RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL DE RECURSOS CONTRACTUALES

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL DE RECURSOS CONTRACTUALES

MINISTERIO DE HACIENDA

Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

Recurso nº 773/2014 C.A. Castilla-La Mancha 060/2014 Resolución nº 790/2014

RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL DE RECURSOS CONTRACTUALES

En Madrid, a 24 de octubre 2014.

VISTO el recurso interpuesto por D. A. O. P., en su propio nombre y representación, contra la resolución de adjudicación, en lo que atañe al lote 145, del contrato de “Servicio de transporte escolar en la provincia xx Xxxxxx para los cursos escolares 2014/2015, 2015/2016, 2016/2017 y 2017/2018 (Expte. EC1805TO14SER00005)”, que fue

convocado por la Consejería de Educación, Cultura y Deportes de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, el Tribunal ha adoptado la siguiente resolución:

ANTECEDENTES DE HECHO.

Primero. La Consejería de Educación, Cultura y Deporte de la Junta de Comunidades xx Xxxxxxxx-La Mancha convocó, mediante anuncios que fueron publicados en el DOUE el 8 xx xxxxx de 2014, así como en el Diario Oficial de Castilla-La Mancha y en el Boletín Oficial del Estado el 22 xx xxxxx de 2014, licitación para la adjudicación, mediante el procedimiento abierto y tramitación ordinaria, del contrato denominado “servicio de transporte escolar en la provincia xx Xxxxxx para los cursos escolares 2014/2015, 2015/2016, 2016/2017 y 2017/2018 (Expte. EC1805TO14SER00005)”, con un valor

estimado de 37.213.081, 69 euros, a la que concurrió presentando oferta el recurrente.

Segundo. Previos los trámites legales oportunos, en la sesión de la Mesa de Contratación celebrada el 13 xx xxxxx de 2014 se aprobó la clasificación de las empresas concurrentes al lote 145, en la que el recurrente ocupaba el cuarto lugar. Ello no obstante, tras diversas vicisitudes que afectaban a los restantes licitadores mejor clasificados, en la sesión de 7 xx xxxxxx de 2014 se acordó requerirle la presentación de la documentación prevista en el artículo 151.2 TRLCSP, así como en las normas particulares de requerimiento de documentación obrantes en el Anexo X xxx Xxxxxx de Cláusulas Administrativas Particulares de aplicación, tras lo cual, en la sesión de 18 xx xxxxxx de 2014 se acordó proponerle como adjudicatario. Ello no obstante, en la sesión

XXXX. XXXXXXX XXXXX 00, 0x XXXX. 00000 - XXXXXX

TEL: 00.000.00.00

FAX: 00.000.00.00

Xxxxxxxx_xxxxxxxx.xxxxxxxxx@xxxxxx.xx

subsiguiente, de 28 xx xxxxxx de 2014, se dejó sin efecto tal propuesta, y ello con base en las siguientes consideraciones: “La Mesa decidió proponer como adjudicatario del lote 145 a XXXXX XXXXXX XXXXXX con el vehículo 4750-CXB con plataforma elevadora, adaptado a una silla de ruedas. No obstante, se ha comprobado posteriormente que el vehículo matrícula 4750-CXB ha sido adscrito lote 48 xxxx 0000X00000000X xx Xxxxxx, por lo que de acuerdo con la norma particular 2ª de adjudicación de rutas y por ser el lote xx Xxxxxx de un importe de presupuesto de licitación de 178.982,56 €, mayor al presupuesto de licitación xx Xxxxxx que es de 153.013,00 €, la mesa decide solicitar la documentación al siguiente mejor licitador Xxxxx Xxxxxxxxxx Xxxx Xxxxx”.

Tercero. A sus resultas, en la sesión de la Mesa de contratación de 5 de septiembre se propuso como adjudicatario del contrato a Xxxxx Xxxxxxxxxx Xxxx Xxxxx, dictándose el 8 de septiembre resolución de adjudicación que así lo acordaba.

Cuarto. El 19 de septiembre de 2014 A. O. P. interpuso contra la citada resolución recurso especial en materia de contratación, interesando su anulación a fin de que le contrato fuera adjudicado al recurrente, a cuyo recurso se asignó el número 773/2014.

Quinto. La Secretaría de este Tribunal dio traslado del recurso interpuesto a los restantes licitadores, otorgándoles un plazo de cinco días hábiles para que, si lo estimaban oportuno, formulasen las alegaciones que a su derecho conviniesen, siendo así que el 2 de octubre de 2014 el adjudicatario Xxxxx Xxxxxxxxxx Xxxx Xxxxx presentó escrito por el que interesaba la desestimación del recurso interpuesto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO.

Primero. El presente recurso se interpone ante este Tribunal, que es competente para resolverlo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 41.3 del Texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (en lo sucesivo, TRLCSP) y en el Convenio de Colaboración suscrito entre el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y la Comunidad Autónoma xx Xxxxxxxx-La Mancha el 15 de octubre de 2012, que fue publicado en el Boletín Oficial del Estado de 2 de noviembre de 2012.

Segundo. Debe entenderse que el recurso ha sido interpuesto por persona legitimada para ello (artículo 42 TRLCSP), en tanto el recurrente es uno de los licitadores que concurrieron a la licitación, siendo así que la eventual estimación del recurso podría determinar que deviniera adjudicatario del contrato.

Tercero. El contrato objeto de recurso es un contrato de servicios que, por razón de su valor estimado, debe considerarse sujeto a regulación armonizada y, como tal, susceptible de recurso especial en materia de contratación, conforme a lo dispuesto en los artículos 40.1.a) y 16.1.b) del TRLCSP. Por lo demás, el acto objeto de recurso es la resolución de adjudicación del contrato, contra la que cabe recurso especial al amparo de lo dispuesto en el artículo 40.2.c) TRLCSP.

Cuarto. El recurso ha sido interpuesto ante este Tribunal dentro del plazo establecido al efecto en el artículo 44.2 TRLCSP, esto es, en el plazo de quince días hábiles desde la notificación de la resolución de adjudicación.

Quinto. Entrando en el fondo de la cuestión, el actor se opone a la resolución de adjudicación al entender que la postergación de su oferta por razón de haber deducido también oferta en el contrato relativo a la provincia xx Xxxxxx carece de fundamento, indicando que, en todo caso, solicitó en Cuenca el cambio de vehículo adscrito a la ejecución del contrato con arreglo a lo previsto en el punto cuarto de las normas particulares de adjudicación de rutas, según el cual “una vez requerida la documentación al licitador con la oferta más ventajosa excepcionalmente sólo se admitirá cambio de vehículos ofertados antes de la adjudicación por otros de idénticas características técnicas y de antigüedad”.

Por su parte, el órgano de contratación, en el informe emitido al amparo del artículo 46 TRLCSP, objeta todas las pretensiones y alegatos de la recurrente, reafirmándose en la plena legalidad y adecuación a derecho de la resolución recurrida, conclusión en la que abundan las alegaciones deducidas por el adjudicatario, Xxxxx Xxxxxxxxxx Xxxx Xxxxx.

Sexto. Dado que la cuestión suscitada por el recurrente versa, en rigor, sobre la debida interpretación xxx xxxxxx de aplicación, ha de recordarse que este Tribunal ha señalado en reiteradísimas ocasiones (valgan por todas las resoluciones 111/2011, 303/2012 y 293/2014, entre otras muchas) que los contratos públicos son, ante todo, contratos, por lo

que las dudas que ofrezca la interpretación de los diversos documentos contractuales (entre los que figuran, indudablemente, los pliegos) deberán resolverse de acuerdo con las previsiones establecidas en la Ley de Contratos del Sector Público y, en caso de que esto no fuera posible, de acuerdo con el Código Civil, que se ocupa de esta materia en el capítulo IV del Título II del Libro IV, “De la interpretación de los contratos”.

En este sentido, se ha venido recordando que los pliegos constituyen la ley del contrato como expresión de los principios generales esenciales que rigen las relaciones nacidas de la convención de voluntades y que en su interpretación es posible la aplicación supletoria de las normas del Código Civil, cuyo artículo 1.281 establece que si los términos del contrato son claros y no dejan lugar a dudas sobre la intención de los contratantes, habrá de estarse al sentido literal de sus cláusulas. (Sentencia del Tribunal Supremo de 19 marzo 2001, de 8 junio de 1984 o sentencia de 13 mayo de 1982).

Igualmente, se ha traído x xxxxxxxx la doctrina plasmada, entre otras muchas, en la Sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 8 de julio de 2009, que se refiere a la interpretación literal o teleológica (“si las palabras parecieran contrarias a la intención evidente de los contratantes, prevalecerá esta sobre aquellas”) y también a la propia interpretación lógica de las cláusulas del contrato.

Y, en este mismo contexto, se ha resaltado igualmente que el artículo 1285 consagra el principio de interpretación sistemática, al establecer que las cláusulas de los contratos deberán interpretarse las unas por las otras, atribuyendo a las dudosas el sentido que resulte del conjunto de todas, como también que el artículo 1282 señala que para juzgar de la intención de los contratantes, deberá atenderse principalmente a los actos de éstos, coetáneos y posteriores al contrato.

Séptimo. En el caso analizado, debe destacarse, en tanto cobra trascendente relevancia para la resolución del recurso, que el Anexo X xxx Xxxxxx de Cláusulas Administrativas Particulares de aplicación establece claramente, en el apartado 2º de la rúbrica “Normas particulares de adjudicación de rutas”, que “en caso de que un mismo licitador solicite participar en varias rutas correspondientes a distintas provincias y expedientes de licitación, se le propondrá exclusivamente como adjudicatario de las de mayor importe, en caso de que los vehículos no sean suficientes para cubrir todas las rutas solicitadas”.

La citada dicción xxx Xxxxxx resulta clara y evidente en su sentido y no plantea especiales dificultades en su interpretación. En efecto, si bien no se excluye que un mismo licitador concurra a varias rutas, incluso en distintas provincias y expedientes de licitación, se establece claramente que, si el número de vehículos ofertados no fuera suficiente para cubrir todas las rutas así solicitadas, se adjudicarán al licitador únicamente aquéllas de mayor importe para las que cuente con vehículos bastantes.

Sentado lo anterior, es lo cierto que, en el presente supuesto, la Mesa de Contratación pudo comprobar que el licitador recurrente, además de haber concurrido a la licitación referida a la provincia xx Xxxxxx y que es objeto del presente recurso, había hecho lo propio con el concurso convocado para la adjudicación del servicio de transporte escolar en la provincia xx Xxxxxx para los cursos escolares 2014/2015, 2015/2016, 2016/2017 y 2017/2018 (Expdte:; EC1805TO14SER00007), siendo así que, en particular y tal y como resulta de la documentación aportada, había concurrido en dicha licitación al lote 48 ofertando también el mismo vehículo antes referido, a saber, el identificado con la matrícula 4750CXB.

Desde esta perspectiva, constatado que el vehículo ofertado para el servicio de la línea 145 del contrato objeto del presente recurso era el mismo igualmente ofertado para el meritado lote 48 del contrato del servicio de transporte escolar en la provincia xx Xxxxxx, no puede dudarse de la efectiva concurrencia del presupuesto de aplicación de la previsión contenida en el apartado 2º de la rúbrica “Normas particulares de adjudicación de rutas” que figura en el Anexo I del PCAP por el que aquél se rige, en tanto el vehículo así ofertado resultaba claramente insuficiente para la conjunta y debida atención de ambas líneas.

Y, asentada la concurrencia del citado presupuesto, la consecuencia jurídica de todo ello derivada no puede ser otra que la expresamente prevista en el propio pliego de aplicación y plasmada en la resolución recurrida, a saber, que la propuesta como adjudicatario realizada en favor del recurrente se vea circunscrita, únicamente, a la ruta de mayor valor estimado, descartando así su oferta en la ruta de menor valor (que, en el caso examinado, no era otra que la aquí objeto de controversia).

A lo dicho nada obsta la previsión del apartado 4º de las Normas particulares de adjudicación de rutas que figuran como Anexo X xxx Xxxxxx de cláusulas administrativas

particulares de aplicación. En efecto, si bien es cierto que en el citado apartado 4º se dice que “una vez requerida la documentación al licitador con la oferta económica más ventajosa, excepcionalmente, sólo se admitirá cambio de vehículos ofertados antes de la adjudicación por otros de idénticas características técnicas y de antigüedad”, la citada previsión convencional en nada cuestiona lo antes expuesto como fundamento del descarte de la oferta del actor en xx xxxx 000.

Para entender este aserto, debe tenerse presente que los apartados 2º y 4º de las citadas Normas Particulares no son en sí mismos incompatibles ni contradictorios, sino que su interpretación sistemática, con arreglo a lo antes expuesto, evidencia que operan en momentos consecutivos. En concreto, el apartado 2º opera en un momento previo al del apartado 4º. Y es que primeramente, ha de comprobarse que el adjudicatario ha ofertado tantos vehículos como sean necesarios para atender las distintas rutas. Solo en el supuesto de que se cumpla este requisito y, por ende, haya sido librada la correspondiente propuesta de adjudicación puede entrar en juego el apartado 4º, que, en efecto, faculta la excepcional y motivada solicitud (en todo caso sometida a la discrecional apreciación del órgano de contratación) de cambio de uno o más vehículos de los ofertados para prestar servicio en una o varias líneas siempre que dicha solicitud se deduzca antes de la adjudicación y que los nuevos vehículos presentados tengan idénticas características técnicas y de antigüedad que los inicialmente ofertados.

Es decir, primero ha de realizarse el juicio de suficiencia de los vehículos disponibles para las rutas a que haya concurrido el licitador, cuyo juicio ha de formarse a la exclusiva vista del contenido de su oferta, siendo así que, de no existir vehículos bastantes, la propuesta de adjudicación se limitará a aquéllas rutas de mayor valor que puedan ser servidas con los vehículos ofertados. Esta estrecha vinculación cuantitativa entre vehículos ofertados y rutas de posible adjudicación se hace patente en el apartado 3º de las mismas normas especiales (en términos que cobran especial importancia para la interpretación de los concomitantes apartados 2º y 4º), al afirmar que “el número de rutas de transporte escolar adjudicadas a una Empresa no podrá ser superior al número de vehículos ofertados incluidos en la declaración responsable que figura en el Anexo VI del PCAP.”

Así las cosas, en el caso analizado, en tanto el recurrente no contaba con vehículos bastantes para atender las rutas 145 xx Xxxxxx y 48 xx Xxxxxx, toda vez que era un

mismo vehículo el ofertado en uno y otro caso, la simple aplicación del apartado 2º de las tales normas particulares obligaba a descartar la oferta presentada en el lote de menor valor, como así lo hizo la Mesa de contratación proponiendo la adjudicación al siguiente licitador en el orden de clasificación. A ello nada obsta la previsión del apartado 4º que, como se ha dicho, sólo es de aplicación una vez que, verificada la suficiencia de los vehículos ofertados, haya mediado propuesta de adjudicación, sin que pueda erigirse por ello en instrumento para eludir el claro mandato contenido en el apartado 2º. Y ello dejando al margen que el cambio de vehículo allí regulado no se configura, en modo alguno, como un derecho incondicionado del licitador, sino como una mera eventualidad sometida a la discrecional apreciación del órgano de contratación bajo el estricto cumplimiento de las condiciones allí descritas, a saber, absoluta igualdad de las condiciones técnicas y de antigüedad (cuyo efectivo cumplimiento en el caso analizado ni siquiera consta).

Tampoco cabe objetar la resolución impugnada alegando, como lo hace el actor, que no le ha sido concedida la oportunidad de elegir la ruta en la que había de recaer la propuesta de adjudicación. En efecto, partiendo, como se ha dicho, de que el pliego es ley del contrato (que la actora vino a aceptar con la presentación de su oferta), ha de destacarse que el apartado 2º xxx Xxxxxx de aplicación establece, con manifiesta claridad, que la propuesta de adjudicación, en los casos allí contemplados, se hará, automáticamente, en relación con las rutas de mayor importe, sin que sea necesaria la concesión de audiencia sobre el particular al licitador.

Debe, por todo ello, desestimarse el recurso interpuesto.

Por todo lo anterior,

VISTOS los preceptos legales de aplicación,

ESTE TRIBUNAL, en sesión celebrada en el día de la fecha ACUERDA:

Primero. Desestimar el recurso interpuesto por D. A. O. P., en su propio nombre y representación, contra la resolución de adjudicación, en lo que atañe al lote 145, del contrato de “Servicio de transporte escolar en la provincia xx Xxxxxx para los cursos

escolares 2014/2015, 2015/2016, 2016/2017 y 2017/2018 (Expte. EC1805TO14SER00005)”, que fue convocado por la Consejería de Educación, Cultura y Deportes de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha

Segundo. Levantar la suspensión del procedimiento de contratación.

Tercero.- Declarar que no se aprecia la concurrencia de mala fe en la interposición del recurso.

Esta resolución es definitiva en la vía administrativa y contra la misma cabe interponer recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia xx Xxxxxxxx-La Mancha en el plazo dos meses, a contar desde el día siguiente a la recepción de esta notificación, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 10.1.k) y 46.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.