ZAJEDNIČKA POLJOPRIVREDNA POLITIKA (ZPP) I UGOVOR
ZAJEDNIČKA POLJOPRIVREDNA POLITIKA (ZPP) I UGOVOR
Nakon stupanja na snagu Ugovora iz Rima poljoprivredne politike država članica zamijenjene su mehanizmima intervencije na razini Zajednice. Temelji zajedničke poljoprivredne politike nisu se mijenjali od Ugovora iz Rima, osim pravila o postupku odlučivanja. Ugovorom iz Lisabona suodlučivanje o Zajedničkoj poljoprivrednoj politici priznato xx xxx „redovni zakonodavni postupak”, koji je zamijenio postupak savjetovanja.
PRAVNA OSNOVA
Članci od 38. do 44. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU)
RAZLOZI POSTOJANJA ZPP-A
Kad je Ugovorom iz Rima 1958. utvrđeno zajedničko tržište, na poljoprivredu u šest država članica osnivača utjecala xx xxxx intervencija države. Kako bi se poljoprivredni proizvodi uključili u slobodno kretanje robe, a istovremeno zadržala mogućnost državne intervencije u poljoprivrednom sektoru, trebalo je ukinuti nacionalne mehanizme za intervenciju koji nisu bili u skladu sa zajedničkim tržištem i prenijeti ih na razinu Zajednice: to je bio osnovni razlog stvaranja zajedničke poljoprivredne politike (ZPP).
Osim toga, intervencija u poljoprivredi temeljila se na tada vrlo raširenom načelu specifičnosti sektora koji je vrlo ovisan o klimi i geografskom položaju te podložan sustavnoj neravnoteži između ponude i potražnje, zbog xxxx xx prisutna i velika nestabilnost cijena i xxxxxxx.
Potražnja za hranom nije fleksibilna, što znači da se ne mijenja u ovisnosti o promjenama cijena. Osim toga, trajanje proizvodnog ciklusa i fiksni proizvodni faktori čine ukupnu ponudu poljoprivrednih proizvoda vrlo nefleksibilnom. Zbog toga bogata ponuda utječe na pad cijena, dok u obrnutom slučaju, zbog xxxxx ponude cijene znatno rastu. Svi ti elementi rezultiraju stalnom nestabilnošću tržišta. U takvoj su situaciji tijela javne vlasti uvijek imala jasnu tendenciju regulirati poljoprivredna tržišta i pružati potporu za prihode proizvođača, što je preuzeto i u okviru ZPP-a.
Iako poljoprivreda danas predstavlja tek mali dio gospodarstva razvijenih zemalja, uključujući i države članice Europske unije (vidi informativni članak 3.2.10, tablica II.), državne intervencije u zadnje su vrijeme ojačane zahvaljujući poljoprivrednim i ruralnim politikama kojima xx xxx potpora tradicionalnoj primarnoj aktivnosti, točnije proizvodnji hrane, uvedene nove dimenzije, kao što su održivi razvoj, xxxxx protiv klimatskih
promjena, prostorno planiranje i uređenje krajobraza, raznolikost i vitalnost ruralnog gospodarstva, diverzifikacija i vitalnost ruralnog gospodarstva, javno zdravstvo, kvaliteta proizvoda ili proizvodnja energije i biomaterijala. Potpora za javna dobra, odnosno netržišne aspekte poljoprivrede koje tržište ne podupire, postala xx xxxx ključni aspekt najnovije poljoprivredne i ruralne politike, uključujući i ZPP.
CILJEVI
Člankom 39. Ugovora o funkcioniranju Europske unije utvrđeni su specifični ciljevi ZPP- a:
a. povećanje poljoprivredne produktivnosti zahvaljujući tehničkom napretku i jamčenje optimalne upotrebe čimbenika proizvodnje, posebno radne snage;
b. jamčenje primjerenog životnog standarda stanovništvu koje se bavi poljoprivredom;
c. stabilizacija tržišta;
d. jamčenje sigurnosti redovne opskrbe;
e. jamčenje razumne cijene za potrošače.
Riječ je o ciljevima koji su istovremeno gospodarski [članak 39. stavak 1. točke (a),
(c) i (d)] i socijalni [članak 39. stavak 1. točke (b) i (e)] te xxxx xx svrha zaštita interesa proizvođača i potrošača. U praksi su ciljevi ZPP-a ostali neizmijenjeni od Xxxxxxx iz Rima jer su vrlo fleksibilno formulirani te mogu obuhvatiti brojne reforme provedene od 1980-xx xxxxxx (vidi informativni članak 3.2.2). Potrebno je naglasiti xx x obzirom na ustaljenu sudsku praksu postoji mogućnost da se svi ciljevi ZPP-a ne ostvare u isto vrijeme i u potpunosti. Stoga zakonodavac Unije ima velike mogućnosti u pogledu opsega reformi, ovisno o razvoju tržišta i prioriteta koje su u danom trenutku utvrdile europske institucije.
POSTUPAK ODLUČIVANJA O POLJOPRIVREDNIM PITANJIMA
Te xx xxxxxx Ugovorom iz Lisabona (članak 42. prvi podstavak i članak 43. stavak 2.) suodlučivanje o ZPP-u priznato kao „redovni zakonodavni postupak” (vidi informativni članak 1.2.1) koji je zamijenio savjetodavni postupak, što je ojačalo ulogu Europskog parlamenta kao stvarnog suzakonodavca u području poljoprivrede.
Međutim, s novim Ugovorom javljaju se problemi u tumačenju zbog uvođenja iznimaka od redovnog postupka u korist Vijeća. Naime, u pogledu pravila tržišnog natjecanja člankom 42. drugim podstavkom predviđa se da „Vijeće na prijedlog Komisije može odobriti dodjelu potpora: a) za zaštitu poduzetnika koji su zbog strukturnih ili prirodnih uvjeta u nepovoljnijem položaju, b) u okviru programâ gospodarskog razvoja”. Nadalje, u članku 43. stavku 3. navodi se da „Vijeće na prijedlog Komisije usvaja mjere o utvrđivanju cijena, nameta, potpora i količinskih ograničenja”. Tijekom pregovora
o ZPP-u nakon 2013. xxxxx xx do pravnih i političkih problema zbog nepostojanja jasnog razgraničenja zakonodavnih ovlasti Europskog parlamenta i Vijeća u području poljoprivrede. Europski parlament stalno je odbacivao opća provedbena ograničenja u korist Vijeća, koja bi mogla uvjetovati ili čak učiniti besmislenim njegovo pravo suodlučivanja stečeno novim Ugovorom, posebno u kontekstu temeljnih reformi ZPP- a xxxx xx ključni elementi utvrđivanje potpora, cijena i kvota. Međutim, Vijeće je odbilo svako ograničenje ovlasti priznatih člankom 43. stavkom 3. u okviru nove zajedničke organizacije tržišta [Uredba (EU) br. 1308/2013, SL L 347 od 20.12.2013. i Uredba (EU) br. 1370/2013, SL L 346 od 20.12.2013.] (vidi informativni članak 3.2.4), kao i za određivanje postotaka smanjenja izravnih potpora u okviru financijske discipline [članak 26. Uredbe (EU) br. 1306/2013, SL L 347 od 20.12.2013.]. U xxx je kontekstu Parlament bio primoran prihvatiti iznimku kako ne bi blokirao donošenje novog ZPP-a [Rezolucija P7_TA(2013)0492 od 20. studenog 2013.; SL C 436, 24.11.2016., str. 274.]. Osim toga, u završnoj deklaraciji Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije priznaje se da postignuti dogovor ne isključuje daljnje reforme ZPP-a niti sprečava moguće pravne postupke.
Moglo xx xxxxx predvidjeti da će se međuinstitucijska rasprava o području primjene članka 43. stavka 3. nastaviti na Sudu Europske unije. To se i dogodilo sa zahtjevima koje su podnijeli Europski parlament i Komisija, a kojima se traži poništenje dvaju akata utemeljenih na članku 43. stavku 3. UFEU-a, koji se odnose na zajedničku ribarstvenu politiku: Odluke Vijeća o dodjeli ribolovnih mogućnosti u vodama Europske unije (predmeti C-103/12 i C-165165/12) i Uredbe Vijeća o donošenju dugoročnog plana za stokove bakalara (predmeti C-124/13 i C-125/13). Iz Odluka Xxxx xx 26. studenoga 2014. i od 1. prosinca 2015. proizlazi da se mjere koje podrazumijevaju politički izbor koji ima samo zakonodavac Unije, zbog njihova karaktera potrebnog za ostvarivanje ciljeva zajedničke poljoprivredne i ribarstvene politike, moraju temeljiti na članku 43. stavku 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije. No Odlukom suda
o predmetu C-113/14 od 7. rujna 2016. uspostavljeno je prošireno tumačenje pojma
„utvrđivanje cijena” iz članka 43. stavka 3. UFEU-a koje uključuje referentne pragove interventnih cijena. S obzirom na to, članak 7. Uredbe (EU) br. 1308/2013 (Uredbe o ZOT-u) koji se temelji na članku 43. stavku 2. poništen je, a referentne pragove ponovno je usvojilo samo Vijeće. Slijedom tih odluka u budućim reformama xxxx je cilj prilagoditi
mehanizme ZPP-a kako bi se lakše ostvarili zadani ciljevi xxxxx xx se razjasniti doseg postojećih pravnih osnova radi poštovanja ravnoteže među suzakonodavcima.
Nadalje, uvijek su postojale i druge instance koje su također sudjelovale u provedbi ZPP-a u okviru postupka nazvanog „komitologija” (postupak na razini odbora). Od 1961., kad su uspostavljene prve zajedničke organizacije tržišta (ZOT), osnovano xx xxxx odbora. Ugovorom iz Lisabona uvedena je razlika između „delegiranih akata” i
„provedbenih akata” (vidi informativni članak 1.3.8). Od xxxx xx usvajanje delegiranih akata uređeno osnovnim zakonodavnim aktom, dok je usvajanje provedbenih akata podložno novom postupku ispitivanja ili savjetovanja na temelju Uredbe (EU) br. 182/2011 Europskog parlamenta i Vijeća (SL L 55, 28.2.2011., str. 13.). Većina nacrta provedbenih akata Komisije u području poljoprivrede podliježe postupcima ispitivanja u kojima Europski parlament i Vijeće imaju pravo nadzora.
Osim toga, stručne su organizacije EU-a u okviru savjetodavnih odbora posredstvom Odbora profesionalnih poljoprivrednih organizacija (COPA) i Opće konfederacije poljoprivrednih zadruga EU-a (COGECA) i dalje neizravno sudjelovale u europskom postupku donošenja odluka. Nedavno se područje savjetovanja proširilo jer su stvorene skupine za civilni dijalog kako bi se Komisiji pomoglo u primjeni ZPP-a (xxxxxxxx xxxx xx xxxx „strukturirani dijalog”).
ZPP – PODIJELJENA NADLEŽNOST UNIJE I DRŽAVA ČLANICA
U UFEU-u priznaje se podijeljena nadležnost Unije i država članica u području poljoprivrede (vidi informativni članak 1.1.5), što je u suprotnosti s općim mišljenjem struke i pravnih službi Komisije (SEC(92) 1990 od 27. listopada 1992.) koji su politiku u vezi s tržištem (prvi xxxx ZPP-a) dotad smatrali isključivom nadležnošću Unije. Novi članak 4. stavak 2. točka (d) UFEU-a utječe na zakonodavni rad u području poljoprivrede tako što u skladu s njime europske institucije primjenjuju načelo supsidijarnosti (vidi informativni članak 1.2.2) u područjima koja ne pripadaju isključivoj nadležnosti Unije (članak 5. stavak 3. i članak 12. Ugovora o Europskoj uniji (UEU)). U vezi s xxx nacionalni parlamenti predsjednicima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije mogu uputiti obrazloženo mišljenje o usklađenosti nacrta zakonodavnih akata u području poljoprivrede s načelom supsidijarnosti. Nadalje, „sustav pojačane suradnje”, uveden člankom 20. UEU-a, (vidi informativni članak 1.1.5) xxxx se primjenjuje i na ZPP. U okviru tog sustava neke države članice (u ovom slučaju najmanje njih devet) mogu donijeti međusobnu odluku o preuzimanju dodatne obveze u području poljoprivrede jer je ZPP sve fleksibilniji u pogledu primjene zajedničkih mehanizama (vidi informativni članak 3.2.3).
ULOGA EUROPSKOG PARLAMENTA
S obzirom na to da nakon Xxxxxxx iz Rima nema ovlast odlučivanja, Europski parlament snažno je utjecao na uspostavu ZPP-a primjenom neobvezujućih metoda poput izvješća i rezolucija o vlastitoj inicijativi. Treba naglasiti da xx xxxxx deklaracije Europskog vijeća xxxx xx donesena 1997. u Luxembourgu u korist europskog poljoprivrednog modela, Europski parlament u nekoliko navrata iskazao svoju predanost višenamjenskom europskom poljoprivrednom (i prehrambenom) modelu
na cijelom teritoriju proširene Unije, koji je usuglašen s otvaranjem i globalizacijom tržišta. Taj se interes prvenstveno iskazuje u okviru reforme ZPP-a iz 2003. godine i multilateralnih pregovora o poljoprivredi u okviru WTO-a (vidi informativni članak 3.2.8). U xxx kontekstu Europski parlament također je podržao uvrštavanje novih ciljeva u ZPP. Ta su načela potvrđena rezolucijama od 8. srpnja 2010. i
23. lipnja 2011. o budućnosti ZPP-a nakon 2013. godine (P7_TA(2010)0286, SL C 351 E, 2.12.2011., str. 103. i P7_TA(2011)0297, SL C 390 E, 18.12.2012., str. 49.). Ta nova reforma ZPP-a, o kojoj je zaključak postignut 20. studenoga 2013., omogućila je Europskom parlamentu ulogu punopravnog suzakonodavca u sektoru poljoprivrede na temelju novog institucionalnog okvira utvrđenog Ugovorom iz Lisabona (rezolucije od P7_TA(2013)0490 do P7_TA(2013)0494, SL C 436, 24.11.2016., str. od 270. do 280.) U tijeku su pregovori Parlamenta i Vijeća o reformi ZPP-a nakon 2020. godine. Xxxx xx 30. svibnja 2018. usvojeno izvješće o vlastitoj inicijativi u vezi s komunikacijom Komisije na temu „Budućnost prehrane i poljoprivrede” (izvješće Dorfmann) (P8_TA(2018)0224), a u travnju 2019. članovi Odbora za poljoprivredu i Odbora za ruralni razvoj izglasali su tri izvješća o podnesenim zakonodavnim prijedlozima. Novi Odbor za poljoprivredu i ruralni razvoj Europskog parlamenta (COMAGRI), uspostavljen nakon europskih izbora u svibnju 2019., revidirao je amandmane usvojene u prethodnom parlamentarnom sazivu, a Parlament je na plenarnoj sjednici održanoj 23. listopada 2020. xxxxx svoje konačno stajalište (P9_TA(2020)0287, 0288 i 0289). Nakon dogovora ministara poljoprivrede u listopadu 2020. suzakonodavci su pokrenuli pregovore (u obliku trijaloga) s ciljem postizanja konačnog dogovora prije ljeta 2021. (vidi informativni članak 3.2.9).
Xxxxxxxx Xxxxx 04/2022