REF. CE 13/2020 MOORING - CEMESA
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REF. CE 13/2020 MOORING - CEMESA
IM/SG
Asunto: Valoración de la operación de concentración económica entre MOORING & PORT SERVICES, S.L. y CEMESA AMARRES BARCELONA, S.A.
1. Antecedentes
El 3 de noviembre de 2020 tuvo entrada en la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (en adelante, CNMC), la notificación de la concentración consistente en la creación de una empresa en participación con plenas funciones, AMARRES DE BARCELONA S.L. JV, con una participación al 50% xx Xxxxxxx & Port Services, S.L. (en adelante, MOORING) y Cemesa Amarres de Barcelona, S.A. (en adelante, CEMESA).
El 18 de noviembre de 2020, en virtud de lo establecido en el artículo 59 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia (en adelante, LDC), las empresas notificantes presentaron a la CNMC una propuesta de compromisos para resolver los obstáculos para el mantenimiento de la competencia efectiva que pudieran derivarse de la operación de concentración.
El 26 de noviembre de 2020, la Dirección de Competencia de la CNMC emitió el Informe y Propuesta de Resolución del Expediente C/1134/20 MOORING & PORT SERVICES, S.L. / CEMESA AMARRES BARCELONA, S.A, en el que se proponía iniciar la segunda fase del procedimiento, en aplicación del artículo 57.2.c) de la LDC, en la medida que la operación de concentración notificada podría obstaculizar el mantenimiento de la competencia efectiva en los mercados analizados.
En fecha de 9 de diciembre de 2020, fue notificado por la CNMC un oficio por el que se solicitaba a la Autoritat Catalana de la Competència (en adelante, ACCO) que emitiese un informe en relación con la operación de concentración empresarial entre MOORING y CEMESA, de conformidad con lo previsto en el artículo 58.1 de la LDC.
En fecha de 21 de diciembre de 2020, la ACCO solicitó a la CNMC la ampliación del plazo para emitir dicho informe, de acuerdo con lo previsto en el artículo 32 de la Ley 39/2015, de 1 de noviembre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. En la misma fecha, la Dirección de Competencia de la CNMC concedió una ampliación del plazo de 10 días adicionales respecto del plazo inicialmente establecido.
En fecha de 23 de diciembre, la Dirección General de la ACCO realizó un requerimiento de información a un total de 23 empresas, entre clientes de las
empresas notificantes y consignatarios, así como a la Autoridad Portuaria de Barcelona (en adelante, APB), con el objetivo de tener un mejor conocimiento del funcionamiento xxx xxxxxxx y de la opinión de los agentes directamente afectados por la operación de concentración analizada.
La información utilizada para la elaboración del presente informe procede de los requerimientos de información antes mencionados y de la información aportada por la CNMC a la ACCO, tanto la aportada directamente por las partes notificantes a la CNMC, como la información elaborada por la propia CNMC1.
2. Naturaleza de la operación
La operación de concentración consiste en la creación de AMARRES DE BARCELONA S.L. JV, una empresa en participación con plenas funciones, por parte xx XXXXXXX y CEMESA, con una participación del 50% cada una. Ambas partes aportarían a la sociedad sus estructuras destinadas al servicio de amarre y desamarre en el Puerto de Barcelona, pasando a prestar estos servicios a través de la JV.
La operación se instrumenta a través de un Pacto de Socios firmado el 28 de julio de 2020, en el que se reconoce que el capital social será distribuido en un 50% a MOORING y un 49,99% a CEMESA y que las decisiones serán tomadas en la JV de forma consensuada, contando con los mismos derechos de voto, siendo la sociedad administrada por dos administradores solidarios, nombrados cada uno por uno de los socios, para tomar las decisiones de forma conjunta.
Así pues, la operación es una concentración económica de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7.1.b) de la LDC y cumple los requisitos para su notificación, al superarse el umbral establecido en el artículo 8.1. a) de la LDC.
Por último, la motivación de la operación es integrar los negocios de amarre y desamarre en el Puerto de Barcelona, con el objetivo de optimizar la estructura de costes y evitar la desaparición de una o ambas partes.
3. Empresas partícipes
A continuación, se realizará una sucinta descripción de les partes que intervienen en la operación de concentración.
3.1. Mooring
MOORING es titular de una licencia del servicio de amarre y desamarre en el Puerto de Barcelona y presta dicho servicio desde el año 2012. Únicamente opera en este puerto.
Es propiedad de varias entidades y personas físicas que conjuntamente reúnen aproximadamente el 98% de las acciones de la sociedad: I.E.F. (45%); MARITIME BRANCHES, S.L., XXXXXXXXX X. XXXXXXX (22%); XXXXXXX, XXXXX
1 Principalmente, el INFORME Y PROPUESTA DE RESOLUCIÓN EXPEDIENTE C/1134/20 MOORING & PORT SERVICES, S.L. / CEMESA AMARRES BARCELONA, S.A.
SANTAMARIA (21%) y J.A. MADRID (10%). El resto se encuentra en manos de accionistas minoritarios, fuera de la operación.
3.2. Cemesa
CEMESA ofrece servicios de amarre y desamarre y otros servicios auxiliares técnico- portuarios en el puerto de Barcelona desde hace más de 35 años. Pertenece al grupo P&O MARITIME, que forma parte del grupo DP WORLD, y presta servicios portuarios en España a través del GRUPO REYSER.
El GRUPO REYSER presta servicios de amarre en los puertos xx Xxxxxx, Tarragona, Xxxx, Xxxxxx y Sagunto, además de prestar servicios de remolque en los puertos españoles xx Xxxxxx, Barcelona, Ferrol, Pasajes y Santander. Desarrolla también otras actividades relacionadas con la gestión portuaria a través de sus filiales Ecolmare Ibérica y participa en la UTE Remolcadores de Barcelona, que gestiona el servicio técnico portuario de remolque en el Puerto de Barcelona.
CEMESA también desarrolla otras actividades auxiliares que según las partes o bien cuentan con un carácter residual o bien se encuentran reguladas: gestión de equipajes (SERNAVIMAR, S.L.); gestión de servicios auxiliares (INSTALACIONES SUBMARINAS BARCELONA, S.A.); asistencias y obra marítima (AMARRADORES DEL PUERTO DE SAGUNTO, S.L.U.) y servicios de buceo (SERVICIOS DE LANCHAS DEL PUERTO DE BARCELONA, S.A.).
Únicamente aportará a la JV la actividad referida al amarre y desamarre en el puerto de Barcelona, la cual se encuentra sujeta a la concesión de una licencia de la autoridad portuaria.
Es propiedad de varias entidades que reúnen el 100% de sus acciones: GRUPO REYSER (80,68%); REPASA TARRAGONA (13,16%); FINVAN S.L. (5,1%) y
PATERNA INVESTMENTS (1,15%).
4. Mercado de referencia
MOORING y CEMESA han acordado aportar a la JV sus servicios de amarre y desamarre, que forman parte de los servicios técnico-náuticos2 y están definidos en el artículo 128 del Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Xxx xx Xxxxxxx del Estado y de la Xxxxxx Xxxxxxxx (en adelante, TRLPEMM):
“1. Se entiende por servicio de amarre el servicio cuyo objeto es recoger las amarras de un buque, portarlas y fijarlas a los elementos dispuestos en los muelles o atraques para este fin, siguiendo las instrucciones del capitán del
2 Las actividades de las partes se clasifican en el código NACE H.52.22: “Actividades anexas al transporte marítimo y por vías navegables interiores” y forman parte de los servicios portuarios, que el artículo 108 del Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Xxx xx Xxxxxxx del Estado y de la Xxxxxx Xxxxxxxx, clasifica en: (i) técnico-náuticos, como el practicaje, remolque portuario y amarre y desamarre; (ii) al pasaje, como el embarque y desembarque de pasajeros, la carga y descarga de equipajes, y la de vehículos en régimen de pasaje; (iii) de recepción de desechos generados por buques y (iv) de manipulación de mercancías, que consiste en la carga, estiba, descarga, desestiba, tránsito marítimo y el trasbordo de mercancías.
buque, en el sector de amarre designado por la Autoridad Portuaria, y en el orden y con la disposición conveniente para facilitar las operaciones de atraque, desamarre y desatraque.
2. Se entiende por servicio de desamarre aquel cuyo objeto es el de largar las amarras de un buque de los elementos de fijación a los que está amarrado siguiendo la secuencia e instrucciones del capitán y sin afectar a las condiciones de amarre de los barcos contiguos.”
De acuerdo con las notificantes, algunos factores como la naturaleza del propio servicio, las diferencias regulatorias, la duración de licencias, la atomización de empresas o la facturación media de las empresas del sector marcan a los servicios de amarre como un servicio no sustituible por otros servicios portuarios técnico-náuticos, pudiendo por tanto suponer un mercado de producto diferenciado. Cabe destacar que esta definición es consistente con la de los precedentes de la Comisión Europea y la CNMC.
CEMESA también realiza actividades auxiliares a las de amarre y desamarre en el Puerto de Barcelona: (i) servicios de remolque; (ii) servicio técnico-náuticos auxiliares (visados, asistencia médica, traslados, gestión de equipajes…); (iii) servicios de lanchas y (iv) servicios de buceo profesional.
De estos servicios, los de remolque requieren de una licencia otorgada por la APB y su prestación se encuentra condicionada, como en el caso de los servicios de amarre y desamarre, en lo que respecta a los precios y a las obligaciones de servicio público universal.
Según las notificantes, el resto de los servicios serían de carácter auxiliar de la actividad de amarre, o bien relacionados, pero de importancia escasa o residual, y no dan lugar a efectos de cartera.
En cualquier caso, la ACCO coincide con la Dirección de Competencia de la CNMC3, que para esta operación ha considerado adecuado analizar el mercado más estrecho de amarre y desamarre dentro del general de servicios portuarios técnico-náuticos, si bien ha dejado la definición exacta xx xxxxxxx abierta.
Por lo que respecta a la dimensión geográfica xxx xxxxxxx, los precedentes comunitarios y nacionales han considerado que determinados servicios portuarios, como los de remolque o amarres, podían circunscribirse a puertos individuales, si bien teniendo en cuenta que en ocasiones puede existir presión competitiva de compañías activas en puertos cercanos.
No obstante, según la información aportada por las notificantes, el mercado geográfico de la operación se circunscribe al Puerto de Barcelona, puesto que, desde un punto de vista de la demanda, los servicios técnico-náuticos deben prestarse una vez que el buque decide entrar en un puerto determinado. Las partes argumentan que no se deberían considerar puertos cercanos como sustitutos para la prestación de este tipo de servicios y menos en el caso del servicio de amarre, que supone un porcentaje muy pequeño en relación con otros servicios portuarios técnico-náuticos y su peso sobre el total de la cuenta operativa por escala del buque sería solamente del 2%.
3 INFORME Y PROPUESTA DE RESOLUCIÓN EXPEDIENTE C/1134/20 MOORING & PORT SERVICES, S.L. / CEMESA AMARRES BARCELONA, S.A.
En base a esta información y a las respuestas obtenidas en el requerimiento de información realizado, que por lo general sitúan el peso del servicio de amarre en el Puerto de Barcelona, en relación con el coste total por hacer uso de la infraestructura portuaria, en una horquilla de entre el 1% y el 5%, la ACCO considera que incluso la aplicación de la tarifa máxima regulada no daría lugar a la sustitución del Puerto de Barcelona por otros puertos cercanos.
Por lo tanto, la ACCO considera, para el análisis de esta operación, que el ámbito geográfico xxx xxxxxxx de servicios de amarre es el Puerto de Barcelona. Asimismo, la ACCO circunscribe el ámbito geográfico de los mercados de servicios auxiliares al de amarre y desamarre al Puerto de Barcelona.
5. Resultado del requerimiento de información
La Dirección General de la ACCO ha realizado un requerimiento de información dirigido a varios clientes directos y consignatarios de las empresas notificantes. A continuación, se resume el resultado.
Primero. Se les ha preguntado acerca de cuáles son los elementos de juicio que determinan que contrate con uno u otro prestador el servicio de amarre en el Puerto de Barcelona; principalmente, si se trata de una cuestión de precio y condiciones comerciales o más bien de calidad y disponibilidad del servicio. La mayoría de empresas han coincidido en indicar que se trata de una combinación de estos factores, aunque algunas de ellas han enfatizado que los descuentos sobre las tarifas máximas reguladas son el elemento más importante.
Segundo. Se les ha preguntado si consideraban que ha existido competencia entre las empresas notificantes en el servicio de amarre y desamarre y sobre la existencia de ventajas o inconvenientes de contar con dos prestadores de este servicio en el Puerto de Barcelona. La mayoría de empresas han coincidido en el hecho de que ha existido rivalidad entre las notificantes. Por lo que respecta a las ventajas, seis operadores han destacado la existencia de descuentos sobre las tarifas máximas; cinco han resaltado el hecho de poder escoger entre diferentes prestadores; y tres han destacado la mejor calidad del servicio. En cambio, dos empresas han afirmado que la existencia de dos operadores implica descoordinación y retrasos en la prestación del servicio. Por último, dos empresas consideran que no existen ventajas porque ambas empresas realizan una oferta muy similar.
Tercero. Se les ha solicitado información acerca de los descuentos medios sobre las tarifas máximas reguladas por la APB que les han aplicado las notificantes ente los años 2017 y 2020. Los valores aportados por los encuestados varían entre el 5% y el 60%. Cabe destacar que, de media, se produce una la evolución a la baja de los descuentos. No obstante, esta evolución no es igual para todos los operadores, puesto que para algunos (especialmente los grandes clientes) se mantienen descuentos elevados hasta el año 2020.
Cuarto. En cuanto al peso del servicio de amarre en el Puerto de Barcelona, en relación con el coste total por hacer uso de la infraestructura portuaria, prácticamente todas las empresas lo han situado en una horquilla de entre el 1% y el 5%. Solamente
ha habido dos encuestadas que lo han situado entre el 5% y el 10% y una que ha considerado que es inferior al 1%.
Quinto. Solamente una de las empresas encuestadas ha manifestado haber contratado otros servicios técnico-náuticos auxiliares a CEMESA o a empresas que forman parte del mismo grupo4.
Sexto. Se les ha solicitado que identifiquen los eventuales perjuicios o ventajas de que las dos empresas que actualmente prestan el servicio de amarre y desamarre en el Puerto de Barcelona acaben operando conjuntamente, a través de una sociedad en participación conjunta (joint venture). Seis empresas han manifestado como principal perjuicio la posible pérdida de descuentos sobre las tarifas máximas; dos han considerado que se puede producir una disminución de la calidad; una que se podría dar un empaquetamiento entre los servicios técnico-náuticos auxiliares que presta CEMESA y el servicio de amarre y desamarre; y otra que se produciría un perjuicio sin especificar el motivo. Por el contrario, dos empresas han manifestado que se daría una mejora en el servicio como consecuencia de una mejor coordinación entre las notificantes; y otra ha manifestado que no ve inconveniente en la operación de concentración, sin justificar porqué.
6. Restricciones accesorias
El Acuerdo de Socios para llevar a cabo la JV contiene dos cláusulas (12 y 14, respectivamente) con restricciones que las partes notificantes consideran accesorias y necesarias para llevar a cabo la operación:
[CLÁUSULA DE NO COMPETENCIA Y EXCLUSIVIDAD] [CLÁUSULA DE CONFIDENCIALIDAD]
Teniendo en cuenta los precedentes nacionales y comunitarios y lo establecido en la Comunicación de la Comisión sobre las restricciones directamente vinculadas a la realización de una concentración y necesarias a tal fin (2005/C 56/03), la Dirección de Competencia de la CNMC5 consideró que van más allá de lo que, razonablemente, exige la operación de concentración y que no deberían considerarse necesarias ni accesorias, quedando por tanto sujetas a la normativa general aplicable a los pactos entre empresas, las siguientes restricciones: (i) en relación con el ámbito temporal de la cláusula de confidencialidad, lo que excede a la duración de la propia empresa en participación; (ii) en relación con la cláusula de no captación de personal, la imposibilidad de captar personal que haya trabajado para la JV durante los dos últimos años; y (iii) en relación con el ámbito material de la cláusula de no competencia, las inversiones puramente financieras que no confieran a los socios directa o indirectamente funciones de dirección o una influencia.
La ACCO coincide con la CNMC en el sentido de no considerar necesarias ni accesorias las restricciones destacadas anteriormente. Además, la ACCO considera que en la cláusula de no captación de personal (último apartado de la cláusula de no
4 No obstante, cabe recordar que el servicio de remolque del Puerto de Barcelona lo presta la UTE Remolcadores de Barcelona, en la que participar el GRUPO REYSER, que es propietario de CEMESA.
5 INFORME Y PROPUESTA DE RESOLUCIÓN EXPEDIENTE C/1134/20 MOORING & PORT SERVICES, S.L. / CEMESA AMARRES BARCELONA, S.A.
competencia y exclusividad) la referencia "puedan prestar en su futuro sus servicios" puede resultar excesiva, en tanto que el pacto de no captación debería quedar limitado, en principio, a los trabajadores que llevan a cabo la actividad de la empresa en participación.
7. Compromisos
Con el objetivo de facilitar la resolución de la operación en primera fase por parte del Consejo de la CNMC, las partes presentaron los compromisos que se resumen a continuación:
1. [OFERTA DE COMPROMISOS RELATIVA A DESCUENTOS SOBRE LA TARIFA MÁXIMA REGULADA].
2. Mantenimiento de la calidad del servicio, incluyendo el envío periódico de las certificaciones ISO 9001 y 14001 sobre niveles de calidad.
3. No realizar ofertas conjuntas, empaquetadas o condicionadas, del servicio de amarre y servicios portuarios adicionales, ni ofrecer descuentos de gama o vinculados a la prestación conjunta de todos o algunos tipos de servicios portuarios adicionales en combinación con los servicios de amarre.
Como se explica en la sección de valoración de la operación, la ACCO considera que los compromisos ofrecidos por las partes, por lo que respecta a los precios y la calidad, son insuficientes.
8. Valoración de la operación
El servicio de amarre y desamarre en el Puerto de Barcelona lo prestan solamente MOORING y CEMESA. Antes de 2012, lo prestaba CEMESA en solitario. Cuando entró MOORING con una segunda licencia, rápidamente se hizo una parte importante de la cuota xx xxxxxxx. De hecho, en los últimos años, según las estimaciones aportadas por las notificantes, la cuota xx xxxxxxx ha estado repartida prácticamente a partes iguales, si bien MOORING ha ostentado una cuota ligeramente superior al 50%. En cambio, según los datos aportados por la APB, en su respuesta al requerimiento de información realizado por la Dirección General de la ACCO, la situación es la inversa y es CEMESA la empresa que dispone de una cuota xx xxxxxxx ligeramente superior al 50%. En cualquier caso, de concretarse la operación de concentración, la JV ostentaría el 100% de la cuota xx xxxxxxx.
8.1. Entrada en el mercado
Para prestar el servicio de amarre y desamarre en el Puerto de Barcelona es preceptivo contar con una licencia administrativa otorgada por la APB, que se rige por el principio de libre concurrencia y consiste en autorización de carácter reglado (artículo 109.2 del TRLPEMM6), de manera que cualquier operador que reúna las
6 “La prestación de los servicios portuarios requerirá la obtención de la correspondiente licencia otorgada por la Autoridad Portuaria, la cual solo puede otorgarse previa aprobación del correspondiente Pliego de Prescripciones Particulares del servicio correspondiente. La licencia no otorgará el derecho a prestar el servicio en exclusiva. La licencia se otorgará con carácter reglado, previa acreditación del cumplimiento por el solicitante de las condiciones y requisitos previstos en esta ley, y en las prescripciones particulares del servicio. […]”.
condiciones mínimas xxx Xxxxxx de prescripciones particulares del servicio portuario básico de amarre y desamarre en el Puerto de Barcelona (Resolución de la Autoridad Portuaria de Barcelona, de 30 xx xxxxx de 2015, publicada en el Boletín Oficial del Estado el 9 de octubre de 2015), tales como solvencia económica y técnica, medios materiales y humanos, etc., puede obtener una licencia y prestar el servicio.
Cabe destacar que los requisitos de carácter financiero y de medios materiales no parecen constituir barreras de entrada insalvables en este mercado. En cambio, el gasto en personal supone un coste importante, puesto que el Pliego de prescripciones exige un mínimo de 58 trabajadores, de los cuales como mínimo 42 tendrán la formación profesional adecuada para prestar el servicio7, 16 titulación náutico profesional suficiente para el gobierno de las embarcaciones del servicio que deberá ser como mínimo equivalente a la formación específica para la obtención del título de Patrón Portuario tanto en su contenido teórico como práctico (Prescripción 14).
Además, el prestador debe asegurar que siempre tiene personal suficiente en servicio para desarrollar la operación habitual unitaria más compleja, en las condiciones de continuidad y regularidad exigidas, ya que el carácter de Servicio Público Universal del servicio de amarre y desamarre lleva asociado un horario de prestación que comprende las 24 horas del día, los 365 días del año. Adicionalmente, a los licenciatarios del servicio se les exige otros requisitos como disponer de una sucursal en Barcelona o una experiencia mínima como prestadora del servicio o de sus trabajadores. Así pues, el personal mínimo exigido y la cualificación y experiencia mínima necesarias de buena parte de ellos, podrían constituir barreras de entrada en este mercado.
No obstante, según la respuesta de la APB al requerimiento de información realizado por la Dirección General de la ACCO, tanto la solvencia económica como la técnica se consideran que son barreras de entrada mínimas y plenamente justificadas para prestar el servicio con una mínima calidad y seguridad. En su respuesta, la APB destaca el hecho de que con estas solvencias ha podido entrar un segundo operador de amarre en el Puerto de Barcelona, lo que demuestra que no es una barrera de entrada relevante, y que en otros puertos del sistema portuario estatal lo habitual es que haya un único prestador.
En relación con el último punto, la Dirección de Competencia de la CNMC también destaca que, a pesar de existir libre acceso para cualquier prestador para obtener la licencia operativa, en los puertos del ámbito estatal suele ser habitual que exista un único licenciatario que preste el servicio de amarre y desamarre8. En este sentido, hace referencia a los informes del Observatorio Permanente xxx Xxxxxxx de los
7 “Todo el personal que desarrolle directamente las operaciones de amarre y desamarre de buques en el puerto de Barcelona deberá disponer como mínimo el Certificado de Formación Básica regulado en la regla VI/1 del Convenio Internacional de Formación y Guardia en su forma enmendada STWC 78/95 u otra titulación profesional de xxxxxx xxxxxxxx expedida por la Administración de un Estado parte del citado Convenio STWC.
No obstante, esta certificación no será necesaria para aquel personal que en el momento de aprobación de este pliego presten el servicio en empresas amparadas por el correspondiente contrato con la entidad gestora de un puerto de interés general, o puedan acreditar más de dos años de experiencia previa en el desempeño del servicio de amarre y desamarre de buques en puertos de interés general.
Además, las tripulaciones de las embarcaciones del servicio deberán poseer la titulación profesional y formación correspondiente exigidas por la administración marítima para el desempeño profesional a bordo.”
8 INFORME Y PROPUESTA DE RESOLUCIÓN EXPEDIENTE C/1134/20 MOORING & PORT SERVICES, S.L. / CEMESA AMARRES BARCELONA, S.A.
Servicios Portuarios, según los cuales la tendencia general es que exista una licencia por puerto debido a que la actividad en general no es suficiente para mantener dos licenciatarios de manera rentable. Según los datos del dicho observatorio, el puerto de Barcelona tiene una productividad (medida como servicios prestados/amarrador anual) en 2018 de 131, menor a la media nacional, que es de 271. También apunta que Barcelona cuenta con el mayor número de amarradores de todos los puertos de España en términos absolutos y, sin embargo, no realiza el mayor número de servicios.
Así pues, aunque pudieran no existir grandes barreras a la entrada en este mercado, las condiciones xx xxxxxxx (además agravadas actualmente por la coyuntura económica debida a la pandemia) y la tendencia observada en los puertos del resto del Estado, apuntan a que la probabilidad de que entre un nuevo operador que preste los servicios de amarre y desamarre en el Puerto de Barcelona es baja. De hecho, según las propias notificantes, la ausencia de entradas en el mercado en los últimos años no se debe a la existencia de unas barreras de entrada significativas, sino más bien a la falta de atractivo financiero.
También según las notificantes, existe la amenaza de que las propias navieras decidan auto prestarse los servicios de amarre y desamarre, puesto que es posible la realización de estos servicios en régimen de auto prestación mediante una autorización de la APB (artículo 133 del TRLPEMM). Si bien los requisitos exigidos para la obtención de estas licencias son menores y no se imponen obligaciones de prestación de servicio público universal, ninguna empresa de las consultadas en el requerimiento de información realiza estos servicios en régimen de auto prestación. Es más, actualmente no existe ninguna licencia de este tipo en el Puerto de Barcelona y la reducción de los descuentos ofrecidos por MOORING y CEMESA en los últimos años, no ha dado lugar a solicitudes de estas licencias de auto prestación.
Cabe mencionar que, en su respuesta al requerimiento de información, la APB tampoco considera que la auto prestación sea una alternativa probable porque está limitada a terminales de pasajeros y de mercancías dedicadas al uso particular y a empresas navieras que puedan prestar el servicio con personal propio embarcado. En el primer supuesto, en el Puerto de Barcelona sólo existen dos terminales dedicadas al uso particular (Terminales D y E de cruceros), siendo el resto de terminales de carácter público y, en el caso concreto de estas dos terminales dedicadas al uso particular, se considera inviable la auto prestación dado que el volumen de tráfico que operan estos tipos de terminales es muy reducido. Respecto el segundo supuesto, la APB afirma que el servicio de amarre es prácticamente imposible que pueda prestarse con personal propio embarcado, dado que para el amarre de un barco es necesario disponer de personal físicamente ubicado en el muelle.
La APB también pone de manifiesto que las licencias de auto prestación requieren disponer de unos medios mínimos (embarcaciones, vehículos y personal) que, si bien pueden ser menores a los establecidos para las licencias de carácter general, dado el poco tráfico que atenderían, comportarían un coste unitario que podría ser superior a la tarifa máxima del servicio general. Por lo tanto, no parece que esta posibilidad pueda suponer una presión competitiva a corto o medio plazo para la JV en el caso de llevarse a cabo.
En conclusión, parece poco probable que, si no se produce una reducción de los requisitos para obtener una licencia de prestador, en especial por lo que respecta al
personal, en el corto o medio plazo se produzca la entrada de un nuevo licenciatario del servicio de amarre y desamarre en el Puerto de Barcelona. Como se ha destacado anteriormente, los requisitos en cuanto al personal mínimo exigido y la cualificación y experiencia mínima necesarias de buena parte de ellos, podrían constituir barreras de entrada. Por otro lado, tampoco parece probable que los usuarios actuales pasen a auto prestarse el servicio de amarre y desamarre.
Así pues, el conjunto de factores analizados indica que en el caso de llevarse cabo la JV, el escenario más plausible es el de un único prestador del servicio de amarre y desamarre en el Puerto de Barcelona de manera sostenida en el tiempo, puesto que no se vislumbra la entrada de nuevas presiones competitivas.
8.2. Efectos sobre los precios
En primer lugar, debe considerarse que, aunque no se produjesen entradas en el mercado en caso de autorizarse la JV, el servicio de amarre en el Puerto de Barcelona cuenta con unas tarifas máximas reguladas que limitarían la capacidad de la JV para llevar a cabo incrementos de precios excesivos.
En concreto, el Pliego de prescripciones fija las tarifas máximas del servicio de amarre y desamarre en el Puerto de Barcelona (Prescripción 26). Si bien, en principio, dichas tarifas máximas solamente son de aplicación cuando no existe competencia (Prescripción 29 y artículo 125 del TRLPEMM), en el Puerto de Barcelona, a pesar de la entrada en el xxxxxxx xx XXXXXXX en 2012 y la fuerte competencia existente entre ésta y CEMESA, las tarifas máximas han sido de aplicación en todo momento. El motivo es que pare que dejen de estar vigentes cuando existe competencia, es necesario que la autoridad portuaria declare que dichas tarifas máximas ya no son de aplicación y esto no ha sucedido en el Puerto de Barcelona.
Según las notificantes, los precios que aplican a sus clientes por los servicios de amarre y desamarre se basan en las tarifas máximas reguladas, sobre las que realizan descuentos, especialmente a los grandes clientes para evitar la auto prestación. Los criterios para aplicar los descuentos vienen determinados por los contratos suscritos con los armadores/clientes y se fundamentan en su volumen de negocio. Las condiciones de descuento se fijan por periodos determinados y se revisan si se producen cambios en la cantidad de servicios demandados.
Los descuentos ofrecidos tanto por MOORING como por CEMESA durante los años en los que han competido han sido considerablemente elevados, sobre todo para los grandes clientes. Según la respuesta de la APB al requerimiento de información de la ACCO, del análisis de las cuentas públicas de ambas compañías se desprende que durante el período de 2017 a 2020 los descuentos medios han sido de alrededor del 30% o incluso superiores.
Desde la entrada xx XXXXXXX en el mercado en el año 2012 se produjo una fuerte competencia entre los dos prestadores del servicio de amarre. El intento xx XXXXXXX de hacerse con parte de la cuota xx xxxxxxx que hasta entonces ostentaba CEMESA, llevó a ambas partes a unas estrategias comerciales agresivas, con descuentos elevados. De esta manera, el hecho de que el Puerto de Barcelona haya contado con dos prestadores del servicio de amarre y desamarre, durante ocho años, ha supuesto una competencia efectiva entre ellos que ha beneficiado a los usuarios del servicio y ha contribuido a la competitividad de la infraestructura portuaria.
En cambio, se observa una evolución a la baja de los descuentos en las etapas más próximas a la creación de la JV, especialmente para los clientes de menor dimensión. En concreto, según los datos aportados por las notificantes, los descuentos medios de CEMESA fueron del [ ]% en 2016, del [ ]% en 2017, del [ ]% en 2018, del [ ]% en 2019 y del [ ]% en 2020 (datos parciales); y los descuentos medios xx XXXXXXX fueron del [ ]% en 2016, del [ ]% en 2017, del [ ]% en 2018, del [ ]%% en 2019 y del [ ]% en 2020 (datos parciales).
Parte de esta reducción se podría explicar por el descenso de la actividad en el Puerto de Barcelona como consecuencia de la pandemia de la Covid-19 durante el año 2020. Sin embargo, ya con anterioridad a la reducción de la actividad en el Puerto de Barcelona como consecuencia de la pandemia, se había producido disminuciones significativas en los descuentos ofrecidos por las notificantes a algunos de sus clientes, especialmente en el año 2019. En ocasiones se trata de disminuciones abruptas, pasando de valores alrededor del [ ]% a valores entre el [ ]% y el [ ]%. Además, este tipo de disminuciones se observan tanto en el caso xx XXXXXXX como en el de CEMESA.
A pesar de que durante el año 2019 se produjo un descenso en el tráfico portuario respecto del año 2018, según los informes anuales de tráfico portuario del Puerto de Barcelona9, los valores observados durante el año 2019 son, por lo general, superiores a los observados durante los años 2016 y 2017. En el caso concreto del número de buques, los datos son los siguientes: 8.728 en 2016, 8.976 en 2017, 9.038 en 2018 y 8.901 en 2019. Teniendo en cuenta estos datos, resulta destacable la diferencia en los niveles de descuento ofrecidos por las notificantes entre los años 2016 y 2017, y el año 2019.
En cualquier caso, los efectos horizontales de la concentración, al agrupar a los dos únicos prestadores del servicio y, por lo tanto, el 100% de la cuota xx xxxxxxx, suponen un riesgo muy elevado de que la JV, de ser autorizada, aplique las tarifas máximas reguladas.
En este sentido, como indican las propias notificantes y ha comprobado la ACCO en las respuesta a su requerimiento de información10, el reducido peso de los servicios de amarre y desamarre sobre los costes de un buque atracado en puerto, supone que en la práctica el precio de dichos servicios no sea determinante para un buque a la hora de escoger en qué puerto arriban. Esta circunstancia facilitaría un potencial incremento de los precios por parte de la JV hasta la tarifa máxima regulada, puesto que el servicio de amarre y desamarre es indispensable para los buques y un potencial aumento del precio, en tanto que no implicaría la sustitución por otros puertos cercanos, no mermaría la demanda de este servicio en el Puerto de Barcelona.
Por último, debe tenerse presente que en el caso de no autorizarse la JV, la desaparición de alguno de los dos prestadores actuales daría lugar a un monopolio que, con mucha probabilidad, también llevaría a un incremento de los precios hasta las tarifas máximas reguladas.
9 xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxxxx.xxx/xx_XX/xxx/xxxxxxxxx-xxxxxxxxx/xxxxxxxxxxxx
10 La mayoría de las empresas encuestadas por la ACCO coinciden en situar el peso del servicio de amarre y desamarren en una horquilla de entre el 1% y el 5% del coste total.
Para evitar este riesgo y facilitar la autorización de la JV, sería necesario que los compromisos relacionados con los precios ofrecidos por las notificantes, fuesen mayores a los actuales. En este sentido, los descuentos medios observados durante los años 2016, 2017 y 2018 (entre el [ ]% y el [ ]%) llevan a la conclusión de que los descuentos ofrecidos en los compromisos (del [ ]% a partir del tercer año) son insuficientes.
8.3. Mercados conexos
En cuanto a los mercados conexos de servicios auxiliares al de amarre y desamarre, solamente CEMESA presta servicio en ellos y, por lo tanto, no existe solapamiento alguno con MOORING. Sin embargo, una posición de monopolio en los servicios de amarre y desamarre podría llevar a la JV a tratar de extender su posición a los mercados conexos de servicios auxiliares mediante el empaquetamiento de otros servicios al servicio de amarre y desamarre o la vinculación de descuentos en el servicio de amarre y desamarre a la contratación de otros servicios auxiliares, que podrían ser restrictivos de la competencia.
No obstante, según la información aportada por CEMESA, muchos de sus clientes del servicio de amarre en el Puerto de Barcelona no tienen contratados otros servicios con ella, o en caso de tenerlos no suponen unos porcentajes muy elevados dentro de la facturación total de cada actividad. De hecho, cuando la Dirección General de la ACCO ha preguntado por estos servicios técnico-náuticos auxiliares a los consignatarios y a los clientes directos de las notificantes, solamente una empresa ha manifestado que los contrata a CEMESA o a empresas pertenecientes a su mismo grupo y que considera que puede darse un empaquetamiento entre los servicios auxiliares que presta CEMESA y el servicio de amarre y desamarre.
Según las notificantes, la información aportada por CEMESA no sería indiciaria de que se haya producido un efecto empaquetamiento o cartera, puesto que no existe evidencia de que ofrecer diferentes servicios haya supuesto un incentivo para que las empresas contraten todos sus servicios con la misma empresa. En este sentido, MOORING cuenta con una cuota xx xxxxxxx en el servicio de amarre y desamarre similar o superior a la CEMESA, sin ofrecer ninguno de los servicios auxiliares que ofrece ésta.
Además, según las notificantes, habría que diferenciar la negociación de los servicios de amarre del resto de servicios auxiliares. En el caso de los servicios de amarre, los contratos se negocian con los consignatarios a larga duración, ya que se trata de servicios muy estables y siempre necesarios. En cambio, los servicios auxiliares tienen un carácter más puntual y son contratados bajo demanda, en función de las necesidades concretas de la embarcación en cada momento.
También debe considerarse que el prestador del servicio de amarre y desamarre tiene obligaciones de servicio público universal y, por lo tanto, la JV no podría negar la prestación del servicio a un cliente que no estuviese dispuesto a contratar otros servicios auxiliares. Este hecho, junto con la existencia de una tarifa máxima regulada, limita la capacidad de que un prestador del servicio de amarre y desamarre que ostente una posición de monopolio, pueda extender su posición a los mercados conexos de servicios auxiliares.
En resumen, no se aprecian riesgos significativos como consecuencia de un efecto conglomerado, puesto que no parece existir una fuerte vinculación entre la demanda del servicio de amarre y desamarre y la demanda de los servicios auxiliares y por la regulación existente en la prestación del servicio de amarre y desamarre. Así pues, el riesgo de que se produzcan empaquetamientos o descuentos vinculados entre estos servicios, restrictivos de la competencia, no parece especialmente elevado.
En cualquier caso, las notificantes han ofrecido como compromiso, precisamente, no realizar ofertas conjuntas, empaquetadas o condicionadas, del servicio de amarre y servicios portuarios adicionales, ni ofrecer descuentos de gama o vinculados a la prestación conjunta de todos o algunos tipos de servicios portuarios adicionales en combinación con los servicios de amarre.
8.4. Eficiencias
En cuanto a las posibles eficiencias, la operación de concentración implicaría, sobre todo, un ahorro en coste de personal. Actualmente, ambas notificantes deben cumplir con los requisitos xxx Xxxxxx de prescripciones, contando con un personal mínimo de 58 trabajadores. En cambio, la constitución de la JV implicaría una única estructura de personal, siendo las previsiones de las notificantes contar con unos [NÚMERO DE TRABAJADORES SUPERIOR A LOS REQUISITOS MÍNIMOS XXX XXXXXX DE
PRESCRIPCIONES]. Ahora bien, dados los incentivos por parte de la JV a aplicar la tarifa máxima regulada en caso de ser autorizada, las posibles eficiencias generadas por los ahorros de costes en personal no se trasladarían aguas abajo en forma de menores precios.
La Dirección de Competencia de la CNMC destaca el hecho de que este ahorro de costes y la posibilidad de mejorar la eficiencia en la prestación del servicio han sido reconocidos por la Subdirección General de Explotación y Planificación Portuaria (SGEPP), en su informe del 24 de julio de 2020, en el marco del informe sobre la solicitud de licencia de amarre por parte de las empresas que conforman la JV: “Cabe apuntar que, a nivel operativo, la agrupación de estas dos empresas implica una mejora en la organización del servicio para la prestación de esta actividad. En este sentido, es frecuente la llegada simultánea de diferentes buques que operan con una de estas dos empresas, lo que ocasiona que algún buque deba de esperarse a la finalización de las operaciones del buque precedente, aun cuando una de las dos empresas de amarre no tenga trabajo en ese momento esté ociosa. Con la agrupación de las plantillas en una misma licencia, se permitirá que estos momentos de subactividad se reduzcan al poder disponerse de una mayor plantilla incorporada dentro de una misma licencia”.
En el mismo sentido se expresa la APB en la respuesta al requerimiento de información realizado por la Dirección General de la ACCO, según la cual desde que existe competencia la calidad del servicio ha disminuido en algunos momentos, lo que ha comportado en algunos casos demoras en las entradas y xxxxxxx xx xxxxxx en el Puerto de Barcelona, si bien ambas empresas disponen del personal necesario para dar cumplimiento a los requisitos exigidos por la APB a los prestadores del servicio.
La plantilla de ambas empresas está dimensionada para cumplir con lo que dispone el Pliego de prescripciones, es decir, dar una cobertura las 24 horas, los 365 días del año y contando con una plantilla mínima por turno de 11 amarres por empresa. No obstante, las operativas de amarre y desamarre tienen un comportamiento muy
irregular a lo largo del día, puesto que son operativas que suelen agruparse en determinadas franjas horarias. Según la APB, los buques portacontenedores y de carga rodada concentran su operativa coincidiendo con los horarios de cambio de turno del personal de estiba, mientras que los buques de pasaje (tanto los cruceros como los xxxxxx) están condicionados por la franja horaria comercial en la que realizan sus respectivas escalas. En consecuencia, con una media diaria de unas 50 maniobras (entradas y xxxxxxx xx xxxxxx, antes la situación de pandemia por la Covid- 19), aproximadamente el 60% de estas maniobras se concentran en las franjas horarias de 06:00 a 08:00 y de 19:00 a 23:00.
Además, el tiempo necesario para la prestación del servicio conlleva no sólo la operación a realizar, sino también el desplazamiento entre los diferentes muelles en los que existen operativas. Pueden llegar a ser de 30 minutos para recorrer hasta 15 Km.
Estas circunstancias, junto con el hecho de que la llegada de los barcos (clientes de cada una de las empresas de amarre) es aleatoria, implica que puedan existir escalas correlativas que tengan que ser operadas por una misma empresa de amarre con la consecuente saturación de ésta y, por lo tanto, con los correspondientes retrasos en las maniobras, mientras que el personal de la otra empresa puede estar en su base sin ningún tipo de servicio en curso.
Este hecho ha sido detectado por la APB en los ejercicios de 2017 a 2020 y, según su opinión, ha supuesto una menor calidad en la prestación del servicio, si bien la ACCO no tiene constancia de la existencia de expedientes sancionadores u otras medidas al respecto. Así pues, la APB considera que si se dispusiera de una única empresa para la prestación del servicio de amarre se podría realizar un mejor dimensionamiento de los medios humanos y materiales11, si bien ello no ha llevado a una modificación de los requisitos para ser prestador del servicio.
En relación con la importancia de las posibles mejoras en la calidad del servicio en el caso de concretarse la JV, respecto de la importancia de los descuentos sobre las tarifas máximas reguladas, cabe destacar que dos de los operadores que han respondido el requerimiento de información realizado por la Dirección General de la ACCO, han afirmado que el amarre representa un coste relativamente pequeño en el total del coste de una cuenta de escala de un buque pero un mal servicio de amarre, que retrase o dificulte la operativa de entrada o de salida xxx xxxxx, puede representar un coste o una pérdida bastante más significativa para el armador que el coste del servicio. Los mismos operadores han considerado que el aspecto negativo de contar con dos proveedores en competencia en el servicio de amarre y desamarre en el Puerto de Barcelona es la falta de coordinación, que da lugar a que en momentos de acumulación xx xxxxxx (clientes de uno u otro) se exceda la capacidad de su personal y se produzcan retrasos susceptibles de provocar perjuicios a los armadores, e incluso a otros servicios portuarios y potencialmente al usuario del transporte/interesado en la carga.
11 En particular, la APB considera que: (i) se optimizaría la gestión del personal, permitiendo la reducción tanto de la saturación de algunos momentos de los turnos de trabajo como de los momentos ociosos; y (ii) el mayor volumen de personal en una única empresa permitiría reforzar el turno operativo en las franjas del día con mayor operativa dando así un mejor servicio y disminuyendo el personal operativo en las franjas de menores operaciones en el Puerto. En otras palabras, en las horas punta podrían hacer falta más de 22 amarres (11 por empresa) para dar un servicio óptimo y de calidad, mientras que en las horas xxxxx con menos de 22 podría ser suficiente en determinados días.
En cambio, en las respuestas al requerimiento de información tres empresas han destacado la mejor calidad del servicio como una de las ventajas de contar con dos operadores y otra ha resaltado el empeoramiento de la calidad del servicio como un posible perjuicio de la constitución de la JV.
Desde el punto de vista de la ACCO, el hecho de que el servicio de amarre en el Puerto de Barcelona cuente con unos requisitos mínimos de calidad que, de no cumplirse, pueden suponer la pérdida de la licencia y los compromisos presentados por las notificantes (certificaciones de calidad), podrían ser suficientes para garantizar que no se produce un deterioro de la calidad del servicio. Ahora bien, no parecen producirse eficiencias que puedan suponer una mejora para los usuarios del servicio que permitan justificar la concentración, más allá de la posible disminución de los retrasos en las entradas y salidas de las embarcaciones del puerto, que se producen en algunos momentos, siempre que efectivamente la JV cuente con una dimensión considerablemente superior a la mínima exigida por los Pliegos de prescripciones.
Por lo tanto, de existir esa mejora en el funcionamiento xxx xxxxxxx como consecuencia de la JV, estaría condicionada a que la dimensión de ésta, en términos materiales y de personal, fuese claramente superior a la de un único prestador que sólo cumple con los requisitos mínimos para obtener la licencia de prestación. En este sentido, para poder contemplar la posibilidad de que existan eficiencias que puedan llegar a justificar la concentración, sería necesario que existiesen compromisos de las notificantes en lo que respecta a las dimensiones materiales y de personal de la JV resultante.
8.5. Regulación
Si bien para la valoración de la operación de concentración se debe tener en cuenta la regulación xxx xxxxxxx existente en la actualidad, la ACCO considera que una modificación de la regulación del servicio de amarre y desamarre en el Puerto de Barcelona podría servir para fomentar la competencia.
En este sentido, la APB podría plantearse cambios en los Pliegos de prescripciones que faciliten la entrada de nuevos prestadores. Siempre que se garanticen la calidad de la prestación del servicio y las obligaciones de servicio público y estas últimas se repartan de manera equitativa o sean compensadas adecuadamente si recaen exclusivamente en un único prestador, los requisitos mínimos exigibles para la otorgación de una nueva licencia se podrían adaptar, de forma dinámica, al número de prestadores ya presentes en el mercado. De esta manera, una reducción de los requisitos para licenciatarios adicionales del servicio podría incentivar la entrada de nuevas empresas.
La competencia que se ha producido en el Puerto de Barcelona es alentadora, de manera que la adecuación de la regulación de la actividad de amarre debería ser una exigencia para la APB, a fin de promover un contexto de mayor competencia que permita ganancias de eficiencia que, en último extremo, mejoren la competitividad de la infraestructura portuaria.
9. Conclusiones
En vista de la situación descrita en los apartados anteriores, esta Dirección General ha llegado a les siguientes conclusiones:
Primera. Se considera que el ámbito geográfico xxx xxxxxxx de servicios de amarre y desamarre se circunscribe al Puerto de Barcelona.
Segunda. Parece poco probable que en el corto o medio plazo se produzca la entrada de nuevos licenciatarios del servicio de amarre y desamarre en el Puerto de Barcelona. Tampoco parece probable que los usuarios actuales pasen a auto prestarse el servicio. Por lo tanto, no se contemplan escenarios con nuevas presiones competitivas
Tercera. Los efectos horizontales de la concentración, al agrupar a los dos únicos prestadores del servicio y, por lo tanto, el 100% de la cuota xx xxxxxxx, suponen un riesgo muy elevado de que la JV, de ser autorizada, aplique las tarifas máximas reguladas. Este escenario se contrapone a la existencia de descuentos elevados desde la entrada xx XXXXXXX en el mercado en el año 2012. Por este motivo, los descuentos ofrecidos por las notificantes en los compromisos presentados son insuficientes.
Cuarta. No se aprecian riesgos significativos de que se produzcan empaquetamientos o descuentos vinculados entre el servicio de amarre y desamarre y otros servicios técnico-náuticos auxiliares, que puedan ser restrictivos de la competencia. Además, los compromisos de las notificantes de no realizar estas prácticas serían suficientes.
Quinta. No parecen producirse eficiencias que puedan suponer una mejora para los usuarios del servicio que permitan justificar la concentración, más allá de la alegada posible disminución de los retrasos en las entradas y salidas de las embarcaciones del puerto, que se producen en determinados momentos, a pesar de que los prestadores actuales cumplen con los requisitos exigidos por los Pliegos de prescripciones para la prestación del servicio. En todo caso, esta posible eficiencia estaría condicionada a una dimensión suficiente de la JV, en términos materiales y de personal, y sería necesaria la existencia de compromisos a este respecto.
Sexta. Atendiendo a la información analizada, los riesgos detectados para el mantenimiento de una competencia efectiva, especialmente por lo que respecta a los precios, y las posibles generaciones de eficiencias, desde el punto de vista de la ACCO, los compromisos presentados por las partes resultan insuficientes.