RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL DE RECURSOS CONTRACTUALES
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL DE RECURSOS CONTRACTUALES
Recursos nº 446 y 447/2018 X. Xxxxxxxxxx 000 y 115/2018 Resolución nº 713/2018
RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO CENTRAL DE RECURSOS CONTRACTUALES
En Madrid, a 27 de julio de 2018
VISTOS los recursos interpuestos por D.ª I.L.S. en representación de “CENTENARI SALUD, S.L.” contra sendos acuerdos de exclusión adoptados por la Mesa de Contratación del Excmo. Ayuntamiento de Valencia en los procedimientos de licitación de los contratos de servicios para la gestión del Centro de Día para personas mayores dependientes “Xxxxxxxx” y “Alquería la Purísima” (expedientes núms. 04101-65-SER/2017 y 04101-60- SER/2017, respectivamente), el Tribunal, en sesión del día de la fecha, ha adoptado la siguiente resolución:
ANTECEDENTES DE HECHO
Primero. Con fechas de 21 y 28 de febrero de 2018, se publicaron en el Diario Oficial de la Unión Europea sendos anuncios relativos a la licitación, por parte del Excmo. Ayuntamiento de Valencia, de los contratos de servicios para la gestión de los Centros de Día municipales para personas mayores dependientes “Alquería la Purísima” y “Xxxxxxxx” (expedientes núms. 04101-60-SER/2017 y 04101-65-SER/2017, respectivamente),
Segundo. El objeto de ambos contratos aparece definido en los siguientes términos en los Anexos I (“Características del contrato”) a los respectivos Pliegos de cláusulas administrativas particulares:
<<La gestión comprenderá la atención directa e indirecta de todos aquellos factores que intervienen en la atención integral de las personas dependientes usuarias del Centro de Día, definido este como un establecimiento que ofrece un programa de atención diurna,
XXXX. XXXXXXX XXXXX 00, 0x XXXX. 00000 - XXXXXX
TEL: 00.000.00.00
FAX: 00.000.00.00
Xxxxxxxx_xxxxxxxx.xxxxxxxxx@xxxxxxxx.xxx.xx
Tercero. La cláusula tercera de los Pliegos de Prescripciones Técnicas de las licitaciones prevé la prestación de los siguientes servicios básicos en los Centros de Día “Xxxxxxxx” y “Alquería La Purísima”:
4. Actividades preventivas, estimulativas y rehabilitadoras.
5. Actividades socio-culturales y recreativas.
6. Actividades fisioterapeúticas y de movilización.
7. Actividades de convivencia.
9. Orientación familiar (apoyo, orientación y formación familiares).
10. Prevención y promoción de la salud.
13. Servicio de transporte adaptado.
16. Talleres Formativos a Familiares.
Cuarto. El apartado 20 de los Anexos I a los Pliegos de cláusulas establece:
Quinto. El valor estimado del contrato referido a la gestión del centro “Alquería de la Purísima” asciende a 3.244.888’74 €, en tanto que el del centro “Xxxxxxxx” es de 4.113.698’22 €.
Sexto. El PCAP, en lo relativo a solvencia técnica y profesional, determina en su cláusula 13ª lo siguiente:
“f) Solvencia económica, financiera y técnica o profesional:
Las empresas que liciten en unión temporal, deberán acreditar individualmente los requisitos de económica, financiera y técnica o profesional, acumulándose a los efectos de la determinación de la solvencia de la unión temporal las características acreditadas para cada uno de los integrantes de la misma, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 del RGLCAP.
Las personas o empresas licitadoras podrán acreditar los requisitos específicos de solvencia económica, financiera y técnica o profesional recogidos en el apartado 13 del Anexo I basándose en la solvencia y medios de otras entidades, independientemente de la naturaleza jurídica de los vínculos que tenga con ellas, siempre que demuestre que para la ejecución del contrato, dispone efectivamente de esos medios.
Las empresas no españolas de Estados miembros de la Unión Europea, deberán presentar, la documentación acreditativa de su solvencia económica, financiera y técnica o profesional en la forma establecida en los artículos 75 y 78 del TRLCSP, y por los medios previstos por el órgano de contratación igualmente en el apartado 13 del Anexo I”.
Por su parte, en el apartado 13º del Anexo I, letra C), del PCAP se determina lo siguiente
“…La solvencia técnica o profesional deberá apreciarse teniendo en cuenta los conocimientos técnicos, eficacia, experiencia y fiabilidad, lo que podrá acreditarse por los siguientes medios (Art.78 TRLCSP):
Una relación de los principales servicios o trabajos realizados en los últimos cinco años que incluya importe, fechas y el destinatario, público o privado, de los mismos, siendo el requisito mínimo que el importe anual acumulado en el año de mayor ejecución sea igual o superior a 479.931,46 € (70% de la anualidad media del contrato). Los servicios o trabajos efectuados se acreditarán mediante certificados expedidos o visados por el órgano competente, cuando el destinatario sea una entidad del sector público; cuando el destinatario sea un sujeto privado, mediante un certificado expedido por éste o, a falta de este certificado, mediante una declaración del empresario/a; en su caso, estos certificados serán comunicados directamente al órgano de contratación por la autoridad competente.” El cumplimiento de las normas de garantía de calidad se acreditará mediante la presentación de Certificado actualizado acreditativo de cumplimiento de las normas de garantía de calidad referente al objeto de este contrato o de análoga naturaleza, certificada en UNE ISO: 9001:2008 o sus actualizaciones u otra equivalente, por cualquier empresa certificadora oficial (Art.80 TRLCSP)”.
“C: Capacidad técnica y profesional:
Debe cumplimentarse el apartado relativo a la relación de los principales servicios prestados en el curso de los cinco últimos años (apartado 13. del Anexo X xxx Xxxxxx de cláusulas administrativas particulares) por el operador económico iguales o similares al objeto del contrato.
La solvencia técnica o profesional se acreditará por la relación de los principales trabajos realizados en los últimos cinco años que incluya importe, fechas y el destinatario, público o privado, de los mismos, siendo el requisito mínimo que el importe anual acumulado en el año de mayor ejecución sea igual o superior a 479.931,46 €.
Debe cumplimentarse el apartado 9 relativo a los medios personales y materiales que el operador económico dispondrá para la ejecución del contrato de conformidad con…”
Al anterior le sigue un nuevo apartado D relativo a “Sistemas de aseguramiento de la calidad y normas de gestión Medioambiental”, que dice:
“Primera pregunta (aseguramiento de la calidad):
o No debe cumplimentarse este apartado.,
o Debe cumplimentarse este apartado. En concreto la declaración se exige sobre la Certificación UNE ISO: 9001:2008, sus actualizaciones o certificados”
Séptimo. La mercantil “CENTENARI SALUD, S.L.” concurrió a ambas licitaciones, aportando, a fin de justificar el cumplimiento de las normas de garantía de la calidad, un compromiso de adscripción de medios formulado por la mercantil “CENTRO DE LA TERCERA EDAD SAN XXXXXXXXX, S.L.”, así como un certificado expedido por SGS
acreditativo del cumplimiento de la Norma ISO 9001:2008 a favor de esta última para la prestación de servicios geriátricos desde el emplazamiento sito en X/ Xxxxxx xx 0 xx Xxxxx xx Xxxxxxx (Xxxxxx).
Octavo. El 5 xx xxxxx de 2018, la Mesa de Contratación del Excmo. Ayuntamiento de Valencia acordó excluir a la mercantil “CENTENARI SALUD, S.L.” de la licitación del contrato de gestión del centro de Día “Alquería de la Purísima” indicando:
La decisión fue notificada mediante fax remitido el 12 xx xxxxx de 2018.
Noveno. El 10 xx xxxxx de 2018, la Mesa resolvió igualmente excluir a “CENTENARI SALUD, S.L.” de la licitación del contrato de gestión del centro de día “XXXXXXXX”:
La decisión fue notificada mediante fax remitido el 12 xx xxxxx de 2018.
Décimo. El 19 xx xxxxx de 2018, tuvieron entrada en el Registro del Ayuntamiento de Valencia dos escritos formulados en nombre de “CENTENARI SALUD, S.L.” en los que se interponía recurso especial en materia contractual frente a los acuerdos de exclusión reseñados en los ordinales octavo y noveno precedentes.
Undécimo. Los expedientes de ambos recursos, junto con los informes del órgano de contratación, fueron recibidos en este Tribunal el 0 xx xxxx xx 0000, xxxxxxxxxxxxxx xxx xxxxxxx 446/2018 (Centro de día “Xxxxxxxx”) y 447/2018 (Centro de día “Alquería la Purísima”).
Duodécimo. El 7 xx xxxx de 2018, en el recurso 446/2018, desde la Secretaría de este Tribunal se requirió a la mercantil “CENTENARI SALUD, S.L.” a fin de que en el plazo de tres días hábiles aportara el apoderamiento otorgado a favor de quien se decía actuar en su nombre. El 8 xx xxxx de 2018 se cursó idéntico requerimiento respecto del recurso 447/2018. El 9 xx xxxx de 2018 se aportaron los poderes reclamados.
Decimotercero. El 8 xx xxxx de 2018, la Secretaría del Tribunal dio traslado del recurso al resto de los licitadores concurrentes a los referidos procedimientos de contratación, señalando un plazo de cinco días para presentar las alegaciones que estimaran oportunas, sin que ninguno de ellos haya evacuado el traslado conferido.
Decimocuarto. La Secretaria del Tribunal, por delegación de éste, acordó, el día 23 de julio de 2018, la medida provisional de suspensión del procedimiento de contratación solicitada por la recurrente con arreglo a lo determinado en la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
Primero. Al amparo de lo dispuesto en los artículos 57 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPAC) y 13 del Reglamento de los procedimientos especiales de revisión de decisiones en materia contractual y de organización del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (aprobado por Real Decreto 814/2015, de 11 de septiembre; en adelante, RPERMC), se ha acordado por el Tribunal la acumulación de los recursos referidos en los antecedentes de hecho, al existir entre ellos identidad sustancial e íntima conexión, por ir dirigidos ambos contra actos que, pese a ser adoptados en procedimientos diferentes, presentan la misma motivación y ser asimismo idénticos los argumentos deducidos frente a ellos.
Segundo. Previa a cualquier otra disquisición sobre los presentes recursos, es preciso determinar cuál sea la normativa por la que se rige el mismo, dada la entrada en vigor de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del
Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante, LCSP 2017), acaecida el 9 xx xxxxx de 2018.
Tercero. Este Tribunal es competente para resolver los recursos acumulados, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 46.2, de la LCSP, 10 RPERMC y en el Convenio suscrito al efecto el 4 de octubre de 2012 entre la Administración General del Estado y la Generalitat Valenciana el 22 xx xxxxx de 2013 (BOE de 17 xx xxxxx de 2013), prorrogado por acuerdo entre ambas de 25 de febrero de 2016 (BOE de 21 xx xxxxx de 2016).
Cuarto. Tratándose de contratos de servicios sujetos a regulación armonizada, los acuerdos de exclusión son susceptibles de recurso especial conforme al artículo 44.2.b) LCSP 2017.
En este punto, se impone una aclaración, toda vez que los servicios que se comprenden en el objeto de los contratos que se licitan son incardinables en el concepto de “servicios sociales”, y, por lo tanto, en la categoría 25ª del Anexo II del TRLCSP, tal y como, por lo demás, mencionan los Pliegos de cláusulas y los anuncios publicados en el Diario Oficial de la Unión Europea (cfr.: antecedente de hecho segundo). Y dado que dicha categoría no forma parte del elenco al que el artículo 16.1 TRLCSP reserva la condición de contratos de
servicios sujetos a regulación armonizada, pudiera pensarse que resulta improcedente otorgar a los contratos objeto de nuestra atención dicha cualidad.
Siendo así que en el anexo XIV se alude, precisamente, entre otros contratos de servicios, los del intervalo 85000000-9 a 85323000-9, identificados bajo la rúbrica genérica “servicios sociales y de salud y servicios conexos”.
la disciplina comunitaria. Tal es el criterio que, por lo demás, sigue la LCSP 2017, en cuyo artículo 22.1, se lee:
En la misma línea con lo aquí razonado, véanse nuestras Resoluciones 940/2016, 428/2017 y 760/2017.
Quinto. En tanto que destinataria de los acuerdos de exclusión que se impugnan, “CENTENARI SALUD, S.L.” se halla legitimada para interponer recurso especial con arreglo al artículo 48 de la LCSP.
Sexto. Ambos recursos han sido formulados dentro del plazo de quince días hábiles establecido en el artículo 50 LCSP.
Séptimo. Según se ha adelantado, la recurrente se alza contra dos acuerdos de exclusión adoptados en la licitación de sendos contratos de servicios, que estimaron que no había acreditado el cumplimiento de las normas de garantía de la calidad requerido en los Pliegos, esto es, hallarse en posesión de un certificado ISO 9001:2008 expedido por una empresa certificadora oficial (cfr.: antecedentes de hecho sexto, octavo y noveno).
Octavo. La única cuestión que se plantea en este recurso especial consiste en determinar si se ajusta al ordenamiento jurídico el acto administrativo impugnado por el que la Mesa de contratación excluye del procedimiento de adjudicación a la licitadora recurrente, porque, a pesar de haber ejercido su derecho de integrar su solvencia técnica mediante el empleo de capacidades y medios de terceros en lo relativo a la posesión de un certificado de cumplimiento de normas de garantía de la calidad ISO 9001:2008 o cualquiera de sus actualizaciones, exigido en los Pliegos de cláusulas administrativas particulares, que por sí misma no posee, sí acredita esa exigencia mediante el compromiso de puesta a disposición de esos medios por parte xxx xxxxxxx, que sí posee dicha certificación.
A estos efectos, los certificados acreditativos del cumplimiento de normas de garantía de la calidad previstos en el artículo 80 TRLCSP (y los de gestión medioambiental del artículo 81 TRLCSP) no son, sin perjuicio de lo que más adelante se expondrá, un medio o requisito de acreditar la solvencia técnica de las empresas, sino un modo o prueba del concreto medio de solvencia exigido de entre los específicos que menciona el citado artículo 78, y , por lo tanto, han de servir al propósito de evidenciar la aptitud para ejecutar el contrato en cuestión (cfr.: Resoluciones 989/2015, 100/2016, 510/2016 y 2/2017, entre otras). En particular, en nuestra Resolución 782/2014, dijimos que “la posibilidad de exigir un certificado sobre el cumplimiento de normas de calidad no debe buscarse en el artículo 80 TRLCSP, sino más bien en los artículos 76 y siguientes TRLCSP y, en particular, tratándose de un contrato de servicios, en los apartados b), c) o d) del artículo 78 TRLCSP”, explicando entonces que la relación de los artículos 80 y 81 TRLCSP con respecto a los artículos 76-79 TRLCSP era paralela a la que existía entre los artículos 49 y 50 por un lado y el 48 de la Directiva 2004/18/CE. La solvencia requerida se concreta en los medios o requisitos materiales que fija el artículo 78 (caso de contratos de servicios), mientras que los certificados son medios de su acreditación o prueba de su existencia, siempre que previamente se hayan establecido aquéllos en el PCAP.
En consecuencia, el requisito de solvencia técnica (en contratos de servicios) no es el certificado exigido del cumplimiento de unas normas determinadas de garantía de la calidad, sino alguno de los concretos medios de solvencia técnica que fija al respecto el artículo 78 del TRLCSP como: “b) Indicación del personal técnico o de las unidades técnicas, integradas o no en la empresa, participantes en el contrato, especialmente
aquéllos encargados del control de calidad”; c) Descripción de las instalaciones técnicas, de las medidas empleadas por el empresario para garantizar la calidad” y “d) Cuando se trate de servicios o trabajos complejos o cuando, excepcionalmente, deban responder a un fin especial, un control efectuado por el órgano de contratación o, en nombre de éste, por un organismo oficial u homologado competente del Estado en que esté establecido el empresario, siempre que medie acuerdo de dicho organismo. El control versará sobre la capacidad técnica del empresario y, si fuese necesario, sobre los medios de estudio y de investigación de que disponga y sobre las medidas de control de la calidad”, medios de solvencia que, en su caso, podrán acreditarse entre otros medios de prueba por alguno de los que concreta el artículo 80.1 y 2, es decir por los certificados que determina u otros o equivalentes y también mediante otras pruebas de medidas equivalentes de garantía de la calidad
En ese sentido nos hemos pronunciado en la Resolución nº 334, de 6 xx xxxxx de 2018, del Recurso nº 217/2018, en la que se reproduce el criterio sostenido en nuestras Resoluciones números 264/2018 y 267/2018, de 16 xx xxxxx, Recursos números 159/2018 y 178/2018, respectivamente, que fue lo siguiente:
TERCERO. Se observa, por otra parte, en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP) del contrato licitado, que, si bien exige la aportación de ciertos certificados como medio de acreditación del cumplimiento de determinadas normas de control de la calidad o de gestión medioambiental, no se concreta en él, en la parte correspondiente a la solvencia técnica y profesional, que se exija a los licitadores, como medio de solvencia, la indicación de las medidas adoptadas para garantizar la calidad o el sometimiento a un control sobre medidas de control de la calidad, o de gestión medioambiental que vaya a adoptar en la ejecución del contrato, que deban ajustarse a determinadas normas, y cuyo cumplimiento deba acreditarse mediante la aportación de determinados certificados requeridos al efecto.)
“Sexto. Cuestiones relativas a la solvencia técnica. Consideración de “servicios similares al objeto del contrato”.
Y en la misma Resolución 334 del Recurso 217/2018 concluimos:
“Pues bien, en el caso que se enjuicia, es evidente que la mera posesión de un certificado del tipo que sea, relativo al cumplimiento de determinadas normas, bien de control de la calidad, bien de gestión medioambiental, sí es o puede ser una forma de acreditación de un concreto medio de solvencia de los comprendidos de forma limitativa en el artículo 78 del TRLCSP para el contrato de servicios, o en los preceptos correspondientes para los demás tipos de contratos, pero en sí por sí solos dichos certificados no son un medio de solvencia de los comprendidos en dichos preceptos, de forma que solo puede operar como medio de su acreditación si se refieren al concreto medio de solvencia que pretenden
acreditar en concreto, el cumplir concretas normas de control de la calidad o de gestión medio ambiental, medio de solvencia que ha de cumplir, para ser admisible, los requisitos que señala el recurrente, que son los siguientes:
-Que figuren en el PCAP y en el anuncio.
-Que estén relacionados con el objeto y el importe del contrato.
-Que se encuentre entre los establecidos en la Ley.
-Que en ningún caso puedan producir efectos discriminatorios.
Los certificados de cumplimiento de determinadas normas de garantía de calidad o de gestión medio ambiental por sí mismos solo sirven como medio de acreditación del cumplimiento de las normas correspondientes, pero no constituyen medio sustantivo material de determinada solvencia técnica. El medio de solvencia técnica ha de ser uno de los establecidos en el artículo 78 (para el caso de contratos de servicios), ya sea el disponer de unidades técnicas o personal técnico encargado del control de calidad, medidas empleadas para garantizar la calidad, un control sobre medidas de control de la calidad, indicación de medidas de gestión medio ambiental que el empresario se propone ejecutar, experiencia o fiabilidad del empresario por someter su actividad a determinadas normas de control de calidad o de gestión medio ambiental. Y por su parte, el certificado lo que debe es acreditar el correspondiente y concreto medio de solvencia indicado en el PCAP, pero que por sí solo no es medio de una solvencia no determinada.
En nuestro caso, el certificado incluido entre los medios de solvencia técnica en el PCAP del contrato licitado no está entre los enumerados en la norma como medio de solvencia técnica; pero es que, además, no cumple los requisitos para ser medio de solvencia, ya que no acredita un medio específico de solvencia técnica de entre los enumerados en el TRLCSP”
2º. En segundo lugar, sobre otro aspecto de la cuestión planteada, se venía manteniendo en algunas resoluciones de este Tribunal, procedente en gran medida de cierta doctrina de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado, que se cita y reproduce en
el informe del órgano de contratación, el criterio de que los certificados de cumplimiento de determinadas normas de garantía de la calidad y de gestión medioambiental eran inherentes a la organización de la persona jurídica que los poseía, es decir, eran personalísimos, por lo que no se podían transferir o ceder, de lo que se seguía que no se podían acumular entre empresas integrantes de una UTE, ni entre empresas de un mismo grupo empresarial ,ni utilizarse en el ejercicio del derecho de toda empresa de integrar su solvencia con los medios externos de un tercero.
El citado criterio ha sido corregido por este Tribunal, al menos, por el momento, en parte, en los asuntos concretos resueltos, en la Resolución nº 334 del Recurso 217/2018, antes citada, y en la Resolución nº 627, de 29 xx xxxxx de 2018, del Rec. nº 494/2018. En esta última, sobre el aspecto de la acumulación o integración de la solvencia entre miembros de una UTE o de un licitador con los medios y capacidades de un tercero, dijimos lo siguiente:
“Con independenica de lo anterior, y aunque fuese admisible la exigencia de dicho certificado, es indudable que legalmente no solo es admisible sino preceptiva la acumulación de la solvencia de las empresas integrantes de la UTE licitadora por expresa determinación legal, sin excepción alguna. El artículo 24.1 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, sobre solvencia de las UTES, determina que:
directamente en la relación contractual con el ente adjudicador; pero ambas son formas o mecanismos legales de completar los medios necesarios para que las empresas puedan participar en una licitación determinada y obtener la adjudicación del contrato, incrementando la concurrencia y la competencia.
En fin, si los artículos 80 y 81 del TRLCSP admiten que los empresarios puedan acreditar que cumplen determinadas normas de garantía de la calidad sin poseer los certificados exigidos mediante pruebas de medidas equivalentes, hemos de entender que una prueba de medidas equivalentes puede ser la acumulación de solvencias ordenada reglamentariamente para el caso de las UTES, de forma que la acreditación del cumplimento de las normas determinadas puede hacerse aplicando los métodos de control
de la integrante de la UTE que posee el certificado a la realización de toda la prestación, lo que equivale a medida equivalente o prueba de medida equivalente; es decir, nada impide que, en nuestro caso, el control de seguridad y salud en la realización de los trabajos, se asuma por la empresa miembro de la UTE que sí posee el certificado, y aplique sus sistemas, normas y métodos certificados al total de la prestación, aunque ella no la realice materialmente por sí o solo la realice en parte. Así, por otra parte, suele funcionar en la ejecución de obras, en las que el estudio de seguridad y salud o el estudio básico de seguridad y salud forma parte del proyecto y el coste de su ejecución suele ser proporcionalmente reducido respecto del global del proyecto, y cuya coordinación corresponde a los mismos profesionales que se encargan de la dirección y supervisión de la ejecución de la obra.
Noveno. Los criterios antes expuestos son aplicables al caso presente.
En primer lugar, observamos que el PCAP admite en su cláusula 13ª la integración de la solvencia con los medios xx xxxxxxx, y en su Anexo I, apartado 13º, concreta los requisitos de solvencia exigidos, que refiere exclusivamente al requisito de solvencia consistente en: “Una relación de los principales servicios o trabajos realizados en los últimos cinco años que incluya importe, fechas y el destinatario, público o privado, de los mismos, siendo el requisito mínimo que el importe anual acumulado en el año de mayor ejecución sea igual o superior a 479.931,46 € (70% de la anualidad media del contrato)”. Es decir, el requisito de solvencia exigido es uno de los que se contiene en el artículo 78 del TRLCSP, y es haber ejecutado un número de servicios o trabajos similares por importe igual o superior al que reseña en el plazo máximo indicado. Es cierto que, también, ese apartado cita que “El cumplimiento de las normas de garantía de calidad se acreditará mediante la presentación de Certificado actualizado acreditativo de cumplimiento de las normas de garantía de calidad referente al objeto de este contrato o de análoga naturaleza, certificada en UNE ISO: 9001:2008 o sus actualizaciones u otra equivalente…”, pero, si se observa bien, se aprecia que se exige un certificado que acredite el cumplimiento de unas normas de garantía de la calidad, aspecto este que no es un requisito de solvencia de los establecidos de forma limitativa en el artículo 78 del TRLCSP para los contratos de servicios, ni siquiera menciona dicho apartado del anexo I del PCAP aspectos concretos relativos a medidas adoptadas por los licitadores o medios de control de la calidad o personal responsable del control de calidad, que sí establecen como requisito de solvencia en el precepto legal citado.
De lo anterior resulta que nuevamente en el PCAP de esta licitación y contrato no se trata a tales certificados como requisito de solvencia técnica, sino como medio de acreditación de una concreta solvencia que no especifica el propio Xxxxxx, lo que nos lleva a considerar, como ya dijimos en la Resolución del Recurso 217/2018, más arriba citada, que: Los
certificados de cumplimiento de determinadas normas de garantía de calidad o de gestión medio ambiental por sí mismos solo sirven como medio de acreditación del cumplimiento de las normas correspondientes, pero no constituyen medio sustantivo material de determinada solvencia técnica. El medio de solvencia técnica ha de ser uno de los establecidos en el artículo 78 (para el caso de contratos de servicios), ya sea el disponer de unidades técnicas o personal técnico encargado del control de calidad, medidas empleadas para garantizar la calidad, un control sobre medidas de control de la calidad, indicación de medidas de gestión medio ambiental que el empresario se propone ejecutar, experiencia o fiabilidad del empresario por someter su actividad a determinadas normas de control de calidad o de gestión medio ambiental. Y por su parte, el certificado lo que debe es acreditar el correspondiente y concreto medio de solvencia indicado en el PCAP, pero que por sí solo no es medio de una solvencia no determinada.
En nuestro caso, el certificado incluido entre los medios de solvencia técnica en el PCAP del contrato licitado no está entre los enumerados en el TRLCSP, artículo 78, para los contratos de servicios, como medio de solvencia técnica; pero es que, además, no cumple los requisitos para ser medio de solvencia, ya que no acredita un medio específico de solvencia técnica de entre los enumerados en el TRLCSP.
Y nos lleva a concluir, como ya dijimos en la Resolución nº 1090 del Recurso 810/2017, que:
“... esas mismas circunstancias concurren en parte en nuestro caso. Se exige la acreditación del cumplimiento de normas de garantía de la calidad, sin determinar previamente como medio de solvencia, la exigencia de observación de unas concretas o determinadas normas de garantía de la calidad, o la adopción de medidas de control de la calidad, de garantía de dicho control o la existencia de personal responsable del control de la calidad o de gestión medioambiental, sino que se limita a especificar los certificados que exige para acreditar algo que no concreta. Por ello, no sabemos si su exigencia es proporcional y adecuada al objeto del contrato, ni cuáles son las normas equivalentes, ni tampoco qué medidas equivalentes de garantía de la calidad o de gestión medioambiental pueden probar los empresarios para acreditar que tienen la solvencia exigida, pero que no se concreta.
-En segundo lugar, suponiendo que fuese admisible legalmente exigir el certificado que nos ocupa como requisito de solvencia técnica per se, y no solo como lo que es, un medio de acreditación de determinada solvencia, observamos que el PCAP, en su Anexo I, admite el certificado que cita o sus actualizaciones, u otros equivalentes, pero omite la posibilidad de pruebas de medidas equivalentes, como admite el artículo 80.2 del TRLCSP, y, precisamente, pruebas de medidas equivalentes son las que más arriba hemos reseñado como requisitos aceptados por el TRLCSP para acreditar la solvencia técnica en los contratos de servicios, como son el personal responsable del control de la calidad y las medidas adoptadas de control de la calidad, que es lo que realmente debería haberse exigido acreditar.
En fin, si los artículos 80 y 81 del TRLCSP admiten que los empresarios puedan acreditar que cumplen niveles de garantía de la calidad equivalentes sin poseer los certificados exigidos mediante pruebas de medidas equivalentes, hemos de entender que pruebas de medidas equivalentes puede serlo, bien la acumulación de solvencias ordenada reglamentariamente para el caso de las UTES, bien la integración de la solvencia del licitador con los medios y capacidades de un tercero, de forma que la acreditación del
cumplimiento de las medidas equivalentes puede hacerse aplicando los métodos de control de la integrante de la UTE o del tercero que posee el certificado a la realización de toda la prestación, lo que equivale a medida equivalente o prueba de medida equivalente; es decir, nada impide que, en nuestro caso, el control de garantía de la calidad en la realización de los trabajos se asuma por la empresa miembro de la UTE o por el tercero que sí posee el certificado, y aplique sus sistemas, normas y métodos, medios y personal certificados al total de la prestación, aunque ella no la realice materialmente por sí, o solo la realice en parte.
-Y en tercer lugar, negamos el carácter inherente o personalísimo del certificado respecto del titular que lo posee, pues como se ha expuesto más arriba, si los sistemas de control de calidad se concretan en la aplicación de medidas, métodos, controles, prácticas, reglas, comprobaciones, empleo de ciertos medios y de recursos humanos cualificados dedicados a ese fin, etc. para conseguir, en este caso, los niveles adecuados de garantía de la calidad ante el usuario o cliente de los servicios en la realización de la prestación, no vemos por qué si la empresa que posee el certificado los aplica a sus propias prestaciones, no los pueda aplicar a la prestación realizada conjuntamente con otra empresa, bien una integrante de una UTE, bien con el licitador individual, ya se realice la prestación conjuntamente ya se realice por la otra empresa, limitándose la poseedora de la certificación exigida precisamente a asegurar el cumplimento de un estándar de nivel de calidad exigido en la ejecución de las prestaciones del contrato.
En fin, dos razones legales nos llevan a esa conclusión que niega el carácter personalísimo o inherente a la propia organización de la titular del certificado, de lo acreditado por los certificados que nos ocupan. La primera es que el propio artículo 78, c) del TRLCSP admite que el requisito de solvencia consistente en “Indicación del personal técnico o de las unidades técnicas, integradas o no en la empresa, participantes en el contrato, especialmente aquéllos encargados del control de calidad”, pueden estar o no integradas en la empresa, que se refiere a las unidades técnicas en que se integra el personal técnico, en especial, el encargado del control de calidad. Por tanto, si las unidades técnicas o su personal, en especial, los encargados del control de la calidad, pueden o no estar integradas en la empresa licitadora, no cabe sostener que el derecho a la integración de la
solvencia propia con los medios y capacidades de otras empresas terceras no se extiende a las capacidades, medios, medidas, etc., que integran el sistema de control de garantía de la calidad acreditado mediante un certificado del que es titular la misma, porque es personalísimo y no cedible al licitador o no aplicable a una prestación a realizar por uno con su medios y con los xxx xxxxxxx, cuando la propia norma lo admite. Y la segunda es que el TRLCSP sí cita, en su artículo 77, f), entre los requisitos exigibles de solvencia técnica en el contrato de suministro: “f) Certificados expedidos por los institutos o servicios oficiales encargados del control de calidad, de competencia reconocida, que acrediten la conformidad de productos perfectamente detallada mediante referencias a determinadas especificaciones o normas”. Pero este mismo requisito no es exigible, pues no se menciona, para el contrato de servicios, en el artículo 78. Esta última determinación se corresponde con lo especificado en el artículo 56.1 de la Directiva 2014/24/UE, que prevé:
Los criterios de selección son, pues, los del artículo 58 Directiva 2014/24/UE, dentro de los cuales se comprende la denominada “capacidad técnica y profesional”, regulada en el xxxxxxx 0 de dicho precepto; ninguna remisión hace el legislador comunitario a los certificados del artículo 62 de dicha Directiva, evidenciando así que éstos carecen de sustantividad propia y que no son sino medios con los que los poderes adjudicadores pueden concretar el cumplimiento de los requisitos de capacidad técnica cuyos medios de acreditación se detallan en la Parte II del Anexo XII de dicha Directiva, en particular, en sus apartados c), d), e), g), i), y k) ii:
k) en lo referente a los productos que se deban suministrar:
DEPENDIENTES “XXXXXXXX” [“ALQUERÍA LA PURÍSIMA” en el recurso 447/2018]
durante todo el período de duración de dicho contrato.>>
Por tanto, el motivo debe estimarse y el recurso, prosperar.
VISTOS los preceptos legales de aplicación,
ESTE TRIBUNAL, en sesión celebrada en el día de la fecha, ACUERDA:
Primero. Estimar los recursos interpuestos por D.ª I.L.S. en representación de “CENTENARI SALUD, S.L.” contra los acuerdos de exclusión adoptados por la Mesa de Contratación del Excmo. Ayuntamiento de Valencia en los procedimientos de licitación de los contratos de servicios para la gestión del Centro de Día para personas mayores dependientes “Xxxxxxxx” y “Alquería la Purísima” (expedientes núms. 04101-65-SER/2017 y 04101-60-SER/2017, respectivamente), que se anulan, así como el procedimiento de licitación.
Segundo. Levantar la medida cautelar de suspensión del procedimiento, según lo dispuesto en el artículo 57.3 se la LCSP.
Tercero. Declarar que no se aprecia la concurrencia de mala fe o temeridad en la interposición del recurso por lo que no procede la imposición de la sanción prevista en el art. 58.2 LCSP.
Esta resolución es definitiva en la vía administrativa y contra la misma cabe interponer recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el plazo dos meses, a contar desde el día siguiente a la recepción de esta notificación, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 10.1, letra k), y 46.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.