KLIMA, MILJØ OG LOVVEK I AREALFORVALTNINGEN
KLIMA, MILJØ OG LOVVEK I AREALFORVALTNINGEN
Klima, miljø, bærekraftig utvikling mm. er forankret i plan og bygningsloven, annet lovverk som klimaloven, forskrifter som TEK17, nasjonale og overordnede avtaler og forpliktelser som følger av vedtak, tilslutninger til vedtak mv. Dette gjelder blant annet bærekraftig utvikling, FNs 17 bærekraftsmål, klimaloven, EUs plan for bærekraftig utvikling (EUs New Deal) mm.
Forarbeidet til plan- og bygningsloven av 2008 belyser forholdet til bærekraftig utvikling og er nærmere beskrevet i :
Ot.prp. nr. 32 (2007-2008)
Første ledd framhever at loven skal fremme en bærekraftig utvikling til beste for både individet, samfunnet som helhet og framtidige generasjoner. Begge utvalgene (Odelstinget og Planlovutvalget) har gått inn for at bærekraftig utvikling må være et overordnet mål. Den nødvendige interesseavklaring skal skje i et framtidsrettet perspektiv hvor det tas hensyn til alle de viktige interesser og behov som loven skal ivareta. Formålet understreker at det både skal tas individhensyn og hensyn til fellesskapsinteresser, også i et langsiktig perspektiv. Bestemmelsen presiserer lovens overordnede materielle formål; bærekraftig utvikling. Med uttrykket siktes det til definisjonen i rapporten fra Verdenskommisjonen for miljø og utvikling 1987:
En utvikling som imøtekommer dagens behov uten å ødelegge mulighetene for at kommende generasjoner skal få dekket sine behov.
Hva som ligger i uttrykket er omtalt i Planlovutvalgets andre delutredning NOU 2003:14 side 240. «Bærekraftig utvikling» omfatter fremme av f.eks. verdiskapning, næringsvirksomhet og sysselsetting, vilkår for folkehelse, gode boliger, bomiljø og oppvekstkår. Det vises til § 3-1 om hensyn og oppgaver i planleggingen for nærmere konkretisering og utdyping i forhold til planer. Med «samfunn» forstår vi de mennesker og den virksomhet som finnes innenfor et område.
Èn indikator på bærekraftig utvikling er f.eks. folkehelse. Med «folkehelse» forstår vi befolkningens helse og helsens fordeling i en befolkning. Folkehelsen må ivaretas og styrkes gjennom arbeid for en mer rettferdig og jevnere sosial fordeling av faktorer som påvirker helsen. Vilkårene for å opprettholde og bedre helsetilstanden i ulike grupper i befolkningen i framtidige generasjoner sikres gjennom god offentlig planlegging og gjennom samfunns- og arealplanleggingen spesielt.
En bærekraftig utvikling
Selv om det ble fremmet to lovproposisjoner, var lovutkastene samordnet slik at 2008-loven fremstår som én systematisk ordnet lov. Lovens første del inneholder bestemmelser som er felles for både bygnings- og plandelen. Det gjelder for det første formålsbestemmelsen i § 1-1.
Ifølge § 1-1 første ledd er lovens hovedformål å fremme en «bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og fremtidige generasjoner». Formuleringen er tatt fra en rapport som kom i 1987 fra Verdenskommisjonen for miljø og utvikling, og innebærer ifølge Ot.prp. nr. 32 (2007–08) s. 170:
«En utvikling som imøtekommer dagens behov uten å ødelegge mulighetene for at kommende generasjoner skal få dekket sine behov.»
Formålsbestemmelsen i § 1-1 første ledd følger opp prinsippet i Grl. § 112 første ledd – se pkt. 3.1. Innholdet er nærmere presisert i pbl. § 3-1. Bærekraftig utvikling har for det første et internasjonalt aspekt som går ut på å unngå urettferdig fordeling av inntekter og ressurser mellom nasjonene. På nasjonalt nivå innebærer prinsippet at myndighetene skal fremme en bærekraftig utvikling til beste for ikke bare det enkelte individ og samfunnet i et nåtidsperspektiv, men også for fremtidige generasjoner. Planleggingen skal fremme balanse mellom økologiske, økonomiske, sosiale og kulturelle verdier. Prinsippet
om bærekraftig utvikling tilsier at planer og beslutninger tas på grunnlag av allsidige og langsiktige vurderinger slik at hensyn tas til fremtidige generasjoner. Det er ikke meningen at den økonomiske vekst skal stanses, men en bærekraftig utvikling kan tilsi mindre uttak av naturressurser og mindre belastning på miljøet – se Bugge 2015 s. 138.
I prinsippet om bærekraftig utvikling ligger også at det skal fremmes rettferdighet blant mennesker som lever i dag. Det er nedfelt i § 1-1 femte ledd første punktum om at prinsippet om universell utforming skal ivaretas i planleggingen, og i annet punktum om at det samme gjelder hensynet til at barns og unges oppvekstsvilkår skal ivaretas.
Betydningen av formålsbestemmelsen er at den nødvendige interesseavklaring skal skje «i et fremtidsrettet perspektiv hvor det tas hensyn til alle de viktige interesser og behov som loven skal ivareta» – se Ot.prp. nr. 32 (2007–08) s. 170.1
Grunnloven § 112
3.1
Miljøhensyn – statens plikter og borgernes rettigheter
I 1992 vedtok Stortinget enstemmig en grunnlovsbestemmelse, § 110 b, om vern av natur og miljø som pålegger staten plikter og gir borgerne rettigheter også på plan- og bygningslovens område. Ved grunnlovsrevisjonen i 2014 ble § 110 b til ny § 112 og plassert i Grunnlovens kapittel E om menneskerettigheter, siden bestemmelsen ble ansett å omhandle en menneskerettighet. Grunnlovens § 112 slår fast at:
«Alle har rett til eit helsesamt miljø og ein natur der produksjonsevna og mangfaldet blir haldne ved lag. Naturressursane skal disponerast ut frå ein langsiktig og allsidig synsmåte som tryggjer denne retten òg for kommande slekter.
Borgarane har rett til kunnskap om korleis det står til med naturmiljøet, og om verknadene av planlagde og iverksette inngrep i naturen, slik at dei kan tryggje den retten dei har etter førre leddet.
Dei statlege styresmaktene skal setje i verk tiltak som gjennomfører desse grunnsetningane.»
1 Plan- og bygningsrett, del I, Planlegging og ekspropriasjon, 3. utgave, 2018, s. 89
Bestemmelsen gir borgerne rettigheter. Første ledd gir en materiell rettighet til et godt miljø for alle, og annet ledd er en prosessuell rettighet til kunnskap om naturmiljø og om virkninger av inngrep i naturen. I tredje ledd oppstilles en tiltaksplikt for staten for å ivareta og sikre miljøet. I forbindelse med grunnlovsrevisjonen ble det i § 112 første og andre ledd foretatt språklige og ikke innholdsmessige endringer. Tredje ledd ble omformulert for å tydeliggjøre statens tiltaksplikt etter bestemmelsen, slik det fremgår av Innst. 187 S (2013–2014) s. 25. 2.
Det kan reises spørsmål om i hvilken grad Grl § 112 gir enkeltpersoner en grunnlovsfestet rett til et rent miljø og kunnskap som kan påberopes direkte for domstolene.
Bestemmelsens tredje ledd omtaler rettighetene i første og andre ledd som
«grunnsetninger», noe som kan tyde på at det dreier seg om allmenne grunnverdier primært av betydning for tolkningen og rettsanvendelsen av andre lover. Det har derfor vært hevdet at den rettslige betydning av den tidligere bestemmelsen i Grl § 110 b primært fremkommer i tredje ledd ved at den pålegger myndighetene å gjennomføre prinsippene i første og annet ledd gjennom tiltak, se 2. utgaven bind I kap. 2 pkt. 3 Betydningen av den tidligere Grl. § 110 b er nærmere behandlet av Backers artikkel i Lov og Rett 1993 og Innføring i naturressurs- og miljørett 2012, Bugge Miljøforvaltningsrett 2006 og av Fauchalds artikkel i TfR 1-2/2007, som tillegger Grl § 110 b større betydning som rettighetsbestemmelse.
Ved grunnlovsrevisjonen og vedtakelsen av Grl § 112 i 2014 uttalte flertallet i Stortingets kontroll- og konstitusjonskomite at; «Gjeldende grunnlovsbestemmelse er ment å være en rettighetsbestemmelse» og at klargjøringen av tredje ledd skal tydeliggjøre dette, se Innst. 187 S (2013–2014) s. 26. Det trekker i retning av at bestemmelsen er tenkt å være en rettighetsbestemmelse som gir den enkelte borger anledning til å påberope seg at et vedtak i strid med bestemmelsen er ugyldig, se også Bugge 2015 s. 152 ff. og Thengs artikkel i TfR 1/2017.
Spørsmålet om hvorvidt Grl. § 112 oppstiller en skranke mot myndighetsutøvelse som gir enkeltindivider konkrete rettigheter, var første gang tema i sak om tillatelse for utvinning av olje og gass i Barentshavet hvor miljøorganisasjonene Greenpeace og Natur og Ungdom saksøkte staten v/Olje- og energidepartementet, med Besteforeldrenes klimaaksjon som partshjelper, med påstand om at vedtakene var ugyldige. I dom av 4. januar 2018 (sak 16- 166674TVI-OTIR/06) kom Oslo tingrett frem til at Grl. § 112 første ledd, jf. tredje ledd, er en rettighetsbestemmelse som enhver kan påberope seg direkte for domstolene. I dommen legger tingretten til grunn at dersom det er truffet tilstrekkelige tiltak jf. § 112 tredje ledd er vedtaket likevel ikke forbudt. Dette innebærer at dersom plikten etter § 112 tredje ledd ikke er oppfylt, foreligger det en rettighet og skranke mot myndighetsutøvelse etter
§ 112første ledd. Ifølge dommen omfatter ikke grunnlovsbestemmelsen utslipp av CO2 i utlandet fra eksport av olje og gass og det er derfor etter tingrettens syn kun de nasjonale forhold som tiltaksplikten må vurderes i forhold til. Staten ble frifunnet i saken fordi retten kom til at tiltaksplikten var oppfylt siden Stortinget i stor grad hadde involvert seg i saken og hadde iverksatt tiltak som CO2-avgift, nasjonalt kvotesystem og lovbegrensning for brenning av olje og gass (fakling). Retten fant heller ikke at det forelå saksbehandlingsfeil i form av manglende utredninger eller feil ved begrunnelsen for vedtaket. Dommen ble
påanket av miljøorganisasjonene med anmodning om at saken på grunn av sin prinsipielle betydning bringes direkte inn for Høyesterett. Ankeutvalget har avgjort at klimasøksmålet ikke slipper inn direkte for Høyesterett og har oversendt anken til Borgarting lagmannsrett.
3.2
Prinsippet om bærekraftig utvikling
Lovgiveren har av hensyn til forpliktelsen i Grl. § 112 tredje ledd, inkorporert prinsippet om bærekraftig utvikling i en rekke lover, som fiskeoppdrettsloven av 14. juni 1985, kommuneloven av 25. september 1992, jordloven av 12. mai 1995, akvakulturloven av
17. juni 2005, skogbruksloven av 27. mai 2005 og naturmangfoldloven av 19. juni 2009. Forpliktelsene etter Grl. § 112 ligger ikke bare på lovgiver, men også på forvaltningsorganene når de treffer vedtak. I plan- og bygningsloven § 1-1 første ledd er prinsippet om bærekraftig utvikling integrert som et hovedprinsipp for både plandelen og byggesaksdelen. Prinsippet innebærer at miljøet og naturressursene skal forvaltes slik at vi får en utvikling som imøtekommer dagens behov uten å ødelegge mulighetene for at kommende generasjoner skal få dekket sine behov – se nærmere pkt. 4.1.
Plan- og bygningsmyndighetene skal derfor ta langsiktige miljøhensyn når de treffer vedtak. Det gjelder selv om vedtakene treffes av kommunale eller fylkeskommunale organer. Det følger også av kommuneloven § 1 at det kommunale og fylkeskommunale folkestyre skal underordnes «det nasjonale fellesskap og med sikte på
en bærekraftig utvikling».2
xxxxx://xxx.xxxxxxxxxxx.xx/xxxxxxxxxxxxx/x0xxx00000x000x0x00x000xxxx00x0x
/zimmermann_aanerud_hjort.pdf Rettslige rammer
▪ Grunnloven § 113 (legalitetsprinsippet):
▪ Myndighetenes inngrep overfor den enkelte må ha hjemmel i lov
▪ Grunnloven § 112 (miljøparagrafen):
▪ «Enhver har rett til et miljø som sikrer helsen, og til en natur der produksjonsevne og
mangfold bevares..»
▪ Høyesteretts dom i «Klimasøksmålet» (HR-2020-2472-P):
2 Plan- og bygningsrett, del I, Planlegging og ekspropriasjon, 3. utgave, 2018, s. 85-87
▪ Grl. § 112 er utvilsomt relevant for tolkning av lover og for skjønnsutøvelsen i forvaltningen
▪ Opp til myndighetene hvilke tiltak som skal settes i verk for å sikre oppfyllelse av bestemmelsen
▪ Gr. § 112 kan benyttes når det gjelder miljøproblemer som lovgiver ikke har tatt stilling til («lovtomme rom»)
Skranker:
• Ikke bransjeregulering
▪ Ikke konkurranseregulering
▪ Ikke bestemmelser som motvirker arealformål
▪ Er bestemmelsen overhodet omfattet av plan- og bygningsloven § 12-7?
Det følger også av kommuneloven § 1 at det kommunale og fylkeskommunale folkestyre skal underordnes «det nasjonale fellesskap og med sikte på en bærekraftig utvikling».3
VURDERINGER
§ 12-7.Bestemmelser i reguleringsplan
I reguleringsplan kan det i nødvendig utstrekning gis bestemmelser til arealformål og hensynssoner om følgende forhold:
3. | grenseverdier for tillatt forurensning og andre krav til miljøkvalitet i planområdet, samt tiltak og krav til ny og pågående virksomhet i eller av hensyn til forhold utenfor planområdet for å forebygge eller begrense forurensning, |
12. | krav om nærmere undersøkelser før gjennomføring av planen, samt undersøkelser med sikte på å overvåke og klargjøre virkninger for miljø, helse, sikkerhet, tilgjengelighet for alle, og andre samfunnsinteresser, ved gjennomføring av planen og enkelttiltak i denne, |
Ad § 12-7, pkt. 3
a. Grenseverdier for tillatt forurensning
Denne kan ikke defineres i forhold til grenseverdier for klimagassutslipp. CO2 er i utgangspunktet ikke definert som forurensning men økte konsentrasjoner av CO2 i atmosfæren gir endringer for miljø, livet i havet, endringer i nedbørfrekvenser og intensitet, varme/tørke og påvirker i så måte helse, miljø mv.
3 Plan- og bygningsrett, del I, Planlegging og ekspropriasjon, 3. utgave, 2018, s. 85-87
b. Krav til miljøkvalitet i planområdet
Miljøkvalitet gjelder her inngrep i naturområder og utslipp, - inngrep i naturområder med økte utslipp av CO2 som følge av dette, redusert opptak av CO2 ved fjerning av trær, markvegetasjon, påvirkning på biologiske mangfold. Aktivitet og inngrep i planområdet påvirker/gir redusert biologisk mangfold, gir økte klimagassutslipp, påvirker håndtering av flom og overvann som kan gi miljøbelastninger i området ved ekstremnedbør, vårflom mv. Krav til miljøkvalitet i planområdet og utbygging vil virke inn på klimaendringer og biologisk mangfold med konsekvenser ved ekstremnedbør, flom og håndtering av overvann, varme/tørke mm.
Miljøkvalitet får konsekvenser for planområdet som over nevnt og krav til reduserte utslipp og inngrep faller dermed inn under denne bestemmelsen.
c. Tiltak og krav til ny eller pågående virksomhet i eller av hensyn til forhold utenfor planområdet for å forebygge eller begrense forurensning.
Tiltak til ny eller pågående virksomhet vil her være av hensyn til forhold utenfor planområde for å begrense klimagassutslipp ( økte mengder klimagasser i atmosfæren vil være skadelig for miljøet - Forurensning er spredning av stoffer
til luft, vann eller jord som fører til ulempe eller skade på helse eller trivsel for mennesker, dyr og planter, eller skade på dødt materiale).
Luftforurensning skyldes oftest utslipp fra industri, transportmidler, forbrenning av kull, olje og avfall. Forurensningene forekommer som faste partikler,
dråper, gasser og kombinasjoner av disse. Luftforurensninger virker på menneskers helse, og kan gjøre betydelig skade på dyr, planter og materialer.
Globalt påvirker luftforurensning jordens klima og ozonlaget ved tilførsel av henholdsvis klimagasser og KFK-gasser.
Formålet er her å begrense klimagassutslipp og økt konsentrasjon av CO2 i atmosfæren som gir en miljøbelastning.
Ad § 12-7, pkt. 12
a. krav om nærmere undersøkelser før gjennomføring av planen
Dette ligger innenfor rammer og krav som også følger av TEK17, - kap 9 – Ytre miljø.
«Byggverk skal prosjekteres, oppføres, driftes og rives på en måte som medfører minst mulig belastning på naturressurser og det ytre miljøet. Byggavfallet skal håndteres tilsvarende».
For å begrense belastningen på ytre miljø, er det viktig å vurdere miljøpåvirkningen ved oppføring og drift av bygget allerede tidlig i prosessen. På bakgrunn av denne vurderingen utarbeides miljømål. Miljømål og miljøtiltak må følges opp jevnlig i prosjektet, på lik linje med funksjonelle, tekniske og økonomiske hensyn.
For å dokumentere at kravet er oppfylt, kan det utarbeides et miljøprogram som beskriver overordnede miljømål, og en miljøoppfølgingsplan som beskriver detaljerte tiltak. Dette bør gjøres i starten av prosessen. Omfanget av slike dokumenter må tilpasses prosjektets størrelse og kompleksitet.
b. undersøkelser med sikte på å overvåke og klargjøre virkninger for miljø, helse, sikkerhet, tilgjengelighet for alle, og andre samfunnsinteresser,
Virkninger for miljø, helse, sikkerhet og andre samfunnsinteresser er utredet gjennom FNs klimaplan (IPCC) med klimamål 2030/2050 samt klimalovens § 3 og 4.
Klimaendringer berører blant annet flom og overvann/ekstremnedbør mm.
c. ved gjennomføring av planen og enkelttiltak i denne
Kravene er stilt i forhold til å gjennomføre planen og enkelttiltak i denne. Denne gir dermed hjemmel til å stille krav til plan og enkelttiltak.
TEK17 nytt kapittel 17 stiller også krav til dokumentasjon av klimagassutslipp.
OPPSUMMERING
Klimakrav faller delvis under pkt. 3 og i større grad under 12 – spesielt andre samfunnsinteresser. Her kan det hjemles krav til en miljøplan og reduserte utslipp.
CO2 er i utgangspunktet ingen forurensing.
Det er nødvendig mat for alt planteliv på jorda. Mennesker og dyr puster ut CO2 hele livet. Gartnerne pumper inn opptil 1200 ppm CO2 i sine drivhus, for å få økt vekst!
Klimaet er i endring fordi det slippes ut mer drivhusgass i atmosfæren enn det som er naturlig. Et eksempel på en drivhusgass (også kalt klimagass) er karbondioksid, CO2. Gassen gjør drivhuseffekten sterkere. Mindre varme slipper ut gjennom atmosfæren.
Klima og klimaendringer er nærmere beskrevet under xx.xx
xxxxx://xxx.xx.xx/xxxx/xxxxx-xx-xxxxxx/xxxxxxxxxxxxxx
Grunnlaget for å stille krav til klimagassutslipp og plan for reduserte utslipp kan forankres i plan- og bygningslovens § 12-7 pkt. 3 og 12.