké osoby se sídlem v zemi, která je způsobilá pro účast na takové soutěži, včetně veřejných orgánů. Soutěže se mohou účastnit i od- borníci z členských států a místní odborníci. Je možné také zve- řejňovat oznámení o nabídkových řízeních v místních médiích.

Je možné využít nové způsoby hledání vhodných odborníků, po- kud jsou v souladu s použitelnými pravidly (finanční nařízení, prováděcí pravidla atd.).

31. Pro důslednou a efektivní organizaci vstupů technické pomoci a pro zajištění náležitého monitorování provádění tech- nické pomoci jsou základním předpokladem řídící schopnosti ve- doucího týmu.

Pokud jde o odpovědnost, dodavatel je vždy odpovědný veřej- nému zadavateli (v případě, že je smlouva uzavřena na základě decentralizovaného řízení přijímající zemí, dodavatel je vždy od- povědný dotčené místní instituci; pokud smlouvu uzavřela Ko- mise, bude dodavatel odpovědný delegaci). Ve standardních podmínkách není stanoveno, že odborníkům musí být přiznána úloha v řízení projektu a finanční kontrole.

Komise uznává, že technická pomoc plní různé funkce (včetně správních povinností) a v souvislosti s přípravou budoucí strate- gie technické spolupráce zkoumá tuto záležitost s cílem zajistit větší přehlednost a větší odpovědnost vůči partnerským vládám.

32. Komise vždy považovala koordinaci dárců za stěžejní zá- ležitost; od roku 2005 bylo vyvinuto značné úsilí k podpoře strukturovaných koordinovaných akcí v oblasti rozvoje kapacit, včetně technické pomoci. Koordinace, sbližování a vlastní zodpo- vědnost subjektů jsou nyní klíčovými prvky programu zaměře- ného na účinnost podpory a Komise přijala pevné závazky týkající se jeho realizace. Nynější souvislosti umožňují koordinovanou technickou pomoc (1).

33. Program zaměřený na účinnost podpory zahrnuje větší integraci řízení programu místními správními orgány a postupné uzavírání oddělení pověřených řízením programu. Od roku 2003 jsou všechna oddělení pověřená realizací projektů financovaná z rozpočtu ES formálně začleněna do vnitrostátních správních orgánů:

— technická pomoc financovaná z rozpočtu ES je poskytována a řízena na základě postupů ES; toto platí, pokud jde o vše- chny složky/činnosti prováděné na základě formy projektu. Ve všech zemích, které čerpají rozpočtovou podporu, exi- stuje tato rozpočtová podpora paralelně s projekty financo- vanými ES. To je rovněž reakcí na potřebu diverzifikace nástrojů podpory a s ní spojených rizik. Rozpočtová pod- pora není využívána za účelem financování konkrétní akce; její vyplácení je podmíněno splněním stanovených cílů z hle- diska dopadů a výsledků. Podle finančního nařízení jsou platby prováděny Komisí na základě postupů ES. Následné využívání takových zdrojů (které splývají s vnitrostátním rozpočtem přijímající země a které již nejsou prostředky ES) se již uskutečňuje na základě vnitrostátních finančních postupů.

— pokud jde zejména o mezinárodní technickou pomoc, part- nerské země nejsou v mnoha případech ochotny zajistit za- dávání veřejných zakázek a jeho řízení, a to z různých důvodů, mezi něž patří i vysoké náklady na zajištění mezi- národních odborníků a pracovní zatížení v souvislosti s po- stupem výběru a zadáváním veřejných zakázek.

(1) Pařížská deklarace o účinnosti podpory přijatá v březnu 2005; balíček týkající se účinnosti podpory vydaný v březnu 2006; Hlavní směry plánování 10. ERF a společný rámec pro společné plánování; závěry Rady o kodexu chování týkající se doplňkovosti a dělby práce v roz- vojové politice z května 2007.

Komise se proto domnívá, že její přístup není nekoherentní.

34. Nedávno revidované finanční nařízení týkající se souhrn- ného rozpočtu ES a nové nástroje vnější pomoci ES (DCI, ENPI), stejně jako prováděcí nařízení pro 10. ERF zvyšují možnosti spo- lupráce s dárci (pravidla spolufinancování v rámci nových nástro- jů a nové způsoby řízení uvedené v článcích 53 až 57 finančního nařízení).

Komise uznává, že splnění cílů stanovených v Pařížské deklaraci je náročným úkolem. Z tohoto důvodu její strategie zaměřená na technickou pomoc a oddělení pověřená realizací projektů za- hrnuje jak práci administrativní povahy, tak obsáhlou konzultač- ní fázi. Z výsledků průzkumu, který nedávno provedl Výbor pro rozvojovou pomoc v oblasti monitorování ukazatelů Pařížské de- klarace týkajících se oddělení pověřených realizací projektů a technické spolupráce (zpráva z července 2007) vyplývá, že vši- chni dárci čelí stejné výzvě.

37. Sledování zaměřené na výsledky (ROM) bylo v průběhu let zdokonaleno a nyní je všemi útvary Komise (ústředími a dele- gacemi) velmi uznáváno jako účinný mechanismus, jenž umož- ňuje získání nestranného přehledu o celkovém stavu projektů; tento monitoring slouží jako podpora běžných monitorovacích mechanismů.

39. Viz odpověď Komise na bod 28.

ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ

Doporučení 1

Komise zastává názor, že v rámci stávajícího postupu jsou při vývoji pro- gramových dokumentů již náležitě zohledněny relevantní institucionální aspekty. Komise věnuje institucionálním aspektům zvláštní pozornost. Tyto aspekty jsou zohledňovány v průběhu celého cyklu operací, jenž je zahájen fází plánování.

Stávající formát běžného rámce pro navrhování strategických dokumen- tů jednotlivých zemí (založený na závěrech Rady ze dne 11. dub- na 2006) jasně stanoví, že by tento dokument měl zahrnovat souhrnnou analýzu situace jednotlivých zemí, včetně institucionálních aspektů. Na základě tohoto hodnocení se provádí výběr klíčového odvětví.

Doporučení 2

Komise toto doporučení schvaluje. Ve skutečnosti již bylo za účelem do- sažení cílů týkajících se EU rozhodnuto o rozvoji strategie pro posílení účinnosti technické spolupráce a řešení problémů spojených s fun- gováním oddělení pověřených realizací projektů. Celkovým účelem těchto opatření, zahájených začátkem července 2007, je zvýšit kvalitu technic- ké spolupráce, přičemž je kladen důraz jak na zajištění zaměstnanců po- věřených prováděním technické pomoci, tak na rozvoj kapacit a osvědčené postupy v této oblasti. Součástí tohoto postupu bude rozvoj hlavních směrů technické pomoci, přičemž se budou provádět obsáhlé konzultace

s delegacemi, ústředími, členskými státy a partnerskými vládami. Hlavní směry technické pomoci budou mít klíčový význam, pokud jde o podporu strukturovanějšího strategičtějšího postupu. Komise se však domnívá, že vzhledem ke komplexní povaze tohoto typu pomoci, by tyto hlavní smě- ry, které zavádějí nástroje pro lepší porozumění zvláštní povaze souvis- lostí, měly podporovat pružný přístup zohledňující kontext (jenž by byl upraven s ohledem na jednotlivé země a odvětví).

Doporučení 3

Komise toto doporučení schvaluje. Uživatelská příručka o technické po- moci přispěje k lepšímu navrhování projektů rozvoje kapacit, včetně nále- žitého posouzení potřeby technické pomoci. Skupiny pro podporu kvality budou podporovat uplatňování tohoto přístupu.

46. Viz odpověď Komise na body 19–21.

Druhá odrážka viz odpověď Komise na body 22–26.

Třetí odrážka viz odpověď Komise na body 27–28.

Čtvrtá odrážka viz odpověď Komise na body 29–30.

Pátá odrážka viz odpověď Komise na body 32–34.

Doporučení 4

Komise se řídila tímto doporučením a již zavedla, či v současné době za- vádí, řadu opatření v mezích použitelného právního rámce (viz bod 24). Komise rovněž zkoumá stávající postupy s ohledem na osvědčené postupy a zásady účinné podpory v oblasti technické pomoci (administrativní fáze strategie Úřadu pro spolupráci EuropeAid zaměřené na technickou spo- lupráci a oddělení pověřená realizací projektů).

Doporučení 5

Komise má za to, že stávající kritéria hodnocení jsou objektivní, čímž je zajištěno uplatňování zásady rovného zacházení s kandidáty. Viz rovněž odpověď Komise na bod 28.

Doporučení 6

Pravidla uplatňovaná při zadávání veřejných zakázek v zásadě pomáhají zajistit, aby byly zvoleny dostatečně kvalifikované subjekty a aby se do- cílilo nejlepšího poměru kvality a ceny, přičemž je zajištěna naprostá transparentnost, pokud jde o využití veřejných prostředků. Účast odbor- níků z veřejných institucí by měla být zvažována s ohledem na schop- nosti a zkušenosti nezbytné pro provádění technické pomoci. Viz rovněž odpověď Komise na bod 30.

Doporučení 7

Komise v současné době navrhuje strategii využívání technické pomoci a strategii technické spolupráce ke zvýšení účinnosti podpory v souladu s Pařížskou deklarací. V rámci těchto strategií bude nadále uskuteč- ňována podpora koordinovaných akcí s partnerskými zeměmi a dalšími dárci pod vedením partnerské země.

Využívání koordinované technické pomoci však také závisí na dalších po- litikách a praktikách dárců i na způsobu řízení partnerské vlády.

Doporučení 8

Výkonnost technické pomoci je v průběhu realizace projektu sledována, přičemž Komise v případech, kdy výkonnost není v souladu se smluvní- mi povinnostmi, přijímá nezbytná opatření, včetně nahrazování odbor- níků. Formulář, jenž slouží k hodnocení dodavatele v případě zakázek na služby financovaných z rozpočtu ES, musí být vyplněn každým ve- doucím projektu pro jednotlivé zakázky na služby a musí být připojen k závěrečné zprávě. Tímto způsobem bude vedoucí projektu hodnotit výkonnost dodavatele a hlavních odborníků.

Při uzavírání nových smluv je ve fázi předběžného výběru, kdy jsou od uchazečů vyžadovány reference týkající se zakázek, prováděna analýza technické kapacity firem účastnících se nabídkového řízení, v níž jsou zohledněny i předchozí zkušenosti s řízením zakázek. Komise uplatňuje objektivní kritéria, a dodržuje tak zásadu rovného zacházení s uchazeči. Viz rovněž odpověď Komise na bod 28.