SAMARBEIDSPROSJEKT
SAMARBEIDSPROSJEKT
I PRAKTISERING AV
BYGGEHERREFORSKRIFTEN
I OSLO KOMMUNE
Samarbeidsparter:
Skoleetaten, Plan- og utbyggingsavdelingen (fra 1.1.02 Undervisningsbygg Oslo KF) Fellesforbundet Region Oslo
Arbeidstilsynet 2. distrikt Byggenæringens Landsforening (BNL)
Innhold.
Kapittel I: Innledning… side 3
Kapittel II: Hovedkonklusjoner… side 5
Kapittel III: Sammenfatning, konklusjoner og forslag… side 6
Vedlegg 1: HMS-plan for Bjørnholt skole med kommentarer.
Vedlegg 1A: Kommentarer til HMS-planen fra byggherrens koordinator i prosjekteringsfasen.
Vedlegg 1B: Notat fra møte med Byrådsavdelingen for kultur og utdanning (KOU) 12.12.01.
Vedlegg 2: Forslag til fullmakter og avtaledokumenter.
Vedlegg 3: Bjørnholt 8-10 skole under prosjektering og bygging. Vedlegg 4: Spørreundersøkelse Bjørnholt skole.
Vedlegg 5: Beredskapsøvelse Bjørnholt skole 1.11.00. Møtereferat. Vedlegg 6: Høyenhall skole.
Vedlegg 7: Byggeplassbesøk på 15 Oslo-skoler.
Vedlegg 8: FOB Bilag 20. Dagriggbestemmelsene.
Vedlegg 9: Rapport fra studiebesøk i Stockholm 7. – 9. juni 2001.
Vedlegg 10: Sammenligning av norsk og svensk regelverk for arbeid innen bygg og anlegg. Notat.
Kapittel I: Innledning
Bakgrunn.
Bakgrunn for prosjektet var at regelverket av mange oppleves som uklart og uoversiktelig. Det er behov for en avklaring av roller for å sette søkelys på prosjekteringsfasen.
Det er også helt på det rene at intensjonene og bestemmelsene i Byggherreforskriften i meget liten grad etterleves av både private og offentlige byggherrer og alle de andre aktørene som er deltakere i bygge- og anleggsprosjekter. Byggherrene forventer at de utførende entreprenørene overtar ansvar og oppgaver som er hjemmehørende hos byggherren, og entreprenører lar seg dessverre meget ofte presse til dette.
Byggherreforskriften er et fantastisk verktøy og åpner for særdeles store positive samfunnsmessige utviklingsmuligheter i tillegg til høynet HMS- nivå for alle i B/A-næringen, forbedret byggkvalitet og sannsynligvis lavere bygge- og FDV-kostnader.
Xxxxxxxxxxxx
Formålet har vært å lage en mal for enklere forståelse og forenklet dokumentasjon av hvordan Byggherreforskriften kan implementeres i bygge- og anleggsnæringen på en måte som partene i arbeidslivet kan gå god for. En har ønsket å definere rollene til de ulike parter som involveres, og å utvikle metoder for HMS-påvirkning i prosjekteringsfasen og for gjennomføring og vedlikehold av HMS-plan.
av Byggherreforskriften.
Videre ville en se på hvilken betydning korte prosjekteringstider og korte byggetider har for håndtering
Endelig ville en se på problemet med at useriøse aktører får innpass, og dessuten arbeider til helt andre arbeidstider enn resten av byggeplassen, med den følge at en del av byggeplassen frikobles fra HMS-arbeidet, nærmest som HMS-fri sone.
Prosjektorganisasjon
Styringsgruppen for prosjektet har bestått av:
Xxxx Xxxx Arbeidstilsynet 2. distrikt
Xxxxxx Xxxxxxxx Byggenæringens Landsforening Xxxx Xxxxx Xxxxxxxx Fellesforbundet Region Oslo Xxxxx Xxxxxx Fellesforbundet
Magne Brekstad LO
Prosjektgruppe har bestått av:
Xxxx Xxxxxxx Arbeidstilsynet 2. distrikt
Xxxxx Xxxxxxxx Byggenæringens Landsforening Xxxxx Xxxxxxx Fellesforbundet Region Oslo
Samarbeid med Skoleetaten, Plan- og utbyggingsavdeling i Oslo.
Det ble gjort henvendelse til Skoleetaten, Plan- og utbyggingsavdeling i Oslo om gjennomføring av prosjektet. Skoleetaten ble valgt da etaten ansees som den største og mest profesjonelle offentlig byggherre i Oslo kommune. Skoleetaten stilte seg velvillig til å være ”vertskap”, og samarbeid ble innledet i mai 1999.
Et mål med samarbeidet har vært å bidra til at det utarbeides skriftlige anvisninger / prosedyrer og mal for HMS-plan som ivaretar krav og intensjoner i Byggherre-forskriften, og som kan inntas i Skoleetatens Plan- og utbyggingsavdelings IK-system.
En har fulgt Høyenhall skole under bygging og Bjørnholt skole under prosjektering og bygging. Hensikten har vært å bruke erfaringene fra Høyenhall skole under bygging til å påvirke Bjørnholt skole under prosjektering. I tillegg har en besøkt 15 av skoleetatens rehabiliteringsprosjekter.
Erfaringene fra disse prosjektene blir gjennomgått i vedleggene 3, 6 og 7.
Kapittel II: Hovedkonklusjoner.
Partene er enige om følgende hovedkonklusjoner:
• I offentlige prosjekter, der det er nødvendig med politiske beslutninger, må beslutningstakerne gjøres oppmerksomme på det ansvaret de har for en forsvarlig totaltidsramme for prosjektene.
• Uforsvarlig korte byggetider og korte prosjekteringstider er til hinder for å gjennomføre bestemmelsene og intensjonene i Byggherreforskriften. Riktig byggetid er en avgjørende forutsetning for et fullt forsvarlig HMS-arbeid.
• Det ligger et meget stort potensiale for et bedre helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i riktig rollefordeling, gjennom skriftlige avtaler, fullmakter og korrekt oppfattelse av den enkeltes ansvar.
▪ Byggherre må i økt grad stille krav til virksomhetenes håndtering av helse, miljø- og sikkerhetstiltak. Dette gjelder forhold som vernetjeneste, rigg, håndtering av risikomomenter, kvalitetssikring av underentreprenører og informasjon til deltakerne virksomheter og deres arbeidstakere. Disse aktivitetene må spesifiseres som leveranser som skal prises.
▪ Arbeidstakerne må gis informasjon før oppstart om hvilke sikkerhetsregler som gjelder for arbeidet. Tidsplanen må ha HMS-milepeler ved oppstart av aktiviteter forbundet med særskilt risiko, som utløser informasjon til alle som berøres av aktiviteten.
▪ Skoleetatens HMS-plan for Bjørnholt skole, med kommentarer, bør være et utmerket utgangspunkt for videreforedling av en mal til bruk i alle Oslo kommunes prosjekter.
▪ Det ligger et potensiale for forbedring av egne arbeidsmiljøsystemer i evaluering av HMS-planen i det enkelte prosjekt ved prosjektslutt.
Konklusjoner og forslag fra prosjektgruppen blir nærmere gjennomgått i kapittel III.
Kapittel III: Sammenfatninger, konklusjoner og forslag Prosjektgruppens konklusjoner/forslag er uthevet i teksten som strekpunkter . Byggetid
Prosjektgruppen har i flere tilfeller registrert at byggetid oppleves som for kort av de utførende entreprenører og deres arbeidstakere. I høy grad gjelder dette også byggherrens representanter.
Både på Høyenhall skole og Bjørnholt skole har prosjektgruppen registrert særdeles stor aktivitet, med lange arbeidsdager og helgearbeid, for å få byggene klare til kontraktsfestet dato. Til tross for dette har ingen av disse to prosjektene vært komplette på kontraktsfestet overtakelsesdato.
For knappe byggetider fører ofte til at arbeider som bør legges etter hverandre i tid, foregår samtidig og dette kan utløse risikosituasjoner uten at konsekvensene er kjente.
For knappe byggetider kan også være en utløsende årsak til at useriøse aktører blir engasjert til prosjektene. HMS-forhold og arbeidstidsbestemmelser brytes hos disse aktørene og dette kan medføre økt risiko for alle de andre aktørene som befinner seg på byggeplassen.
På Bjørnholt skole er byggherren og totalentreprenøren enige om at byggetiden har vært for kort. Entreprenøren mener at for et prosjekt av denne størrelsen hadde riktig byggetid, i dagens arbeidsmarked, vært 16 kalendermåneder. Entreprenøren har pekt på at 14 kalendermåneder med fratrekk av ferier betyr 12 måneders effektiv byggetid.
De timelønte, hos totalentreprenøren, mener at riktig byggetid hadde vært minst én måned lenger. Det oppleves som at stress fra byggherren har ført til at HMS i praksis har blitt nedprioritert. HBs verneombud mener at for kort byggetid har vært til hinder for et fullt forsvarlig HMS-arbeid.
Anstrengte byggetider, som kun styres av ferdigstillelsesdato , tar mindre eller ingen hensyn til arbeidstakernes HMS-forhold. Uhelse p.g.a. dette, på kort eller lang sikt, påfører den enkelte arbeidstaker helseplager som i neste omgang kan utløse betydelige sammfunnskostnader. De offentlige byggherrene er betrodde, og bemyndiget til å forvalte sammfunnets midler på en best mulig måte i et langsiktig perspektiv. Denne oppgaven må ikke svekkes av kortsiktige, prosjektrelaterte kostnadsbetraktninger. HMS-relaterte prosjektkostnader, dersom det er kostnader forbundet med dette, er en samfunnsøkonomisk investering.
▪ Riktige prosjekterings- og byggetider er nødvendige forutsetninger for å gjennomføre bestemmelsene og intensjonene i Byggherreforskriften. Dette sikrer også best totaløkonomi og produktkvalitet både for byggherren og brukerne av bygget.
Politisk beslutningsprosess
Bjørnholt skole har første gang vært budsjettbehandlet i desember 1995. Skolebehovsplanen for Xxxxxx Xxxxxxxxx ble behandlet i bystyret 25.09.1996. Det ble da vedtatt å bygge ny ungdomsskole i Bjørndalsområdet. Første byggetrinn ble forutsatt ferdigstilt til skolestart 1997 med endelig ferdigstillelse i 1998.
I desember 1998 ble det bevilget 10 millioner kroner til oppføring av en provisorisk paviljongskole for å gi ungdomsskoleelevene et midlertidig undervisningstilbud.
Prosjektet Bjørnholt skole er under behandling frem til det i desember 1999 ble vedtatt at skolebygget skal tas i bruk ved skolestart 2001. Det vil si at den politiske saksbehandlingen har pågått i minst 4 år, mens det avsettes totalt 18 kalendermåneder til totalentreprenørens prosjektering og bygging.
Den politiske beslutningsprosessen har med det tatt nærmere tre ganger så lang tid som den tid totalentreprenøren får til å prosjektere og oppføre skolebygget.
Dette bør utløse en endring av kommunens saksbehandling med sikte på at det avsettes tilstrekkelig tid til prosjektering og bygging.
▪ Alle aktørene i et prosjekt, også de politiske beslutningstakerne, må innpasse sine aktiviteter i en tidsplan som muliggjør en optimal prosjektgjennomføring.
▪ Beslutningsprosessen før prosjekteringsstart må ikke gå på bekostning av prosjekterings- og byggetid.
Rollefordeling av ansvar og oppgaver.
Prosjektgruppen har registrert uklarheter i rolle- og ansvarsfordeling, både i anbudsmateriell og i praksis.
På Høyenhall skole inngikk byggherrens HMS-plan i anbudsdokumentets generelle bestemmelser, med krav om at planen skulle videreutvikles og kompletteres av BH-KU og hovedentreprenøren (HB) til å utgjøre en endelig HMS-plan for byggeplassen.
I det samme anbudsdokumentet kreves det at entreprenøren skal utarbeide en overordnet HMS-plan, som skal vedlegges anbudet, og som skal detaljeres og oversendes byggherren for godkjennelse før byggestart.
Det opprinnelige anbudsdokumentet for Bjørnholt skole opererte med totalentreprenøren som byggherrens koordinator for utførelse, mens HMS-planen hadde byggeleder som BH- KU. I anbudsdokumentet kreves det at totalentreprenøren skal overta ansvaret for byggherrens HMS-plan for prosjektering og produksjon, et ansvar som HMS-planen tillegger BH- KU.
▪ Dette tilsier at byggherren har en del å hente på å avklare rollefordeling og fullmakter. Ansvar og oppgaver må klart beskrives gjennom fullmakter, arbeidsavtaler og stillingsbeskrivelser slik at det skapes en felles forståelse og holdninger i prosjektene.
Byggherrens koordinator for utførelsesfasen (BH-KU).
Det er en erfaring fra prosjektet at når en HMS-plan er utarbeidet, spiller byggherrens koordinaor for utførelse en viktig rolle for om planen skal bli et styringsredskap for HMS- arbeidet eller ikke.
Både på Bjørnholt skole og Høyenhall skole har BH-KU vært plassert ”hos byggherren”. Erfaringene fra Bjørnholt skole er at gjennomføringen likevel svekkes om BH-KU ikke er på plass før byggestart eller ikke er daglig til stede på byggeplass.
Erfaringene fra Høyenhall tilsier at det heller ikke er tilstrekkelig at BH-KU er daglig på plassen om han ikke har nødvendig tid og fullmakter til å utføre sin rolle og sine oppgaver.
▪ BH-KU må være tilknyttet byggherren gjennom klare kontrakter og ha definerte oppgaver og ansvarsfullmakter.
▪ BH-KU må komme inn i prosjektet før byggestart og ha nødvendige ressurser for tilstedeværelse på byggeplassen og for gjennomføring av pålagte oppgaver.
HMS-plan.
HMS-planen på Bjørnholt skole ble et meget godt dokument, men som dessverre kun ble lagt inn i anbudet som et vedlegg. Kravene i HMS-planen går ellers ikke igjen i anbudsdokumentene som leveranser som skal prises av totalentreprenøren. Dermed fikk HMS-planen ikke den tiltenkte styringen og den sentrale plasseringen for totalentreprenørens prosjektering.
Dette har medført at en tidsplan, som i detalj angir når og hvor de forskjellige arbeidene kan utføres, og hvor mye tid som er avsatt til de enkelte arbeidene, og beskrivelse av særlig farlig arbeider og hvordan disse skal utføres, ikke ble laget.
Med den bakgrunn ble gjennomføringen av prosjektet ikke i tilstrekkelig grad styrt av HMS- planen m.h.t. planens risikomomenter og da spesielt tidsplanen.
▪ Kravene i HMS-planen må gå igjen i anbudsdokumentene som spesifiserte, prisbare HMS-leveranser.
Risikovurdering i prosjekteringsfasen.
Det er dessverre ofte slik at risikovurderinger er fraværende, mangelfulle eller omfattes av generelle planer. For Høyenhall skole har prosjektgruppen inntrykk av at det har ikke vært foretatt risikovurdering som er spesifikk for prosjektet. Kontraktsvedlegget “Sikkerhetsplan – Oversikt over spesiell fare og risiko” er en helt generell opplisting av alle type risiki.
For Bjørnholt skole har det vært foretatt en meget bra risikovurdering som har resultert i konkrete tiltak.
Risikovurderinger ble også foretatt i gjennomføringsfasen.
▪ Risikovurderinger må være prosjektspesifikke (for eksempel inntil 10 hovedpunkter), relatert til prosjektets kompleksitet og vanskelighetsgrad og må omfatte milepeler for aktiviteter som kan utløse risiko..
Prosjektevaluering av HMS.
På to av de rehabiliteringsprosjektene som prosjektgruppen har besøkt har det vært utført en rekke asbestsaneringer.
Asbestsanering er utført etter hvert som det er påvist asbest underveis, til tross for at asbest ikke er påvist under forundersøkelsen. Ikke i noen av tilfellene har disse arbeider vært beskrevet som prosjektspesifikke risikomomenter.
At forholdet går igjen på to prosjekter etter hverandre tyder på at et forbedringspotensiale kan gå tapt på grunn av manglende prosjektevaluering, og at det ligger potensiale for forbedring av egne arbeidsmiljøsystemer i evaluering av HMS i prosjektene.
▪ HMS-planen i det enkelte prosjekt må evalueres ved prosjektslutt.
Informasjon til deltakerne.
Det ligger et viktig forbedringspotensiale i bedre informasjon.
HMS-planen for Bjørnholt skole inneholder krav om at verneombud og hovedtillitsvalgte hos totalentreprenøren og alle firmaer som deltar i gjennomføringen av prosjektet skal informereres om selve HMS-planen. Videre blir det lagt vekt på at alle som arbeider på plassen skal få informasjon om den generelle sikkerhetsplanen for byggeplassen før de begynner sitt arbeide på byggeplassen.
Bestemmelsene er nye og ble inntatt i forbindelse med risikovurderingen av Bjørnholt skole. Prosjektgruppen mener bestemmelsene i hovedsak bør beholdes.
når de trenger den.
Men dette innebærer ikke nødvendigvis at alle på byggeplassen har den informasjon de trenger
På Bjørnholt skole ble totalentreprenørens prosedyre for elementmontasje gjennomgått spesielt på forhånd av BH-KP og funnet velegnet som styringsredskap. Tilsvarende eller bedre prosedyre ble krevd gjort gjeldende for underleverandørs montasjearbeider.
Til tross for dette kjente de fleste timelønnede som ble spurt ikke til at det fantes sikkerhetsregler for området der elementmontasje pågikk.
▪ HMS-planen stiller krav til at aktiviteter forbundet med særskilt risiko skal utheves i planen. Styringsgruppen foreslår at det innføres HMS-milepeler i tidsplanen ved oppstart av slik aktivitet, og at disse utløser informasjon til alle som berøres av aktiviteten om hvilke sikkerhetsregler som gjelder for arbeidet.
Vernetjeneste.
På flertallet av de byggeplasser der det pågikk rehabiliteringsarbeider og som prosjektgruppen har besøkt, har verneombudet vært samme person som den som til daglig ledet byggeplassen (prosjektleder, verneleder, formann med ansvar for daglig ledelse og koordinering av byggeplassen). Dette oppfyller ikke Arbeidstilsynets krav til at verneombud skal være arbeidstakerrepresentant, valgt av og blant de ansatte.
Dette gir i en konkurransefordel til foretak som ikke har kostnader til å utdanne vernepersonell i bedriften, eller som benytter underentreprenør uten godkjent vernepersonell.
▪ Prosjektgruppen foreslår at det stilles krav til å følge AML med forskrifter om vernetjeneste hos bedrifter på alle Skoleetatens prosjekter .
Skifte-, spise- og vaskerom
I HMS-plan for prosjektering for Bjørnholt skole kreves at brakker skal tilfredsstille kravene i Forskrift om Arbeidslasser og arbeidslokaler, best. nr. 529 og i Fellesoverenskomsten for byggfag bilag 19 (senere endret til bilag 20).
På Bjørnholt skole fikk byggeherren en dagrigg av uvanlig god standard. Dette gjelder imidlertid ikke flertallet av skoleetatens byggeplasser. Av de byggeplasser, der det pågikk rehabiliteringsarbeider, som prosjektgruppen har besøkt, har bare én av tre hatt skifte-, vaske- og spiserom som tilfredsstiller Arbeidstilsynets krav.
Dette gir i en konkurransefordel til foretak som er villig til å kutte på riggkostnad på bekostning av arbeidsmiljøet.
▪ Prosjektgruppen forslår at de krav til dagrigg som ble gjort gjeldende for Bjørnholt skole spesifiseres på alle skoleetatens prosjekter, og at dagriggbestemmelsene i FOB bilag 20 blir vedlegg til anbudsdokumentet. Se vedlegg 8.
Adgangskontroll.
På Høyenhall skole ble det registrert at en del uorganiserte firmaer arbeidet lange dager og helger langt ut over lovens arbeidstidsbestemmelser. I risikovurderingen i forbindelse med prosjektering av Bjørnholt skole ble dette drøftet særskilt. I HMS-plan for prosjektet Bjørnholt skole er det inntatt bestemmelse om adgangskontroll.
At det til enhver tid skal kunne fastslås hvem som er på byggeplassen, er en forutsetning for et fullt forsvarlig sikkerhets- arbeid. Både på Høyenhall skole og Bjørnholt skole ble det registrert fallulykker. I slike tilfeller, og med skiftende mannskap på bygge-plassen, er det meget viktig at alle er registrert på byggeplasskontoret og at det ikke er tvil om den enkeltes identitet.
Evalueringsrapporten fra beredskapsøvelsen på Bjørnholt skole understreker viktigheten av at en mottar løpende oppgaver over antall og navn på under- og sideentreprenørenes folk.
av underentreprenøren etter vanlig arbeidstid.
Prosjektgruppen har registrert at arbeider som krever særskilte sikringstiltak, i stedet er utført
Med de begrensningene som var med inntakskontrollen på Bjørnholt skole, virker det å være lurt å kombinere registrering på byggeplass med informasjon om de sikkerhetsregler som gjelder for vedkommende.
▪ Prosjektgruppen foreslår at det på alle prosjekter (av en viss størrelse og varighet) stilles krav om at hovedbedrift skal etablere rutiner for registrering av hvem som arbeider på plassen og for adgang til byggeplass utenom vanlig arbeidstid, slik at det til enhver tid kan fastslås hvem som er på byggeplassen.
Useriøse aktører
Xxxxxxxxx skole her kom svært fordelaktig ut. Det kan selvsagt ha noe med å gjøre at byggeplassen har vært spesielt "påpasset". Men først og fremst har entreprenøren et godt kvalitetssikringssystem for bruk av underentreprenører.
Svart arbeid virker ellers ikke å være mindre utbredt på skoleetatens byggeplasser enn på byggeplassene til andre private eller offentlige byggherrene.
I de fleste tilfeller har svart arbeid foregått i tredje ledd av kontraktskjeden, og uten at entreprenøren har kjent til at foretaket har vært på plassen. Det er videre påtakelig sammenheng mellom unnlatelse av å melde inn utenlandske arbeidstakere og skatte- og avgiftsunndragelser.
En har inntrykk av omfattende underrapportering av innmelding av utenlandsk arbeidstakere.
Prosjektgruppen foreslår følgende:
▪ Byggherren bør etterspørre rutiner i internkontrollsystemet for registrering av underentreprenører og innleid arbeidskraft. Det bør ivareta at foretaket har ordnede registrerings- og skatteforhold, herunder registrering i Merverdiavgiftmanntallet og skatteattest, opplysningsplikten ved bruk av utenlandske oppdrags- og arbeidstakere, og at foretaket har lovlige lønns- og arbeidsvilkår.
▪ Bestemmelsene om bruk av underentreprenører og innleid arbeidkraft, opplysningsplikt ved bruk av utenlandsk arbeidskraft og krav om skatteattest, samles på ett sted i kontrakten. Det inntas krav om at bestemmelsene skal videreføres i alle kontrakter om underentreprise og avtaler om innleie og ved all videre bortsetting av arbeid i entreprisen i alle ledd. Bestemmelsene gjennomgås og undertegnes særskilt.