Članak 9.
Članak 9.
Sve ostale odredbe Kolektivnog ugovora izmijenjenog i dopunjenog Prvim i Drugim dodatkom ostaju na snazi u neizmijenjenom obliku.
Članak 10.
Ovaj Treći dodatak počinje se primjenjivati od 1. siječnja 2024. godine.
Članak 11.
Ovaj Treći dodatak sastavljen je u 7 (xxxxx ) primjeraka, od kojih svaka ugovorna strana zadržava po 2 (dva) primjerka, a 1 (jedan) će se primjerak dostaviti resornom Ministarstvu.
Klasa: 152-01/22-01/0000001 Urbroj: 374-1-9-24-35
Zagreb, 26. siječnja 2024.
ZA HRVATSKE VODE
1.1. ZoT/08 xx xxxxx toga mijenjan i dopunjavan više puta, i to:
– Uredbom o izmjeni i dopuni Zakona o trgovini, xxxx xx objav- ljena u »Narodnim novinama« broj 96 od 21. kolovoza 2008. i xxxx xx stupila na snagu istog xxxx;
– Zakonom o izmjeni i dopuni Zakona o trgovini, koji je objav- ljen u »Narodnim novinama« broj 116 od 11. listopada 2008. i koji je stupio na snagu istog xxxx;
– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o trgovini, koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 114 od 7. listopada 2011. i koji je stupio na snagu 15. listopada 2011., osim odredbe članka
11. xxxx xx stupila na snagu 1. srpnja 2012.;
– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o trgovini, koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 68 od 7. lipnja 2013. i koji je stupio na snagu 1. srpnja 2013., danom pristupanja Republike Hrvatske Europskoj uniji;
– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o trgovini, koji je
Za Sindikat zaposlenih u poljoprivredi, prehrambenoj i duhanskoj industriji i vodoprivredi Hrvatske
Xxxxx Xxxxxxx, v. r.
Za Sindikat poljoprivrede, prehrambene industrije i vodoprivrede Hrvatske Xxxxxx Xxxxxxx, v. r.
Predsjednik Upravnog vijeća Xxxxx Xxxxxxx, v. r.
objavljen u »Narodnim novinama« broj 30 od 5. ožujka 2014. i koji je stupio na snagu 6. ožujka 2013.;
– Zakonom o izmjenama Zakona o trgovini, koji je objavljen u
»Narodnim novinama« broj 32 od 29. ožujka 2019. i koji je stupio na snagu 1. travnja 2019.;
– Zakonom o izmjenama Zakona o trgovini, koji je objavljen u
»Narodnim novinama« broj 98 od 16. listopada 2019. i koji je stupio na snagu 1. siječnja 2020.;
– Zakonom o dopunama Zakona o trgovini, koji je objavljen u
»Narodnim novinama« broj 32 od 19. ožujka 2020. i koji je stupio na snagu 20. ožujka 2020.; i
– Zakonom o izmjenama i dopuni Zakona o trgovini, koji je
USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
350
objavljen u »Narodnim novinama« broj 33 od 24. ožujka 2023. i koji je stupio na snagu 1. srpnja 2023. (u daljnjem tekstu: ZIDZoT/23).
1.2. Ustavni sud je odlukom broj: U-I-642/2009 i dr. od 19. lipnja 2009., xxxx xx objavljena u »Narodnim novinama« broj 76
Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Xxxxxxxx Xxxxxxxxx, predsjednik, te suci Xxxxxx Xxxxxxxxx, Xxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxxxxx, Xxxx Xxxxxxx, Xxxxxxxx Xxxxx, Xxxxxx Xxxxx, Xxxxx Xxxxxxx, Xxxxxxx Xxxxx, Xxxxx Xxxx, Xxxxxxx Xxxxxx, Xxxxx Xxxxxxxx, Xxxxx Xxxxxxx i Xxxxxxxx Xxxxxxxxx, rješavajući o prijedlozima za pokretanje po- xxxxxx za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), na sjednici održanoj 6. veljače 2024. xxxxx xx
RJEŠENJE
I. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 57. i 70. Zakona o trgovini (»Narodne novine« broj 87/08., 96/08., 116/08., 76/09., 114/11., 68/13., 30/14., 32/19., 98/19., 32/20. i 33/23.), te članka 12. Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o trgovini (»Narodne novine« broj 33/23.).
II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.
Obrazloženje
X. XXXXXXXX PRED USTAVNIM SUDOM
1. Zakon o trgovini xxxxx xx 6. saziv Hrvatskog sabora na sjed- nici održanoj 15. srpnja 2008. Objavljen je u »Narodnim novinama« broj 87 od 25. srpnja 2008., a stupio je na snagu 2. kolovoza 2008. (u daljnjem tekstu: ZoT/08), osim odredaba članka 58. stavaka 2.,
3. i 4., članka 60. i članka 70. stavka 1. podstavka 9. u dijelu koji se odnosi na radno vrijeme prodavaonica nedjeljom, koje su stupile na snagu 1. siječnja 2009.
od 1. srpnja 2009. (u daljnjem tekstu: odluka od 19. lipnja 2009.),
ukinuo članak 58. stavke 1., 2., 3., 4. i 5., članak 59., članak 60. i članak 62. stavke 2. i 3. Zakona o trgovini (»Narodne novine« broj 87/08. i 116/08.).
1.3. Kada se Ustavni sud u ovom rješenju referira na Zakon o trgovini u integralnom tekstu koji xx xxxxx na snazi, koristi se pokratom ZoT.
Kada se Ustavni sud u ovom rješenju referira na Zakon o tr- govini u tekstu xxxx xx glasio prije stupanja na snagu ZIDZoT-a/23, koristi se pokratom ZoT:87/08-32/20.
2. Xxxxxx Xxxxxx iz Zagreba (predmet broj: U-I-3291/2023), Xxxxxxx Xxxxx iz Zaprešića (predmet broj: U-I-3444/2023), Xxxxxx Xxxxx iz Požege (predmet broj: U-I-3534/2023), Xxxx Xxxxxx iz Zagreba (predmet broj: U-I-3550/2023), Xxxxxx Xxxxx iz Zagreba (predmet broj: U-I-3570/2023), FOKUS – politička stranka, Zagreb (u daljnjem tekstu: FOKUS; predmet broj: U-I-3831/2023) i Xxxxx Xxxxxxxx iz Xxxxxx-Xxxxx (predmet broj: U-I-113/2024) podnijeli su prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 2. ZIDZoT-a/23.
Na temelju članaka 49. i 50. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), FOKUS je Ustavnom sudu predložio održavanje savjetodavne sjednice te je predložio privremenu obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji koje se poduzimaju na osnovi članka 2. ZIDZoT-a/23 (članak 45. Ustavnog zakona).
2.1. Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 2., 4. stavka 4. i 12. ZIDZoT-a/23 (predmet broj: U-I-3466/2023) podnijeli su:
– NAUTILUS, obrt za trgovinu, vl. Xxxxxxx Xxxxxxx, Zagreb;
– MAŠ FORMA, obrt za proizvodnju i trgovinu, vl. Xxxxx Xxxxxx, Zagreb;
– XXXXXX, obrt za trgovinu i uslugu, vl. Xxxx Xxxx, Vidovec;
– CVJEĆARNA LANTERNA, obrt za proizvodnju, trgovinu i us- luge, vl. Xxxxx Xxxxx, Zagreb;
– CVJEĆARSKI OBRT, vl. Xxxxxxx Xxxxx, Zagreb;
– »IRIS«, cvjećarstvo, svjećarski i trgovački obrt, vl. Xxxxxx Xxx- vat, Zagreb;
– XXXXXX, obrt za trgovinu, vl. Xxxxxx Xxxxxx, Zadar;
– XXXXXXXXXXX x.x.x. Xxxxxx;
– ELUNI, obrt za cvjećarske usluge i trgovinu, vl. Xxxxxxxx Xx- xxxxxxxx, Zagreb;
– »MAGNOLIJA«, cvjećarsko, svjećarski i trgovački obrt, vl. Sne- xxxx Xxxxxxxxx, Zagreb;
– KREDENCA, obrt za trgovinu, vl. Xxx Xxxxx Xxxxxxxxxx, Opa-
tija;
– BY KUMI, obrt za proizvodnju igračaka, vl. Kumrije Musljiu, Poreč;
– xxxxxxxxx.xxx d.o.o. Zagreb;
– T.O. Diva, vl. Xxxxx Xxxxxx, Zadar;
– »XXXXX« obrt za trgovinu, usluge i ugostiteljstvo, vl. Xxxxx Xxxxx, Zagreb; i
– Suveniri Zagreb d.o.o. Zagreb,
svi zastupani po Xxxxxxxx Xxxxxx, odvjetnici u Zagrebu i Xxxxxxx Xxxxxxxxxxx, odvjetniku u odvjetničkom društvu Dragičević i partneri
d.o.o. Zagreb (u daljnjem tekstu: predlagatelji u predmetu broj: U-I- 3466/2023).
Navedeni predlagatelji podnijeli su Ustavnom sudu i prijedlog za privremenu obustavu izvršenja pojedinačnih akata i radnji koje se poduzimaju na osnovi osporenih članaka ZIDZoT-a/23 (članak 45. Ustavnog zakona).
2.2. Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti čla- naka 57. i 70. stavka 1. podstavaka 9. – 15. ZoT-a podnijela xx Xxxxx- ska udruga poslodavaca, Zagreb, koju zastupaju Xxxxxx Xxxxxxxxx i Xxxxx Xxxxx, odvjetnici iz Xxxxxxxxx i partneri OD d.o.o. sa sjedištem u Zagrebu (u daljnjem tekstu: HUP; predmet broj: U-I-3990/2023).
Ustavnom sudu XXX xx predložio privremenu obustavu iz članka
45. Ustavnog zakona.
3. Člankom 2. ZIDZoT-a/23 izmijenjen je članak 57. ZoT- a:87/08-32/20, pa se ima smatrati da predlagatelji osporavaju xxxxx- snost s Ustavom članka 57. ZoT-a kako glasi nakon izmjena.
3.1. Člankom 4. stavkom 4. ZIDZoT-a/23 izmijenjen je članak
70. stavak 1. ZoT-a:87/08-32/20, pa se ima smatrati da predlagatelji osporavaju suglasnost s Ustavom članka 70. stavka 1. ZoT-a kako glasi nakon izmjena.
4. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona, Ustavni sud zatražio je dopisom broj: U-I-3291/2023, U-I-3444/2023 i U-I-3466/2023 od 28. srpnja 2023. očitovanje od Vlade Republike Hrvatske o prigovorima sadržanima u prijedlozima predlagatelja u označenim predmetima.
Potom je dopisima od 21. kolovoza 2023., 22. rujna 2023. i 2. listopada 2023. Ustavni sud dostavio Xxxxx na očitovanje prijedloge predlagatelja koji su u međuvremenu zaprimljeni.
4.1. Vlada se o prijedlozima predlagatelja očitovala, i to: očitova- njem klasa: 022-03/23-39/05, urbroj: 50301-05/16-23-15 od 21. rujna 2023. (u daljnjem tekstu: očitovanje od 21. rujna 2023.) i očitovanjem klasa: 022-03/23-39/08, urbroj: 50301-05/16-23-13 od 25. listopada 2023. (u daljnjem tekstu: očitovanje od 25. listopada 2023.).
5. Za potrebe rješavanja prigovora predlagatelja Ustavni sud iz- vršio je uvid u Konačni prijedlog Zakona o izmjenama i dopuni Za- kona o trgovini, koji je Vlada xxxxx xxxxx: 022-02/22-01/189, urbroj: 65-23-0823 od 23. veljače 2023. uputila Hrvatskom saboru. Za taj se prijedlog u daljnjem tekstu koristi kratica: P.Z. br. 429.
II. OSPORENI ČLANCI ZoT-a I ZIDZoT-a/23
1) Članci 57. i 70. ZoT-a
6. Članak 57. ZoT-a glasi:
»VI. RADNO VRIJEME U DJELATNOSTI TRGOVINE
Članak 57.
(1) Radno vrijeme prodajnih objekata određuje trgovac u razdo- bljima od ponedjeljka do subote u ukupnom trajanju do 90 sati tjedno, a koje trgovac samostalno raspoređuje.
(2) Prodajni objekti zatvoreni su nedjeljom.
(3) Prodajni objekti zatvoreni su u dane blagdana. Vlada Repu- blike Hrvatske može odlukom odrediti prodajne objekte koji su dužni raditi u dane blagdana u Republici Hrvatskoj sukladno zakonu kojim se uređuju blagdani, spomendani i neradni dani u Republici Hrvatskoj.
(4) Trgovac može samostalno 16 nedjelja u godini odrediti kao radne, s time da se trajanju radnog vremena prodajnih objekata iz stavka 1. ovoga članka dodaje 15 sati koje raspoređuje od ponedjeljka do nedjelje.
(5) Odredbe stavaka 1. do 4. ovoga članka ne primjenjuju se na prodajne objekte koji se nalaze unutar ili su sastavni dio cjeline:
– željezničkih i autobusnih kolodvora, zračnih luka, luka otvo- renih za javni promet, luka unutarnje plovidbe brodova, zrakoplova i trajekata za prijevoz osoba i vozila,
– benzinskih postaja,
– bolnica,
– hotela, prostora kulturnih i vjerskih ustanova te drugih subje- kata u kulturi, muzeja, centara za posjetitelje odnosno interpretacij- skih centara, nautičkih marina, kampova, obiteljskih poljoprivrednih gospodarstava,
– proglašenih zaštićenih područja prirode u skladu s posebnim propisima.
(6) Odredbe stavaka 1. do 4. ovoga članka ne primjenjuju se na otkup primarnih poljoprivrednih proizvoda na štandovima i klupama na tržnicama na malo i prodaju vlastitih poljoprivrednih proizvoda na štandovima i klupama na tržnicama na veliko, prigodnu prodaju na sajmovima i javnim manifestacijama, prodaju putem automata i prodaju na daljinu.
(7) Distribucija xxxxx putem kioska kao posebnog oblika prodaje izvan prodavaonica može biti otvorena nedjeljom i blagdanom u vre- menu od 7:00 sati do 13:00 sati.
(8) Trgovac mora voditi evidenciju radnog vremena za svaku radnu nedjelju tijekom tekuće godine u obliku pisane isprave ili elek- troničkog zapisa.
(9) Trgovac mora nadležnom inspektoru tijekom nadzora omo- gućiti uvid u evidenciju iz stavka 8. ovoga članka.
(10) Radi provedbe inspekcijskog postupka Ministarstvo financi- ja, Porezna uprava, dužna je nadležnom inspektoru, na njegov zahtjev, dostaviti podatke iz sustava fiskalizacije o radnoj nedjelji trgovca.«
6.1. Članak 70. ZoT-a, u mjerodavnom dijelu, glasi:
»IX. PREKRŠAJNE ODREDBE
Članak 70.
(1) Novčanom kaznom od 660,00 do 39.810,00 xxxx kaznit će se za prekršaj pravna osoba, a novčanom kaznom od 530,00 do 9290,00 xxxx odgovorna osoba u pravnoj osobi kao i fizička osoba ako:
(...)
– se ne pridržava propisanog radno vremena prodajnih objekata u razdobljima od ponedjeljka do subote u ukupnom trajanju do 90 sati tjedno (članak 57. stavak 1.),
– se ne pridržava odredbe o neradnoj nedjelji (članak 57. stavak
2.),
– se ne pridržava odredbe o neradnim blagdanima (članak 57. stavak 3.),
– se ne pridržava propisanog broja dodanih 15 sati, a koje uku- pno trgovac samostalno raspoređuje od ponedjeljka do nedjelje u 16 tjedana za koje xx xxxxxxx odredio radnu nedjelju (članak 57. stavak 4.),
– se ne pridržava propisanog radnog vremena za distribuciju ti- ska putem kioska (članak 57. stavak 7.),
– ne vodi evidenciju radnog vremena za svaku radnu nedjelju tijekom tekuće godine u obliku pisane isprave ili elektroničkog zapisa (članak 57. stavak 8.),
– nadležnom inspektoru tijekom nadzora ne osigura evidenciju radnog vremena (članak 57. stavak 9.)
(...)«
2) Članak 12. ZIDZoT-a/23
7. Članak 12. ZIDZoT-a/23 glasi:
»Članak 12.
U 16 nedjelja iz članka 2. stavka 4. ovoga Zakona u 2023. godini ne ubrajaju se nedjelje koje su do stupanja na snagu ovoga Zakona bile radne.«
III. PRIGOVORI PREDLAGATELJA
1) Prigovori predlagatelja u odnosu na nesuglasnost s Ustavom članka 57. ZoT-a
8. Predlagatelj Xxxxxx Xxxxxx iz Zagreba smatra da članak 57. ZoT-a nije u suglasnosti s člancima 16. i 55. Ustava jer osporenim člankom ZoT-a nije predviđena iznimka kojom bi se obrtniku dozvo- lilo djelatnost trgovine obavljati nedjeljom i u dane blagdana. Upućuje na obrazloženje Xxxxx o postizanju legitimnog cilja izmjena – zaštita prava radnika u trgovini – te imajući u vidu navedeni legitimni cilj navodi kako su »predlagateljica Zakona, a i zakonodavac... potpuno zanemarili... da se djelatnost trgovine može obavljati i kroz formu tr- govačkog obrta... ne zapošljavajući uopće radnika na temelju ugovora o radu«.
8.1. Predlagatelj Xxxxxxx Xxxxx iz Xxxxxxxxx tvrdi da je osporena odredba članka 57. ZoT-a u nesuglasnosti s člancima 5., 14., 16., 39. i 50. Ustava smatrajući da osporena odredba stvara »klimu pravne nesigurnosti u gospodarskoj grani trgovačkog poduzetništva te one- mogućuje realizaciju investicija pa time i ostvarenje poduzetničkih xxxxxxx u njihovoj praktičnoj provedbi«. Pojašnjava da se osporenim izmjenama ZoT-a uvodi »model« koji određenim poduzetnicima – trgovcima – omogućava povoljnije tržišne rezultate što nužno dovodi do gubitka potrošača na tržištu uslijed promjene potrošačkih navika, zatim do otpuštanja određenog broja zaposlenih, te, konačno, do pada domaće proizvodnje.
Nadalje, ističe da se osporenom odredbom ZoT-a uvodi diskri- minacija među radnicima u trgovini na način da ih se dijeli u dvije skupine, i to na: one kojima se omogućava da ne rade nedjeljom i one kojima zakon tu mogućnost uskraćuje zbog mjesta na kojem obavljaju rad (primjerice, benzinske postaje, kolodvori i sl.).
Smatra da uređenje radnog vremena prodajnih objekata sadrža- no u ZoT-u nije odgovarajuća i razumna zakonska mjera u odnosu na vrednote koje se štite Ustavom, a osobito u odnosu na zajamčenu xxx- nakost položaja poduzetnika na tržištu iz članka 49. stavka 2. Ustava. Jednakost poduzetnika, tvrdi, narušena je i načinom kojim su ZIDZoT-om/23 uređene iznimke od općeg pravila o neradnim dani- ma. U xxx smislu navodi da mjerila koja su postavljena za određivanje prodajnih objekata kojima se omogućava rad u neradne dane nisu u skladu s načelom pravne izvjesnosti i legitimnih očekivanja stranaka kao »sastavnicama« načela vladavine prava, jedne od najviših vredno-
ta ustavnog poretka Republike Hrvatske.
Zaključno, tvrdi kako ograničenje poduzetničke slobode nije u skladu s člankom 50. stavkom 2. Ustava jer je »potpuno nejasno o kakvoj se iznimnoj situaciji radi u konkretnom slučaju«, zbog toga što se, prema njegovu mišljenju, ne radi ni o zaštiti interesa i sigurnosti Republike Hrvatske ni o zaštiti zdravlja ljudi.
8.2. Predlagatelji u predmetu broj: U-I-3466/2023 uvodno upiru na to da se osporenim izmjenama ZoT-a ne ograničava radno vrijeme pravne osobe koja vodi neki prodajni objekt, već isključivo radno vri- jeme prodajnog objekta. Posljedica je navedenog, smatraju, činjenica xx xxxxxxx nema slobodu određivanja radnog vremena svog prodajnog objekta, što posljedično utječe na činjenicu da potrošači nemaju pravo na pristup prodajnim objektima u vremenu u kojem su to dosad mogli učiniti uobičajeno te prema odluci trgovca.
U pogledu intencije zakonodavca, odnosno legitimnog cilja koji se želio postići osporenim izmjenama, ističu kako su radnička prava regulirana Zakonom o radu (»Narodne novine« broj 93/14., 127/17.,
98/19., 151/22. i 64/23.– odluka USRH broj: U-I-242/2023 i dr.; u dalj- njem tekstu: ZoR), zbog čega se, tvrde, izmjenama ZoT-a ne može ulaziti u prava radnika koja su već uređena drugim zakonom. S xxx u vezi dalje navode:
»Dodatno, i ključno, ističe se da, ukoliko je čak i intencija za- konodavca bila zaštita radničkih prava, tada navedena intencija nije postignuta predmetnim zakonskim odredbama i to iz razloga što iste ne podrazumijevaju zabranu rada pravne osnove koja vodi pojedini prodajni objekt, što znači da bi radnici zaposleni kod takve pravne osobe zakonski mogli i smjeli raditi i dulje od propisanih 90 sati raspo- ređenih u vremenu od ponedjeljka do subote, kao i da bi smjeli raditi nedjeljom i blagdanom samo ne na poziciji prodavača u trgovini, već recimo na poslovima inventure, knjigovodstvenim poslovima, slaganju polica i sl.«
Nadalje, smatraju da se poduzetnička i vlasnička prava u smislu članka 50. stavka 2. Ustava mogu ograničiti isključivo i jedino zbog zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi. Iz navedenog, smatraju, jasno proizlazi kako zaštita radničkih prava te eventualno zaštita prava na obiteljski život ne potpada ni pod jednu od navedenih kategorija, zbog čega »nema opravdanja« da se ZoT-om ograničavaju Ustavom zajamčena podu- zetnička prava i slobode. Također, smatraju da ZoT-om propisano ograničenje poduzetničkih prava i xxxxxxx nije usmjereno na zaštitu pravnog poretka, javnog morala i zdravlja ljudi, pa kao takvo i nije razmjerno takvim potrebama. Nastavno na navedeno ističu:
»Prava radnika zagarantirana su Ustavom Republike Hrvatske te Zakonom o radu, te se u slučaju pojavljivanja potrebe za omogućava- njem ili proširenjem takvih prava treba pristupiti izmjenama upravo Zakona o radu, u eventualnom pogledu smanjivanja radnih sati koje pojedini radnik smije raditi u dnevnoj, tjednoj, mjesečnoj ili godiš- njoj razini; povećavanje vremena odmora i sl., međutim nikako ne ograničavanjem poduzetničkih xxxxxxx xxx osnova pravnog poretka Republike Hrvatske.
Kao što je ranije obrazlagano, navedene zakonske odredbe ne- maju nikakav učinak zaštite pojedinih prava već isključivo učinak ograničenja Ustavom zajamčenih poduzetničkih xxxxxxx. Dapače, ograničavanje radnog vremena prodajnih objekata može dovesti samo do toga da radnici dobiju otkaz, jer kraće radno vrijeme prodajnog objekta podrazumijeva i potrebu za manjim brojem radnika na poziciji prodavača. Ukoliko uzmemo u obzir da je poslodavac xxxxx poštovati odredbe Zakon o radu o dnevnom, tjednom, mjesečnom i godišnjem odmoru radnika, tada jasno dolazimo do zaključka da ograničavanje duljine radnog vremena prodajnog objekta ima za posljedicu isključivo potrebu poslodavca za manjim brojem radnika.
Ukoliko bi prihvatili tezu zakonodavca da xx xx predmetna ogra- ničenja uvedena u svrhu zaštite prava na tjedni odmor radnika u pro- dajnim objektima, tada bismo došli do zaključka da zakonodavac sma- tra da svaki takav radnik, u skladu sa Zakonom o radu, nema dostatan tjedni odmor, a što bi pak dovelo upravo do zaključka da je potrebno mijenjati Zakon o radu, a ne Zakon o trgovini.«
Stoga, ovi predlagatelji zaključuju kako navedena ograničenja nisu razmjerna potrebi. Posebno upiru na to da prema osporenim iz- mjenama ZoT-a u prodavaonicama ne smiju raditi i vlasnici prodavao- nica, a radnicima se ne omogućava da radom nedjeljom ili blagdanom ostvare pravo na uvećanu plaću kako to propisuje ZoR. Zaključno, u ovom dijelu tvrde xxxx xx iz opravdanja koje je zakonodavac ponudio opravdavajući razloge za donošenje ZIDZoT-a/23 razvidno da je za- konodavac »očigledno pomiješao i promašio zakonodavnu osnovu za reguliranje radničkih prava i prava na tjedni odmor« koji su predmet uređenja ZoR-a, a ne ZoT-a.
Smatraju kako osporenim izmjenama, ne samo da se derogiraju odredbe ZoR-a već da se stvara i diskriminacija među radnicima, s obzirom na to da se radnicima i njihovim poslodavcima u području trgovine nameću značajno veća ograničenja nego što se to čini u od- nosu na ostale radnike, primjerice one u ugostiteljstvu.
Jednako tako, ovi predlagatelji tvrde da osporena »regulacija« radnog vremena ni na xxxx xxxxx ne odgovara tržišnim potrebama, osobito u turističkoj sezoni xxxx xx radno vrijeme prodajnog mjesta
od 15 sati dnevno značajno prekratko u odnosu na potrebe. Nastavno, smatraju kako »nema apsolutnog nikakvog opravdanja u zaštiti rad- ničkih prava na odmor«, jer je »jasno da jedan radnik niti smije niti može odraditi cijeli radni xxx, već poslodavac xxxx imati zaposlen adekvatan broj xxxxx xxxx će raditi na radnom mjestu prodavača...«.
U odnosu na članak 57. stavak 4. ZoT-a, xxxxx xx propisan broj dopuštenih radnih nedjelja, tvrde kako navedena odredba stvara zna- čajne razlike u položaju malog trgovca i velikih trgovačkih lanaca. Navedeno iz razloga što veliki trgovački xxxxx, za razliku od malih trgovaca, imaju nekoliko prodavaonica u svakom gradu, pa čak i u kvartu pojedinog grada ili općine, što xxx trgovcima omogućava da svoje radno vrijeme rasporede na način da jedna od njihovih prodava- onica na istom geografskom području uvijek radi. Xxxxx xx, smatraju ovi podnositelji, »poduzetnici – trgovci« koji imaju jednu prodavao- nicu ili nekoliko geografski nepovezanih prodavaonica izgubiti velik broj svojih kupaca te posljedično i xxxxxxx. Xxxxxx upućuju na to da se izmjene ZoT-a ne odnose samo na zabranu rada nedjeljom proda- vaonicama s prehrambenim proizvodima već i na zabranu xxxx xxxxx- ljom svim prodajnim objektima uključujući i, primjerice, suvenirnice, cvjećarnice i sl., xxxxxx xx posao baziran upravo na prodaju vikendom, pa tako i nedjeljom (primjerice, građani neće u nedjelju, kada najčešće idu na groblje, ili na blagdan Svi Sveti, moći kupiti cvijeće i/ili svijeće jer cvjećarnice ne rade).
U odnosu na propisane iznimke od općeg pravila o zabrani rada nedjeljom (stavci 5. i 6. članka 57. ZoT-a), predlagatelji tvrde kako su one »izuzetno« diskriminatorne i nemaju opravdanja u stvarnom životu te, posljedično, dovode do »apsurda« odredbe kojom se uopće zabranjuje rad nedjeljom i blagdanom. U xxx smislu dalje navode:
»Iako se jasnim pokazuju razlozi da bi prodajni objekti u bol- nicama i lukama radili, s obzirom na nužnost svakodobne opskrbe osnovnim životnim namirnicama, nejasnim se postavlja činjenica da se ograničenja ne odnose na benzinske postaje, jer ionako kako svatko može kupiti kruh i mlijeko u subotu tako svatko može i natočiti benzin te ne xxxx to činiti baš nedjeljom. Xxxxxxx, nejasno je zašto bi prodaj- ni objekti u hotelima radili u nedjelju, dok drugi to ne smiju. Xxxxx zakonodavac smatra da je nužno da gost hotela može kupiti suvenir u hotelu čak i u nedjelju, ali smatra da su radnička prava povrijeđena samo u slučaju prodaje suvenira u suvenirnici u gradu?«
Slično tome, smatraju kako nema opravdanja od izuzimanja zabrane rada nedjeljom ni kada su u pitanju prodajni objekti u muzejima i drugim kulturnim ustanovama. Što xx xxxx malih po- ljoprivrednika odnosno obiteljskih poljoprivrednih gospodarstava (tzv. OPG-ovi), tvrde kako ova iznimka postaje neopravdana xxxx xx xx xxxxx u kontekst ostalih malih poduzetnika i obrtnika xxxx xxxx obiteljske poslove i gdje često nemaju nijednog zaposlenog koji nije dijelom iste obitelji i koji prodaju proizvode koje često i samostalno izrađuju. Ove navode zaključuju tvrdnjama:
»Opravdanje da se zabranom rada nedjeljom i blagdanom štiti radnike u prodajnim objektima gdje su jedini radnici vlasnici obrta ili trgovačkog društva ili članovi obitelji xxxx xx to egzistencija, pokazu- je apsurdnim pokušaje za opravdavanje takve zabrane zaštitom prava radnika ili zaštitom prava na obiteljski život, kad su upravo pravo na rad, pravo na vođenje dostojanstvenog života od svojega xxxx xx pravo na obiteljski život povrijeđeni pojedincima čije su cjelokupne obitelji ovakvom zabranom pogođene!«
Posebno, a u odnosu na dopušten rad nedjeljom u prodajnim objektima vjerskih ustanova, apsurd zabrane rada nedjeljom xxx xx xxxx, prema mišljenju ovih predlagatelja, s obzirom na to da određi- vanje nedjelje kao neradnog xxxx svoje korijenje i idejna načela ima upravo u vjerskim razlozima, podrazumijevajući da je stanovništvo Republike Hrvatske većinski katoličko i gdje se nedjelja smatra da- nom odmora i »danom Gospodnjim«.
Odredbu ZoT-a glede distribucije xxxxx putem kioska (stavak 7. članka 57. ZoT-a), osim iz svih prethodno navedenih razloga, pred- lagatelji također smatraju nesuglasnom s Ustavom jer je smatraju
neodređenom i nejasnom. Naime, tvrde xxxx xx naglasak stavljen na distribuciju xxxxx što, međutim, ne uključuje i prodaju drugih proi- zvoda iz asortimana kioska. Smatraju kako, u svjetlu legitimnog cilja spornih izmjena (zaštite prava radnika), ostaje nejasno zašto xxxxxx xxxx biti prisutan na radnom mjestu da bi prodavao tiskovinu, ali ne i druge proizvode. Stoga zaključuju xxxx xx osporena odredba zapravo usmjerena isključivo na ograničavanje Ustavom zajamčenih poduzetničkih xxxxxxx.
Konačno, a u pogledu nedjelje xxx xxxx koji je tradicionalno po običajima u Republici Hrvatskoj prihvaćen kao neradni, ovi predla- gatelji ističu da ni Ustav ni ZoR ne propisuju da xxx tjednog odmora xxxx biti nedjelja. Upućuju da radnik u prodajnim objektima ne radi svaku nedjelju, već se radne nedjelju izmjenjuju između djelat- nika, čime se ujedno i dokazuje da i poslodavci prihvaćaju nedjelju xxx xxx očekivanog odmora. Međutim, prihvaćanje kao apsolutnog zahtjeva da xxx odmora bude upravo nedjelja, tvrde, dovelo bi do
»kolapsa cjelokupnog sustava«, s obzirom na to da je jasno kako određene djelatnosti nužno moraju raditi i nedjeljom. Vezano uz to da nije apsolutan zahtjev da nedjelja bude xxx tjednog odmora, predlagatelji upućuju i na obrazloženje odluke Ustavnog xxxx xx 19. lipnja 2009. Također podsjećaju i na predmet broj: U-I-3824/2003 u kojemu je Ustavni sud već ranije ocjenjivao izmjene i dopune ZoT-a ocijenivši ih nesuglasnima s Ustavom (Zakon o izmjenama i dopu- nama Zakona o trgovini, »Narodne novine« broj 170/03.).
8.3. Predlagatelj Xxxxxx Xxxxx iz Požege smatra da stavci 1., 2. i
4. članka 57. ZoT-a nisu u suglasnosti s člancima 16. i 49. stavcima
1. i 2. Ustava jer osporenim odredbama nije ostvaren legitimni cilj izmjena i dopuna ZoT-a – zaštita radnika. U nastavku pojašnjava da, primjerice, veći xxxxxxx xxxx xxx xxxx prodavaonica može uvijek odrediti koje će prodavaonice nedjeljom raditi, dok mali xxxxxxx xxxx xxx xxxx jednu prodavaonicu tu mogućnost nema. Stoga smatra da ograničenje tržišne slobode nije razmjerno cilju koji xx xxxx iz- mjenama postići, te upućuje na to da se zaštita radnika (prije svega žena koje rade u trgovini) može postići izmjenama ZoR-a kako bi se, između ostalog, izbjeglo da xxxx xxxxxxx radnike ne upućuje iz trgovinu u trgovinu. Takvim (i sličnim) izmjenama omogućila bi se, tvrdi predlagatelj, xxxxxxx tržišnog natjecanja te bi na xxx xxxxx oni poslodavci koji nedjeljom hoće raditi mogli raditi. Zaključno navodi da ispitivanje javnog mijenja, na koje se Xxxxx pozvala u obrazloženju P.Z.-a br. 429, nije provedeno znanstvenim metodama i da je »Xxxxx... kako tržište određuje hoće li nešto raditi li ne...«.
8.4. Predlagatelj Xxxx Xxxxxx iz Zagreba tvrdi da je članak 57. ZoT-a u nesuglasnosti s člancima 16., 49. stavkom 1. i 55. stavkom
1. Ustava, jer je zakonodavac »potpuno zanemario« da se djelatnost trgovine može obavljati i kroz formu trgovačkog obrta, to jest da obrtnik djelatnost trgovine može obavljati samostalno, ne zapošlja- vajući radnike na temelju ugovora o radu, te time na vlastiti rizik poduzimati svoj poduzetnički pothvat u skladu sa slobodom koja mu je zajamčena člankom 49. stavkom 1. Ustava. Iz navedenog razloga, smatra, proizlazi neopravdanost legitimnog cilja osporenih izmje- na – zaštita života i zdravlja radnika (osobe različite od obrtnika). Zaključno tvrdi da je ne propisujući iznimku kojom bi se dozvolilo obrtniku koji samostalno obavlja djelatnost trgovine da tu djelatnost obavlja i nedjeljom i u dane blagdana, povrijeđeno i pravo na rad na način koji nije razmjeran naravi potrebe za ograničenjem tog prava.
8.5. Predlagatelj Xxxxxx Xxxxx iz Zagreba u prijedlogu navodi da je članak 57. ZoT-a »u izravnoj suprotnosti« s člancima 49. stavkom
1. i 50. stavkom 2. Ustava, jer se ograničenje poduzetničke slobode i vlasničkih prava ne može podvesti pod ni jedan razlog ograničenja poduzetničke slobode i vlasničkih prava navedenih u člancima 49. stavku 1. i 50. stavku 2. Ustava. Smatra da je osporena odredba u suprotnosti i s člankom 14. stavkom 2. Ustava, jer je nesporno da su prodavaonice na željezničkim i autobusnim kolodvorima, zračnim lukama, benzinskim postajama hotela i slično, xxxxxx xx dopušten
rad nedjeljom i u dane blagdana, stavljene u »povoljniju tržišnu poziciju« nego bilo koji drugi poduzetnik – trgovac. Smatra da se osporenom odredbom ne štite slobode i prava drugih ljudi, pravni poredak i javni moral i zdravlje ljudi te da se legitimni cilj »ravnote- ža privatnog i poslovnog života« građana mogao postići i na drukčiji način (primjerice zabranom rada prekovremenih sati tijekom xxxx vikenda ili blagdana, ili da se radnicima xxxx xxxx vikendom ili blag- danom omoguće najmanje dva xxxx u tjednu slobodna, i slično). S xxx u vezi ističe xxxx xx istraživanje javnog mijenja trebalo provesti među radnicima xxxx xxxx vikendima, a ne općenito, to jest među građanima koji možda ne xxxx xxx danima i osporena ih se odredba neposredno ne xxxx. Zaključno navodi da Xxxxx u P.Z.-u br. 429 nije navela konkretni izvor podataka jer je, kako tvrdi, »na prvi pogled... malo vjerojatno da je baš stalno 118.000 zaposlenih u maloprodajnoj trgovini i da je baš stalno 86.000 zaposlenih žena, slijedom čega bi predlagatelj zakona trebao navesti točan podatak i osobito na koje se vremensko razdoblje takvi podaci odnose«.
8.6. Predlagatelj FOKUS tvrdi da je članak 57. ZoT-a u nesugla- snosti s člancima 4., 14. stavkom 2., 16., 49., 50. i 55. (56.) stavkom
1. Ustava.
Naime, tvrdi da je osporenom zakonskom regulacijom xxxxxxx poduzetnika u djelatnosti trgovine »izravno podređena arbitrarnom djelovanju izvršne Vlasti i to Vladi RH« jer xx Xxxxx, xxx izvršnoj vla- sti, dano diskrecijsko pravo da pojedinim objektima naloži rad te na xxx xxxxx »nadopunjuje i izvršava zakonodavnu funkciju«. Također ističe kako izmjenama ZoT-a nisu definirani način i kriteriji xxxxx xxxxxx Xxxxx donosi odluku o objektima koji će raditi nedjeljom, a nedostatak kojih »stvara arbitrarnost u krajnjem cilju« koji se želio postići osporenom odredbom ZoT-a, kao i kršenja načela predvid- ljivosti legitimnih očekivanja građana.
Nadalje, navodi xxxx xx zabrana rada trgovačkih objekata ne- djeljom dovela do smanjenja xxxxxxx koje trgovci ostvaruju radom nedjeljom, kao i do smanjenja naknada radnicima koji su za rad nedjeljom imali povećani koeficijent plaće, dok su iznimke koje ZoT dopušta dovele do nejednakog položaja različite xxxxx trgova- ca. Smatra da se u obrazloženju zakonskih izmjena ne precizira cilj zakonske mjere »već se navodi niz trivijalnih opisa, poput onog o civilizacijskom dosegu, potrebnom balansu za normalno funkcio- niranje kako zaposlenika tako i poslodavaca, odnosno temeljnom pravu na nedjelju kao danu tjednog odmora, što je netočno jer to nigdje nije tako uređeno«.
U nastavku tvrdi da je tjedni odmor kao ustavna kategorija u hrvatskom zakonodavstvu uređen ZoR-om koji ne propisuje nedjelju kao »nužni i jedini« xxx odmora. Smatra da nije prihvatljivo obra- zloženje da se izmjena ZoT-a kojom se uvodi zabrana rada trgovina i prodajnih objekata nedjeljom opravdava javnim mišljenjem građana iz anketa, jer se pravo građana u obavljanju državne vlasti ostvaruje pravom na referendum, kao zakonski priznatom pravu građana da odlučuju o pojedinim pitanjima.
Predlagatelj osporava da bi uređenje rada nedjeljom bilo »civi- lizacijski doseg članica Europske Unije«, s obzirom na to da je, kako tvrdi, uređenje rada nedjeljom u državama Europske Unije različito. Jednako tako, smatra da bez obzira na to što je Xxxxxxx sud ranije već zauzeo stajalište o tome da bi nedjelja prema hrvatskoj tradiciji i njezinim običajima xxxx xxx tjednog odmora, takvo stajalište »nije nikakvo obvezno mišljenje koje bi činilo osnovu za zabranu rada nedjeljom u trgovini«.
Nadalje, osporava vjerodostojnost statističkih podataka o ostva- renom premetu nedjeljom iznesenih u P.Z.-u br. 429, jer tvrdi da se oni ne odnose na trgovačke centre xxxxxx xx nedjelja »zabilježena xxx xxx, drugog po redu, najvećeg prometa«. Također, upućuje na to da je zakonodavac propustio navesti postotke prometa koji se ostvaruju radnim danima te usporedne podatke za male trgovce.
U nastavku, a u odnosu na ograničenje poduzetničke i tržišne slobode, predlagatelj upire na to da se one mogu ograničiti samo iz razloga navedenih u članku 50. Ustava i to samo razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u smislu članka 16. Ustava. S xxx u vezi, dalje navodi da se mjerom – zabrane rada nedjeljom – nametnuo prekomjerni teret trgovcima na koje se zabrana odnosi (posebno onima koji u cijelosti poštuju prava svojih zaposlenika), čime da je poremećena ravnoteža između zaštite prava radnika u trgovinama i zaštita slobode poduzetništva. Osim što se propisanom zabranom rada nedjeljom ograničavaju poduzetničke slobode, predlagatelj tvrdi da se ograničava i pravo radnika na rad, jer je »vrlo izgledan scenarij« da će pojedini mali dućani u narednom razdoblju »biti primorani« zatvoriti svoje trgovine zbog pada prometa, posljedica čega će dalje biti gubitak
»značajnog« broja radnih mjesta.
Što xx xxxx propisanih iznimaka xx xxxx nedjeljom, navodi da upravo propisane iznimke »govore u korist« činjenici da postoji potre- ba za radom trgovina nedjeljom kao »stvarnoj tradiciji i osnovi xxxxx- xxxx društva« te da propisane iznimke samo stvaraju nejednak položaj među poduzetnicima (oni na koje se zabrana rada nedjeljom odnosi u odnosu na one u djelatnostima xxxxxx xx rad nedjeljom dozvoljen). Isto tako, upire na to da su osporene izmjene ZoT-a dovele do nejednakosti s obzirom na veličinu poduzetnika i lokaciju gdje se trgovački objekt nalazi. Pojašnjava da zabrana rada nedjeljom nema jednak učinak i značaj za trgovca koji ima jednu ili manji broj pro- dajnih objekata u odnosu na trgovca s više prodajnih objekata koji- ma si uz šesnaest (16) radnih nedjelja može osigurati cjelogodišnji rad nedjeljom. U vezi s nejednakošću na lokalnoj razini, predlagatelj upućuje na činjenicu da Republika Hrvatska obuhvaća kako gradove odnosno regije, koji nisu nužno vezani uz ljetnu turističku sezonu i koji ostvaruju promet i izvan ljetne sezone, tako i gradove (regije), posebno one na otocima, koji ostvaruju ciljani promet tijekom ljetne sezone koji mogu raditi sve nedjelje od svibnja do rujna i ostale mje- sece uopće ne raditi. Xxxxx, tvrdi da su osporene izmjene članka 57. ZoT-a »evidentno« stvorile nejednakost trgovaca na različitim lokali- tetima u Republici Hrvatskoj, pri čemu je zakonodavac išao in favorem sezonskim trgovinama. Konačno, navodi da osporene izmjene ZoT-a dovode do nejednakosti i s obzirom na lokaciju objekta, jer kada se usporedi broj »Konzumovih, Sparovih, Lidlovih, Kaufland, Plodine, Studenac i Xxxxx trgovina« s brojem iznimaka u odnosu na hotele, kampove, naftne kompanije i objekte koji se nalaze na željezničkim i autobusnim postajama, ispada, kako tvrdi, da broj iznimaka »gotovo doseže pravilo da rade nedjeljom i to u omjeru 2221 dućana najvećih trgovačkih lanaca dućana naspram 2071 iznimki koju čine najveći lan- ci benzinskih postaja, hoteli, kampovi i željezničke i autobusne po- staje«. Ove navode zaključuje tvrdnjom da se, kada se uzme u obzir velik broj iznimaka od zabrane rada nedjeljom te broj radnika koji i dalje rade u velikom broju trgovina koje nisu obuhvaćene zabranom rada nedjeljom, dovodi u pitanje »smisao i svrha učinjenih zakonskih
izmjena te cilja koji je zakonodavac njime želio postići«.
Zaključno ističe:
»14. U odnosu na cilj zaštite prava radnika na nedjelju xxx xxx tjednog odmora... ista nisu propisana kao iznimke radi kojih je mogu- će ograničiti poduzetničke i tržišne slobode u skladu sa člankom 50. Ustava RH. Osim toga, ističe se kako se zaštita prava radnika u odnosu na pravo na tjedni odmor... mogla postići na primjereniji način i bez značajnih ograničavanja.
14.1. Tako se primjerice moglo djelovati konkretnim ograničava- njem broja radnih nedjelja za konkretnog radnika, kao što je Zakonom o radu uređen maksimum prekovremenog rada... ili pak obvezom pi- sanog pristanka na rad nedjeljom za sve radnike ili ciljane skupine, kako to primjerice postoji za trudnice, roditelje s djetetom do xxxx xxxxxx ili radnika xxxx xxxx u nepunom radnom vremenu za preko- vremeni rad...
14.2. Pobijanim izmjenama Zakona o trgovini ne omogućuje xx xxxx zaštita prava radnika na tjedni odmor od one xxxx xx već propisana odredbama Zakona o radu...
15. Unatoč intenciji zakonodavca da uvedenim izmjenama radni- ku omogući pravo na tjedni odmor nedjeljom, nije predvidio na xxxx xxxxx će spriječiti poslodavca (koji ima više poslovnih jedinica) da istog radnika rasporedi na rad svaku nedjelju u drugom prodajnom objektu. (...)
15.1. Mehanizme kontrole rada nedjeljom zakonodavac je propi- sao u stavku 8., 9. i 10. izmijenjenog članka 57. Zakona o trgovini, pa ostaje nejasno kako zakonodavac vjeruje da su tako propisani načini kontrole poslodavca učinkoviti te mogu uspješno kontrolirati i spriječi- ti moguće zlouporabe, a istodobno smatra da zaštitu prava radnika na tjedni odmor nije moguće učinkovito jamčiti relevantnim odredbama Zakona o xxxx xxxx štite radnika i xxxxxx xx propisana obveza tjednog odmora za radnike te uvećanje plaće za rad nedjeljom.
(...)
17. Slijedom svega iznesenog, predlagatelj smatra da je, cilj koji proizlazi iz obrazloženja osporavane zakonske odredbe, a radi kojeg je zabrana rada trgovinama nedjeljom propisana, u dovoljnoj mjeri po- stignut relevantnim odredbama Zakona o radu (...)«
8.7. XXX smatra da je članak 57. ZoT-a, kako glasi nakon izmje- na, u nesuglasnosti s člancima 3., 5., 14. stavkom 2., 16., 49. stavcima 1. i 2., 50., 54. stavkom 2., 55. stavkom 1., 134., 141.c i 141.d Ustava, jer se njime na nedopušteni način ograničava xxxxxxx poduzetništva, trgovci su dovedeni u tržišno diskriminirani položaj, a radnici su dis- kriminirani na temelju spola, te se krši pravo na rad i slobodu rada.
8.7.1. U odnosu na slobodu poduzetništva i načelo razmjernosti, HUP uvodno navodi da se mogućnost ograničenja poduzetničke slo- xxxx xxxx tumačiti vrlo restriktivno, da je navedenu slobodu mogu- će ograničiti samo iznimno i to radi zaštite jednog od »taksativno navedenih legitimnih ciljeva« propisanih člankom 50. Ustava, te da svako ograničenje xxxx biti u suglasnosti s načelom razmjernosti iz članka 16. Ustava. Navodi kako u obrazloženju P.Z.-a br. 429 nije na- xxxxx cilj koji »stoji« iza mjere zabrane rada blagdanima. Smatra da je cilj – osiguranje prava na tjedni odmor prema hrvatskoj tradiciji i običajima te potreba osiguranja ženama u trgovini da nedjelju prove- du sa svojim obiteljima – vezan uz poštovanje obiteljskog života rad- nika, a ne uz zaštitu prava radnika na tjedni odmor koji im je zajam- čen člankom 55. Ustava i člankom 75. ZoR-a. S xxx u vezi, upućuje na pravna stajališta Ustavnog suda iz odluke od 19. lipnja 2009. XXX posebno naglašava kako se ni jedan od ciljeva navedenih u obrazlo- ženju P.Z-a br. 429 ne može podvesti pod »taksativno navedene legi- timne ciljeve« iz članka 50. stavka 2. Ustava. Navodi da, iako u javno- sti zagovaratelji zabrane rada nedjeljom pokušavaju tu zabranu oprav- dati tvrdnjama da rad nedjeljom negativno utječe na zdravlje ljudi, predlagatelju nije poznato da postoji »bilo kakav dokaz« ili »indicij« da xx xxxx tako. Nadalje, XXX tvrdi da mjera zabrane rada nedjeljom i blagdanima ne prolazi test razmjernosti postavljen u praksi Ustavnog suda jer je predlagatelj izmjena ZoT-a »samo preformulirao ciljeve« mjere koje je Ustavni sud ranije utvrdio nelegitimnima, dok su u obra- zloženju prijedloga izmjena ZoT-a izostali jasni i čvrsti razlozi kojima se »dokazuje« postojanje uzročne veze između mjera ograničenja i njihova cilja. Smatra da se obrazloženje P.Z.-a br. 429 »sastoji od pre- općenitih i nepotkrijepljenih tvrdnji kojima se nastoji prikazati da su osporene mjere donesene u javnom interesu... uz navodnu većinsku podršku javnosti«. Primjerice, upućuje na to da obrazloženje P.Z.-a br. 429 ne navodi koje radnice su istaknule potrebu da baš nedjelja bude određena kao neradni xxx, zatim podatak o tome xx xx takav stav ista- knut u okviru određenog istraživanja, te ako jest, podatak o tome tko xx x xxxx proveo takvo istraživanje. Jednako tako, predlagatelj ospora- va tezu da bi pitanje osiguranja slobodne nedjelje za zaposlene u tr- govini bio »civilizacijski doseg« i da ona implicira da sve one države koje nisu ograničile radno vrijeme u sektoru trgovine »nisu civilizira- ne«, a posebno da nije jasno zašto zakonodavac »taj civilizacijski do- seg« ostvaruje samo u dijelu sektora trgovine, a ne i u ugostiteljstvu, igrama na sreću (kladionicama i kockarnicama) i slično. Nadalje, os- porava obrazloženje P.Z-a br. 429 u dijelu kojim se navodi da je ne- djelja xxx xxx tjednog odmora »opće pravilo« utvrđeno ZoR-om i da
se izmjenama članka 57. ZoT-a on zapravo »usklađuje« s xxx općim pravilom. Ove tvrdnje zaključuje navodima o tome da je neuvjerljivo pozivanje na terenske ankete koje je 2020. i 2022. godine provela agen- cija Ipsos jer uzorak od 1.000 ljudi nije dovoljan da bi se iz njega mogli »izvlačiti bilo kakvi opći zaključci o većinskom stavu građana«, zatim jer se anketa provodila u vrijeme kada nije bio na snazi članak
94. ZoR-a prema kojem se satnica za rad nedjeljom uvećava za naj- manje 50 %, te jer nije poznato gdje se provodila ta terenska anketa, zato što na rezultate ankete, kako tvrdi HUP, utječe jesu li građani anketirani ispred vjerske ustanove, na gradskim ulicama ili ispred tr- govačkog centra. Neuvjerljivim dalje smatra navod Xxxxx xx xxxxxx građana podržava ovakvo zakonsko rješenje. U nastavku ovog dijela prijedloga, HUP pojašnjava razloge zbog kojih smatra da mjera zabra- ne rada nedjeljom nije ni nužna ni prikladna, kao ni razmjerna za ostvarenje »navodnih« legitimnih ciljeva koji su se xxx mjerom želje- li postići. Tako sažeto navodi da je zakonodavcu na raspolaganju stajao čitav niz manje ograničavajućih mjera. Primjerice, mogao je propisati potrebu pisanog pristanka radnika na rad nedjeljom i blagdanima, koja mjera bi, imajući u vidu odljev radne snage i činjenicu da trgov- ci sve više zapošljavaju umirovljenike, studente i strane radnike, bila manje ograničavajuća. Drži neprihvatljivim impliciranje da sve žene imaju istu potrebu xxxx xx vezana uz njihovu obitelj i da to predstavlja
»rodni stereotip«, jer od 86.000 radnica u maloprodajnoj trgovini po- stoje one koje imaju obitelj i one koje nemaju obitelj, zatim one koje žele provesti nedjelju sa svojim obiteljima i one koje žele raditi nedje- ljom i ostvariti višu satnicu, postoje one koje su samozaposlene, kao i one koje s obitelji rade u vlastitoj trgovini. Nadalje tvrdi, zakonodavac se mogao odlučiti i za rješenje prema kojem radnik u sektoru trgovi- ne smije raditi najviše 16 nedjelja godišnje, a ne da se ograniči vrijeme prodajnih objekata. Ova mjera, smatra, bila bi blaža za trgovce, a ujed- no i prikladnija za ostvarenje »navodnih« ciljeva izmjena ZoT-a. Za- ključno smatra da je, s obzirom na to da je pravo na 50 % uvećanu satnicu za rad nedjeljom uvedeno izmjenama ZoR-a koje su stupile na snagu 1. siječnja 2023., valjalo pričekati i vidjeti hoće li ta mjera do- vesti do smanjenja rada nedjeljom tamo gdje on nije neophodan i tako utvrditi xx xx ova nova mjera zaista nužna. Podsjeća da je Ustavni sud ocjenjujući ustavnost odluke Stožera civilne zaštite Republike Hrvat- ske 2020. godine utvrdio da zabrana rada nedjeljom u obuhvaćenom razdoblju nije bila razmjerna upravo zbog toga »što se nije mogla pokazati nužnost osporene mjere«. Nadalje, a što xx xxxx prikladnosti mjere zabrane rada nedjeljom, smatra da ona nije prikladna za ostva- renje ciljeva koji su se njome željeli postići jer je zakonodavac radnike odlučio štititi kroz odredbe o ograničenju radnog vremena prodajnih objekata (umjesto ZoR-om), te propisivanjem iznimaka xx xxxx ne- djeljom. U odnosu na propisan broj nedjelja u kojima se dopušta rad, predlagatelj tvrdi da navedeno zakonsko rješenje ostavlja mogućnost upućivanja radnika u druge prodajne objekte unutar trgovčeve mreže trgovina na xxxx xxxxx radnici »hipotetski« mogu raditi i više od 16 nedjelja u godini (posebno kad je u pitanju sezonski rad na obali). Ove navode zaključuje tvrdnjom da »selektivnost« mjere upućuje na nje- zinu neprikladnost jer se postavlja pitanje xxxx xx zakonodavac »za- mislio« da će radnice u sektoru trgovine koje ne rade nedjeljom pro- vesti neradnu nedjelju sa svojim obiteljima ako njihovi bračni drugo- vi/partneri i odrasla djeca tu istu nedjelju rade u djelatnostima u ko- jima nije zabranjen rad nedjeljom (primjerice, na benzinskim posta- jama, u ugostiteljstvu i sl.). Konačno, HUP tvrdi da mjera zabrane rada nedjeljom nije razmjerna i u užem smislu jer ograničava poduzetnič- ku slobodu trgovaca na tri različita načina, i to: ograničavanjem xxxxx radnih sati na 90 sati tjedno, zabranom rada blagdanima te ograniče- njem rada nedjeljom na samo 16 nedjelja godišnje. Tvrdi kako xxxx- xxxx pogađa one trgovce xxxx položaj je takav da uvelike ovisi upravo o prometu blagdanom i/ili nedjeljom. Dalje, upire na to da zakonoda- vac nije uvažio činjenicu da je Republika Hrvatska mediteranska ze- mlja orijentirana na turizam i da na turizam ne djeluje povoljno to što
su trgovine tijekom turističke sezone zatvorene za vrijeme svih blag- xxxx i dio nedjelja. Posebno upire na osobe starije životne dobi koje žive same i ne posjeduju automobil pa nemaju mogućnost odlaska u veću nabavku kojom bi se opskrbile zalihama potrebnim za situacije u kojima blagdan pada u xxx koji neposredno prethodi ili neposredno slijedi nakon nedjelje. Nastavno na navedeno, ističe da zakonodavac nije uzeo u obzir i činjenicu da će smanjenje broja otvorenih trgovina nedjeljom u većim gradovima dodatno zagušiti promet i stvoriti xxx- xxxxxxx efekte jer će potaknuti građane da automobilom voze do njima udaljene otvorene trgovine ili pekare. Iz svih navedenih razloga sma- tra da je »dokazao« xxxx xx zakonodavac osporenom odredbom pro- tivno članku 49. stavku 1. u vezi s člancima 50. stavkom 2. i 16. Us- tava ograničio poduzetničku slobodu trgovaca.
8.7.2. U odnosu na tržišnu diskriminaciju, XXX tvrdi da je mjera zabrane rada nedjeljom u nesuglasnosti s člankom 49. stavkom 2. Us- tava, jer dio poduzetnika izravno ili neizravno dovodi u tržišno diskri- minirani položaj i to u četiri aspekta: (1) zakonodavac samo trgovcima zabranjuje rad nedjeljom i blagdanima, čime ih izravno diskriminira u odnosu na poduzetnike u drugim djelatnostima xxxxxx xx dopušte- no raditi nedjeljom i blagdanima; (2) mnogobrojnim i nedosljednim iznimkama od zabrane rada nedjeljom i blagdanima dio trgovaca je izravno diskriminiran u odnosu na one trgovce xxxxxx xx dopušteno raditi nedjeljom i blagdanima; (3) odredba od 16 radnih nedjelja ne- izravno diskriminira male trgovce odnosno trgovce s manjim brojem prodajnih objekata; i (4) ograničenje rada nedjeljom neizravno diskri- minira one trgovce koji se nalaze na rubnim dijelovima grada ili izvan gradova (trgovački centri). U nastavku prijedloga HUP za svaki od četiri navedena aspekta iznosi svoje viđenje i razloge zbog kojih sma- tra da su doveli do tržišne diskriminacije. Pa tako sažeto smatra da zakonodavac nije pružio objektivne i opravdane razloge zašto, za razli- ku od djelatnosti trgovine, rad nedjeljom nije zabranio, primjerice, i u ugostiteljstvu; zatim smatra da su iznimke od zabrane rada nedjeljom u djelatnosti trgovine postavljene »preširoko i nedosljedno, bez jasnih i objektivnih kriterija« što xx xxx posljedicu dovelo do diskriminaci- je poduzetnika unutar trgovačke djelatnosti (utvrđivanje kriterija za određivanje iznimaka poput »potrebe opskrbom stanovništva«, »kon- tinuiranog obavljanja javnih usluga« ili »specifične potrebe potrošača« i slično, HUP smatra nejasnim i preopćenitim, posebno u pogledu rada kioska te pitanja može li xx xxx radnu odrediti onu nedjelju koja se poklapa s danom blagdana, dok u odnosu na prigodnu prodaju na sajmovima i javnim manifestacijama ističe kako se takva prodaja ne može obavljati u prodavaonicama i vremenski je ograničena), dis- kriminacije trgovaca s manjim brojem prodajnih objekata u odnosu na velike trgovačke xxxxx (xxxxx, veliki trgovački xxxxx, za razliku od trgovaca s manjim brojem prodajnih objekta, u svakoj općini ili gradu imaju po nekoliko prodajnih objekata pa svoj raspored radnih nedjelja mogu posložiti na način da im u svakom mjestu svake nedjelje bude otvoren barem jedan prodajni objekt), te diskriminacije trgovačkih centara međusobno (predlagatelj pojašnjava da će se kupci opravda- no odlučiti za kupovinu u njima bližim prodajnim objektima čime će se nedjeljni promet trgovačkih centara zbog osporene mjere preliti na njihove tržišne konkurente). Iz svih navedenih razloga, zaključuje da su izmjene članka 57. ZoT-a dovele do povrede prava poduzetnika na jednak pravni položaj na tržištu, dok je nepreciznost u zakonskom tekstu osporene odredbe dovela i do pravne nesigurnosti na tržištu, što nije spojivo s ustavnom vrednotom vladavine prava.
8.7.3. U odnosu na diskriminaciju na temelju spola, predlagatelj uvodno navodi da iz Ustava proizlazi da ideal ravnopravnosti spo- lova uživa poseban položaj u Republici Hrvatskoj i da je postavljen kao najviša vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske. Upire i na to da o važnosti ravnopravnosti spolova govori i Zakon o rav- nopravnosti spolova (»Narodne novine« broj 82/08., 125/11., 20/12., 138/12. i 69/17.), xxx xxxxxxxx xxxxx xxxx razrađuje ustavno jamstvo zaštite od diskriminacije. Također, upućuje na to da o ravnopravnosti
građana pred zakonom govori i Povelja Europske unije o temeljnim pravima (»Službeni list Europske unije« broj C 202/389), kao i članak
8. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (»Službeni list Europske unije« broj C 202/47), te praksa Europskog suda za ljudska prava u Strasbourgu. Imajući u vidu navedeno, XXX tvrdi da članak 57. ZoT-a, kako xxxx glasi, dovodi do neizravne diskriminacije radnica u sektoru trgovine koja se ne može opravdati legitimnim ciljem socijalne poli- tike i provođenjem xxxxx razmjernosti. Upućuje na podatak iznesen u obrazloženju P.Z-a br. 429 o tome da žene čine preko 70 % svih rad- nika u maloprodajnoj trgovini. Drugim riječima, da je i samom pred- lagatelju izmjena ZoT-a poznato da je riječ o »rodno segregiranom sektoru«, zbog čega će, kako tvrdi, svaka mjera donesena u sektoru trgovine prvenstveno utjecati na žene. Ponovo upućuje na to da je u istoj godini kada su donesene osporene izmjene ZoT-a zakonodavac odlučio osigurati svim radnicima pravo na značajno višu satnicu za rad nedjeljom, da bi taj isti zakonodavac zabranio rad nedjeljom is- ključivo sektoru u kojem većinu čine žene, ističući takvu mjeru kao
»bitno unaprjeđenje položaja žena koje su navodno... izrazile želju da bi radije bile kod kuće, nego radile za 50 % veću satnicu«. S xxx u vezi, ističe da su najznačajnija iznimka od zabrane rada nedjeljom unutar sektora trgovine benzinske postaje za koje je »općepoznato« da u nji- ma radi značajno veći dio muškaraca nego primjerice u cvjećarnicama ili trgovinama mješovitom robom. Nadalje upućuje na to da je Xxxxx u ožujku 2023. donijela Nacionalni plan za ravnopravnost spolova za razdoblje do 2027. xxxxxx xxxx sadrži viziju razvoja društva i to kao društva »slobodnog od rodno uvjetovanog nasilja« i društva u koje- mu xx xxxxx od posebnih ciljeva unaprijediti položaj žena na tržištu rada. Smatra da će izmjene ZoT-a »u najboljem slučaju« rezultirati
»samo« produljivanjem ekonomske nejednakosti muškaraca i žena, ali dovesti i do ostvarenja daljnjih negativnih učinaka prema žena- ma (primjerice, produljiti im radno vrijeme tijekom tjedna, povećati pritisak na radnike koje će raditi jednako ili više za manju prosječnu satnicu, smanjenje broja radnika u sektoru trgovine i dr.). Ove navode zaključuje tvrdnjama o tome kako će mjera zabrane rada nedjeljom nedvojbeno rezultirati padom prometa u trgovini, te da je mjera kao i njezino obrazloženje »sušta suprotnost Nacionalnom planu za ravno- pravnost spolova kojim se nastoji unaprijediti položaj žena na tržištu rada« jer je »izgledno« da će mjera dovesti do smanjenja rasta plaća i smanjenjem potrebe za radnom snagom. Stoga zaključuje da članak
57. ZoT-a nije u suglasnosti s člancima 54. stavkom 1. i 55. stavkom
1. Ustava te da krši subjektivna prava koja radnicama jamči pravo Europske unije (članci 141.c i 141.d Ustava).
8.7.4. U odnosu na rad i slobodu rada, XXX tvrdi da je ospore- nom odredbom ZoT-a, kojom je uvedeno ograničenje radnog vreme- na prodajnih objekata te zabrana rada pojedinih prodajnih objekata blagdanima, »faktično« ograničeno pravo radnika da sa svojim po- slodavcima dogovore radno vrijeme u okviru ograničenja propisanih ZoR-om. Upućuje da su neki trgovci i prije nego što su osporene iz- mjene ZoT-a stupile na snagu donijeli poslovnu odluku da ne rade nedjeljom. Zaključno, tvrdi da je u »trenutnim okolnostima na tržištu rada« u kojima xx xxxxxx moći »više nego ikad« pomaknuta na stra- nu radnika, »dokazao« da ograničenje prava na rad i slobodu rada uvedeno osporenom mjerom ne udovoljava zahtjevu razmjernosti iz članka 16. Ustava, posebice zbog toga što mjera nije bila nužna, jer su zakonodavcu na raspolaganju bile manje ograničavajuće mjere.
8.8. Predlagatelj Xxxxx Xxxxxxxx iz Xxxxxx-Xxxxx tvrdi da stavak
6. članka 57. ZoT-a u dijelu koji se odnosi na prigodnu prodaju na sajmovima i javnim manifestacijama nije u suglasnosti s člankom
49. Ustava. Naime, tvrdi da se njime omogućava prodaja »za svih ‘sajamskih xxxx’« na štandovima i sličnim mjestima, ali se ne odnosi na prodaju tih proizvoda (primjerice suvenira) u prodavaonicama. Time se, smatra, narušava jednak pravni položaj poduzetnika na tržištu (stavak 2. članka 49. Ustava). Također smatra da članak 57. ZoT-a u osporenom dijelu nije u suglasnosti ni sa stavkom 4. članka
49. Ustava jer, kako tvrdi, napredak i socijalno blagostanje građana potiče se jačanjem rada u »klasičnim trgovinama, a ne povremenom prodajom na štandovima«. Pojašnjava da poduzetnik koji prodaje u objektu (trgovini) u pravilu plaća cjelogodišnji zakup, održava objekt, ima stalno zaposlene, radno vrijeme, dok poduzetnik koji prodaje na štandu ima bitno manje troškove, a obično je i »fleksi- bilniji što xx xxxx radnog vremena, a time i zapošljavanja radnika«. Zaključno, navodi da rad na štandovima treba predstavljati pri- godnu mogućnost rada na otvorenom, a ne ih zakonski poticati (što je praksa pojedinih gradova i općina do xxxx pokazala) kao redovni
način poslovanja tijekom svih neradnih xxxx u godini.
2) Prigovori predlagatelja u odnosu na nesuglasnost s Ustavom članka 70. ZoT-a i članka 12. ZIDZoT-a/23
9. Predlagatelji u predmetu broj: U-I-3466/2023 navode kako članak 70. ZoT-a, konkretno stavak 1. podstavci 9. – 15., kao i članak
12. ZIDZoT-a/23, čine jedinstvenu cjelinu s člankom 57. ZoT-a, zbog čega predlažu i njihovo ukidanje ako Ustavni sud ocjeni osnovanim njihove prigovore o nesuglasnosti članka 57. ZoT-a s Ustavom.
9.1. Kao i predlagatelji iz točke 9. obrazloženja ovog rješenja, HUP također osporava suglasnost članka 70. stavka 1. postavaka 9.
– 15. ZoT-a s Ustavom, razlozima istovjetnim onima izloženim u točkama 8.7. – 8.7.4. obrazloženja ovog rješenja, te predlaže i nji- hovo ukidanje.
IV. KONAČNI PRIJEDLOG ZIDZoT-a/23 I OČITOVANJA VLADE
1) Konačni prijedlog ZIDZoT-a/23 (P.Z. br. 429)
10. ZIDZoT/23 donesen je na 15. sjednici Hrvatskog sabora, održanoj 17. ožujka 2023., jednoglasno (77 glasova »za«).
O P.Z.-u br. 429 očitovali su se Odbor za rad, mirovinski sustav i socijalno partnerstvo, Odbor za gospodarstvo i Odbor za zakono- davstvo, koji su prijedlog prihvatili većinom glasova odnosno jedno- glasno bez primjedbi (Odbor za zakonodavstvo).
10.1. U P.Z.-u br. 429, u poglavlju I., »Razlozi zbog kojih se zakon donosi i pitanja koja se zakonom rješavaju«, Xxxxx je uvodno obrazložila razloge zbog kojih je nedjelju propisala xxx xxx tjednog odmora. Navela xx xxxx da je propisanim radnim vremenom (zabra- ne rada trgovina nedjeljom i blagdanom) uređeno pitanje ravnoteže privatnog i poslovnog života građana jer se kroz ispitivanje javnog mijenja to pokazalo važnim za hrvatske građane. Pojasnila xx xxxx ovakvo uređenje radnog vremena unapređuje postojeće stanje po- sebice u zaštiti žena koje rade u trgovini, jer od ukupno 118.000 zaposlenih u maloprodajnoj trgovini 86.000 zaposlenih čine upravo žene. U nastavku Vlada je navela:
»Pitanje osiguranja slobodne nedjelje za zaposlene u trgovini je civilizacijski doseg xx xxxx pozitivan korak prema pronalaženju trajnog rješenja u regulaciji radnog vremena u djelatnosti trgovine, a kako bi se pronašao potreban balans za normalno funkcioniranje kako zapo- slenika, tako i poslodavaca.«
Jednako tako, Xxxxx je pojasnila kako su pored zabrane rada ne- djeljom i blagdanom kao općeg pravila propisane i iznimke, i to zbog potrebe opskrbe stanovništva, kontinuiranog obavljanja javnih usluga xx xxxx onih objekata koji uobičajeno rade nedjeljom i blagdanima zbog specifičnosti potreba potrošača.
Dalje, u obrazloženju razloga zbog kojih se predlaže donošenje ZIDZoT-a/23 Vlada je podsjetila da je pitanje uređenja rada nedjeljom već bilo predmet ocjene pred Ustavnim sudom 2004. i 2009. godine, pri čemu je Ustavni sud naglasio da pitanje uređenja radnog vremena nema ustavno značenje, već je riječ o području u kojem zakonodavac ima široko područje slobodne prosudbe i samostalno odlučuje o ure- đivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvat-
skoj. U xxx je smislu dalje istaknula da je nedjelja xxx xxx tjednog odmora radnika, kao opće pravilo, utvrđena ZoR-om, ali i odlukom Ustavnog xxxx xx 19. lipnja 2009., pa xx xxxxx bilo potrebno uskladiti članak 57. ZoT-a:87/08-32/20 s ovim općim pravilom.
U odnosu na ograničenje poduzetničke slobode zajamčene član- kom 49. stavkom 1. Ustava, Vlada je navela:
»Uvažavajući činjenicu da je hrvatsko gospodarstvo orijentirano na turizam koji se pretežito odvija tijekom ljetnih mjeseci, kao i činje- nicu da se potrošnja pojačano odvija u predblagdanskom razdoblju, predviđeno je 16 radnih nedjelja prema izboru trgovaca. Najveći mo- gući broj radnih nedjelja (16) utvrđen je na xxxxx xx xxxx 30 % od ukupnog broja nedjelja u razdoblju od xxxxxx xxxx (53), uvažavajući prethodno obrazložene potrebe gospodarstva.
Na temelju članka 7. Konvencije 106 jedino u slučaju xxxx xx na- rav posla, usluga koje poduzeće pruža, brojnost stanovništva ili broj zaposlenih osoba takav da se odredbe članka 6. navedene Konvencije 106 ne mogu primijeniti, mogu se poduzeti mjere kako bi se primijenio poseban raspored tjednog odmora. Stoga se predviđa da se od općeg pravila neradne nedjelje može odstupiti samo kada za to postoje va- ljani razlozi, odnosno u uvjetima xxxx xx važno osigurati kontinuitet opskrbe, javnu uslugu ili zadovoljiti specifične potrebe potrošača. S xxx u vezi, prijedlog iznimki usklađen je i s materijalnim odredbama Zakona o radu.«
Navedenim modelom radnog vremena, smatra Vlada, postiže se ravnoteža između prava radnika na tjedni odmor u nedjelju, xxxx xx prema hrvatskoj tradiciji i običajima xxx tjednog odmora, s jedne strane, i interesa potrošača u razdobljima najintenzivnije gospodar- ske aktivnosti u sektoru trgovine kada potrošačko pravo prevlada nad pravima radnika, s druge strane.
Vlada je dalje u obrazloženju naglasila kako su P.Z.-om br. 429 otklonjeni raniji nedostaci u normiranju nedjelje kao neradnog xxxx na koje je Xxxxxxx sud prethodno svojim odlukama upozorio.
U prilog potrebi za uređenjem novog modela radnog vremena, prema tvrdnjama Vlade, govore i stavovi hrvatskih građana o radu nedjeljom koje je prikupila tijekom istraživanja javnog mijenja pro- vedenih 2020. i 2022. godine. U xxx smislu dalje je istaknula:
»Rezultati istraživanja agencije Ipsos iz 2020. godine, na temelju terenskog anketiranja 1000 osoba, pokazuju da 72 % ispitanika uglav- nom ili u potpunosti podržava prijedlog regulacije rada trgovina na način da se nedjelja odredi xxx xxx tjednog odmora. Podaci za 2022. godinu pokazuju da gotovo dvije trećine ispitanika (63 %) kontinuira- no podržava takav prijedlog, a većina građana opisuje rad nedjeljom kao disfunkcionalnu društvenu pojavu.«
Posebno, a u odnosu na trgovinu na malo, Vlada je navela:
»U prilog ovom normativnom uređenju govori i analiza tjednog prometa u trgovini na malo. Analizirani su podaci Porezne uprave Mi- nistarstva financija za razdoblje od 2017. do 2021. xxxxxx xxxx poka- zuju kumulativan promet po fiskaliziranim računima prema danima u tjednu, kao i broj izdanih računa za djelatnost G-47 (trgovina na malo, osim trgovine motornih vozila i motocikla), s posebnim osvrtom na četiri velika trgovačka centra za razdoblje od 2018. do 2021. godine.
Postotni udio prometa ostvarenog nedjeljom u odnosu na ukupno ostvareni tjedni promet u promatranom razdoblju kreće se od 7,89 % do 9,50 % i čini najmanji tjedni postotak. Najviše se kupuje subotom (od 16,20 % do 22,15 %) odnosno petkom (od 16,18 % do 15,63 %).
Iznimka od navedenog su veliki trgovački centri koji najveći tjedni promet ostvaruju subotom (od 19,72 % do 22,15 %), zatim nedjeljom (od 15,01 % do 17,77 %), dok najmanji promet ostvaruju ponedjeljkom (10,33 do 11,65 %).«
Zaključno je Vlada pojasnila da je predloženi način regulacije radnog vremena u djelatnosti trgovine u skladu s pravnim okvirom i praksom u onim državama članicama Europske unije koje su se odlučile normativno urediti radno vrijeme u sektoru trgovine i u kojima su trgovine također nedjeljom u pravilu zatvorene uz posto- janje izuzeća (turistička područja, zračne i pomorske luke, cestovna stajališta i dr.).
2) Očitovanja Vlade
a) Očitovanje od 21. rujna 2023.
11. Uvodno je Xxxxx istaknula da je ustavna osnova za donoše- nje ZIDZoT-a/23 sadržana u članku 2. stavku 4. alineji 1. Ustava pre- ma kojem zakonodavac odlučuje o uređivanju gospodarskih, prav- nih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj, pri čemu je ovlašten mijenjati te dopunjavati postojeća zakonska uređenja tih odnosa i s njima povezanih prava i obveza, odnosno uređivati ih na različite načine ovisno o različitim okolnostima. Nadalje je istaknula da je pravna osnova za donošenje ZIDZoT-a/23 bio i članak 55. stavci 1. i 2., te članak 141. Ustava. Posebno je istaknula da članak 6. stavak 3. Konvencije 106 o tjednom odmoru u trgovini i uredima Međunarod- ne organizacije rada iz 1957. godine (u daljnjem tekstu: Konvencija 106), objavljene u »Narodnim novinama – Međunarodni ugovori« broj 3/02., koje je Republika Hrvatska stranka na temelju notifikacije o sukcesiji (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 6/95.), propisuje kako se razdoblje tjednog odmora xxxx, kad god je to moguće, podudarati s danom u tjednu koji je prema tradiciji ili obi- čajima te zemlje određen xxx xxx odmora. Iz navedenog, dalje tvrdi, proizlazi i pravo Republike Hrvatske da utvrdi pravila vezana uz rad- no vrijeme trgovina te da u skladu sa svojom tradicijom i običaji- ma, a uvažavajući interese građana i radnika xxxx xxxx u djelatnosti trgovine, odredi nedjelju kao »opće prihvaćen xxx tjednog odmora«. U odnosu na pitanje obrtnika, Xxxxx je istaknula da, kao i kod drugih poduzetnika, radno vrijeme u trgovini uređeno je na način da su trgovine zatvorene nedjeljom i u dane blagdana, dok se pred- viđa šesnaest radnih nedjelja u godini, pri čemu trgovac samostalno određuje koje su to nedjelje ovisno o individualnim potrebama, se- zonalnosti, mikrolokaciji i drugim relevantnim čimbenicima, dok su propisane iznimke određene poštujući načelo razmjernosti iz članka
16. Ustava.
Nadalje, navodi da su osporene izmjene donesene poštujući načelo razmjernosti, s obzirom na to da xx xxx legitimni cilj ZID- ZoT-a/23 osigurava i omogućava kvaliteta funkcioniranja društve- ne zajednice i zaštita prava radnika, a koji se »može podvesti pod odredbu članka 16. Ustava gdje xx xxx legitimni ciljevi navode slo- boda i prava drugih ljudi, pravni poredak, javni moral i zdravlje te članka 35. Ustava gdje se navodi štovanje i pravna zaštita osobnog i obiteljskog života«.
U pogledu navoda predlagatelja koji se odnose na razliku iz- među trgovačkog centra i trgovca obrtnika koji xxxx xxx, Xxxxx je istaknula da se zakonodavac pri izradi izmjena »vodio načelom xxx- nakopravnosti trgovaca koji djeluju na tržištu« i pravnim shvaćanji- ma Ustavnog suda iz odluke od 19. lipnja 2009.
U odnosu na prigovore predlagatelja iz predmeta broj: U-I- 3466/2023, među xxxxxx xx veći broj onih koji obavljaju djelatnost poput cvjećarstva, Vlada je istaknula da oni mogu »koristiti dodatne mogućnosti koje su propisane i omogućene, poput instituta prigodne prodaje«.
U odnosu na prigovore koji se odnose na distribuciju xxxxx pu- tem kioska, Vlada je istaknula da se u takvim posebnim oblicima prodajnih objekata »može uz tisak prodavati i uobičajeni asortiman proizvoda kao i ostalim radnim danima«, te da su iznimke propi- sane ZIDZoT-om/23 propisane »upravo zbog potrebe stanovništva, kontinuiranog obavljanja javnih usluga xx xxxx onih objekata koji uobičajeno rade nedjeljom i blagdanima zbog specifičnosti potreba potrošača, a što je u skladu s Konvencijom 106«.
Što xx xxxx prigovora više predlagatelja da ZIDZoT-om/23 nije ograničeno radno vrijeme pravne osobe koja vodi neki prodajni objekt već radno vrijeme prodajnog objekta, Xxxxx je navela kako u navedenom »nisu vidljive nikakve prepreke, osim isticane potrošač- ke navike... a za xxxx xx svakako potrebno vrijeme prilagodbe i za potrošača i za poduzetnika«.
U odnosu na određeni broj radnih nedjelja i slobode trgovca u određivanju radnog vremena prodajnog objekta, Vlada je navela:
»Uvažavajući činjenicu da je hrvatsko gospodarstvo orijentirano na turizam koji se pretežito odvija tijekom ljetnih mjeseci, kao i činje- nicu da se potrošnja pojačano odvija u predblagdanskom razdoblju, ZIDZoT/23 je predviđeno 16 radnih nedjelja prema izboru trgovca sukladno svojoj poslovnoj politici. U tjednu u kojem trgovac odredi radnu nedjelju, u trajanju do 90 sati dodaje se xxx 15 sati, ukupno 105 sati, koje trgovac samostalno raspoređuje od ponedjeljka do nedjelje.
Najveći broj radnih nedjelja (16) utvrđen je na xxxxx xx xxxx 30 % od ukupnog broja nedjelja u razdoblju od xxxxxx xxxx (53), uvažava- jući prethodno obrazložene potrebe gospodarstva.
Ova iznimka od općeg pravila obrazlaže se organizacijom radnog vremena trgovca xxxx xxxx odrediti raspored radnih nedjelja sukladno svojoj poslovnoj politici.«
Zaključno Xxxxx navodi da su ZIDZoT-om/23 uklonjeni pret- hodni nedostaci na koje je Ustavni sud upozorio odlukom broj: U-I- 3824/2003, U-I-4094/2003 i U-I-418/2004 od 28. travnja 2004. (»Na-
xxxxx xxxxxx« broj 55/04.; u daljnjem tekstu: odluka od 28. travnja 2004.) i odlukom od 19. lipnja 2009. (ZIDZoT/23 ne sadrži odredbe o površini prodajnog prostora te je izbjegnut prekomjerni stupanj normiranja pri uređenju tjednog i radnog vremena prodavaonica). Ove tvrdnje Xxxxx zaključuje navodima o tome da su podaci iz su- stava fiskalizacije od 1. srpnja do 15. kolovoza 2023. pokazali »vidljiv trend prelijevanja potrošnje na dane prije i xxx poslije nedjelje.«
b) Očitovanje od 25. listopada 2023.
11.1. Prigovor o tome da je donošenjem ZIDZoT-a/23 došlo do povrede načela trodiobe vlasti, Xxxxx ocjenjuje »paušalnim i ničim utemeljenim«. Pojašnjava da Xxxxx u obavljaju izvršne vlasti odre- đuje, usmjerava i usklađuje provedbu politika i programa te da u tu svrhu predlaže i donosi strategije, daje smjernice, donosi akte te po- duzima druge mjere potrebne za uređenje odnosa iz područja svoje nadležnosti. S xxx u vezi dalje navodi, Hrvatskom saboru predlaže zakone i druge akte te državni proračun i završni račun, provodi zakone i druge odluke Hrvatskog sabora, donosi uredbe za izvršenje zakona, vodi vanjsku i unutarnju politiku, usmjerava i nadzire rad državne uprave, brine o gospodarskom razvitku i drugo, sve u skladu s člankom 4. Ustava.
Također, smatra neutemeljenim i prigovore usmjerene na ne- postojanje kriterija o tome koji će objekti raditi nedjeljom, jer ZID- ZoT/23 uvažava načelo jednakopravnosti trgovaca na tržištu kao ustavnu kategoriju propisanu člankom 49. Ustava.
U odnosu na prigovore o povredi načela razmjernosti iz članka
16. Ustava, Xxxxx navodi:
»... ističe se kako se u predloženom rješenju ZIDZoT/23 pošto- valo načelo razmjernosti budući da xx xxx legitiman cilj ZIDZoT/23 osigurava i omogućava kvaliteta funkcioniranja društvene zajednice i zaštita prava radnika, a što je u skladu s odredbom članka 16. Ustava gdje xx xxx legitimni ciljevi navode xxxxxxx i prava drugih ljudi, pravni poredak, javni moral i zdravlje te s odredbom članka 35. Ustava gdje se navodi štovanje i pravna zaštita osobnog i obiteljskog života.«
Nadalje, Xxxxx ističe da je nedjelja xxx xxx tjednog odmora radnika, kao opće pravilo, utvrđena ZoR-om, ali i međunarodnim konvencijama zbog čega Xxxxx smatra da je članak 2. ZIDZoT-a/23
»u potpunosti usklađen s ovim općim pravilom«. Navedeno je, sma- tra, u skladu i sa Zakonom o blagdanima, spomendanima i xxxxx- xxx danima u Republici Hrvatskoj (»Narodne novine« broj 110/19.), te s odlukom Ustavnog xxxx xx 19. lipnja 2009.
U odnosu na prigovore predlagatelja o povredi članka 14. Us- tava, Xxxxx ističe da su »neutemeljeni i paušalni«, jer ZIDZoT/23 ni na xxxx xxxxx ne xxxx razlike prema rasi, boji kože, spolu, jeziku, vjeri, političkom ili drugom uvjerenju, nacionalnom ili socijalnom podrijetlu, xxxxxxx, rođenju, naobrazbi, društvenom položaju i xxx- xxx osobinama.
U pogledu povreda poduzetničke i tržišne slobode, Vlada na- vodi da se interes Republike Hrvatske u smislu članka 49. stavka 1. Ustava izražava u pozitivnoj obvezi da istodobno potiče i gospodar- ski napredak i socijalno blagostanje građana iz članka 49. stavka 3. Ustava, a koji predstavljaju i legitimni cilj koji je Vlada htjela ospo- renim zakonodavnim rješenjem postići. Tvrdi da je, upravo uvažava- jući članak 49. stavak 1. Ustava, ZIDZoT-om/23 propisano da izvan razdoblja tjednog odmora trgovci određuju radno vrijeme prodajnih objekata unutar maksimalno propisanog broja tjednih sati u skladu sa svojom poslovnom politikom i potrebama.
Vlada je posebno naglasila da vodeći računa o tradiciji, obi- čajima i potrebama jedinica lokalne i regionalne samouprave i građana, jedinice lokalne i regionalne samouprave mogu određene dane ovisno o lokaciji i potrebama stanovništva, turističkoj sezoni ili drugim prigodama, prilagoditi potrebama prigodne prodaje, stoga smatra neutemeljenim prigovore o nejednakosti na lokalnoj razini i sezonalnosti.
Xxxxxxx, Xxxxx smatra da je ZIDZoT-om/23 u smislu članka 50. stavka 2. Ustava postignuta pravična ravnoteža između, s jedne stra- ne, ograničenja poduzetničkih xxxxxxx i vlasničkih prava i, s druge strane, zaštite prava radnika u odnosu na tjedni odmor iz članka
55. stavka 3. Ustava.
Što xx xxxx prigovora pojedinih predlagatelja o neizvjesnosti gra- xxxx x xxxx trgovina, Xxxxx navodi da su »netočni, neutemeljeni i obmanjujući«, jer xx xxxxxxx u skladu s člankom 61. ZoT-a xxxxx xx svakom prodajnom objektu za potrošača istaknuti radno vrijeme prodajnog objekta.
Prigovore o tome da je povrijeđeno pravo na rad i slobodu rada, zajamčeno člankom 55. Ustava, Vlada drži »promašenim i neutemeljenim«, zbog toga što je pravo radnika na tjedni odmor i pravo na zaradu u ZoT-u propisano ne samo u skladu s Ustavom već i sa Zakonom o blagdanima, Konvencijom 106, te odlukama Ustavnog suda. Smatra neosnovanim tvrdnje o tome da bi ratifi- cirana međunarodna konvencija predstavljala isključivo »načelnu uputu« već, smatra, upravo suprotno, Konvencija 106 je »vrlo jasno naložila potpisnicama da utvrdi pravila vezana za radno vrijeme trgovina«. Također, a suprotno navodima pojedinih predlagatelja, Xxxxx navodi da je predloženi način regulacije radnog vremena u djelatnosti trgovine u skladu s pravnim okvirom i praksom u onim državama članicama Europske unije koje su se odlučile normativno urediti radno vrijeme u sektoru trgovine (trgovine su nedjeljom u pravilu zatvoreno uz postojanje iznimaka koje su vezane uz vjerske ili nacionalne blagdane, turistička područja, zračne i pomorske luke i slično). S xxx u vezi, napominje, propisane iznimke iz članka 57. ZoT-a usklađene su i s materijalnim odredbama ZoR-a.
Navode predlagatelja o »kupovini u kolonama i redovima te stvaranju neekoloških efekata zbog odlaska u kupovinu automobi- lom«, Vlada ocjenjuje »ničim utemeljenim, populističkim i obma- njujućim«, jer »u gotovo svakom naselju većeg grada postoji barem jedan prodajni objekt (često i po nekoliko) koji će raditi nedjeljom radi opskrbe stanovništva«.
U odnosu na prigovore o diskriminaciji trgovaca i drugih po- duzetnika i djelatnosti, Xxxxx navodi:
»Zakon o trgovini predstavlja lex specialis za obavljanje trgovačke djelatnosti, a ne djelatnosti ugostiteljstva ili turizma, s xxx u vezi nije relevantan navod predlagatelja da ZIDZoT/23 nije ponudio odgovore na pitanja regulacije rada nedjeljom u drugim djelatnostima, budu- ći da se posebnim zakonima propisuju uvjeti za obavljanje pojedine djelatnosti, pa tako i radno vrijeme, dok Zakon o trgovini propisuje regulaciju radnog vremena isključivo u djelatnosti trgovine.«
Nadalje, Xxxxx je naglasila da zakonodavac ne može ulaziti u asortiman svakog pojedinog objekta te da prigovore pojedinih predla- gatelja o tome da benzinske postaje mogu prodavati isključivo gorivo, a ne prehrambene proizvode, smatra netočnim i »pravno neuteme- ljenim«. Pojašnjava kako benzinske postaje uz registriranu djelatnost
trgovine često imaju (posebice one uz autocestu, ali i u naseljima) gastro odjele u kojima prodaju hranu poput sendviča, toplih napitaka, peciva i slično, te su zbog toga registrirani i za obavljanje ugostiteljske djelatnosti.
Promjene navika potrošača Xxxxx ne vidi kao nekakvu »nepre- mostivu prepreku« za provedbu ZIDZoT-a/23, kako to pojedini pred- lagatelji pokušavaju prikazati. Jednako tako, smatra »promašenim« prigovore pojedinih predlagatelja da će veliki trgovački xxxxx »istisnu- ti« male trgovine i da su trgovački centri na rubnim dijelovima naselja diskriminirani jer u njih potrošači dolaze isključivo u dane vikenda. S xxx u vezi, dalje upućuje na to da, u skladu s Programom Vlade 2020.
– 2024., Vlada u dogovoru sa socijalnim partnerima aktivo radi na svim područjima radnog zakonodavstva kako bi se stvorio kvalitetan okvir za poticanje poduzetničkih aktivnosti, smanjilo administrativno opterećenje rada i osiguralo dostojanstvene uvjete rada uz maksimal- nu zaštitu poduzetnika i radnika.
Prigovore o diskriminaciji po spolu Xxxxx smatra »neutemeljeni- ma u stvarnosti i obmanjujućima«, jer svi radnici u trgovini u svojim pravima i obvezama »tretiraju« se na jednak način. Dapače, Xxxxx tvrdi da je ZIDZoT/23 »usmjeren upravo na uklanjanje efekata rodne diskriminacije na način da je ovakvim zakonodavnim rješenjem za- štitio žene radnice u trgovini i omogućio im pravo na tjedni odmor sukladno tradiciji, običajima, stečenim pravima, zakonima i među- narodnim konvencijama«. Upravo iz navedenih razloga, Xxxxx tvrdi xxxx xx ZIDZoT/23 u potpunosti usklađen s odredbama članaka 134.,
141.c i 141.d Ustava.
Očitovanje zaključuje tvrdnjama:
»Xxxxx, kako se već prethodno u ovom očitovanju istaknulo, xx- xxx dio željenog cilja uspostave uravnoteženog privatnog i poslovnog života je upravo kulturološki i demografski efekt koji nije mjerljiv i ovisan isključivo o financijskim pokazateljima, koje predlagatelj ističe kao jedine. Xxxxx xx nemjerljiv učinak ove mjere ograničenja rada ne- djeljom, a ne diskriminacija prema rodnom stereotipu što neuvjerljivo i obmanjivo implicira predlagatelj, pokušavajući obrtanjem činjenica prikazati nepostojeću diskriminaciju prema rodnom stereotipu, dok je zakonodavac ZIDZoT/23 želio postići i postigao, upravo uklanjanje efekata rodne diskriminacije na način da je ovakvim zakonodavnim rješenjem zaštitio žene radnice u trgovini i omogućio im pravo na tjed- ni odmor sukladno tradiciji, običajima, stečenim pravima, zakonima i međunarodnim konvencijama.«
V. OCJENA USTAVNOG SUDA
12. Prigovori predlagatelja, koje je Xxxxxxx sud ocijenio važnim za ocjenu o (ne)suglasnosti osporene zakonske mjere u ovom postup- ku, mogu se sažeto svesti na tvrdnje o:
a) ograničenju poduzetničkih xxxxxxx jer:
– ni Ustav ni ZoR ne određuju nedjelju xxx xxx tjednog odmora radnika;
– u P.Z.-u br. 429 nije naveden cilj koji »stoji iza« mjere zabrane rada nedjeljom i blagdanom, dok se navedeni cilj – zaštita radnika i obitelji – mogao i trebao ostvariti odgovarajućim izmjenama i dopu- nama ZoR-a;
– poduzetničke slobode mogu se ograničiti, ali samo iznimno, i to radi zaštite jednog od »taksativno navedenih legitimnih ciljeva« propisanih u članku 50. Ustava i u suglasnosti s načelom razmjernosti iz članka 16. Ustava, što donesenim izmjenama ZoT-a nije postignuto;
– mjera ograničenja rada trgovina nedjeljom i blagdanima nije prikladna s obzirom na to da se zaštita radnika mogla ostvariti xxx- xxx, blažim, mjerama;
– donesenim izmjenama ZoT-a uvodi se model koji pojedinim trgovcima omogućava povoljnije tržišne rezultate;
– brojnost propisanih iznimaka od ograničenja rada nedjeljom i blagdanom »govore u korist« činjenici da postoji potreba za radom trgovina nedjeljom »kao stvarnoj tradiciji i osnovi hrvatskog društva«;
– ZIDZoT-om/23 nije predviđena iznimka kojom bi se dopustio rad nedjeljom i blagdanima onim trgovcima koji djelatnost trgovine obavljaju samostalno, to jest bez zapošljavanja radnika na temelju ugovora o radu;
– mjera zabrane rada nedjeljom i blagdanima dovodi do diskri- minacije u više aspekata i to: (1) izravno se diskriminiraju poduzetnici u drugim djelatnostima xxxxxx xx dopušteno raditi nedjeljom i blagda- nom, (2) brojnim i nedosljednim iznimkama dio trgovaca je izravno diskriminiran u odnosu na trgovce koji nedjeljom i blagdanom mogu raditi, (3) broj od 16 radnih nedjelja neizravno diskriminira male tr- govce u odnosu na trgovce s više prodajnih objekata, (4) neizravno se diskriminiraju oni trgovci (trgovački centri) koji se nalaze na rubnim dijelovima grada ili izvan grada;
b) narušavanju prava radnika u sektoru trgovine jer:
– mjera dovodi do povrede prava na rad i slobodu rada, zbog toga što ne dopušta radnicima xx x poslodavcima dogovore radno vrijeme u okviru ograničenja propisanih ZoR-om;
– radnicima se uskraćuje pravo na uvećanu plaću zbog rada nedjeljom i blagdanom, xxxx xx propisano mjerodavnim odredbama ZoR-a;
– mijenjanje potrošačkih navika neminovno će dovesti do ot- puštanja određenog broja radnika te, posljedično, do pada domaće proizvodnje;
– osporena mjera dovodi do diskriminacije po spolu (mjera se donosi isključivo u sektoru u kojem većinu čine žene što ne doprinosi unaprjeđenju položaja žena na tržištu rada već doprinosi »produblji- vanju ekonomske nejednakosti muškaraca i žena«);
c) narušavanju prava potrošača jer:
– donesenim izmjenama i dopunama ZoT-a ne ograničava se radno vrijeme pravne osobe koja vodi prodajni objekt, već se ograni- čava radno vrijeme prodajnog objekta čime se potrošačima oduzima pravo na pristup prodajnim objektima u vremenu u kojem su to mogli učiniti uobičajeno te prema odluci trgovca;
d) distribuciji xxxxx putem kioska i istraživanja javnog mijenja jer:
– odredbe glede distribucije xxxxx putem kioska su nejasne i ne- precizne zbog čega narušavaju načelo pravne sigurnosti;
– istraživanje javnog mijenja provedeno je selektivno (to jest pro- vedeno je općenito, a ne među radnicima xxxx xxxx vikendima), nema podataka o tome tko ga xx x xxxx proveo, statistički podaci navedeni u P.Z.-u br. 429 ne odnose se na trgovačke centre kod kojih je nedjelja jedan od xxxx najvećeg prometa, zatim nema statističkih podataka prometa u trgovinama koji se ostvaruje drugim radnim danima (to jest ne vide se oscilacije u prometu u odnosu na sve dane u tjednu), i nisu prikazani nikakvi usporedivi podaci za male trgovce.
A. RANIJE DONESENE ODLUKE USTAVNOG XXXX X XXXX TRGOVINA NEDJELJOM I BLAGDANOM
13. Ustavni sud xx x xxxx trgovina nedjeljom i blagdanom do xxxx dva puta odlučivao, i to: odlukom od 28. travnja 2004. i odlu- kom od 19. lipnja 2009.
13.1. U odluci od 28. travnja 2004. Ustavni sud ukinuo je Za- kon o izmjenama i dopunama Zakona o trgovini (»Narodne novine« 170/03.), ocijenivši da se načinom na koji su osporenim izmjenama i dopunama Zakona o trgovini, koji xx xxxx bio na snazi, propisane iznimke od općeg pravila o neradnim danima trgovine na malo na- rušila jednakost poduzetnika unutar tog sektora trgovine, zajamčena člankom 49. stavkom 2. Ustava, a do koje je, između ostalog, dove- la i zakonska odredba kojom se dopuštenost rada nedjeljom činila ovisnom o površini prodajnog prostora (v. točku 14. obrazloženja odluke od 28. travnja 2004.).
U obrazloženju navedene odluke Ustavni sud posebno je na- glasio:
»7. Ovlaštenje je Hrvatskog sabora da samostalno odlučuje o ure- đivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvat- skoj, u skladu s Ustavom i zakonom (članak 2. stavak 4. alineja 1. Usta-
va). Sukladno tome, Ustavni sud xx x xxxx ustavnosudskom postupku pošao od načelnog stajališta da pitanje radnog vremena u Republici Hrvatskoj ovisi o volji zakonodavca i samo po sebi nije predmet ocjene suglasnosti s Ustavom (...)
16. (...)
U vezi s odredbom članka 1. ZIDZT-a koja postavlja načelno pra- vilo da nedjeljom, u dane blagdana i u neradne dane određene poseb- nim zakonom prodavaonice i drugi oblici trgovine na malo ne rade... Ustavni sud ističe da ta odredba, sama po sebi, nije u nesuglasnosti s Ustavom. (...)
(...)«
13.2. U odluci od 19. lipnja 2009. Ustavni sud pokrenuo xx xxxxxxxx za ocjenu suglasnosti s Ustavom i ukinuo više članaka Zakona o trgovini (»Narodne novine« broj 87/08. i 116/08.), jer je ocijenio da je tadašnjim zakonskim propisivanjem zabrane rada pro- davaonica nedjeljom, posebno u okolnostima da xx xxx zabranom bili pogođeni i oni trgovci koji u cijelosti poštuju prava svojih zapo- slenika, nametnut prekomjeran teret trgovcima, s jedne strane, te narušena prava radnika u prodavaonicama, s druge strane.
U xxx xx odluci Ustavni sud, između ostalog, naveo:
»7. (...)
U novom zakonskom uređenju rada trgovina nedjeljom, ustav- nost kojega se osporava u ovom ustavnosudskom postupku, zakono- xxxxx xx uvažio pravna stajališta Ustavnog suda izražena u navedenoj odluci iz 2004. godine, otklonivši prigovore neustavnosti vezane uz nejednake uvjete trgovaca na tržištu s obzirom na površinu prodajnog prostora te uz nejasnoće zakonskih termina kao što su ‘prodaja xxxxx- xxxx prehrambenih proizvoda’, ‘vrijeme turističke sezone’ i ‘turističke potrebe’, kao i prigovore neustavnosti vezane uz postupak izdavanja dozvola za rad nedjeljom na temelju odluke o godišnjem rasporedu dežurstva prema broju stanovnika naselja odnosno mjesta.
Ustavni sud također podsjeća da je u odluci iz 2004. godine zau- zeo stajalište o tome da pitanje radnog vremena u Republici Hrvatskoj ovisi o volji zakonodavca i da to pitanje, samo po sebi, ne može biti predmet ocjene suglasnosti s Ustavom. (...)
(...)
9.6. Na temelju iznesenog, Ustavni sud utvrđuje da je u pravnom poretku Republike Hrvatske nedjelja onaj xxx u tjednu koji je prema hrvatskoj tradiciji i njezinim običajima xxx tjednog odmora u smislu članka 6. stavka 3. Konvencije 106.
Iako nedjelja, xxx xxx tjednog odmora, nije zahtjev koji proizla- zi iz Ustava, nedjelju je danom tjednog odmora proglasio nacionalni zakonodavac, a taj je zahtjev potvrđen i u pojedinim međunarodnim ugovorima te mjerodavnim nacionalnim propisima odnosno kolektiv- nim i drugim odgovarajućim ugovorima.
(...)
10.1. (...)
Ustavni sud primjećuje da je predlagatelj Zakona o trgovini jasno naznačio da trgovina kao važna gospodarska djelatnosti ima ključnu ulogu u hrvatskom gospodarstvu. U xxx je smislu jasno naznačen opći cilj koji se zakonom želi postići: djelatnost trgovine kao gospodarska xxxxx xxxxx nesmetano rasti i razvijati se te biti u funkciji i u interesu cjelokupnog gospodarstva zemlje uz vođenje računa i o trgovcima i o radnicima zaposlenima u trgovini i o potrošačima u Republici Hr- vatskoj.
Međutim, Xxxxxxx sud također primjećuje da cilj zbog kojega se Zakonom o trgovini uvodi posebna mjera prema kojoj će u gos- podarskoj djelatnosti trgovine ‘nedjelja biti bazno neradni xxx’ nije obrazložen. Obrazložen xx xxxx cilj onih zakonskih odredbi koje, kao iznimku od općeg pravila zabrane, uređuju mogućnost rada određenih prodavaonica nedjeljom. Taj propust predlagatelja Zakona o trgovini da naznači cilj zbog kojega smatra nedostatnim opće pravilo o nedjelji kao danu tjednog odmora propisano Zakonom o radu, odnosno da naznači cilj zbog kojega smatra potrebnim i opravdanim u gospodarskoj djelat- nosti trgovine posegnuti za posebnom zakonom mjerom zabrane rada prodavaonica nedjeljom, nije nevažan. Ustavni sud je zbog tog pro- pusta, naime, doveden u poziciju xx xxxx pretpostavljati eventualne ciljeve takve posebne zakonske mjere čija se ustavnost ispituje u ovom ustavnosudskom postupku, što nije prihvatljivo...
10.2. (...)
Zaključno, iako postojanje i drugih rješenja kojima bi se ostvario isti cilj xxx uvijek ne znači da je osporena zakonska mjera sama po sebi nesuglasna Ustavu...«
B. MJERODAVNO DOMAĆE I MEĐUNARODNO PRAVO
1) Ustav
14. Kao i u prethodnim odlukama, za ocjenu (ne)osnovanosti prigovora predlagatelja u ovom postupku mjerodavni su članci 3., 4., 16., 49. stavci 1. i 2., 50. i 55. stavak 3. Ustava, xxxx xxxxx:
»Članak 3.
Xxxxxxx, jednakost, nacionalna ravnopravnost i ravnopravnost spolova, mirotvorstvo, socijalna pravda, poštivanje prava čovjeka, ne- povredivost vlasništva, očuvanje prirode i čovjekova okoliša, vladavina prava i demokratski višestranački sustav najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.
Članak 4.
U Republici Hrvatskoj državna je vlast ustrojena na načelu dio- be vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu a ograničena je Ustavom zajamčenim pravom na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu. Načelo diobe vlasti uključuje oblike međusobne suradnje i uzaja-
mne provjere nositelja vlasti propisane Ustavom i zakonom.«
»Članak 16.
Slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštiti- xx xxxxxxx i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje.
Svako ograničenje slobode ili prava xxxx biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.«
»Članak 49.
Poduzetnička i tržišna xxxxxxx temelj su gospodarskog ustroja Republike Hrvatske.
Država osigurava svim poduzetnicima jednak pravni položaj na tržištu. Zabranjena je zlouporaba monopolskog položaja određenog zakonom.
(...)
Članak 50.
Zakonom je moguće u interesu Republike Hrvatske ograničiti ili oduzeti vlasništvo, uz naknadu tržišne vrijednosti.
Poduzetnička xx xxxxxxx i vlasnička prava mogu iznimno ogra- ničiti zakonom radi zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi.«
3) Mjerodavne odredbe ZoR-a o tjednom odmoru radnika
16. Članci 75. i 94. ZoR-a, u mjerodavnom dijelu, xxxxx:
»Tjedni odmor
Članak 75.
(1) Radnik ima pravo na tjedni odmor u neprekidnom trajanju od najmanje dvadeset četiri sata, kojem se pribraja dnevni odmor iz članka 74. ovoga Zakona.
(...)
(3) Odmor iz stavaka 1. i 2. ovoga članka radnik koristi nedjeljom, te u xxx koji nedjelji prethodi, odnosno iza nje slijedi.
(4) Ako radnik ne može koristiti odmor u trajanju iz stavaka 1. i
2. ovoga članka, xxxx mu se za svaki radni tjedan omogućiti korištenje zamjenskog tjednog odmora odmah po okončanju razdoblja koje je proveo na radu, zbog kojeg tjedni odmor nije koristio ili ga je koristio u kraćem xxxxxxxx.
(5) Iznimno, radnicima koji zbog obavljanja posla u različitim smjenama ili objektivno nužnih tehničkih razloga ili zbog organizacije rada ne mogu iskoristiti odmor u trajanju iz stavka 1. ovoga članka, pravo na tjedni odmor može biti određeno u neprekidnom trajanju od najmanje dvadeset četiri sata, kojem se ne pribraja dnevni odmor iz članka 74. ovoga Zakona.«
»Pravo na povećanu plaću
Članak 94.
(1) Za otežane uvjete rada, prekovremeni i noćni rad te za rad nedjeljom, blagdanom i neradnim danom… radnik ima pravo na po- većanu plaću...
(...)«
Zaključno, u odluci od 19. lipnja 2009. Ustavni sud uputio je i na ugovorna pravila o tjednom odmoru radnika, to jest na skloplje- ne dvostrane ugovore s pojedinim vjerskim zajednicama o pitanjima od zajedničkog interesa (v. točku 9.5. obrazloženja te odluke).
C. OCJENA USTAVNOG SUDA O PRIGOVORIMA
(...)
»Članak 55.
PREDLAGATELJA
Svaki zaposleni ima pravo na tjedni odmor i plaćeni godišnji od- mor i ovih se prava ne može odreći.
(...)«
14.1. Imajući u vidu sadržaj osporene mjere, zatim prigovore predlagatelja, kao i očitovanja Vlade, Ustavni sud u ovom ustavno- sudskom postupku ocjenjuje mjerodavnim i članak 35. Ustava, koji glasi:
»Članak 35.
Svakomu se jamči štovanje i pravna zaštita njegova osobnog i obiteljskog života...«
2) Međunarodni ugovori kojima se uređuje tjedni odmor radnika
15. U odluci od 19. lipnja 2009. (v. točku 1.2. obrazloženja ovog rješenja) Ustavni sud uputio je na članke 6. i 7. Konvencije 106 i xxxxxx utvrdio kako ta konvencija ne zahtijeva da tjedni xxx od- xxxx bude nedjelja, ali propisuje da se razdoblje tjednog odmora xxxx, kad god je to moguće, podudarati s danom u tjednu koji je prema tradiciji i običajima konkretne zemlje određen xxx xxx od- xxxx, pri čemu se tradicije i običaji vjerskih manjina moraju, koliko je to moguće, poštovati (v. točku 9.1. obrazloženja odluke od 19. lipnja 2009.).
Ustavni sud podsjetio je i da je opće pravilo o nedjelji kao ne- radnom danu u Republici Hrvatskoj sadržano u Zakonu o potvrđi- vanju Ugovora između Svete Stolice i Republike Hrvatske o pravnim pitanjima, potpisanim 18. prosinca 1996. (»Narodne novine – Me- đunarodni ugovori« broj 37/97.), konkretno članku 9. sadržanom u članku 2. Zakona o potvrđivanju Ugovora između Svete Stolice i Republike Hrvatske o pravnim pitanjima (v. točku 9.2. obrazloženja odluke od 19. lipnja 2009.).
17. Ustavni sud, prije svega, ocjenjuje da predlagatelji prigovo- rima koji su predmet ovog ustavnosudskog postupka nisu naveli ra- zloge zbog kojih bi Ustavni sud trebao preispitati svoja ranija stajališta o tome da je u pravnom poretku Republike Hrvatske ustavnopravno prihvatljivo da je nedjelja onaj xxx u tjednu koji je prema hrvatskoj tradiciji i običajima xxx tjednog odmora i da pitanje uređenja radnog vremena u Republici Hrvatskoj samo po sebi nema ustavno značenje, već ovisi o volji zakonodavca (članak 2. stavak 4. alineja 1. Ustava).
Ustavni sud ocijenio je da ni u ustavnopravnom poretku Republi- ke Hrvatske nisu nastupile okolnosti zbog kojih bi ta stajališta trebao preispitati.
17.1. Stoga, prigovore predlagatelja da »ni Ustav ni XxX« ne određuju nedjelju xxx xxx tjednog odmora Xxxxxxx sud nije smatrao potrebnim posebno razmatrati.
18. Ustavni sud, kao i u odluci od 19. lipnja 2009., utvrđuje da se (ne)ustavnost osporenih odredaba ZIDZoT-a/23 xxxx razmatrati u svjetlu cjelokupnog normativnog uređenja tjednog odmora u Re- publici Hrvatskoj, prikazanog u točkama 13.1. – 13.3. obrazloženja ovog rješenja.
Podsjeća se, zahtjev da nedjelja bude xxx tjednog odmora nije apsolutan i potrebe društvene zajednice koje se ne mogu zadovoljiti bez kontinuiranog, trajnog i nesmetanog funkcioniranja javnih službi i nekih drugih specifičnih djelatnosti zahtijevaju po naravi stvari i rad nedjeljom.
1) Uz članak 57. ZoT-a
19. Osporenom mjerom propisano je sljedeće:
– radno vrijeme prodajnih objekata određuje trgovac u razdo- bljima od ponedjeljka do subote, a koje radno vrijeme trgovac samo- stalno i slobodno raspoređuje (stavak 1. članka 57. ZoT-a);
– prodajni objekti zatvoreni su nedjeljom i blagdanom (stavak
2. i prva rečenica stavka 3. članka 57. ZoT-a);
– Vlada može odlukom odrediti prodajne objekte koji su dužni raditi u dane blagdana u Republici Hrvatskoj u skladu sa zakonom kojim se uređuju blagdani, spomendani i neradni dani (druga reče- nica stavka 3. članka 57. ZoT-a); i
– trgovac može samostalno i slobodno 16 nedjelja u godini odrediti kao radne (stavak 4. članka 57. ZoT-a).
Radno vrijeme propisano stavcima 1. – 4. članka 57. ZoT-a ne odnosi se na objekte koji se nalaze unutar ili su sastavni dio cjeline, i to: željezničkih i autobusnih kolodvora, zračnih luka, luka otvorenih za javni promet, luka unutarnje plovidbe brodova, zrakoplova i tra- jekata za prijevoz osoba i vozila, benzinskih postaja, bolnica, hotela, prostora kulturnih i vjerskih ustanova, te drugih subjekata u kultu- ri, muzeja, centara za posjetitelje odnosno interpretacijskih centara, nautičkih marina, kampova, poljoprivrednih gospodarstava te pro- glašenih zaštićenih područja prirode (stavak 5. članka 57. ZoT-a).
Također, radno vrijeme propisano stavcima 1. – 4. članka 57. ZoT-a ne odnosi se ni na otkup primarnih poljoprivrednih proi- zvoda, prodaju vlastitih poljoprivrednih proizvoda na štandovima i klupama na tržnicama na malo, prodaju putem automata, prodaju na daljinu i prigodnu prodaju na sajmovima i javnim manifestaci- jama (stavak 6. članka 57. ZoT-a).
20. Ustavni sud opaža da se pretežiti dio navoda svih pred- lagatelja svodi na tvrdnje da su osporenom zakonskom odredbom poduzetničke slobode iz članka 49. Ustava nerazmjerno ograničene. U xxx smislu navode da nije naveden cilj koji »stoji iza« osporene mjere odnosno osporavaju legitimnost cilja (»zaštita radnika«) koji je Vlada navela u obrazloženju P.Z.-a br. 429 (v. točku 10.1. obra- zloženja ovog rješenja). Ovo iz razloga što se zaštita radnika, kako tvrde, morala i trebala osigurati odgovarajućim izmjenama ZoR-a, kao propisa kojim su u Republici Hrvatskoj uređeni radni odnosi te prava i obveze iz radnih odnosa, a navedeno da proizlazi i iz odluke od 19. lipnja 2009. Zaključno, smatraju da osporena mjera, sve kada bi se i utvrdilo postojanje legitimnog cilja, nije razmjerna (priklad- na, nužna i razmjerna u užem smislu) za njegovo ostvarenje.
a) Postojanje cilja mjere i njegova legitimnost
21. U odnosu na navode predlagatelja da nije naveden cilj koji »stoji iza« osporene mjere, Ustavni sud primjećuje da je Vla- da u obrazloženju P.Z.-a br. 429, što je kasnije ponovila u svojim očitovanjima, kao cilj koji se želio postići osporenom zakonskom odredbom navela postizanje ravnoteže između privatnog i poslov- nog života građana (v. točku 10.1. obrazloženja ovog rješenja), osi- guranje i omogućavanje kvalitete funkcioniranja društvene zajednice i zaštitu prava radnika (v. točku 11. obrazloženja ovog rješenja), xx xxxxxxxxxxx napredak i socijalno blagostanje građana (v. točku 11.1. obrazloženja ovog rješenja).
21.1. U pogledu prigovora pojedinih predlagatelja o tome da Ustavni sud u odluci od 19. lipnja 2009. cilj tada osporene mjere –
»zaštita radnika«, nije prihvatio kao legitiman, valja reći sljedeće. Ustavni sud je u xxx postupku prije svega utvrdio da cilj zbog kojeg xx xxxx uvedena posebna mjera prema kojoj će u gospodarskoj djelat- nosti trgovine »nedjelja biti bazno neradni xxx« nije bio obrazložen, dok je bio obrazložen samo cilj onih zakonskih odredaba koje, kao iznimku od općeg pravila zabrane, uređuju mogućnost xxxx xxxx- đenih trgovina nedjeljom (v. točku 10.1. obrazloženja te odluke). Taj propust zakonodavca Ustavni sud nije ocijenio nevažnim. Stoga, daljnje obrazloženje te odluke treba sagledavati u svjetlu utvrđenog propusta, ali i pravnih shvaćanja Ustavnog suda u pogledu mjere ograničenja poduzetničkih xxxxxxx koje je Ustavni sud izrazio ima- jući u vidu zakonska rješenja sadržana u Zakonu o trgovini koji xx xxxx bio na snazi (»Narodne novine« broj 87/08. i 116/08.), kao i prigovora predlagatelja u xxx postupku.
Ustavni sud napominje da se postojanje cilja i njegova legiti- mnost sagledava u svjetlu cjelokupnog normativnog uređenja akta čija se ustavnost osporava. Drugim riječima, a s obzirom na to da je člankom 57. ZoT-a bitno drukčije regulirano ograničenje rada nedjeljom i blagdanima, zaključci Ustavnog suda iz odluke od 19. lipnja 2009. ne mogu se izravno i ne kritički primijeniti u ovom ustavnosudskom postupku.
Polazeći od navedenog, Ustavni sud ocjenjuje neosnovanim navode pojedinih predlagatelja da Xxxxx nije navela cilj koji »stoji iza« osporene mjere i da je Ustavni sud, kao i u postupku u kojem xx xxxxx odluku od 19. lipnja 2009., »doveden u poziciju da pogađa radi kojeg cilja je ograničena poduzetnička xxxxxxx«.
21.2. Polazeći od navoda Vlade (v. točku 21. obrazloženja ovog rješenja), Ustavni sud utvrđuje da je Xxxxx xxx cilj osporene za- konske mjere navela sljedeće: postizanje ravnoteže između privatnog i poslovnog života građana (po ocjeni Ustavnog suda prije svega zaposlenih u djelatnosti trgovine), osiguranje i omogućavanje kva- litete funkcioniranja društvene zajednice i zaštitu prava radnika xx xxxxxxxxxxx napredak i socijalno blagostanje građana.
Ustavni sud prihvaća xxxx xx navedeno legitiman cilj koji se osporenom mjerom htio postići.
22. Xxxxx xx Ustavni sud u nastavku ispitati xx xx osporena mjera razmjerna za njegovo ostvarenje.
Po ocjeni Ustavnog suda da bi osporena mjera bila razmjerna xxxx xx potrebno osigurati uravnoteženi odnos (izbalansirati) između prava i interesa triju grupa adresata mjere: nositelja trgovačkih dje- latnosti (gospodarskih subjekata – trgovaca) i njihovih zaposlenika, s jedne strane, te potrošača, s druge strane.
b) Razmjernost
a. Razmjernost u odnosu na poduzetničke slobode gospodar- skih subjekata (trgovaca)
23. Predlagatelji ističu da ograničavanje poduzetničke slobode Ustav dopušta samo iznimno i da je pri tome dužnost zakonodavca poštovati načelo razmjernosti propisano člankom 16. Ustava. Na- dalje, tvrde da osporena odredba ZIDZoT-a/23 kojom je propisana mjera zabrane rada nedjeljom i blagdanom ne udovoljava ni jednom od zahtjeva koji moraju biti ispunjeni da bi ograničenje poduzetnič- ke slobode propisano člankom 50. stavkom 2. Ustava bilo ustavno- pravno prihvatljivo.
23.1. Nije sporno da zakonsko uređenje rada prodajnih obje- kata nedjeljom i blagdanom u djelatnosti trgovine predstavlja oblik zakonskog ograničenja poduzetničke slobode trgovaca.
24. Članak 1. stavak 1. Ustava Republiku Hrvatsku definira kao socijalnu državu, i koji, imajući u vidu da su poduzetničke (i tržiš- ne) slobode temelj gospodarskog ustroja Republike Hrvatske (članak
49. stavak 1. Ustava), državi nameće ustavnu obvezu da istodobno potiče kako gospodarski napredak tako i socijalno blagostanje gra- đana. Država, također, ima pozitivnu obvezu osigurati i obilježavanje blagdana ili zbog javnog i/ili nacionalnog interesa te mu na xxx xxxxx osnažiti njegov značaj.
»13.1. (...)
Propisivanjem neke obveze pojedinim gospodarskim subjektima ne dolazi per se do ograničavanja poduzetničke (i tržišne) slobode. Drugim riječima, zakonsko uređenje načina izvršavanja obveza sudio- nika tržišnih odnosa... samo po sebi ne predstavlja automatski ograni- čenje poduzetničke slobode. U suprotnom, gotovo svaki pokušaj zako- nodavca u ispunjavanju ustavnih ovlasti pri uređivanju gospodarskih odnosa i međusobnih odnosa subjekata na tržištu (članak 2. stavak 4. alineja 1. Ustava) automatski bi predstavljao ograničenje poduzetničke slobode. (...)
Poduzetnička i tržišna xxxxxxx temelj su gospodarskog ustroja Republike Hrvatske, a među njima se posebno ističu xxxxxxx kretanja roba, osoba, usluga i kapitala. Stajalište da se poduzetničke i tržišne slobode uvijek moraju sagledavati u svjetlu vladavine prava kao naj- više vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske (članak 3. Ustava) te načela razmjernosti (članak 16 Ustava) na kojem xx xxxx zasnivati pravna regulacija njihovih ograničenja...«
Prema tome, apsolutno ostvarenje poduzetničkih xxxxxxx nije moguće te se njihovo ograničenje valja razmotriti ne samo s aspekta razloga ograničenja poduzetničkih xxxxxxx navedenih u članku 50. stavku 2. Ustava već i s aspekta članka 16. Ustava.
Člankom 16. stavkom 1. Ustava propisano je da xx xxxxxxx i prava mogu ograničiti samo zakonom kako bi se zaštitila xxxxxxx i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje. Drugim riječima, a primjenom logičke i sistematske metode tumačenja član- ka 16. stavka 1. Ustava, navedeni se članak odnosi i na ograničenje poduzetničkih xxxxxxx.
Xxxxx, a kako i Xxxxx navodi u svojim očitovanjima, pri ocjeni ustavnosti osporene mjere nije dovoljno uzeti u obzir samo njezin ekonomski učinak na poslovni i privatni život sudionika u djelatno- sti trgovine, već i onaj neekonomski (kulturni, tradicijski, duhovni, sportski i slično).
25. Ustavni sud ponavlja kako iz sadržaja članka 57. ZoT-a pro- izlazi xx xxxxxxxxxxx subjekti (trgovci) mogu:
– samostalno i slobodno, unutar maksimalno propisanog broja tjednih sati, odrediti radno vrijeme od ponedjeljka do subote;
– raditi 16 nedjelja u godini koje samostalno i slobodno, imaju- ći u vidu svoje poslovne potrebe i politike odrede kao radne;
– raditi u vrijeme blagdana i to u onim prodajnim objektima za koje Xxxxx odlukom odredi da su dužni raditi u dane blagdana; te
– raditi i u one dane (uključujući nedjelje i blagdane) koji su obuhvaćeni iznimkama od ograničenja rada nedjeljom i blagdanom. Xxxx xxxxxxxxxxx subjekti (trgovci) rade nedjeljom fondu rad-
nih sati gospodarskog objekta dodaje se xxx 15 sati, što ukupno čini fond od 105 sati koje vrijeme trgovci slobodno i samostalno raspo- djeljuju od ponedjeljka do nedjelje.
25.1. Slijedom navedenog, prema shvaćanju Ustavnog suda u ovom ustavnosudskom postupku nije riječ o zabrani xxxx xxxxx- ljom i blagdanom već o njegovu ograničenju. To ograničenje rada nedjeljom i blagdanom za gospodarske subjekte (trgovce) znači da, unutar tog ograničenja slobodno i samostalno te u skladu sa svojim poslovnim politikama i potrebama odlučuju hoće li i koje nedjelje odrediti kao radne (njih 16 od ukupno 53 nedjelje u godini).
25.2. Nadalje, pored 16 nedjelja koje gospodarski subjekti mogu unutar godine odrediti kao radne, gospodarski subjekti mogu raditi i u vrijeme blagdana u onim prodajnim objektima za koje Vlada odlukom odredi da su dužni raditi u dane blagdana.
25.3. Konačno, osporenom mjerom propisane su i iznimke od ograničenja rada nedjeljom i blagdanom.
Uvođenje tih iznimaka Vlada je u P.Z.-u br. 429 i kasnije u oči- tovanjima obrazložila potrebom kontinuirane opskrbe stanovništva, osiguranjem neprekinute javne usluge, posebnim potrebama potro- šača, te naravi posla i usluga koje gospodarski objekt pruža (pri-
mjerice, rad prodajnih objekata koji se nalaze unutar ili su sastavni dio željezničkih i autobusnih kolodvora, zračnih luka, zrakoplova i trajekata za prijevoz osoba i vozila, zatim benzinskih postaja, bolni- ca, muzeja, kampova i dr.).
Objektivnu opravdanost i razumnost obrazloženja ovako po- stavljenih razloga (potreba) za uvođenje iznimaka od mjere ograni- čenja rada nedjeljom i blagdanom, predlagatelji svojim prigovorima nisu doveli u pitanje.
Posebno, a u pogledu prigovora više predlagatelja da ZIDZoT- om/23 nije predviđena iznimka kojom bi se rad nedjeljom i blag- danom bez ograničenja dopustio obrtniku koji djelatnost trgovine obavlja samostalno to jest bez zapošljavanja radnika na temelju ugo- xxxx x xxxx, Xxxxxxx sud upućuje na članak 4. ZoT-a. Prema stavku
1. članka 4. ZoT-a obrtnik xx xxxxxxx koji prema stavku 2. članka 4. ZoT-a djelatnost trgovine obavlja slobodno i pod jednakim uvjetima na tržištu na način da ne sprječava, ne ograničava i ne narušava tržišno natjecanje. Drugim riječima, vlasnička struktura trgovine, kao i površina (veličina) prodajnog objekta, mogla bi predstavljati diskriminatorni kriterij za dopuštenje rada nedjeljom i blagdanom (v. točku 13.1. obrazloženja ovog rješenja). Nadalje, obrtnici kao i svi ostali trgovci, ovisno o individualnim potrebama, sezonalnosti, mi- krolokaciji i slično, mogu slobodno i samostalno odrediti 16 nedjelja koje će raditi, te se na njih odnose i odredbe članka 57. ZoT-a kojima su predviđene iznimke od ograničenja rada nedjeljom i blagdanom.
Stoga, a u nedostatku uvjerljivih i opravdanih razloga zbog kojih bi obrtnici koji ne zapošljavaju radnike trebali biti izuzeti od mjere ograničenja rada nedjeljom i blagdanom, prigovore ovih predlagatelja Ustavni sud ocjenjuje neosnovanima. Xxx xxxx što bi njihovo prihvaćanje dovelo u pitanje člankom 49. Ustava zajamčen jednak položaj svih poduzetnika na tržištu.
26. Polazeći od navedenog, Ustavni sud utvrđuje da je Vlada xxxx xx ograničila rad nedjeljom i blagdanom imala u vidu potrebe gospodarstva, xxxxxx posebno činjenicu da je hrvatsko gospodar- stvo orijentirano na turizam koji se pretežno odvija tijekom ljetnih mjeseci (sezonalnost), kao i mikrolokaciju gospodarskih subjekata (poduzetnika) te organizaciju radnog vremena trgovca prepustivši im da slobodno i samostalno određuju raspored radnih nedjelja u skladu sa svojim poslovnim politikama i potrebama.
Stoga, Ustavni sud smatra da osporena mjera ne nameće pre- komjeran teret gospodarskim subjektima (trgovcima).
b. Razmjernost u odnosu na zaposlenike u djelatnosti trgovine
27. Legitiman cilj osporene je zakonske mjere, između ostalog, i zaštita prava radnika i bolja kvaliteta njihova privatnog i obiteljskog života.
Ograničenje rada nedjeljom i blagdanom za radnike zaposlene u djelatnosti trgovine znači da oni, kao i svi ostali građani (iako u ograničenom opsegu) mogu nedjeljom, kao danom koji se prema hrvatskoj tradiciji i običajima smatra danom tjednog odmora, ostva- riti pravo na privatan i na obiteljski život (članak 35. Ustava). Naime, za razliku od drugih građana, radnici u djelatnosti trgovine ne mogu potpuno uživati u nedjelji kao neradnom danu jer su dužni raditi 16 nedjelja koje su njihovi poslodavci odredili kao radne, u vrijeme blagdana u onim prodajnim objektima za koje Vlada odlukom odre- di da imaju obvezu raditi u dane blagdana i u one dane (uključujući nedjelje i blagdane) koji su obuhvaćeni iznimkama od ograničenja rada nedjeljom i blagdanom.
Time je prema ocjeni Ustavnog suda postignuta ravnoteža iz- među prava radnika, s jedne strane, i prava te interesa gospodarskih subjekta (trgovaca), s druge strane. Stoga, radnicima u djelatnosti trgovine osporenom mjerom nije nametnut prekomjeran teret. Ustavni sud pri tome posebno naglašava da u radnim nedjeljama radnici moraju ostvarivati prava koja im pripadaju po mjerodavnim odredbama ZoR-a.
27.1. Nastavno na navedeno, a u pogledu prigovora većine predlagatelja da se legitimni cilj »zaštita radnika« mogao i trebao osigurati odgovarajućim izmjenama ZoR-a, Xxxxxxx sud ističe da je člankom 1. stavkom 1. ZoT-a propisano da se ZoT-om uređuju uvjeti za obavljanje djelatnosti trgovine, radno vrijeme u djelatnosti trgovine, mjere zabrane nepoštenog trgovanja te nadzor i upravne mjere. Drugim riječima, ZoT-om se ni na xxxx xxxxx ne zadire u radnopravne odnose radnika i njihovih poslodavaca (trgovaca) i ne uređuju se prava i obveze radnika koji iz tog odnosa proizlaze. Ta prava i obveze predmet su uređenja ZoR-a, pa je nejasno na xxxx xxxxx bi se legitimni cilj osporene mjere uređene ZoT-om trebao ostvariti odgovarajućim izmjenama i dopunama ZoR-x. Xxxxx, ove prigovore Xxxxxxx sud ocjenjuje očito neosnovanima.
27.2. Predlagatelj HUP navodi da se legitimni cilj mogao ostva- riti na način da se zatraži xxxxxx pristanak radnika na rad nedjeljom i blagdanom, koja mjera bi bila manje ograničavajuća ako se u vidu ima činjenica »odljeva xxxxx xxxxx xxx i činjenica da trgovci sve više zapošljavaju umirovljenike, studente i strane radnike«, kao i to da se zakonodavac mogao odlučiti i za rješenje prema kojemu rad- nik u sektoru trgovine smije raditi najviše 16 nedjelja godišnje, a ne da ograniči radno vrijeme prodajnog objekta. Ovaj predlagatelj, osim što posebno ne obrazlaže zbog čega smatra da bi mjera koju xx xxxxx xxxx xxxxx za trgovce, ne obrazlaže ni zašto bi takva mjera bila i prikladnija za ostvarenje legitimnog cilja koji se želio postići osporenim izmjenama ZoT-x. Xxxxx, a imajući u vidu da je predla- gatelj xxxxx predočiti činjenice i okolnosti koje razumno upućuju na to da je zakonodavac imao na raspolaganju podjednako učinkovitu, ali manje ograničavajuću mjeru, prigovor HUP-a da se legitimni cilj mogao ostvariti drugom blažom mjerom Ustavni sud ne prihvaća dostatno obrazloženim i uvjerljivim.
27.3. Također, pojedini predlagatelji (v. primjerice točku 8.1. obrazloženja ovog rješenja), osim što općenito navode da su zako- nodavcu bile na raspolaganju druge blaže mjere za ostvarenje le- gitimnog cilja osporene mjere, ni s čim nisu uputili na postojanje takve mjere. S obzirom na to da nije primjereno ulozi Ustavnog suda dovoditi se u poziciju zastupnika stranaka u postupku, Ustavni sud tako postavljene prigovore nije posebno razmatrao.
c. Razmjernost u odnosu na potrošače
28. Ustavni sud opaža da osporena mjera ima učinak i na po- trošače, na način da oni svoje potrebe opskrbe mogu zadovoljiti od ponedjeljka do subote, kao i u 16 nedjelja koje trgovci odrede kao radne. Drugim riječima, ovom mjerom potrošači su ograničeni u ostvarivanju svojih potreba za opskrbom tako što kupovinu ne mogu ostvarivati svake nedjelje u godini.
Potrošači, međutim, svoje potrebe za opskrbom mogu uredno namiriti i tijekom blagdana u onim prodajnim objektima za koje Xxxxx odlukom odredi da su dužni raditi u dane blagdana, kao i u dane (uključujući nedjelje i blagdane) obuhvaćene iznimkama od ograničenja rada nedjeljom i blagdanom.
28.1. Više predlagatelja tvrdi da zakonodavac osporenom mje- rom ne ograničava radno vrijeme pravne osobe koja vodi neki pro- dajni objekt, već isključivo radno vrijeme prodajnog objekta. Xxxx- xxxx zakonodavno rješenje, smatraju, dovodi ne samo do gubitka slobode trgovaca da sami odrede radno vrijeme prodajnog objekta
– kvantitativno, već i da se potrošačima oduzima pravo na pristup prodajnim objektima u vremenu u kojem su to uobičajeno te prema odluci trgovca mogli učiniti.
Prema ocjeni Ustavnog suda, ovi prigovori usmjereni su na tvrdnje o promjenama potrošačkih navika i poslovnih politika gos- podarskih subjekata (trgovaca) xxxx xxx takvi nemaju ustavnopravno relevantni značaj za ocjenu suglasnosti osporene odredbe ZoT-a s Ustavom. Ističe se pored navedenoga da se osporena mjera ne od- nosi na ograničenje radnog vremena pravne osobe koja vodi neki
prodajni objekt jer ona djelatnost trgovine ne obavlja neposredno već posredno, upravo putem svojih trgovina. Stoga, fokus osporene mjere nije na pravnim osoba koje vode neki prodajni objekt, već upravo na radu odnosno radnom vremenu trgovina u njezinu sa- stavu.
28.2. Prigovore pojedinih predlagatelja o tome da su potrošači osporenom mjerom dovedeni u stanje neizvjesnosti u pogledu rad- nog vremena pojedinih poslovnih jedinica nedjeljom, Ustavni sud ocjenjuje neosnovanima, s obzirom na to da je člankom 61. ZoT-a propisana obveza trgovca da na prodajnom objektu jasno, vidljivo i čitljivo za potrošače istakne radno vrijeme tog objekta.
28.3. Slijedom navedenog, potrošačima također osporenom mjerom nije nametnut prekomjeran teret.
c) Ocjena Ustavnog suda o nerazmjernosti osporene zakonske mjere
29. Polazeći od svega navedenog, Ustavni sud ocjenjuje da mjera ograničenja radnog vremena prodajnih objekata nedjeljom i blagda- nom, xxxx xx propisana osporenom odredbom ZoT-a, ne predstav- lja prekomjerni teret ni za jednog od njezinih adresata: gospodarske subjekte (trgovce), radnike zaposlene u sektoru trgovine i potrošače.
29.1. Naime, gospodarskim subjektima (trgovcima) omogućeno je da slobodno i samostalno u skladu sa svojim potrebama i poslov- nim politikama odrede hoće li i koje od 16 nedjelja u godini raditi.
Zatim, osporenom mjerom radnicima zaposlenima u sektoru trgovine omogućeno je da u dane obuhvaćene mjerom ograničenja radnog vremena nedjeljom i blagdanom mogu uživati u odmoru i slobodnom vremenu te obiteljskom životu.
Zaključno, potrošači svoje potrebe opskrbe mogu zadovoljiti od ponedjeljka do subote, kao i u 16 nedjelja u godini koje trgovci odrede kao radne. Također, mjerom su prepoznate i situacije (iznim- ke od ograničenja radnog vremena nedjeljom i blagdanom) u xxxxxx xx prednost xxxx interesima potrošača nad interesima zaposlenih u trgovačkim djelatnostima.
29.2. Stoga, ocjena je Ustavnog suda da je osporenom zakon- skom mjerom osigurana ravnoteža prava i interesa svih sudionika u postupku prodaje te time postignuta ravnoteža između privatnog i poslovnog života građana, kao legitimnog cilja osporene mjere.
30. Ustavni sud podsjeća da je ZIDZoT/23 stupio na snagu 1. srpnja 2023. i da prema članku 12. ZIDZoT-a/23 u razdoblju do kraja 2023. godine nisu bile ubrojene nedjelje koje su do stupanja na sna- gu ZIDZoT-a/23 bile radne. Drugim riječima, zakonodavac je upra- vo imajući u vidu da će osporena zakonska mjera izazvati određene promjene kod svih sudionika u djelatnosti trgovine, gospodarskim subjektima omogućio jedno vrijeme prilagodbe na nova normativna uređenja, dok je potrošačima omogućio vrijeme prilagodbe radi pro- mjene potrošačkih navika.
Ustavni sud, također, opaža da se dosad u praksi već pokazalo kako su pojedine jedinice lokalne samouprave (općine i gradovi), ovi- sno o lokaciji i potrebama stanovništva, turističkoj sezoni ili drugim prigodama, a u skladu sa svojim ovlastima propisanima Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (»Narodne novine« broj 33/01., 60/01., 129/05., 109/07., 36/09., 125/08., 36/09., 150/11.,
144/12., 19/13. – pročišćeni tekst, 137/15. – ispravak, 123/17., 98/19. i 144/20.), iskoristili zakonsku pogodnost te pojedine dane u 2023., a Grad Split zaključkom o proglašenju sajamskih xxxx na području Gra- da Splita u 2024. xxxxxx, klasa: 301-04/24-01/1, urbroj: 2181-1-03/2- 24-3 od 5. siječnja 2024. (»Službeni glasnik Grada Splita« broj 2 od 9. siječnja 2024.) i u 2024. godini, proglasili sajmenim danima koji su, kao iznimka, izuzeti od opće zabrane rada nedjeljom i blagdanom.
30.1. Imajući u vidu sve prethodno navedeno, Xxxxxxx sud utvrđuje da je osporena mjera razmjerna za ostvarenje cilja koji se njome želio ostvariti.
d) Xxxxxx prigovori o nesuglasnosti članka 57. ZoT-a s Ustavom
31. Više predlagatelja tvrdi da je odredba članka 57. ZoT-a koja se odnosi na distribuciju xxxxx (stavak 7. članka 57.) »nejasna i ne- precizna« i xx xxx takva narušava načelo pravne sigurnosti. Ovo zbog toga što, kako tvrde, naglasak je stavljen na distribuciju xxxxx, što, prema njihovu tumačenju, ne uključuje i prodaju drugih proi- zvoda iz asortimana kioska. Tvrde, stoga, da je osporena odredba usmjerena isključivo i jedino na ograničenje poduzetničkih xxxxxxx.
31.1. Osporenom odredbom (v. točku 6. obrazloženja ovog rje- šenja) propisano je da distribucija xxxxx putem kioska predstavlja posebni oblik prodaje izvan prodavaonica xx xx xxx takva može biti otvorena nedjeljom i blagdanom od 7 do 13 sati.
Suprotno tvrdnjama ovih predlagatelja, prema ocjeni Ustavnog suda osporena je odredba članka 57. ZoT-a jasna i precizna, dok se prigovori predlagatelja u svojoj biti mogu svesti na navode kojima polemiziraju pojam »distribucija xxxxx«. Osim što iz osporene odred- be ne proizlazi da se pod »distribucijom xxxxx« ne podrazumijeva i prodaja ostalih proizvoda iz asortimana kioska, a imajući u vidu da se člankom 57. ZoT-a mijenja samo režim radnog vremena prodaj- nih objekata (pa tako i kioska), a ne i njihova narav i djelatnost, ove prigovore Ustavni sud ocjenjuje promašenima i nelogičnima.
32. Prigovor predlagatelja FOKUS o povredi načela diobe vlasti (v. točku 8.6. obrazloženja ovog rješenja) time što je, kako tvrdi, osporenom mjerom poduzetnička xxxxxxx »izravno podređena arbi- trarnom djelovanju izvršne Vlasti i to Vladi RH« te xx Xxxxx »dano« diskrecijsko pravo da pojedinim objektima naloži rad i na taj na- čin da »nadopunjuje i izvršava zakonodavnu funkciju«, Ustavni sud ocjenjuje promašenim. Ovo iz razloga što je Xxxxx na temelju članka
85. Ustava i članka 1. Zakona o Vladi Republike Hrvatske (»Narod- ne novine« broj 150/11., 119/14., 93/16., 116/18. i 80/22.) ovlaštena predlagati zakone, kao i njihove izmjene i dopune, dok zakone kao i njihove izmjene i dopune donosi Hrvatski sabor (članak 80. Ustava).
U xxx smislu predlagatelja se upućuje xx xxxxx 5. i 10. obra- zloženja ovog rješenja.
33. Više predlagatelja tvrdi da je osporena zakonska mjera u nesuglasnosti i s ustavnim jamstvom jednakosti položaja podu- zetnika na tržištu (članak 49. stavak 2. Ustava). Tako navode da osporena mjera dovodi do nejednakog postupanja gospodarskih subjekata u djelatnosti trgovine u odnosu na gospodarske subjekte u drugim djelatnostima, zatim do nejednakog postupanja prema radnicima zaposlenim u sektoru trgovine u odnosu na one zapo- slene u drugim djelatnostima, nejednakog postupanja prema rad- nicima u sektoru trgovine, kao i do nejednakog postupanja prema nositeljima trgovačke djelatnosti s obzirom na veličinu i lokaciju prodajnih objekata.
33.1. Ustavni sud podsjeća, uvjet kako bi se ispitivalo radi li se u konkretnom slučaju o nejednakom postupanju xx xxx xx xx pravni položaji istovjetni ili bitno slični. Stoga, pri utvrđivanju eventual- nog nejednakog položaja poduzetnika na tržištu, prije svega, valja utvrditi jesu li gospodarske djelatnosti na koje se predlagatelji u prijedlozima radi usporedbe pozivaju (primjerice ugostiteljstvo) iste ili bitno slične.
U smislu navedenog, sve one prigovore koji su usmjereni na nejednako postupanje gospodarskih subjekata u trgovini i onih u drugim djelatnostima (ugostiteljstvu), kao i one usmjerene na nejednak položaj radnika zaposlenih u sektoru trgovine u odnosu na radnike zaposlene u drugim djelatnostima, Ustavni sud nije posebno razmatrao jer se ne radi o djelatnostima koje su iste ili bitno slične.
33.2. Preostale prigovore usmjerene na povredu jamstva xxx- nakosti položaja poduzetnika na tržištu Ustavni sud, iz svih razloga navedenih u ovom rješenju zbog kojih je ocijenio da osporenom mjerom poduzetničke slobode nisu nerazmjerno ograničene, ocje- njuje neosnovanima.
33.3. Iz istog razloga prigovore više predlagatelja da osporena mjera narušava jednakost položaja poduzetnika u djelatnosti trgo- vine s obzirom na veličinu i lokaciju prodajnih objekata, Ustavni sud također ocjenjuje neosnovanima (posebice, x. xxxxx 14. i 25.3. obrazloženja ovog rješenja).
34. Više predlagatelja tvrdi da je osporenom zakonskom mje- rom povrijeđeno pravo na rad i slobodu rada radnika u sektoru trgovine.
Osim što Ustav jamči pravo na rad i slobodu rada (članak 54. stavak 1. Ustava), Xxxxxxx sud upućuje na to da je člankom 55. stav- kom 3. Ustava propisano da svaki zaposleni ima pravo na tjedni odmor. Stoga, a imajući u vidu sve one navedene razloge Ustavnog suda o tome da je osporena mjera razmjerna legitimnom cilju koji se njome htio postići (x. xxxxx 23. – 29.2. obrazloženja ovog rješenja), prigovore o navodnoj povredi prava na rad i slobodu rada Ustavni sud ocjenjuje neosnovanima.
2) Uz članak 70. ZoT-a i članak 12. ZIDZoT-a/23
35. Neki predlagatelji osporavaju suglasnost pojedinih odreda- ba članka 70. ZoT-a (podstavci 9. – 15. stavka 1. članka 70. ZoT-a) koje se odnose na propisivanje prekršaja i novčanih kazni ako dođe do kršenja odredaba o zabrani rada nedjeljom i blagdanom.
Budući da Ustavni sud nije kao osnovane prihvatio prigovore svih predlagatelja o tome da osporena zakonska mjere predstavlja nerazmjerno ograničenje poduzetničke slobode, nije imao razloga upustiti se u ocjenu o eventualnoj (ne)suglasnosti osporenih odre- daba članka 70. ZoT-a s Ustavom, s obzirom na njezinu funkcio- nalnu povezanost s člankom 57. ZoT-a. Pored navedenog, Ustavni sud napominje da će se o pravnom učinku ove osporene odredbe na pravni položaj predlagatelja moći govoriti tek kada se i ako će se osporene odredbe članka 70. ZoT-a primijeniti na konkretan slučaj to jest kada se nadležno prekršajno tijelo njima posluži pri odluči- vanju o pravima ili obvezama predlagatelja. Drukčije rečeno, riječ je o primjeni članka 70. ZoT-a u pojedinačnom slučaju. Ustavni sud podsjeća da primjena zakona ili njegovih pojedinih odredaba može biti predmet ocjene samo u postupku koji se pred Ustavnim sudom vodi u povodu ustavne tužbe, a ne u postupku ocjene suglasnosti zakona s Ustavom (v. primjerice rješenje broj: U-I-1455/2001 od 24. studenoga 2004.; »Narodne novine« broj 175/04. i dr.).
35.1. Konačno, pojedini predlagatelji osporavaju suglasnost s Ustavom članka 12. ZIDZoT-a/23 xxxxx xx propisano da se u 16 ne- djelja iz članka 2. stavka 4. ZoT-a u 2023. godini ne ubrajaju nedjelje koje su do stupanja na snagu ZIDZoT-a/23 bile radne.
Budući da je i ova osporena odredba ZIDZoT-a/23 funkcio- nalno povezana s osporenim člankom 57. ZoT-a, kako glasi nakon izmjena i dopuna uvedenih ZIDZoT-om/23, pa time ujedno prati i njegovu pravnu sudbinu, Ustavnom sudu, s obzirom na to da nije našao razloge da bi članak 57. ZoT-a bio u nesuglasnosti s Ustavom, ne preostaje drugo nego utvrditi da je i članak 12. ZIDZoT-a/23 u suglasnosti s Ustavom.
36. Slijedom svega navedenog, a na temelju članka 43. stavka
1. Ustavnog zakona, riješeno xx xxx u xxxxx I. izreke.
36.1. Odluka o objavi (xxxxx XX. izreke) temelji se na odredbi članka 29. Ustavnog zakona.
37. Budući da je doneseno rješenje u povodu prijedloga predla- gatelja, prestale su postojati pretpostavke za odlučivanje o prijedlogu za obustavu izvršenja iz članka 45. Ustavnog zakona.
Broj: U-I-3291/2023
U-I-3444/2023 U-I-3466/2003 U-I-3534/2023 U-I-3550/2023 U-I-3570/2023 U-I-3831/2023 U-I-3990/2023 U-I-113/2024
Zagreb, 6. veljače 2024.
USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Predsjednik
dr. sc. Xxxxxxxx Xxxxxxxxx, v. r.
* * *
Na temelju članka 27. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustav- nom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) prilažemo sljedeće
IZDVOJENO MIŠLJENJE
U ODNOSU NA RJEŠENJE USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE U PREDMETIMA BROJ:
U-I-3291/2023, U-I-3444/2023 I DR. OD 6. VELJAČE 2024.
Ne možemo se složiti s mišljenjem većine da se u konkretnim ustavnosudskim predmetima broj: U-I-3291/2023, U-I-3444/2023 i dr., ne prihvate prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu su- glasnosti s Ustavom članaka 57. i 70. Zakona o trgovini (»Narodne novine« broj 87/08., 96/08., 116/08., 76/09., 114/11., 68/13., 30/14.,
32/19., 98/19., 32/20. i 33/23.), te članka 12. Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o trgovini (»Narodne novine« broj 33/23.).
O zabrani rada nedjeljom Xxxxxxx sud je već odlučivao 2004. godine i ukinuo takve odredbe tada važećeg Zakona o trgovini. Po- xxx xx x xxxxxxx xxxx nedjeljom Xxxxxxx sud ponovno odlučivao 2009. godine. Obje te odluke (dalje: »Odluka 04« i »Odluka 09«) su bile sasvim suprotne odluci (dalje: »Odluka 24«) ove današnje većine suda, čak i usprkos tome što su se i Odluka 04 i Odluka 09 odnosile na manje restriktivne – naravno, mjereno u odnosu na Ustavom zaštićenu poduzetničku slobodu – izmjene Zakona o trgo- vini (dalje: »ZT«).
Naime, prema izmjenama ZT na koje se odnosila Odluka 04 trgovine su, izuzetno od zabrane, smjele raditi nedjeljom:
– sve nedjelje ako imaju manje od 200 m² prodajnog prostora, a prodaju pretežito prehrambene proizvode i
– sve nedjelje prodavaonice xxxxx, cvijeća itd.,
dok su prema izmjenama ZT na koje se odnosila Odluka 09 trgovine, izuzetno od zabrane, smjele raditi:
– cca 22 nedjelje u godini (tj. 5 mjeseci tj. lipanj – rujan i pro- sinac) od 7 do 14 sati i
– sve nedjelje prodavaonice kruha, xxxxx, cvijeća, svijeća, su- venira itd.
Kao cilj izmjena ZT ukinutih Odlukom 04 xxxx xx proklamira- no »poboljšanje zaštite radničkih prava i obitelji onih xxxx xxxx u
trgovini na malo, te uvođenje zakonskih mehanizama za suzbijanje izrabljivanja radnika zaposlenih u trgovini na malo, uz poseban na- glasak na zaštitu žena i vjernika.«. Kao razlog za ukidanje restriktiv- nih izmjena ZT Ustavni sud xx xxxxx nedovoljnu određenost norme i diskriminaciju trgovaca prema mjestu obavljanja djelatnosti.
U Odluci 09 je US RH, ukidajući restriktivne izmjene ZT, među ostalim naveo u toč. 10.2:
»...Čini se da bi se zaštita prava radnika zaposlenih u prodavaoni- cama kao cilj osporene zakonske mjere teško mogla podvesti pod bilo koje dobro odnosno vrijednost koje ustavotvorac smatra tako važnim da zbog njih dopušta ograničenja poduzetničke slobode.
...U točki 9.6. obrazloženja ove odluke već je navedeno da je takvim uređenjem odnosa u gospodarskoj djelatnosti trgovine (tj. povećanim plaćanjem za rad nedjeljom, op.a.) ustanovljena potrebna ravnoteža između ustavnog prava radnika da u svakom tjednu ima xxxxx xxx odmora i da za rad nedjeljom, kao zakonom određen xxx tjednog odmora, bude odgovarajuće nagrađen, s jedne strane, Ustavom zajamčene slobode poduzetništva trgovaca, s druge strane, i općih in- xxxxxx za urednim i nesmetanim funkcioniranjem društvene zajednice, s xxxxx xxxxxx.
...Prava radnika zaposlenih u prodavaonicama, koja su im zajam- čena Ustavom, zakonom, drugim propisima i kolektivnim ugovorom, treba djelotvorno ostvarivati i štititi, ali se to može činiti različitim drugim sredstvima koja manje zadiru u poduzetničku slobodu trgova- ca no što se to čini zabranom rada njihovih prodavaonica nedjeljom....
Xxxxx xx zakonsko propisivanje zabrane rada prodavaonica nedjeljom nametnulo prekomjeran teret trgovcima na koje se ta zabrana odnosi, posebno u svjetlu okolnosti da xx xxx zabranom pogođeni i oni trgovci koji u cijelosti poštuju prava svojih zaposlenika, xxxx xx poremećena ravnoteža između zaštite prava radnika u prodavaonicama i zaštite slo- bode poduzetništva trgovaca, sve u svjetlu ustavnog određenja da su poduzetnička i tržišna xxxxxxx temelj gospodarskog ustroja Republike Hrvatske (članak 49. stavak 1. Ustava).«
Ustavni sud je u ranijim odlukama o zabrani rada nedjeljom u trgovinskom sektoru koristio xxxxx xxxx pristup ustavnom načelu razmjernosti, koji nije xxxx pomiriti sa načinom na koji je isti Ustav- ni sud primjenjivao test razmjernosti prilikom nadzora ograničenja drugih temeljnih prava, a xxx xxxxx kada ga se komparativno uspo- redi s načinom na koji drugi sudovi ustavne razine nadziru zakono- davna ograničenja tržišnih xxxxxxx.
U svojim odlukama o ustavnosti zabrane rada nedjeljom u tr- govini 04 i 09, Ustavni sud je polazio od stajališta da xx xxxxxxx poduzetništva gotovo na samom vrhu nekakve piramide ustavnog značaja temeljnih prava i xxxxxxx. Takav pristup Ustavnog suda imao je kulminaciju u predmetu U-VIIR-1158/2015 od 21. travnja 2015. u kojem je Ustavni sud zauzeo tumačenje da su tržišne slobo- de strukturalno ustavno načelo, a time i odrednica samog ustavnog identiteta Republike Hrvatske:
»43.1. Za razliku od pojedinačnih državnih ciljeva (pod kojima se razumiju ustavne norme s pravnoobvezujućim učinkom koje državi propisuju trajno poštovanje ili ispunjavanje određenih državnih xxxx- ća u obliku pozitivnih ili negativnih obveza), ustavna načela određuju strukturu i bit hrvatske države. Hrvatska može ostati to što jest i onda kad se iz njezina Ustava odstrane pojedinačni državni ciljevi, xxx xxxx ostati istovjetna državna zajednica ako bi jedno od strukturalnih ustav- nih načela bilo ukinuto ili izmijenjeno.
Ustavno načelo sadržano u članku 49. stavku 1. Ustava (koje se, kao što xx xxxxxx, uvijek xxxx sagledavati zajedno s člankom 3. Usta- va, a osobito je povezano s koncepcijom temeljnih prava zajamčenih Ustavom) u xxx je smislu jedno od onih načela koja grade identitet hrvatske ustavne države. Ono čini okvir unutar kojega se moraju tu- mačiti Ustavom definirani državni ciljevi i unutar kojega se ti državni ciljevi moraju zakonski razrađivati radi provođenja državnih zadaća (i) u cestovnom sektoru, uvažavajući prometnu politiku Europske unije.«
S obzirom na ovako uzdignutu vrijednost ustavnog jamstva slobode tržišnog natjecanja nije bilo moguće očekivati da će Ustav-
ni sud biti otvoren za veliku većinu razloge kojima bi zakonodavac pravdao svoju odluku da strože uredi mogućnost rada nedjeljom. Pažljivija analiza Odluka 04 i 09 brzo pokazuje da u xxx predme- tima Ustavni sud nije provodio običajan ustavni test razmjernosti. U biti xxxxxxxx xxxx je koristio Ustavni sud leži pretpostavka da je pitanje razmjernosti ograničenja ustavnog jamstva »odmah davno na početku« riješio zakonodavac odredbama Zakona o radu (koje su navodno usklađene s međunarodnim ugovorima u xxx području). Posljedično, svako remećenje tako uspostavljenog statusa quo ne bi samo predstavljalo ograničenje tržišnih xxxxxxx koje xxxxx opravdati u okviru ustavnog nadzora razmjernosti već bi, štoviše, predstavljalo remećenje objektivno uspostavljenog odnosa razmjernosti (koji je xxx dobio ustavnu zaštitu). Takav xxxxxxx xx izravna posljedica či- njenice da je u xxx predmetima Ustavni sud polazio od pretpostavke da je ustavno jamstvo slobode poduzetništva moguće ograničavat tek u izuzetnim okolnostima. Nije bilo dovoljno navesti neki legiti- man cilj, kao što je to uobičajeno slučaj, već je legitiman cilj morao biti od izuzetne važnosti. U xxx smislu svako dodatno ograničenje poduzetničke slobode već je »palo« na prvom koraku pri nadzoru dopuštenosti cilja koji se spornom mjerom ciljao zaštiti. Posljedično, Ustavni sud je ovakvim izuzetno krutim pristupom zakonodavcu su- zio prostor za nove, pa i socijalno osjetljivije ili suvremenije, oblike regulacije slobode poduzetnika.
Iz obrazloženja Odluke 24. proizlazi kako se većina jasno odre- kla ranije prakse Ustavnog suda i stajališta koja su u xxx odlukama izražena. Štoviše, petnaest xxxxxx nakon njih xxxxxx xx zauzela di- jametralno suprotan pristup, iako je sastav Ustavnog suda dijelom ostao isti. Nakon ove odluke ispada da je dovoljno da izvršna vlast, kao predlagač zakona, dovoljno jasno deklarira legitimni cilj koji ograničavanjem tržišne slobode smjera ostvariti, nakon čega onda direktno slijedi da je razumno pretpostaviti xxxx xx deklarirani cilj uistinu stvaran, a sporna mjera i prikladna i sposobna i nužna ostvariti ga. Ovakva blagonaklonost se opravdava vrlo jednostavnim ustavnopravnim načelom: »zakonodavac je xxxxxxxx izabrati druga- xxxx model«.
Jest, to je istina. Zakonodavna ima ovlast uređivati gospodarske odnose, ali i građani i građanke Republike imaju ustavno pravo i zajamčenu slobodu od arbitrarnog, nedovoljno racionalnog i neraz- mjernog postupanja državne vlasti.
S obzirom da sadrži određena stajališta koja xx xxxxx pomiriti kako xx xxxxx tekstom ustavnih odredbi, tako i sa ustavnom prak- som xxxx xx Ustavni sud razvijao u kontekstu zaštite drugih temelj- nih prava i xxxxxxx, imamo određenu simpatiju prema redefinira- nju dosadašnje sudske prakse njenom daljnjom nadogradnjom, kroz koju bi se Ustavni sud nastavio usklađivati, kako sa shvaćanjima dva Europska suda, tako i sa shvaćanjima sestrinskih sudova ustavne razine. Nemamo nikakve simpatije prema ovakvom olakom odu- stajanju od gotovo svih dijelova prethodne prakse Ustavnog suda, koje se ne prikazuje kao takvo, već se prikriva retoričkim figurama kojima se daje prednost nad ustavnim argumentima.
Možemo se međusobno razlikovati u pogledu značaja koje ustavno jamstvo ima u ustavnom uređenju koje Republiku određu- xx xxx socijalnu državu, a time i tržišno gospodarstvo kao socijalno uravnoteženo, pri čemu za tu ravnotežu brine demokratski legitimi- ran zakonodavac. Sukladno tome možemo se razlikovati u pitanju koju razinu ustavnopravnog nadzora bi Ustavni sud trebao koristiti prilikom ocjene razmjernosti ograničenja tržišnih xxxxxxx koje za- konodavac argumentirano obrazlaže ciljevima socijalne politike.
No, ono u pogledu čega sigurno nema nikakvih razlika je sta- jalište da razlozi kojima zakonodavac obrazlaže svoje mjere kojima
ograničava tržišne slobode, pa tako i zabranu rada nedjeljom, ne smiju biti kontradiktorne. Mjere ne samo da moraju biti objektivno i dokazivo prikladne za postizanje deklariranog cilja kojeg xx xxxx ostvariti, već potreba za zaštitom tog cilja prije svega xxxx biti stvarna odnosno istinita. Iz ovog zadnjeg proizlazi uvjet da mjere moraju biti precizno osmišljene odnosno krojene u svrhu postizanja deklariranog cilja. Mjera xxxx biti lojalna i dosljedna svom cilju. S jedne strane ne smije obuhvaćati one situacije koje ne predstavljaju razumnu prijetnju deklariranom cilju. S druge strane ne smije iz svog opsega ispuštati one situacije koje predstavljaju prijetnju de- klariranom cilju. Dosljednost je minimum xxxx xxxx biti zadovoljen. U suprotnom mjera postaje kontradiktorna, a to predstavlja oblik iracionalnosti odnosno arbitrarnosti.
Većina ovom odlukom nije prihvatila niti takav minimum.
Kao cilj izmjena ZT o kojima se odlučivalo Odlukom 24 navodi se prvenstveno »postizanje ravnoteže između privatnog i poslovnog života građana«, zatim i »osiguranje i omogućavanje kvalitete funk- cioniranja društvene zajednice i zaštitu prava radnika, xx xxxxxxxx- ski napredak i socijalno blagostanje građana«.
Između tih proklamiranih ciljeva kao zaštićenih vrijednosti i poduzetničke slobode kao ustavne vrijednosti zaštićene odredbama čl. 49. i 50. Ustava XX xxxxxx u US RH je odlučila provesti test raz- mjernosti.
Proveli su to na pogrešan način.
Najprije xxxxx xxxx da proklamirani cilj osporavane norme a priori ne opravdava ograničenje poduzetničke slobode. Ustav RH, naime, u čl. 50. propisuje:
»(...)
Poduzetnička xxxxxxx i vlasnička prava mogu se iznimno ogra- ničiti zakonom radi zaštite interesa i sigurnosti RH, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi.«
Xxxxx, ravnoteža poslovnog i privatnog života, xxx xxxx ostali navedeni ciljevi, nisu po tekstualnom izričaju ovog ustavnog jamstva razlozi koji se izričito navode kao opravdanje ograničenja poduzet- ničke slobode.
Istovremeno, većina u Ustavnom sudu postupa kao da jesu. Ve- ćina griješi odmah u prvom koraku, prihvaćajući takav razlog kao očigledno legitiman, mada ta očiglednost ne proizlazi iz samog tek- sta Ustava. Smatramo xxxx xx ustavnu legitimnost xxxxx xxxx potrebno obrazložiti ustavnopravnim razlozima, a ne jednostavno uzeti xxx xxxxx očigledno. Uostalom, u prijašnjim odlukama, a posebno odluci 09., Ustavni sud je strogo inzistirao upravo na obvezi zakonodavca da vrlo precizno obrazloži zašto bi neki cilj xxxxx xx opravdavao zakonska ograničenja slobode poduzetništva bio ne samo legitiman već i izuzetno važan. U ovoj odluci većina xxxx mijenja smjer i pri- hvaća bilo koji cilj kao razuman.
Nadalje, ocjenjujemo da osporena mjera nije niti prikladna da ostvari taj proklamirani, ali, nota bene, ne i očigledno legitimni cilj. To stoga što zabrana rada nedjeljom, očito diskriminatorno, zahvaća samo (neke) radnike u trgovini, a ne obuhvaća radnike u ugostitelj- stvu i mnogim drugim djelatnostima, čak niti u onima koje, kao npr. kladionice i kafići, vjerojatno nemaju najpovoljniji utjecaj na
»obiteljski život i socijalno blagostanje građana«. I radnici u ugosti- teljstvu možda imaju obitelji, i radnici na benzinskim pumpama su možda članovi nečije obitelji.
Nije jasno zašto radnici u xxx gospodarskim sektorima, od ko- jih su dijelovi očigledno trgovinski, ne zaslužuju blagodati neradne nedjelje odnosno nisu vrijedni dodatne socijalne zaštite u svrhu usklađivanja svojih profesionalnih i obiteljskih života. Možda takvi razlozi postoje, ali oni sigurno nisu navedeni u obrazloženju većine.
Nisu bili niti predstavljeni tijekom rasprave u ovom predmetu, niti kroz očitovanje xxxxx xx izvršna vlast pravdala zabranu xxxx xxxxx- ljom u trgovini. Drugim riječima, mjera ne obuhvaća one situacije na tržištu koje su očigledna prijetnja deklariranom cilju xxxx razine socijalne zaštite radnika i njihove mogućnosti usklađivanja profesi- onalnih i obiteljskih života. Stoga mjera prima facie nije dosljedna, a obrazloženje postojanja takve nedosljednosti nije niti pokušano.
Istovremeno, mjera očigledno obuhvaća one situacije koje ra- zumno ne mogu biti prijetnja deklariranom cilju kojem bi trebala služiti. To stoga što je restrikcija u svakom slučaju preširoko postav- ljena, pa zahvaća i tzv. obiteljska poduzeća i male obrte, xxxxx one xxxx xx xxxx svoji poslodavci i sami svoji radnici. Nije nam jasno zašto bi zakonodavac morao, a time i imao ovlast, štiti poslodavca od samog sebe. Smisao socijalne zaštite radnika proizlazi iz činje- nice da se u odnosu na poslodavca nalaze u slabijem, podređenom hijerarhijskom položaju. Moć »ugovaranja« u rukama poslodavca je realno znatno veća od one xxxx xx u rukama zaposlenika. U situaci- jama koje se odnose na obiteljske trgovine i male obrte to u pravilu nije slučaj. Poduzetnička xxxxxxx takvih tržišnih subjekata nije pri- jetnja nikome osim možda tržišnoj konkurenciji. Upravo suprotno, takva poduzetnička xxxxxxx promiče deklarirani cilj usklađivanja profesionalnog i obiteljskog života jer ostalim građanima olakšava da organiziraju i uživaju u svom privatnom slobodnom vremenu.
Nadalje, mnogima od njih je upravo (neradna) nedjelja bila glavna šansa u tržišnoj borbi s velikim trgovačkim lancima, u okviru koje se često nalaze u znatno nepovoljnijem položaju. Ograničavati xxx krugu ljudi oboje, njihovo vlastito poduzetništvo i njihov vlastiti rad, i to tobože za njihovo dobro, osim što je neustavna radnja, xxx je i neukusan i neumjesan paternalizam.
Slijedi da mjera pogađa i one pojedince koji nisu prijetnja deklariranom cilju koji smjera ostvariti. U xxx smislu ponovo je nedosljedna.
S druge strane, način na koji mjera pogađa male obrte i trgovin- ske poduzetnike ukazuje na xxx xxxxx ustavno vrlo suspektan oblike nedosljednosti. Nepovoljniji položaj malih poduzetnika i obrtnika u trgovini u odnosu na velike trgovačke lance, sa specifičnom struktu- rom mreže svojih prodavaonica, ukazuje xx xxxxx tržišnog pogodova- nja. Veliki trgovački xxxxx xx, zbog brojnosti trgovina u gradovima, tamo i sa 16 radnih nedjelja dobrim dijelom moći pokriti potražnju za robom. Svatko iz osobnog iskustva može posvjedočiti činjenici da u urbanim sredinama tržišno dominantni trgovački xxxxx imaju veći broj prodavaonica na području koje je moguće obići pješke. Ako u radijusu od kilometar trgovački lanac ima dvije prodavaonice, na xxx području će prodavati robu tijekom perioda xxxx xxxxxxx više od xxxx xxxxxx. Ako ima tri prodavaonice, pokrivena je cijela xxxxxx. Pri tome, kako u zakonskom okviru nema ništa što bi ga onemo- gućilo da »rotira« zaposlenice kroz svoje prodavaonice, dok im ne mijenja ugovorno mjesto zaposlenja, takav poslodavac je u poziciji poraziti mjeru i njen socijalni cilj zaštite radnica. To nikako nije slučaj s malim poduzetnicima i obrtima xxxxxx xx mjera (skoro) nepobjediva. Njih mjera pogađa znatno teže nego velike trgovačke xxxxx i dovodi ih u teško podnošljiv tržišni položaj.
Istovremeno, s obzirom na ulogu koje manje obiteljske trgovine imaju u ruralnim, slabije naseljenim i prometno slabije povezanim dijelovima Hrvatske, stanovnike tih područja se dovodi u xxx teži položaj u pogledu pristupa životnim potrepštinama. Čak i ako se prihvati da svoje živote mogu planiranjem prilagoditi nedjeljnom za- tvaranju trgovina, ono što će ih sigurno pogoditi je definitivno zatva- ranje trgovine kojoj je poslovanje zbog zabrane postalo neisplativo.
Posljedično, mjera je ponovo nedosljedna svom deklariranom cilju jer guši one koji mu nisu prijetnja i koji, štoviše, sami pridonose njegovoj realizaciji u stvarnom životu.
Kao i u prethodnoj praksi Ustavnog suda, poseban slučaj su trgovački subjekti koji se bave prodajom energenata odnosno go- riva, te imaju razgranatu mrežu benzinskih crpki s priključenim prodavaonicama. Baš kao i ranije, takve prodavaonice su izuzete iz dosega mjere zabrane rada nedjeljom. Isto tako, baš kao i prilikom ranijih slučajeva pokušaja zabrane rada nedjeljom, takvi trgovinski subjekti su s izuzetnom lakoćom iskoristili takvu tržišnu prednost, te krenuli značajno širiti svoj asortiman. Zašto su oni ostali izuzeti nije obrazloženo, iako je očigledno da se takvim izuzetkom slabi sposobnost mjere da ostvari svoj deklarirani cilj. Moguće stoga jer na benzinskim crpkama uglavnom radi muška radna snaga, dok u trgovina s namirnicama rade žene koje xx xxxx nadomjestiti u ku- ćanskim poslovima? Ako xx xxxx tako to je trebalo biti otvoreno navedeno kao opravdanje ovog izuzetka.
Jednako se nedosljednost vidi i u onom dijelu u kojem zbog nedorečenosti u izričaju svojih odredbi osporavani Zakon nije spo- soban spriječiti očigledno apsurdne situacije koje su se razotkrile u praksi. Primjerice, Xxxxx nije anticipirao realnu mogućnost da je tržišni subjekt istovremeno registriran i za trgovinsku i za uslužnu djelatnost. Posljedično, niz subjekata koji se primarno bave proda- jom osnovnih životnih potrepština kao što su mliječni i xxxxxxxx proizvodi nedjeljom xxxx xxx ugostiteljski uslužni objekt, te umjesto kruha i mlijeka prodaje »sendvič s jogurtom« uz kavu i xxxxx.
S obzirom na navedene zamjerke smatramo da Ustavni sud nije smio odustati od onih dijelova svoje prethodne prakse koji su se od- nosili na zabranu tržišne diskriminacije odnosno strogi nadzor nad učincima ove vrste regulatornih mjera kojima se određenu skupinu trgovaca (slabije tržišne snage) dovodi u očigledno podređeni tržišni položaj u odnosu na njihovu glavnu i već povlaštenu konkurenciju.
S obzirom da većina tvrdi xxxx xx u konkretnom predmetu pro- xxxx test razmjernosti, dužni smo ukazati da bi njegov konačni dio trebao bi biti nužnost zahvata u ustavna prava. Većina u US RH s xxx se (neophodnim!) dijelom xxxxx razmjernosti nije htjela zamarati. Ili, bolje reći, nije niti mogla, budući da razloga za nužnost takve mjere jednostavno nema.
Naime, već na prvi pogled moguće se dosjetiti nekoliko nere- striktivnih ili manje restriktivnih mjera istog, ili čak i većeg »obi- teljskog« učinka: npr. osiguranjem rada svih škola u jednoj smjeni, povećanjem neoporezivog dohotka za obitelji itd.
Da sumiramo: ne samo da test razmjernosti ne daje rezultat koji mu većina u US RH pripisuje, nego upravo suprotno – test raz- mjernosti pada na svakoj od svoje tri stepenice.
Razlozi kojima većina pokušava relativizirati domašaj ospo- renog propisa također su nam neprihvatljivi. Nije utješno npr. da trgovci mogu »raditi u vrijeme blagdana i to u onim prodajnim objektima za koje Xxxxx odlukom odredi da su dužni raditi u dane blagdana«. Mogu onda kad moraju? Djeluje cinično.
Nisu to jedini prigovori koje imamo na osporeni xxxxxx.
Kad se na ovakav način nešto što bi se moralo nalaziti u dis- pozitivnoj sferi, u području (naročito kolektivnog!) pregovaranja si- lom prebacuje u zonu zabrane, to pokazuje da nešto s arhitekturom sustava ne valja. Xxxxx xxxx od vrlo vjerojatne pretpostavke da ima poduzetnika koji bi željeli raditi nedjeljama i da ima radnika koji bi htjeli raditi nedjeljama kad bi im se to isplatilo.
S jedne strane zabrana pokazuje da sindikati nemaju moć ugo- voriti dovoljno atraktivne uvjete za rad nedjeljom, čak ni u današ-
njim uvjetima nestašice radnika. S druge strane, zabrana pokazuje da država kapitulantski priznaje da nema moć inspekcijski kontrolirati praktično provođenje propisa i kolektivnih ugovora, niti adekvatno kažnjavati poslodavce koji ih krše. I jedno i xxxxx xx zabrinjavajuće.
Smatramo da je odluka većine neadekvatno obrazložena i po- grešna. Ili, drugim riječima, xxxx xx pogrešna da se to bolje nije niti moglo obrazložiti. Test razmjernosti poslužio je većini xxx xxxxx koja bi trebala opravdati odluku kakvu se željelo donijeti, odnosno kao smokvin list za prave motive donošenja osporenog propisa, za implementaciju konkordata na mala vrata.
Kad Ustavni sud mijenja mišljenje nakon nekoliko istovrsnih suprotnih odluka, očekivala bi se posebno jaka argumentacija, iznad standarda suda. To je izostalo.
Stoga držimo da je prijedloge trebalo usvojiti, pokrenuti po- stupak i ukinuti osporene odredbe Zakona o trgovini i Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o trgovini.
Zagreb, 8. veljače 2024.
Suci
Xxxxxx Xxxxxxxxx, v. r.
Xxxxxxx Xxxxx, v. r.
dr. sc. Xxxxx Xxxxxxx, v. r.
* * *
Na temelju članka 27. stavka 4. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) iznosim
IZDVOJENO PODUPIRUĆE MIŠLJENJE
U ODNOSU NA RJEŠENJE USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE U PREDMETU
BROJ: U-I-3291/2023 I DR. OD 6. VELJAČE 2024.
Premda u argumentima većinskog stajališta ne nalazim ništa pogrešno, mislim da je u pravnom pristupu zanemarena okolnost koja bi obrazloženje odluke u značajnoj mjeri pojednostavila.
I za pravno rasuđivanje primjenjiva je sugestija filozofa Xxxxxx- xx Occama da su jednostavna objašnjenja bolja od složenih. Ili, nje- govim riječima: »Uzaludno je činiti s više ono što možemo učiniti s manje«. Ta se sugestija naziva Occamova britva jer odsijeca suvišno polazeći od načela jednostavnosti prema kojem su, pri uvjeravanju u ispravnost nekog stajališta, »najjednostavnije dostatne pretpostavke ujedno i najvjerojatnije« (princip ekonomičnosti objašnjavanja).
U konkretnom slučaju, mislim da je za pravni status nedjelje kao neradnog xxxx i za posljedično odbijanje podnesenih prijedloga bilo dostatno pozivanje na odredbu iz članka 9. stavka 1. Ugovo- ra između Svete Stolice i Republike Hrvatske o pravnim pitanjima (ratificiran Zakonom o potvrđivanju Ugovora između Svete Stolice i Republike Hrvatske o pravnim pitanjima (»Narodne novine – Me- đunarodni ugovori« broj 37/97.).
Navedena odredba jasno i nedvosmisleno određuje da je nedje- lja, uz xxxxx svetkovina, neradni xxx jednako kao i npr. Bogojavlje- nje, Svi Sveti ili Velika Gospa.
Riječ je o nesumnjivo obvezujućem propisu koji izrijekom pre- cizira nedjelju kao neradni xxx (odnosno xxx tjednog odmora u smislu članka 55. stavka 3. Ustava) i to na nadzakonskoj razini.
Prema članku 134. Ustava međunarodni ugovori koji su sklo- pljeni i potvrđeni u skladu s Ustavom i objavljeni, a koji su na sna- zi, čine dio unutarnjega pravnog poretka Republike Hrvatske, a po pravnoj su snazi iznad zakona.
S obzirom na to da su u hijerarhijskom rangu propisa, suklad- no načelu interne koherentnosti pravnog poretka (članak 5. Ustava), zakoni podređeni međunarodnim ugovorima (koji zadovoljavaju zahtjeve članka 134. Ustava), jasno je da se pitanje ustavnosti za- konske odredbe ZoT-a o neradnoj nedjelji ne može postavljati niti ocjenjivati izvan konteksta njezine hijerarhijske podređenosti ranije citiranom međunarodnom ugovoru sa Svetom Stolicom, ustavnost kojega nije dovedena u pitanje xx xxxxxx predlagatelja.
Zato mislim da je za pravni status nedjelje kao neradnog xxxx isključivo relevantan spomenuti međunarodni ugovor te da je za neprihvaćanje prijedloga bio dostatan argument iz podređenosti os- porenog zakona neosporenom Ugovoru sa Svetom Stolicom, odno- sno odredbi konkordatskog prava koje je po definiciji nadzakonske snage.
Izloženi pravni pristup omogućio bi da se pitanje neradne ne- djelje razriješi xxx pri prvom ustavnosudskom odlučivanju 2004. go- dine (odluka u predmetu U-I-3824/2003 i dr. od 28. travnja 2004.).
U vezi s ranijim odlučivanjem o ovoj problematici u dijelu stručne i opće javnosti provlači xx xxxx xxxx xx prethodnim odlu- kama – onom prethodno citiranom iz 2004. godine, kao i odlukom od 19. lipnja 2009. (U-I-642/2009 i dr.) – formirana konzistentna i stabilna ustavnosudska praksa kojom bi se, poštujući dosljednost, principijelnost i vjerodostojnost institucije Ustavnog suda, trebalo rukovoditi i pri odlučivanju u ovom predmetu.
Ta xx xxxx, po mojem mišljenju, posve pogrešna.
Kao prvo, zakonske odredbe (kao i obrazloženja prijedloga za- konskih novela o neradnoj nedjelji) čija se ustavnost ocjenjuje razli- kuju se u sva tri predmeta.
Kao drugo, i kao logična posljedica prvoga, argumentacijska linija prethodnih odluka nije podudarna što ruši tezu o stabilno- sti sudske prakse. Stabilnost ove vrste presudno ovisi o pravnom pristupu i karakteru upotrijebljenih argumenata a ne o sadržaju dispozitiva.
U odluci iz 2009. godine, u bitnom je ocijenjeno da uz posto- janje općeg zakonskog pravila o nedjelji kao danu tjednog odmora propisanog Zakonom o radu, cilj osporene zakonske mjere nije mo- guće s izvjesnošću utvrditi, pa je za pretpostaviti xxxx xx usmjerena zaštititi prava radnika zaposlenih u trgovini što se ne može podve- sti ni pod koje dobro, odn. vrijednost koja bi dopustila ograničenje poduzetničke slobode u smislu članka 50. stavka 2. Ustava. Očito xx xx xx pri odlučivanju 2009. godine u cijelosti zanemareni dopušteni limiti zajamčenih prava propisani člankom 16. stavkom 1. Ustava, među kojima i zaštita prava i xxxxxxx drugih ljudi kao opća restrik- tivna klauzula respektirana u ovome predmetu.
Odluka iz 2004. xxxxxx xx protuustavnost tada osporene zakon- ske novele (»Narodne novine« broj 170/03.) pronašla isključivo u diskriminatornim učincima iznimki od općeg pravila o neradnim danima u trgovini na malo, ne dovodeći u pitanje legitimnost cilja osporene mjere. Valja podsjetiti da je Prijedlog zakona br. 748 kao cilj navedene zakonske novele o neradnoj nedjelji označio »zašti- tu radničkih prava i obitelji« onih xxxx xxxx u trgovini na malo te
»suzbijanje izrabljivanja radnika« xxxx xxxx u trgovini na malo uz poseban naglasak na zaštitu žena i vjernika.
Prema tome, prethodne odluke o neradnoj nedjelji ne predstav- ljaju stabilnu sudsku praksu glede same biti razloga koji opravdavaju ukidanje osporene mjere jer su ti razlozi uočljivo različiti. Međutim, ono što spomenute odluke međusobno povezuje jest načelno staja- lište da zakonsko određenje nedjelje kao neradnog xxxx, odnosno zabrana rada nedjeljom nije sama po sebi protuustavna xxx xxxx biti zakonodavno provedena na nediskriminirajući i ustavno prihvatljiv način. Odluka u ovom predmetu je upravo na liniji takvog načelnog stajališta.
Xxx xxxxx, ovaj predmet dotiče problematiku koja osim eko- nomsko-interesnog i radnopravnog aspekta ima i nesumnjivu širu socijalno-kulturološku i običajno-tradicijsku dimenziju te izaziva političke i svjetonazorske polarizacije pa je dinamika u pristupima i polazištima xxxx objašnjiva i nepredbaciva. Utoliko je vezanost na ranije odluke od prije 15 i 20 xxxxxx, sve kada bi se baš i radilo o istom osporenom zakonskom tekstu i istoj argumentacijskoj liniji tih odluka, vrlo uvjetna i vrlo labava što ne kompromitira obvezu poštovanja načela institucionalnog integriteta Suda. To načelo traži slično odlučivanje u sličnim slučajevima radi pouzdanosti i predvid- ljivosti prava. Za slučajeve poput ovoga je ilustrativna konstatacija većine sudaca iz poznate odluke američkog Vrhovnog suda u pred- metu Xxxxx iz 2022. godine (kojom je drastično promijenjen pristup pobačaju utemeljen 1973. godine u predmetu Xxx x. Xxxx), prema kojoj stare decisis (pravilo o vezanosti ranijim odlukama u sličnim slučajevima) nije »luđačka košulja«.
Zagreb, 12. veljače 2024.
Xxxxx
Xxxxxxxx Xxxxxxxxx, v. r.
* * *
Na temelju članka 27. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustav- nom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) prilažem sljedeće
IZDVOJENO PODUPIRUĆE MIŠLJENJE
U ODNOSU NA RJEŠENJE USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE U PREDMETU BROJ: U-I-3291/2023, U-I-3444/2023, U-I-3466/2023, U-I-3534/2023, U-I-3550/2023, U-I-3570/2023,
U-I-3831/2023, U-I-3990/2023 I U-I-113/2024 OD 6.
VELJAČE 2024.
U ovom predmetu većinom glasova sudaca Ustavnog suda Republike Hrvatske doneseno je rješenje kojim se ne prihvaćaju prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 57. i 70. Zakona o trgovini (»Narodne novine« broj 87/08., 96/08., 116/08., 76/09., 114/11., 68/13., 30/14., 32/19., 98/19., 32/20.
i 33/23.), te članka 12. Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o tr- govini (»Narodne novine« broj 33/23.).
S izrekom navedenog rješenja suglasan xxx u cijelosti, ali ključ- ni razlozi zbog kojih xxx glasovao za takvu odluku su sljedeći:
Prema odredbi članka stavka 3. Ustava svaki zaposleni ima pra- vo na tjedni odmor.
Prema odredbi članka 75. stavaka 1. i 3. Zakona o xxxx xxxxxx ima pravo na tjedni odmor u neprekidnom trajanju od najmanje 48 sati xxxx xxxxxx koristi nedjeljom.
Prema odredbi članka 6. Konvencije Međunarodne organizacije rada o tjednom odmoru u trgovini iz 1957. godine, tjedni odmor xx xxxx kad god je to moguće podudarati s danom koji je prema tradiciji države članice određen xxx xxx odmora.
Prema podacima iz popisa stanovništva iz 2021. godine u Hr- vatskoj ima 83,2 % katolika, 3,32 % pravoslavaca i 0,34 % prote- stanata, što znači da je 86,86 % stanovnika kršćana koji stoljećima svetkuju nedjelju.
Zabrana rada nedjeljom stoljećima postoji u zemljama Europ- ske unije, osobito u zemljama xx xxxxxx smo gotovo 4 stoljeća (od 1527. do 1918.) bili u zajednici država.
Za zabranu rada nedjeljom založili su se Savez samostalnih sindikata i Sindikat radnika u trgovini koji najbolje znaju što je za radnika najbolje, xxx prije što preko 70 % svih zaposlenih u trgovini čine žene. A zar je potrebno uopće govoriti o tome koliko je bitno za koheziju obitelji i za materinstvo nazočnost žene u obitelji nedje- ljom, xxxx xx cijela obitelj na okupu (ovo je bitno za sve, a ne samo za one vjernike koji svetkuju nedjelju).
Zakonodavac xx xxxxx računa o osobitostima naše domovine time što je svim trgovcima propisao mogućnost rada 16 nedjelja go- dišnje po izboru poslodavca, što znači da je pronašao ustavnopravno prihvatljiv balans između konvencijskih prava radnika na neradnu nedjelju i interesu poslodavaca da ostvare zaradu osobito u vrijeme turističke sezone i Božićnih blagdana, ne praveći razlike između malih i velikih trgovaca, što znači da načelno nema diskriminacije.
Konačno i samo ime ovog blagdana je složenica koja se sastoji od »ne« i »djeljati«.
Iz prethodnih premisa jedina logički prihvatljiva konkluzija je da je zakonodavac na temelju Konvencije 106, xxxx xx po pravnoj snazi iznad zakona, u obvezi onemogućiti rad u trgovini nedjeljom kad god je to moguće, što je u skladu sa vjerskim i tradicijskim osobitostima naše domovine.
Prigovor da su cvjećari, mali trgovci i vlasnici suvenirnica za- kinuti time što njima nije omogućen rad svake nedjelje nije ustav- nopravno relevantan te ga može otkloniti zakonodavac na način da proširi xxxx trgovaca koji mogu raditi svaku nedjelju u godini uz napomenu da i ovi mali trgovci koriste tuđu radnu snagu s obzirom na to da najavljuju da će morati otpuštati radnike, xxxxx one radnike koji načelno imaju pravo na nedjelju xxx xxx tjednog odmora.
Toliko o tome da ovom odlukom suci Ustavnog suda podilaze ovoj ili onoj političkoj opciji.
Zagreb, 12. veljače 2024.
Sudac
dr. sc. Xxxxxx Xxxxx, v. r.
* * *
Na temelju članka 27. stavka 4. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02., 49/02. – pročišćeni tekst) i članka 50. stavka 2. Poslovnika Ustavnog suda Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 181/03., 16/06., 30/08., 123/09., 63/10., 121/10., 19/13. i 2/15.), dajem
IZDVOJENO PODUPIRUĆE MIŠLJENJE
U ODNOSU NA RJEŠENJE USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE BROJ: U-I-3291/2023, U-I-3444/2023, U-I-3466/2003, U-I-3534/2023,
U-I-3550/2023, U-I-3570/2023, U-I-3831/2023, U-I- 3990/2023, U-I-113/2024 OD 6. VELJAČE 2024.
Suglasna xxx s izrekom i obrazloženjem rješenja broj: U-I- 3291/2023, U-I-3444/2023, U-I-3466/2003, U-I-3534/2023, U-I-
3550/2023, U-I-3570/2023, U-I-3831/2023, U-I-3990/2023, U-I-
113/2024 koje je doneseno na 1. sjednici Ustavnog suda održanoj
6. veljače 2024.
U ovom svom izdvojenom podupirućem mišljenju smatram potrebnim istaknuti da je zakonom doista postignut legitimni cilj: ravnoteža između privatnog i poslovnog života i bolja zaštita radni- ka, a time i kvalitetnije funkcioniranje društva.
U članku 1. Ustava Republike Hrvatske, između ostalog, defi- xxxxxx je Republika Hrvatska i kao socijalna država. Socijalna pra- vednost i solidarnost temeljne su vrijednosti našeg društva. Xxxx xxx
koncept solidarnosti xxxx značiti afirmaciju zajedništva, pripadno- sti, da se i kroz institucije spriječi slabljenje i demontaža socijalne države. Ovdje nije samo riječ o tome da se pomaže drugima i to onima slabijima, nego da se prepozna solidarnost kao temeljna ljud- ska vrijednost i dostojanstvo svake osobe, a naročito radnika i samog rada. Važnija vrijednost xxxx uživati i veću zaštitu. Kako niti jedno pravo nije apsolutno tako nije ni poduzetničko vlasništvo i ono xx xxx i svako drugo xxxx uvijek staviti u odnos s drugim pravima i njihovim nositeljima, a osim toga svako pravo treba promatrati i u kontekstu općeg dobra. Briga za kvalitetu života radnika ne smije ustuknuti pred željom za maksimalizacijom zarade. Rad svakako ima svoju etičku dimenziju jer svatko xxxx xxxx za sebe pridonosi i općem dobru. Xxx je Xxxxxxxxx isticao da je ekonomija uz politiku xxxxx xxxxx.
Xxxxxx 00. xxxxxx 0. Ustava određuje da svaki zaposlenik ima pravo na tjedni odmor i plaćeni godišnji odmor i ovih se prava ne može odreći.
Članak 2. Ugovora o Europskoj uniji propisuje i temeljne vred- note i ciljeve Unije: poštovanje ljudskog dostojanstva, slobode, de- mokracije, jednakosti, vladavine prava, temeljnih ljudskih prava, uključujući prava pripadnika manjina, pluralizma, nediskriminacije, tolerancije, pravednosti, solidarnosti i jednakosti muškaraca i žena.
Rastuća svijest o potrebi ravnoteže između privatnog i poslov- nog života rezultirala je donošenjem direktive Work-Life balance Europskog parlamenta broj: 2019/1158 od 20. svibnja 2019., te je u postupku njezinog donošenja istaknuto: »Mi trebamo tretirati ljude kao ljude, a ne samo kao radnu snagu.«
I u Europskoj povelji o temeljnim pravima posebno se ističe sklad obiteljskog i profesionalnog života i dostojanstvo radnika.
Ustavni sud je u svojoj odluci ustvrdio da je Zakonom ostvaren legitimni cilj – postizanje ravnoteže između privatnog i poslovnog života, osiguranje i omogućavanje kvalitete funkcionalne društvene zajednice i zaštita prava radnika, xx xxxxxxxxxxx napredak i socijalno blagostanje te da je postignuta ravnoteža između prava i interesa trgovaca, potrošača i radnika.
Ravnoteža poslovnog i privatnog života radnika nije samo u nji- hovu korist već znači dobrobit za poslodavca i društvo u cjelini, jer takav rad omogućava veću produktivnost, zadovoljstvo i očuvanje zdravlja radnika. Nedostatak takve ravnoteže rezultira oštećenjem
zdravlja radnika, povećanjem bolovanja, pa stoga ne pogađa samo takvog radnika, nego i društvo u cjelini. Od takvog radnika: od- mornog, motiviranog i zdravog i poslodavci mogu samo profitirati.
Ovo zakonsko rješenje realni je izraz i pokazatelj novine i spe- cifičnosti datog prava u vremenu kada sve više dolazi do afirmacije i nužnosti ravnoteže između privatnog i poslovnog xxxxxx xxx važnih (osnovnih) vrijednosti društva. Zakonsko rješenje koje ne bi vodilo računa o takvoj ravnoteži, o zaštiti humanističkih i etičkih, u biti demokratskih principa i vrijednosti, gubilo bi na svom prestižu i djelotvornosti.
Težnja poslodavaca za što većom zaradom, kao i već ustaljena navika potrošača, ne može imati prednost nad solidarnošću. Xxxxx Xxxxxxxx ističe upravo solidarnost kao bitni pojam demokratskog društva. Solidarnost u biti xxxx demokratske vrijednosti ili xxxx xx ustvrdila Xxxxxxxx Xxxxxxx: »Urušavanjem solidarnosti u društvu, za- čudo, stvara se okoliš za mnoštvo zamjenskih totalitarizama svih vrsta.«
U razvoju sociološke misli dijeljenje vrijednosti i međusobno povjerenje kao smisao solidarnosti u modernim društvima Xxxx Xx- eld naziva socijalnim kapitalom, a koje utire put ekonomiji prema općem dobru.
Poštivanje ljudskih prava, a naročito onih slabijih nije stoga izbor, nego obveza države, kako prava tih slabijih ne bi ostala xxxxx prava.
Dugogodišnje xx xxxx nastojanje sindikata zaposlenih u trgovini, koji su na temelju svoje ustavne uloge (članci 43. i 60. Ustava) u ostvarivanju potrebnog balansa rada i privatnog života, te ostvari- vanja socijalne pravde, za ovakvim zakonskim rješenjem, a xxx xxxx i prije, što upravo žene čine dvije trećine svih zaposlenih u trgovini, pa je predsjednica njihovog sindikata ustvrdila za ovakvo zakonsko rješenje: »Ovo je civilizacijski iskorak.«
Upravo iz razloga koji su naprijed navedeni smatram da malim trgovcima koji sami obiteljski obavljaju svoju djelatnost xxxxx xxx- gućiti rad nedjeljom.
Zagreb, 14. veljače 2024.
Sutkinja
Xxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxxxxx, x. x.
Glavna urednica: Xxxxxx Xxxxxxxx
10 000 Zagreb, Trg sv. Xxxxx 2, telefon: (00) 0000-000
SLUŽBENI LIST REPUBLIKE HRVATSKE
Žiroračun kod Privredne banke Zagreb: IBAN: XX0000000000000000000/ SWIFT: XXXXXX0X. Cijena ovog xxxxx xx 6,00 EUR.
NARODNE NOVINE
PRIMANJE OGLASA I PRETPLATA: Narodne novine d.d. – Nakladnička djelatnost, 10 020 Zagreb, Savski gaj XIII. 6
NAKLADNIK: Narodne novine d.d., 10020 Zagreb, Savski gaj XIII. 6
Predsjednica Uprave: doc. dr. sc. Darija Prša Nakladnička djelatnost, 10020 Zagreb, Savski gaj XIII. 6 Direktor: Ostap Graljuk, v. d.
Izvršna urednica: Xxxxxxx Xxxxxxx – telefon: (00) 0000-000
TISAK I OTPREMA NOVINA: Narodne novine d.d., 00000 Xxxxxx, Xxxxxx xxx XXXX. 00, telefon: (00) 0000-000, telefon/telefaks: (00) 0000-000. Reklamacije za neprimljene brojeve primaju se u roku od 20 xxxx.
Poštarina plaćena u pošti 10000 Zagreb.
Novine izlaze jedanput tjedno i prema potrebi.
Internetsko izdanje – xxx.xx.xx
Primanje oglasa: telefon: (00) 0000-000, telefaks: (00) 0000-000,
e-adresa: xxxxxx@xx.xx. Cjenik objave oglasa dostupan je na xxx.xx.xx.
MALI OGLASNIK – oglasi za poništenje isprava: telefon: (00) 0000-000, telefaks: (00) 0000-000, e-adresa: xxxxxx.xxxxxxxx@xx.xx.
Oglasi za Mali oglasnik plaćaju se osobno u maloprodajama Narodnih novina d.d. ili uplatom na žiroračun (upute dostupne na xxx.xx.xx).
Pretplata i prodaja novina: telefon: (00) 0000-000, telefaks: (00) 0000-000, e-adresa: x-xxxxxxxxx@xx.xx. Pretplata za 2024. godinu iznosi 340,80 EUR, bez PDV-a, za inozemne pretplatnike iz Europe 781,00 EUR, bez PDV-a, a izvan Europe 973,00 USD, bez PDV-a. Pretplatnicima koji se pretplate tijekom godine ne možemo osigurati primitak svih prethodno izašlih brojeva.
O promjeni adrese pretplatnik treba poslati obavijest u roku od 8 xxxx.