RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL DE RECURSOS CONTRACTUALES
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL DE RECURSOS CONTRACTUALES
MINISTERIO DE HACIENDA
Y FUNCIÓN PÚBLICA
Recurso nº 829/2017 Resolución nº 826/2017
RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL DE RECURSOS CONTRACTUALES
En Madrid, a 22 de septiembre de 2017
VISTO el recurso interpuesto por D. R. T. L., en nombre y representación de GRUPO NORTE AGRUPACIÓN EMPRESARIAL DE SERVICIOS, S.L., en adelante GRUPO
NORTE, contra el acuerdo de adjudicación del procedimiento “Servicio de limpieza integral de edificios, locales y dependencias ubicados en la Comunidad de Madrid”, convocado por la Dirección General de Racionalización y Centralización de la Contratación-Junta de Contratación Centralizada, expediente 93/16; el Tribunal, en sesión del día de la fecha, ha adoptado la siguiente Resolución:
ANTECEDENTES DE HECHO
Primero. Mediante anuncio publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea de fecha 2 xx xxxxx de 2017, en el Boletín Oficial del Estado de 8 xx xxxxx de 2017 y en la Plataforma de Contratación del Sector Público de 1 xx xxxxx de 2017, la Dirección General de Racionalización y Centralización de la Contratación-Junta de Contratación Centralizada del Ministerio de Hacienda y Función Pública convocó licitación, por procedimiento abierto y tramitación ordinaria, para la contratación del “Servicio de limpieza integral de edificios, locales y dependencias ubicados en la Comunidad de Madrid”, expediente 93/16, con un valor estimado de 12.615.334,06 euros.
Segundo. El Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (en adelante PCAP) que ha de regir la contratación determinó como único criterio de adjudicación del contrato, conforme prevé el art. 150.1 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, en adelante TRLCSP, el del precio más bajo. Así, en su cláusula X dispone el Pliego lo siguiente: “El único criterio que determinará la adjudicación del contrato será el precio más bajo. En consecuencia, se considerará la oferta económicamente más
XXXX. XXXXXXX XXXXX, 00, 0x XXXX
. 00000 - XXXXXX
TEL: 00.000.00.00
FAX: 00.000.00.00
Xxxxxxxx_xxxxxxxx.xxxxxxxxx@xxxxxxx.xx
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ventajosa aquélla que oferte el menor precio como resultado de la suma de los importes ofertados para cada aplicación presupuestaria”.
Tercero. La mercantil recurrente, GRUPO NORTE, concurrió a la licitación, si bien su oferta resultó la segunda clasificada por orden decreciente de acuerdo con el único criterio de adjudicación previsto en los PCAP, al haber realizado una oferta por 10.243.693,95 € frente a la oferta más baja propuesta por VALORIZA FACILITIES, S.A.U., que alcanzó los 9.460.449,27 €. En aplicación de la cláusula X xxx Xxxxxx antes transcrita, con fecha 31 de julio de 2017 el Pleno de la Junta de Contratación Centralizada acordó la adjudicación del contrato a favor de la empresa VALORIZA FACILITIES, S.A.U. por importe de 9.460.449,27 €.
Cuarto. Contra dicho acuerdo GRUPO NORTE interpone el presente recurso, por considerar que la oferta de VALORIZA es inviable económicamente para el adecuado cumplimiento de la prestación. En justificación de esta afirmación la recurrente hace un cálculo del coste por hora que habrá que satisfacer a cada trabajador la empresa adjudicataria de acuerdo con el Convenio Colectivo del Sector y los gastos de Seguridad Social durante el tiempo de duración del contrato que, descontados del importe total ofertado, da por resultado una cantidad que afirma ser insuficiente para cubrir el resto de costes y gastos, directos e indirectos, necesarios para la prestación del servicio de limpieza que es objeto del contrato. Con base en dichos cálculos califica la oferta de la empresa que ha resultado adjudicataria como de “venta a pérdida”, cuyo único objeto es el de eliminar a los competidores de la licitación, lo que supone un acto de competencia desleal conforme previene la Ley 3/1991, de 10 de enero, de Competencia Desleal. Solicita como medio de prueba que se libre oficio por este Tribunal a la empresa que ha resultado adjudicataria a efectos de justificar los gastos de personal y demás costes, directos e indirectos, en que habrá de incurrir en cumplimiento de la prestación objeto del contrato.
Quinto. Recibido en este Tribunal el expediente, el órgano de contratación acompañó el informe a que se refiere el art. 46.2 del TRLCSP y 28.4 del Reglamento de los Procedimientos Especiales de Revisión de decisiones en materia contractual y de Organización del Tribunal Central de Recursos Contractuales (RPERMC). En él, el órgano de contratación, después de poner de manifiesto la inconsistencia, por falta de
rigor y prueba, de los cálculos realizados por GRUPO NORTE para calificar de inviable la oferta de la adjudicataria, considera que no habiendo el licitador rebasado los precios máximos fijados en el Pliego y no teniendo su oferta, conforme las normas también contenidas en el PCAP, el carácter de presuntamente temeraria por incluir valores anormales, la Administración debe mantenerse ajena a cuestiones relativas a los componentes que los licitadores han tomado en consideración para llegar a la cuantificación concreta de su proposición económica. Para ello cita el Informe de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa 53/2004, que cita a su vez otro de 12 de noviembre de 1999, ambos aplicados por este Tribunal en la Resolución 12/2012 a la que se remite. Asimismo invoca la aplicación de la cláusula XI xxx Xxxxxx, conforme la cual, en consonancia con lo dispuesto asimismo en el art. 152.1 del TRLCSP, la oferta presentada por VALORIZA FACILITIES, S.L. no incluye valores anormales o desproporcionados, por lo que el órgano de contratación no puede solicitar a la empresa la justificación de la viabilidad de su oferta y, mucho menos, condicionar la adjudicación del contrato en su favor dependiendo de dicha justificación. Finalmente se invocan una serie de Resoluciones que limitan las facultades de control del órgano de contratación por este Tribunal en lo que a posibles prácticas anticompetitivas se refiere. Por todo ello solicita la íntegra desestimación del recurso.
Sexto. En fecha 31 xx xxxxxx de 2017 la Secretaría de este Tribunal dio traslado del recurso interpuesto al resto de licitadoras que participaron en el procedimiento de contratación a que se refiere el acuerdo recurrido para que pudieran, si a su derecho conviniere, hacer alegaciones al recurso; habiendo evacuado dicho trámite VALORIZA FACILITIES, S.A.U., empresa que ha resultado adjudicataria. Además de considerar no probados los cálculos en que se basa la recurrente para justificar la inviabilidad de su oferta, argumenta que el recurso debe calificarse como una impugnación indirecta de los Pliegos, en concreto, de las cláusulas que han fijado el precio de licitación, los criterios de adjudicación y las reglas para considerar que una oferta incluye valores anormales o desproporcionados. Solicita, por todo ello, la íntegra desestimación del recurso y la imposición de multa a la recurrente por considerar temeraria la interposición del presente recurso.
Séptimo. Con fecha 0 xx xxxxxxxxxx xx 0000 xx Xxxxxxxxxx del Tribunal, por delegación de éste, resolvió mantener la suspensión del expediente de contratación, producida como consecuencia de lo dispuesto en el art. 45 del TRLCSP, de forma que, según lo establecido en el art. 47.4 del texto citado, será esta resolución la que acuerde el levantamiento de la medida cautelar adoptada.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
Primero. El presente recurso, que debe calificarse como especial en materia de contratación, se interpone ante este Tribunal que es competente para resolverlo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 41.1 del TRLCSP.
Segundo. GRUPO NORTE tiene legitimación para interponer el presente recurso, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 42 del TRLCSP, según el cual “podrá interponer recurso especial en materia de contratación toda persona física o jurídica cuyos derechos o intereses legítimos se hayan visto perjudicados o puedan resultar afectados por las decisiones objeto de recurso”. En este caso, la recurrente participó en el proceso de licitación cuyo acuerdo de adjudicación ha sido impugnado, por lo que su interés es evidente, debiendo afirmarse su legitimación.
Tercero. El recurso se interpone contra el acuerdo de adjudicación dictado en el proceso de licitación arriba indicado.
Dispone el apartado 2 del citado artículo 40 TRLCSP lo siguiente: “Podrán ser objeto del recurso los siguientes actos: a) Los anuncios de licitación, los pliegos y los documentos contractuales que establezcan las condiciones que deban regir la contratación. b) Los actos de trámite adoptados en el procedimiento de adjudicación, siempre que éstos decidan directa o indirectamente sobre la adjudicación, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos. Se considerarán actos de trámite que determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento los actos de la Mesa de Contratación por los que se acuerde la exclusión de licitadores. c) Los acuerdos de adjudicación adoptados por los poderes adjudicadores”. Por tanto, el recurso se interpone de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 40.2 c) frente a un acto susceptible de dicho recurso, estando -el contrato al que se refiere- incluido entre los previstos en el art. 40.1 b) del TRLCSP.
Cuarto. El recurso se ha interpuesto dentro del plazo legalmente establecido al efecto en el art. 44.2 del TRLCSP, habiéndose cumplido también con el resto de formalidades.
Quinto. GRUPO NORTE solicita la anulación del acuerdo de adjudicación, tal y como se ha señalado más arriba, por considerar que la oferta de VALORIZA es inviable económicamente para el adecuado cumplimiento de la prestación. En justificación de esta afirmación realiza un cálculo del coste por hora que habrá de satisfacer a cada trabajador la empresa que resulte adjudicataria de acuerdo con el Convenio Colectivo del Sector y los gastos de Seguridad Social durante el tiempo de duración del contrato. A continuación descuenta dichos gastos del importe total ofertado por la adjudicataria, resultando una cantidad que afirma la recurrente ser insuficiente para cubrir el resto de costes y gastos, directos e indirectos, que conlleva la efectiva prestación del servicio de limpieza que es objeto del contrato. Con base en ello califica la oferta de la empresa que ha resultado adjudicataria como de “venta a pérdida”, cuyo único objeto es el de eliminar a los competidores de la licitación, lo que supone un acto de competencia desleal conforme previene la Ley 3/1991, de 10 de enero, de Competencia Desleal.
A ello se oponen tanto el órgano de contratación en su informe como la empresa que ha resultado adjudicataria en trámite de alegaciones. Ambas coinciden en afirmar no probados ni acreditados con rigor suficiente los cálculos realizados por la recurrente, considerando la adjudicataria que se está realmente impugnando de modo indirecto los Pliegos, lo que es inadmisible en esta fase del procedimiento. El órgano de contratación asimismo considera que no es función del Tribunal analizar la viabilidad de las ofertas cuando, conforme la normativa que rige la licitación, no incluyan valores anormales o desproporcionados, además de considerar improcedente la alegación de infracción de normas sobre competencia desleal en el marco de este recurso y ante este Tribunal, todo ello sobre la base de la doctrina declarada por este Tribunal en diferentes Resoluciones que se citan en su informe.
Expuestas así las posturas de las partes debe analizarse si, en efecto, puede un licitador abrir el debate sobre la viabilidad de la oferta presentada por la mercantil que ha
resultado adjudicataria pese a que dicha oferta, conforme lo previsto en el PCAP que ha de regir la licitación, no incluye valores anormales o desproporcionados.
La denominada tradicionalmente baja temeraria o, más propiamente, la presunción de que el licitador no va a poder cumplir su oferta por incurrir en ella en valores anormales o desproporcionados, está regulada en el artículo 152 del TRLCSP del siguiente modo.
“1. Cuando el único criterio valorable de forma objetiva a considerar para la adjudicación del contrato sea el de su precio, el carácter desproporcionado o anormal de las ofertas podrá apreciarse de acuerdo con los parámetros objetivos que se establezcan reglamentariamente, por referencia al conjunto de ofertas válidas que se hayan presentado.
2. Cuando para la adjudicación deba considerarse más de un criterio de valoración, podrá expresarse en los pliegos los parámetros objetivos en función de los cuales se apreciará, en su caso, que la proposición no puede ser cumplida como consecuencia de la inclusión de valores anormales o desproporcionados. Si el precio ofertado es uno de los criterios objetivos que han de servir de base para la adjudicación, podrán indicarse en el pliego los límites que permitan apreciar, en su caso, que la proposición no puede ser cumplida como consecuencia de ofertas desproporcionadas o anormales.
3. Cuando se identifique una proposición que pueda ser considerada desproporcionada o anormal, deberá darse audiencia al licitador que la haya presentado para que justifique la valoración de la oferta y precise las condiciones de la misma, en particular en lo que se refiere al ahorro que permita el procedimiento de ejecución del contrato, las soluciones técnicas adoptadas y las condiciones excepcionalmente favorables de que disponga para ejecutar la prestación, la originalidad de las prestaciones propuestas, el respeto de las disposiciones relativas a la protección del empleo y las condiciones de trabajo vigentes en el lugar en que se vaya a realizar la prestación, o la posible obtención de una ayuda de Estado.
En el procedimiento deberá solicitarse el asesoramiento técnico del servicio correspondiente.
Si la oferta es anormalmente baja debido a que el licitador ha obtenido una ayuda de Estado, sólo podrá rechazarse la proposición por esta única causa si aquél no puede acreditar que tal ayuda se ha concedido sin contravenir las disposiciones comunitarias en materia de ayudas públicas. El órgano de contratación que rechace una oferta por esta razón deberá informar de ello a la Comisión Europea, cuando el procedimiento de adjudicación se refiera a un contrato sujeto a regulación armonizada.
4. Si el órgano de contratación, considerando la justificación efectuada por el licitador y los informes mencionados en el apartado anterior, estimase que la oferta no puede ser cumplida como consecuencia de la inclusión de valores anormales o desproporcionados, la excluirá de la clasificación y acordará la adjudicación a favor de la proposición económicamente más ventajosa, de acuerdo con el orden en que hayan sido clasificadas conforme a lo señalado en el apartado 1 del artículo anterior”.
En múltiples ocasiones este Tribunal ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la presunción de temeridad por ofertas anormalmente bajas en nuestro sistema contractual público (por todas Resoluciones números 24/2011, de 9 de febrero, 276/2011, de 16 de noviembre, 298/2011, de 7 de diciembre, 280/2012, de 5 de diciembre, 284/2012, de 14 de diciembre, 42/2013, de 23 de enero, 142/2013, 10 xx xxxxx, 202/2013, de 29 xx xxxx, 508/2013, de 14 de noviembre, 559/2014, de 22 de julio, 786/2014, de 24 de octubre, 83212014, de 7 de noviembre, 225/2015, de 0 xx xxxxx x 000/0000, xx 00 xx xxxxx).
En todas ellas se ha declarado que el TRLCSP establece la posibilidad de rechazar una proposición cuando se considere que no puede ser cumplida como consecuencia de la inclusión de valores anormales o desproporcionados. El rechazo de las proposiciones temerarias persigue garantizar la ejecución del contrato haciendo efectivo el principio de eficiencia y necesidad del contrato, al destacarse la importancia del cumplimiento de los fines institucionales que se persiguen con la contratación pública. Se trata de evitar que la ejecución del contrato se frustre como consecuencia de una proposición que en atención a sus valores sea desproporcionada no cumpliéndose el fin institucional que se persigue con el contrato.
En consonancia con lo anterior también se ha señalado que cuando los Pliegos fijen límites que permitan apreciar, en su caso, que la proposición no puede ser cumplida
como consecuencia de ofertas desproporcionadas o anormales, la superación de tales limites no permite excluir de modo automático la proposición, dado que es preciso la audiencia del licitador a fin de que éste pueda justificar que, no obstante los valores de su proposición, sí puede cumplir con el contrato.
De lo expuesto debe concluirse que solo cuando una oferta incluye valores anormales o desproporcionados será procedente el análisis de su viabilidad económica, sin que exista ningún precepto que permita al órgano de contratación -con pleno desconocimiento de la aplicación de los criterios de adjudicación recogidos en los Pliegos y de los criterios (también objetivos) que permiten determinar cuándo una oferta incluye valores anormales o desproporcionados- exigir al licitador que justifique económicamente su oferta si, conforme dicha normativa, no está incursa en presunción de temeridad.
A ello se refiere con claridad el informe 53/2004 de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa (JCCA), citada por el órgano de contratación en su informe y que este Tribunal comparte plenamente. Al respecto señala la JCCA lo siguiente:
“En el examen de la primera cuestión hay que partir de la idea de que la vigente legislación de contratos de las Administraciones Públicas, siguiendo, por otra parte los precedentes anteriores, para la adjudicación de contratos tiene en cuenta los dos elementos básicos de la oferta de la Administración expresada en el presupuesto base de licitación y las ofertas de los licitadores expresadas en sus respectivas proposiciones económicas resultando como único requisito exigible, en este aspecto, que las proposiciones económicas no rebasen al alza el presupuesto base de licitación, deduciéndose tal requisito, aparte de las normas generales presupuestarias, de la dicción expresa del artículo 75.2 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas que señala que en las subastas se realizará la adjudicación al licitador que, sin exceder del tipo expresado oferte el precio más bajo, precepto igualmente aplicable al concurso, en cuanto al factor precio, por aplicación del artículo 91 de la propia Ley.
Cumplido el requisito anterior la Administración contratante debe considerarse ajena a las cuestiones relativas a los componentes que los licitadores han tomado en consideración para llegar a un resultado concreto en cuanto a la cuantía de su proposición económica, en particular, en el caso consultado, si los licitadores en su proposición económica han
tenido en cuenta los efectos derivados del artículo 77 del Convenio Colectivo de Empresas de Seguridad, puesto que ello desvirtuaría el sistema de contratación administrativa obligando a la Administración, concretamente al órgano de contratación, a realizar un examen y comprobación de elementos heterogéneos -la proposición económica, por un lado y los efectos del artículo 77 del citado Convenio Colectivo por otro- que por otra parte y por idénticas razones debería extenderse a otros elementos o componentes con influencia en la proposición económica, como pudiera serlo, por ejemplo, el pago de Impuestos, el disfrute de exenciones y bonificaciones, posibles s subvenciones, otros aspectos de la legislación laboral, etc.”.
En parecidos términos, la Resolución de este Tribunal 1119/2015 ha señalado, con cita de varias resoluciones de ese Tribunal, que la determinación de si con la propuesta económica ofertada por el licitador se da o no cumplimiento a las obligaciones contenidas en la legislación laboral, no puede ser analizada por el órgano de contratación; de modo que no procede su análisis para concluir, como hace la recurrente, que la oferta presentada por la adjudicataria no va a poder ser cumplida. Señala al respecto la citada Resolución 1119/2015:
“Así, comenzando con la primera de las alegaciones formuladas por el recurrente, ha de darse la razón tanto al Órgano de Contratación como a la empresa adjudicataria. El cumplimiento de la normativa laboral es una cuestión relativa a la ejecución del contrato, así lo señalábamos en el Recursos 1013/2013 (Res 83/2014), momento posterior y ajeno a la tramitación del expediente de licitación, y, por consiguiente, no constituye causa suficiente para el rechazo de la oferta presentada, el hipotético incumplimiento de la legislación laboral durante la ejecución del contrato.
Ya en la Resolución 634/2013, de 12 de septiembre, decíamos expresamente, que “La apreciación sobre si con las ofertas presentadas se pueden satisfacer los salarios establecidos en el convenio colectivo, es una cuestión ajena al proceso de licitación y que, en todo caso, debe verificarse en la ejecución del contrato.
Por tanto, la alegación de la recurrente sobre la imposibilidad de que la oferta adjudicataria pueda cubrir siquiera los costes de personal derivados del convenio colectivo del sector, no es motivo para rechazar tal oferta. Así lo hemos manifestado en
múltiples resoluciones (como referencia en la nº 136/2012, de 20 xx xxxxx) en el sentido de que no se puede rechazar una proposición o impedir la adjudicación de un contrato por la única causa de un hipotético incumplimiento de las tablas salariales de un convenio colectivo.”
Por otro lado, ha de señalarse que desacierta la recurrente al afirmar la falsedad de que la oferta se ajusta al Convenio Colectivo de la empresa sin aportar al menos un principio de prueba en el que se funde tan grave afirmación, realizando unas serie de consideraciones jurídicas que adolecen de fundamento fáctico y que únicamente se basan en la interpretación subjetiva, propia de una parte interesada, de normas convencionales, por lo que en modo alguno se acredita la supuesta falsedad.
También ha de señalarse que al aplicarse por la empresa adjudicataria el Convenio Colectivo de la empresa, fruto de la negociación colectiva entre el empresario y los representantes de los trabajadores, difícilmente se podrá impugnar la adjudicación del contrato por este motivo, pues, en tanto esté vigente el Convenio todo salario que se abone por el empresario de acuerdo con lo en él previsto será conforme a Derecho y, por consiguiente, también lo será la oferta económica que este presenta con su propuesta a la licitación.
En cualquier caso, tal cuestión es propia de la jurisdicción social y escapa de las funciones revisoras que la Ley concede a este Tribunal y que están limitadas exclusivamente a aquellas previstas por el TRLCSP en relación con la licitación de los contratos públicos que en dicho texto refundido se señalan. Ya decíamos en Resolución 66/2012, con ocasión de la aplicación del artículo 120 TRLCSP, que “la pretensión sobre si se cumple o no la obligación de subrogación, así como el respeto al contenido de dichas relaciones laborales en la futura subrogación de la empresa adjudicataria, sitúa la impugnación en un ámbito subjetivo (relación entre la nueva empresa adjudicataria y las trabajadoras) y objetivo (cumplimiento de la subrogación empresarial establecida en la norma laboral aplicable) ajenos a la competencia de este Tribunal”. En el mismo sentido se pronunció este Tribunal en las resoluciones dictadas en los Recursos 528/2014 y 150/2015”.
Con reiteración de este criterio la reciente Resolución 277/2017 ha señalado al respecto lo siguiente: “En cuanto a la imposibilidad de que la oferta de la adjudicataria cubra los costes de personal derivados de los convenios colectivos aplicables, este Tribunal ya se ha manifestado en múltiples ocasiones (Resoluciones 136/2012, de 20 xx xxxxx y 508/2013, de 14 de noviembre) en el sentido de que no se puede rechazar una proposición o impedir la adjudicación de un contrato por la única causa de un hipotético incumplimiento de las tablas salariales de un Convenio colectivo. También la Junta Consultiva de Contratación Administrativa se ha pronunciado en el mismo sentido en diversas ocasiones, entre otras en su informe 34/01 de 13 de noviembre de 2001, que concluye: “la circunstancia de que una proposición económica en un concurso sea inferior a la cantidad resultante de aplicar el coste hora fijado en el Convenio colectivo del sector no impide la adjudicación del contrato en favor de dicha proposición económica, sin perjuicio de la posible aplicación de los criterios para apreciar bajas desproporcionadas o temerarias”. Así, el posible incumplimiento de la legislación laboral en el ámbito de los costes salariales en la oferta presentada por la empresa licitadora no puede constituirse en la única causa de rechazo de su proposición económica ni puede impedir la adjudicación del contrato a favor de la misma”.
De modo que debe concluirse que no procede valorar y analizar cada uno de los componentes que han sido tenidos en cuenta por el licitador para realizar su propuesta económica salvo en el supuesto en que su oferta incurra en presunción de temeridad, y menos aún procede en esta fase un estudio de los costes de personal para concluir que la oferta de la adjudicataria no podrá ser cumplida.
Sexto. Se alega también por GRUPO NORTE que la oferta de la adjudicataria constituye una venta a pérdida que vulnera la Ley de Competencia Desleal. Este Tribunal ha declarado con reiteración que no es su función perseguir este tipo de prácticas, atribución ésta que corresponde a la Comisión Nacional de la Competencia.
En tal sentido puede citarse la Resolución de este Tribunal 1109/2015, de 4 de diciembre, en la que sobre la posible existencia de pactos que puedan afectar a la libre competencia se señala lo siguiente:
“A este respecto, debe indicarse que este Tribunal tiene exclusivamente una función revisora de los actos recurridos en orden a determinar si se ha producido un vicio de nulidad o anulabilidad, conforme con lo que establece para el conjunto de los recursos administrativos el artículo 107.1 de la LRJPAC y el artículo 47.2 del TRLCSP en cuanto al recurso especial en materia de contratación, de modo que, de existir tales vicios, hemos de proceder a anular el acto o actos, ordenando en su caso, que se repongan las actuaciones al momento anterior a aquél en que el vicio se produjo, pero sin que el Tribunal pueda sustituir la competencia de los órganos intervinientes en el proceso de contratación, en este caso, del órgano de contratación, único al que corresponde acordar la comunicación de la existencia de indicios de prácticas anticompetitivas a la Comisión Nacional de la Competencia so pena de incurrir en incompetencia material sancionada con nulidad radical (artículos 62.1.b) de la LRJPAC). Por ello, debemos inadmitir dicha pretensión, por carecer este Tribunal de competencia para resolverla”.
En el caso ahora analizado igualmente debe afirmarse que no corresponde a este Tribunal analizar cuestiones (como lo es una posible práctica anticompetitiva) cuya revisión y corrección no le compete, debiendo valorar únicamente si el acuerdo de adjudicación se ajusta o no a la normativa sobre contratación pública.
Séptimo. Finalmente, debe señalarse que la absoluta vinculación de las partes a los Pliegos impide que pueda acogerse la pretensión de la recurrente, pues de otro modo se estarían desconociendo las cláusulas del PCAP que han fijado no solo el precio de licitación, sino también los criterios de adjudicación y las reglas para la determinación de las ofertas que incluyan valores anormales o desproporcionados, lo que no es admisible. Son muchas las Resoluciones de este Tribunal que declaran el carácter vinculante de los Pliegos, “ley del contrato” cuyas cláusulas, si no son impugnadas en su momento, quedan consentidas y firmes y, por tanto, vinculan a todos, órgano de contratación y licitadores, de modo que todo el proceso de licitación e incidencias del contrato han de ajustarse estrictamente a lo determinado en los Pliegos.
La Resolución 445/2016, dictada en el recurso 359/2016 de este Tribunal ha señalado que: “Es por ello que debe traerse x xxxxxxxx la doctrina incontrovertida de este Tribunal sobre los pliegos como ley del contrato, citando por todas, resolución de 30 xx xxxxx de 2015, recurso número 334/2015:
“Dado que los pliegos son la ley del contrato y que las mencionadas circunstancias no han sido invocadas oportunamente por la recurrente a través del correspondiente recurso, dichas alegaciones, completamente extemporáneas, no pueden ser ahora examinadas ni consideradas por el Tribunal.
Efectivamente, el Tribunal viene aplicando la doctrina reiterada de que la presentación de proposiciones por los licitadores implica, conforme al artículo 145.1 del TRLCSP, la aceptación incondicional de los Pliegos, debiendo inadmitirse, por extemporánea, su posterior impugnación: “Respecto al cuestionamiento del contenido de los pliegos por parte de la recurrente este Tribunal coincide con el órgano de contratación en que dicha fundamentación resulta absolutamente extemporánea, habiendo reiterado en Resoluciones anteriores la doctrina de que los pliegos son la ley del contrato que obligan tanto a la Administración contratante como al licitador que presenta una proposición a una licitación determinada.
Conforme al artículo 145.1 del TRLCSP, ‘las proposiciones de los interesados deberán ajustarse a lo previsto en el pliego de cláusulas administrativas particulares y su presentación supone la aceptación incondicionada por el empresario del contenido de la totalidad de dichas cláusulas o condiciones, sin salvedad o reserva alguna” (por todas, Resoluciones 59/2012, de 00 xx xxxxxxx 000/0000, xx 00 xx xxxxx, 155/2011, de 8 xx xxxxx, 172/11, de 29 xx xxxxx, 502/2013, de 14 de noviembre, ó 19/2014, de 17 de enero, 931/2014, de 18 de diciembre, entre otras muchas). De acuerdo con lo expuesto, la falta de impugnación en plazo de los Pliegos obliga a los recurrentes, en virtud del principio de prohibición de actuación contraria a sus propios actos (venire contra factum propium non valet), a pasar por su contenido, con la única excepción de que se aprecie la concurrencia de causa de nulidad radical en los Pliegos: “los pliegos que elabora la Administración y acepta expresamente el licitador al hacer su proposición constituyen la ley del contrato y vinculan, según constante jurisprudencia del Tribunal Supremo español, tanto a la Administración contratante como a los participantes en la licitación, sin perjuicio de la eventual apreciación ulterior de vicios de nulidad de pleno derecho” (Resoluciones 241/2012, de 31 de octubre, y 83/2014, de 5 de febrero, entre otras)”.
Luego, conforme lo expuesto, no puede admitirse la alegación que hace la recurrente. No sólo la oferta de la adjudicataria no incluye valores anormales, único supuesto en que el
órgano de contratación tiene cobertura legal para no proceder directamente a una adjudicación y solicitar, con carácter previo, la justificación de la viabilidad económica de la oferta al licitador; sino que además el principal fundamento en que se basa GRUPO NORTE para justifica la supuesta inviabilidad de la oferta parte del análisis de los costes laborales de los trabajadores y de la posible existencia de una conducta de competencia desleal, cuestiones ambas que escapan a las funciones revisoras que la Ley otorga a este Tribunal conforme se ha expuesto.
Todo ello conduce a la íntegra desestimación del recurso interpuesto sin necesidad de entrar a examinar las justificaciones que pudiera ofrecer la empresa adjudicataria sobre los costes en que habrá de incurrir en cumplimiento de la prestación, dada la improcedencia de solicitar dicha justificación conforme se ha expuesto, lo que determina la inadmisión de la prueba propuesta por su irrelevancia.
Por todo lo anterior,
VISTOS los preceptos legales de aplicación,
ESTE TRIBUNAL, en sesión celebrada en el día de la fecha, ACUERDA:
Primero. Desestimar el recurso interpuesto por D. R. T. L., en nombre y representación de GRUPO NORTE AGRUPACIÓN EMPRESARIAL DE SERVICIOS, S.L., contra el
acuerdo de adjudicación del procedimiento “Servicio de limpieza integral de edificios, locales y dependencias ubicados en la Comunidad de Madrid”, convocado por la Dirección General de Racionalización y Centralización de la Contratación-Junta de Contratación Centralizada, confirmando íntegramente su legalidad.
Segundo. Levantar la suspensión del procedimiento acordada con fecha 1 de septiembre de 2017, de acuerdo con lo establecido en el artículo 47.4 del TRLCSP.
Tercero. Declarar que no se aprecia la concurrencia de mala fe o temeridad en la interposición del recurso, por lo que no procede la imposición de la sanción prevista en el artículo 47.5 del TRLCSP.
Esta resolución es definitiva en la vía administrativa y contra la misma cabe interponer recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la
Audiencia Nacional, en el plazo de dos meses, a contar desde el día siguiente al de la recepción de esta notificación, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 11.1.f) y
46.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa.