Saksframlegg

Saksframlegg

Arkivsak	Saksbehandler
20/03194-3	Xxx Xxxxxxx

Behandles av	Møtedato
Formannskapet	06.10.2020

Høring - Forutsigbarhetsvedtak for bruk av utbyggingsavtaler i Asker kommune

Kommunedirektørens forslag til vedtak:

1. Vedlagte forslag til forutsigbarhetsvedtak for bruk av utbyggingsavtaler legges ut til offentlig høring, jf. plan og bygningsloven § 17-2.

1. Sammendrag og konklusjon

I denne saken foreslår kommunedirektøren et nytt forutsigbarhetsvedtak for bruk av utbyggingsavtaler i Asker kommune. Forutsigbarhetsvedtaket er en forutsetning for at kommunen skal kunne fremforhandle og inngå utbyggingsavtaler. Vedtaket skal gi grunneiere og utbyggere nødvendig forutsigbarhet om når de kan forvente at utbyggingsavtale vil bli inngått og innholdet i slike avtaler.

Kommunedirektørens konklusjon:

Det nye forutsigbarhetsvedtaket er foreslått å gjelde for hele kommunen. Vedtaket vil erstatte tidligere vedtak i Hurum, Røyken og Asker. Utbyggingsavtaler vil i all hovedsak bli inngått i tilknytning til de prioriterte vekstområdene fastsatt i kommuneplanens samfunnsdel, men også der det foreligger særlige grunner for at slik avtale bør inngås.

Kommunedirektøren har ikke foreslått begrensninger til innholdet i utbyggingsavtalene, og det vil kunne inngås avtaler som er innenfor plan- og bygningslovens rammer for bruk av avtalene.

Kommunen skal legge til rette for medvirkning av berørte grupper og interesser i forbindelse med arbeidet med forutsigbarhetsvedtaket. Kommunedirektøren foreslår

1/7

derfor at forslaget til vedtak legges ut til høring. Etter høringsfristen vil forutsigbarhetsvedtaket bli lagt frem på nytt for formannskapet og kommunestyret.

Forutsigbarhetsvedtaket vil bli lagt inn i, og bli en del av kommuneplanens arealdel. Saken fremmes før behandlingen av arealdelen slik at Asker kommune kan inngå utbyggingsavtaler på bakgrunn av det nye forutsigbarhetsvedtaket når dette er vedtatt i kommunestyret.

2. Bakgrunn for saken/saksopplysninger

Utbyggingsavtale er en avtale mellom kommunen og utbygger/grunneier som inngås med formål å sikre gjennomføring av en arealplan (kommuneplan eller reguleringsplan). Utbyggingsavtaler er regulert i plan- og bygningsloven (pbl) kap.

17. Hensikten med denne saken er å oppfylle lovens krav om forutsigbarhet for grunneiere og utbyggere i Asker kommune, slik at det kan inngås utbyggingsavtaler. Hensikten er å synliggjøre hvilke forutsetninger som gjelder for utbygging i kommunen, og når der kan være aktuelt å inngå en utbyggingsavtale.

Loven gir prosessuelle og innholdsmessige rammer for bruk av utbyggingsavtaler. I henhold til pbl § 17-2 må det fattes et vedtak som oppgir når utbyggingsavtale er en forutsetning for utbygging og hvilke forventninger kommunen har til avtalen. Dette må gjøres før kommunen kan inngå utbyggingsavtaler.

Pbl § 17-2 lyder:

«Utbyggingsavtaler må ha grunnlag i kommunale vedtak fattet av kommunestyret selv som angir i hvilke tilfeller utbyggingsavtale er en forutsetning for utbygging, og som synliggjør kommunens forventninger til avtalen.

Kommunen skal legge til rette for medvirkning av berørte grupper og interesser.»

Pbl. § 17-3 gir bestemmelser om hvilket innhold en utbyggingsavtale kan ha:

«En utbyggingsavtale kan gjelde forhold som kommunen har gitt bestemmelser om i arealdelen til kommuneplan eller reguleringsplan.

Avtalen kan også regulere antallet boliger i et område, største og minste boligstørrelse, og nærmere krav til bygningers utforming der det er hensiktsmessig. Avtalen kan også regulere at kommunen eller andre skal ha fortrinnsrett til å kjøpe en andel av boligene til markedspris.

Avtalen kan også gå ut på at grunneier eller utbygger skal besørge eller helt eller delvis bekoste tiltak som er nødvendige for gjennomføringen av planvedtak. Slike tiltak må stå i rimelig forhold til utbyggingens art og omfang og kommunens bidrag til gjennomføringen av planen og forpliktelser etter avtalen. Kostnadene som belastes utbygger eller grunneier til tiltaket, må stå i forhold til den belastning den aktuelle utbygging påfører kommunen.

Avtalen kan uansett gjelde forskuttering av kommunale tiltak som er nødvendige for gjennomføringen av planvedtak.»

Det er vedtatt en egen forskrift som gir forbud mot å inngå avtaler om sosial infrastruktur. Forbudet omfatter tiltak knyttet til utbygging av bygg og anlegg som er lovpålagte oppgaver for kommunen, f.eks. skole og sykehjem.

Formålet med avtalene er i hovedsak å fordele kostnader til felles infrastruktur i et planområde og sikre nødvendige kvaliteter i et fremtidig utbyggingsprosjekt.

Utbyggingsavtaler fremforhandles ofte parallelt med, eller i etterkant av en inngått reguleringsplan. I reguleringsplanen er det fastsatt bestemmelser, herunder rekkefølgebestemmelser, som angir hvilken nødvendig infrastruktur som må opparbeides og til hvilket tidspunkt infrastrukturen skal være opparbeidet. Planen sier imidlertid ikke noe om hvem som skal bekoste og hvem som skal opparbeide infrastrukturen. Dette er forhold som partene kan bli enige om i en utbyggingsavtale.

En utbyggingsavtale kan omhandle flere andre temaer, for eksempel prosessen rundt overtakelse av offentlig infrastruktur, overføring av grunn, etablering av rettigheter på private veier og kommunal fortrinnsrett til kjøp av boliger. I et området med mange utbyggere eller grunneiere, vil kommunens viktigste bidrag i en utbyggingsavtale være å samordne og koordinere de private aktørene slik at en arealplan kan komme til gjennomføring. Avtalen vil i slike tilfeller fordele kostnader knyttet til felles infrastruktur som vann- og avløp, veianlegg og grøntområder. Det kan også avtales ulike organisasjonsformer for samordning av de ulike grunneierne/utbyggerne, herunder knyttet til hvem som skal ha byggherrerollen for felles infrastruktur.

Kommunestyrene i Asker, Røyken og Hurum har vedtatt forutsigbarhetsvedtak om bruk av utbyggingsavtaler i de gamle kommunene. Asker kommunes nye forutsigbarhetsvedtak erstatter dermed Asker, Røyken og Hurum kommuners tidligere vedtak. De tre kommunene har benyttet utbyggingsavtaler på forskjellig måte. Felles for alle kommunene, er at avtalene har fordelt kostnader til felles infrastruktur. Det har også vært ulik praksis knyttet til hvor stor andel av infrastrukturkostnadene hver av kommunene har bidratt med i avtaler som er inngått.

Innholdet i utbyggingsavtalene har også vært forskjellig mellom de tre tidligere kommunene. Gamle Asker kommune har inngått utbyggingsavtaler som sikrer opsjoner knyttet til kjøp av boliger til vanskeligstilte grupper, herunder også tilrettelagte boliger for mennesker med funksjonsnedsettelser og eldre.

Utbyggingsavtalene for planområdene Vestre Billingstad og Høn-Landås har også klausuler som skal ivareta klima- og miljø, ivaretakelse av steds egne arter/vegetasjon samt forpliktelser knyttet til å følge opp kvaliteter som fremgår av planens miljø- og kvalitetsprogram. Bestemmelsene som gjelder klima- og miljø forutsetter etablering av bilpoolordning, grønn mobilitet, bærekraftige energikilder- og systemer (GEO-brønner) samt krav om forbildeprosjekter for miljø. I utbyggingsavtalen for Høn-Landås er det også fremforhandlet klausul om bruk av fossilfri anleggsplass.

Det er uklart hvorvidt innholdet i de to nevnte utbyggingsavtalene er innenfor rammene for hvilket innhold avtalene kan ha etter pbl § 17-3. Gamle Asker kommune har innfortolket at det er anledning til å inngå avtaler om ivaretakelse av miljøet, og støttet seg i denne sammenheng til lovens veileder ved utformingen av avtalene. Det er så langt ikke rettslig avklart om bruk av miljøkrav i utbyggingsavtaler er i samsvar med loven.

Departementet jobber med en revisjon av reglene om utbyggingsavtaler i plan- og bygningsloven kap. 17. Arbeidet har ikke en offentlig tidsplan, men ifølge departementet er det ikke utenkelig med et høringsnotat i 2021. I den sammenhengen kan det komme endringer i reglene om utbyggingsavtaler, herunder gjeldende forbud mot vilkår om sosial infrastruktur, jf. pkt. 5.2 siste kulepunkt.

Lovarbeidet vil muligens også gi avklaringer når det gjelder handlingsrom for bruk av klausuler knyttet til klima- og miljø og andre uavklarte forhold. Eventuelle lovendringer og hvordan dette påvirker forutsigbarhetsvedtaket, må vurderes konkret etter lovendringen har trådt i kraft.

3. Xxxxxx relevans for de tre bærekraftsdimensjonene

Bruken av utbyggingsavtaler og innholdet i forutsigbarhetsvedtaket har relevans for de tre bærekraftsdimensjonene.

Gjennom utbyggingsavtaler kan kommunen legge til rette for videreutvikling av prioriterte tettsteder i kommunen gjennom samarbeid med private aktører. Dette vil bidra til at arealplaner som utarbeides i kommunen vil bli realisert.

Bruk av vilkår knyttet til klima og miljø kan bidra til å ivareta kommunens målsetning om å stoppe klimaendringene.

4. Tidligere behandling

Alle de tre tidligere kommunene har hatt egne forutsigbarhetsvedtak om bruk av utbyggingsavtaler i sin kommune. Disse følger av kommuneplanen til de tre kommunene.

I tillegg har kommunene hatt separate saker knyttet til prinsipper rundt fremforhandling av utbyggingsavtaler:

• Hurum kommune: Kommunestyres sak 15/7, enstemmig vedtatt.

• Røyken kommune: Kommunestyrets sak 43/13, enstemmig vedtatt.

• Asker kommune: Kommunestyrets sak 12/17, vedtatt mot 4 stemmer.

5. Kommunedirektørens vurdering

Det er en forutsetning at kommunestyret vedtar et forutsigbarhetsvedtak før kommunen kan fremforhandle utbyggingsavtaler, jf. pbl. § 17-2. Kommunedirektøren har fremmet forslag til nytt forutsigbarhetsvedtak som følger av vedlegg.

Det følger av pbl. § 17-2 at kommunen skal legge til rette for medvirkning av berørte grupper og interesser i forbindelse med arbeidet med forutsigbarhetsvedtaket.

Kommunedirektøren foreslår derfor at forslaget til vedtak legges ut til offentlig høring. Etter høringsfristen vil forutsigbarhetsvedtaket bli lagt frem på nytt for formannskapet for videre behandling i kommunestyret.

Utbyggingsavtaler er et virkemiddel som kommunen kan bruke for å sikre at reguleringsplaner blir gjennomført. Avtalene forutsettes også å bidra til god kvalitet på utbyggingsprosjektene i kommunen. Utbyggingsavtaler kan videre sikre gode prosesser i forbindelse med opparbeidelse av offentlig infrastruktur. Ved inngåelse av avtaler som gir nødvendig forutsigbarhet for utbyggerne, kan utbygging i områder med tyngende arealplanbestemmelser bli igangsatt.

En annen fordel ved å benytte utbyggingsavtaler ligger i muligheten for å oppnå effektivitet og fleksibilitet. Avtalen er et godt supplement til den ordinære planprosessen. Fleksibiliteten knytter seg særlig til muligheten for å avtale enklere og smidigere løsninger for gjennomføring av planer sammenlignet med andre lovhjemlede virkemidler som for eksempel refusjon og ekspropriasjon.

Avtalene vil også kunne gi forutberegnelighet med hensyn til endelig kostnadsfordeling i et prosjekt.

Etter kommunedirektørens syn bør behovet for utbyggingsavtale alltid vurderes i forbindelse med utarbeidelse av arealplaner. Det bør også være mulig å inngå

utbyggingsavtale for prosjekter i hele kommunen. Innenfor de prioriterte vekstområdene fastsatt i kommuneplanens samfunnsdel, bør utbyggingsavtaler som hovedregel inngås før utbygging igangsettes.

Kommunen kan imidlertid ikke stille krav om at det inngås en utbyggingsavtale. Manglende avtale kan derfor ikke være grunnlag for å nekte å fremme et planforslag eller unnlate å vedta en arealplan. Manglende avtale kan heller ikke være avslagshjemmel ved søknad om regulering eller byggetillatelse.

På samme måte er Asker kommune selv ikke forpliktet til å inngå slike avtaler. Hovedregelen i forslaget til forutsigbarhetsvedtak er at utbyggerne/grunneierne innenfor et utbyggingsområde skal bære alle kostnader med tilrettelegging av teknisk og blågrønn infrastruktur som er nødvendige for det enkelte prosjekt/tiltak. Det vil ikke alltid være økonomisk grunnlag for å bygge ut et område og kommunen må kanalisere sine midler til offentlig infrastruktur i samsvar med vedtatte avsetninger i handlingsprogrammet. Alternativt, vil det ikke bli mulig å bygge ut prioriterte steder i kommunen. Et regulert utbyggingsområde må forventes å være ubebygd i tiden frem til området er modent for utbygging. Området vil være modent for utbygging når det er økonomisk forsvarlig å bygge ut eiendommen og nødvendig sosial/teknisk infrastruktur er sikret ivaretatt.

Xxxxx stiller begrensninger til innholdet i en utbyggingsavtale. Kommunedirektøren oppfatter at forutsigbarhetsvedtakene i de tre gamle kommunene ikke hadde noen begrensninger i forhold til de mulighetene som gis i loven.

Kommunedirektøren vurderer at det er viktig å åpne opp for at kommunen kan forhandle om de ulike forhold som loven tillater. Det vil være forskjellige behov knyttet til hvert enkelt utbyggingsområde, og det er naturlig at dette stilles større krav i en feltutbygging enn i et mindre småhusprosjekt. Ved større feltutbygginger foreslår kommunedirektøren at gamle Asker kommune sin praksis om å fremforhandle klausuler for å sikre klima/miljø og boligsosiale hensyn videreføres.

Utbyggingsavtaler med slike klausuler anses å være avgjørende for å oppnå kommunens vedtatte bærekraftmål. Kommunen vil innrette seg etter en ny lovgivning som sannsynligvis vil avklare nærmere hvilke klausuler som kan inntas i utbyggingsavtaler.

Plan- og bygningslovens krav til forholdsmessighet må alltid ivaretas i forhandlingene, jf. pbl. § 17-3. Infrastruktur som kan pålegges etter pbl. § 18-1 om opparbeidelsesplikt inngår ikke i denne forholdsmessighetsvurderingen. Kommunens viktigste bidrag i utbyggingsavtaler er, foruten å koordinere utbyggerne/grunneierne, å dekke deler av utgiftene til offentlig infrastruktur gjennom momsavtaler. Kommunen vil også bidra med sin andel av utgifter til felles infrastruktur når kommunen er en av flere grunneiere eller utbyggere i et planområde.

Kommunedirektøren vurderer på denne bakgrunn at det ikke bør fastsettes prinsipper i forutsigbarhetsvedtaket som begrenser partenes handlingsrom i forhandlingene. Det bør i stedet tilrettelegges for fleksibilitet slik at det gis rom for å lage hensiktsmessige utbyggingsavtaler tilpasset det konkrete behovet og gjeldende arealplan.

Xxxx Xxxxxx kommunedirektør

Dokumentet er elektronisk godkjent

Vedlegg:

Forslag til nytt forutsigbarhetsvedtak