UGOVOR IZ LISABONA
UGOVOR IZ LISABONA
U ovom se informativnom članku opisuju nastanak i bitne odredbe Ugovora iz Lisabona. Cilj je prikazati povijesni kontekst u kojem je taj najnoviji temeljni dokument EU-a nastao iz dokumenata koji su mu prethodili. Pojedinačne odredbe (s upućivanjima na članke) i njihovi učinci na politike Europske unije podrobnije su objašnjeni u informativnim člancima koji govore o konkretnim politikama i pitanjima.
PRAVNA OSNOVA
Ugovor iz Lisabona o izmjeni Ugovora o Europskoj uniji i Ugovora o osnivanju Europske zajednice (SL C 306, 17. 12. 2007.) stupio je na snagu 1. prosinca 2009.
POVIJEST
Ugovor iz Lisabona pokrenut xx xxx ustavni projekt krajem 2001. (Deklaracija Europskog vijeća o budućnosti Europske unije ili Deklaracija iz Laekena), nakon xxxx xx 2002. i 2003. uslijedila Europska konvencija xxxx xx sastavila nacrt Ugovora o Ustavu za Europu (Ustavni ugovor) (vidi 1.1.4.). Xxxxxxxx xxxx xx xxxxx do Ugovora iz Lisabona bio je rezultat negativnog ishoda dvaju referenduma o Ustavnom ugovoru, održanih u svibnju odnosno lipnju 2005., nakon xxxx xx Europsko vijeće odlučilo uzeti dvije godine „vremena za razmišljanje”. Naposljetku, na temelju Berlinske deklaracije iz ožujka 2007., Europsko vijeće održano od 21. do 23. lipnja 2007. usvojilo je precizan mandat za sljedeću međuvladinu konferenciju pod portugalskim predsjedanjem. Međuvladina konferencija svoj je rad okončala u listopadu 2007. Ugovor je potpisan 13. prosinca 2007. na sastanku Europskog vijeća u Lisabonu, a ratificirale su ga sve države članice.
SADRŽAJ
A. Ciljevi i pravna načela
Ugovor o osnivanju Europske zajednice preimenovan je u „Ugovor o funkcioniranju Europske unije” (UFEU), a u cijelom tekstu pojam „Zajednica” zamijenjen je riječju
„Unija”. Unija zamjenjuje Zajednicu i njezin je pravni sljednik. Ugovorom iz Lisabona ne uvode se državni simboli Unije poput zastave ili himne. Iako se u nazivu novog dokumenta više ne spominje Ustavni ugovor, u njemu je zadržana većina njegovih bitnih postignuća.
Ugovorom iz Lisabona na Uniju se ne prenosi nijedna dodatna isključiva nadležnost, no njime se mijenja način na koji Unija izvršava postojeće ovlasti i neke nove (podijeljene)
ovlasti jačanjem sudjelovanja i zaštite građana, stvaranjem nove institucionalne strukture te promjenom postupka donošenja odluka xxxx xxxx učinkovitosti i transparentnosti, čime se osigurava viša razina parlamentarnog nadzora i demokratske odgovornosti.
Za razliku od Ustavnog ugovora, Ugovor iz Lisabona ne sadrži nijedan članak kojim se formalno potvrđuje prednost prava Unije u odnosu na nacionalno zakonodavstvo, xxx xx Ugovoru u xxx smislu priložena izjava (Izjava br. 17) s mišljenjem Pravne službe Vijeća u kojem se podsjeća na ustaljenu sudsku praksu Suda Europske unije o xxx pitanju.
Ugovorom iz Lisabona prvi se put pojašnjavaju ovlasti Unije. U njemu se razlikuju tri vrste nadležnosti: isključiva nadležnost, kad jedino Unija može donositi pravne akte, a države članice samo provoditi zakonodavstvo EU-a; podijeljena nadležnost, kad države članice mogu donositi zakonodavstvo i usvajati pravno obvezujuće mjere ako to nije učinila Unija; te pomoćna nadležnost, kad EU usvaja mjere za podupiranje ili dopunjavanje politika država članica. Nadležnosti Unije xxxx se mogu prilikom revizije ugovora vratiti državama članicama.
Ugovorom iz Lisabona Europskoj se uniji daje puna pravna osobnost. Unija stoga može potpisivati međunarodne ugovore u područjima iz svoje nadležnosti i pristupati međunarodnim organizacijama. Države članice mogu potpisivati samo one međunarodne sporazume koji su u skladu s pravom Unije.
Ugovorom se prvi put predviđa službeni postupak, i to u članku 50. Ugovora o Europskoj uniji (UEU), koji trebaju provesti države članice koje se u skladu sa svojim ustavnim odredbama žele povući iz Europske unije.
Ugovorom iz Lisabona dovršava se uvrštavanje preostalih aspekata trećeg stupa koji se odnose na područje slobode, sigurnosti i pravde, odnosno na policijsku i pravosudnu suradnju u kaznenim stvarima, u prvi xxxx. Nekadašnja međuvladina struktura više ne postoji jer se o aktima usvojenima u ovom području xxxx odlučuje u redovnom zakonodavnom postupku (kvalificiranom većinom i suodlučivanjem) te se, ako nije drugačije određeno, primjenjuju pravni instrumenti metode Zajednice (uredbe, direktive i odluke).
Od stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona Parlament može predlagati izmjene Ugovora, kao što je već slučaj s Vijećem, vladama država članica ili Komisijom. Obično je za takvu izmjenu potrebno sazvati konvenciju koja preporučuje izmjene za međuvladinu konferenciju (no Europsko vijeće može odlučiti da se ne saziva konvencija, za što je potrebna suglasnost Parlamenta (članak 48. stavak 3. UEU-a, drugi stavak). Tada se može sazvati međuvladina konferencija kako bi se zajedničkom suglasnošću utvrdile izmjene Ugovora. No revizija Ugovora moguća je i bez sazivanja međuvladine konferencije uz primjenu pojednostavljenih postupaka revizije ako se revizija odnosi na unutarnje politike i djelovanja Unije (članak 48. stavci 6. i 7. UEU- a). Ta bi se revizija tada usvojila kao odluka Europskog vijeća, no moguće je da bi je trebalo ratificirati u skladu s nacionalnim pravilima o ratifikaciji.
B. Poboljšana demokracija i bolja zaštita temeljnih prava
Postupak pristupanja EU-a Europskoj konvenciji o ljudskim pravima započeo je stupanjem na snagu 14. protokola priloženog toj Konvenciji 1. lipnja 2010. Njime se dopušta ne samo državama nego i međunarodnim organizacijama, tj. Europskoj uniji, da postanu potpisnice Konvencije. Pristupanje ipak moraju ratificirati sve države koje su potpisnice Konvencije, kao i sama Europska unija. Pregovori između Vijeća Europe i predstavnika Europske unije doveli su u travnju 2013. do dovršetka nacrta sporazuma, koji je, međutim, Sud Europske unije u svojem mišljenju br. 2/2013[1] proglasio nespojivim s člankom 6. UEU-a. Prije pristupanja bit će potrebni daljnji pregovori.
C. Nova institucionalna struktura
1. Europski parlament
U skladu s člankom 14. stavkom 2. UEU-a Parlament je „sastavljen [...] od predstavnika građana Unije”, a ne od „predstavnika naroda država”.
Zakonodavne ovlasti Parlamenta povećane su novim „redovnim zakonodavnim postupkom” koji zamjenjuje bivši postupak suodlučivanja. Taj xx xxxxxxxx sad primjenjuje na više od 40 novih područja politike, čime se njihov ukupni broj povećao na
73. Postupak pristanka postoji i dalje kao „suglasnost”, a postupak savjetovanja ostao je nepromijenjen. Novim postupkom donošenja proračuna stvara se potpuna jednakost Parlamenta i Vijeća kad je riječ o odobravanju godišnjeg proračuna. Višegodišnji financijski okvir xxxx odobriti Parlament.
Parlament sad bira predsjednika Komisije većinom svojih zastupnika na prijedlog Europskog vijeća koje kandidata xxxx izabrati kvalificiranom većinom vodeći računa o rezultatu izbora za Europski parlament. Parlament i dalje xxxx odobriti Komisiju kao kolegij.
Europski parlament može imati najviše 751 zastupnika, a zastupljenost građana je degresivno proporcionalna. Najveći broj zastupnika po državi članici smanjen je na 96, a najmanji je povećan na 6. Parlament je 7. veljače 2018. glasovao za smanjenje broja zastupničkih mjesta sa 751 na 705 nakon što Ujedinjena Kraljevina napusti EU i za ponovnu raspodjelu nekih time oslobođenih mjesta među državama članicama koje su bile neznatno slabije zastupljene[2] (vidi 1.3.3.).
Ujedinjena Kraljevina izašla je iz EU-a 1. veljače 2020. Od tog se datuma primjenjuje novi sastav od 705 zastupnika u Europskom parlamentu. Od 73 mjesta koja su oslobođena zbog povlačenja Ujedinjene Kraljevine, 27 mjesta preraspodijeljeno xx xxxx bi se bolje odrazilo načelo degresivne proporcionalnosti: 27 mjesta raspodijeljeno je
[2]Rezolucija Europskog parlamenta od 7. veljače 2018. o sastavu Europskog parlamenta (SL C 463, 21.12.2018., str. 83).
Francuskoj (+5), Španjolskoj (+5), Italiji (+3), Nizozemskoj (+3), Irskoj (+2), Švedskoj
(+1), Austriji (+1), Danskoj (+1), Finskoj (+1), Slovačkoj (+1), Hrvatskoj (+1), Estoniji (+1), Poljskoj (+1) i Rumunjskoj (+1). Nijedna država članica nije izgubila nijedno mjesto.
2. Europsko vijeće
Ugovorom iz Lisabona Europsko vijeće službeno je priznato kao institucija EU- a čija se uloga sastoji u tome da Uniji daje „potreban poticaj za njezin razvoj” i utvrđuje „opće političke smjernice i prioritete tog razvoja”. Europsko vijeće nema zakonodavnu funkciju. Dugotrajno predsjedništvo zamjenjuje prethodni sustav rotacije svakih šest mjeseci. Predsjednik se bira kvalificiranom većinom Europskog vijeća na razdoblje od 30 mjeseci, a mandat mu se može obnoviti. Xxx bi se sustavom trebali poboljšati kontinuitet i usklađenost rada Europskog vijeća. Predsjednik također obavlja funkciju vanjskog predstavljanja Unije, ne dovodeći xxxxxx u pitanje dužnosti Visokog predstavnika Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku (vidi niže).
3. Potpredsjednik Komisije / Visoki predstavnik Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku
Europsko vijeće, odlučujući kvalificiranom većinom uz suglasnost predsjednika Komisije, imenuje potpredsjednika Komisije / Visokog predstavnika Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku koji je nadležan za zajedničku vanjsku i sigurnosnu politiku i ima pravo podnositi prijedloge. Osim što predsjeda Vijećem za vanjske poslove, Visoki predstavnik je i potpredsjednik Komisije. Pomaže mu Europska služba za vanjsko djelovanje, xxxx xx sastavljena od osoblja iz Vijeća, Komisije i nacionalnih diplomatskih službi.
4. Vijeće
Ugovorom iz Lisabona zadržano je glasovanje dvostrukom većinom (građana i država članica). Međutim, prijašnja pravila glasovanja ostala su na snazi do studenog 2014.; nova pravila primjenjuju se od 1. studenog 2014.
Kvalificirana većina postiže se kad 55 % članova Vijeća (u praksi, 15 od 27 država) koji predstavljaju najmanje 65 % stanovništva podrži prijedlog (članak 16. stavak 4. UEU- a). Kad Vijeće ne odlučuje na prijedlog Komisije ili potpredsjednika Komisije / Visokog predstavnika, potrebna većina država članica povećava se na 72 % (članak 238. stavak 2. UFEU-a). Najmanje četiri države članice moraju glasovati protiv prijedloga da bi se spriječilo njegovo donošenje. Novim mehanizmom, nadahnutim „Kompromisom iz Ioannine”, 55 % broja država članica (75 % do 1. travnja 2017.) potrebnih za sastavljanje blokirajuće manjine može „u razumnom roku” zatražiti preispitivanje prijedloga (Izjava br. 7).
Sjednice Vijeća javne su kad se raspravlja ili glasa o nacrtu zakonodavnog akta. U tu je svrhu svaka sjednica Vijeća podijeljena na dva dijela, na način da xx xxxxx dio posvećen raspravi o zakonodavnim aktima, a drugi nezakonodavnim aktivnostima. Predsjedništvo Vijeća i dalje se izmjenjuje svakih šest mjeseci, ali postoje i skupna predsjedništva sastavljena od po tri države članice u trajanju od 18 mjeseci kako bi se osigurao bolji kontinuitet rada. Iznimka je Vijeće za vanjske poslove, kojim stalno predsjeda potpredsjednik Komisije / Visoki predstavnik.
5. Komisija
S obzirom na to da se predsjednik Komisije sad bira na temelju rezultata europskih izbora, on ima veći politički legitimitet. Predsjednik je zadužen za unutarnju organizaciju kolegija (imenovanje povjerenika, raspodjelu resora, zahtjeve za podnošenje ostavke u posebnim okolnostima).
6. Sud Europske unije
Nadležnost Suda proširena je na sve aktivnosti Unije osim na zajedničku vanjsku i sigurnosnu politiku (ZVSP). Pojednostavljen xx xxxxxxx građana Sudu.
D. Učinkovitije i demokratičnije oblikovanje politika s novim politikama i nadležnostima
Veći broj takozvanih „prijelaznih klauzula” omogućuje promjenu načina odlučivanja, s jednoglasnog odlučivanja na odlučivanje kvalificiranom većinom, s postupka savjetovanja na suodlučivanje (članak 31. stavak 3. UEU-a, članci 81., 153., 192.,
312. i 333. UFEU-a te neki postupci slični prijelaznim klauzulama koji se odnose na pravosudnu suradnju u kaznenim stvarima) (vidi 1.2.4.). U svojem govoru o stanju Unije 2017. predsjednik Komisije Xxxxxxx najavio je inicijative za napuštanje pravila o jednoglasnosti u nizu područja primjenom prijelaznih klauzula. Komisija je na temelju toga donijela četiri komunikacije u kojima se predlaže veća primjena glasovanja kvalificiranom većinom umjesto jednoglasnog odlučivanja u područjima ZVSP-a (2018.)[3], porezne politike (siječanj 2019.)[4], energetike i klime (travanj 2019.)[5] te socijalne politike (travanj 2019.)[6]. Cilj je tih komunikacija učiniti donošenje odluka bržim, fleksibilnijim i učinkovitijim ako već postoji nadležnost EU-a.
U područjima u kojima Unija nema isključivu nadležnost, najmanje devet država članica može međusobno uspostaviti pojačanu suradnju. Odobrenje za to xxxx dati Vijeće nakon dobivanja suglasnosti Europskog parlamenta. O pitanjima zajedničke vanjske i sigurnosne politike odluke se donose jednoglasno.
Ugovorom iz Lisabona znatno je ojačano načelo supsidijarnosti uključivanjem nacionalnih parlamenata u postupak donošenja odluka EU-a (vidi 1.2.2 i 1.3.5.).
Uveden xx xxx novih područja politika, a druga su proširena. U politiku zaštite okoliša sad je uvrštena xxxxx protiv klimatskih promjena, a u području energetske politike sad se spominju solidarnost te sigurnost i međusobna povezanost opskrbe. Osim toga, EU sad može donositi zakonodavstvo o pravima intelektualnog vlasništva, sportu, svemiru, turizmu, civilnoj zaštiti i administrativnoj suradnji.
U zajedničku sigurnosnu i obrambenu politiku (ZSOP) (vidi 5.1.2.) Ugovorom iz Lisabona uvodi se klauzula o uzajamnoj obrani kojom se propisuje da sve države članice moraju pružiti pomoć napadnutoj državi članici. Klauzulom solidarnosti
[3]Komunikacija Komisije od 12. rujna 2018., naslovljena „Snažniji globalni xxxxx: učinkovitije donošenje odluka u području zajedničke vanjske i sigurnosne politike EU-a ” (COM(2018) 0647).
[4]Komunikacija Komisije od 15. siječnja 2019. naslovljena „Prema učinkovitijem i demokratskijem odlučivanju o poreznoj politici EU-a” (COM(2019)0008),
[5]Komunikacija Komisije od 9. travnja 2019. naslovljena „Učinkovitije i demokratskije donošenje odluka u okviru energetske i klimatske politike EU-a” (COM(2019)0177).
[6]Komunikacija Komisije od 16. travnja 2019. naslovljena „Učinkovitije donošenje odluka u području socijalne politike: utvrđivanje područja za poboljšan prelazak na glasovanje kvalificiranom većinom” (COM(2019)0186).
propisuje se da Unija i svaka država članica moraju svim raspoloživim sredstvima pomoći državi članici xxxx xx žrtva nesreće prouzročene ljudskim djelovanjem, elementarne nepogode ili terorističkog napada. „Stalna strukturirana suradnja” otvorena je svim državama članicama koje se obvežu na suradnju u europskim programima u vezi s vojnom opremom i na raspolaganje stave borbene jedinice za neposredno djelovanje. Da bi se uspostavila takva suradnja, xxxxx xx odobriti Vijeće kvalificiranom većinom nakon savjetovanja s potpredsjednikom Komisije / Visokim predstavnikom.
ULOGA EUROPSKOG PARLAMENTA
Za informacije o doprinosima Parlamenta Europskoj konvenciji i njegovu sudjelovanju na prijašnjim međuvladinim konferencijama vidi 1.1.4. Međuvladina konferencija 2007., xxxx xx održana pod portugalskim predsjedanjem i dovela do potpisivanja Ugovora iz Lisabona, xxxx xx prva međuvladina konferencija na xxxx xx Parlament poslao tri predstavnika.
Parlament je gotovo deset xxxxxx nakon potpisivanja Xxxxxxx iz Lisabona priznao da neke njegove odredbe nisu u potpunosti iskorištene. Kao odgovor na to, 16. veljače 2017. xxxxx xx rezoluciju o poboljšanju funkcioniranja Europske unije oslanjajući se na potencijal Ugovora iz Lisabona[7], u kojem je iznesen niz preporuka o načinu oslobađanja tog potencijala kako bi se povećala sposobnost Unije za rješavanje trenutačnih globalnih izazova.
Istog xx xxxx Parlament xxxxx i rezoluciju o mogućim promjenama i prilagodbama aktualnog institucijskog ustroja Europske unije[8], s konkretnim prijedlozima reformi ugovora.
EU se nedavno suočio s xxxxx xxxxx, posebice u pogledu Brexita, vladavine prava, višegodišnjeg financijskog okvira i bolesti COVID-19. Rješavanje tih kriza ponovno je razotkrilo nedostatke u postojećem sustavu upravljanja, a neučinkovito donošenje odluka pridonijelo je smanjenju javne potpore za europski projekt. Kako bi se odgovorilo na te izazove institucije EU-a pokrenule su Konferenciju o budućnosti Europe xxxx xx svrha obnoviti EU i ponovno pokrenuti integraciju. Kao što je istaknuo Odbor za ustavna pitanja Europskog parlamenta, Konferencija može biti inovativan „xxxxxxxx xxxx će dovesti do prijedloga konkretnih institucionalnih i ustavnih reformi kako bi Europska unija postala snažnija, demokratskija, učinkovitija i transparentnija, uz veću sposobnost djelovanja i služenja općem interesu[9].”
Xxxx Xxxx 10/2021
[9]Odbor za ustavna pitanja Europskog parlamenta, Mišljenje od 10. prosinca 2019. o Konferenciji o budućnosti Europe, stavak G.