Staten som konsesjonsmyndighet og kontraktspart i fergekonsesjonskontrakter‌

Staten som konsesjonsmyndighet og kontraktspart i fergekonsesjonskontrakter‌

Fergekontraktene i møte med det offentliges myndighetsfunksjoner og fleksibilitetsbehov

Kandidatnummer: 225

Leveringsfrist: 01.06.2018

Antall ord: 37927

Innholdsfortegnelse

1 INNLEDNING 1

1.1 Tema 1

1.2 Rettskildebildet og noen metodiske utfordringer 2

1.3 Veien videre 4

2 KONTRAKTSFORHOLDETS RETTSLIGE IDENTITET: KONTRAKTEN OG LØYVET SOM GRUNNLAG FOR RETT OG PLIKT 5

2.1 Innledning 5

2.2 Kontrakten 5

2.2.1 Overordnet om kontraktene og kontraktspartene. Utviklingstrekk 5

2.2.2 De to hovedformene for fergekontrakter: Brutto- og nettokontrakter. Vederlagsformatets risikoplassering 8

2.3 Løyvet 11

2.3.1 Overordnet om løyvet og det regulatoriske regimet 11

2.3.2 Nærmere om løyvevilkårene 16

2.4 Er kontraktene enkeltvedtak? 17

2.5 Hovedpunkter om tolkning av kontraktene 22

3 OPPDRAGSGIVERS ENDRINGSKOMPETANSE – FERGEOPERATØRENS KOMPENSASJONSKRAV 24

3.1 Innledning 24

3.2 Hovedtrekkene i endringssystemet 25

3.3 Prinsipielt om endringsrett i fergekontrakter. Endringsbehovet og begrunnelse 27

3.4 Nærmere om hva endringspålegg kan gå ut på 32

3.4.1 Innledning 32

3.4.2 Endringen må angå kontraktutførelsen 32

3.4.3 Endringen må stå i sammenheng med det kontrakten gjelder og ikke være av vesentlig annen art 34

3.4.4 Grensen mot avbestilling 36

3.4.5 Kontraktsrettslige grenser for endringskompetansen 37

3.4.6 Forvaltningsrettslige grenser for endringskompetansen 39

3.4.7 Kort om EØS-rettslige grenser for endringer i kontrakter 43

3.5 Nærmere om vilkårene for vederlagsjustering 44

3.5.1 Innledning 44

3.5.2 Vederlagsjustering for merarbeid, merkostnad, mindre inntekt 45

3.5.3 Fergeoperatørens varsel om kostnadskonsekvenser 47

3.6 Oppsummering 50

4 LØYVEMYNDIGHETENS OMGJØRINGSADGANG – FERGEOPERATØRENS RETTIGHETER 52

4.1 Innledning 52

4.2 Løyvemyndighetens kompetanse til å endre løyvevilkår ved omgjøring 53

4.3 Må omgjøringskompetansen utøves innenfor endringssystemet? 60

4.4 Kort om tilbakekallelse av løyvet og kontraktens avbestillingsregler 67

4.5 Oppsummering 68

5 SÆRLIG OM ENDRING AV LOVER, FORSKRIFTER OG ANNEN MYNDIGHETSUTØVELSE 69

5.1 Innledning 69

5.2 Fergeoperatørens plikt til å rette seg etter myndighetskrav 70

5.3 Forholdet til oppdragsgivers endringskompetanse: Må fergeoperatøren varsle og/eller avvente endringsordre før han imøtekommer de endrede kravene? 72

5.4 Risikoen for endrede myndighetskrav 75

5.4.1 Innledning 75

5.4.2 Utgangspunktet: Regelverket slik det forelå to uker før anbudsfristen er fergeselskapets risiko 76

5.4.3 «Endringer» av myndighetskrav som grunnvilkår for kompensasjon 78

5.4.4 Vilkåret om merarbeid, mindreinntekt eller merkostnad: Årsakssammenheng 80

5.4.5 Vesentlighetskriteriet: Terskelen for oppdragsgiverrisiko 82

5.4.6 Unntak for visse på forhånd opplyste regelverksendringer 85

5.4.7 Særlig om gebyrer, avgifter og indeksregulerte kostnader 86

5.4.8 Prosessuelle vilkår for operatørens vederlagskrav 89

5.5 Særlige grensespørsmål om endringer «ved annen myndighetsutøvelse»: Faktiske sidevirkninger av vedtak – faktiske handlinger/unnlatelser 90

5.5.1 Innledning 90

5.5.2 Vedtak med faktiske sidevirkninger for fergeselskapet 90

5.5.3 Det offentliges handlinger/unnlatelser – svikt og uventet endring i omkringliggende infrastruktur 93

5.6 Oppsummering 98

6 AVSLUTNING 99

7 KILDE- OG LITTERATURREGISTER 101

7.1 Kontrakter 101

7.2 Lover 102

7.3 Forordninger og direktiver 104

7.4 Forskrifter 104

7.5 Rundskriv 105

7.6 Forarbeider 105

7.6.1 Proposisjoner 105

7.6.2 Innstillinger 107

7.6.3 NOU 108

7.7 Rettspraksis 109

7.7.1 Høyesterett 109

7.7.2 Lagmannsrett 110

7.7.3 Sivilombudsmannen 110

7.7.4 EU-domstolen og EFTA-domstolen 110

7.7.5 Kommisjonsuttalelser 111

7.7.6 Voldgifts- og ekspertavgjørelser 111

7.8 Litteratur 111

7.9 Lenker og diverse 120

1 Innledning

1.1 Tema

Avhandlingens tema er forholdet mellom det offentliges rolle som myndighet og som kontrakts- part i kontrakter om drift av riksvegfergesamband.

Det offentlige inngår stadig kontrakter om innkjøp av varer og tjenester fra private tilbydere. Felles for noe av disse kontraktene er at det offentlige er kontraktspart og myndighet, slik at det ikke alltid er klart hvilen «hatt» det offentlige bærer. I fergekontraktene tilspisses dette proble- met.

Fergedriftskontraktene for riksvegsamband inngås mellom Statens vegvesen og et rederi som etter søknad om konsesjon/løyve gis rett og plikt til å trafikkere sambandet. Det er Statens veg- vesen som tildeler løyvene, og rettsforholdet mellom rederiet og Vegvesenet har slik et dobbelt grunnlag – en konsesjon og en kontrakt. Dette doble grunnlaget innebærer at både Vegvesenet og rederiet i kontraktstiden har to roller: som konsesjonsmyndighet og konsesjonshaver, og som kontraktspart og kontraktspart. Denne sammenblandingen av offentligrettslige og privatretts- lige virkemidler og roller gjør at forholdets rettslige identitet kan fremstå som uklart. Ett spørs- mål er om rettsforholdet er forvaltningsrettslig, kontraktsrettslig eller en mellomform. Et annet er hvor fritt Vegvesenet kan å veksle mellom rollen som kontraktsmotpart og rollen som myn- dighetsorgan.

Kontraktsforholdet mellom Vegvesenet og fergeselskapet varer normalt mellom åtte og ti år. Som i lengevarende kontrakter flest, kan kontraktens opprinnelige løsninger gjennom årene lett vise seg mindre egnede eller ønskelige. Fergekontraktene gjelder utførelse av en transporttje- neste på vegne av det offentlige, og hovedformålet er å sikre allmennheten et pålitelig og til- fredsstillende samferdselstilbud i samsvar med politisk fastsatte mål. Politikken kan endres gjennom årenes løp, og det samme kan transportbehovet. Dermed oppstår det i utgangspunktet en spenning mellom hensynet til det offentliges prioriterings- og reguleringsfrihet og hensynet til fergeselskapets behov for sikkerhet og forutberegnelighet for sine investeringer. Et hoved- spørsmål er i hvilken grad fergekontraktene balanserer disse hensynene.

Kontraktene som benyttes i fergesektoren er på flere punkter vesentlig inspirert av kontrakter utviklet for bygge- og tilvirkningsprosjekter. Særlig gjelder dette de kontraktbestemmelsene som denne avhandlingen vier mest oppmerksomhet – bestemmelsene om endringsarbeid og myndighetskrav. Anvendelsen av disse kontraktenes mekanismer på fergekontrakter, gir mu- lighet til å se problematikken knyttet til det oppbinding av fremtidig myndighetsutøvelse fra en litt annen vinkel. Men fordi tilvirkningskontraktene er skrevet for en ganske annen ytelse enn fergetjenester, skaper ordlydsadopsjonene tidvis noen særlige tolkningsproblemer.

1.2 Rettskildebildet og noen metodiske utfordringer

Avhandlingen tar utgangspunkt i kontrakten for riksvegfergesambandet Hjelmeland – Skipavik

– Xxxxxx, heretter omtalt som «Hjelmelandskontrakten», eller bare «kontrakten». Denne kon- trakten skal løpe i 10 år, regnet fra 1. mars 2021,1 og er en av mange riksvegfergekontrakter. Alle disse kontraktene er utarbeidet av Statens vegvesen etter en felles mal.2 Malen revideres omtrent hvert annet år, og de ulike kontraktene kan slik tilhøre ulike generasjoner.3

En grunn til at Hjelmelandskontrakten ble valgt, er at denne tilhører den siste generasjonen.4 Underveis vises det også til andre kontrakter for sammenligningens eller drøftelsens skyld, og alle disse tilhører eldre generasjoner.5 På flere punkter er imidlertid ordlyden og reguleringen i de ulike kontraktene relativt lik eller helt parallell, slik at drøftelsen også har interesse for andre fergekontrakter enn Hjelmelandskontrakten.

Hjelmelandskontrakten er avhandlingens primærkilde, og innholdet i kontraktens bestemmelser må fastlegges ved tolkning. Hvilke tolkningsprinsipper som gjelder, behandler jeg i avsnitt 2.5. Xxxxx enn ordlyden er det få kilder til hjelp for tolkningen. Enkelte kontrakter har vært oppe for domstolene, blant annet dommen i Rt-2014-886 (Fjord1).6 De relevante dommene dreier seg om andre og eldre kontrakter enn Hjelmelandskontrakten, med en til dels annen ordlyd. Dommene har imidlertid en viss overføringsverdi, og for mer overordnede spørsmål og sam- menligning gir de retning for drøftelsene.

Så vidt meg bekjent har fergekontraktene ikke vært gjenstand for akademisk behandling tidli- gere. På flere punkter er imidlertid Hjelmelandskontrakten i ordlyd og systematikk til forveks- ling lik standardkontrakter for landentrepriser (Norsk Standardkontrakt «NS») og offshoreen- trepriser (Norsk Fabrikasjonskontrakt «NF»). I mangel av andre holdepunkter har jeg ved tolk- ningen av enkeltbestemmelser i Hjelmelandskontrakten benyttet meg av klausultekstene, teori og rettspraksis knyttet til disse tilvirkningskontraktene, både som sammenligningsgrunnlag og for direkte tolkningsoverføring. Dette kan problematiseres i et metodisk perspektiv.

NS- og NF-kontraktene er skrevet for en annen ytelse enn fergetjenester – et byggverk på bygg- herrens grunn eller et objekt til bestillerens bruk i petroleumsvirksomhet7 – og er preget av det.

1 Hjelmelandskontrakten, konkurransegrunnlaget pkt. 1.1.

2 Se nærmere nedenfor i avsnitt 2.2.1

3 Se nærmere nedenfor i avsnitt 2.2.1

4 Opplyst meg ved telefonisk kontakt med Vegvesenet.

5 Disse er: Anda-Lote, Bodø–Moskenes, Halhjem–Sandvikvåg, Nordmørepakken og Sunnfjordkontrakten.

6 Se også LG-2014-180582, LH-2014-89409 og i LH-2010-108314.

7 Mestad (1991) henholdsvis s. 153 og 231

Mitt utgangspunkt har vært at Hjelmeladskontraktens ordlyd og system er avgjørende, og at bestemmelsene må forstås i lys av den tjenesten som reguleres, og de særlige hensyn som ak- tualiseres.8 Men der ordlyden er helt lik eller uvesentlig endret, og det ikke er holdepunkter for en annen forståelse, må man i tolkningen kunne se hen til eller bygge på rettspraksis og teori om parallellbestemmelsen i tilvirkningskontrakten. Forutsetningen må imidlertid være at tolk- ningen gir god mening, og ikke virker urimelig eller helt uhensiktsmessig.9 Dette problemati- seres flere steder underveis.

Den sentrale lov er lov av 21. juni 20002 nr. 45 om yrkestransport med motorvogn og fartøy («yrkestransportlova»), med forskrift av 26. mars 2003 nr. 401 om yrkestransport med motor- vogn og fartøy («yrkestransportforskriften»). Lovens sentrale forarbeider er Ot.prp.nr.74 (2001–2002) og Innst.O.nr.66 (2001-2002). Forarbeidene viser ofte til at yrkestransportlova viderefører tidligere rettstilstand.10 I drøftelsen av innholdet i enkeltbestemmelser, henviser jeg derfor ofte til forarbeider knyttet til samferdselslova av 4. juni 1976 nr. 63 («samferdselslova (1976)») og samferdselslova av 19. juni 1964 nr. 7 («samferdselslova (1964)»).

Avhandlingen tar opp en del spørsmål som ligger i grenselandet mellom forvaltningsrett og kontraktsrett. Det er usikkerhet knyttet til disse spørsmålene. I drøftelsene har jeg benyttet meg av rettspraksis, juridisk teori, reelle hensyn og mer eller mindre sporadiske bemerkninger i for- arbeider fra ulike rettsområder. For flere av spørsmålene jeg drøfter har disse kildene ikke helt gitt klare svar.

I tillegg til diverse lovforarbeider, har rapporten «Premissanalyser – tiltaksanalyse for utvikling av ferjemarkedet» av 5. august 2016 vært en sentral kilde for generell informasjon om praktiske realiteter og utviklingen i fergesektoren. Rapporten er i notene omtalt som «Premissanalyse (2016)». Denne er utarbeidet av Oslo Economics, DNV GL og Inventura, på Statens vegvesens bestilling. Bakgrunnen for rapporten var bekymring over kostnadsøkningen i fergetjenesteinn- kjøpene, og behov for å kartlegge rammebetingelser, handlingsrom og utfordringer for det frem- tidige fergemarkedet.11

8 Alvik (2014) s. 80.

9 Alvik (2014) s. 80-81.

10 Se nærmere særlig i kapittel 4.

11 Premissanalyse (2016) s. 5.

1.3 Veien videre

I kapittel 2 behandles kontraktene og løyvet som grunnlag for fergeselskapets rettigheter og plikter. Den overordnede problemstillingen er hvor i det rettslige landskapet kontraktene skal plasseres – som forvaltningsrettslige arrangementer, som alminnelige kontrakter eller som mel- lomformer av de to. Dels for å kunne drøfte denne problemstillingen, og dels for den videre fremstillingens skyld, gir jeg en overordnet presentasjon av kontraktene, parter, regulatorisk rammeverk og noen utviklingslinjer.

I kapittel 3 drøfter jeg Vegvesenets endringsrett i kontrakten. Formålet med dette kapittelet er dels å vise hvilken fleksibilitet som ligger i kontrakten, og dels legge opp veien videre for ka- pittel 4. Jeg vil gå noe i dybden om begrunnelses- og endringsbehovet i fergekontraktene for å løfte frem et offentligrettslig perspektiv på endringsretten som supplerer de mer klassiske be- grunnelseslinjene for endringsrett i entreprise- og tilvirkningslitteratur. Videre vil jeg gjøre re- lativt grundig rede for de materielle vilkårene og grensene for endringskompetansen, og de prosessuelle reglene som styrer fergeselskapets krav på tilleggsvederlag.

Kapittel 4 vil redegjøre for omgjøringsadgangen etter yrkestransportlova og forholdet til kon- trakten. Etter lovens ordlyd er omgjøringskompetansen meget vid, og spørsmålet er først om denne må tolkes innskrenkende i visse tilfeller. For fergekontraktene er hovedspørsmålet er om og i hvilken grad omgjøringskompetansen er bundet til kontraktens endringssystem. Drøftelsen vil vise at omgjøringsregelen må tolkes innskrenkende, og at fergekontraktenes endringsregler substituerer omgjøringsregelen. Jeg vil kort omtale forholdet til avbestillingsregelen i kontrak- ten.

I kapittel 5 vil jeg behandle kontraktens håndtering av myndighetskrav og myndighetsutøvelse. Kontraktene regulerer hvem av partene som skal bære risikoen for endringer i myndighetskrav og annen myndighetsutøvelse. I dette kapittelet vil jeg gjøre rede for vilkårene for at fergesel- skapet kan kreve tilleggsvederlag som følge av endrede myndighetskrav og annen myndighets- utøvelse. Kontraktens begrep om «myndighetsutøvelse» gir opphav til noen særlige spørsmål om forholdet til myndighetenes fleksibilitetsbehov og prioriteringsfrihet. I denne oppgaven er det bare plass til å drøfte enkelte av dem.

Helt til slutt oppsummeres oppgaven i kapittel 6

2 Kontraktsforholdets rettslige identitet: Kontrakten og løyvet som grunnlag for rett og plikt

2.1 Innledning

Rettsforholdet mellom fergeselskapet og oppdragsgiver hviler på to pilarer, et løyve/konse- sjon12 og en kontrakt. Kontraktsforholdet befinner seg slik i et spenningsfelt mellom offentlig- rettslig- og privatrettslig regulering med uavklarte grenseflater. Formålet med dette kapittelet er å løfte frem dobbeltheten i reguleringen og drøfte kontraktsforholdets rettslige identitet. Er fergedriftsavtalene rene «privatrettslige» avtaler, er avtalene i realiteten enkeltvedtak, eller er det tale om «hybrider» av både forvaltningsvedtak og avtale?

Drøftelsen tar i avsnitt 2.1 utgangspunkt i kontraktene, og i dette avsnittet skal jeg gjøre rede for noen overordnede tema om kontraktenes funksjon, tilblivelse, parter og grunnleggende risi- kofordeling. Dernest skal jeg i avsnitt 2.2 redegjøre for løyvet, noen hovedtrekk i det regulative rammeverket, og samspillet med kontraktsrettslige virkemidler. På bakgrunn av rettspraksis og juridisk teori er spørsmålet i avsnitt 2.3 om kontraktene må regnes som enkeltvedtak. I det siste avsnitt 2.4 peker jeg ut hovedlinjene for tolkningen av fergekontraktene.

2.2 Kontrakten

2.2.1 Overordnet om kontraktene og kontraktspartene. Utviklingstrekk

Kontrakter og kontraktslignende arrangementer om tilskudd til løyvehaver har man brukt i fer- gesektoren i lang tid. Fra 1950-tallet ble tilskudd til riksvegfergedriften regulert i en standard- kontrakt inngått mellom staten v/vegsjefen og fergeselskapene.13 Dette var i lang tid salderings- kontrakter, det vil i korthet si at statstilskudd dekket fergeselskapets driftsunderskudd slik det fremgikk av de årlig avlagte regnskapene.14 Fra 1990-tallet ble salderingskontraktene avløst av den såkalte rammetilskuddsordningen, hvilket blant annet innebar at staten forhandlet med rederiene om kjøp av fergetjenester.15 Innkjøpene ble regulert av en hovedavtale mellom Veg- vesenet og Rederienes Landsforening, og i tillegg ble det inngått ettårige avtaler om forskudds- vise tilskudd med det enkelte rederi.16

12 Yrkestransportlova benytter begrepet «løyv» og i det videre vil jeg holde meg til yrkestransportlovas termino- logi. Begrepene «konsesjon», «bevilling», «lisens» mv. brukes gjerne synonymt med «løyve», og beskriver tillatelser til å drive en i utgangspunktet forbudt virksomhet, der forbudet oftest skyldes et ønske om å føre kontroll med for eksempel virksomhetenes kvalifikasjoner mv., se Xxxxxxx (1983) s. 68-69. Yrkestransportlo- vas løyvebegrep stemmer godt overens med dette. En tilsynelatende videre definisjon av «konsesjon» hos Graver (2015) s. 51.

13 Ot.prp.nr.64 (1989-1990) s. 23.

14 Ot.prp.nr.64 (1989-1990) s. 23.

15 Prop. 1 S (2016-2017) s. 94.

16 Prop. 1 S (2016-2017) s. 94

Tidligere var kontraktens primære funksjon å regulere vederlagets størrelse og utbetaling, mens de nærmere kravene til løyvehaverens drift stort sett fremgikk av løyvet, samferdselslovgiv- ningen og tilknyttede forskrifter.17 Dagens anbudskontrakter innebærer derimot en nær total regulering av rettsforholdet mellom fergeselskapet og oppdragsgiveren. I tillegg til å gi fergeo- peratøren rett til vederlag for driften, angir kontrakten detaljerte krav til fergeoperatørens tje- nesteytelse.18 Tjenesten skal for eksempel utføres i samsvar med rutetabellen som vedlegges,19 og tilfredsstille en rekke krav til blant annet informasjonsplikter overfor trafikantene, passasjer- bekvemmeligheter, billettering og rapportering av ulike statistikker,20 sertifikater og forsik- ringer.21 I nyere anbudskontrakter stilles det også en rekke krav til selve fartøyet, vesentligst strenge miljøkrav og krav til universell utforming.22 Kravene til tjenesteutførelsen fremstår som betingelser for fergeoperatørens rett til fullt vederlag, slik at oppfyllelsesavvik fra fergeopera- tørens side kan gi grunnlag for misligholdssanksjoner og trekk i vederlaget.23 Også oppdrags- giversiden er pålagt plikter, og hans pliktbrudd sanksjoneres som mislighold.24

At anbudskontraktene innebar et skifte i rettsforholdet mellom fergeselskapet og løyvemyndig- heten, ble antatt av departementet da man på forsøksbasis åpnet for konkurranse om riksveg- ferjedrift i 1991.25 I forarbeidene til denne lovendringen fremhevet departementet at «[r]regu- leringa av forholdet mellom løyvehavar og tilskotsgjevar […] verte dreia mot kontrakten som det sentrale. Kontrakten vil både omfatte dei spelereglar som i dag framgår av føresegner og det økonomiske mellomverande mellom partane».26 Dette antok departementet også allerede i 1988, da de i et brev til Norges Transportarbeiderforbund gjorde gjeldende at «rettsforholdet mellom utøver/myndighet m.m ved bruk av anbud i hovedsak vil være et privatrettslig anlig- gende.»27 Det samme gir proposisjonen til yrkestransportlova uttrykk for når det skrives at «til- høvet mellom tilskotsstyresmakt og transportør der rutedrifta får tilskot har utvikla seg i lei av meir reindyrka roller som kjøpar og seljar av transporttenester».28

17 Ot.prp.nr.64 (1989-1990) s. 30.

18 Hjelmelandskontrakten kap 1-8.

19 Hjelmelandskontrakten kap. 4.

20 Hjelmelandskontrakten kap. 2.

21 Hjelmelandskontrakten kap. 3.

22 Hjelmelandskontrakten pkt. 3.2 og 3.1.11, Premissanalyse (2016) s. 122.

23 Hjelmelandskontrakten pkt. 1.9.1 flg., pkt. 5.4.1-5.5.1.

24 Hjelmelandskontrakten pkt. 1.10 flg.

25 Lov 4. juli 1991 nr. 52 om endringar i lov av 4. juni 1976 nr. 63 om samferdsel § 24 c (i kraft 15.04.1994), se Ot.prp.nr.64 (1989-1990) s. 30 og Ot.prp.nr.74 (2001–2002) s. 14.

26 Ot.prp.nr.64 (1989-1990) s. 30.

27 Gjengitt i Ot.prp.nr.64 (1989-1990) s. 22.

28 Ot.prp.nr.74 (2001–2002) s. 23.

Kontraktene som benyttes nå, inntas i konkurransegrunnlaget og utarbeides av Statens vegve- sen. Den enkelte kontrakt er inngått etter et malverk utferdiget av Statens vegvesen som ledd i arbeidet med et generelt kvalitetssystem for kjøp av fergetjenester.29 Det er altså snakk om standardkontrakter utarbeidet for å anvendes i et ubestemt antall fremtidige kontraktsforhold,30 og det er ikke lagt opp til større lokale tilpasninger.31

Hvert annet år revideres malverket av Statens vegvesen i samarbeid med fylkeskommunale innkjøpere.32 Bransjeorganet NHO Sjøfart har anledning til å fremme synspunkter og endrings- forslag i denne prosessen, men det er Vegvesenet som treffer den endelige beslutningen.33 Det er altså neppe riktig å anse kontraktene som såkalte «agreed documents», det vil si kontrakter fremforhandlet av representanter fra begge sider av bordet med sikte på å oppnå en akseptabel balansering av kryssende interesser.34

Statens vegvesen har ansvaret for å anskaffe riksvegfergetjenester,35 og står i kontraktene opp- gitt som den offentlige kontraktspart.36 Vegvesenet er et forvaltningsorgan underlagt Samferd- selsdepartementet,37 og er dermed en del av staten som én juridisk person.38 Prosessuelt inne- bærer dette at eventuelle søksmål fra fergeselskapenes side må rettes mot Staten v/Samferdsels- departementet, se tvisteloven § 2-1 første ledd bokstav b og domstolloven § 191.39 Materielt innebærer det at Vegvesenet ikke på egne vegne kan inngå avtaler eller pådra staten forpliktelser uten forutgående bevilgningsvedtak, at inngåtte avtaler binder staten direkte, og at staten har det fulle rettslige ansvaret.40 At staten formelt er én kontraktsmotpart, har imidlertid ikke de helt vanlige konsekvenser. For selv om statens avtaler i utgangspunktet er like bindende som alminnelige, mellomprivate avtaler, vil statens privatrettslige forpliktelser ikke uten videre in- nebærer binding av forvaltnings- og reguleringsmyndighet.41 Dette kommer jeg tilbake til i ka- pittel 4 og 5.

29 Premissanalyse (2016) s. 85, 100.

30 Nisja (2004) s. 12.

31 Premissanalyse (2016) s. 100.

32 Premissanalyse (2016) s. 100.

33 Premissanalyse (2016) s. 100.

34 Kaasen (2006) s. 19 flg., 33 flg., Nisja (2003) s. 303, 307, Falkanger (1997) s. 290.

35 Premissanalyse (2016) s. 55.

36 Se for eksempel konkurransegrunnlaget for Hjelmelandskontrakten pkt. 1.1 og konkurransegrunnlaget for Anda-Lote pkt. 1.1.

37 Forskrift av 15. mars 2011 nr. 386 Instruks for Statens vegvesen («Instruks for Statens vegvesen») pkt. 1.

38 NOU 2004:7 s. 50.

39 Backer (2015) s. 128 og note 129, Ot.prp.nr.51 (2004-2005) s. 368.

40 NOU 2004:7 s. 50.

41 Fleischer (1992) s. 316, Madell (1998) s. 106 med utgangspunkt i svensk rett.

Et rederi står i fergekontraktene som Vegvesenets kontraktsmotpart. Etter at anbudstildeling ble normen, har rederiene blitt færre og større som følge av sammenslåinger og oppkjøp.42 I dag dominerer Fjord1, Torghatten, Norled og Boreal.43 Fergedriften til Fjord1 og Torghatten, de to største rederiene, omsatte i 2017 for henholdsvis 2,844 og 2,5 milliarder.45 Rederiene er altså normalt store, profesjonelle aktører med omfattende deltakelse i markedet. Dette innebærer at det kontraktsrettslig neppe er grunn til å behandle rederiet som en underlegen part.

I den kontraktsrettslige relasjonen mellom Statens vegvesen og rederiet, er Statens vegvesen etter kontraktens terminologi «oppdragsgiver» og rederiet er «operatør». I denne oppgaven om- taler jeg rederiet som «fergeoperatør», «operatør» eller «fergeselskapet».

2.2.2 De to hovedformene for fergekontrakter: Brutto- og nettokontrakter. Vederlagsformatets risikoplassering

Det offentlige benytter to hovedmodeller for kontrakter ved innkjøp av persontransporttjenester fra private tjenestetilbydere: Bruttokontrakter og nettokontrakter.46 I den videre fremstillingen henviser jeg til begrepsparet ved flere anledninger, og i dette kapittelet står skillet sentralt for drøftelsen av om kontraktene er enkeltvedtak, se avsnitt 2.4 nedenfor. Derfor skal jeg i dette avsnittet redegjøre nærmere for hva distinksjonen består i, og hvilke følger det har for forde- lingen av risiko i kontraktene.

Nettokontrakter innebærer at fergeoperatøren mottar billettinntektene, og det er i utgangspunk- tet operatøren som bærer tapet eller mottar gevinsten ved henholdsvis negativ eller positiv ut- vikling i trafikkinntektsgrunnlaget. 47 Operatørene er dermed eksponert for markedsrisikoen, og fortjeneste er ikke garantert.48 Risikofordelingen er grunnleggende annerledes i bruttokontrak- tene: Bruttokontrakter innebærer at oppdragsgiver mottar billettinntektene, og det er i utgangs- punktet oppdragsgiver som bærer tapet eller mottar gevinsten ved henholdsvis negativ eller

42 Premissanalyse (2016) s. 150

43 Premissanalyse (2016) s. 150

44 xxxxx://xxx.xxxxx0.xx/Xxxxxxxx-Xxxxxxxxx/Xxxxxxxxxx-xxxx/Xxxxxxxxx se Årsrapport 2017 s. 5 (inkluderer trolig også fylkesvegsamband)

45 xxxx://xxxxxxxxxx.xx/xxxxxx/xxxxxxxxxxxx/ se Årsrapport 2017 s. 3 (inkluderer trolig også fylkesvegsamband)

46 Ot.prp.nr.54 (2004-2005) s. 16. Men undertiden benyttes mellomformer, for eksempel bruttokontrakter med inntektsincentiver, se Premissanalyse (2016) s. 102. Fordi slike er lite brukt, ser vi stort sett bort slike fra her.

47 Premissanalyse (2016) s. 164

48 Innst.356 S (2015-2016) s. 3, Prop.113 L (2009–2010) s. 4

positiv utvikling i grunnlaget for billettinntektene.49 For øvrig vil inntekter fra kiosksalg og annen bevertning tilfalle fergeselskapet, uavhengig av brutto- eller nettokontraktformatet.50

Nettokontraktenes fordeling av ansvar og risiko for billettinntektene innebærer at operatørene har klare incentiver til å generere størst mulig trafikkvolum. Men trafikkvolumet er i stor grad avhengig av bosettingsmønster, næringsutvikling, veiutbygginger mv., og disse forholdene har fergeselskapet liten eller ingen innflytelse over.51 Heller ikke billettinntektene rår det enkelte fergeselskap over, idet myndighetene bestemmer billettprisene og rabattordninger gjennom takstregulativer.52 Hovedbegrunnelsen for det offentlige engasjementet i takstreguleringen er ønsket om å unngå at fergeselskapet som monopoltilbyder av et nødvendighetsgode utnytter sin markedsposisjon i prisfastsettelsen.53 Rabattordningene er på sin side gjerne politisk motivert, for eksempel de miljøpolitiske elbilfordelene.54 Uten noen særlig innflytelse over prisene, kan fergeoperatørene først og fremst påvirke inntektene ved å sørge for et stabilt eller økende antall reisende, men fergemarkedet er altså lite elastisk. 55

Risikobildet for nettokontraktoperatøren avdempes noe av tilskuddene som ytes fra det offent- lige til fergeselskapene. Fordi de færreste fergesambandene i Norge kan drives lønnsomt og stabilt på rent kommersielle betingelser, mottar fergeoperatørene i nettokontraktene i regelen et tilskudd fra oppdragsgiver.56 Det årlige vederlaget fra oppdragsgiver vil i nettokontraktene til- svare fergeselskapets forventede inntekter minus de forventede kostnadene.57 Den operatøren som kan drifte sambandet for det laveste tilskuddet vil da som regel vinne kontrakten.58 Men ved siden av dette tilskuddet får altså nettokontraktoperatøren billettinntektene, og reelt har fergeselskapet dermed to inntektskilder: oppdragsgiver og passasjerene.

49 Premissanalyse (2016) s. 85, 164

50 Premissanalyse (2016) s. 79, 241

51 Premissanalyse (2016) s. 164.

52 Premissanalyse (2016) s. 164.

53 Premissanalyse (2016) s. 164.

54 Fergeinntektene ble i 2017 antatt redusert med 20,9 millioner som følge av reduserte takster for elbiler, se Prop.1S (2017-2018) s. 215 høyre spalte.

55 Premissanalyse (2016) s. 102, 164.

56 Premissanalyse (2016) s. 164.

57 Sunnfjordkontrakten pkt. 5.3.1 første ledd.

58 Premissanalyse (2016) s. 12 og 164.

I bruttokontraktene, der operatøren ikke bærer risikoen for billettinntektene, består vederlaget av en ordinær betaling for tjenesten. Det årlige vederlaget fremgår i disse kontraktene av ferge- operatørens tilbud som årlige kostnader.59 Fergeselskapene konkurrerer da om å drifte samban- det for lavest mulig kostnad.60

Fergekontraktene er en form for fastpriskontrakter, hva enten det er netto- eller bruttokontrakter det konkurreres om. Fastprisene fremgår av de budsjettene som fergeselskapene utarbeider i forbindelse med anbudskonkurransen, og disse budsjetterte beløpene legger grunnlaget for til- skuddene til driften/vederlaget for tjenesten.61 Operatørene har dermed i utgangspunktet risi- koen for at kostnadsestimatet i budsjettet dekker den innsatsen som må til for å prestere kon- traktsmessig,62 for eksempel at det ikke trengs mer mannskap enn forutsatt, og at det antatte drivstofforbruket viser seg korrekt.63 Dette innebærer at fergeoperatørene både i brutto- og nettokontraktene har interesse i kostnadseffektiv drift.64

Fastprisformatets virkning for risikofordelingen avbøtes imidlertid i noen grad av prisjuste- ringsklausulene. Mens vederlagene i fergekontraktene tidligere vanligvis ble regulert i henhold til konsumprisindeksen, justeres de nå etter Kostnadsindeks for innenriks sjøfart.65 Denne ut- vikles av Statistisk sentralbyrå i samarbeid med Statens vegvesen og NHO Sjøfart, og skal gi en indeksert beskrivelse av prisutviklingen i innsatsfaktorer for sjøfarten i Norge.66 I indeksen inngår mannskapskostnader, drivstoffkostnader, administrative og øvrige operasjonelle kostna- der, kapitalslit, rentekostnader og kostnader knyttet til reparasjon og vedlikehold.67 De faktiske kostnadene vil imidlertid kunne avvike fra indeksen, og variere mellom sambandene.68

Gjennomgangen ovenfor har vist at valget mellom brutto- og nettkontraktformatet har stor be- tydning for risiko på inntektssiden, og mindre betydning for utgiftssiden. Valget mellom de to kontraktsformene er i det store og hele et spørsmål om hensiktsmessighet, risikoprising og flek- sibilitet. Om dette har det vært atskillig debatt.69 Statens vegvesens eget kvalitetssystem for

59 Hjelmelandskontrakten pkt. 5.1 første ledd.

60 Premissanalyse (2016) s. 164, 78.

61 Premissanalyse (2016) s. 220.

62 Xxxxxxxx/Bruserud (2014) s. 320 om fastprisformater i entreprise.

63 Premissanalyse (2016) s. 103.

64 Premissanalyse (2016) s. 102, 164.

65 Premissanalyse (2016) s. 166, se for eksempel Hjelmelandskontrakten pkt. 5.1.

66 xxxxx://xxx.xxx.xx/xxxxxxxxx-xx-xxxxxxxx/xxxxxxxxxxxx/xxxx.

67 xxxxx://xxx.xxx.xx/xxxxxxxxx-xx-xxxxxxxx/xxxxxxxxxxxx/xxxx.

68 Prop.121S (2014-2015) s. 81 venstre spalte som viser til flere variable kostnadsdrivere.

69 Eksempelvis i xxxxx://xxxxxxxxxx.xxx.xx/xxxxxxx00000-000.xxxx

fergetjenesteanskaffelser anbefaler bruttokontrakter der usikkerheten knyttet til fremtidig tra- fikkgrunnlag er stor, der takstregulativet endres og der det er behov for samordning med andre samband.70 Nettokontrakter anbefales der det er kommersielt potensiale og usikkerheten knyttet til fremtidig trafikkgrunnlag er lav.71

2.3 Løyvet

2.3.1 Overordnet om løyvet og det regulatoriske regimet72

Fergedrift fordrer løyve, jf. yrkestransportlova § 7. Slik virksomhet er altså forbudt for alle som ikke har oppnådd tillatelse,73 og adgangen til fergemarkedet er dermed regulert. Etter lovens § 13 første ledd er det samferdselsdepartementet som utsteder løyver for riksveiferger, men denne kompetansen er ved yrkestransportforskriften delegert til Veidirektoratet/Vegvesenet, se dens

§ 3 første ledd fjerde punktum.

Krav om løyve for fergedrift ble innført for enkelte fergetransporter allerede i 1938, og ord- ningen ble betydelig utvidet og innskjerpet ved lov av 11. juli 1947 om samferdsel.74 Løyve- kravet ble opprettholdt i samferdselslova av 19. juni 1964,75 og i hovedtrekk videreført i sam- ferdselslova av 4. juni 1976 og i dagens yrkestransportlov.76 Dette hovedprinsippet om styring gjennom adgangsregulering har gjennom årene blitt betydelig oppmyket og revidert for en rekke transportnæringers vedkommende.77 Utviklingen kan nok særlig tilskrives liberalise- ringen i og etter 1980-årene,78 og Norges tilslutning til Det europeiske økonomiske samarbeids- området (EØS).79 Løyvekravet for sjøveis rutetransport av personer ligger imidlertid stadig fast.

Med mindre «særlige grunner taler mot det», «kan» løyve tildeles etter søknad til den som møter vilkårene satt i lov og forskrift, jf. forskriften § 4 og lovens § 25. For å få løyve må fergetrans- portøren for det første oppfylle generelle krav om god vandel og tilfredsstillende økonomisk

70 Premissanalyse (2016) s. 86.

71 Premissanalyse (2016) s. 86.

72 For en grundigere fremstilling av det regulatoriske regimet i kollektivsektoren med særlig vekt på EU/EØS- rettslige sider, vises det til Xxxxxxxxx (2015).

73 Xxxxxxxxx (2015) s. 10, Xxxxxxx (1983) s. 68-69.

74 Ot.prp.nr.5 (1975-1976) s. 4.

75 Ot.prp.nr.59 (1962-1963) s. 7.

76 Ot.prp.nr.5 (1975-1976) s. 19 flg., Ot.prp.nr.74 (2001-2002) s. 6.

77 Ot.prp.nr.74 (2001-2002) s. 6.

78 Ot.prp.nr.74 (2001-2002) s. 6.

79 Xxxxxxxxx (2015) s. 10, Lov 27. november 1992 nr. 109 om gjennomføring i norsk rett av hoveddelen i avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområdet (EØS) mv. («EØS-loven»).

evne, jf. lovens § 4 bokstavene b) og c), jf. loven § 7 første ledd.80 For det andre må fergetrans- portøren bli tildelt et behovsprøvd ruteløyve, jf. lovens § 6 annet ledd jf. § 7 første ledd. Be- hovsprøvingen er essensielt en vurdering av hvorvidt den aktuelle ruten dekker et transportbe- hov.81 I utgangspunktet innebærer dette videre at ikke alle som fyller de generelle løyvekravene har rett til det nødvendige ruteløyvet, og at det kan tildeles enerett til å betjene sambandet.82 Dagens anbudsregime innebærer at behovsprøvingen for statens fergekontrakter reelt vil skje forut for løyvetildelingen, i forberedelsesfasen før anbudsutlysningen.83 For disse kontraktene er systemet i regelen slik at inngivelse av tilbud til konkurransen samtidig regnes som søknad om løyve.84

Den EU/EØS-rettslige forpliktelsen til å gjennomføre den såkalte kabotasjeforordningen85 ut- fordret løyvesystemet. Forordningens formål er å gjennomføre prinsippet om fri bevegelighet for sjøtransporttjenester.86 Dette fremgår blant annet av EU-domstolens sak C-205/99 Analir,87 der hovedspørsmålet var om forutgående administrativ godkjennelse som adgangsvilkår for ru- tedrift mellom noen spanske øyer utgjorde en ulovlig restriksjon. Domstolen konstaterte at en ordning der adgangen til å yte sjøtransporttjenester krever forhåndsgodkjennelse kan være til

«gene for præsteringen af sådanne tjenesteydelser eller gøre den mindre interessant» og således utgjøre en restriksjon.88 Et løyvesystem kan da bare opprettholdes så langt det lar seg begrunne i tvingende allmenne hensyn, oppfyller fellesskapsrettens krav til proporsjonalitet, bygger på objektive og ikke-diskriminerende kriterier som var kjent på forhånd, og setter grenser for for- valtningens skjønnsfrihet.89 I forarbeidene til yrkestransportlova90 og etterfølgende lovend- ringer91 er det lagt til grunn at løyveordningen lar seg forene med fellesskapsrettens krav. Den

80 Se tilsvarende forskriften § 4 første ledd bokstav b og c jf. annet ledd.

81 Ot.prp.nr.74 (2001-2002) s. 9, Ot.prp.nr.5 (1975-1976) s. 18, Ot.prp.nr.64 (1989-1990) s. 38, 42.

82 Ot.prp.nr.64 (1989-1990) s. 37-38, Prop.138 L (2014–2015) s. 12.

83 Premissanalyse (2016) s. 53

84 Eksempelvis Hjelmelandskontrakten i konkurransegrunnlaget pkt. 1.1.

85 Forordning (EØF) nr. 3577/92 av 7. desember 1992 om anvendelse av prinsippet om adgangen til å yte tje- nester innen sjøtransport i medlemsstatene («Kabotasjeforordningen»), se Lov nr. 121 om sjøtransporttjenester av 4. desember 1992, se Ot.prp.nr.39 (1997-1998) og St.prp.nr.46 (1997-1998).

86 Prop.138 L (2014-2015) s. 9.

87 C-205/99 Analir premissene 19 og 20.

88 C-205/99 Analir premiss 22.

89 C-205/99 Analir premissene 25 og 38, og forente saker C-128/10 og C-129/10 Naftiliaki Etaireia Thasou

premiss 43 flg.

90 Ot.prp.nr.74 (2001-2002) s. 9.

91 Prop.113L (2009-2010) s. 5.

samme konklusjonen når Xxxx Xxxxxxx og Xxxxxx Xxxxxxxx i en utredning om konkurranseut- setting av riksvegfergenettet.92 Men selv om løyvesystemet kan opprettholdes, legger kabota- sjeforordningen føringer på skjønnsutøvelsen: 93 Forordningen tilsier at det nå er begrenset rom for skjønn i behovsprøvingen utenom i de tilfeller der det konkurreres om kontrakt om godtgjø- relse.94

EU/EØS-retten har dermed øvet innflytelse også på begrunnelsesnivå. I begynnelsen hadde løyveplikten hovedsakelig tre motivasjoner: Dels ville man beskytte den enkelte næringsut- øvers inntektsgrunnlag mot konkurranse, dels ville man best mulig utnytte etterkrigstidens mangelfulle transportmateriell, og dels lå det bak et ønske om effektiv politikk for samordning av transportmidler.95 Senere dreide det seg mer om opprettholdelse av tilfredsstillende trans- porttilbud også i tynt befolkede områder,96 mål om «økonomisk vekst, velstandsutjevning og distriktsutbygging», ønsker om å bidra til «rasjonelle driftsenheter» og effektiv fordeling av offentlige subsidier.97 Under EU/EØS-rettens innflytelse er det tvingende allmenne hensyn, herunder sikkerhet for tilstrekkelige sjøtransporttjenester98 og behovet for å koordinere et sam- menhengende samferdselsnettverk,99 som må utgjøre hovedbegrunnelsene for løyvekravet.

Lovens hovedregel er at behovsprøvde løyver gjelder i ti år, men inngås det kontrakt, er løyve- tiden like lang som kontraktsperioden, jf. § 27 tredje ledd. Kontraktene varer normalt i åtte til ti år,100 og i den lange løyveperioden har fergeselskapet en privilegert stilling i markedet. Både fordi det regulært tildeles enerett til drift av det aktuelle strekket, og fordi det oftest ytes offent- lig godtgjørelse til driften. Av lovens § 24 fremgår det at departementet har ansvar for å yte godtgjørelse til riksvegfergesambandene. I forarbeidene er det uttrykkelig presisert at § 24 ikke

«i seg sjølv» innebærer en «plikt til å gje godtgjersle».101 Det er kontraktene som stifter beta- lingsplikten, jf. forutsetningsvis § 22 siste ledd jf. § 24.102 Når Vegvesenet innehar delegert myndighet til å inngå kontraktene, er det Vegvesenet som reelt tildeler tilskuddene.

92 Kolstad/Xxxxxxxx (2005) s. 15.

93 Den EØS-rettslige forpliktelsen til å følge fellesskapsrettens tolkning, medfører at norsk rett presumeres å være overensstemmende med direktivkravene, jf. EØS-avtalen art. 3 og 6 jf. EØS-loven § 1, EØS-loven § 2. Se Sejersted (2011) s. 104 flg.

94 Bruzelus (2015) s. 14, Øen (2018) note 15.

95 Ot.prp.nr.5 (1975-1976) s. 4.

96 Ot.prp.nr.59 (1962-1963) s. 7.

97 Ot.prp.nr.5 (1975-1976) s. 9-10 og 19.

98 C-205/99 Analir premiss 27.

99 Kolstad/Xxxxxxxx (2005) s. 15.

100 Premissanalyse (2016) s. 90. 101 Ot.prp.nr.74 (2001-2002) s. 33. 102 Øen (2018) note 36.

EU/EØS-retten har medført at løyvene må tildeles etter konkurranse, og innen fergesektoren er det nok innføringen av løyvetildeling etter anbud som har innebåret den betydeligste regulative endringen. Dette har skjedd gradvis og over tid, via avgrensede forsøksordninger på midten av 1990-tallet og innføring av anbud som generelt alternativ til tradisjonell forvaltningsprosess ved vedtakelsen av yrkestransportlova i 2002.103 At innfasingen av anbudstildelinger i ferge- sammenheng har vært forsinket i forhold til EØS-tilslutningen, skyldes nok at fergekontraktene for det meste har vært nettokontrakter.104 I anskaffelsesrettslig terminologi er disse «konse- sjonskontrakter», og dermed falt de utenfor det alminnelige anskaffelsesregelverket.105 Lenge var det mer uklart hvilke krav fellesskapsretten stilte til tildelingen av slike kontrakter, selv om både de grunnleggende krav til ikke-diskriminering, åpenhet og gjennomsiktighet og kabota- sjeforordningen nok helst la opp til anbudsutlysninger.106 Det var ved endringslov av 13. august 2010 nr. 51 at yrkestransportlova klargjorde situasjonen,107 og gjennom lovens § 8 første ledd ble tildeling av alle behovsprøvde løyver i praksis underlagt konkurranseplikt.108 Nå gir også konsesjonskontraktdirektivet og –forskriften regler om tildelingsprosessen.109 Brytes disse, kan oppdragsgiver ilegges lovbruddgebyr.110

Innenfor de rammene som § 8 første ledd trekker opp, fastsetter løyvemyndigheten kontrakts- form og retningslinjer for inngåelse av kontrakt om godtgjøring for riksvegfergedriften, jf. lo- vens § 24 annet punktum. Systemet er slik at inngivelse av tilbud til konkurransen samtidig regnes som søknad om løyve. Men selv om løyvet tildeles etter konkurranse, er tildeling av ruteløyve et enkeltvedtak etter forvaltningsloven.111 Anbudsformen binder imidlertid forvalt- ningens avgjørelsesgrunnlag, og domstolene kan prøve alle sider av dette.112 Det samme følger

103 Ot.prp.nr.74 (2001-2002) s. 14 og 30.

104 Premissanalyse (2016) s. 86: Av 81 kontrakter inngått i tidsrommet 2006-2015, var 56 av kontraktene konse- sjonskontrakter og 25 tjenestekjøpskontrakter. Siden 2014 har det imidlertid vært et trendskifte med økt bruk av tjenestekjøpskontrakter.

105 Innst.356 S (2015-2016) s. 3.

106 Prop.138 L (2014-2015) s. 8-9, med henvisning til KOM (2003) 595, KOM (2006) 196 og C-324/98 Te-

leaustria og Telefonadress.

107 I kraft fra 1. januar 2011.

108 Xxxxxxxxx (2015) s. 15.

109 Europaparlaments- og rådsdirektiv 2014/23/EU av 26. februar 2014 om tildeling av konsesjonskontrakter («konsesjonskontraktdirektivet»), se KOM(2014) 232 s. 14 flg, gjennomført ved forskrift 12. august 2016 nr. 976 om konsesjonskontrakter («konsesjonskontraktforskriften») (i kraft 01.01.2017).

110 Yrkestransportlova § 40 b) gir departementet hjemmel til å ilegge oppdragsgiver overtredelsesgebyr dersom reglene for inngåelse av konsesjonskontrakter for transporttjenester etter loven ikke er overholdt, (i kraft11.12.2015), se lov 11. desember 2015 nr. 102 om endringer i yrkestransportlova, Prop. 138 L (2014- 2015) og Innst. 22 L (2015-2016).

111 Ot.prp.nr.74 (2001-2002) s. 30.

112 Ot.prp.nr.74 (2001-2002) s. 31.

av Rt-1998-1398 (Torghatten), der en fylkeskommune ble holdt erstatningsansvarlig overfor en anbyder som mente seg urettmessig forbigått i en anbudskonkurranse om fergerutedrift.113 Disse anskaffelsesrettslige temaene ligger utenfor oppgavens rammer.114

Til ruteløyvet kan det knyttes vilkår, jf. lovens § 11 og forskriften § 5 første ledd. Etter gjen- nomføringen av kabotasjeforordningen kan også denne hjemmelen problematiseres.115 Forord- ningen gir i artikkel 4 rammer for adgangen til å pålegge vilkår om offentlig tjenesteytelse. Etter sin ordlyd gjelder bestemmelsen bare for regelmessig trafikk «til, fra og mellom øyer», såkalt øykabotasje, jf. artikkel 2 c). En del fergesamband går mellom øyer, men mange ferger trafik- kerer strekk over fjorder mellom kaianlegg på fastlandet og må således regnes som «fastlands- kabotasje», jf. artikkel 2 a). Kommisjonen har imidlertid i fortolkningsmeddelelser lagt til grunn at øykabotasjereglene kan anvendes analogisk der fjorder gjør at omveien på land er ca.100 kilometer lang og beboerne derfor risikerer samme isolasjon som på øyer.116 Forarbeidene til endringslover i yrkestransportlova legger disse synspunktene til grunn som forsvarlige.117 Det gjør også Kolstad og Xxxxxxxx.118

Kabotasjeforordningens Artikkel 4 (1) første ledd åpner for at det inngås «kontrakter om of- fentlig tjeneste», og slike kontrakter er definert i forordningens artikkel 2 (3). Etter definisjonen er det tale om «en kontrakt, der indgås mellem en medlemsstats kompetente myndigheder og en EF-reder med henblik på at sikre offentligheden tilstrækkelige transportydelser.» Fergekont- raktene må regnes som slike kontrakter. Kontraktene kan stille krav om blant annet kvalitet, kapasitet, kontinuitet og regelmessighet, jf. artikkel 2 (3). Listen er ikke uttømmende,119 og forordningen gir altså for slike kontrakter oppdragsgiver et vidt rom for å definere hvilken tje- neste som ønskes ytet i det konkrete tilfelle.120 Generelt gjelder imidlertid et forbud mot «fors- kelsbehandling af EF-redere», jf. artikkel 4 (1) annet ledd, og i en fortolkningsmeddelelse fra

113 Yrkestransportlova var på det tidspunktet ikke vedtatt, og denne siden av saken relaterte seg altså til forutgå- ende samferdselslova (1976) § 3, hvis innhold i det vesentlige er videreført. Se også Rt-1998-1951 (Snøbrøy- ting) på s. 1957. Saken gjaldt krav om erstatning på anbuds- og forvaltningsrettslig grunnlag fra entreprenør som ikke ble tildelt kontrakt om snøbrøyting etter en kommunal anbudskonkurranse. Entreprenøren fikk ikke medhold.

114 Se kort oversikt om erstatningsansvar i Goller (2017) s. 287-291.

115 Kolstad/Xxxxxxxx (2005) s. 24 flg.

116 KOM(2003)595 s. 13, bekreftet i KOM(2014) 232 s. 11.

117 Prop.113 L (2009-2010) s. 5, Ot.prp.nr.60 (2008-2009) s 14.

118 Kolstad/Xxxxxxxx (2005) s. 25.

119 KOM(2003) 595 s. 14

120 Kolstad/Xxxxxxxx (2005) s. 25 og 27.

Kommisjonen heter det at forskjellsbehandlingsforbudet er til hinder for «krav, der er "skræd- dersyede" til et bestemt rederi, og som ville forhindre andre EF-redere i at få adgang til marke- det, og de må heller ikke pålægge forpligtelser, der kan have den nævnte virkning.»121

2.3.2 Nærmere om løyvevilkårene

Av forskriften § 25 fremgår det at ruteløyvet gir løyvehaveren «rett og plikt til å drive den transport som løyvet omfatter, i samsvar med vilkår som er satt for virksomheten.» Vilkårene må ha saklig sammenheng med den funksjonen det enkelte fergeruteløyvet er ment å fylle.122

Løyvet er gjerne sparsomt utformet og inneholder regelmessig kun ett eller to vilkår. Ofte angis det gjerne først at kontraktsperioden også er løyvets gyldighetsperiode. Det andre er som regel en henvisning til konkurransegrunnlaget. Formuleringen er gjerne at løyvet «gjelder rutetrans- port i samsvar med konkurransegrunnlaget og innlevert tilbud», at «sambandet skal drives i henhold til konkurransegrunnlaget og innlevert tilbud», eller innholdsmessig tilsvarende for- muleringer.123 Et spørsmål er hvordan dette vilkåret er å forstå.

Ordlyden er ikke helt entydig, og strengt tatt kan den tolkes slik at konkurransegrunnlaget/kon- trakten i sin helhet gjøres til vilkår i enkeltvedtaket. Et argument for denne tolkningen, er at henvisningen fremstår som en redaksjonell forenkling og et enklere alternativ enn å skrive inn i løyvet alle konkurransegrunnlagets krav og detaljer. En slik tolkning vil innebære at spørsmål om operatørens rettigheter og plikter i utgangspunktet skal løses etter forvaltningsrettslige reg- ler om saksbehandling, omgjøring mv. Domstolene ser imidlertid ut til å behandle spørsmål om fergeselskapets rettigheter og plikter etter konkurransegrunnlaget/kontrakten som kontrakts- rettslige spørsmål, ikke forvaltningsrettslige.124 Denne praksisen taler derfor mot en slik tolk- ning.

En mer nærliggende tolkning av vilkåret er at det settes som betingelse for løyvet at kontrakten med operatøren ikke bortfaller. Fordi løyvehaveren regelmessig gis enerett til rutedriften, vil det være behov for å utstede et nytt løyve dersom kontrakten ikke lenger står ved lag. Her er også kontraktenes regulering relativt parallell, idet bortfall av løyvet er en konsekvens av he- ving.125

121 KOM (2003) 595 s. 15

122 Ot.prp.nr.74 (2001-2002) s. 31.

123 Opplyst meg ved telefonisk kontakt med Vegvesenet.

124 Se Rt-2014-866 (Fjord1) om tilleggsvederlag for annonserte, uteblitte infrastrukturtiltak, LG-2014-180582 om kompensasjon for rabattendringer, LH-2014-89409 om uklarheter i konkurransegrunnlag om tilpassing av fergekai (anke ikke tillatt fremmet, HR-2015-458-U), LH-2010-108314 om tilleggsvederlag for uforutsett økte drivstoffkostnader.

125 Hjelmelandskontrakten pkt. 1.9.12 (operatør misligholder) og pkt. 1.10.8 (oppdragsgiver xxxxxxxxxxxx).

Dette innebærer antakelig at fergeselskapet kan tape løyvet dersom løyvet ikke utnyttes. Xxxxx- xxxx fulgte dette eksplisitt av samferdselsloven (1976) § 18 første ledd første punktum om til- bakekallelse av løyvet,126 men den samme løsningen har støtte i løyvevilkårets ordlyd. Det føl- ger dessuten av yrkestransportforskriften §§ 25 og 1 første ledd bokstav b) at ruteløyvet både gir «rett og plikt» til å drive persontransporten som løyvet omfatter og vilkårene dikterer.

At «sambandet skal drives i henhold til/i samsvar med» kontrakten, kan imidlertid ikke inne- bære at ethvert oppfyllelsesavvik fra fergeselskapets side er tilstrekkelig til at løyvet bortfaller. Her må ordlyden tolkes i lys av yrkestransportlova. Etter loven § 29 første ledd «kan» løyve- myndighetene tilbakekalle løyvet blant annet dersom løyvehaveren «ikkje fyller dei krava som er sette i forskrifter og vilkår». Av Rt-2010-376 fremgår det at forvaltningen i denne vurde- ringen har plikt til å foreta et hensiktsmessighetsskjønn, og at domstolene kan prøve forvalt- ningens subsumsjon, saksbehandling og om skjønnet er sterkt urimelig.127 Lovens § 29 er pre- sisert i forskriften § 16, og her fremgår det at adgangen til tilbakekallelse avhenger av «over- tredelsens art og grovhet.» Yrkestransportlovas forarbeider gir ikke generell veiledning om ters- kelen,128 men i forarbeidene til samferdselsloven (1976) § 18 understrekes det at «reglene om tilbakekallelse ikke [er] fullstendige, men forutsettes å kunne suppleres med alminnelige for- valtningsrettslige regler om adgang til å inndra løyver m.v.».129 Dette innebærer antakelig at tilbakekallelsen/omgjøringen må være forholdsmessig, og at vesentlig mislighold av løyvevil- kårene kan være tilstrekkelig.130

I tillegg til denne tilbakekallsregelen, gir yrkestransportlova § 27 fjerde ledd og forskriften § 5 løyvemyndigheten adgang til å endre eller supplere løyvevilkår i løpet av løyveperioden. Denne omgjøringskompetansen gjennomgår jeg i kapittel 4.

2.4 Er kontraktene enkeltvedtak?

I dette avsnittet er spørsmålet om kontraktene i seg selv må regnes som enkeltvedtak i «avtale- drakt».

Den virkning det har at en avtale er et enkeltvedtak, er i første rekke at forvaltningslovens kap. IV-VI om saksbehandling og omgjøring får anvendelse. Men den reelle betydningen av dette

126 Ot.prp.nr.5 (1975-1976) s. 35.

127 Rt-2010-376 avsnittene 39-41, med henvisning til Rt-1995-1427 og Rt-2007-1573.

128 Ot.prp.nr.74 (2001-2002) s. 34.

129 Ot.prp.nr.5 (1975-1976) s. 35.

130 Frihagen (1992) s. 78, Xxxxxxx (1992) s. 325, Xxxxxxx/Xxxxx (2014) s. 443, Graver (2015) s. 270, 493 og 494 med henvisning til bla. Rt-1961-297, Rt-1995-109 og Rt-1998-929.

kan nok diskuteres. Ved tildelingen av kontraktene vil anskaffelsesretten oppstille krav om for- svarlig saksbehandling mv. som trenger forvaltningsretten i bakgrunnen, og reelt gir tilsvarende vern.131 Videre vil omgjøringsadgangen normalt være snever når den private har bygget for- ventninger på en avtale.132 Men om avtalen er et enkeltvedtak, vil det kunne gi et forvaltnings- rettslig tyngdepunkt i tvilsspørsmål om hvordan kontrakts- og forvaltningsrett skal influere hverandre.133 Dette er imidlertid til dels uavklarte og omdiskuterte spørsmål.

Enkeltvedtak er definert i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a og b. Det for vår del avgjørende, er om kontraktsinngåelsen innebærer «utøving av offentlig myndighet».134 Ordly- den kan tale for at det må gjelde normering som er spesifikk for det offentlige, dvs. adgangen til ensidig å binde borgerne.135 Inngåelse av avtaler, som ved samtykke er gjensidig bindende, er ikke spesifikt offentligrettslig, og skulle da som utgangspunkt falle utenfor.136

Det er imidlertid på det rene at avtaler kan inneholde tilstrekkelige elementer av offentlig myn- dighetsutøvelse til at avtalen iallfall også må regnes som et enkeltvedtak.137 Hvor mye som skal til er likevel usikkert, og overlatt til en konkret vurdering.138

Ovenfor har vi sett at tildeling av ruteløyve er et enkeltvedtak, selv om løyvet knyttes til en kontrakt og tildeles etter konkurranse.139 Dette følger også av Rt-1998-1398 (Torghatten), som konkret gjaldt en erstatningstvist etter saksbehandlingsfeil i anbudskonkurranse om en konse- sjonskontrakt om fergedrift.140 Graver ser ut til å ville gi denne avgjørelsen nokså vidtrekkende prejudikatsverdi når han skriver at «tildeling av en konsesjon er likevel et vedtak selv om det

131 LB-2000-2645, Prop.51 L (2015-2016) s. 42, NOU 2014:4 s. 81, Xxxxxxxx (1997) s. 544, som mener anbuds- rettens forsvarlighetsprinsipp vil gi «ekstra tyngde til det alminnelige forvaltningsmessige prinsipp om for- svarlig saksbehandling».

132 Graver (2015) s. 225, 495.

133 Se for eksempel nedenfor i avsnitt 3.4.6. Aulstad (2004) virker å tillegge skillet mer dramatiske virkninger. Se imøtegåelse Xxxxxxxxxx/Svarva (2004), og motsvar Aulstad (2005).

134 Xxxxxxx (2017) s. 205 Xxxxxxx/Xxxxx (2014) s. 256, Tverberg (2013) s. 346, Aulstad (2004) s. 77, Xxxxxxx- xxx/Svarva (2004) s. 344.

135 Sml. Xxxxxxx/Xxxxx (2014) s. 256 jf. s. 49, og lignende Xxxxx/Xxxxxxxxx (2010) s. 169, Xxxxxxxxxx/Svarva (2004) s. 344-345.

136 Xxxxxxx/Xxxxx (2014) s. 256.

137 Xxxxxxx/Xxxxx (2014) s. 256, Kristensen/Svarva (2004) s. 345.

138 Xxxxxxx/Xxxxx (2014) s. 256, Kristensen/Svarva (2004) s. 345.

139 Innst.O.nr.66 (2001-2002) avsnitt 7.2.1, Ot.prp.nr.74 (2001-2002) s. 30. Se også Ot.prp.64 (1989-1990) s. 46

140 Dommen er avsagt under dissens (3-2), der førstvoterende er i mindretall. Begge fraksjoner virker imidlertid å være enige om disse generelle utgangspunktene, idet uenigheten eksplisitt kun knytter seg til erstatningsut- målingen, se dommens side 1414.

skjer i formen av en avtale. Dette fremgår for konsesjonstildelinger klart av dommen i Rt. 1998

s. 1398».141 Aulstad ser ut til å tenke i langs de samme linjer.142

I sin vurdering skilte imidlertid Høyesterett mellom selve konsesjonstildelingen og tildelingen av tilskudd, og underla to elementene i vedtaket separat behandling.143 At løyvetildelingen er enkeltvedtak, avgjør med andre ord ikke om også den «del av vedtaket» som innebærer til- skuddstildeling er et enkeltvedtak.144 Hverken Graver eller Aulstad kommenterer dette skillet.

Dersom man ser kontraktene slik at de primært angir betingelsene for at fergeoperatøren skal opptjene fullt vederlag/tilskudd, kan man mer presist spørre om oppdragsgiverens ytelse av tilskudd/vederlag for fergedriften må regnes som «utøving av offentlig myndighet».

Utgangspunktet er visstnok at avgjørelsen om å tildele tilskudd regnes som et enkeltvedtak.145 Men det er samtidig gjengs oppfatning at vedtaksbegrepet må avgrenses mot vederlag i «pri- vatrettslige avtaler», som ikke er et enkeltvedtak.146 Hvor grensen skal trekkes, er noe uklart.

I Rt-1998-1398 (Torghatten) kunne Høyesterett «ikke se at det er tvilsomt» at det offentliges tilskudd til driften måtte regnes som enkeltvedtak.147 I en kortfattet drøftelse fremhevet først- voterende at «mange strekninger [ikke har] tilstrekkelig trafikkgrunnlag til at driften kan gå med overskudd», og at det derfor «ofte [er] nødvendig å yte offentlig tilskudd».148 Videre la han tilsynelatende vekt på at fylkeskommunen treffer «vedtak om tildeling», og at statens ram- metilskudd til fylkeskommunene er til «delvis dekning av fylkeskommunenes utgifter til slike tilskudd».149

Tilskuddsmidlene ble altså behandlet som et knapphetsgode som fylkeskommunen fordelte på de sambandene kommunen ønsket opprettholdt, og for disse var tilskudd nødvendig. Dermed fremstår godtgjørelsen som noe nærmere en ensidig tildeling av et gode enn ren betaling for en tjeneste, selv om rederiets fergedrift er en slags motytelse. En slik forståelse passer overens med synspunkter fremmet i rettsteorien, der «avgjørelser om fordeling av tilskudd mv. der andre

141 Graver (2015) s. 220.

142 Aulstad (2004) s. 79.

143 Rt-1998-1398 (Torghatten) s. 1405.

144 Rt-1998-1398 (Torghatten) s. 1406.

145 Tverberg (2013) s. 340 og 346. Mer forbeholdent Xxxxxxx/Xxxxx (2014) s. 256.

146 Xxxxxxx/Xxxxx (2014) s. 256, Tverberg (2013) s. 346.

147 Rt-1998-1398 (Torghatten) s. 1405-1406.

148 Rt-1998-1398 (Torghatten) s. 1405.

149 Rt-1998-1398 (Torghatten) s. 1405.

hensyn enn de rent forretningsmessige […] skal tillegges vekt, f.eks. sosiale eller distriktspoli- tiske hensyn» regelmessig må antas å være enkeltvedtak.150 At det var tale om «offentlig styring av et knapphetsgode som er bestemmende for rettigheter til bestemte personer», var tilsynela- tende også avgjørende for at inngåelse og oppsigelse av driftsavtaler inngått i medhold av kom- munehelsetjenesteloven måtte regnes som enkeltvedtak, jf. Rt-2007-193 (Fysioterapiavta- ler).151

I Rt-1998-1398 (Torghatten) var det imidlertid tale om en nettokontrakt,152 der godtgjørelsen fra oppdragsgiver nettopp innebærer tildeling av nødvendig driftstilskudd for å opprettholde driften, vel å merke slik at fergeoperatøren fremdeles bærer en reell kommersiell risiko og ikke er garantert overskudd.153 Dommen er altså i streng forstand ikke et prejudikat for at også brut- tokontraktene er enkeltvedtak. For det samme tilskudds- eller støtteelementet er ikke like frem- tredende i bruttokontraktene. I disse betaler oppdragsgiver det tjenestetilbyderen som vinner anbudskonkurransen krever for sin tjeneste, og oppdragsgiver bærer det vesentligste av økono- misk risiko. Bruttokontraktene har slik et preg av gjensidig utveksling av ytelser og regulær betaling for en tjeneste. Eventuelle tilskudds- eller støtteelementer fremgår i bruttokontraktene bare helt indirekte gjennom fergeoperatørenes prising av risiki og innsatsfaktorer. Dette taler for at man må skille mellom nettokontrakter og bruttokontrakter i enkeltvedtaksspørsmålet.

I sin drøftelse av grensen mellom rene avtaler og myndighetsutøvelse, synes Graver å trekke et skille mellom ordninger som tilsvarer brutto- og nettokontraktene.154 Slik jeg forstår ham, tar Graver til orde for at det lettere er tale om offentlig myndighetsutøving hvis den private parten utfører en oppgave etter tillatelse fra det offentlige, som ledd i offentlige planer, og selv bærer den økonomiske risikoen for virksomheten.155 Er det derimot slik at det offentlige bærer den økonomiske risikoen for virksomheten, er det mindre innslag av myndighetsutøvelse.156 Men det er litt uklart hvor langt en slik distinksjon gir veiledning. Mellom de to ytterpunktene brutto- og nettokontrakter finnes mellomformer,157 og for slike mellomformer er ikke graden av mar- kedsrisiko så instruktiv.

150 Xxxxxxx/Xxxxx (2014) s. 257, original kursivering.

151 Rt-2007-193 (Fysioterapiavtaler) avsnitt 31.

152 Rt-1998-1398 (Torghatten) s. 1398.

153 Innst.356 S (2015-2016) s. 3, Prop.113 L (2009–2010) s. 4.

154 Graver (2015) s. 217.

155 Graver (2015) s. 217.

156 Graver (2015) s. 217.

157 For eksempel dommen i LG-2014-180582. Her var én av kontraktene, «Ryfylkekontrakten», en «brutto- kontrakt med inntektsintenciver (80/20)».

At graden av støtteelement kan ha betydning for om det er snakk om myndighetsutøvelse, frem- går av flere forarbeider. I forarbeidene til tidligere anskaffelsesloven (1999) heter det at anskaf- felser «normalt» må regnes som «forretningsførsel og ikke som myndighetsutøvelse», men at enkelte anbudstildelinger likevel kan «oppfattes som myndighetsutøvelse og et enkeltved- tak».158 Som eksempel nevnes at «fergeruter blir satt ut på anbud og innslaget av offentlige støtteelementer er utpreget.» 159 Også i forarbeider fra samferdselslovgivningen uttales det at tildeling av tilskudd «kan» være forvaltningsvedtak, men at «visse tilskotsformer har meir ka- rakter av kjøp av offentlege tenester».160 Støtteelementer er fremtredende i nettokontraktene, ikke i bruttokontraktene.

Av en viss interesse her, er at oppdragsgiver i den verserende anbudssaken om Fosen-linjen har anført at kontraktsinngåelsen og anbudskonkurransen er en «forretningsmessig handling», at det dreiet seg om «kontrakt med rettsvirkninger mellom partene», og at oppdragsgiveren i denne situasjonen ikke handlet «i egenskap av å være en offentlig myndighet».161 I den saken er det spørsmål om en bruttokontrakt.162

Gjennomgangen ovenfor viser at flere forhold tilsier at nettokontraktene kan være enkeltvedtak, mens bruttokontraktene ikke er det. Men i Rt-2014-866 (Fjord1) tok Høyesterett for seg en sak der fergerederiet rettet krav mot Staten v/Samferdselsdepartementet om tilleggsvederlag for drift av et riksveiferjesamband. Det var inngått en nettokontrakt, og etter avgjørelsen i Rt-1998- 1398 (Torghatten), skulle man kanskje forvente en kommentar om hvorvidt man hadde fremfor seg et enkeltvedtak. Høyesterett behandlet imidlertid kontrakten som enhver annen kontrakt, og hverken flertallet, mindretallet eller partene karakteriserte det økonomiske mellomværende som forvaltningsrettslig. På den annen side fravikes ikke Rt-1998-1398 (Torghatten), iallfall ikke eksplisitt. Dette kan tale for at nettokontraktene må anses som både avtale og enkeltvedtak, i alle fall i noen relasjoner.

I rettslitteraturen har tildeling av konsesjonskontrakter, det vil si nettokontrakter, blitt karakte- risert som «myndighetsutøvelse og formuerettslig avtaleinngåelse samtidig».163 Rettspraksis gir

158 Ot.prp.nr.71 (1997-1998) s. 17.

159 Ot.prp.nr.71 (1997-1998) s. 17.

160 Ot.prp.nr.64 (1989-1990) s. 46.

161 Sak E-16/16 premiss 64.

162 LF-2015-187242.

163 Xxxxxxxxx (2015) s. 12.

støtte for at offentlig- og privatrettslige regelsett kan gjelde parallelt og gjensidig influere hver- andre i både-og-konstellasjoner.164 Og i en nylig publisert uttalelse fra Sivilombudsmannen he- ter det videre at «ikke alle disposisjoner foretatt av offentlige organer nødvendigvis lar seg kategorisere som enten utøvelse av offentlig myndighet eller privat autonomi».165

Konklusjonen blir etter dette at bruttokontraktene ikke er enkeltvedtak, og at nettokontraktene antakelig både er enkeltvedtak og avtale. Selve tildelingen av ruteløyve er likevel enkeltvedtak, helt uavhengig av hvilken kontraktsform som benyttes.

2.5 Hovedpunkter om tolkning av kontraktene

I den juridiske teorien har det lenge versert en diskusjon om hvilke tolkningsprinsipper man skal anvende på avtaler med det offentlige.166 Som Huser påpeker, er det uklarheter knyttet til både avgrensningen av diskusjonstemaet og til terminologien som anvendes.167 Om disse uklar- hetene er den egentlige årsaken til uenigheten, er et eget spørsmål som jeg ikke går nærmere inn på.

Hovedlinjene for tolkningen av tjenestekonsesjonskontrakter i fergesektoren ble avklart av Høyesterett i Rt-2014-866 (Fjord1). Førstvoterende kunne ikke se at «saken reiser nye prinsi- pielle spørsmål», og viste til Høyesteretts sammenfatning av de sentrale tolkningsprinsippene i Rt-2012-1729.168 Etter dette er det klart at også fergekontrakter med innslag av myndighetsut- øvelse i utgangspunktet skal underlegges de alminnelige prinsippene for tolkning av avtaler som er utarbeidet av en av part som ledd i en anbudskonkurranse. De samme utgangspunktene må enn mer gjelde for tjenestekjøpskontrakter, dvs. bruttokontrakter.

Utgangspunktet er dermed at partenes felles forståelse av kontraktens innhold binder.169 Er par- tene uenige, må kontraktene tolkes objektivt.170 Også andre tolkningsdata enn ordenes vanlige betydning er relevante. Rettsanvenderen kan tolke bestemmelsenes ordlyd «i lys av de formål de skal ivareta og andre reelle hensyn», herunder systembetraktninger og sammenhengen med

164 Graver (2015) s. 377 Boe/Xxxxxxxx (2013) s. 95. Eksempler fra er Rt-1991-858, Rt-2002-19 og Rt-2007- 193, Rt-2009-1356, Rt-2012-1444 og Rt-2015-795.

165 Saksnr: 2017/2104.

166 Se blant annet x Xxxxxxx (2017) s. 259 flg., Graver (2015) s. 227, Xxxxx/Xxxxxxx (2014) s. 423 flg., Xxxxxxx (2006) s. 225 flg., Xxxxx (1983) s. 399 flg., Bernt (1981) s. 77 flg. og 320 flg. Alle med videre henvisning til praksis og teori.

167 Huser (1983) s. 400.

168 Rt-2014-866 (Fjord1) avsnitt 40.

169 Rt-2014-520 avsnitt 26, Rt-2011-670 avsnitt 37, Rt-2010-961 avsnitt 44.

170 Rt-2014-520 avsnitt 26, Rt-2014-886 avsnitt 41, Rt-2012-1729 avsnitt 58, Rt-2010-961 avsnitt 44.

kontraktdokumentene ellers.171 Som følge av anbudsrettens likebehandlingsprinsipp må imid- lertid tolkningsmomentene være «tilgjengelige for alle tilbyderne».172 Subjektive oppfatninger av kontrakten på avtaletidspunktet, er det derfor ikke rom for.173 Uklarheter i kontrakten går i utgangspunktet ut over anbudsinnbyderen som ensidig utformet konkurransegrunnlaget, men er uklarhetene ikke til hinder for at det er «klart hva som er ment», må denne tolkningen legges til grunn.174

Dermed er det imidlertid ikke sagt at Høyesterett vil anlegge de samme tolkningsprinsipper helt uavhengig av hvilke rettsspørsmål «saken reiser». Som nevnt har det på bakgrunn av nokså langvarig rettspraksis vært atskillig diskusjon om tolkningen av visse avtaler hvor det offentlige er part, nemlig avtaler som vedrører utøvelse av offentlig myndighet. Forholdet til den offent- lige partens utøvelse av myndighetsfunksjoner ligger som en mer eller mindre latent problem- stilling i avtaler med en offentlig part, spesielt i de lengevarende kontraktene. Vi kommer til- bake til de særlige tolkningsspørsmål som dermed oppstår ved flere anledninger.

171 Rt-2014-886 avsnitt 42, Rt-2012-1729 avsnitt 66, Rt-2010-961 avsnitt 44.

172 Rt-2014-886 avsnitt 43.

173 Rt-2014-886 avsnitt 43, Rt-2007-1489 avsnitt 74, Rt-2012-1729 avsnitt 58.

174 Rt-2014-886 avsnitt 41, Rt-2012-1729 avsnitt 58.

3 Oppdragsgivers endringskompetanse – fergeoperatørens kompensasjonskrav

3.1 Innledning

Når det mellom det offentlige og en privat tilbyder inngås lengevarende kontrakter som vedrø- rer offentlige funksjoner og prioriteringer, har valget av kontraktsformen i utgangspunktet sine ulemper: Xxxxxxxxxxxx, og vanligvis, er kontrakter statiske i den forstand at de ikke ensidig kan endres, men må oppfylles etter sitt innhold, jf. NL 5-1-2. Slike kontrakter gir lite rom for flek- sibilitet, og kan i for stor grad forplikte det offentlige i for lang tid.175 I klassisk forvaltningsrett sikrer omgjøringsregler en viss fleksibilitet til å endre innholdet i tildelte rettigheter og plikter, som antakelig rekker noe lenger enn det som tilsvarende følger av læren om bristende forutset- ninger i kontraktsretten.176 I fergekontraktene er en utvidet «omgjøringsadgang» bygget inn i kontraktene, som konseptuelt kan minne om forbehold i forvaltningsvedtak om senere omgjø- ring.

Fergekontraktene gir oppdragsgiveren en ensidig rett til å pålegge fergeoperatøren endringer i kontraktutførelsen. Det spesielle med en slik rett, er at kontrakten slik den forelå ved signering ikke nødvendigvis gir endelig uttrykk for partenes ytelser gjennom hele kontraktsperioden:177 Oppdragsgiveren kan innen visse grenser påby fergeoperatøren å yte noe mer, mindre, noe an- net eller på en annen måte enn opprinnelig avtalt, og fergeoperatørens samtykke er ikke nød- vendig for at endringspålegget forplikter ham. Fergeoperatøren har imidlertid krav på veder- lagsjustering.

Dette endringssystemet har flere likhetstrekk med endingssystemet i entreprise- og tilvirknings- kontrakter, både i ordlyd og i systematikk.178 Reguleringen er altså ikke særegen for fergekont- raktene, og allerede grundig behandlet i litteraturen.179 Derfor vil jeg ikke gjennomgå endrings- systemet detaljert og i sin fulle bredde, men i første omgang gi en oversikt over hovedtrekkene (avsnitt 3.2.). Men fordi endringsbestemmelsene har sin klassiske bakgrunn i kontrakter om entreprise- og tilvirkning, oppstår det noen prinsipielle spørsmål om begrunnelser og bakenfor- liggende hensyn som jeg vil undersøker nærmere i avsnitt 3.3.

175 Se nedenfor i avsnitt 3.3

176 Fleischer (1992) s. 319. Xxxxxxxxxx/Svarva (2004) s. 349 noe mer tilbakeholden. Xxxxx (1981) s. 5 omtaler de ulovfestede omgjøringsreglene som en «offentligrettslig parallell til privatrettens lære om «bristende forutset- ninger»».

177 Xxxxxxxx (2011) s. 142, Xxxxxxxx/Bruserud (2014) s. 281.

178 Se for eksempel NS 8405 pkt. 22.1, NS 8407 pkt. 31.1, NF 15 art. 12.

179 Se prinsipielt anlagt drøftelse x Xxxxx (1997). Kortere oversikt i Lilleholt (2017) s. 209-215. For en grundig fremstilling av endringsreglene i NF-kontraktene, se Kaasen (2006) s. 267-464. Xxxxxxxx/Bruserud (2014) s. 279-293 behandler hovedlinjene i endringsreglene i NS 8405. Se om NS 8405 også i Marthinussen (2016) s. 301-423.

Etter disse overordnede betraktningene, følger det en mer detaljert fremstilling av endrings- kompetansens materielle innhold og begrensninger i avsnitt 3.4. Begrunnelsen for en grundi- gere behandling av dette, er todelt. For det første er det vesentlig å merke seg hvor betydelig fleksibilitet oppdragsgiver er gitt med hensyn til å kunne tilpasse fergeselskapets ytelse etter endrede ønsker og behov. For det annet gir en nærmere redegjørelse nødvendig bakgrunnsstoff for hovedtematikken i kapittel 4 – om kontraktens endringssystem innebærer en avtalebinding av yrkestransportlovas omgjøringsregel.

I avsnitt 3.5, redegjøres det for hvordan endringsreglene bygger på en forutsetning om at kon- traktens kommersielle balanse opprettholdes gjennom fergeoperatøren krav på vederlagsjuste- ring. Også denne fremstillingen er noe mer detaljert for å legge opp veien videre for kapittel 4 om omgjøring. I det avsluttende avsnitt 3.6 oppsummerer jeg hovedlinjene i kapittelet.

Fremstillingen i det videre tar utgangspunkt i Hjelmelandskontrakten. Det er denne jeg sikter til med «kontrakten», med mindre noe annet er uttrykkelig angitt.

3.2 Hovedtrekkene i endringssystemet

Hjelmelandskontraktens pkt. 1.7.1 gir oppdragsgiver innen visse grenser rett til etter eget ønske å pålegge endring av fergeoperatørens «kontraktutførelse». Dette gjøres prinsipalt gjennom oppdragsgivers utstedelse av «endringsordre». Endringsordren er en skriftlig instruks om at det kreves en nærmere angitt endring, fremsatt på et endringsskjema av oppdragsgivers represen- tant, jf. pkt. 1.7.2. Fergeoperatøren blir forpliktet til å utføre tjenesten i samsvar med endrings- ordren når den mottas, selv om partene er uenige om endringens kostnadskonsekvenser, jf. pkt. 1.7.3.

Gjennom sin representant kan oppdragsgiveren gi forpliktende instrukser om fergeoperatørens tjenesteutførelse, se pkt. 1.7.3 forutsetningsvis. Partene kan undertiden være uenige om hvor- vidt slike instrukser reelt utgjør en «endring», eller allerede ligger innenfor det fergeoperatøren har påtatt seg å utføre for det avtalte vederlaget. Dette beror på en tolkning av kontrakten.180 Mener fergeoperatøren at det foreligger en «endring», må han «uten ugrunnet opphold» kreve endringsordre utstedt, jf. pkt. 1.7.7. Endringsordrekravet bortfaller hvis operatøren unnlater å kreve endring, og det samme gjør hans eventuelt berettigede krav om vederlagsjustering. Er oppdragsgiver uenig i kravet, må han la høre fra seg «innen rimelig tid» for ikke å bindes til operatørens krav, med rett til vederlagsjustering til følge, jf. pkt. 1.7.8. Innen fristen kan opp- dragsgiver godta endringsordrekravet, eller avvise det. Men selv om det er uenighet om hvor- vidt instruksen innebærer en «endring», plikter fergeoperatøren å utføre det instruerte, se pkt. 1.7.3.

180 Hørlyck (2014) s. 194, Xxxxxx (2010) s. 230.

Fergeoperatøren har etter pkt. 1.7.4 krav på å holdes skadesløs for endringens konsekvenser, men dette kravet må han fremsette «uten ugrunnet opphold», jf. pkt. 1.7.5. Oversittes fristen, tapes imidlertid ikke kravet helt. Kontrakten gir uansett fergeoperatøren krav på slik vederlags- justering som oppdragsgiver «måtte forstå» at endringen ville medføre. Til forskjell fra tilvirk- nings- og entreprisestandardene, vil endringer ikke gi krav på fristforlengelse.181 Dette er en konsekvens av at fergeytelsen ikke skal frembringes innen en gitt tidsfrist, og da passer ikke en slik rett. Forårsaker endringspålegget forsinkede avganger eller avbrudd i tjenesten, vil dette imidlertid «skyldes forhold Xxxxxxxxxxxxx svarer for» og dermed ikke utgjøre mislighold, se pkt. 1.9.1.

Fergekontraktenes endringssystem er ikke like «totalt» som endringssystemet i en del tilvirk- ningskontrakter. Mens endringsreglene særlig i fabrikasjonskontraktene nærmest er å betrakte som kontraktenes kjerne,182 og ved henvisning får anvendelse både på tradisjonelle endrings- bestillinger, force majeure og selskapets mislighold,183 er force majeure og oppdragsgivers pliktbrudd i fergekontraktene underlagt misligholdsregulering av tradisjonell støpning.184 End- ringssystemet i fergekontraktene er likevel gitt anvendelse ved «midlertidig omdirigering av hensyn til trafikkavviklingen ved vegarbeid, ras, rasfare og lignende»,185 og med visse modifi- kasjoner på endrede myndighetskrav.186 I disse situasjonene må fergeoperatøren kreve end- ringsordre utstedt «uten ugrunnet opphold» etter at han «har forstått eller burde ha forstått at det foreligger et forhold som utgjør en endring», jf. pkt. 1.7.7. Ellers tapes kravet.

I motsetning til flere tilvirkningsstandarder, gir som regel fergekontraktene heller ikke særlige prosedyrer for håndtering av uenigheter om endringer og endringers konsekvenser.187 Er par- tene uenige, er de henvist til den alminnelige tvisteløsningsmekanismen i kontrakten. Etter pkt.

1.12.2 skal partene først forhandle, og dersom forhandlingene ikke fører frem innen den tid som er avtalt eller innen fire uker, avgjøres tvisten av de ordinære domstolene, jf. pkt. 1.12.3. Det er normalt ikke angitt søksmålsfrist.188

181 NS 8405 pkt. 24.1 bokstav a, NF 15 art. 13.4.

182 Kaasen (2006) s. 269-270, Xxxx Xxxx (2018) s. 21.

183 Henvisningene til art. 12 til 16 i henholdsvis art. 27.2 og 28.5.

184 Hjelmelandskontrakten henholdsvis pkt. 1.10 og 1.11.

185 Hjelmelandskontrakten pkt. 1.7.1 annet ledd siste kulepunkt. Se nærmere nedenfor i kap. 5 avsnitt 5.5.3.

186 Hjelmelandskontrakten pkt. 5.2.6. Se nærmere nedenfor i kap. 5.

187 Se særlig NF 15 art. 16 om Omtvistet endringsordre og ekspertavgjørelse, NS 8405 pkt. 26.2 om midlertidig tvisteløsning.

188 Motsatt i NS 8405 pkt. 26.3.

3.3 Prinsipielt om endringsrett i fergekontrakter. Endringsbehovet og begrunnelse

Hovedformålet med fergekontraktene er å sørge for at trafikantene får et tilfredsstillende trans- porttilbud, i samsvar med det som er politisk fastsatt. Under kontraktenes forløp kan det dermed oppstå behov å legge om fergetjenesten etter endrede reisevaner og transportbehov, eller end- rede politiske føringer. Slike endrede betingelser kan gjøre det ønskelig med andre rutetider, øket eller redusert fergekapasitet, eller endret overfartsstrekning, for å nevne noe.

Behovet for å kunne omlegge fergetjenesten kan til dels ivaretas gjennom oppdragsgivers in- struksjonsrett.189 Om endringen av fergetjenesten utgjør en «endring» i kontraktens forstand, beror som nevnt på hva fergeselskapet allerede har påtatt seg for kontraktens fastpris.190 Innen- for fergeselskapets eksisterende kontraktplikter, kan oppdragsgiver ved instrukser gi direksjo- ner og påminnelser uten at det er tale om en endring: Det er først tale om en «endring» hvis pålegget ligger utenfor det opprinnelig avtalte.191 Hvilket rom det er for slike instrukser, av- henger derfor av hvordan kontraktpliktene er angitt. Tilligger det for eksempel oppdragsgiver å treffe nærmere beslutning om hvorvidt fergen skal anløpe 10:15 eller 10:20, vil ikke instruk- sen om at fergen skal anløpe 10:20 utgjøre en «endring» av kontrakten. Men er for eksempel åpningstider, overfartstid, strekning og transportkapasitet spesifisert i kontrakten, stiller det seg annerledes. Et pålegg om å forskyve åpningstidene fra 06:00 til 04:30, eller at fergen for frem- tiden i tillegg til i ukedagene også skal gå i helgene, vil normalt utgjøre en «endring». For å forplikte fergeselskapet til slikt endringsarbeid utenfor kontraktens rammer, må kontrakten in- neholde en endringsmekanisme som tildeler oppdragsgiveren endringskompetanse.

Endringsmekanismen har sin klassiske bakgrunn i entreprise- og tilvirkningsforhold.192 Dette har medført at det vesentligste av teoretiseringen omkring endringsklausuler er knyttet til disse kontraktstypene, og utleggingene av de bærende hensynene er ofte nært knyttet til de realitetene kontraktene regulerer. Blant de omstendigheter som det hyppig vises til, er de følgende:193

189 Nærmere om instruksjonsrett i tidsbaserte ytelser, se Alvik (2014) s. 63-68.

190 Hørlyck (2014) s. 194, Xxxxxx (2010) s. 230.

191 Alvik (2014) s. 67.

192 Se for eksempel NS 8405 22.1, NS 8407 pkt. 31.1, NS 3430 pkt. 28.1, NF 15 art. 12, NTK 15 art. 12, busta- doppføringslova § 9 og håndverkertjenesteloven § 9. I entreprise- og tilvirkningsforhold er endringsretten så etablert at bestilleren antas å nyte en viss endringsrett også uten konkret hjemmel i kontrakten, se Lilleholt (2017) s. 210, Xxxxxxxx/Bruserud (2014) s. 281, Alvik (2014) s. 228, Xxxxxxxx (2011) s. 142, Xxxxx (1997) s. 32, 36, Xxxxxxxx (1997) s. 32, NOU 1992:9 s. 33, Ot.prp.nr.21 (1996-1997) s. 48.

193 Det følgende avsnittet bygger på en sammenstilling av Xxxxxxx (1977) s. 122-123, Xxxxx (1997) s. 29-30, Xxxxxxxx/Bruserud (2014) s. 281-282, Kaasen (2006) s. 271-272, Lilleholt (2017) s. 209-210, Alvik (2016)

s. 37, Marthinussen (2016) s. 307.

For det første trekkes det regelmessig frem at arbeidsresultatet, som ofte er av meget høy verdi, gjerne blir stående i flere år – byggverk kanskje i hundre. Det er vanskeligere å modifisere eller erstatte en ferdigstilt bygning, oljeplattform eller tunnel i samsvar med bestillerens endrede preferanser og nytte, enn ytelser som ikke «hugges i sten». Videre er selve frembringelsespro- sessen typisk en svært kostbar affære for bestilleren, og også denne har normalt lang tidshori- sont. Ikke sjelden igangsettes arbeidet før alle detaljer er ferdig prosjektert. Om fremtidige om- stendigheter er det oftest vanskelig å si noe sikkert, og i flere tilfeller er det også særlig utford- rende å ha sikre kunnskaper om eksisterende omstendigheter når kontrakten sluttes. Dessuten er det nokså vanlig at flere tilvirkere deltar i arbeidet, slik at samordning av bidragsyterne er nødvendig. Dermed er det lett å se at de opprinnelige planene kan vise seg lite hensiktsmessige, og at det er behov for fleksibilitet nok til å kunne snekre ytelsen noe til underveis. Om kon- traktsgjenstanden ikke er ferdigstilt, gir disse betraktningene videre opphav til mer normative synspunkter om betenkelighetene ved å fastholde en utførelse som viser seg utjenlig eller ufor- enlig med bestillerens endrede ønsker og behov. Et ønske om å unngå unødig spill av ressurser, og hensynet til hva som for øvrig fremstår som samfunnstjenlig, fremstår som sentrale mer eller mindre eksplisitte premisser.

Begrunnelseslinjen ovenfor lener seg nokså tungt på bestillerens behov. Fra tilvirkerens ståsted vil bestillerens endringsrett gjerne fremstå som et usikkerhetsmoment.194 En vidtgående end- ringsrett kan legge beslag på tilvirkerens ressurser og slik forhindre en forventet mulighet til å slutte andre kontrakter, og innebære pålegg om en annen eller tyngre forpliktelse enn han har kapasitet eller kompetanse til å gjennomføre.195 Mer prinsipielt kan det vel også innvendes at kontraktsparter normalt selv har risikoen for at kontrakten kommer til nytte.196 Utgangspunktet er jo ellers at den som ikke lenger har bruk for ytelsen, må bære tapet selv.197 At det må trekkes en grense for hvilke endringer bestiller kan pålegge, er altså klart. Særlig gjør hensynet til til- virkeren seg gjeldende der kostnadene som følger av endringspålegget ikke fullt ut kompense- res etter kontraktens vederlagssystem. Anvendelse av standardiserte priser for arbeid dekker ikke nødvendigvis alle kostnader, 198 og det kan av og til være tvilsomt om tilvirkeren kan kreve dekningsbidrag.199 Hensynet til å beskytte tilvirkeren blir derimot langt mindre påtrengende der den kommersielle balansen fullt ut opprettholdes.200

194 Xxxxx (1997) s. 31.

195 Lilleholt (2017) s. 210.

196 Alvik (2014) s. 281.

197 Lilleholt (2017) s. 125.

198 Se for eksempel Xxxxxxxx/Xxxxxxxx (2014) s. 268 og 272 om standardiserte vederlagsregler, «formelregule- ring».

199 Marthinussen (2016) s. 374 om diskusjonen om «påførte merutgifter» i NS 3430 pkt. 21, Lilleholt (2017) s. 213 om dekning for tap som følge av bestillersidens oppfyllelsesavvik.

200 Kaasen (2006) s. 274.

Hensynene som fremgår av de to foregående avsnittene er ikke nødvendigvis helt overførbare til fergekontraktene.

Fergeselskapet skal for det første ikke frembringe et konkret objekt, men løpende yte en serie med kontraktsmessige fergetjenester ut kontraktstiden. I motsetning til et byggverk el., er fer- geoperatørens tjeneste ikke mer bestandig enn kontraktsforholdets lengde. Dette innebærer for det første at hensynet til å unngå spill av fysiske ressurser ikke er så påtrengende som når det gjelder ubrukbare byggverk. For det andre gjør ubestandigheten det enklere å endre fergesel- skapets tjenesteytelser enn mer permanente installasjoner. Det fordrer for eksempel ikke de store anstrengelser å endre første avgang fra 06:00 til 06:30, eller seile til en annen kai enn først planlagt. Her kan det tilføyes at det alminnelige kravet til lojalitet i kontraktsforhold sammen- holdt med hensynet til at bestilleren bør kunne dra størst mulig nytte av tjenesten, kan tilsi at tjenesteyter innen visse grenser må tåle endringer i sin kontraktytelse, hvis dette ikke er til ve- sentlig ulempe for ham.201 I denne sammenheng må det tillegges vekt at endringspålegg ikke like lett virke forstyrrende for et fergeselskaps virksomhet som for en entreprenørs. Innsatsfak- torene er stort sett de samme, og en endring av tjenesteutførelsen vil dermed sjelden kreve et annet produksjonsapparat enn tidligere. Merutgiftene vil han dessuten få kompensert.

Fergekontraktene vil nokså detaljert angi hva operatøren skal yte allerede fra anbudsinnbydel- sen av, og kontraktene er altså ikke «umodne» byggekontrakter med løpende prosjektering. Videre vil de eksisterende forholdene være mindre usikre i fergekontrakter enn i entreprisefor- hold. Mens uforventede strømkabler i byggegropen kan forvanske entreprenørens arbeid, vil fergen seile i kjent farvann. Behovet for å kunne koordinere flere bidragsyteres innsats gjør seg heller ikke gjeldende på samme vis som i en del tilvirkningsforhold. Endringer i fergeforhold er dermed ikke en så opplagt følge av selve kontraktssituasjonen.

Forutsigelsesproblemer202 gjør seg derimot gjeldende også i fergekontraktforhold. Bosettings- mønster, næringslivlokalisering, transportbehov og reisevaner kan lett tenkes betydelig endret i løpet av fergekontraktenes lange løp, selv om slike endringer neppe kommer helt overras- kende. Derimot kan skiftende politiske krav og mål medføre at planlagte infrastrukturtiltak, så som broer, bomstasjoner, eller bussruter, skrinlegges eller igangsettes tidligere enn antatt. Infra- strukturen kan også utsettes for naturkrefter som gjør fastholdelse av det opprinnelige opplegget lite tilfredsstillende. Enten man ser fergestrekket som en forlengelse eller integrert del av vei- nettet, eller betoner avhengighetsforholdet mellom fergedriften og passasjerenes trafikkmøns- ter, er det altså ganske klart at endringer i fergeselskapets ytelse kan være nødvendig for å

201 Alvik (2014) s. 228, Xxxxx Xxxxxxxx/Xxxxxx (2012) s. 416.

202 Begrepet er hentet fra Xxxxxx (1989) s. 245.

opprettholde et akseptabelt samferdselstilbud. De samme forholdene kan også gi et fremtre- dende behov for å samordne fergesambandet med den øvrige infrastrukturen for å oppnå en rimelig flyt i passasjerenes reise. Dette gir behov for fleksibilitet i kontrakten.

Mer prinsipielt kan endringsrett i fergekontraktsforhold hente begrunnelse i behovet for effektiv gjennomføring av demokratisk vedtatte mål og krav. For det er knyttet betenkeligheter til at det offentlige slutter lengevarende kontrakter. Fra det offentliges perspektiv har nemlig kontrakts- motpartens rettigheter potensiale til å båndlegge det offentliges prioriteringsfrihet og forplikte til et bestemt handlingsmønster;203 «Avtalebegrepet gir i utgangspunktet antydninger om at begge parter er ment å skulle forplikte seg», som det heter.204 Kjernen i disse betenkelighetene ble konsist uttrykt av Høyesterett i Rt-2007-651 (Vassfarvegen), især i avsnitt 41: «I den grad man aksepterer at forvaltningen skal kunne binde sin myndighetsutøvelse, vil det være vanske- lig å få gjennomført en politisk kursendring. Dette vil representere en begrensning for demo- kratiet.»

Dette mer offentligrettslige perspektivet på endringsregler virker nok noe fremmed i norsk kon- traktsrett,205 men når endringsreglene etter sin ordlyd ikke stiller nærmere krav til oppdragsgi- vers intensjon eller formål med endringen, bør også dette perspektivet kunne bidra til å belyse endringsrettens legitimitet. Offentligrettslige synspunkter i relasjon til endringsregler i kontrak- ter med det offentlige har vært særlig fremme i engelsk litteratur.206 Også i nyere dansk litteratur er dette perspektivet berørt.207 I norsk rett ikke virker det derimot ikke å være særlig omtalt.

Det offentliges fleksibilitetsbehov kan gjøre seg gjeldende i ulik grad og av ulike årsaker, som for eksempel når nye innsikter tilsier endrede sikkerhetskrav, de faktiske omstendighetene end- rer seg, et nytt valg medfører et skifte i politiske mål og prioriteringer, eller når myndighetene gjør gjeldende et nytt syn på saken av praktiske årsaker eller av hensyn til meningsmålinger.208 Ytterligere kan de økonomiske forpliktelsene som påhviler myndigheten som kontraktspart

203 Xxxxxxx (2017) s. 88-89, Xxxxxxx/Xxxxx (2014) s. 421-422. I engelsk litteratur fremhevet av Xxxxxx (2008) s. 169.

204 NOU 2003:24 s. 145.

205 Se eksempelvis den generelle uttalelse i Rt-1999-872 på s. 885 «[Jeg bemerker] at det her dreier seg om en privatrettslig kontrakt der hver av partene har søkt å tilgodese sine interesser. Ved tolking av slike kontrakter kan samfunnsmessige hensyn ikke ha tilnærmet samme vekt som det kan være grunn til ved lovtolking.»

206 Collins (1999) s. 303 flg., særlig s. 305, Xxxxxx (2008) s. 169-172, 186 flg., og 202. Formodentlig skyldes det at man i England i meget lang tid har benyttet kontrakter med private for tilbud av offentlige tjenester.

207 Xxxxxxxx Xxxxxx (2014) s. 191 flg, 207-213, Xxxxxxxx Xxxxxx (2004) s. 263 flg., 301-314, men her først og fremst med sikte på gjenforhandlingsklausuler.

208 Xxxxxx (2008) s. 169.

være til hinder for akseptabel gjennomføring av lovpålagte, ressurskrevende offentlige oppga- ver,209 med mindre kontrakten kan endres i løpet av kontraktsperioden. Når kontrakten gir den offentlige parten anledning til å pålegge endringer i kravene til den private kontraktspartens ytelse, avdempes disse prinsipielle betenkelighetene i ikke uvesentlig grad.

Videre er fergedriftskontrakter, som andre kontrakter om offentlige tjenester til gode for all- mennheten, i en spesiell stilling fordi de som benytter seg av tjenesten ikke selv er kontrahe- rende parter, og dermed som utgangspunkt ikke berettiget eller forpliktet etter avtalen.210 Kon- traktsrettslig søksmål mot operatøren for å ivareta sine generelle interesser i tjenesten er da som regel ingen farbar vei for passasjerene.211 Det passasjerene derimot har fri mulighet til, er å gjøre bruk av sin politiske makt som velger, og slik fremtvinge endret syn hos sittende politisk styre eller et styre med ny politisk sammensetting.212 For det første tilsier dette at tjenesteut- øvelsen bør kunne endres i samsvar med nye politiske mål, sml. den ovenfor refererte uttalelsen fra Rt-2007-651 (Vassfarvegen). For det annet tilsier det at man bør være tilbakeholden med å avskrive meningsmålingsmotiverte endringspålegg som illegitim populisme eller usaklighet.

Når vi hittil har sett at offentligrettslige hensyn kan bidra til å begrunne endringskompetanse, må det samtidig tilføyes at en ensidig rett til å gripe inn i kontraktsforholdet med «offentlig- rettslige øyne» også kan virke utfordrende. I engelsk litteratur er det påpekt at selv om end- ringsklausuler kan ivareta et nødvendig og legitimt behov for fleksibilitet, er det et tankekors om oppdragsgiver kan betinge seg en helt uhindret og vilkårlig adgang til å pålegge endringer, som kan bryte med de fundamentale rettsikkerhetsverdiene som offentlig rett gjerne skal iva- reta.213 I norsk forvaltningsteori er lignende innsigelser gjort gjeldende mot forbehold i vedtak om senere omgjøring.214 Med en «offentligrettslig terminologi» kan vi si at det er et behov for å verne den private part mot urimelig eller uforholdsmessig maktbruk fra oppdragsgivers side underveis i kontraktavviklingen. Det bør følgelig også av disse grunner oppstilles visse grenser, enten i kontrakten eller etter bakgrunnsretten. Og de hensyn som begrunner oppdragsgivers

209 Rt-2007-651 (Vassfarvegen) avsnittene 40-43 om betenkelighetene knyttet til evigvarende forpliktelsers inn- virkning på kommunens fremtidige bevilgningsmyndighet. I samme retning Rt-2001-1681 på s. 1687.

210 Dette hensynet er i engelsk litteratur bla. fremhevet av Xxxxxxx (1999) s. 306. Generelt om «norsk» relativitets- grunnsetning og engelsk privity of contract, som «går … lenger», se Xxxxxx (1989) s. 94. Se også Lilleholt (2017) s. 513 og 518. Det må innrømmes at grensen mot tredjemannsavtaler her kan være krevende, se Lille- holt (2017) s. 513 flg., Xxxxxx (1989) s. 94 flg. om slike. Om hensynet til tredjemann i kontrakttolkning, se Høgberg (2006) s. 127 og Huser (1983) s. 397-399. Se ellers om kontraktserstatningsansvar mellom tjeneste- yter og bruker med utgangspunkt i dansk rett, Xxxxxxxx Xxxxxx (2004) s. 248 flg.

211 Begrensninger i søksmålsadgangen vil også følge av tvisteloven § 1-3.

212 Collins (1999) s. 306.

213 Xxxxxx (2008) s. 189.

214 Frihagen (1970) s. 335, Xxxxxxx/Xxxxx (2014) s. 312, Graver (2015) s. 492-493.

endringsrett, svekker ikke fergeoperatørens interesse i rimelig opprettholdelse av kontraktens kommersielle balanse.

3.4 Nærmere om hva endringspålegg kan gå ut på

3.4.1 Innledning

Hva oppdragsgivers pålegg om endringer kan gå ut på, er regulert i den generelle endringsbe- stemmelsen i Hjelmelandskontraktens pkt. 1.7.1. Klausulen har følgende ordlyd:

«Oppdragsgiver kan ved endringsordre pålegge Operatør endringer i kontraktutførelsen. Endringer må stå i sammenheng med det kontrakten gjelder, og ikke være av vesentlig an- nen art. Endringer kan gå ut på at Operatør skal yte noe i tillegg til eller istedenfor det av- talte, at deler av ytelsen skal utgå, eller at ytelsens karakter, kvalitet m.v. skal endres.

Herunder kan endring blant annet gå ut på:

• permanent endring av ruteplan og antall avganger

• endring i sambandets åpningstid

• endring av overfartsstrekning

• midlertidig omdirigering av hensyn til trafikkavviklingen ved vegarbeid, ras, ras- fare og lignende.»215

Strukturen i bestemmelsen er nokså enkel. Først fastslås oppdragsgivers rett til å pålegge end- ringer ved endringsordre. Dernest angir klausulen hva endringspåleggene henholdsvis «må» og

«kan» gå ut på. Problemstillingene i det videre er først hvilke endringer kontrakten tillater opp- dragsgiver å gjennomføre (avsnitt 3.4.2), og dernest hvilke grenser som gjelder for endrings- kompetansen (3.4.3-3.4.7).

3.4.2 Endringen må angå kontraktutførelsen

Oppdragsgiveren kan etter ordlyden i pkt.1.7.1 første ledd første punktum pålegge fergeopera- tøren endringer i «kontraktutførelsen». Uttrykksmåten er ikke veldig presis, og Hjelmelands- kontrakten definerer ikke begrepet.216 Ordlyden tilsier imidlertid at endringen må knytte seg til utførelsen av fergetjenesten, altså det fergeoperatøren etter kontrakten skal yte.

215 Det er litt uklart hvor langt regelen i dette siste kulepunktet rekker. Etter sin ordlyd gir den en meget vidtrek- kende kompensasjonsforpliktelse, og det er naturlig å innfortolke en vesentlighetsbegrensning. Se nærmere om denne regelen i kap. 5, avsnitt 5.3.3.

216 Sammenlign NF 15, der «arbeidet» er definert i art. 1.1 Om definisjonen se Kaasen (2006) s. 75

Endring av de generelle vilkårene faller klart utenfor «endringer i kontraktutførelsen». Kon- trakten inneholder flere slike vilkår som gjelder operatørens rettigheter og plikter, men som ikke oppstiller krav til operatørens utførelse. Bestemmelser om for eksempel allokering av ulike risiki,217 vederlagssystemet,218 og ansvarsbegrensninger,219 kan bare endres gjennom endrings- avtale.220

Uttrykksmåten «endringer i kontraktutførelsen» ligger nært opp til flere av tilvirkningskontrak- tene,221 og for disse har rettsteorien lagt til grunn at både tilvirkerens sluttprodukt og frembring- elsesmetode kan kreves endret.222 For fergeoperatørens hovedforpliktelse er imidlertid ikke skillet mellom resultat og frembringelse like skarpt. Dette fordi det i relasjon til fergeselskapets ruteproduksjon i realiteten vil være sammenfall mellom frembringelsen og sluttproduktet når rettidige avganger ytes. Fergekontraktene stiller imidlertid også krav til måten tjenesten ytes på, se for eksempel krav til passasjerfasiliteter223 og trafikkavvikling.224 Endringer i disse sidene av tjenesteytelsen kan man godt kalle endringer i frembringelsesmetode.

Klausulen lest under ett tilsier at «kontraktutførelsen» er et meget vidt begrep, som spiller en nokså tilbaketrukket rolle som avgrensningskriterium ved siden av bestemmelsens øvrige kri- terier. Endringen kan etter ordlyden angå ytelsens «kvalitet m.v.»,225 for eksempel ved end- ringer i rutinene for renhold og kundebehandling.226 Videre kan det gjøres endringer i «ytelsens karakter», og rent språklig tilsier det nokså grunnleggende forandringer i tjenesteutførelsen. Antakelig vil imidlertid oppdragsgiveren her lett trå endringskompetansens yttergrenser nær, se avsnitt 3.4.3.227 Et mulig eksempel er likevel at kioskvarer må tilbys over disk og ikke i selv- betjeningsautomater.228 Her følger det av kontrakten at fergeoperatøren «kan» tilby selvbetje- ningsløsning, og begrensninger i dette valgrommet må anses som en endring229 som vel angår ytelsens karakter. Et annet mulig tilfelle er at fergetjenesten ikke lenger skal være en typisk

217 Hjelmelandskontrakten pkt. 5.2.6 om endrede myndighetskrav og pkt. 1.11 om force majeure.

218 Hjelmelandskontrakten kap. 5.

219 Hjelmelandskontrakten pkt. 1.9.10 og 1.10.4 om avgrensning mot «indirekte tap».

220 Kaasen (2006) s. 333.

221 Sammenlign NS 3430 pkt. 28.1, «endringer i utførelsen», NF15 art. 12.1 første ledd, «Endringer av Arbeidet», og NS 8405 pkt. 22.1 første ledd, «pålegge entreprenøren endringer». Se diskusjon om utførelsesbegrepet x Xxxxx (1997) s. 65 og Kolrud (1992) s. 229.

222 Kaasen (2006) s. 332-333, Xxxxx (1997) s. 64 med videre henvisninger.

223 Hjelmelandskontrakten pkt. 3.1.13.

224 Hjelmelandskontrakten pkt. 2.6.

225 Tilsvarende NS 8405 pkt. 22.1 annet ledd og NF 15 12.1 annet ledd, som begge tilføyer «art eller utførelse».

226 Hjelmelandskontrakten pkt. 2.1.2 om service og informasjon til trafikantene.

227 Kaasen (2006) s. 333.

228 Hjelmelandskontrakten pkt. 3.1.13.1 tredje ledd.

229 At begrensninger i valgrom/valgrett utgjør en endring, se Kaasen (2006) s. 333.

pendelferge med avganger ved normalarbeidsdagens start og slutt, men også fungere som tu- ristferge med færre avganger om dagen og mer innbydende fasiliteter.

Videre kan oppdragsgiver pålegge fergeselskapet å yte noe «i tillegg til […] det avtalte», at

«deler av ytelsen skal utgå», og noe skal ytes «istedenfor det avtalte».230 I kontraktens pkt.

1.7.1 er det uttrykkelig forutsatt at endringer blant annet kan angå «endring av overfartsstrek- ning», «permanent endring av ruteplan og antall avganger» og «endring i sambandets åpnings- tid». At ruteplanen kan endres midlertidig og permanent, fremgår også av pkt. 4.3.231 Dersom fergeselskapet pålegges et ekstra stoppested på ruten, eller et av de planlagte stoppestedene tas ut, vil det foreligge henholdsvis økning og reduksjon av yteplikter. Andre eksempler på reduk- sjoner kan være at fergeoperatøren ikke lenger skal forestå billetteringen.232

3.4.3 Endringen må stå i sammenheng med det kontrakten gjelder og ikke være av vesentlig annen art

Kontraktene oppstiller grenser for oppdragsgiverens endringskompetanse, men i motsetning til en del entreprisestandarder233 er adgangen til å pålegge tilleggsarbeid bare kvalitativt begren- set, ikke kvantitativt.234 I Hjelmelandskontrakten pkt. 1.7.1 første ledd annet punktum heter det således at «[e]ndringer må stå i sammenheng med det kontrakten gjelder, og ikke være av ve- sentlig annen art.» Uttrykksmåten er ikke veldig presis, men det er klart at det er to kumulative vilkår.

For begge vurderingene må utgangspunktet være hva kontrakten omfatter. At «kontrakten gjel- der» fergerutedrift, er klart. Det nærmere innholdet må bero på en tolkning av den konkrete kontrakten. For Hjelmelandskontraktens del, fremgår det av pkt. 4.1 at «[o]ppdraget gjelder drift av ferjesambandet Rv 13 Hjelmeland-Nesvik-Skipavik som er lokalisert i Rogaland fylke.» Dette tilsier at endringene må stå i sammenheng med driften av det helt konkrete riksvegferje- sambandet235 som kontrakten er inngått for. Samtidig kan oppdragsgiver som nevnt i avsnitt

230 Tilsvarende NS 8405 pkt. 22.1 annet ledd, NF 15 art. 12.1 annet ledd.

231 Slik dobbel regulering kan kritiseres. Det skaper unødig uklarhet om hjemmelsgrunnlaget, og tolkningstvil i den grad det ikke er fullstendig sammenfallende ordlyd.

232 Hjelmelandskontrakten pkt. 2.3.

233 Se NS 3430 pkt. 28.1 annet ledd, og NS 8405 pkt. 22.1 tredje ledd og NS 8407 pkt. 31.1 tredje ledd der endringen ikke kan overstige «15 % netto tillegg til kontraktssummen», med mindre annet avtales. Se også bustadoppføringslova § 9 tredje ledd, der 15 %-grense «kan avtalast». Nærmere om slike grenser i Xxxxxxxxx- sen (2016) s. 310-314, Xxxxxxxx/Bruserud (2014) s. 284-285, Lilleholt (2001) s. 53.

234 Se om negativ endring og avbestilling i pkt. 1.8 annet ledd: «Inntil 15 % netto reduksjon av antall avganger i rutetilbudet» regnes som endring. Se kort omtale i avsnitt. 3.4.4.

235 Se om problemstillingen debitorskifte der Vegvesenets debitorstilling overføres til fylkeskommunen ved om- klassifisering fra riksvegfergesamband til fylkesvegfergesamband, Ot.prp.nr.68 (2008-2009) s. 9-11.

3.4.2 kreve «endring av overfartsstrekning», og grensene for hva «kontrakten gjelder» kan helst ikke trekkes så snevert at forutsatt gjennomførbare endringer ikke kan gjennomføres. Språklig synes «endring av overfartsstrekning» å åpne for at nye stoppesteder på ruten kan tilføyes, og at ankomst- og avgangskaiene kan forflyttes. Det kan også være snakk om å endre seilingsleden, uten at plasseringen av kaiene dermed må endres.

Ordlyden «i sammenheng med det kontrakten gjelder» taler klart nok for at det må være en viss forbindelse mellom endringspålegget og fergedriften. Ordlyden er på dette punkt svært lik NS 8405 pkt. 22.1 tredje ledd første punktum og NS 3430 pkt. 28.1 første ledd annet punktum, hvor det i begge heter at en endring «må stå i sammenheng med det kontrakten omfatter».236 Retts- praksis tilbyr ingen generell avklaring, men i rettsteorien er denne ordlyden tolket slik at det kreves en «viss tilknytning til kontraktens objekt og formål».237 Andre tar til orde for at end- ringsarbeidet må «være en naturlig fortsettelse av avtalte kontraktsarbeider»,238 og i forarbei- dene til bustadoppføringslova § 9 heter det at forbrukeren «ikkje kan krevje utført noko som må reknast som ei ny sjølvstendig yting».239 Uavhengig av mulige uenigheter om nyanser virker ikke entrepriselitteraturen å oppfatte begrensningene som spesielt betydelige.240

Endringen kan heller «ikke være av vesentlig annen art», men det er litt uklart hva endringen skal holdes opp mot. I den tilsvarende bestemmelsen i NS 8405 pkt. 22.1 tredje ledd, heter det at endringen ikke kan være av «vesentlig annen art enn det opprinnelig avtalte arbeidet».241 Her legges det til grunn at fergekontraktene må forstås på samme måte: Dersom sammenlignings- grunnlaget skulle være «kontrakten slik den til enhver tid er» el., kunne oppdragsgiveren gjen- nom gradvis mer vidtrekkende endringsordrer stadig erobret nytt land, og begrensningen ville mistet mye av sin realitet. Noe slikt kan ikke ha vært intendert.

Etter ordlyden kan oppdragsgiver pålegge plikter av en annen art enn de som følger av kontrak- ten, men ikke plikter av en vesentlig annen art. Ordene «vesentlig» og «art» er i norsk språk mangetydig og innholdet kontekstavhengig, men ordlyden taler uansett for at oppdragsgiver har et betydelig handlingsrom.242 I entrepriserettslig litteratur er «det naturlige arbeidsfeltet til den

236 Sml. også NS 3401 pkt. 11.1 første ledd «som står i sammenheng med det arbeidet kontrakten omfatter», og bustadoppføringslova § 9 første ledd «som står i samanheng med den ytinga som er avtalt».

237 Xxxxxxxx/Xxxxxxxx (2014) s. 283 med referanse til Xxxxx (1997) s. 67.

238 Marthinussen (2016) s. 310.

239 Ot.prp.nr.21 (1996-1997) s. 49.

240 Sandvik (1977) s. 123, fordi endringsreglene uansett innebærer at «entreprenøren må disponere med en viss fleksibilitet».

241 Se eksempelvis NS 8406 pkt. 19.1 tredje ledd og NS 8507 pkt. 31.1 tredje ledd. Sml. også bustadoppførings- lova § 9 første ledd.

242 Marthinussen (2016) s. 310.

enkelte entreprenør» angitt som en retningslinje for vurderingen.243 En annen er om arbeidet

«rimeligvis kan sies å tilhøre samme fag» som det arbeidet entreprenøren har påtatt seg.244 Det bakenforliggende hensynet synes å være at entreprenøren ikke skal behøve å utføre arbeid som ligger utenfor hans kompetanse eller fagkunnskap,245 selv om han nok må være beredt på å skaffe nødvendig fagkunnskap til å gjennomføre det han har påtatt seg.246

Det er ikke klart hvilken overføringsverdi kriteriene i NS 8405 har for fergekontraktformål. Mens byggherren trolig ikke kan pålegge entreprenøren å utføre byggeoppdraget på et annet sted enn opprinnelig avtalt,247 fremgår det som nevnt eksplisitt av Hjelmelandskontrakten at oppdragsgiver kan «endre overfartsstrekning». Samtidig vil ikke en forflytning av fergestrekket så lett rive opp i «kontraktens objekt og formål»; også med endret overfartsstrekning vil det være snakk om passasjertransport med ferge.

På den annen side tilsier ordlyden at det må trekkes en grense mot så dramatiske endringer at det reelt er tale om en annen tjenesteutførelse.248 Ordlyden gir slik sett anvisning på en identi- tetsvurdering. For det første må selve tjenesten bevare sin identitet. Ønsker oppdragsgiveren at fergeskskapet heller skal frakte passasjerene med buss, er vi helt klart utenfor endringskompe- tansens rammer. Det samme må gjelde pålegg om at fergen skal byttes ut med mindre hurtig- båter, som vil stille andre krav til mannskapets kompetanse, sertifikater og kursing mv. Videre må man legge til grunn at også sambandet må være det samme, slik at oppdragsgiver ikke ved endringsordre kan endre selve sambandets identitet. Dermed kan oppdragsgiver ikke ved end- ringsordre flytte fergesambandet bort fra den hovedferdselsåren som kontrakten er inngått for. Slike endringer kan dessuten få store følger for passasjertilfanget, og tenkes å innebære hardere vær- og strømforhold enn fartøyet og mannskapets kompetanse er tilpasset.

3.4.4 Grensen mot avbestilling

I kontraktens pkt. 1.8 annet ledd heter det at «Inntil 15 % netto reduksjon av antall avganger i rutetilbudet, jfr. vedlegg 4.1 Ruteplan, er ikke å anse som en avbestilling, og behandles som en endring etter pkt. 1.7.» For øvrige endringer som innebærer at fergeoperatørens forpliktelser

243 Marthinussen (2016) s. 310.

244 Xxxxxxxx/Bruserud (2014) s. 283.

245 Xxxxxxxx/Bruserud (2014) s. 283.

246 Xxxxxxxx/Xxxxxxxx (2014) s. 283, men mindre tydelig herom Xxxxxxxxxxxx (2016) s. 310.

247 Marthinussen (2016) s. 310, Xxxxxxxx/Xxxxxxxx (2014) s. 283 med henvisning til Xxxxxxx (1977) s. 123 og Xxxxx (1997) s. 67 flg.

248 I entrepriseretten kan byggherren ikke pålegge arbeid på et annet prosjekt, se Xxxxx (1997) s. 68, Sandvik (1977) s. 123, Xxxxxxxx/Bruserud (2014) s. 283.

reduseres, er det ikke angitt en skarp grense.249 I klausulens første ledd heter det at «[o]ppdrags- giver har rett til å avbestille hele eller deler av oppdraget», og etter ordlyden må det altså vur- deres konkret om det foreligger avbestilling eller negativ endring.

Følgen av avbestilling, er at fergeoperatøren har krav på erstatning for «den positive kontrakt- interesse, som innebærer full tapsdekning inklusiv tapt fortjeneste, med fradrag for sparte ut- gifter»., se pkt. 1.8 siste ledd.250 Også etter endringsreglene har fergeoperatøren krav på dekning etter kontraktens vederlagssystem, både for «merarbeid», «merkostnad» og «mindre inn- tekt».251 Dermed er ikke grensen mot avbestilling så interessant, med mindre vederlagsjuste- ringen ikke gir full tapsdekning. For endringer i rutetilbudet er dette et spørsmål som jeg kom- mer tilbake til i avsnitt 3.5.2.

3.4.5 Kontraktsrettslige grenser for endringskompetansen

Som redegjort for i avsnitt 3.4.3, setter ikke kontrakten helt presise grenser for oppdragsgiver endringsrett. Xxxxxxxx taler for at det må foretas en identitetsvurdering, men de nærmere gren- sene er ikke helt klare. I tolkningen kan det da være nærliggende å se hen til de grenser som kan oppstilles etter alminnelige kontraktsrettslige prinsipper.

For det første kan det tenkes at endringskompetansen må tolkes i lys av en misforholdsbegrens- ning.252 En slik begrensning gjelder for forbrukerens endringsrett etter bustadoppføringslova § 9, se bestemmelsens annet ledd. Det heter her at forbrukeren «ikkje [kan] krevje endringar eller tilleggsarbeid dersom dette ville føre til ulemper for entreprenøren som ikkje står i høve til forbrukarens interesse i å krevje endringa eller tilleggsarbeidet».

Et argument for å innfortolke en slik misforholdsbegrensning, er at det ikke er angitt en prosen- tuell avgrensning av endringsrettens omfang.253 En slik begrensning vil dermed kunne ha en reell funksjon. Ordlyden i kontraktens pkt. 1.7.1 er dessuten fleksibel nok til å ta opp i seg en misforholdsbegrensning uten at det oppstår indre selvmotsigelser.

På den annen side virker bustadoppføringslovas bestemmelse å hvile på hensyn som ikke helt gjør seg gjeldende i fergekontraktene. Det heter for eksempel i forarbeidene at «omstende som

249 Dette i motsetning til NS 8405 pkt. 38.1 tredje ledd, se Xxxxxxxx/Xxxxxxxx (2014) s. 304.

250 Tilsvarende i Hagstrøm (2011) s. 249.

251 Se nedenfor i avsnitt 3.5.2.

252 Lilleholt (2017) s. 273, Xxxxxxxx (2011) s. 385-386.

253 Forutsetningsvis slik Xxxxxxxx/Bruserud (2014) s. 284, som påpeker at 15%-grensen i entreprisestandardene antakelig er bakgrunnen for at misforholdsbegrensningen ikke er gitt plass.

gjeld entreprenørens produksjonsopplegg, omsyn til andre arbeidsoppdrag eller fare for at entre- prenøren ikkje får betaling til rett tid», kan utgjøre slike ulemper som forbrukerens interesse må oppveie.254 Det er neppe grunn til å frykte de samme likviditetsproblemer for staten som for forbrukeren. I tillegg er det som nevnt i avsnitt 3.3 og 3.4.3, ikke helt lett å komme på tilfeller der endringspålegg i et fergesamband påvirker rederiets øvrige arbeids- eller «produksjonsopp- legg». Et mulig tilfelle kunne være der pålegg om at et ekstra fartøy settes inn i driften av ett samband forstyrret driften av et annet, men som nevnt vil fergeselskapet oftest allerede være kontraktsforpliktet til å sette inn reservefartøy ved oppdragsgivers opsjonsutøvelse.255

Pålegg om større endringer meget sent i kontraktens løp, kan kanskje være et annet eksempel. Hvis fergeselskapet pålegges å gjøre større endringer i for eksempel fergens inventar rett før kontrakten løper ut, og fergen på grunn av endrede miljøkrav ikke lenger kan benyttes i ny anbudskonkurranse, er kan det virke rimelig å si at endringsrettens yttergrense er overtrådt. På den annen side vil fergeselskapet få kompensasjon, og om dette er dekkende for fergeselskapets tap vil det vanskelig oppstå et misforhold som er graverende nok.

Det kan være en uklar grense mellom å tolke endringskompetansen i lys av en misforholdbe- grensning og å tolke den i lys av lojalitets- og rettsmisbruksbetraktninger. Det alminnelige kra- vet til lojalitet og god tro innebære at rettighetshaveren er forpliktet til ikke å misbruke kon- traktsrettigheten.256 Slikt misbruk kan det blant annet være tale om der rettigheten utøves i strid med formålet, eller slik at ulempene for debitor ikke står i samsvar med de fordeler kreditor oppnår.257 Etter omstendighetene kan misbruket også rammes av avtaleloven § 36, for eksempel der kontrakten virker «urimelig» slik rettigheten blir utøvet.258

Utgangspunktet må være at oppdragsgiveren ensidig og vilkårlig kan pålegge de endringer som finnes ønskelig. Pkt. 1.7.1 krever ikke saklige eller rimelige grunner for endringer,259 og ferge- operatøren kan ikke med grunnlag i bestemmelsens ordlyd virkningsfullt protestere mot opp- dragsgivers motivasjoner eller formål. Partene er profesjonelle, og terskelen for at fergeselska- pet med suksess kan påberope seg illojalitet- eller misbruk, etter avtaleloven § 36 eller ellers, vil da være høy.

254 Ot.prp.nr.21 (1996-1997) s. 49, og lignende NOU 1992:9 s. 34. Se også Xxxxxxxxx (2001) s. 52, som også nevner uro for at forbrukeren ikke benytter endringsretten profesjonelt.

255 Hjelmelandskontrakten pkt. 1.1.7.2.

256 Munukka (2007) s. 75.

257 Lilleholt (2017) s. 630.

258 Xxxxxx (1989) s. 238 og 241

259 Motsatt i SBK 1981 § 9 (2) der det kreves rimelig begrunnelse, se Xxxxxx (1989) s. 246 og note 20

I rettsteorien om entreprise- og tilvirkningsforhold, har man lagt til grunn at det etter omsten- dighetene må reageres mot endringer som forfølger uaktverdige formål eller får urimelige virk- ninger.260 Et eksempel fra denne litteraturen er der bestilleren trekker ut av kontrakten arbeid som tilvirkeren har priset høyt nok til at prosjektet samlet sett blir regningssvarende, i den hen- sikt å la en billigere tilvirker utføre det samme arbeidet.261 Slike negative endringer kan medføre at tilvirkeren blir sittende fast i en tapsbringende kontrakt, og det må i medhold av lojalitetskra- vet eller avtaleloven § 36 kunne avkreves av bestilleren en saklig grunn for denne formen for

«kommersiell skumming».262

En noenlunde tilsvarende situasjon kan foreligge for fergeselskapet der kontrakten er en såkalt rutepakke. I disse tilfellene kan oppdragsgiver ha slått sammen flere samband med ulikt trafikk- og inntjeningsgrunnlag, slik at inntjeningen på ett av strekkene skal kompensere for lavere inn- tjening på andre strekk.263 Skulle oppdragsgiveren beslutte å trekke ut det lønnsomme samban- det og etterlate de tapsbringende, står vi potensielt overfor et misbrukstilfelle som fergeopera- tørene ikke uten rimelig begrunnelse må avfinne seg med. Samtidig er det antakelig vanskelig å avvise oppdragsgivers offisielle forklaring, og det skal neppe mye til før begrunnelsen er ak- septabel nok til at endringsordren må godtas.264

Til sist kan det nevnes at oppdragsgiveren ikke ved endringsordre kan pålegge fergeoperatøren å utføre noe som er fysisk umulig.265 At endringen er svært vanskelig å gjennomføre eller meget kostbar, er derimot neppe tilstrekkelig for at endringsordren må kjennes uforpliktende som umulig.266 Endringens konsekvenser i form av merarbeid, merutgifter mv., skal dessuten kom- penseres gjennom vederlagssystemet.267

3.4.6 Forvaltningsrettslige grenser for endringskompetansen

I avsnitt 3.3 nevnte jeg at det er betenkelig om det offentlige ved å betinge seg endringsrett i kontrakten skal kunne opptre helt ubundet av de ellers gjeldende skrankene for offentlig makt- bruk. Dette synspunktet kan ha særlig interesse der endringsklausuler langt på vei fyller samme funksjon som det forvaltningsrettslige omgjøringsinstituttet.268 I forvaltningsretten er det klart

260 Særlig Xxxxx (1997) s. 94-97, Kaasen (2006) s. 334. Se generelt om misbruk av ensidig valgfrihet og opsjoner i Xxxxxx (1989) s. 238 og 241.

261 Kaasen (2006) s. 334

262 Kaasen (2006) s. 334, lignende Xxxxx (1997) s. 94-95.

263 Ot.prp.nr.64 (1989-1990) s. 24

264 Xxxxxx (1989) s. 238, Kaasen (2006) s. 334.

265 Kaasen (2006) s. 337, i denne retning Xxxxxxxx/Xxxxxxxx (2004) s. 348 sammenholdt med s. 284 note 982

266 Kaasen (2006) s. 337.

267 Slik også Kaasen (2006) s. 337.

268 Se nærmere i kapittel 4.

at omgjøringsretten er begrenset blant annet til privatpersoners vern mot utilbørlig maktanven- delse. Dette vernebehovet forvitrer ikke helt bare fordi fergeselskapet har inngått i kontrakt med det offentlige.269 Samtidig er det ikke klart hva slike offentligrettslige begrensninger kan bidra med ved siden av de ovenfor nevnte begrensningene etter kontraktsretten og kontrakten selv.270

Hovedspørsmålene i dette avsnittet er om den forvaltningsrettslige myndighetsmisbrukslæren kan legge begrensninger på oppdragsgiverens utøvelse av endringskompetansen, og om det er rom for den. Myndighetsmisbrukslæren er et samlebegrep for domstolkontrollen av forvalt- ningens uforsvarlige skjønnsutøvelse, og har etter vanlig lære fire elementer: Om vedtaket er influert av utenforliggende hensyn, om det er vilkårlig eller innebærer usaklig forskjellsbehand- ling, eller om resultatet av myndighetsutøvelsen er grovt urimelig.271

Høyesterett har flere ganger lagt til grunn at «visse offentligrettslige skranker» eller «myn- dighetsmisbrukslæren» gjelder når det offentlige utøver sin privatautonomi og driver nærings- virksomhet, se Rt-2015-795 (Hurtigruten), Rt-2012-1444 (Drosjesnusk) og Rt-2009-1356 (Nordea). Det er også lagt til grunn i juridisk teori.272 Hva dette nærmere innebærer, og hvor langt det rekker, er mindre klart.

I hvilken grad myndighetsmisbrukslæren får anvendelse i det konkrete tilfelle, beror etter denne rettspraksis på en sammensatt vurdering. Både flertallet og mindretallet i Rt-2015-795 (Hurtig- ruten) understreket at utgangspunktet er at «det offentlige har betydelig frihet i sin forretnings- drift».273 Om det er grunn til å anvende forvaltningsrettslige regler, vil etter flertallets votum

«variere fra saksområde til saksområde», og avhenge av hvor klar «likhet det er mellom næ- ringsvirksomheten og vanlig forvaltning», og om «forretningsdriften i realiteten innebærer for- valtning».274 Både mindretallet og Skoghøy synes å legge de samme linjene til grunn.275 Syns- punktet om gradvis gjennomslag avhengig av hvor «nær forbindelse» det er til offentlig myn- dighetsutøvelse, harmonerer også godt med Høyesteretts uttalelser i Rt-2012-1444 (Drosje- snusk).276

269 Madell (1998) s. 147-148 om «illojal maktanvänding», det svenske begrepet for «myndighetsmisbruk».

270 Se ovenfor i avsnitt 3.4.2, 3.4.3 og 3.4.5.

271 Xxxxxxx (2017) s. 2013, Aulstad (2008) s. 262. Kritisk til terminologien, særlig Xxxxxxx/Xxxxx (2014) s. 406-

407. Det er også uenighet om det nærmere innholdet i enkeltelementene, se Xxxxxxx (2013) s. 174 med videre henvisninger.

272 Xxxxxxx (2017) s. 213, Stub (2016) s. 500, Graver (2015) s. 62, 114-115 og 222-223, Xxxxxxx (1998) s. 25

273 Rt-2015-795 (Hurtigruten) henholdsvis avsnitt 30 og 51.

274 Rt-2015-795 (Hurtigruten) avsnitt 33.

275 Rt-2015-795 (Hurtigruten) dissensen avsnitt 51 og Skoghøy avsnitt 73 flg.

276 Rt-2012-1444 (Drosjesnusk) avsnitt 53.

Ingen av de refererte rettsavgjørelsene dreier seg konkret om utøvelse av endringsrett, men det fremgår etter mitt syn klart av avgjørelsene at forvaltningen i sin «forretningsdrift», herunder utøvelse av kontraktrettigheter, er bundet av visse grunnleggende krav til god forvaltningsskikk. Kravene gjelder ikke bare ved avtaleinngåelsen: Rt-2009-1356 (Nordea) hørte det for eksempel

«under statens såkalte private autonomi å frafalle foreldelse av pengekrav», og det var altså snakk om utøvelse av en privatrettslig rettighet.277 Myndighetsmisbrukslæren var likevel prin- sipielt anvendelig.278 Dette har også støtte i sivilombudsmannens uttalelse i SOMB-2009-4, som det vises til i Rt-2015-795 (Hurtigruten).279 Her måtte kommunen overholde «alminnelege forvaltingsrettslege prinsipp om m.a. saklegheit, likebehandling og forvarleg saksbehandling» hvis den ønsket å si opp leieavtalene med A og B etter «avtale- eller kontraktsrettslege re- glar».280

Som jeg har vært inne på i kapittel 2, befinner rettsforholdet mellom oppdragsgiver og opera- tøren i fergekontraktene seg i et til dels uklart grenseland mellom myndighetsutøvelse og pri- vatautonomi, forvaltningsrett og forretningsdrift. Især gjelder dette nettokontraktene, som trolig både må anses som enkeltvedtak og som kontrakter.281 Men også bruttokontraktene har side til det forvaltningsrettslige i og med tilknytningen til løyvet og kontraktspartenes doble roller.282 I tillegg vil fergekontraktene uavhengig av vederlagsformatet, inngå i den samlede forvaltningen av samferdselsnettet. Etter mitt skjønn kan dette tale for at offentligrettslige skranker prinsipielt kan begrense oppdragsgivers kompetanse- eller rettighetsutøvelse i fergekontraktene.

Fergeoperatøren har på den annen side inngått en avtale med oppdragsgiveren og dermed god- tatt avtalens balanse mellom rettigheter og plikter,283 herunder den endringskompetansen opp- dragsgiver i kontraktene har betinget seg. Hvor langt dette samtykket rekker, og hvilken betyd- ning samtykke har for det offentliges handlefrihet, er imidlertid usikkert og omdiskutert.284 Fri- hagen antar at «partene får en noe større adgang til å gi rettslig bindende samtykke dersom de samtidig får tilsagn om motytelse fra det offentlige» enn ved ensidige vedtak.285 Graver stiller seg noe kritisk til dette,286 og viser blant annet til at vilkårslæren vil utelukke krav om motytelser

277 Rt-2009-1356 (Nordea) avsnitt 31.

278 Rt-2009-1356 (Nordea) avsnitt 31.

279 Rt-2015-795 (Hurtigruten) avsnitt 73.

280 SOMB-2009-4.

281 Se avsnitt 2.4.

282 Se generelt avsnitt 2.2 og 2.4.

283 Xxxxxxx (2013) s. 200.

284 Se diskusjon x Xxxxxxx (2017) s. 323-336 med videre henvisninger.

285 Frihagen (1991) s. 326

286 Graver (2015) s. 222

som mangler saklig sammenheng med forvaltningens ytelse, eller som er uforholdsmessige.287 Forbindelsen mellom kontraktsvilkårene og vilkår i ruteløyve, og endringsregler og omgjøring etter «vedtaket selv», kan kanskje tilsi at samtykket ved kontraktsinngåelsen her ikke kan være avgjørende i alle tilfeller. Særlig ikke når myndighetsmisbrukslærens krav til likebehandling og forbudet mot usaklige hensyn med Skoghøys ord gir «uttrykk for grunnleggende etiske ret- ningslinjer for hva som er akseptabel opptreden av offentlige organer».288 Brudd på slike grunn- leggende krav, kan etter min oppfatning ikke rimeligvis anses som en slags akseptert risiko.289

Avsnitt 3.4.3 har imidlertid vist at oppdragsgivers endringskompetanse er underlagt visse ma- terielle begrensninger i kontrakten, og at disse kan påberopes av fergeoperatøren. I samsvar med alminnelig metode, må domstolene antas å anvende kontrakten som primærkilde dersom det skulle oppstå spørsmål om oppdragsgivers endringskompetanse.290 Skulle det oppstå tolk- ningstvil, tilsier uttalelser i Rt-2015-795 (Hurtigruten) at privatrettslige regler vil ligge nærmest. I den saken måtte spørsmålet om hvorvidt havnevesenets passasjervederlagskrav skulle settes til side, «primært» løses etter «privatrettslige regler».291 Dette tilsier at domstolene lettere vil anvende kontraktsrettslige lojalitets-, misbruks- og misforholdsbetraktninger i tolkningen og subsumsjonen enn forvaltningsrettslige grenser. Samtidig åpnet flertallet for at de privatrettslige og offentligrettslige reglene kan virke sammen, og at anvendelsen av de offentligrettslige reg- lene langt på vei vil være pragmatisk begrunnet: «reglene om usaklig og vilkårlig forskjellsbe- handling, vil komme supplerende inn i den grad det er naturlig ut fra havnevirksomhetens for- valtningsmessige preg».292

Muligheten for slik regelfusjon, eller supplering, har også støtte i andre kilder. I den nyere lag- mannsrettsdommen LH-2016-133696 ble urimelighet etter myndighetsmisbrukslæren kombi- nert med urimelighetsvilkårene i pristiltaksloven § 2 og avtaleloven § 36, og underlagt felles drøftelse idet tersklene for lagmannsrettens formål måtte anses vesentlig like.293 I Bygningslov- utvalgets utredning om utbyggingsavtaler heter det at «[a]vtalekompetansen begrenses også av

287 Graver (2015) s. 222

288 Rt-2015-795 (Hurtigruten) avsnitt 75

289 Xxxxxxx (2013) s. 200-201 synes å åpne for dette når han skriver at omstendigheter som kan utgjøre myn- dighetsmisbruk, men som ikke er synbare for den private ved kontraktsinngåelsen, kan påberopes som ugyl- dighetsgrunn.

290 Monsen (2012) s. 323

291 Rt-2015-795 (Hurtigruten) avsnitt 31, min kursivering.

292 Rt-2015-795 (Hurtigruten) avsnitt 31, min kursivering.

293 Hovedspørsmålet var om Hurtigruten AS kunne kreve tilbakebetalt kaivederlag fra Bodø kommune ved Bodø Havn KF, og saken reiste spørsmål om havnen hadde opptrådt uforenlig med konkurranseloven og om vedta- ket om prisøkning kunne gjøres gjeldende overfor Hurtigruten AS. Kommunen ble frifunnet. Dommen ble anket men ikke tillatt fremmet, se HR-2017-1402-U.

de alminnelige regler om myndighetsmisbruk, eventuelt kombinert med prinsippene i avtalelo- ven § 36».294 Jeg forstår også lovforarbeidene til avtaleloven § 36 slik at regelulikheten ikke ble ansett som så dramatisk. Det skrives her om avtaler med «elementer av offentlig myndi- ghetsutøvelse» at «forvaltningsrettslige prinsipper […] eventuelt vil kunne erstatte en for- muerettslig lempingsregel, f.eks. likhetsprinsippet og læren om myndighetsmisbruk».295 Også i juridisk teori har flere tatt til orde for å avdramatisere forskjellene mellom de privatrettslige og offentligrettslige skrankene, og heller stille seg åpne for regelkombinasjoner.296 Dette reiser en rekke interessante teoretiske problemstillinger som det vil føre for langt å gå inn på i denne oppgaven.

3.4.7 Kort om EØS-rettslige grenser for endringer i kontrakter

Det tradisjonelle utgangspunktet er at anbudsreglene bare regulerer prosessen frem til selve kontraktstildelingen, og at partene deretter fritt kan avtale endringer og justeringer i den inngåtte kontrakten.297 For det offentliges anskaffelser gjelder dette utgangspunktet med modifikasjoner. I denne oppgaven er det ikke plass til en dekkende drøftelse av de mange problemstillingene dette reiser. Jeg skal derfor bare nevne noen hovedpunkter.298

Kravene om anbudsprosess for det offentliges anskaffelser har til hensikt å realisere det indre markedet ved å kreve en gjennomsiktig prosess på objektive og etterprøvbare vilkår, som like- behandler tilbydere og ikke virker unødig forhindrende for deltakelse i konkurranse om kont- raktene.299 Kontraktspartene kan da ikke stå helt fritt til å endre kontrakten etter inngåelsen og slik omgå regelverket.300 Det må trekkes en grense mot endringer som i realiteten innebærer at partene står i en ny kontrakt, og dermed i realiteten en nyanskaffelse uten den påkrevede kunng- jøring og konkurranse.301

EU-domstolen utviklet et forbud mot å foreta vesentlige endringer i kontrakten etter signe- ring,302 som senere er blitt kodifisert og videreutviklet i artikkel 72 i direktiv 2014/24/EU av

26. februar 2014 om offentlige innkjøp, og artikkel 43 direktiv 2014/23/EU av 26. februar 2014

294 NOU 2003:24 s. 144

295 Ot.prp.nr.5 (1982-1983) s. 17 og 18. Min kursivering.

296 Xxxxxxxxxx/Svarva (2004) s. 355, Boe (2002) s. 115. Jeg forstår også Kaasen i denne retning ifm. Statoil og øvrige deltakere, se Kaasen (1984), særlig på s. 383. Se ellers Xxxxxxx (2017) s. 217, NOU 2003:24 s. 154 Aasebø (2001) s. 844

297 Goller (2017) s. 256, Thue (2013) s. 149, Xxxxxx (1989) s. 123

298 For en grundig gjennomgang av regelverket og forholdet til en del standardkontrakter, se Svor (2017).

299 Anskaffelsesloven §§ 1 og 4. C-454/06 Pressetext premiss 34.

300 C-454/06 Pressetext premiss 34.

301 Simonsen (2016) s. 415-416.

302 Se især C-454/06 Pressetext.

om tildeling av konsesjonskontrakter.303 Direktivene er gjennomført i norsk rett ved lov304 og forskrift.305

Særlig relevant for vår sammenheng, er at regelverket åpner for å innta revisjonsklausuler i kontraktene.306 I medhold av slike har oppdragsgiver et visst rom for tilpassinger underveis uten at endringen regnes som ulovlig direkteanskaffelser.307 Når slike klausuler fremgår av anbuds- grunnlaget, vil endringer som kan medregnes i utgangspunktet ikke være i strid med anskaffel- sesretten.308 Kontraktens «overordnede karakter» kan likevel ikke endres.309 Anskaffelsesretten stiller en rekke krav til blant annet endringsklausulenes presisjonsnivå og anvendelsesbetingel- ser, og det er en pågående diskusjon om endringsklausulene i standardkontraktene i entreprise- sektoren tilfredsstiller disse kravene.310 Disse synspunktene vil formodentlig ha stor betydning også for fergekontraktene, på grunn av fellestrekkene i kontraktenes endringsbestemmelser.

Hvis endringsklausulen ikke tilfredsstiller formal- og innholdskravene, er endringen bare lovlig dersom de øvrige lovlighetsvilkår for etterfølgende endringer er tilfredsstilt.311 Er det tale om en ulovlig direkteanskaffelse, kan kontrakten etter omstendighetene oppsies, oppdragsgiver bli sanksjonert med overtredelsesgebyr eller avtalen i sin reviderte form kjennes uten virkning.312

3.5 Nærmere om vilkårene for vederlagsjustering

3.5.1 Innledning

Den videre drøftelsen forutsetter at det er pålagt en «endring» som fergeoperatøren plikter å utføre. Kontraktenes utgangspunkt er da at fergeoperatøren kan kreve vederlagsjustering. I rea- liteten innebærer dette at det offentliges tilskudd til fergedriften økes.

Hovedbestemmelsen om fergeselskapets rett til vederlagsjustering er pkt. 1.7.4 første ledd:

«Dersom endringen påfører Operatør merarbeid eller merkostnad/mindre inntekt, har Ope- ratør krav på justering av vederlaget, forutsatt at det er gitt varsel som nevnt i pkt. 1.7.5.

303 Goller/Kreyberg (2012) s. 38

304 Lov av 17. juni 2016 nr. 73 om offentlige anskaffelser (Anskaffelsesloven) (i kraft 1. januar 2017).

305 Anskaffelsesforskriften §§ 19-2, 28-1 og 28-2, og Konsesjoskontraktforskriften §§ 13-1 og 13-2.

306 Anskaffelsesforskriften § 28-1 første ledd bokstav a, jf. § 19-1 annet ledd, og Konsesjonskontraktforskriften

§ 13-1 første ledd bokstav a, jf. § 8-11 annet ledd.

307 Xxxxxxxx (2016) s. 421.

308 Dragsten (2013) s. 739.

309 Goller (2017) s. 262.

310 Simonsen (2016) s. 423, Svor (2017) især s. 35-40.

311 Simonsen (2016) s. 242.

312 Simonsen (2016) s. 416, Goller (2017) s. 257.

Endringer som innebærer en reduksjon, gir Oppdragsgiver tilsvarende et krav på reduksjon av vederlaget.

Vederlaget skal justeres ut fra kontraktens prisnivå slik det framkommer i vedlegg 5.1, ark- fane K Skipsbudsjett. Dersom det ikke foreligger sammenlignbare priser i kontrakten, skal vederlaget fastsettes ut fra gjengs pris.

Forskyvning i ruter innenfor første og siste tur i ruteplan gir ikke grunnlag for regulering av kontraktsbeløpet.»

Bestemmelsen oppstiller to hovedvilkår for at fergeoperatøren skal få rett til vederlagsjustering som følge av oppdragsgivers endringspålegg. For det første må det endringen ha påført mer- kostnader, merarbeid eller mindre inntekter, og for det andre må fergeoperatøren varsle i sam- svar med pkt. 1.7.5. Jeg ser først på det første vilkåret.

3.5.2 Vederlagsjustering for merarbeid, merkostnad, mindre inntekt

For det første må «endringen påføre Operatør merarbeid eller merkostnad/mindre inntekt» for at han skal ha krav på «justering av vederlaget».

Bestemmelsen lest under ett tilsier at uttrykkene «merarbeid», «merkostnad» og «mindre inn- tekt» ikke spiller noen selvstendig rolle ut over å markere at endringen må ha påført fergeope- ratøren byrder som kan transformeres til et pengespørsmål. Endringen må etter ordlyden «på- føre» fergeoperatøren slikt inntektstap eller/og utgifter, og det kreves altså årsakssammenheng mellom endringspålegget og kostnadskonsekvensene som fergeselskapet krever dekket.313 For- modentlig er det fergeoperatøren som må bevise årsakssammenhengen.314

I årsaksvurderingen må det spille inn at fergeoperatøren i pkt. 1.7.3 siste ledd plikter å «med rimelige midler begrense og forebygge eventuelle kostnader ved endringen». Forsvarlig taps- begrensning vil man forvente allerede på grunn av lojalitetskravet,315 men bestemmelsen tjener som en nyttig påminnelse. Uttrykksmåten «rimelige midler» taler for at fergeoperatørens hand- lemåte må sammenholdes med de besparelsestiltak man alminneligvis kan kreve av en aktsom, profesjonell og lojal part. Antakelig vil dette munne ut i et spørsmål om kostnadene var nød- vendige, eller kunne vært unngått uten urimelige anstrengelser.316 I vurderingen må det telle med at oppdragsgiver ikke så lett bør kunne påberope seg tilsidesatt kostnadsbegrensningsplikt bare fordi endringen senere skulle vise seg å bli ubehagelig kostbar. Oppdragsgiver har tatt et

313 Tilsvarende Kolrud (1992) s. 182, Kolrud (2004) s. 280,

314 Kolrud (1992) s. 181

315 Marthinussen (2016) s. 400

316 Kolrud (1992) s. 183, men her med sikte på NS 3430 pkt. 21.1 annet ledd som vedrørte materialisering av byggherrerisiko, ikke endringsarbeid.

bevisst valg, og han bør som hovedregel bære følgene av bestillingens konsekvenser. Et grunn- leggende synspunkt er at fergeoperatøren skal kompenseres fullt ut,317 men samtidig må man fra fergeoperatørens side kunne kreve forsvarlig ivaretakelse av oppdragsgivers primærinter- esse, nemlig kontroll med kostnadene. Det som må betraktes som unødig sløseri og spill av ressurser, kan fergeoperatøren ikke rimeligvis belaste oppdragsgiveren. Antakelig er det opp- dragsgiveren som har bevisbyrden for at kostnadene som har påløpt kunne vært begrenset.318

Av pkt. 1.7.4 annet ledd fremgår det at vederlaget prinsipalt skal «justeres ut fra kontraktens prisnivå slik det framkommer i […] Skipsbudsjett.»319 Skipsbudsjettet er ordnet som enhetspri- ser, med poster for blant annet «drivstoffkostnader», «personalkostnader», «andre skipskostna- der». Disse kostnadene vises også som funksjoner av «antall driftstimer», «antall utseilte km» og «antall liter drivstoff». Prisene som fremgår av skipsbudsjettet anvendes også der de er

«sammenlignbare».320 Fordi postbeskrivelsene er så vidt generiske, er de trolig anvendelige i mange tilfeller.321 Gir ikke kontrakten «sammenlignbare priser», skal vederlaget fastsettes ut fra «gjengs pris».

I pkt. 1.7.4 siste ledd heter det at «forskyvninger i ruter innenfor første og siste tur i ruteplan [ikke gir] grunnlag for regulering av kontraktsbeløpet». Denne regelen, og pkt. 1.7.4 xxxxx xxxx, krysses imidlertid av pkt. 4.3 annet ledd, der det fremgår at «justering av vederlag for endringer i produksjon behandles i henhold til pkt. 5.2.4 og 5.2.5.» I disse bestemmelsene gir kontrakten egne formler for beregningen av vederlaget som følge av kjøp av ekstra avganger (pkt. 5.2.4), permanent endring av antall avganger mellom første og siste avgang (pkt. 5.2.5 første ledd), og permanent endring av avgang som medfører at start og sluttidspunkt for ruten endres (pkt. 5.2.5 annet ledd). Detaljene her må ligge, men det kan konstateres at formlene for permanent endring av ruteplan gjelder selv om «ruteendringen medfører endring i skiftordninger, bunkring, pauser o.l.», jf. pkt. 5.2.5 siste ledd. For å holdes skadesløs, må operatøren altså sørge for å prise inn slike kostnader sambandsbudsjettet ellers.

317 Xxxxxxxx/Bruserud (2014) s. 269.

318 Marthinussen (2016) s. 401.

319 Se eksempel i dokumentoversikten i linken for Anda-Lote, dokument «Vedlegg K, L og M». Jeg har ikke klart å oppdrive Hjelmelandskontraktens Skipsbudsjett-vedlegg, men etter de opplysninger jeg har fått fra Vegve- senet, skal dokumentene fra Anda-Lote gi et dekkende bilde.

320 Se Marthinussen (2016) s. 401, og Xxxxxxxx/Bruserud (2014) s. 270 om den tilsvarende ordning i NS 8405 pkt. 25.7.1 og 25.7.2 første ledd første punktum.

321 Xxxxxxxx/Bruserud (2014) s. 270.

Fordelen med slik «formelregulering» er at beregningen av kravet blir vesentlig forenklet.322 Den generelle ulempen er på den annen side at de «statiske» formlene risikerer å overkompen- sere eller underkompensere sammenlignet med det faktiske tapet.323 15%-grensen mot avbestil- ling av ruteavganger kan dermed ha reell økonomisk betydning, se avsnitt 3.4.4.

3.5.3 Fergeoperatørens varsel om kostnadskonsekvenser

Etter at oppdragsgiver har utstedt endringsordre eller fergeoperatøren har bedt om slik end- ringsordre, må fergeoperatøren varsle i henhold til pkt. 1.7.5 for å få rett til et dekkende vederlag for endringsarbeidet, jf. pkt. 17.4 første ledd.

Kontraktens pkt. 1.7.5 pålegger fergeoperatøren å varsle oppdragsgiver to ganger. Første gang skal fergeoperatøren «varsle Oppdragsgiver om virkninger endringen vil ha på vederlaget». Andre gang skal fergeoperatøren «skriftlig spesifisere og begrunne sitt krav på justering». Dette tilsvarer i grove trekk skillet mellom nøytralt og spesifisert varsel i entrepriseretten,324 og for enkelthets skyld benytter vi samme terminologi her. Vi tar først for oss det nøytrale varselet.

Etter pkt. 1.7.5 første ledd første punktum, må det nøytrale varselet si noe «om virkninger end- ringen vil ha på vederlaget», og denne uttrykksmåten taler for at virkningene i noen grad må presiseres; Etter ordlyden må det sies noe om «virkninger» som vil inntreffe. Varslingsplikten kan begrunnes i hensynet til oppdragsgivers behov for oversikt over kontraktens økonomiske situasjon, og gi ham mulighet til å avbryte eventuelle endringer for å unngå eller redusere kost- nadene.325 Relasjonen mellom lojalitetsplikten og varslingsreglene taler for at varselet må gi oppdragsgiver en rimelig mulighet til å ivareta disse interessene, sml. Rt-2012-1779 (Victo- cor).326 Dermed er det nærliggende at operatøren iallfall må angi at endringen påfører merar- beid, merkostnader eller mindreinntekter som kreves kompensert.327 Fergeoperatøren slipper i første omgang å «spesifisere og begrunne sitt krav», og han behøver heller ikke å «beregne» vederlagskravets omfang. Dette trenger han først å gjøre i det påfølgende, spesifiserte varselet etter pkt. 1.7.5 siste ledd.

322 Xxxxxxxx/Bruserud (2014) s. 268 og 272.

323 Xxxxxxxx/Bruserud (2014) s. 272.

324 Xxxxxxxx/Bruserud (2014) s. 265-266.

325 Xxxxxxxx/Xxxxxxxx (2014) s. 265 med referanse til Kolrud (2004) s. 262.

326 Rt-2012-1779 (Victocor) avsnitt 55. Dommen gjaldt blant annet spørsmål om innholdskravene til fristavbry- tende, nøytral reklamasjon var ivaretatt. Nøytrale varsler underlagt preklusive frister ligger svært nærme re- klamasjoner, som også er rettsbevarende utsagn, og begge har tilknytning til lojalitetsplikten, se Hag- strøm/Bruserud (2014) s. 264 om varslingsreglene i entrepriseretten. Se også Lilleholt 2017 s. 265 om rekla- masjon.

327 Tilsvarende for NS 8405 pkt. 24.4 og 25.3, i Xxxxxxxx/Bruserud (2014) s. 265

Pkt. 1.7.5 første ledd annet punktum foreskriver at det nøytrale varselet «skal gis uten ugrunnet opphold etter at Operatør forstod eller burde ha forstått at endringen ville få konsekvenser for vederlaget». Denne setningen angir et fristutgangspunkt og fristens lengde. Vi ser først på det førstnevnte.

Fristen for å fremsette det nøytrale varselet begynner å løpe når fergeoperatøren «forstod eller burde ha forstått at endringen ville få konsekvenser for vederlaget». Uttrykket «forstod eller burde ha forstått» sikter til henholdsvis positiv viten og uaktsom uvitenhet. Det første, positiv kunnskap, er et psykologisk tema som innebærer en potensielt vanskelig bevissituasjon. Det andre er en objektivisert aktsomhetsvurdering328 av når en normalt aktsom fergeoperatør, om- stendighetene tatt i betraktning, burde innsett at endringene «ville få konsekvenser for vederla- get». Fordi partene er profesjonelle og forutsetningsvis kjenner virksomheten som drives, er aktsomhetsplikten antakelig streng.329 Prinsipielt må det foretas en konkret forsvarlighetsvur- dering. Men det kreves ikke store undersøkelser fra fergeoperatørens side; det han bør forstå, er alene at endringen «ville få konsekvenser for vederlaget». Han må med andre ord forstå at et nøytralt varsel må tilsendes oppdragsgiveren, og dette tilsier at fristen ofte vil begynne å løpe allerede når endringsordren utstedes eller endringsordren kreves.

Fristens lengde er angitt ved uttrykket «uten ugrunnet opphold» etter at fergeoperatøren fikk eller burde ha hatt den nødvendige innsikten. Dette er ingen eksakt frist, men uttrykksmåten taler for at operatøren må varsle raskt, og at operatøren må kunne begrunne tidsbruken. At oppholdet forutsetningsvis må ha en grunn, innebærer en forventning om at operatøren gjen- nomgår endringsordren for å avdekke kostnadskonsekvenser snarlig etter utstedelsen av end- ringsordren.330 Antakelig kan aktsom saksbehandling regnes som begrunnet opphold, men den nærmere vurderingen må være konkret.331 Generelt kan det anføres at jo lengre tid som medgår før varselet foreligger hos oppdragsgiver, jo bedre grunner for tidsbruken bør operatøren kunne vise til.332 Etter ordlyden er det den individuelle endringens kostnadskonsekvenser som det skal varsles om, og ikke endringer i sin alminnelighet. Er det svært mange endringsordrer som ut- stedes over et kort tidsrom, eller krever endringsordren omfattende omlegginger av driften, kan det derfor tale for en noe lengre frist enn ellers.333 Under enhver omstendighet er det snakk om en relativt stram frist, og at det er tale om profesjonelle aktører virker innskjerpende på hvilken tidsbruk som er forsvarlig.

328 Marthinussen (2016) s. 618

329 Xxxxxxxx/Bruserud (2014) s. 267

330 Tilsvarende PetrIus 1995 s. 151.

331 Tilsvarende Hagstrøm/Bruserud (2014) s. 267

332 Tilsvarende PetrIus 1995 s. 151.

333 Tilsvarende PetrIus 1995 s. 151.

Virkningen av at det nøytrale varselet fremsettes for sent eller helt uteblir, er imidlertid ikke at fergeoperatørens vederlagskrav i sin helhet bortfaller. Det fremgår av pkt. 1.7.5 annet ledd at fergeoperatøren, selv om han ikke i tide gir et nøytralt varsel, uansett har krav på «slik justering av vederlaget som Oppdragsgiver måtte forstå at endringen ville føre til». Uttrykket «måtte forstå» ol. opptrer flere steder i lov-334 og kontraktspråket,335 det er ikke spesielt presist og kan lett virke mer konfliktskapende enn avklarende.336 Rent språklig bør det være snakk om slike kostnadskonsekvenser som oppdragsgiveren ikke kunne la være å innse, eller en forståelse som ligger nært opp til faktisk kunnskap.337 Antakelig ligger det et aktsomhetskrav i uttrykket, slik at oppdragsgiveren må kunne vise til en «rimelig unnskyldningsgrunn» for at han ikke forsto.338 Trolig vil oppdragsgiveren bare unntaksvis bli hørt med at han ikke forsto at endringen fikk kostnadskonsekvenser,339 især når han må regnes å ha profesjonell kunnskap.340 Fergeoperatø- ren vil altså normalt kunne belage seg på å få sine faktiske kostnader dekket, mens oppdragsgi- veren må antas å slippe unna de ekstraordinære kostnadskonsekvensene.341

På dette punkt skiller fergekontraktene seg ganske markert fra NS 8405. Etter entreprisestan- dardens pkt. 25.3 tredje ledd taper entreprenøren sitt vederlagskrav hvis han ikke rettidig inngir nøytralt varsel. Det er bare hvis entreprenøren har inngitt det nøytrale varselet, men forsømmer det spesifiserte, at entreprenøren har rett til slik vederlagsjustering som byggherren «måtte for- stå», se pkt. 25.4 annet ledd. Begrunnelsen for regelen i entrepriseforhold, er øyensynlig at byggherren allerede ved det nøytrale varselet er gjort oppmerksom om kostnadskonsekven- sene.342 Dermed lar ordning seg også godt forene med hensynene som begrunner varslingsplik- ten, nemlig kontrollen med kostnadene og muligheten til å avbryte endringspålegget.343 Den samme grad av kontroll gir altså ikke fergekontraktene.

Etter siste leddet i pkt. 1.7.5, må operatøren inngi et spesifisert varsel «straks det foreligger grunnlag for å beregne omfanget av vederlaget». I dette spesifiserte varselet skal operatøren

334 Se gjennomgang i Xxxxxx (2004) 273-278 og Falkanger (1999) s. 220 flg.

335 Eksempelvis NS 8405 pkt. 25.4 annet ledd, NS 8407 pkt. 33.6.1, NS 3401 pkt. 11.4, NS 3430 pkt. 28.4.3

336 Nokså kritisk til uttrykket: Xxxxxx (2004) s. 267-268 og Kolrud (1992) s. 245.

337 Sml. Falkanger (1999) s. 220

338 Xxxxxxxx (2011) s. 339 med referanse til kjøpsloven § 20 første ledd og avhendingslova § 3-10 første ledd, Falkanger (1999) s. 222-223, mer kritisk Xxxxxx (1989) 284-285 og Xxxxxx (2004) 273-278

339 Lilleholt (2018) note 185.

340 Marthinussen (2016) s. 398

341 Marthinussen (2016) s. 398 og Kolrud (1992) s. 245

342 Xxxxxxxx/Bruserud (2014) s. 266

343 Kolrud (1992) s. 245

«skriftlig spesifisere og begrunne sitt krav». Formålet må være å gi oppdragsgiveren den nød- vendige informasjonen for eventuelt å kunne tilby en sum til vederlagsjustering, og at dette skal skje så raskt som mulig. Fristen er «straks», og signaliserer at operatøren ikke kan somle, og at han må utregne sine kostnader med hurtighet. For dette må operatøren gis noe tid til å kunne sette seg inn i det grunnlaget for å beregne vederlagskravets omfang som nå foreligger. Videre må det innrømmes noe tid til å prosessere informasjonen, og til å utarbeide begrunnelser for de spesifiserte kravene. Bestemmelsen sier intet om konsekvensene av at fristen oversittes. Pre- klusjon kan det neppe bli tale om – en så drastisk rettsvirkning krever klare holdepunkter i kontrakten. Rettstap etter alminnelige passivitetsprinsipper kan derimot være aktuelt.344

I motsetning til NS 8405, utløser ikke fergeoperatørens varsler noen aktivitetsplikt for opp- dragsgiveren.345 Etter entreprisestandarden pkt. 25.5 vil byggherrens eventuelle «innsigelser mot kravet tapes» dersom de ikke fremsettes «uten ugrunnet opphold» etter at han mottar det spesifiserte og begrunnede kravet. I fergekontraktene er partene derimot overlatt til kontraktens alminnelige regler om tvisteløsning, dvs. forhandlinger og domstoler, se pkt. 1.12.2 og pkt.

1.12.3. Antakelig kan også oppdragsgivers innsigelser bortfalle etter passivitetsbetraktninger.

3.6 Oppsummering

Dette kapittelet har vist at Vegvesenet har en vidtrekkende, kontraktsfestet rett til å pålegge fergeselskapet endringer i kontraktutførelsen. Det er overlatt til Vegvesenets skjønn om end- ringskompetansen skal benyttes eller ei, og endringsordren forplikter fergeselskapet uten at samtykke er nødvendig. Dette gir Vegvesenet fleksibilitet til å få tilpasset transporttilbudet etter endrede behov eller ønsker, hva enten de skyldes nye politiske føringer eller endrede faktiske forhold. Redegjørelsen ovenfor viser dermed at de fleste praktiske endringsbehov er ivaretatt.

En prinsipielt viktig konsekvens av dette, er at betenkelighetene ved å inngå i lengevarende kontraktsforhold som vedrører offentlige funksjoner og prioriteringer svekkes. Et av de under- liggende premissene for diskusjonen om forhåndsbinding av forvaltningsmyndighet mister der- med mye av sin aktualitet i fergekontraktforhold: At kontrakter i for stor grad binder det offent- lige til et for bestemt handlingsmønster i for lang tid.

For fergeoperatørens del, gir endringsreglene beskyttelse mot endringer av kontraktens identi- tet. Fergeselskapets hovedinteresse, at kontraktens kommersielle balanse opprettholdes, er iva- retatt gjennom Vegvesenets plikt til å yte vederlag for endringens kostnadskonsekvenser. Sam- menholdt med en rekke tilvirkningskontrakter for profesjonelle parter, er at fergekontraktenes

344 Kolrud (2004) s. 267.

345 Xxxxxxxx/Bruserud (2014) s. 266.

balanseforutsetning er ytterligere styrket: Selv om fergeselskapet gjør vederlagskrav for sent gjeldende, ytes det i praksis et dekkende vederlag.

4 Løyvemyndighetens omgjøringsadgang – fergeoperatørens rettigheter

4.1 Innledning

Rettsforholdet mellom fergeselskapet og Vegvesenet hviler på et løyve i tillegg til kontrakten, se kapittel 2. Den kontraktsrettslige og den forvaltningsrettslige relasjonen er grunnleggende ulik. Mens Vegvesenet og fergeselskapet som kontraktsparter formelt er likestilte, er fergesel- skapet forvaltningsrettslig prinsipielt underordnet Vegvesenet som myndighetsorgan.346 Denne spenningen settes på spissen når Vegvesenet har kompetanse til å omgjøre løyvet. Hovedtemaet i dette kapittelet er i hvilken grad omgjøringskompetansen er bundet, eller kan bindes, kon- traktsrettslig.

Etter yrkestransportlova § 27 fjerde ledd og yrkestransportforskriftens § 5, har Vegvesenet i egenskap av løyvemyndighet kompetanse til å endre vilkår i løyvet ved omgjøringsvedtak. I det første avsnitt 4.2 skal jeg se nærmere på hvilke rammer som gjelder for denne omgjøringskom- petansen. Allerede nå er det grunn til å understreke to forhold: Omgjøringskompetansen er til- synelatende svært vid, og et omgjøringsvedtak ledsages i utgangspunktet ikke av kompensasjon for merkostnader og tap som påføres fergeselskapet. Omgjøring vil slik rettsforholdet mellom fergeselskapet og Vegvesenet ut av balanse, og fergekontraktsforholdet «doble statsborger- skap» aksentueres.

Det fremgikk av kapittel 3 at Vegvesenet i kontrakten har betinget seg rett til å kreve at ferge- selskapets tjenesteytelse forandres når behovet melder seg eller det ellers er ønskelig, og i av- snitt 3.1 ble det kort nevnt at det er et konseptuelt slektskap mellom forvaltningsrettslig omgjø- ring og endringsrett i kontrakt. I avsnitt 4.3 er problemstillingen om omgjøringskompetansen er bundet til endringsreglene i kontrakten. En slik binding vil for oppdragsgiver/løyvemyndig- het innebære at endringene må pålegges fergeselskapet ved en endringsordre istedenfor ved et forvaltningsvedtak. For fergeselskapet vil det innebære rett til kompensasjon. Dernest drøfter jeg i avsnitt 4.4. kort forholdet mellom omgjøring av løyvetildelingen og kontraktens avbestil- lingsregler, før jeg avslutningsvis i avsnitt 4.5 kort oppsummerer hovedlinjene i kapittelet.

346 Fleischer (1992) s. 313-314.

4.2 Løyvemyndighetens kompetanse til å endre løyvevilkår ved omgjøring Yrkestransportlova § 27 fjerde ledd347 er en hardstøpt bestemmelse som tilnærmet uendret har vært med i lovverket siden 1947.348 Paragraf 27 er gitt overskriften «Kor lenge eit løyve gjeld», og fjerde ledd lyder som følger:

«Departementet kan i løyvetida gjere endringar i forskriftene for løyvepliktig verksemd og i vilkår som er sette for eit løyve. Vil løyvehavaren ikkje halde fram med drifta på dei nye vilkåra, skal han få ei rimeleg tid til å leggje ned verksemda.»

Etter ordlyden har departementet kompetanse til å endre forskriftene for og vilkårene i et løyve. Dette kapittelet handler om endringer i løyvevilkårene.349 Etter sitt innhold er dette en omgjø- ringsbestemmelse,350 som på grunn av plasseringen i lovens kapittel 6 «Sams føresegner» i utgangspunktet gjelder for alle løyver som tildeles etter yrkestransportlova, også ruteløyvene for fergedrift.

I dette kapittelet drøfter og tolker jeg denne bestemmelsen for å avklare omgjøringskompetan- sens rekkevidde, uten hensyn til at det er inngått kontrakt med fergeselskapet. Relasjonen mel- lom omgjøring og kontrakten behandler jeg i avsnitt 4.3.

Departementet «kan» altså «i løyetida gjere endringar […] i vilkår som er sette» i fergeselska- pets ruteløyve. Etter delegasjon ved forskrift har Vegvesenet som løyvemyndighet den samme kompetansen, jf. yrkestransportforskriften § 5 annet ledd.351

Uttrykksmåten «endringar […] i vilkår» er flertydig, og rommer i normal språkbruk både lem- pelse, skjerpelse og opphevelse av vilkår.352 For ordens skyld må det nevnes at ordlyden også rommer tilføyelse av nye vilkår. Dette siste er presisert i yrkestransportforskriften § 5 annet ledd, hvor det heter at løyvevilkårene kan «endres eller suppleres». Omgjøringskompetansen kan etter ordlyden utøves på et hvilket som helst tidspunkt «i løyvetida», og lovteksten angir ingen grenser for hvilke endringer løyvemyndigheten etter skjønn «kan» gjøre. Ordlyden tilsier altså at løyvemyndigheten er gitt nærmest fri adgang til å endre vilkårene, også til løyvehave- rens ugunst.

347 Yrkestransportforskriftens § 5 annet ledd er parallellbestemmelsen.

348 Lov om samferdsla av 11. juli 1947 § 21 fjerde ledd «svarer med» samferdselsloven (1964) § 11 annet ledd, jf. Ot.prp.nr.56 (1962-1963) s. 26, samferdselsloven (1976) § 15 tredje ledd «tilsvarer gjeldende lovs § 11, annet ledd» jf. Ot.prp.nr.5 (1975-1976) s. 33, og yrkestransportlova § 27 «svarar til gjeldande lov § 15», jf. Ot.prp.nr.74 (2001-2002) s. 34.

349 Se om endringer i blant annet forskrifter i kapittel 5 nedenfor.

350 Xxxxxxx/Xxxxx (2014) s. 416, Graver (2015) s. 268 Xxxxxxxx (2011) s. 565.

351 Departementets kompetanse som løyvemyndighet er ved yrkestransportforskriften § 3 første ledd siste punktum delegert til Vegvesenet/Vegdirektoratet i yrkestransportforskriften.

352 Xxxxxxx/Xxxxx (2014) s. 416.

Dermed er det en noe hardhendt regel vi har fremfor oss: Løyvehaver får akseptere de endringer som han pålegges, eller avvikle sin virksomhet innen en rimelig frist, jf. lovens § 27 fjerde ledd annet punktum og forskriften § 5 annet ledd annet punktum. En realistisk forutsetning for at løyvehaveren skal ønske å legge ned virksomheten, er at de nye vilkår er så tyngende at løyve- haver ikke lenger har mulighet til å drifte regningssvarende. Løyvehaveren må i tilfelle varsle løyvemyndigheten to måneder før han nedlegger driften, og han kan ikke uten samtykke avbryte driften på et tidligere tidspunkt jf. forskriften § 33 første ledd. Akter løyvehaveren å innstille virksomheten, «kan» løyvemyndigheten pålegge ham å opprettholde driften ut over tomåne- dersfristen «når transporthensyn krever det», jf. forskriften § 33 annet ledd. I tilfelle skal løy- vehaveren «holdes skadesløs for eventuelle underskudd på rutedriften som ikke dekkes av over- skudd av andre ruter». Denne regelen gir altså ikke løyvehaveren rett på full tapsdekning, og etter ordlyden er slik kompensasjon avhengig av løyvemyndighetens beslutning.

Ordningen passer ikke særlig godt i fergekonsesjonstilfeller. Med forventning om at den lenge- varende løyveperioden skal sikre en viss lønnsomhet og sikkerhet, har fergeselskapene ofte investert i flere nye fartøy som hvert kan koste opp mot 350 millioner kroner.353 Til fergerute- løyvene er det altså knyttet et særlig tungt innvesterings- og innrettelseselement. Hvis løyve- myndigheten står så fritt til å omgjøre løyvevilkår som ordlyden tilsier vil det altså kunne ramme fergeselskapet meget hardt. Spørsmålet er derfor om omgjøringsbestemmelsen kan tas på ordet, eller om den må tolkes innskrenkende.354

Yrkestransportlovas § 27 fjerde ledd har så langt jeg kan se ikke vært tolket av domstolene. Drøftelsen må da bygge på lovens ordlyd, forarbeider, rettspraksis om tilstøtende spørsmål og reelle hensyn.

Hverken lovens eller forskriftens ordlyd unntar for eksempel fergeruteløyvene fra omgjørings- bestemmelsens anvendelsesområde. Slik sett er lovteksten klar, og dette er normalt et tungtvei- ende argument mot innskrenkende fortolkning.355 På den annen side innebærer flertydigheten i uttrykket «endringar i vilkår» at en mer begrenset kompetanse til å omgjøre til skade, ikke vil gjøre bestemmelsen helt uvirksom. Den omgjøringskompetansen som i tilfelle vil bestå i be- skåret figur, vil være presisert slik at det skal mer til å omgjøre til løyvehaverens skade enn til

353 Premissanalyse (2016) s. 157.

354 Dvs. at omgjøringsregelen må gis «snevrere anvendelse enn lovteksten tilsier», Xxxxxxx (2009) s. 27. Tilsva- rende Skoghøy (2018) s. 23.

355 Sml. Xxxxxxx (2001) s. 120, Andenæs (2009) s. 30.

hans gunst. Xxxxxxxx gir dermed et visst rom for presiserende eller innskrenkende fortolk- ning.356 Helt å unnta fergeruteløyver fra omgjøringsregelen, er det derimot neppe grunnlag for.

Etter ordlyden «kan» løyvemyndigheten treffe vedtak om å endre løyvevilkårene. Beslutningen om å treffe omgjøringsvedtak er altså overlatt til løyvemyndighetens skjønn, og spørsmålet er dermed om skjønnsfriheten, dvs. adgangen til å omgjøre, er begrenset.

Bestemmelsens plass i lovens system kan tilsi at det må utvises tilbakeholdenhet i anvendelsen av den på fergeruteløyvene. Omgjøringsbestemmelsen er som nevnt plassert slik i loven at den i utgangspunktet gjelder for alle løyver som utstedes i medhold av yrkestransportlova. Blant annet skal den etter lovens system få anvendelse på løyver for godstransport med motorvogn, for persontransport med drosje eller buss, og fergeruteløyver. Både de faktiske og de rettslige vilkårene for disse virksomhetene er imidlertid ulike, og den generelle regelen må da nødven- digvis gis en vid utforming med til dels uskarpe begreper. Dermed kan det være nærliggende å forstå bestemmelsens ord og uttrykk i lys av de ulike konkrete situasjonene som regelen får anvendelse på, og at «kan»-skjønnet ikke er like fritt i alle henseende. Videre innebærer dette at lovgivers intensjoner må veie tungt i tolkningen av bestemmelsen.357

Hvordan den generelle regelen i § 27 fjerde ledd skal anvendes i møte med dagens fergedrift, er hverken kommentert i forarbeidene til yrkestransportlova, etterfølgende endringslovforarbei- der eller rundskriv. Det ser ikke ut til at departementet eller lovgiver har reflektert over den gamle regelens plass ved siden av de fergeruteløyvene utstedes i dag. Dermed er det ikke uten videre lovgivers intensjon at omgjøringsbestemmelsen skal få full anvendelse på fergeruteløy- vene, og videre kan det tilsi at kompetansen til å omgjøre er mindre vidtrekkende enn ordlyden tilsier. Uttalelser i forarbeidene understøtter dette.

Yrkestransportlovas forarbeider gir riktignok selv lite veiledning for tolkningen av omgjørings- bestemmelsen. Samferdselskomiteen hadde intet å bemerke,358 og departementet nøyet seg med en generell kommentar om at «[p]aragrafen svarar til gjeldande lov § 15».359 I lovmotivene til samferdselslova (1976) § 15, heter det at bestemmelsen «tilsvarer» samferdselslova (1964) §

356 Se Eckhoff (2001) s. 119 og Xxxxxxx (2009) s. 27 om det uskarpe skillet mellom innskrenkende og presiser- ende fortolkning.

357 Sml. argumentasjonen til dissenterende dommer Xxxxxxxx i Rt-1988-276 (Røstad) på s. 289. Saken gjaldt konkret krav om oppregulering av festeavgift med hjemmel i avtaleloven § 36, og altså i faktum og rettsspørs- mål fjernt fra denne oppgavens spørsmål. Men argumentasjonsmønsteret er prinsipielt, og metodisk er det interessant også her.

358 Innst.O.nr.66 (2001-2002) kap. 7.6.

359 Ot.prp.nr.74 (2001-2002) s. 34.

11 annet ledd.360 Når det ikke virker å være tilsiktet særlig endring i rettstilstanden, kan det tilsi at eldre rettspraksis beholder mye av sin gjennomslagskraft.361

Dommen i Rt-1961-1049 (Huttaheiti) har dermed en viss interesse.362 Det var med hjemmel i samferdselsloven (1947) § 8 om vilkårsstillelse i løyver om fortjenestekjøring tatt forbehold om senere endring av drosjeløyvevilkårene. I medhold av forbeholdet hadde staten pålagt drosjeei- eren å holde stasjon på en avsidesliggende holdeplass som «i sine praktiske virkninger gjorde hans bevilling verdiløs».363 Til tross for forbeholdet om etterfølgende vilkårsendringer kunne staten ikke «midt i bevillingsperioden […] gjøre et så vesentlig inngrep i en bevillingshavers rett som det her er tale om», og staten ble holdt erstatningsansvarlig.364

Dommen knytter seg til en bestemmelse i for lengst avløst lovverk, og direkte gjelder den både en annen virksomhet enn fergedrift og et annet hjemmelsgrunnlag for endringer. Når avgjørel- sen likevel har overføringsverdi til problemstillingen i dette kapittelet, skyldes det to forhold. For det første er den praktiske virkningen av et generelt forbehold i løyvevilkårene ikke så ulik virkningen av den etter ordlyden nærmest frie omgjøringsadgangen i yrkestransportlova § 27 fjerde ledd. I begge tilfeller gis myndighetene en utvidet omgjøringsadgang. For det annet for- stås nok domsresultatet best som et utslag av myndighetsmisbrukslærens forbud mot «grovt urimelig» resultat.365

Etter forvaltningsrettslige grunnsetninger må forvaltningsskjønnet utøves slik at «grovt urime- lige» resultater unngås, og under hensyntagen til proporsjonalitet mellom mål og middel.366 Men det skal «svært mye» eller «mye» til før resultatet av skjønnsutøvelsen må underkjennes som «grovt urimelig»,367 og antakelig begrenser proporsjonalitetskravet seg til en prosessuell plikt til å vurdere om det tyngende omgjøringsvedtaket er forholdsmessig.368 Disse grensene er altså snevre, utpreget skjønnsmessige og vanskelige å konkretisere. Etter mitt skjønn gir imid- lertid Rt-1961-1049 (Huttaheiti) retning for vurderingen av etterfølgende endringer av ferge- ruteløyvene. Dommen tilsier at løyvehaveren neppe uten helt særlige grunner kan utsettes for omgjøringsvedtak som gjør at virksomheten ikke lenger kan drives regningssvarende.

360 Ot.prp.nr.5 (1975-1976) s. 33-34, se merknader til utkastet § 16.

361 Andenæs (2009) s. 49.

362 Referert i Frihagen (1970) s. 312 i forbindelse med behandling av samferdselsloven (1964) § 11.

363 Rt-1961-1049 (Huttaheiti) s. 1052.

364 Rt-1961-1049 (Huttaheiti) s. 1052-1053.

365 Xxxxxxx/Xxxxx (2014) s. 399-400.

366 Backer (1991) s. 630-631, Xxxxxxx/Xxxxx (2014) s. 399-401, 403-405, Graver (2015) s 128-130.

367 Rt-2011-111, Rt-1997-1795, Xxxxxxx/Xxxxx (2014) s. 400, se diskusjon om terskelformuleringene i Søvig (2015) s. 343-344.

368 Backer (1991) s. 630, Graver (2015) s 128-130, Xxxxxxx/Xxxxx (2014) s. 368-369, 403-405.

At løyvehaverens drift blir direkte ulønnsom som følge av omgjøringsvedtaket er nærmest dra- matisk, og det kan fremstå som noe utilfredsstillende om løyvehaveren bare skal ha beskyttelse mot slike «grovt urimelige» vedtak. Hensynet til forutberegnelighet og sikkerhet for fergesel- skapets investeringer kan tale for vern også mot omgjøringsvedtak som reduserer lønnsomhets- graden uten helt å undergrave den,369 især når avskrivingstiden for tonnasjen normalt er lang.370 Uttalelser i forarbeidene kan tilsi at løyvemyndighetens skjønnsfrihet har snevrere rammer enn de myndighetsmisbrukslæren streker opp.

Som nevnt viser forarbeidene til yrkestransportlova at § 27 fjerde ledd tilsvarer samferdselslo- ven (1976) § 15.371 I proposisjonen til samferdselslova (1976) 372 gjengis store passuser fra for- arbeidene til samferdselslova (1964) § 11 annet ledd.373 Her heter det at:

«Det skjer stadig endringer og forskyvninger i transportforholdene. Vegbygging, industri og boligreising skaper nye transportbehov og gjør at reisemåter og transportkanaler skifter. Reguleringen av den yrkesmessige transportvirksomhet bør derfor ikke låses fast i løyvepe- rioden, men må kunne tillempes de skiftende forhold. På den annen side er det av vesentlig betydning for en løyvehaver at hans trafikkrettigheter er sikret i løyveperioden, slik at han ikke pålegges urimelige ekstrabyrder i form av nye vilkår. […] Slike nye vilkår eller for- skrifter må gis innenfor rammen av de respektive løyvebestemmelser i loven. Men det er også forutsetningen at de nye betingelser ikke medfører en urimelig øking av løyvehaver- nes plikter sett i relasjon til de rettigheter løyvet opprinnelig ga ham. Det forutsettes at et løyve innebærer en viss balanse mellom rettigheter og plikter, og at denne balanse ikke i løyveperioden forrykkes på en urimelig måte til ugunst for løyvehaveren.»

Disse uttalelsene taler for en mer begrenset omgjøringskompetanse enn den som følger av de overlevende lovformuleringene. For det første skal det være en «viss balanse» mellom løyve- haverens plikter og rettigheter, og det er i seg selv egnet til å begrense adgangen til kun å på- legge tyngende vilkår. Den opprinnelige balanse mellom rettigheter og plikter skal videre ikke

«urimelig» forrykkes til løyvehaverens ugunst, og de nye vilkårene kan ikke i seg selv være

«urimelige». Hva som er urimelig eller balansert er imidlertid utpreget skjønnsmessig, og hvor grensen mot det uakseptable skal trekkes, gir departementet ikke tydelig veiledning om. At vurderingen beror på om vilkårsendringen er «urimelig», kan tale for at handlingsrommet ble

369 Backer (1986) s. 810 differensierer slik mellom ulønnsomhet og svekket lønnsomhet, og trekker i den forbin- delse inn nedskrivning.

370 Premissanalyse (2016) s. 135, hvor det skrives at «avskrivningstid på investert kapital som typisk

er 20-30 år, og kontrakter på 10 år eller kortere, vil leverandørens mulighet til å kunne utnytte materiellet i nye kontrakter være avgjørende for lønnsomheten.»

371 Ot.prp.nr.74 (2001-2002) s. 34.

372 Ot.prp.nr.5 (1975-1976) s. 33, Samferdselskomiteen hadde ingen merknader, se innst.O.nr.47 (1975-1976) merknad til § 15 s. 14.

373 Ot.prp.nr.59 (1962-1963) s. 26-27.

forutsatt å være nokså vidt. Samtidig peker uttrykket «urimelig» mot en lavere terskel enn myn- dighetsmisbrukslærens «grovt urimelig», og balansesynspunktet kan tale for at proporsjonali- tetssynspunkter har en sterkere stilling ved omgjøring etter yrkestransportlova enn ellers.

Samferdselskomiteens innstilling til 1964-loven kaster noe mer lys over urimelighets- og ba- lansekriteriet i proposisjonen. Merknadene fra komiteen er imidlertid ikke entydige. På den ene side understreket komiteen at nye vilkår kan stilles i «allmennhetens interesse», og også dette er gjengitt i proposisjonen til Xxxxxxxxxxxxxxx av 1976:374

«Nye vilkår i forbindelse med løyve vil i de aller fleste tilfelle gjelde en rutekonsesjon. Slike nye vilkår i tjenestens eller trafikantenes interesse har konsesjonsgiveren ikke bare rett, men plikt til å sette. Det følger av konsesjonens offentligrettslige karakter. Men om løyvehaveren ikke kan protestere mot at det stilles nye krav i allmenhetens interesse, kan det hende at endringene i konsesjonsvilkårene tilsier at det skjer en modifikasjon i de plik- ter som påhviler konsesjonæren. Likevekten mellom rettigheter og plikter skal ikke bare være til stede ved løyvetidens begynnelse, men skal søkes holdt ved like ved passende til- tak fra det offentliges side konsesjonsperioden igjennom. Det kan f. eks. skje ved at konse- sjonæren som kompensasjon for nye byrder blir lettet for andre forpliktelser, får tillatelse til å beregne høyere takster, innvilges tilskudd til drift eller kjøp av materiell o.s.v.»375

Den balanseringen av rettigheter og nye plikter som Samferdselskomiteen her tok til orde for, virker i første omgang mer innrettet på å avdempe konsekvensene av de nye vilkår enn å be- grense adgangen til å stille dem.

På den annen side må det ovenfor siterte forstås i lys av at Komiteen var bekymret for at depar- tementets likevektsprinsipp kunne gi for omfattende skjønnsfrihet. I den forbindelse ble det understreket at det «ikke [er] tvingende rett, men billighet, takt og hensynsfullhet som skal angi linjene for det offentliges opptreden».376 Denne siste mer moralske pekefinger har neppe særlig rettskildevekt i seg selv, men uttalelsen er egnet til å vise hvilke intensjoner som ligger bak Komiteens merknader.377 Av disse fremgår det videre at departementet skal «praktisere bestem- melsen i § 10, 2. ledd,378 under en objektiv og omfattende hensyntagen til den tosidige rimelig- het i forholdet».379 Etter mitt syn taler dette for at også Samferdselskomiteen mente at selve adgangen til å stille nye, tyngende vilkår måtte være begrenset. En viss støtte for denne forstå- elsen gir også Komiteens understrekning av at «løyvehaver må ha rett til å bringe spørsmålet

374 Ot.prp.nr.5 (1975-1976) s. 33-34.

375 Innst.O.XIV (1963-64), s. 27-28.

376 Innst.O.XIV (1963-64), s. 28, venstre spalte.

377 Om at tolkningen av lovforarbeider er mer innrettet mot konsipistenes subjektive mening enn alminnelig lov- tolkning, se Xxxxxxx (2009) s. 44.

378 Ved vedtakelsen ble paragrafnummereringen endret til § 11 annet ledd.

379 Innst.O.XIV (1963-64), s. 28, venstre spalte.

om nye vilkårs lovlighet inn for domstolene og kreve erstattet den skade som måtte være tilføyet ham».380 Dette siste synes å forutsette at vilkåret i seg selv kan være for byrdefullt til å måtte aksepteres i «allmennhetens interesse», og at spørsmålet ikke bare er om vilkårets konsekvenser kan avbøtes.

Hovedinntrykket fra disse forarbeidene er etter dette at det skal være rom for å gjøre endringer i løyvevilkårene i «allmennhetens interesse», men at omgjøringsadgangen i det konkrete tilfel- let beror på en vurdering av vilkårets rimelighet og balansen mellom løyvehaverens rettigheter og plikter. Selv om disse synspunktene stammer fra forarbeider av eldre dato, virker yrkestran- sportlovas lovmotiver å forutsette at rettstilstanden skal videreføres.381 Men hvor grensen mot det «urimelige» skal trekkes, og hva som nærmere skal legge føringer for balanseringen av rettigheter og plikter, er høyst uklart. Dermed er det naturlig å tolke omgjøringskompetansen i samsvar med de begrensninger som følger av alminnelig forvaltningsrett.

Etter forvaltningslovens omgjøringsregler i § 35 er utgangspunktet at berettigede forventninger er beskyttet mot omgjøring,382 med mindre omgjøring skjer innen relativt stramme tidsfrister.383 Omgjøringsadgangen beror da på en sammensatt vurdering, der hensynene som taler for om- gjøring må veie vesentlig tyngre enn hensynene som taler mot.384 Etter den alminnelige ulov- festede omgjøringsregelen385 må det tungtveiende allmenne hensyn til for å kunne omgjøre.386 Denne regelen gir nærmest en «sikkerhetsventil»,387 og er det gjort investeringer i tillit til at vedtaket blir stående i lengre tid, vil det være et vesentlig moment som taler mot omgjøring.388 Etter både « 35 og den ulovfestede omgjøringsregelen skal det altså svært mye til før fergerute- løyvene kan omgjøres.

Forvaltningsloven § 35 siste ledd angir riktignok at begrensningene i omgjøringskompetansen etter «første, annet og tredje ledd» ikke gjelder der «endringsadgangen følger av annen lov», og yrkestransportlovas omgjøringsregel kan forstås slik at man har ment generelt å utvide om- gjøringskompetansen i forhold til forvaltningslovens. På den annen side er forholdet til forvalt- ningslovens omgjøringsbestemmelser hverken kommentert i forarbeidene til yrkestransportlova

380 Innst.O.XIV (1963-64), s. 28 og Ot.prp.nr.5 (1975-1976) s. 34.

381 Ot.prp.nr.74 (2001-2002) s. 34.

382 Graver (2015) s. 495.

383 Før vedtaket kommer frem jf. forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav b, eller innen tre uker jf. forvaltnings- loven § 35 tredje ledd annet punktum.

384 Forvaltningsloven § 35 tredje og femte ledd, Graver (2015) s. 495.

385 Forvaltningsloven § 35 siste ledd «alminnelige forvaltningsrettslige regler».

386 Se generelt Graver (2015) s. 495, Xxxxxxx/Xxxxx (2014) s. 309, Xxxxx/Xxxxxxxxx (2010) s. 325.

387 Bernt/Xxxxxxxxx (2010) s. 325.

388 Graver (2015) s. 495.

eller til samferdselslova (1976).389 Dermed kan det etter mitt syn ikke tas for gitt at betydelige forskjeller er tilsiktet, især ikke når lovmotivene trekker en grense mot «urimelige» og ubalan- serte omgjøringsvedtak. Det er ikke åpenbart at den proporsjonalitetsvurderingen som ligger i disse uttrykkene skal gi så mye større rom for endringer enn forvaltningsrettens ellers gjeldende regler.

Formodentlig er det derfor, i samsvar med forvaltningslovens regler, ikke kurant å omgjøre fergeruteløyver til løyvehaverens ugunst.

4.3 Må omgjøringskompetansen utøves innenfor endringssystemet? Problemstillingen i dette avsnittet er om oppdragsgiver/løyvemyndighet må benytte kontraktens endringssystem for å pålegge fergeoperatøren endringer i fergedriften, istedenfor å treffe om- gjøringsvedtak. Som eksempel kan man tenke seg at oppdragsgiver/løyvemyndighet ved om- gjøringsvedtak tilføyer i løyvevilkårene at fergesambandet skal ha 12 avganger i døgnet iste- denfor 6, at inventar salongen må tilpasses bevegelseshemmedes behov,390 eller at fergen skal anløpe skal anløpe en ny kai i tillegg til de eksisterende. Spørsmålet er om Vegvesenet kan velge å treffe omgjøringsvedtak når endringen kunne vært gjennomført ved å utstede endrings- ordre.

Den viktigste konsekvensen av en slik binding av omgjøringskompetansen, er at Vegvesenet i tilfelle må yte økonomisk kompensasjon svarende til det merarbeid, eller de merkostnader eller mindreinntekter som omgjøring påfører fergeoperatøren, se ovenfor i avsnitt 3.5 om vederlags- justering ved endring. En slik rett til kompensasjon har fergeselskapet i utgangspunktet ikke dersom endringen gjennomføres ved et omgjøringsvedtak. Dermed vil bindingen av omgjø- ringskompetansen til endringsordresystemet i realiteten innebære en forpliktelse til å betale er- statning ved omgjøring – en økonomisk binding.

Forholdet mellom kontraktenes endringssystem og yrkestransportlovas omgjøringsregel er ikke eksplisitt regulert i kontraktene eller i loven. Heller ikke forarbeidene til yrkestransportlova eller forutgående lovmotiver tematiserer problemstillingen. Så vidt meg bekjent har ikke dom- stolene behandlet tilsvarende tema fra andre rettsområder, og heller ikke i norsk eller nordisk kontrakts- og forvaltningsrettsteori. I fravær av avklarende rettskilder må drøftelsen bygge på

389 Forvaltningsloven trådte i kraft 01.01.1970, men omgjøringsbestemmelsen i § 35 gjennomgikk nokså betyde- lig revisjon ved lov av 27. mai 1977 nr. 40 om endringer i forvaltningsloven.

390 Se som eksempel Rundskriv N-2006-2 om tilgjengelighet på ekspressbusser. Departementet instruerer bla. Vegvesenet om i medhold av yrkestransportlova § 27 fjerde ledd å tilføye vilkår i ekspressbussløyver om at ekspressbussene må «tilpasse materiellet slik at bussene blir tilgjengelige for personer med nedsatt funksjons- evne, eller ved å ha et serviceopplegg som ivaretar denne gruppens behov» etc.

de holdepunkter som det øvrige rettskildebildet kan gi, herunder rettspraksis om noenlunde lig- nende spørsmål, reelle hensyn og mer allmenne synspunkter i forvaltningsrettsteorien.

Spørsmålet om hvorvidt oppdragsgiver/løyvemyndigheten er avtaleforpliktet til å benytte seg av endringsordre i den grad endringer i fergeoperatørens tjenesteytelse er ønskelig eller nød- vendig, er prinsipielt et spørsmål om forhåndsbinding av forvaltningsmyndighet – omgjørings- adgangen.

Rettspraksis og juridisk teori gir holdepunkter for at avtalebinding av forvaltningsmyndighet krever klarere avtalegrunnlag enn det som alminneligvis kreves for stiftelse av avtaleforpliktel- ser.391 Etter mitt skjønn kommer imidlertid ikke dette vedtakelsesproblemet på spissen for spørsmålet jeg behandler her.392 For selv om det i kontraktene ikke sies med xxxx ord at kontrak- tenes endringsregler substituerer lovens og forskriftens omgjøringskompetanse, må en slik bin- ding anses underforstått eller implisitt i avtalen:393 I fergeavtalene har oppdragsgiver/løyve- myndighet inntatt en uttrykkelig hjemmel til ensidig å kunne pålegge endringer i fergeselska- pets tjenesteutførelse, som i stor grad overlapper med lovens omgjøringskompetanse. Spørsmå- let er heller om det er adgang til slik forhåndsbinding.

Det er et omtvistet og til dels uavklart spørsmål hvilken adgang forvaltningen generelt har til å inngå avtaler om fremtidig bruk av forvaltningsmyndighet, og i tilfelle i hvilket omfang myn- dighetsutøvelsen kan bindes.394 Når det knytter seg en viss tvil til spørsmålet, er det først og fremst fordi domstolene visstnok ikke har fått seg forelagt en avtale der forvaltningen i klartekst har forpliktet seg til i fremtiden å benytte eller ikke å benytte sin forvaltningsmyndighet på nærmere bestemt vis.395

391 Se blant annet diskusjon i Graver (2015) s. 227, Xxxxxxx/Xxxxx (2014) s. 422-427, Boe/Xxxxxxxx (2013) s. 89, Xxxxx (1983) s. 399 flg., 410 og 547, Bernt (1981) s. 240, alle med henvisninger til nokså rikholdig retts- praksis. Se blant annet Rt-1971-228 (Råkollveien) der det hadde «formodningen mot seg» at kommunen hadde ment å binde seg til valget av en bestemt veitrasé, og Rt-1929-771 (Oljepris) der det påhvilte de private «en streng bevisbyrde» for at staten hadde ment å binde sin myndighet til å regulere oljeprisen.

392 Det har bakgrunn av blant annet Rt-1973-107 (Mardøla) vært hevdet at det gjelder en tolkningspresumsjon mot at det offentlige har ment å binde sin myndighetsutøvelse, se for eksempel Graver (2015) s. 227, Frihagen (1977) s. 40. Også Xxxxx (1983) s. 547 «[i] den utstrekning en slik innskrenkning av handlefriheten vil redu- sere vesentlig det offentliges muligheter for å ivareta sentrale samfunnsinteresser». I Rt-2007-651 (Vassfar- vegen) avsnitt 42 stilles det krav om at «bindingen har et klart grunnlag i den avtale som måtte være inngått». Rt-2012-1003 (Gjerdehold) avsnitt 35 påpekes det at et slikt klarhetskrav «ikke uten videre» gjelder for statens avtaler, med mindre det er tale om en forpliktelse som gjelder i uoverskuelig fremtid.

393 Frihagen (1991) s. 346 og Frihagen (1992) s. 25 tar til orde for at en slik forpliktelse kan ligge implisitt eller underforstått i gjensidig forpliktende avtaler, et synspunkt han har fastholdt siden Frihagen (1977) s. 67.

394 Graver (2015) s. 226.

395 Xxxxxxx/Xxxxx (2014) s. 423. Dette står seg så langt jeg kan se også i skrivende stund.

I Rt-1992-1235 (Trålrederi)396 var saksforholdet at Fiskeridepartementet hadde tilbudt rederier å redusere antallet trålere mot å få beholde de samme fiskekvoter som før reduksjonen, og med tilsagn om ulike økonomiske støttetiltak. Det saksøkende rederiet, som hadde akseptert tilbudet, krevde erstatning for tap som det mente seg påført fordi tilsagnet om kvoter ikke ble oppfylt. Xxxxx reiste spørsmål om hvorvidt staten kunne forplikte seg til å binde den framtidige utøvel- sen av sin forvaltningsmyndighet, og førstvoterende bemerket i den forbindelse at:

«Spørsmålet om i hvilken utstrekning staten kan gi tilsagn som binder framtidig utøvelse av forvaltningsmyndighet, er vanskelig. Jeg begrenser meg til å si at dette trolig kan stille seg noe forskjellig på de ulike forvaltningsområder. Dersom det anses nødvendig eller øns- kelig for å fremme vedkommende hjemmelslovs formål, har jeg vanskelig for å se avgjø- rende hensyn mot at det bør være adgang til, i atskillig utstrekning å binde utøvelsen av forvaltningsmyndighet gjennom avtaler eller tilsagn på spesielle områder. Dette er ikke ukjent i forvaltningspraksis.»397

Erstatningskravet var foreldet, og det løste saken.398 Den refererte uttalelsen er dermed formelt et obiter dictum,399 og etter tradisjonell lære har den da noe lavere vekt som rettskilde enn utta- lelser som er nødvendige for domsresultatet.400 Men det sentrale i uttalelsen, at forvaltningen innen visse grenser kan binde sin fremtidige myndighetsutøvelse ved avtale, er også senere lagt til grunn og gjentatt av Høyesterett Rt-2007-651 (Vassfarvegen),401 Rt-2012-1003 (Gjerde- hold)402 og i plenumsdommen Rt-2013-1345 (Strukturkvote).403 Også i rettsteorien har dette vunnet tilslutning.404

Hvor langt dette utgangspunktet rekker, er likevel usikkert. Avgjørelsen i Rt-2007-651 (Vass- farvegen) viser at det beror på en nyansert og sammensatt avveining om forvaltningen i det konkrete tilfelle kan binde sin fremtidige myndighetsutøvelse. Sentralt i vurderingen står en avveining mellom behovet for til enhver tid å stå fritt til å kunne forvalte offentlig myndighet og offentlige midler til beste for fellesskapet, og på den annen side behovet for å kunne oppnå ønskede målsetninger eller løsninger ved å forplikte seg til bestemt bruk eller ikke-bruk av

396 Faktumbeskrivelsen som følger er et ekstrakt av s. 1235 i Rt-1992-1235 (Trålrederi).

397 Rt-1992-1235 (Trålrederi) s. 1240.

398 Rt-1992-1235 (Trålrederi) s. 1241.

399 Graver (2015) s. 226.

400 Andenæs (2009) s. 90-91, Xxxxxxx (2001) s. 172-173, Graver (2015) s. 226-227, Skoghøy (2018) s. 148-149.

401 Rt-2007-651 (Vassfarvegen): Flertallet (3) avsnitt 42, mindretallet (2) avsnittene 77-80 forutsetningsvis.

402 Rt-2012-1003 (Gjerdehold): Flertallet (3) avsnittene 33-34. Mindretallet (2) avsnittene 98-101 markerte ingen uenighet.

403 Rt-2013-1345 (Strukturkvote): Flertallet (9) i avsnitt 76-78. Også mindretallet (8) som to fraksjoner (5 og 3) i henholdsvis avsnitt 166 og 231 markerte ingen uenighet.

404 Graver (2015) s. 226-227 og Xxxxxxx/Xxxxx (2014) s 425 og 426. Se også Frihagen (1991) s. 304-305, og det mer restriktive syn i Xxxxxxxxx (1992) s. 294 flg.

forvaltningens myndighet.405 Dette vil kunne variere fra forvaltningsområde til forvaltningsom- råde,406 og avhenge av hvilke formål hjemmelsloven skal fremme og rommet for forvaltnings- skjønn.407 I teorien er det fremholdt at vurderingen dels bør sentreres om hvor vidtgående bin- dingen er, og dels om hvor overskuelige bindingens konsekvenser er.408 Videre er det antatt at en forpliktelse til å utøve myndigheten på et bestemt vis er mindre betenkelig enn en forpliktelse til å avstå fra myndighetsutøvelse, og binding av kort varighet vil være å foretrekke fremfor langvarig binding.409 Og stiftelse av økonomiske forpliktelser blir gjennomgående ansett som mindre problematisk enn binding av materiell reguleringsmyndighet.410

Omgjøringskompetansen i yrkestransportlova § 27 fjerde ledd er grunnleggende begrunnet i behovet for å sikre smidighet i organiseringen av samferdselen, slik at tilbudet og ressursbruken er best mulig tilpasset skiftende behov: «Reguleringen av den yrkesmessige transportvirksom- het bør derfor ikke låses fast i løyveperioden, men må kunne tillempes».411 Endringsregimet i kontrakten sikrer imidlertid Vegvesenet betydelig grad av fleksibilitet,412 og grunnleggende oppfylles den samme funksjonen som lovens omgjøringsregler. De ovenfor refererte uttalelsene fra forarbeidene kan tilsi at endringskompetansen i kontrakten gir større rom for endringer og tilpasninger enn til både yrkestransportlovas og forvaltningsrettens omgjøringsregler.413 Videre er spørsmålet om endring både etter endringssystemet og omgjøringsreglene overlatt til Veg- vesenets skjønn, og begrensningene i friheten til å kreve endringer er antakelig ikke så ulike.414 Dette innebærer at Vegvesenet også etter kontraktens endringssystem kan vareta offentlige hen- syn, herunder styring, kontroll og effektiv realisering av endrede politiske mål.415 Til sammen- ligning er endret politisk syn i seg selv bare unntaksvis argument tungt nok for omgjøring etter den ulovfestede forvaltningsrettslige omgjøringsregelen.416 Dermed vil behovet for fleksibilitet være ivaretatt, og etter mitt syn taler dette for at avtalebinding er lite problematisk.

405 Rt-2007-651 (Vassfarvegen) avsnitt 42.

406 Rt-2007-651 (Vassfarvegen) avsnitt 42, Rt-1992-1235 (Trålrederi) s. 1240.

407 Rt-2007-651 (Vassfarvegen) avsnitt 42, Rt-1992-1235 (Trålrederi) s. 1240, Graver (2015) s. 224, 226, Friha-

gen (1977) s. 67.

408 Xxxxxxx/Xxxxx (2014) s. 426, Frihagen (1977) s. 67.

409 Xxxxxxx/Xxxxx (2014) s. 426.

410 Tydeligst Xxxxxxxxx (1992) s. 307 og Graver (2015) s. 225, Xxxxxxx (2017) s. 340, Bernt (1981) s. 243 i samme retning.

411 Ot.prp.nr.59 (1962-1963) s. 26.

412 Se ovenfor i avsnitt 3.4.

413 Se ovenfor i avsnitt 4.2.

414 Se ovenfor i avsnittene 3.4.3, 3.4.5 og 3.4.6. om grensene i kontrakt, kontraktsretten og forvaltningsretten.

415 Se ovenfor i avsnitt 3.3. Se òg Graver (2015) s. 486.

416 Eckhoff/Xxxxx (2014) s. 311.

Når den nødvendige friheten til å endre fergetjenesten ikke er synderlig begrenset, er den ve- sentligste konsekvensen av kontraktuell binding av omgjøringskompetansen, at endringer gir fergeselskapet rett til å holdes skadesløs, se ovenfor i avsnitt 3.5. I bindingen ligger det altså primært en økonomisk forpliktelse, som fremstår som en avtalefestet erstatningsplikt ved om- gjøring. Som nevnt er det i rettsteorien tatt til orde for at stiftelse av økonomiske forpliktelser er langt mindre problematisk enn at forvaltningen forplikter seg til å benytte eller ikke å benytte sin reguleringsmyndighet på et bestemt vis.417 J. F. Xxxxx synes for eksempel å stille seg åpen for at den offentlige part kan påta seg en forpliktelse til å yte den økonomiske realiteten i det som ellers ville vært materiell binding av myndighetsutøvelse.418 Videre argumenterer Xxxxxxx for at gyldige forhåndstilsagn generelt bør antas å ha økonomisk ansvar som hovedrettsvirk- ning, idet et slikt ansvar både vil verne den private parts forventninger og samtidig vil gi det offentlige frihet til å utøve reguleringsmyndigheten.419

Dommen i Rt-2012-1003 (Gjerdehold) kan gi en viss støtte for at betenkelighetene ved å stifte økonomiske forpliktelser normalt ikke er fremtredende, selv om de vedrører statens priorite- ringsfrihet. Saken gjaldt spørsmål om staten overfor noen kommuner avtalerettslig hadde for- pliktet seg til å reise og vedlikeholde gjerder langs jernbanelinjen gjennom kommunene.420 Både flertallet (3) og mindretallet (2) fant at det var inngått en bindende avtale, men det var dissens om hva avtalen innebar.421 Det var etter flertallets syn «klart» at «staten rettslig sett kan forplikte seg på en slik måte», også der forpliktelsen «strekker seg over meget lang tid».422 Den økonomiske forpliktelsen som lå i dette, kunne imidlertid innebære visse begrensninger i statens bevilgningsfrihet og dermed ha «noen betenkelige sider».423 Men slik flertallsvotumet er skre- vet, virker betenkelighetene først og fremst å knytte seg til at det i saken var tale om binding «i uoverskuelig fremtid» – en slik forpliktelse krevet «rimelig klart grunnlag» i avtalen.424

I vårt tilfelle vil omfanget av og rammene for det økonomiske ansvaret være relativt klart av- grenset, og bindingsperioden helt overskuelig. Dersom Vegvesenet må yte kompensasjon sva-

417 Tydeligst og generelt Fleischer (1992) s. 303, 305-306, især på side 307. Graver (2015) s. 225 tilsynelatende generelt, men under henvisning til skattefritakssaken i Rt-1957-522 (Glomfjord). Xxxxxxx (2017) s. 253-255, 339-340 og Bernt (1981) s. 243 i samme retning.

418 Bernt (1981) s. 243, på s. 326 omtalt som «subsidiær binding».

419 Xxxxxxx (2017) s. 253-255, 340. Xxxxxxx understreker imidlertid at hans konklusjon ikke er bekreftet av domstolene og slik er uttrykk for hvordan retten helst bør være, se s. 340.

420 Rt-2012-1003 (Gjerdehold) avsnittene 1 og 33.

421 Rt-2012-1003 (Gjerdehold) avsnitt 53 (flertallet), avsnitt 101 (mindretallet).

422 Rt-2012-1004 (Gjerdehold) avsnitt 34. Mindretallet (2) synes å legge det samme til grunn.

423 Rt-2012-1004 (Gjerdehold) avsnitt 34.

424 Rt-2012-1004 (Gjerdehold) avsnitt 35.

rende til merarbeid, merkostnader eller mindreinntekter som omgjøring påfører fergeoperatø- ren, vil kompensasjonen ytes etter et slags enhetsprisformat som Vegvesenet selv har utarbei- det.425 Som det fremgikk av avsnitt 3.5, bygger kontraktens endringsordresystem på et prinsipp om opprettholdelse av den kommersielle balansen gjennom tilleggsvederlag for endringspå- legg, og dette balanseprinsippet går lenger enn i de store entreprise- og tilvirkningsstandardene: Vegvesenet har sett det som rimelig å innrømme fergeoperatøren et i praksis dekkende vederlag også der han varsler for sent.426 Om Vegvesenet skal ha frihet til vederlagsfritt å gjøre endringer ved omgjøring, vil det altså fremstå som et betydelig skår i den balanseforutsetningen kon- traktsforholdet bygger opp om.

Til dekning for utgifter som kontraktene medfører får Vegvesenet årlige bevilgninger og bud- sjettfullmakter.427 Så langt omgjøring ellers kan skje uten erstatning eller annen kompensasjon, har binding til endringsordresystemet prinsipielle linjer til binding av bevilgningsmyndighet. Det vil kunne representere en ulempe for forvaltningen at endringer i sambandsdriften i ikke lenger kan skje vederlagsfritt. Men selv om slike prinsipielle synspunkter kan ha sin plass, bør de ikke kunne begrunne tungtveiende motargumenter for fergekontraktenes del. Som nevnt sy- nes forarbeidene å stille seg åpne for kompensasjonsordninger der løyvehaveren ikke kan mot- sette seg endringene i vilkårene,428 og i andre passasjer omtales tillegg i den økonomiske støtten som noe nær et vilkår for å pålegge mer byrdefulle oppgaver.429 Tanken om en økonomisk forpliktelse ved omgjøringsvedtak har altså ikke ligget lovgiver helt fjernt, uten at man har ansett det som prinsipielt problematisk. Og i den grad domstolene har ansett økonomiske bin- dinger som betenkelig, har det først og fremst dreiet seg om evigvarende forpliktelser, se Rt- 2007-651 (Vassfarvegen)430 om kommuner og Rt-2012-1003 (Gjerdehold) om staten.431 Ferge- kontraktenes levetid er til sammenligning normalt432 mellom 8 og maksimalt 10 år, jf. yrkes- transportlova § 27 annet ledd. Her må en etter mitt syn òg ha in mente at hensynet til det offent- liges økonomi neppe kan utgjøre en spesielt tungtveiende omgjøringsgrunn.433 Den økonomiske ulempen er altså ikke et sterkt motargument.

425 Se ovenfor i avsnitt 3.5.

426 Se ovenfor i avsnitt 3.5.3.

427 Se eksempelvis tildelingsbrev av 2018, om fullmakt til forskuttering av midler og til å pådra staten fremtidige betalingsforpliktelser: xxxxx://xxx.xxxxxxxxxxx.xx/xxxxxxxxxxxxx/000000x00x0x00x0x0x000x000x00x0x/xx- tildelingsbrev-2018.pdf

428 Innst. O. XIV (1963-64), side 27-28 og Ot.prp.nr.5 (1975-1976) s. 34.

429 Ot.prp.nr.86 (1984-1985) s. 7.

430 Rt-2007-651 (Vassfarvegen) avsnitt 43.

431 Rt-2012-1003 (Gjerdehold) avsnitt 35.

432 Premissanalyse (2016) s. 90.

433 Graver (2015) s. 498. Unntak må klart nok gjøres der «samfunnets vitale interesser» står på spill Rt-1962-369 (Gullklausul) s. 385. Saken kan også stille seg annerledes på kommunalt plan, med mer begrensede ressurser, se Graver (2015) s. 498 og Xxxxxxx (2017) s. 139 flg. og 340.

Hensynet til harmoni i yrkestransportlovas reguleringssystem kan tilsi at fergeruteløyvene med tilknyttede kontrakter ikke kan endres i medhold av yrkestransportlova, men isteden må endres i medhold av kontraktens endringsregime. For samtidig som loven krever at fergeselskapet har et ruteløyve, driftes sambandet etter kontrakten. Som nevnt i avsnitt 2.3.1 forutsetter yrkestrans- portlova i § 27 tredje ledd og § 23 annet punktum jf. § 22 femte ledd at det skal inngås kontrak- ter, og for det vesentlige er det kontraktene som regulerer partenes rettigheter og plikter.434 Det er i og for seg talende når Hjelmelandskontrakten pkt. 1.1.1 erklærer at «[d]isse kontraktsvilkår inkludert øvrige kontraktsdokumenter regulerer partenes rettigheter og plikter ved gjennomfø- ring av de ferjetjenester som er omfattet av denne kontrakten». Når myndighetene slik langt på vei kan sies å ha valgt det kontraktsrettslige sporet, tilsier hensynet til fergeselskapets forutbe- regnelighet sterkt at fergeselskapet bør kunne innrette seg i tillit til at avtalen vedblir å være det primære grunnlaget for rettigheter og plikter fergeselskapet og oppdragsgiver imellom.435 En omgjøringsadgang som løper parallelt med kontraktens endringsordresystem vil kunne motar- beide intensjonen om slik kontraktregulering av forholdet, idet sviktende tillit til avtaler kan sette avtalen som et egnet styringsinstrument under press.436 Med Bernt kan vi si at fergeselsk- apet «opplagt […] vil ha et vesentlig og legitimt behov for å kunne stole på at det offentlige ikke ‘velter spillet’ for ham etter å ha forespeilet ham visse fordeler og forutsetninger for den virksomhet han har satt i gang.»437

Binding av omgjøringsmyndigheten vil videre kunne bidra til å fremme sentrale formål og mål- settinger bak lovens ordning med anbud og utkontraktering av fergetjenester til private rederier. Et hovedformål med innføringen av anbud i fergesektoren var å sikre mest mulig effektiv bruk av offentlige midler,438 og kontraktene er inngått med private fordi det hittil ikke har vært øns- kelig å drive fergesamband i offentlig egenregi. Dette har særlig to praktiske konsekvenser. For det første vil den effektiviteten i ressursbruken som anbudene kan bidra til i stor grad avhenge av hvordan tilbyderne priser risiko. Det kan anføres at jo større usikkerhet det er knyttet til offentligrettslig myndighetsutøvelse, jo høyere vil innkjøpsprisene bli, og jo mer vil kontrak- tene koste samfunnet.439 Omgjøringsmyndigheten er en slik utrygghet som fergeselskapene

434 Se ovenfor i avsnittene 2.2.1 og 2.3.2 sammenholdt.

435 I samme retning Kristensen/Svarva (2004) s. 353.

436 Dette hensynet er i norsk litteratur fremmet i Xxxxxxxxxx/Svarva (2004) s. 353, og i engelsk litteratur fremhevet i Xxxxxx (2008) s. 170 og 172.

437 Bernt (1981) s. 71.

438 Ot.prp.nr.74 (2001-2002) s. 37.

439 Xxxxxxxxx x Xxxxxx (2008) s. 171. Det samme synes å ligge bak uttalelser i Ot.prp.nr.64 (1989-1990) s. 38 om at «deltakarane i anbodskonkurransen etter alt å døme vil måtte berekne eit høgare anbod dersom dei ikkje er sikra einerett», og at dette er et «omsyn som og talar for ein slik einerett». Se Premissanalyse (2016) s. 133-

eventuelt må prise i sine tilbud. For det andre er kontraktene med rederiene påvirket av tilliten til det offentlige som kontraktspart, både i rederienes villighet til å inngå kontraktene på de frembudte vilkår, og i det nødvendige samarbeidet under kontraktgjennomføringen.440 Denne tilliten kan lett visne hen hvis det offentlige gjør bruk av sin myndighet på en for fergeselskapet uforutsigbar måte.441

Gjennomgangen viser at binding av omgjøringskompetansen til endringsregimet i kontrakten bør godtas. Løsningen er i fergeselskapets klare interesse fordi endringsregimet i kontrakten gir krav på justering av vederlaget. Løsningen er også i Vegvesenets interesse, idet adgangen til å gjøre endringer antakelig utvides. Det vil også i et bredere perspektiv være tjenlig å på denne måten avklare hvilke skikkelser Vegvesenet kan innta under kontraktens forløp, dvs. som myn- dighetsorgan og som kontraktspart.

4.4 Kort om tilbakekallelse av løyvet og kontraktens avbestillingsregler Løyvemyndigheten/oppdragsgiver kan ha behov for helt å avslutte fergeselskapets tjeneste- ytelse, men her er løyvemyndighetens offentligrettslige kompetanse nokså begrenset. Yrkes- transportlova § 27 fjerde ledd gir etter ordlyden ikke hjemmel til helt å trekke tilbake løyvet, bare til å gjøre endringer i det. Tilbakekall reguleres isteden i loven § 29 første ledd, og denne bestemmelsen gir løyvemyndigheten en snever adgang til å tilbakekalle løyvet når løyvehave- ren «ikkje fyller dei krava som er sette i forskrifter og vilkår, eller ikkje rettar seg etter forskrif- ter og vilkår som gjeld for å drive verksemda».442

Utenfor slike tilfeller av klare brudd på vilkårene for å beholde løyvet, må det antas at løyve- myndigheten kan tilbakekalle løyvet etter den alminnelige, ulovfestede omgjøringsregelen.443 Det må da tungtveiende allmenne hensyn til, som klart oppveier de ulemper fergeoperatøren påføres.444 I teorien er det diskutert om erstatning etter ekspropriasjonssynspunkter kan være nødvendig for slik omgjøring, og om muligheten for å yte erstatning kan utvide den ellers så

134 og 229 flg. generelt om varierende myndighetskrav og faktisk forekommende risikoprising i fergesekto- ren.

440 Xxxxxx (2008) s. 171.

441 Kristensen/Svarva (2004) s. 350, 353.

442 Se avsnitt 2.3.2.

443 Ot.prp.nr.5 (1975-1976) s. 35 i denne retning, se ovenfor i avsnitt 2.3.2. Generelt: Backer (1986) s. 824. Backer kritiserer her Frihagen (1977) s. 63, som fremmet en presumsjon for at særlovgivningens omgjøringsregler måtte tolkes antitetisk, slik at supplering av den ulovfestede omgjøringsregelen stort sett var utelukket. Friha- gen (1992) s. 48 synes å frafalle dette synspunktet, blant annet under henvisning til Backers kritikk.

444 Graver (2015) s. 495, Xxxxxxx/Xxxxx (2014) s. 309.

snevre omgjøringsretten.445 Visstnok er det hittil ingen høyesterettsdom som helt avklarer spørsmålet.446

I fergeløyveforhold er det imidlertid neppe nødvendig å trenge til bunns i disse spørsmålene. Kontraktene gir nemlig løyvemyndigheten/oppdragsgiver en langt videre rett til å frabe seg fergeselskapets tjeneste ved å avbestille den i henhold til kontraktens pkt. 1.8. Her heter det i første ledd at «Oppdragsgiver har rett til å avbestille hele eller deler av oppdraget», og noen begrunnelse for avbestillingen kreves etter ordlyden ikke. Dersom oppdragsgiver avbestiller tjenesten, vil fergeoperatørens rett og plikt til å fullføre sitt kontraktsoppdrag bortfalle.447 Reelt fyller altså avbestillingsretten samme funksjon som en full tilbakekallelse, men adgangen er utvidet.448 Avbestilling gir imidlertid fergeoperatøren krav på «erstatning for det økonomiske tap han lider som følge av avbestillingen», og erstatningen skal fastsettes til den «positive kon- traktsinteresse», jf. pkt. 1.8 annet ledd.449 Slik sett kan avbestillingsreglene med forvaltnings- rettslige øyne fremstå som et eksempel på at full erstatning kan utvide omgjøringskompetan- sen.450

4.5 Oppsummering

I dette kapittelet har jeg drøftet oppdragsgivers/løyvemyndighetens kompetanse til å endre løy- vevilkår ved omgjøring i medhold av yrkestransportlova § 27 fjerde ledd. Etter ordlyden vil den kunne gi urimelige resultater. Forarbeider, rettspraksis og reelle hensyn tilsier imidlertid at ad- gangen til å omgjøre er langt snevrere enn ordlyden tilsier, og jeg har argumentert for at ters- kelen for omgjøring av fergeruteløyver må antas å samsvare med alminnelige forvaltningsretts- lige omgjøringsregler regler.

Videre har jeg argumentert for at oppdragsgivers omgjøringskompetanse må utøves innenfor kontraktens endringsordresystem. Denne løsningen innebærer at balansen i rettsforholdet opp- rettholdes, samtidig som løyvemyndighetens/oppdragsgivers mulighet til å kreve endringer i fergeoperatørens tjenesteutførelse ikke vesentlig svekkes.

445 Se nærmere om denne problemstillingen i Wallevik (2015) s. 184-189, Xxxxxxx/Xxxxx (2014) s. 315-316, Bernt (1981) s. 69, Frihagen (1970) s. 337.

446 Xxxxxxx/Xxxxx (2014) s. 315.

447 Se for den kontraktsrettslige side av dette Xxxxxxxx (2011) s. 792, og den forvaltningsrettslige side yrkes- transportforskriftens § 25 sammenholdt med § 16.

448 Se lignende i Rt-2007-193 (Fysioterapikontor) der oppsigelsesklausulen i avtaleverket tilsynelatende gjorde at «endringsadgangen følger av blant annet vedtaket selv, jf. § 35 femte ledd» (avsnitt 48).

449 Se ovenfor i avsnitt 3.4.4.

450 Se Wallevik (2015) s. 185-189 med videre henvisninger.

5 Særlig om endring av lover, forskrifter og annen myndighetsutøvelse

5.1 Innledning

Kapittel 3 og 4 handlet om oppdragsgivers kontraktsrettslige og offentligrettslige muligheter til å gjøre endringer direkte i kontrakten og løyvet ved henholdsvis endringsordre og omgjørings- vedtak. I dette kapittelet utvides perspektivet. Temaet nå er fergekontraktenes håndtering av endrede myndighetskrav i lov eller forskrift, og annen myndighetsutøvelse. Kontraktene regu- lerer risikoen for slike endringer, og hovedproblemstillingen i dette kapittelet er hvordan denne risikoen fordeles mellom partene.

Kontraktsparter kan under kontraktens forløp oppleve at myndighetene stiller nye krav som vedrører kontraktsytelsen, eller ved annen myndighetsutøvelse gjør kontrakten mindre lønnsom enn forventet. Mest kritisk er situasjonen hvor skjerpede krav får anvendelse på eksisterende kontrakter. Problemet oppstår trolig lettest i lengevarende kontrakter, og problemstillingen er i så måte ikke unik for fergekontraktene. I likhet med standardkontraktene for bygge- og tilvirk- ningsprosjekter,451 gir også fergekontraktene regler om hvordan risikoen for myndighetskrav skal fordeles.

I mellomprivate kontrakter har de endrede myndighetskravene stort sett karakter av utenfra- kommende forstyrrelser utenfor partenes kontroll.452 Der staten er kontraktspart, kan en slik tankegang først fremstå som lite treffende; staten er jo opphav til de endrede kravene. Samtidig må utgangspunktet være at statens rolle som avtalepart og som regulator må holdes atskilt. Det medfører imidlertid at staten gjennom endringer i lover, forskrifter og annen myndighetsut- øvelse kan påvirke grunnlaget for de kontrakter som staten har inngått, og endre de forutset- ningene som den private parten har lagt til grunn.453 Dette gjør det prinsipielt interessant å un- dersøke hvordan fergekontraktene håndterer kapittelets problemstilling.

I avsnitt 5.2 drøfter jeg fergeselskapets kontraktsplikt til å etterkomme det til enhver tid gjel- dende regelverket. Hvordan denne innrettelsesplikten står i forhold til oppdragsgivers endrings- kompetanse, behandler jeg i avsnitt 5.3. Dernest er spørsmålet hvordan kostnadskonsekvensene forbundet med regeletterlevelsen fordeles mellom partene, det vil si på hvilke vilkår fergeope- ratøren kan kreve vederlagsjustering (avsnitt 5.4).

451 Eksempelvis NF 15 art. 5.1, NS 8405 pkt. 12.1 og 23.2. Se også om Shipbuild 200 art II nr. 3 i Falkanger/Bull (2016) s. 69-70, forgjengeren SBK 1981 § 1 i Knudtzon (1984) s. 13, og Reparasjonskontrakten av 1985 § nr. 3 i Falkanger/Bull (2016) s. 86.

452 Se for eksempel Kaasen (2006) s. 121 og Mestad (1991) s. 347 flg. om offentlige vedtak mv. som force maje- ure. Marthinussen (2016) s. 438 om avgifter mv.

453 Xxxxxxxx Xxxxxx (2004) s. 281.

Fergeselskapets tjeneste fremstår som en integrert del av veinettet, og overtar der vei møter fjord. Dette gir et avhengighetsforhold til den øvrige infrastrukturen, og fergevirksomhetens inntektsgrunnlag er lett påvirket av en lang rekke vedtak og offentlige prioriteringer. Disse sær- lige problemstillingene behandles i avsnitt 5.5.

5.2 Fergeoperatørens plikt til å rette seg etter myndighetskrav

Fergeoperatørens kontraktsplikt til å følge de til enhver tid gjeldende krav fra myndighetene er fastslått i kontraktens pkt. 1.6.1 annet ledd.454 Ordlyden er som følger:

«Operatør skal holde seg informert om, og rette seg etter:

• Til enhver tid gjeldende lover og forskrifter som er relevante for utførelse av opp- draget.

• Krav og pålegg som er fastsatt av myndighetene.

• Operatør skal i rett tid innhente og beholde de godkjenninger og Løyver som er nødvendige for utførelsen av oppdraget.»

Pkt. 1.6.1 annet ledd pålegger fergeoperatøren to typer plikter.455 For det første skal han kjenne og følge relevante myndighetskrav, og for det annet skal han i tide innhente og beholde nød- vendige tillatelser. I det følgende behandler jeg kun plikten til å følge relevante myndighetskrav.

Etter ordlyden er fergeoperatøren pålagt en ubetinget plikt, jf. «skal», til å «rette seg etter» de

«til enhver tid gjeldende» krav i lov, forskrift mv. som er «relevante for utførelsen» eller som ellers retter seg mot fergeoperatøren. Å «rette seg etter» noe betyr i alminnelig språkbruk at man innretter seg i samsvar med noe, eller endrer situasjonen eller handlingsmønsteret slik at kravene oppfylles. Kontraktutførelsen må kort sagt være i henhold til regelverket. Tilsvarende er løsningen i NF 15 art. 5.1 første ledd, der den tilnærmet identiske ordlyden «leverandøren skal holde seg informert om og rette seg etter» pålegger leverandøren plikt til å etterkomme relevante lov- og forskriftsendringer mv.456

454 Første ledd handler mer spesifikt om lovens vilkår for løyve, og ble kort kommentert i avsnitt 2.3.2. De øvrige bestemmelsene i kontraktens kap 1.6 er «Krav til overføring av ansatte» ved virksomhetsoverdragelse (pkt. 1.6.2) og «Krav til lønns- og arbeidsvilkår» (pkt. 1.6.3). De særlige spørsmål som disse bestemmelsene reiser, avgrenses det mot. Adgangen til å stille krav til ansattes vilkår er utredet i Xxxxxxx/Bekkedal (2017). Også professor xx. xxxxx Xxxx Xxxxx har utredet spørsmålet, men hans arbeid er ikke offentlig tilgjengelig.

455 Inspirert av Xxxxxx (2006) s. 118.

456 Kaasen (2006) s. 130.

Plikt til å følge det til enhver tid gjeldende regelverk ville fergeoperatøren selvsagt ha hatt over- for myndighetene allerede på offentligrettslig grunnlag,457 men gjennom bestemmelsen blir plikten også kontraktsrettslig. Dette innebærer at kontraktklausulene ikke uttømmende regule- rer fergeoperatørens kontraktsplikter: I tillegg kommer de særlige krav i gjeldende lover, for- skrifter og vedtak.

Xxxxxxxxx i lover og forskrifter og myndighetenes krav og pålegg kan treffe fergeselskapets kontraktutførelse på ulike måter. Myndighetskravene kan eksempelvis rette seg mot selve kon- trakten og forby visse oppfyllelseshandlinger, stille nye krav til fartøy eller mannskap, eller mer generelt endre de rettslige rammevilkårene for tjenesten.458 Slike krav kan medføre at fergeo- peratøren påføres økte byrder, for eksempel hvis Sjøfartsdirektoratet gir regler som krever at fartøyet må utrustes med flere livbåter. Det kan også bli nødvendig å avvike fra kontraktsfestede krav, for eksempel der det utstedes et pålegg om redusert fart til sjøs utstedes for å skåne et oppdrettsanlegg, med den følge at fergeoperatøren ikke både kan overholde myndighetskravene og den opprinnelige rutetabellen. Videre kan fergeselskapets valgrom med hensyn til oppfyl- lelsesmåte reduseres,459 for eksempel hvis Sjøfartsdirektoratets krav om lysegule redningsves- ter begrenser valgmulighetene i kontraktens krav om «betryggende sikkerhetsforanstaltninger» el.

Myndighetskrav kan òg vedrøre fergeselskapets virksomhet mer generelt, uten direkte å legge føringer for selve kontraktoppfyllelsen. Etter ordlyden har fergeselskapet bare kontraktsplikt til å etterleve lover og forskrifter som er «relevante for utførelse av oppdraget», og dermed kan det oppstå vanskelige grensespørsmål. Ordlyden er vag og upresis, og det kan tilsi at det ikke skal trekkes særlig snevre grenser for hva som er relevant. Samtidig taler ordlyden for at kra- vene må ha tilknytning til driften av sambandet – det er dette som er fergeselskapets oppdrag. Mens for eksempel endringer i det generelle skatteregelverket neppe kan sies å være «relevante for utførelsen av oppdraget», ligger antakelig endringer i for eksempel yrkesskadeforsikring460 i grenseland. Arbeidstidsregulering i lov eller forskrift,461 eller endrede krav til forsikringsdek- ning for passasjerenes skade eller tap,462 vil formodentlig ligger innenfor.

457 En reservasjon må gjøres for den beskyttelse Grl. §§ 97 og 105 og EMK P-1-1 kan gi kontraktfestede posisjo- ner. Det tilføyes at de jurisdiksjonsproblemer som kan oppstå i NF-kontraktsforhold med oppfyllelseshand- linger i utlandet, vanskelig oppstår i fergekontraktene. Se om disse i Kaasen (2006) s. 122-124.

458 Mestad (1991) s. 348.

459 Kaasen (2006) s. 121.

460 Eksempel hentet fra Kaasen (2006) s. 129. I NF 15 art. 5.1, som i NF 05, er vilkåret «nødvendiggjør Endringer i Arbeidet eller dets utførelse». Dette gir en strammere relevansgrense enn Hjelmelandskontraktens.

461 Eksempel hentet fra Kaasen (2006) s. 129.

462 Prop.46 LS (2014-2015) s. 43-44.

Kravene kan være upresise og gi rom for tvil om hvordan de skal forstås og kan implemente- res.463 Hvordan lover, forskrifter og vedtak i alminnelighet skal tolkes, er det ikke rom for å gå nærmere inn på her. For vårt vedkommende er det interessante at disse tolkningsproblemene også blir kontraktsrettslige:464 Tar fergeoperatøren feil, kan det utløse kontraktsrettslige plikt- bruddsanksjoner. Men i likhet med NF 15465 og NS 8405466, angir ikke Hjelmelandskontrakten pkt. 1.6.1 hvordan fergeoperatørens eventuelle mislighold skal håndteres. Av kontraktens pkt.

1.9.8 annet ledd fremgår det imidlertid at brudd på krav til lønns- og arbeidsvilkår kan medføre trekk i vederlaget. For øvrige myndighetskrav gir det best mening å falle tilbake på kontraktens generelle misligholds- og risikoregulering i kap. 1.9.467 Er misligholdet grovt nok, kan kontrak- ten heves etter pkt. 1.9.9. Og av yrkestransportlova § 29 første ledd fremgår det at løyvet kan tilbakekalles dersom fergeoperatøren «ikkje rettar seg etter forskrifter og vilkår som gjeld for å drive verksemda». Jeg viser til de generelle utgangspunktene i avsnitt 2.3.2.

5.3 Forholdet til oppdragsgivers endringskompetanse: Må fergeoperatøren varsle og/eller avvente endringsordre før han imøtekommer de endrede kravene?

Kontraktens formelle utgangspunkt er at fergeoperatørens kontraktutførelse må ligge innenfor kontraktens opprinnelige krav, eller slik de fremstår etter oppdragsgivers bindende instrukser eller endringsordre.

Etter ordlyden i pkt. 1.6.1 «skal» fergeoperatøren «rette seg etter» de til enhver tid gjeldende lover, forskrifter, og krav og pålegg fra myndighetene. Ordlyden er her til forveksling lik den i NF 15 art. 5.1 første ledd. Om den likelydende NF 05 art. 5.1, skriver Xxxxxx at leverandørens plikt og rett til å innrette arbeidet i samsvar med myndighetskravene hverken er betinget av at selskapet utsteder endringsordre eller instruks, eller leverandørens varsel.468

Parallelliteten i ordlyden kan tilsi at løsningen i Hjelmelandskontrakten er den samme, altså at fegreoperatøren hverken behøver å varsle eller avvente oppdragsgivers instruks eller endrings- ordre før kontraktutførelsen bringes i samsvar med de endrede myndighetskravene.

En grunn til at spørsmålet kan stille seg annerledes i fergekontraktene enn i NF, er at kontrak- tens prosedyrer for tilleggsvederlagskrav er utformet forskjellig. Etter NF 15 art. 5.1 annet ledd

463 Kaasen (2006) s. 121.

464 Kaasen (2006) s. 121.

465 Kaasen (2006) s. 119.

466 Marthinussen (2016) s. 161.

467 Marthinussen (2016) s. 161.

468 Kaasen (2006) s. 130.

kan leverandøren kreve justering av kontraktens tid og pris dersom de endrede eksterne kravene

«nødvendiggjør Endring av Arbeidet eller dets utførelse som påvirker Leverandørens kostnader eller fremdrift». Justeringskravet må leverandøren fremsette som et krav om endringsordre in- nen 21 dager etter at han «fikk eller burde ha fått kunnskap om de forhold som begrunner kra- vet», jf. art. 5.1 annet ledd siste punktum. I praksis sikres selskapet dermed tilfredsstillende kontroll med leverandørens utførelse og kontraktens kostnader, for eksempel der det kan søkes dispensasjon eller kravene kan gjennomføres på ulike måter.469

I fergekontraktene kan fergeoperatøren først kreve tilleggsvederlag dersom de eksterne kravene påfører ham «vesentlig» merkostnad eller tap, jf. pkt. 5.2.6 første ledd.470 Da «anses det som en endring», som det heter i bestemmelsens første ledd. Den stramme fristen for å fremsette end- ringsordrekravet, «uten ugrunnet opphold», gjør at varselet i praksis vil ligge tidsmessig forut for implementeringen av myndighetskravet. Dermed har oppdragsgiver på samme måte som i NF anledning til å påvirke hvordan kravene skal imøtekommes. Skulle oppdragsgiver være for- hindret fra dette, må han nøye seg med å rette innsigelser mot fergeoperatørens krav, gjerne ved påstand om tilsidesatt tapsbegrensningsplikt.471 For å vinne frem med en slik påstand må imid- lertid fergeoperatørens valg kunne kritiseres, og det er ikke en selvfølge.

Fergeoperatørens varsel og endringsordrekrav etter pkt. 5.2.6 er altså knyttet til vesentlige kost- nadskonsekvenser av myndighetskrav, og ikke direkte til at fergeoperatørens kontraktutførelse må endres. Vesentlighetskravet innebærer at ikke alle endringer i lovverk eller forskriftsverk, krav eller pålegg foranlediger varsel til oppdragsgiver. Men også ikke-vesentlige krav kan in- nebære at fergetjenesten må legges om for å tilfredsstille kravene. Med mindre fergeselskapet må varsle eller sørge for oppdragsgivers endringsordre før tjenesteutførelsen endres, sikres altså ikke oppdragsgiver den samme grad av kontroll med utførelsen som selskapet i NF.

Kontraktens hovedregel i pkt. 1.7.1 er at oppdragsgiver har eksklusiv kompetanse til å beslutte at fergeoperatøren skal utføre arbeid som ligger utenfor kontraktens rammer, eller som avviker fra kontraktens krav. Avviker fergeselskapet fra kontrakten, vil det normalt innebære kontrakts- brudd, jf. kontraktens pkt. 1.9.1. Når kontrakten i pkt. 1.6.1 pålegger fergeoperatøren å «rette seg etter» gjeldende krav, oppstår spørsmålet om denne plikten også gir en ubetinget rett til å avvike fra/handle på tvers av kontraktens krav. Etter ordlyden i kontrakten er denne problems- tillingen ikke løst.

469 Kaasen (2006) s. 131.

470 Se nærmere nedenfor i avsnitt 5.4.

471 Se nærmere i avsnitt 3.5.2.

Det kan for eksempel tenkes seg at myndighetene utsteder en ny, lokal forskrift om redusert fart til sjøs for å skåne et oppdrettsanlegg, med den følge at fergeoperatøren ikke både kan overholde myndighetskravene og rutetabellen. Den kontraktbestemte overfartstiden/ankomstti- den er imidlertid absolutt, se pkt. 4.2.2. Og avvik fra rutetabellen kan medføre trekk i vederla- get, se pkt. 5.4.1 og 5.4.2. Fergeoperatøren kan ikke endre rutetabellen, og i utgangspunktet vil han altså havne i kontraktsbrudd. Spørsmålet er da om fergeselskapet må kreve endringsordre før han iverksetter den kontraktavvikende utførelsen for ikke å havne i kontraktsbrudd.

Ordlyden i pkt. 1.6.1 «skal holde seg informert om, og rette seg etter» gir etter mitt skjønn ikke en entydig løsning på dette spørsmålet. Bestemmelsen kan tolkes slik at fergeoperatøren på et eller annet vis skal sørge for at hans kontraktutførelse bringes i samsvar med myndighetskra- vene, og at ansvaret for dette påhviler ham. I seg selv stenger ikke dette for at operatøren må kreve endringsordre utstedt før han iverksetter kontraktavvikende utførelse for å tilfredsstille kravene.

Endringsordrekravet kan fergeoperatøren gjøre gjeldende etter pkt. 1.7.7 første punktum, hvor det heter at dersom fergeoperatøren «mener at forhold nevnt i pkt. 1.7.1 skal anses som en endring, uten at Oppdragsgiver har gitt skriftlig endringsordre jf. pkt. 1.7.2, skal Operatør skrift- lig kreve at det utstedes en slik endringsordre.» Blant de «forhold nevnt i pkt. 1.7.7», er «per- manent endring av ruteplan og antall avganger». Dette tilsier etter mitt syn at fergeoperatøren må kreve endringsordre i disse tilfellene.

Ellers er det ikke helt klart hvilke «forhold» bestemmelsen sikter til, og som slik kan foranledige endringsordre etter pkt. 1.7.7. Ordlyden kan tilsi at det bare er forhold som eksplisitt er omtalt i bestemmelsens ordlyd som kan regnes som «nevnt». På den annen side kan «forhold nevnt» sikte til alle situasjoner der det reelt foreligger «endring» av kontraktutførelsen, uten at dette er foranlediget av oppdragsgivers endringsordre. Det er vanskelig å se klare reelle grunner for å begrense fergeoperatørens rett til å be om endingsordrer – at oppdragsgiver i disse tilfellene ikke vil ha noe reelt valg med hensyn til om endringsordre skal utstedes, er i denne sammenheng underordnet.472 En slik ordning vil dessuten skape klarhet og notoritet over forholdet.

På den annen side kan det være grunn til ikke å pålegge fergeoperatøren plikt til å utbe end- ringsordre. Ordlyden i pkt. 1.6.1 gir ingen signaler om at operatøren må avvente oppdragsgivers instruks eller endringsordre før han kan innrette seg i samsvar med de nye myndighetskravene. Tvert imot er det myndighetenes pålegg som operatøren «skal […] rette seg etter». Noe end-

472 Tilsvarende Xxxxx (1997) s. 469.

ringsordre i denne situasjonen er ikke uttrykkelig nevnt, og når operatøren er pålagt en sanksjo- nert plikt til å «rette seg etter» visse offentligrettslige krav, bør rettslig adgang til å handle i samsvar med plikten helst følge med.473 En side av dette, er at hvis oppdragsgiver skal kunne velge hvordan fergeoperatøren skal oppfylle sine offentligrettslige forpliktelser, vil det kunne sette fergeoperatøren i en uheldig skvis: Det er stadig fergeselskapet som er ansvarlig overfor myndighetene for de kravene som retter seg mot hans virksomhet. Dette kan tilsi at plikten i pkt. 1.6.1 må anses som en slags «lex superior» som de øvrige regler i kontrakten må tolkes i lys av. Det vil innebære at så langt den kontraktavvikende utførelsen skyldes myndighetenes pålegg, vil han ikke ende i kontraktsbrudd samtidig som innrettelsesplikten består.

Partenes plikt etter pkt. 1.2.4 til lojalitet og samarbeid under gjennomføringen av kontrakten kan imidlertid innebære at fergeselskapet må varsle oppdragsgiver før endringer iverksettes. Varslingsplikt fulgte eksplisitt av SBK 1981 § 1, uten at det var til hinder for at verkstedet pliktet å overholde myndighetenes krav.474 Et forhold som tilsier en slik varslingsplikt i ferge- kontraktforhold, er at oppdragsgiver har en sterk interesse i å ha løpende kontroll med hvordan fergeselskapet yter sin offentlige tjeneste til allmennheten, med hensyn til blant annet trafikk- avviklingen og tjenestens kvalitet. Dersom myndighetene for eksempel utsteder nytt regelverk som reduserer det maksimalt tillatte antall passasjerer per overfart, slik at antallet gjenstående kjøretøy øker, har oppdragsgiver formodentlig krav på varsel. Kan dette regelverket møtes på ulike måter, for eksempel at personbiler kan prioriteres før vogntog, vil oppdragsgiver ha inter- esse i å kunne påvirke valget.

5.4 Risikoen for endrede myndighetskrav

5.4.1 Innledning

I avsnitt 5.3 har det fremgått at fergeoperatøren plikter å overholde gjeldende lover, forskrifter, krav og pålegg fra myndighetene på ethvert tidspunkt i kontraktsperioden. Dette kan innebære relativt store kostnader, for eksempel hvis fartøyet må utrustes med ytterligere fire redningsflå- ter, eller økte ansvarsgrenser medfører økte forsikringsutgifter.475 Spørsmålet nå, er om ferges- elskapet må bære de fulle kostnadene, eller om disse helt eller delvis skal dekkes av oppdrags- giver. Dette er et spørsmål om hvem av partene som bærer risikoen for at de endrede myndig- hetskravene medfører ekstrakostnader eller inntektstap for fergeselskapet.

473 Eng (2007) s. 73 om implikasjonsforholdet mellom påbudt og tillatt.

474 Knudtzon (1984) s. 14.

475 Prop.46 LS (2014-2015) s. 43-44 om økte forsikringskostnader ved gjennomføring av 2010 HNS-konvensjo- nen.

Hjelmelandskontrakten pkt. 5.2.6 regulerer fordelingen av de økonomiske konsekvensene av

«endringer i norske lover, forskrifter eller ved annen myndighetsutøvelse». Klausulen er struk- turert slik at hovedregelen fremgår av første ledd, mens resten av bestemmelsen gir unntak, presiseringer og prosessuelle forskrifter litt om hverandre.

Hovedregelen i pkt. 5.2.6 første ledd har følgende ordlyd:

«Kontrakten er basert på de lover, forskrifter og offentlige vedtak som var kunngjort og trådt i kraft 14 dager før tilbudsfristens utløp. Dersom Operatør påføres vesentlig merarbeid og/eller merkostnader/mindreinntekter som følge av endringer i norske lover, forskrifter eller ved annen myndighetsutøvelse, eller slike endringer gir Operatør vesentlige besparel- ser eller merinntekter, anses det som en endring, som gir grunnlag for justering av vederla- get, jf. pkt. 1.7.4 og pkt. 1.7.7.»476

Hovedregelen er altså at fergeoperatøren må bære kostnadene forbundet med regelverket slik det forelå to uker før tilbudsfristens utløp, og i utgangspunktet er konsekvensene av senere myndighetsutøvelse enten hans tap eller hans fordel. Dette utgangspunktet modifiseres så langt myndighetsutøvelsen medfører «vesentlig» tap eller «vesentlig» fordel.

Xxxxxxxxx gir både oppdragsgiver og fergeselskapet rett til å kreve justering av vederlaget.477 I følgende behandler jeg kun vilkårene for fergeselskapets krav på vederlagsjustering som følge av endrede myndighetskrav. Særlige spørsmål om kontraktens begrep om myndighetsutøvelse behandles særskilt i avsnitt 5.5.

5.4.2 Utgangspunktet: Regelverket slik det forelå to uker før anbudsfristen er fergeselskapets risiko

I pkt. 5.2.6 første ledd første punktum heter det at «kontrakten er basert på de lover, forskrifter og offentlige vedtak som var kunngjort og trådt i kraft 14 dager før tilbudsfristens utløp». Denne setningen har to funksjoner. For det første angir den et grunnleggende skjæringspunkt for risi- kofordeling mellom oppdragsgiver og operatøren, og for det andre gir den et stabilt sammen- ligningsgrunnlag for om det foreligger «endring» av lover mv. Jeg behandler det førstnevnte i inneværende avsnitt, og endringsspørsmålet nedenfor i avsnitt 5.4.3.

De myndighetskravene som fergeoperatørene alltid må bære kostnadsfølgene av, er etter ord- lyden de som var «kunngjort og trådt i kraft» 14 dager før tilbudsfristens utløp. Man kan si at

476 Ordlyden er tilnærmet lik i Sunnfjordkontrakten (nettokontrakt) pkt. 5.4.9 første ledd, Bodø–Moskenes (netto- kontrakt) pkt. 5.4.9, første ledd, Nordmørepakken (nettokontrakt) pkt. 5.4.9 første ledd. Men kontraktene Anda-Lote (bruttokontrakt) pkt. 5.4.9 første ledd og Halhjem – Sandvikvåg (bruttokontrakt) pkt. 5.4.9 første ledd kompenserer ikke for «mindreinntekt».

477 Slik også i NF 15 art. 5.1 annet ledd. Se Kaasen (2006) s. 125.

«kontrakten er basert» på dette kostnadsnivået. Dette innebærer at fergeoperatøren i utgangs- punktet bærer følgene av at han ikke kjenner til for eksempel gjeldende sikkerhetskrav, eller at han har misforstått eller feilkalkulert de økonomiske konsekvensene knyttet til for eksempel gjeldende miljøstandarder. 478

På dette punkt gir Hjelmelandskontrakten en mer operatørvennlig regel enn den som følger av NF 15 art. 5.1. Offshorestandarden legger nemlig vedtakstidspunktet til grunn, ikke ikrafttre- delsen.479 Begrunnelsen for regelen i NF 15, er antakelig at leverandøren allerede fra vedtaks- tidspunktet i prinsippet kan gjøre seg kjent med regelverket.480 Den praktiske betydningen av denne forskjellen kan være stor, for eksempel der Stortinget to måneder før fristutløpet vedtar en lovregel om kostnadskrevende passasjerrettigheter, men regelverket først trer i kraft to må- neder etter kontraktsigneringen. Fulgte vi regelen i NF 15, ville fergeoperatøren i utgangspunk- tet båret risikoen for kostnadene dette regelverket medførte. Slik er det altså ikke i Hjelme- landskontrakten, som dermed åpner for at konsekvensene både prises inn i tilbudet og gir grunn- lag for kompensasjon når regelverket senere trer i kraft. Et stykke på vei avdempes imidlertid dette av unntaksregler som omtales nærmere i avsnitt 5.4.9.

At det er gjeldende rett «14 dager før tilbudsfristens utløp» som skal legges til grunn, innebærer at fergeselskapet kan påberope seg regelverksendringer som i tid ligger forut for signeringstids- punktet. Løsningen er annerledes i NF 15, der tidspunktet for undertegning er avgjørende, se pkt. 5.1 annet ledd første punktum.481 Fergekontraktenes løsning er antakelig pragmatisk be- grunnet.

Et prinsipielt utgangspunkt er at hver kontraktspart bør bære følgene av at risiki som de burde eller kunne ha gardert seg mot, senere materialiserer seg.482 Avhengig av hvilken anbudsprose-

478 Xxxxxxxxxxx Xxxxxxxx (1984) s. 13 med henvisning til utrykt norsk voldgiftsdom av 17. februar 1976: Nye og for partene ukjente regler var vedtatt forut for avtaleinngåelsen, med virkning for kontraktens skip. Risikoen for feilkalkulasjoner som følge av manglende kunnskap om gjeldende regler lå hos verkstedet, og dette måtte da bære merutgiftene.

479 Kaasen (2006) s. 126.

480 Kaasen (2006) s. 126.

481 Se for øvrig Kaasen (2006) s. 125: Etter NF 05 var det usikkert om leverandøren kunne påberope seg slike

«mellomkommende» endringer, mens protokollen til NTK 05 ga leverandørene anledning til å justere tilbudet for regelverk som ble vedtatt i perioden mellom tilbudsfristen og signering, men tilbudsjusteringen måtte selv- sagt skje innen kontraktsinngåelsen. Etter NF 05 var det prinsipielle utgangspunktet dermed at leverandøren måtte ta forbehold i tilbudet – i praksis ved å prise usikkerheten inn. Under de någjeldende kontraktene NF 15 og NTK 15, mangler man det formelle apparat som protokollen til NTK 05 tilbød, men i praksis innebærer dette neppe en endring.

482 Xxxxxxxx (2011) s. 266.

dyre som benyttes, kan partene ha mulighet til å påvirke kontrakten frem til signering. Anbuds- prosedyren «konkurranse med forhandlinger» og «konkurransepreget dialog» anvendes fra tid til annen i fergesektoren.483 Disse tildelingsprosedyrene gir rom for forhandlinger frem til sig- nering, og under forhandlingene kan fergeselskapet i prinsippet påvirke blant annet forretnings- messige vilkår og pris.484 Av den grunn kan det virke rimeligst å la fergeselskapet bære risikoen for endringer i eksterne krav til og med signeringstidspunktet – disse kan han prinsipielt både kjenne og ta høyde for. Statens vegvesens fergekontrakter tildeles imidlertid oftest etter såkalt

«åpen anbudskonkurranse»,485 og fergeselskapenes innleverte tilbud må da gi en endelig og bindende beskrivelse av hvordan kontrakten skal oppfylles, herunder pris, fremgangsmåte mm.486 Fordi fergeselskapene kan gjøre endringer i tilbudene frem til tilbudsfristens utløp, fremstår utløpsfristen i disse tilfellene som et prinsipielt velbegrunnet skjæringspunkt for risiko.

Når Hjelmelandskontrakten trekker grensen to uker før tilbudsfristens utløp, har oppdragsgiver altså påtatt seg risiko i større omfang enn det som etter mitt skjønn kan begrunnes prinsipielt. Den pragmatiske begrunnelsen for kontraktens ordning kan være at det ofte knytter seg usik- kerhet til tolkningen av nytt regelverk, til myndighetenes praktisering av det, og til kravenes konkrete, økonomiske konsekvenser. For å unngå unødig risikoprising i tilbudene kan det der- for være behov for ekstra tid til å vurdere hvilke følger regelverket vil få for den konkrete kon- trakten.

5.4.3 «Endringer» av myndighetskrav som grunnvilkår for kompensasjon Fergeoperatøren har altså risikoen for de myndighetskravene som var gjeldende to uker før tilbudsfristen. Endringer i myndighetskrav etter dette tidspunkt, kan på nærmere betingelser gi fergeoperatøren krav på vederlagsjustering. En slik endring er altså et grunnvilkår for kompen- sasjonskrav.

Hvorvidt det foreligger relevante «endringer» i regelverket, beror på en tolkning og fastlegging av den nye rettstilstanden, og en sammenligning med gjeldende rett to uker før tilbudsfristens utløp. Selve tolkningen av lov- eller forskriftsteksten vil ikke skille seg fra ordinær tolkning av lov og forskrift mv., og jeg går inne nærmere inn på det her. Kontraktreguleringen innebærer imidlertid at også tolkningen av regelverket også blir en kontraktsrettslig problemstilling487 der fastleggingen av regelverkets konkrete relevans og virkninger for kontraktutførelsen vil stå sen- tralt. For kontraktspartene kan det undertiden oppstå krevende bevisspørsmål, for eksempel om

483 Premissanalyse (2016) s. 93.

484 Goller (2017) s. 84-92.

485 Premissanalyse (2016) s. 57, 93.

486 Goller (2017) s. 76.

487 Kaasen (2006) s. 121.

hvorvidt myndighetenes vedtak skyldes nytt regelverk, varierende praktisering av det gamle, eller endring av en festnet praksis.488 Bevisbyrden må ligge hos den som påstår at det foreligger en endring.489

Uttrykksmåten «endringer i norske lover, forskrifter eller annen myndighetsutøvelse» er svært vidtfavnende, og uten tydelig relevansgrense. Det må være klart at uttrykket omfatter introduk- sjon av nytt relevant regelverk i lov eller i forskrift, og/eller modifikasjoner i det gamle. Om det er snakk om klassisk offentligrettslig regulering av sikkerhet, miljø, helse, mv., eller privat- rettslige lover så som naboloven eller servituttloven, spiller etter ordlyden ingen rolle. Videre er det etter ordlyden likegyldig hvilken myndighet som står bak regelverket. Stortingets lov- vedtak så vel som statsforvaltningens, fylkeskommuners og kommuners forskrifter og vedtak favnes av ordlyden.

At endringen må skje i «norske lover, forskrifter», innebærer at endringer i EU/EØS-rettslig eller annet internasjonalt regelverk ikke er relevant før rettsakten gjennomføres i Norge. Som eksempel kan nevnes endringene av sjøloven for å imøtekomme de EU/EØS-rettslige kravene i den såkalte båtpassasjerforordningen.490 Her hadde lovendringen konsekvenser for fergekont- raktene.491 Et annet eksempel er endringene i sjøloven ved gjennomføringen av 2010 HNS- konvensjonen. Regelverket innebar at ansvarsgrensene økte, og dette påvirket ferjenes forsik- ringskostnader.492

Mens lover og forskrifter på grunn av form og vedtaksregler er enkle å definere og gjenkjenne, er uttrykket «annen myndighetsutøvelse» langt mer uskarpt i grensene.493 Rent språklig tilsier ordet «myndighetsutøvelse» at det må dreie seg om utøvelse av myndighet, men lite er vunnet ved å definere det slik. Et utgangspunkt kan være at «myndighetsutøvelse» må forstås i samsvar med vanlige juridisk språkbruk. Da kan uttrykket gis en relativt fast kjerne: enkeltvedtak, her- under påbud, forbud, dispensasjoner mv.494

Vedtak kan rette seg direkte mot fergevirksomheten, eller mer indirekte påvirke forholdene for fergeselskapets drift.495 Et eksempel på vedtak som direkte retter seg mot fergedriften, kan være

488 Kaasen (2006) s. 126-127.

489 Kaasen (2006) s. 127.

490 Europaparlament- og rådsforordning (EU) nr. 1177/2010 om båtpassasjerrettigheter («båtpassasjerforord- ningen»), se Innst.171 S (2015-2016).

491 Prop.4 LS (2015-2016) s. 23.

492 Prop.46 LS (2014-2015) s. 43-44.

493 Se drøftelse om grensespørsmål i avsnitt 5.5 nedenfor.

494 Xxxxxxx/Xxxxx (2014) s. 256, Graver (2015) s. 374-375, Frihagen (1991) s. 163-165.

495 Vedtak med indirekte virkninger, behandler jeg i avsnitt 5.5.3 nedenfor.

at Sjøfartsdirektoratet pålegger fergeselskapet å ha flere redningsflåter. Slike vedtak må isolert sett falle innenfor kontraktens begrep om «myndighetsutøvelse», men sammenhengen i bestem- melsen tilsier at dét ikke er nok. Som vist ovenfor i avsnitt 5.4.2, har fergeselskapet risikoen for lover, forskrifter og vedtak som var kunngjort og trådt i kraft to uker før tilbudsfristens utløp. Dersom Sjøfartsdirektoratets pålegg er et utslag av gamle regler, gir det dårlig sammenheng om vedtaket kan utløse kompensasjonskrav. Det må derfor kreves at vedtaket innebærer en endring i forhold til de reglene som gjaldt tidligere.496 Hvis hjemmelsloven eller –forskriften står uend- ret, må det eventuelt foreligge en endret forvaltningspraksis.497

Et illustrerende eksempel på en slik praksisomlegging kan være den norske voldgiftsdommen om skipsbygging i ND-1978-219 (Sundland/Sundstad).498 Saken vedrørte en kontrakt inngått

14. desember 1973 om bygging av to såkalte «paragrafbåter». Slik Sjøfartsdirektoratet anvendte eldre regler om stabilitet var vannballast etter en liberal dispensasjonspraksis tillatt, og denne praksisen hadde etter voldgiftsrettens syn fått regelkarakter.499 For å innskjerpe dispensasjons- praksisen ble regelverket endret av Sjøfartsdirektoratet den 10. juli 1974. Adgangen til dispen- sasjon var fremdeles i behold, men innsnevret. Innskjerpingen ble gitt virkning for de to para- grafbåtene, og dette ville gjøre båtene ulønnsomme. Risikoen for den endrede praksisen lå etter voldgiftsrettens syn hos bestilleren.500

Det er et tolkningsspørsmål om også myndighetenes endrede praktisering av regelverk kan reg- nes som «annen myndighetsutøvelse». En slik regel følger eksplisitt av NF15 art. 5.1 annet ledd,501 og ikke av Hjelmelandskontrakten. Etter mitt skjønn må det imidlertid antas at Hjelme- landskontrakten gir samme regel. Uttrykksmåten «endring … ved annen myndighetsutøvelse» er uskarp og vid. Der myndighetenes endrede praktisering har direkte følger for fergeselskapets rettsstilling, ligger det språklig nær å tale om myndighetsutøvelse. Forvaltningspraksis kan dessuten være så fast, entydig og langvarig at den får en rettsregels karakter, og bare kan fravi- kes ved lov eller forskrift.502 Det kan da virke tilfeldig om endret forvaltningspraksis ikke kan gi rett til kompensasjon. Men forutsetningen må være at den er endret, og ikke bare varierende.

5.4.4 Vilkåret om merarbeid, mindreinntekt eller merkostnad: Årsakssammenheng Etter ordlyden i Hjelmelandskontraktens pkt. 5.2.6, kan fergeoperatøren bare kreve vederlags- justering dersom han «påføres vesentlig merarbeid og/eller merkostnader/mindreinntekter som

496 Kaasen (2006) s. 126.

497 Kaasen (2006) s. 126.

498 Referert i Xxxxxxxx (1984) s. 14-15 og referatet bygger på hans fremstilling.

499 ND-1978-219 N.V (Sundland/Sundstad) s. 237.

500 ND-1978-219 N.V (Sundland/Sundstad) s. 240.

501 Kaasen (2006) s. 126-127.

502 Rt-2009-1356 (Nordea) avsnitt 39, slik også Xxxxxxxx (1984) s. 15.

følge av» de endrede myndighetskravene. Uttrykksmåten «som følge av» angir et årsakskrav. Kontraktene krever altså årsakssammenheng mellom de endrede myndighetskravene og ferge- selskapets tap: Tap som uansett ville oppstått, kan ikke kreves dekket.

Hvilke tap som kan kreves dekket, er litt forskjellig regulert i ulike fergekontrakter. Hjelme- landskontrakten gir rett til dekning for tap i from av påført «merarbeid», «merkostnad» og

«mindreinntekt». Andre kontrakter, for eksempel kontrakten for sambandet Anda-Lote, gir bare rett til dekning for «merarbeid» og «merkostnader», og altså ikke «mindreinntekter».503 Det varierer dermed i hvilken grad skillet mellom merkostnad og mindreinntekt tillegges relevans.

Det kan være vanskelig å skille mellom merkostnader og mindreinntekter, især hvis man ikke holder fortjenestebegrepet utenfor likningen. Forventningen om en viss fortjeneste vil kunne sprekke både der marginene forsvinner på grunn av kostnadsøkning og på grunn av svikt på inntektssiden. Selv om fortjenesten nok er fergeselskapets hovedinteresse, vil skillet kunne ha stor betydning for kompensasjonsmulighetene.

Uttrykkene «merkostnad» og «mindreinntekt» gir anvisning på ulike årsaker til at fortjenesten blir lavere enn forventet. Merkostnader vil ha sin årsak i forhold som påvirker utgiftene, for eksempel at det trengs mer mannskap enn budsjettert. Mindreinntekter vil ha sin årsak forhold som gjør at det forventede inntektsgrunnlaget blir mindre, for eksempel der fergeselskapet ikke lenger kan ta ombord 100 passasjerer per overfart, eller flere passasjerer reiser med rabatterte billetter. Inntektssiden er større grad enn kostnadssiden knyttet til forventninger om fremtidig utvikling i kundegrunnlag og andre usikkerhetsfaktorer. Tapsberegningen vil da være vanske- ligere, og erstatningsutmålingen konkret og ofte skjønnsmessig.504

Det kan ha stor betydning for fergeoperatøren om negativ utvikling i trafikkgrunnlaget og inn- tekter må bæres av ham, eller om dette tapet kan veltes over på oppdragsgiver. Dette har selv- sagt størst betydning for nettokontraktoperatøren, som i utgangspunktet har risikoen for sam- bandets inntekter.505 For bruttokontraktene, der oppdragsgiver bærer risikoen for sviktende bil- lettinntekter,506 vil risikoen knyttet til «mindreinntekter» være mindre påtrengende for fergeo-

503 Kontraktens pkt. 5.4.9, tilsvarende i Arsvågen–Mortavika pkt. 5.4.9, Halhjem–Sandvikvåg pkt. 5.4.9.

504 Se til illustrasjon dommen i LG-2014-180582 om noen slike spørsmål. Norled krevet kompensasjon for inn- tektssvikt etter endringer i riksregulativets rabattordninger. Partene var uenige om både beregningsmodellene og beløpene. Den modellen som ble lagt til grunn, tok hensyn til inntektstap på grunn av redusert pris på rabattbilletter, inntektsvekst på grunn av lavere priser, og kostnadsvekst på grunn av økt trafikkvekst.

505 Se avsnitt 2.2.2.

506 Se avsnitt 2.2.2.

peratøren. Om både mindreinntekter og merkostnader kan utløse kompensasjonskrav, er imid- lertid ikke avhengig av om kontrakten er en netto- eller bruttokontrakt. Hjelmelandskontrakten og kontrakten for Anda-Lote er begge bruttokontrakter, og regulerer dette ulikt. Og nettokont- raktene for sambandet Bodø–Moskenes og Sunnfjordkontrakten gir fergeselskapet rett på ve- derlagsjustering ved både «merarbeid», «merkostnader» og «mindreinntekter».507 I netto- kontrakten i Rt-2014-866 (Fjord1) kunne det derimot bare kompenseres for «merarbeid» og

«merkostnader».508

Merkostnadsdekning er imidlertid av vesentlig betydning både for nettokontraktoperatøren og bruttokontraktoperatøren, fordi det i begge tilfeller er tale om fastpriskontrakter.509

5.4.5 Vesentlighetskriteriet: Terskelen for oppdragsgiverrisiko

For at fergeselskapet skal kunne gjøre gjeldende krav om vederlagsjustering, må de endrede kravene påføre «vesentlig merarbeid og/eller merkostnader/mindreinntekter», jf. Hjelmelands- kontrakten pkt. 5.2.6 første ledd.

Terskelen for å gjøre gjeldende krav om vederlagsjustering etter pkt. 5.2.6 er altså hevet sam- menlignet med den generelle regelen om vederlagsjustering etter endringsordrer i pkt. 1.7.4, hvor fergeselskapet i utgangspunktet gis krav på kompensasjon fra første krone.510 Dette inne- bærer en kvalifisering av årsakskravet, idet påløpte kostnader i seg selv er utilstrekkelig. I prak- sis vil kvalifikasjonen ta form som en adekvansbegrensning.

Formuleringen i pkt. 5.2.6 gjør det noe uklart hva «vesentlig» knytter seg til. Etter ordlyden må det klart nok «vesentlig merarbeid» til for at fergeoperatøren kan kreve kompensasjon. Spørs- målet er om også «merkostnader/mindreinntekter» være «vesentlig» for å gi rett til kompensa- sjon, eller er det tilstrekkelig at fergeselskapet påføres «merkostnader/mindreinntekter». Slike syntaktiske utydeligheter kan ikke løses ved tolkning av ordlyden alene.511 At det rent gram- matisk er riktigst å knytte «vesentlig» utelukkende til merarbeid, kan ikke være avgjørende. Sammenhengen i bestemmelsen ellers gir imidlertid veiledning.512

Ordet «vesentlig» er i Hjelmelandskontraktens pkt. 5.2.6 fjerde ledd gitt en fullt ut kvantitativ definisjon:

507 Kontraktens pkt. 5.4.9, tilsvarende i Sunnfjordkontrakten pkt. 5.4.9.

508 Rt-2014-866 (Fjord1) avsnitt 62 med gjengivelse av klausulen.

509 Se avsnitt 2.2.2.

510 Se avsnitt 3.5.

511 Huser (1983) s. 494.

512 Huser (1983) s. 496.

«Med «vesentlig» forstås en kostnadsendring pr. år som overstiger 0,3 % av årlig Sum kostnader (Vedlegg 5.1, arkfane M linje R), i det året endringen inntrådte. Hver kostnads- endring skal vurderes individuelt. Dersom endringen skjer før driftsoppstart, vil årlig Sum kostnader i første kalenderår være gjeldende.

Dersom flere kostnadsendringer skjer innenfor et kalenderår skal disse ikke summeres og heller ikke legges til grunn for én årlig justering av vederlaget.»

Definisjonen innebærer at «merarbeid» må omregnes til kostnader, og da gir det best sammen- heng om vesentlighetskvalifikasjonen også knytter seg til merkostnader og mindreinntekter. Fordi «vesentlig merarbeid og/eller merkostnader/mindreinntekter» er alternative vilkår, vil en løsning der det er tilstrekkelig at fergeoperatøren påføres ikke-vesentlige «merkostnader/mind- reinntekter», innebære at det i praksis ikke vil være grunn til å fremme krav basert på «vesentlig merarbeid». Dermed tilsier også hensynet til å gi ordlyden effekt at vesentlighetskriteriet også knytter seg til merkostnader/mindreinntekter.513

I andre fergekontrakter, for eksempel kontrakten for sambandet Anda-Lote, er ikke «vesentlig» definert.514 Om en merkostnad er «vesentlig» beror da på en konkret, skjønnsmessig vurdering. Vurderingen må antakelig ta utgangspunkt i fergeoperatørens tilbud, og et sentralt skjønnstema blir da om kostnadene forbundet med regelverksetterlevelsen er betydelig høyere enn det for- ventede normalkostnadsnivået som fergeoperatøren aktsomt bygget sitt budsjett på. I vurde- ringen vil beløpets størrelse måtte telle med, absolutt, men også relativt. Hva beløpet skal holdes opp mot, kan imidlertid volde tvil. Man kan tenke seg flere mulige sammenligningsgrunnlag, herunder den konkrete budsjettposten som sprekker, det årlige vederlaget, fergeselskapets års- inntekt, det samlede vederlaget i kontraktsperioden, eller den samlede inntekten. Fordi klausu- len grunnleggende regulerer at det etter kontraktsinngåelsen har oppstått misforhold mellom fergeselskapets ytelse og Vegvesenets betaling, gir det etter mitt skjønn best mening å sammen- holde beløpet med det årlige vederlaget og/eller den årlige inntekten. Mens den enkelte bud- sjettpost kan gi et noe for snevert bilde, vil det samlede vederlaget eller den samlede inntekten ofte være så høy at regelen neppe vil ha noen praktisk funksjon.515

Denne kvalifiserte terskelen kan gi fergeselskapet mindre vidtrekkende kompensasjonsrettig- heter enn det som ville fulgt av en del tilvirkningskontrakter. Hovedinntrykket fra tilvirknings- kontrakter med prosjektering på bestillersiden, er at bestilleren regulært anses nærmest til å

513 Huser (1983) s. 498.

514 Se Anda-Lote pkt. 5.4.9.

515 I Rt-2014-866 (Fjord1) var for eksempel Fjord1s inntekter i kontraktsperioden på vel 2,5 milliarder, se avsnitt

95. Tapet ble anslått til ca. 35 millioner, se avsnitt 94. For kontraktsrevisjon etter den ulovfestede læren om bristende forutsetninger, var tapet ikke stort nok, se avsnitt 97.

bære kostnads- og tidskonsekvensene av at myndighetenes krav til kontraktsgjenstanden skjer- pes mellom signering og levering.516 I tilknytning til den ovenfor nevnte voldgiftsdommen i ND-1978-216 (Sundland/Sundstad), skriver for eksempel Brækhus at voldgiftsretten tok «ut- gangspunkt i prinsippet om at risikoen for slike endringer påhviler bestilleren».517 Den prinsi- pielle begrunnelsen som voldgiftsretten gir i denne saken er interessant også i fergekontraktene. Voldgiftsretten uttalte at:

«Når det gjelder seilende skib, er det klart at omkostninger og tap som følge av slike økede sikkerhetskrav må bæres av rederne. Noe grunnlag for å belaste det verft som i sin tid byg- get skibet, er det åpenbart ikke. Regelen må imidlertid være den samme for skib under byg- ging. Økede krav til sikkerheten betyr dyrere skib, og forsåvidt dyrere transporter. Ved at omkostningene i første omgang pålegges rederne, kan de veltes videre på transportbru- kerne. Ble omkostningene lagt på byggeverkstedene, ville disse ikke ha noen mulighet for tilsvarende overveltning.»518

Et vesentlig punkt begrunnelsen synes å være at rederiet har de beste forutsetningene for å bære det (uforutsigbare) tapet som kan oppstå, fordi tapet kan veltes over på rederiets kunder. I ferge- kontraktforhold kan dette pulveriseringssynspunktet tilsi at staten heller enn fergeoperatøren bør bære kostnadene ved regelverksendringer. Xxxxx billettprisene som nevnt fastsettes i av myndighetene i takstregulativer,519 har fergeselskapene ikke reell mulighet til å velte kostna- dene over på passasjerene ved å ta høyere priser. Det fergekontraktene derimot kan gjøre, er å prise inn usikkerheter knyttet til fremtidige myndighetskrav i sin tilbudssum. Men en slik løs- ning gir ikke uten videre den mest effektive bruken av offentlige midler.520

I relasjon til den alminnelige kontraktsretten, vil et vesentlighetskrav følge av læren om bris- tende forutsetninger. Den klare hovedregelen er at fergeoperatøren selv bærer risikoen for egne forutsetninger, som en konsekvens av det oppfyllelsesløftet han ga til oppdragsgiver.521 Dette innebærer at fergeoperatøren må oppfylle sine kontraktsplikter etter sitt innhold selv om uven- tede omstendigheter gjør oppfyllelsen mer byrdefull, vanskelig eller kostbar. 522 Spørsmålet et- ter forutsetningslæren er dermed om «omstendighetene i saken er så vidt ekstraordinære at de

516 For eksempel NF 15 art. 5.1, se Kaasen (2006) s. 121 flg., Shipbuild 2000 art. VI nr. 2 og art. II nr. 3 annet ledd, se Falkanger/Bull (2016) s. 70. Om SBK 1981 §§ 1 og 9 se Knudtzon (1984) s. 14. Se ellers Sandvik (1966) s. 213, Xxxxx (1997) s. 468-469, Ot.prp. nr. 21 (1996-1997) s. 76, NOU 1992:9 s. 94.

517 Brækhus (1980) s. 17 (min kursivering).

518 ND-1978-216 (Sunlad/Sunstad) s. 240.

519 Se avsnitt 2.2.2 ovenfor.

520 Se for eksempel i voldgiftsdommen RG-1992-728 (Tirranna) s. 743: «Hvis rettsordenen påla entreprenøren å bære risikoen for hindringer som man nok vet kan inntreffe, men som man normalt ikke regner med, måtte entreprenøren legge inn et betydelig risikotillegg i sitt anbud».

521 Solvang (2010) s. 175, 218.

522 Rt-1999-922 (Salhusbro) s. 931, Rt-2010-1345 (Vegsaltdommen), Lilleholt (2017) s. 251, Hagstrøm (2011) s. 259.

gir grunnlag for å fravike det alminnelige utgangspunkt at hver av partene bærer risikoen for egne forutsetninger», se Rt-2014-886 (Fjord1).523 Kontraktenes terskel for tilleggsvederlag lig- ger lavere enn dette kravet til «ekstraordinære» omstendigheter.

5.4.6 Unntak for visse på forhånd opplyste regelverksendringer

Utgangspunktet er altså at fergeselskapet kan kreve dekket «vesentlige» inntektstap og utgifter som følge av endringer i lover, forskrifter og annen myndighetsutøvelse, jf. pkt. 5.2.6 første ledd. I avsnitt 5.4.2 ble det påpekt at Hjelmelandskontrakten synes å åpne for at fergeselskapet kan kreve kompensasjon for regelverksendringer som han allerede har priset inn i tilbudet. Denne muligheten svekkes av to nokså smale unntaksregler i pkt. 5.2.6 annet ledd:

«[Første ledd] gjelder likevel ikke når Xxxxxxxxxxxxx i kontraktsdokumentet har bedt Ope- ratør om å ta hensyn til et bestemt forslag til regelverksendring og den endelige endringen ikke er blitt vesentlig mer tyngende for Operatør enn han hadde grunn til å regne med ut fra det nevnte forslaget. Tilsvarende gjelder dersom Operatør i kontraktsdokumentet er bedt om å ta hensyn til en vedtatt regelverksendring som ikke var trådt i kraft innen 14 dager før tilbudsfrist.»

Det første unntaket gjelder for opplysninger om regelverksforslag. Det andre unntaket gjelder opplysninger om vedtatt regelverk som ennå ikke har trådt i kraft. Jeg ser først på det første.

Etter ordlyden er det bare opplysninger fra «oppdragsgiver» som kan medføre at unntaket får anvendelse, og disse opplysningene må gis i «kontraktsdokumentene» for å være relevante.524 Begrepet «kontraktsdokumentene» er definert i pkt. 1.1.2, og omfatter blant annet kontraktsvil- kårene, kapitlene om krav til oppdragsutførelsen mm., referater fra drøftelser, forhandlinger, konferanser og befaringer, endringer, presiseringer og spørsmål og svar i tilbudsfasen. Men ikke enhver opplysning er tilstrekkelig: Etter ordlyden må oppdragsgiver ha «bedt […] om å ta hensyn til et bestemt forslag til regelverksendring», og i dette ligger det et spesifikasjonskrav. En generell advarsel om muligheten for senere regelverksendringer vil ikke være tilstrekkelig. Konkretiseringen må videre være presis nok til at det er mulig for fergeselskapet «å ta hensyn til» regelverksforslaget ved å prise konsekvensene inn i sitt tilbud.

Av ordlyden følger det motsetningsvis at dersom «den endelige endringen […] er blitt vesentlig mer tyngende for Operatør enn han hadde grunn til å regne med ut fra det nevnte forslaget», kan fergeoperatøren likevel ha krav på vederlagsjustering. Dette må bero på en konkret, skjønnsmessig vurdering.

523 Rt-2014-886 (Fjord1) avsnitt 88.

524 I en del kontrakter står det «konkurransegrunnlaget» og ikke «kontraktsdokumentet», se for eksempel Anda- Lote pkt. 5.4.9 annet ledd. Selv om konkurransegrunnlaget favner videre enn kontraktsdokumentet, ligger det neppe en realitetsforskjell i ordvalget.

Uttrykksmåten «grunn til å regne med» peker mot en objektiv vurdering av hva som var påreg- nelig for fergeselskapet, eventuelt hvilke vurderinger fergeselskapet rimeligvis burde gjøre seg.525 Dette må avgjøres konkret, men blant de momentene som det kan være naturlig å trekke inn, er hvor presist regelverksforslaget fremstår, hvor omfattende det er, hvor langt forslaget har kommet i lovforberedelsen, og hvor enkelt det lar seg gjøre å utregne hvilke kostnadsfølger regelverket vil ha. Generelt vil det tidlig i prosessen hefte betydelig usikkerhet ved regelverkets endelige utforming, tidspunkt for ikrafttredelse og reelle virkninger. Selv om fergeselskapet må behandles som en profesjonell aktør med god oversikt over relevant regelverk, vil det trolig ofte være svært vanskelig å presist anslå de konkrete virkningene for operatørens virksomhet. Dette tilsier etter mitt skjønn at fergeselskapene ofte vil ende med forsvarlige feilanslag.

Et feilanslag er ikke i seg selv tilstrekkelig. Regelverket i sin endelige form må være «vesentlig mer tyngende» enn fergeselskapet kunne påregne. Også dette leddet i vurderingen er objektiv, konkret og skjønnsmessig, for her passer ikke den kvantitative definisjonen av «vesentlig» som det ble vist til i avsnitt 5.4.4 ovenfor. Hvor høy kostnaden faktisk ble sammenlignet med et forsvarlig anslag, vil være en naturlig del av vurderingen. Det må formodentlig også være et moment om det fremstår som rimelig å legge de økonomiske konsekvensene hos oppdragsgiver, eller om fergeoperatøren må anses nærmest til å bære den.

Etter Hjelmelandskontrakten pkt. 5.2.6 annet ledd siste punktum, gjelder det «[t]ilsvarende» dersom «[o]peratør i kontraktsdokumentet er bedt om å ta hensyn til en vedtatt regelverksend- ring som ikke var trådt i kraft innen 14 dager før tilbudsfrist.» Meningen må være at fergeope- ratøren heller ikke kan gjøre gjeldende slike på forhånd varslede og vedtatte regler som grunn- lag for kompensasjon når de senere trer i kraft. Også her må det antakelig gjøres unntak for de tilfeller der regelverket ved ikrafttredelsen blir «vesentlig mer tyngende enn [fergeselskapet] hadde grunn til å regne med». Men det er atskillig enklere å beregne kostnadsfølgene av et vedtatt regelverk enn et foreslått, og etter vedtakelsen er det langt mindre grunn til å regne med de store endringer. Xxxxxx skal derfor svært mye til før regelen får praktisk anvendelse.

5.4.7 Særlig om gebyrer, avgifter og indeksregulerte kostnader

I Hjelmelandskontrakten pkt. 5.2.6 siste ledd er det gjort et generelt unntak for merutgifter og tap som fanges opp av Kostnadsindeks for innenriks sjøfart. Som nevnt i avsnitt 2.2.2, benyttes denne indeksen i de årlige reguleringene av vederlaget etter pkt. 5.2.1. Hensikten med unntaket er altså å unngå at fergeselskapet får dobbel kompensasjon for den samme endringen. Helt tref-

525 Inspirert av Xxxxx (2010) s. 276 om «grunn til å regne med» i avhendingslova § 3-9 annet punktum.

fer imidlertid ikke dette, for fergeselskapets faktiske utgifter kan som nevnt avvike fra de kal- kylene Statistisk sentralbyrå har utarbeidet.526 Ordningen er likevel egnet til å unngå unødig risikoprising.

Spesialregelen for «Gebyrer og avgifter» i pkt. 5.2.3 er litt mer problematisk å plassere. Det heter her i første punktum «[g]ebyrer og avgifter til det offentlige i forbindelse med utførelse, betales av Operatør». De utgifter som dette innebærer «forutsettes inkludert i de årlige kontrakt- beløpene», og «gir ikke grunnlag for annen regulering enn den som følger av pkt. 5.2.1.», jf. bestemmelsens annet punktum.

Uttrykksmåten «i forbindelse med utførelse» er ikke spesielt klar, men peker helst i retning av at alle gebyrer og avgifter som er knyttet til fergedriften skal betales av fergeoperatøren. Ek- sempler kan være NOx-avgifter, arbeidsgiveravgifter, elektrisitetsavgifter mm., eller gebyrer fra sjøfartsdirektoratet eller forurensningsmyndighetene.

I NS 3430 pkt. 22 het det at gebyrer og avgifter «i forbindelse med utførelsen» i utgangspunktet skulle bæres av byggherren, ikke entreprenøren. Denne regelen ga altså det speilvendte utgangs- punktet, men i teorien ble det antatt at uttrykksmåten avgrenset byggherrens betalingsansvar mot gebyrer og avgifter av «mer generell karakter uavhengig av det konkrete byggeprosjekt», idet slike ikke sto i «forbindelse med utførelsen».527 At fergeselskapet må betale både «avgifter knyttet til Operatørs virksomhet» og knyttet til «drift av fergesambandet», har imidlertid støtte også i kontraktens pkt. 7.1.2.

Slike kostnader «forutsettes inkludert» i fergeselskapets innleverte budsjetter, og gir «ikke» grunnlag for «annen regulering enn» den årlige, indeksregulerte utbetalingen etter pkt. 5.2.1. Ordlyden i bestemmelsen tilsier at fergeoperatøren ikke kan kreve særskilt vederlagsjustering for utgifter som følge av at gebyr- eller avgiftssatsene økes, eller at nye introduseres, selv om slike endrede kostnader skulle være «vesentlige», jf. pkt. 5.2.6 første ledd. Regelen synes ved første øyesyn hard: Avgifter og gebyrer endres relativt ofte, og ikke sjelden som følge av poli- tiske stemningsskifter. Det kan være vanskelig å predikere avgiftsnivået, og regelen vil nok derfor føre til høyrere risikoprising.

526 Se ovenfor i avsnitt 2.2.2.

527 Kolrud (1992) s. 187. Tilsvarende etter NS 3401 pkt. 15, se Sandvik (1977) s. 155 og NS 8405 pkt. 27.3 med endret ordlyd, se Marthinussen (2016) s. 438.

I utgangspunktet er altså risikoen for slike kostnader lagt hos fergeoperatøren, ikke oppdrags- giver. Dermed er fergekontraktenes løsning annerledes enn i NS 8405 pkt. 27.3, som gir entre- prenøren krav på vederlagsjustering hvis kostnadene ved gebyrer og avgifter som entreprenøren

«etter kontrakten» skal betale, endres etter at entreprenøren «innga sitt tilbud».528 I NS har man ikke sett det som rimelig å knytte risiko til prisingen av avgifts- og gebyrposter i budsjettet, idet myndighetenes fastsettelse av avgiftsnivået ligger utenfor partenes kontroll.529

I spørsmålsrunden i konkurransen om sambandet Anda-Lote i 2015, ga imidlertid Vegvesenet klart uttrykk for at «[e]n avgiftsendring som påfører løyvehaver en vesentlig mindre- eller mer- kostnad behandles etter punkt 5.4.9», altså 5.2.6 i Hjelmelandskontrakten.530 Klausulen om ge- byrer og avgifter er i de to bruttokontraktene likt formulert,531 og dette tilsier at fergeselskapet også i Hjelmelandskontrakten kan kreve endringer i gebyrer og avgifter kompensert etter pkt.

5.2.6. Etter ordlyden er denne løsningen likevel langt fra åpenbar, og hvis dette er den riktige tolkningen bør ordlyden etter mitt syn endres.

For de fleste praktiske formål, vil imidlertid endrede avgifter influere på kostnadsindeksen for innenriks sjøfart,532 og dermed uansett ikke gi grunnlag for ekstrakompensasjon utover den al- minnelige vederlagsreguleringen, jf. pkt. 5.2.6 siste ledd, jf. pkt. 5.2.1.

Det offentliges kompensasjon for offentlige gebyrer og avgifter kan problematiseres på mer prinsipielt grunnlag. Ofte benyttes nemlig avgifter og gebyrer for å gi incentiver til å innrette adferd i samsvar med politisk vedtatte mål og ønsker,533 for eksempel CO2-avgifter, NOx-av- gifter eller andre «grønne avgifter». Avgifter og gebyrer inngår slik i knippet av virkemidler som det offentlige kan benytte i styringsøyemed, og virkningen bygger på den økonomiske

«straffeeffekten» av manglende etterlevelse.534 I kontrakter mellom to private, vil ønsket om kostnadseffektiv drift inspirere partene til å endre adferden hva enten det er byggherren eller entreprenøren som til slutt bærer kostnadene. Men i kontrakter der det offentlige selv er part, og det offentlige kompenserer den private parten for slike utgifter, vil incentiveffekten nulles ut og styringsmiddelet tape effektivitet: Kostnadene ved statens avgifter vil jo da dekkes over statsbudsjettet.

528 Marthinussen (2016) s. 438.

529 Marthinussen (2016) s. 438.

530 Se dokumentoversikten i linken for Anda-Lote, dokument «Svar på spørsmålsrunde 16. Drift av riksvegferje- sambandet Anda – Lote».

531 Se Anda-Lote pkt. 5.3.3.

532 Se i avsnitt 2.2.2 ovenfor.

533 Generelt: Xxxxxxx/Xxxxx (2014) s. 75-76.

534 Se generelt Eckhoff (1983) s. 77 flg., især s. 80.

Et interessant forsøk på å håndtere dette «paradokset» finner vi i den danske fergekontrakten for Bornholm, inngått mellom Transport- og Bygningsministeriet Mols-Linen A/S den 21. juni 2016. I hovedkontraktens pkt. 4.6 om «Afgiftsændringer» avveies operatørens behov for øko- nomisk kompensasjon for avgiftsendringer mot behovet for ikke å utviske effekten av avgifter med handlingsendrende siktemål. Hovedregelen er at «ændring af gældende danske afgifter som har direkte betydning for «omkostningsniveauet for driften» skal kompenseres slik at

«[o]peratøren stilles økonomisk uændret.» Men der avgiftsendringen har «til hensigt at have en adfærdsregulerende effekt, f.eks. ved stigende miljøafgifter», må fergeselskapet bære kostna- dene.

Rettsteknisk kan det nok innvendes at det ofte vil være vanskelig å skille mellom avgifter med rent fiskal begrunnelse og avgifter med adferdsendrende siktemål, særlig hvis avgiften skal oppfylle flere formål samtidig.535 Selv om dette skillet nok kan gi opphav til tvister, virker bestemmelsen likevel velbegrunnet fra en mer prinsipiell synsvinkel.

5.4.8 Prosessuelle vilkår for operatørens vederlagskrav

Det fremgår av ordlyden i pkt. 5.2.6 først ledd siste punktum at justering av vederlaget ikke er en automatisk konsekvens «vesentlig» merkostnad, mindreinntekt mv. For å oppnå vederlags- justering, må fergeoperatøren foreta seg noe aktivt – han må varsle i samsvar med «pkt. 1.7.4 og pkt. 1.7.7». For denne fremstillingens formål er disse varslingsbestemmelsene er allerede tilstrekkelig omtalt ovenfor i avsnitt 3.2 og 3.5 og 5.3.

I tillegg til å gi pkt. 1.7.4 og 1.7.7 anvendelse, gir pkt. 5.2.6 i sjette og syvende ledd egne regler om håndteringen av kravet. Disse særbestemmelsene gir imidlertid neppe noe vesentlig annet enn det som allerede følger av pkt. 1.7.4 og 1.7.7.

I pkt. 5.2.6 sjette ledd heter det at kravet om vederlagsjustering skal fremsettes «skriftlig og være dokumentert», og at tvist om kravet skal «søkes løst gjennom forhandlinger snarest». Un- der forhandlingene har oppdragsgiver «rett til innsyn i relevante forhold, herunder dokumenter, regnskapsoversikter mv. hos Operatør», og i tilfelle forhandlingene ikke fører frem, skal tvisten løses for domstolene, jf. pkt. pkt. 5.2.6 syvende ledd.

535 Ekchoff/Xxxxx (2014) s. 76.

5.5 Særlige grensespørsmål om endringer «ved annen myndighetsutøvelse»: Faktiske sidevirkninger av vedtak – faktiske handlinger/unnlatelser

5.5.1 Innledning

Ovenfor i avsnitt 5.4.3 ble det nevnt at myndighetsutøvelse kan påvirke fergeselskapet direkte og indirekte. I dette avsnittet skal jeg kort drøfte noen særlige grensespørsmål som oppstår fordi uttrykksmåten «annen myndighetsutøvelse» er svært upresis. Tematikken reiser en rekke inter- essante problemstillinger som det vil føre for langt å gå inn i her.

De to problemgruppene jeg behandler her, er faktiske sidevirkninger av vedtak (avsnitt 5.5.2), og vegvesenets handlinger/unnlatelser i relasjon til den omkringliggende infrastrukturen (av- snitt 5.25.3). I begge tilfeller har problemene bakgrunn i at fergeselskapets drift fremstår som en integrert del av veinettet, og står i et avhengighetsforhold til omkringliggende infrastruktur, bosettingsmønster mv. En vidtrekkende kompensasjonsforpliktelse for Vegvesenet ved svikt i slike forhold, fremstår ikke i alle tilfeller som rimelig.

Som nevnt i avsnitt 5.4.4 vil fergeoperatørens risiko for inntektssvikt variere avhengig av om han drifter etter nettokontrakt eller en bruttokontrakt.536 Hjelmelandskontrakten er en brutto- kontrakt, og det innebærer at svikt i billettinntektene vil gå ut over oppdragsgiver, ikke fergeo- peratøren. Den grunnleggende risikoen for slike inntekter ligger altså hos oppdragsgiver i Hjel- melandskontrakten. Øvrige inntekter fra bevertning og kiosksalg mv., tilfaller imidlertid ferge- operatøren.537 I nettokontrakter, så som Sunnfjordkontrakten, Bodø-Moskenes og Nordmøre- pakken, vil fergeoperatøren i utgangspunktet bære risikoen for inntektssvikt, både billettinntek- ter og øvrige. Problemstillingene i avsnitt 5.5.2 og 5.5.3 kan altså stille seg noe ulikt for de ulike kontraktsformatene.

For å kunne videreføre referanser til allerede behandlede tema og for å lette fremstillingen, tar den videre drøftelsen utgangspunkt i Hjelmelandskontraktens ordlyd. Parallellbestemmelsene i de ovenfor nevnte nettokontraktene er i ordlyden lik eller uvesentlig annerledes enn Hjelme- landskontraktens.538

5.5.2 Vedtak med faktiske sidevirkninger for fergeselskapet

En lang rekke vedtak etter kontraktsinngåelsen kan ha negative, faktiske sidevirkninger539 for fergedriften, uten at vedtaket rette seg mot fergeselskapet direkte. Eksempler kan være vedtak

536 Se generelt ovenfor i avsnitt 2.2.2.

537 Se ovenfor i avsnitt 2.2.2.

538 Se Sunnfjordkontrakten (nettokontrakt) pkt. 5.4.9 første ledd, Bodø–Moskenes (nettokontrakt) pkt. 5.4.9, første ledd, Nordmørepakken (nettokontrakt) pkt. 5.4.9 første ledd.

539 Uttrykket er hentet fra Xxxxxxx/Xxxxx (2014) s. 360.

etter plan- og bygningsloven om ny reguleringsplan med nytt bosettingsmønster i omkringlig- gende strøk, Stortingets vedtak om bygging av et nytt veianlegg, eller nedleggelse og oppret- telse av bomstasjoner nært eller fjernt fergeleiet. Slike tiltak kan påvirke trafikkgrunnlaget, og påføre særlig nettkontraktoperatørene et inntektstap. Det er et tolkningsspørsmål om også ved- tak som rammer fergedriften på en slik mer indirekte måte omfattes av kontraktens uttrykk

«endring … ved annen myndighetsutøvelse» i pkt. 5.2.6.540

Xxxxxxxx taler isolert sett for at det ikke kan oppstilles noen særlig relevansgrense basert på hvem vedtaket direkte retter seg mot, eller hva vedtaket dreier seg om. Uttrykksmåten «annen myndighetsutøvelse» favner vidt. Det hadde vært naturlig å markere det klart hvis meningen hadde vært at bare enkeltvedtak som direkte retter seg mot fergevirksomheten skulle omfattes. Når det likevel er grunn til å reise dette spørsmålet, er det fordi ordlyden favner så vidt at også helt fjerne og avledede følger av ulike vedtak i prinsippet kan gi opphav til kompensasjonskrav mot det offentlige. Dette ble i noen grad tematisert i Rt-2014-886 (Fjord 1).541

Saksforholdet var at tilbudsorienteringen opplyste om at visse infrastrukturtiltak i området skulle ferdigstilles i 2008/2009. Det het at man «regnet med» at disse tiltakene ville gi trafikk- vekst i sambandet Fjord1 betjente, og da det ble klart at disse tiltakene først ville bli gjennomført på et senere tidspunkt, fremmet fergeselskapet krav om økonomisk kompensasjon for den re- duksjon i trafikkmengden og -inntektene som fulgte av utsettelsen. Fjord1 krevde prinsipalt å få mindreinntektene kompensert gjennom tilleggsvederlag etter kontraktens bestemmelser, og viste blant annet til Fjord1-kontraktens pkt. 2.9 andre ledd. I denne klausulen het det at:

«Oppdragsgiver kan skriftlig pålegge løyvehaver endring eller tillegg i kontraktsutførel- sen. Løyvehaver har krav på justering av kontraktsbeløpet dersom endringspålegg fra opp- dragsgiver forrykker forutsetningen for løyvehavers tilbud.

Dersom løyvehaver påføres merarbeid og/eller merkostnad som følge av endringer i norske lover, forskrifter eller ved annen myndighetsutøvelse, anses det som en endring etter første ledd.»542

Klausulen har altså klare paralleller til Hjelmelandskontrakten pkt. 5.6.2, men med to vesentlige forskjeller. For det første gir Hjelmelandskontrakten rett til kompensasjon for både «merkost- nader» og «mindreinntekter» som følge av blant annet endret «myndighetsutøvelse», mens Fjord1-kontrakten bare ga rett til dekning for «merkostnader». For det annet oppstilte ikke Fjord1-kontrakten krav om at kostnadene måtte være «vesentlige» for å være relevante, men at myndighetsutøvelsen «fortykker forutsetningen» for tilbudet.

540 Tilsvarende uttrykk i Sunnfjordkontrakten (nettokontrakt) pkt. 5.4.9 første ledd, Bodø–Moskenes (netto- kontrakt) pkt. 5.4.9, første ledd, Nordmørepakken (nettokontrakt) pkt. 5.4.9 første ledd.

541 Det følgende referatet er et ekstrakt av avsnittene 3-7 i Rt-2014-886 (Fjord 1).

542 Gjengitt i Rt-2014-866 (Fjord1) avsnitt 62.

Høyesteretts flertall fant at pkt. 2.9 annet ledd i Fjord1-kontrakten ikke kunne tolkes slik at den også dekket de mindreinntektene Fjord1 hadde lidt, og uttalte i den forbindelse at:

«Det må etter mitt syn også vektlegges at en utvidende tolking av punkt 2.9 andre ledd til også å omfatte myndighetsutøvelse som kan influere på sambandenes trafikkgrunnlag, er vanskelig å forene med det grunnleggende prinsipp som uttrykkes i punkt 2.7. Det ville også lede til en lite praktikabel regel. Et meget stort antall offentlige vedtak av ulik karakter vil mer eller mindre direkte påvirke trafikkgrunnlaget i større og mindre grad. For en rekke slike vedtak vil et kompensasjonskrav fremstå som konstruert og urealistisk, men det ville utvilsomt kunne oppstå en rekke vanskelige grensetilfeller.»543

Uttalelsen kan leses på flere måter, og det avgjørende synes å være at nettokontrakten grunn- leggende påla fergeselskapet risikoen for inntektssvikt (Fjord1-kontraktens pkt. 2.7). For denne drøftelsens del er det imidlertid karakteristikken «konstruert og urealistisk» som er av interesse. Dette synspunktet fremstår etter min oppfatning som en advarsel om at klausuler som pålegger det offentlige en kompensasjonsforpliktelse for nærmest ethvert vedtak som påfører fergesel- skapet tap, kan komme til å bli tolket innskrenkende av domstolene.

Behovet for å tolke en slik klausul innskrenkende er imidlertid mest påtrengende hvis den etter sin ordlyd gir fergeselskapet kompensasjonskrav for så godt som enhver «myndighetsutøvelse», uavhengig av hvor fjernt eller avledet fergeselskapets tap fremstår. Nærmest ad absurdum kan man tenke seg at kommunens planvedtak om å nedlegge grendeskolen på den ene siden av fjorden medfører at færre reiser med fergen, med den følge at fergeselskapets inntekter minker. Eller vi kan tenke oss at Stortinget beslutter at en stamvei langs kysten i et nabofylke skal ned- prioriteres til fordel for en innlandsvei, med den følge at færre bilister ankommer fergeleiet.

I slike tilfeller kan det umiddelbart fremstå som lite rimelig å tilkjenne fergeselskapet den form for objektivt betinget kompensasjon som Fjord1-klausulen ga dekning for. Fergeselskapets tap vil være en avledet følge av legitime, politiske prioriteringer. Dessuten kan også andre nærings- drivende i området lide tap på grunn av slike tiltak, men fordi de ikke står i kontraktsforhold til Vegvesenet, har de ikke det samme kompensasjonsgrunnlaget tilgjengelig. Konsekvens- eller rimelighetshensyn kan da tale mot å forfordele det øvrige næringslivet, og kompensasjonen til fergeselskapet kan fremstå som en nærmest tilfeldig fordel.

543 Rt-2014-886 (Fjord 1) avsnitt 66.

Hvis kontraktene derimot først gir fergeselskapet rett til kompensasjon når kostnadene er «ve- sentlige», slik Hjelmelandskontrakten i pkt. 5.2.6 og flere andre gjør,544 ligger det allerede inne et slags adekvanskrav.545 Behovet for å tolke bestemmelsen innskrenkende gjør seg da ikke gjeldende på samme vis.

Det kan også oppstå krevende grenseoppganger mot det man kan oppfatte som et kontrakts- brudd fra myndighetenes side, for eksempel utstedelse av parallellkonsesjoner for fergestrekket. Dette vil være et enkeltvedtak og dermed «myndighetsutøvelse» etter ordlyden i pkt. 5.2.6.546 Samtidig vil det innebære et kontraktsbrudd, idet Hjelmelandskontrakten tildeler fergeoperatø- ren «enerett til drift av det aktuelle sambandet i løyve/-driftsperioden», se tilbudsorienteringen pkt. 1.1 annet ledd. I disse tilfellene vil kontraktsbruddsanksjoner måtte utløses, ikke vederlags- justering etter pkt. 5.2.6.

5.5.3 Det offentliges handlinger/unnlatelser – svikt og uventet endring i omkringliggende infrastruktur

Man kan tenke seg at det går flere ras over veier i området rundt fergeleden, og at ett av dem blokkerer veien til fergekaien. Fergeselskapet lider inntektstap. Det går mange uker før Vegve- senet får ryddet veien frem til fergeleiet, fordi Vegvesenet prioriterer ryddingen av andre veier først. Eller man kan tenke seg at veistandarden på en av veiene til fergeleiet er i så dårlig for- fatning at den er trafikkfarlig. For å foreta utbedringer, beslutter Vegvesenet å stenge veien i lengre tid med inntektstap for fergeoperatøren til følge.

På den ene side kan det ligge nær å omtale slike prioriteringer ved svikt i veinettet som utøvelse av myndighet, og altså «annen myndighetsutøvelse» etter kontraktens pkt. 5.2.6. Veinettet er vegvesenets ansvar, og det er bare Vegvesenet/staten som kan treffe beslutninger om hvordan offentlige midler og ressurser skal fordeles. Dette kan tilsi at kompensasjon for mindreinntekter og merkostnader som følge av Vegvesenets prioriteringer i slike tilfeller reguleres av kontrak- tens pkt. 5.2.6. Fergeselskapet kan da bare gjøre kompensasjonskrav gjeldende ved «vesent- lige» merkostnader, mindreinntekter mv.547

544 Se for eksempel Sunnfjordkontrakten (nettokontrakt) pkt. 5.4.9 første ledd, Anda-Lote (bruttokontrakt) pkt.

5.4.9 første ledd, Bodø–Moskenes (nettokontrakt) pkt. 5.4.9, Halhjem – Sandvikvåg (bruttokontrakt) pkt. 5.4.9 første ledd, Nordmørepakken (nettokontrakt) pkt. 5.4.9 første ledd.

545 Se nærmere i avsnitt 5.4.5 ovenfor.

546 Se ovenfor 2.3 og 2.4.

547 Både Sunnfjordkontrakten (nettokontrakt) pkt. 5.4.9 første ledd, Bodø–Moskenes (nettokontrakt) pkt. 5.4.9, første ledd, Nordmørepakken (nettokontrakt) pkt. 5.4.9 første ledd, gir rett til dekning for «mindreinntekt».

Svikt eller endringer i omkringliggende infrastruktur synes imidlertid å reguleres kontraktens pkt. 1.7.1 siste kulepunkt, hvor det heter at «midlertidig omdirigering av hensyn til trafikkav- viklingen ved vegarbeid, ras, rasfare og lignende» utgjør en endring.548 Det vil innebære at fergeselskapet kan fremme krav om vederlagsjustering for påført «merarbeid eller merkost- nad/mindre inntekt» som følge av endringen, altså fra første krone.549

Ordlyden i pkt. 1.7.1 siste kulepunkt er ikke særlig presis, og den gir rom for tvil om både hva som reguleres og hvilken rekkevidde bestemmelsen har. Situasjonen som reguleres er at tra- fikkavviklingen er forstyrret eller endret som følge av «vegarbeid, ras, rasfare og lignende». Det oppstilles ingen tydelige grenser for hvor perifert raset, rasfaren eller vegarbeidet kan være i forhold til fergeleiet. Ordlyden dekker altså både tilfeller der veiarbeidet forestås i umiddelbar nærhet til kaianlegget, og tilfeller der raset har gått på ett av flere tilførselsveier 2 kilometer fra fergeleiet.

Om «midlertidig omdirigering» sikter til at selve fergen «omdirigeres», eller at trafikken «om- dirigeres», er ikke helt klart. Rent språklig ligger imidlertid det siste alternativet nærmest. Det er mer naturlig å tale om omdirigert trafikk enn å tale om omdirigert ferge. Også ordlyden ellers i bestemmelsen kan understøtte at det gjelder «omdirigert» trafikk. Endringer i fergestrekket omtales ellers i bestemmelsen som endring av «overfartstrekning», ikke som «omdirigering». Det er heller ikke helt lett å se hvordan en ferge uten videre skal kunne «omdirigeres», idet fergen er avhengig av et kaianlegg for å fylle sin funksjon. Jeg legger derfor til grunn regelen gjelder midlertidig omdirigering av trafikken.

Etter sin ordlyd gir bestemmelsen dermed en svært vidtrekkende kompensasjonsforpliktelse for Vegvesenet overfor fergeselskapet. Slike kompensasjonskrav kan etter omstendighetene virke både konstruerte og lite rimelige. Det kan for eksempel være klart legitime og helt forsvarlige årsaker bak Vegvesenets prioritering av å rydde den ene veien for ras fremfor den andre, så som bredere beregninger av samfunnsnytten, budsjettrammer og mer konkrete politiske instrukser. Hvis det dreier seg om et ras i en tunnel flere kilometer unna fergeleiet, vil fergeselskapets tap også kunne fremstå som fjernt og avledet. Spørsmålet er derfor om bestemmelsen kan forstås så vidtrekkende, eller om det må innfortolkes begrensninger.

I Rt-2010-24 (Hanekleivtunellen) behandlet Høyesterett spørsmål som ligger nært opp til pro- blemkomplekset i dette avsnittet. Dommen er av prinsipiell interesse for dette avsnittets tema.

548 Tilsvarende Sunnfjordkontrakten (nettokontrakt) pkt. 5.4.1 annet ledd, Bodø–Moskenes (nettokontrakt) pkt.

5.4.1 annet ledd, Nordmørepakken (nettokontrakt) pkt. 5.4.1 annet ledd.

549 Se ovenfor i avsnitt 3.5

Saksforholdet var i all korthet at Tollerudelva AS etter avtale med Statens vegvesen drev et rasteplassanlegg ved E18. Tollerudelvas inntekter stammet i begynnelsen i sin helhet fra bilister som stanset ved anlegget, men senere mottok de også et beskjedent vederlag for praktiske opp- gaver, i hovedsak renovasjon. Etter et ras i Hanekleivtunellen ble veien forbi rasteanlegget stengt i lengre tid for å foreta utbedringer. Tollerudelva gikk til sak mot Staten v/Samferdsels- departementet for å få erstattet fortjenestetapet som følge av veistengningen. Prinsipalt krevet Tollerudelva erstatning i kontrakt, subsidiært på deliktgrunnlag. Dommen er avsagt under dis- sens 3-2. Flertallet ga vegvesenet fullt medhold, mens mindretallet tilkjente Tollerudelva er- statning både på kontrakts- og deliktgrunnlag.550

Det er ikke rom for en inngående drøftelse av de de spørsmålene dommen reiser om ansvars- grunnlag, grensen mellom kontrakt- og delikterstatning, og tredjemannstap mv.551 I det føl- gende vil jeg bare løfte frem noen utgangspunkter knyttet til Høyesteretts kontraktstolkning som er av prinsipiell interesse for drøftelsen i dette avsnittet.

Etter en tolkning av kontrakten fant flertallet at Statens vegvesen ikke hadde påtatt seg en plikt til «at E18 skal vere open for normal trafikk, då med unntak for kortvarige stengningar som følgje av vedlikehald og lignande», blant annet fordi det ikke var «grunnlag for å gå ut frå at vegvesenet ville teke på seg ei slik plikt om spørsmålet hadde vore teke opp».552 Dermed kunne ikke Xxxxxxxxxxxx få sine mindreinntekter erstattet på kontraktgrunnlag.

Flertallets tolkning har vært noe omdiskutert i juridisk teori. Xxxxxxxx virker å være noe kritisk innstilt til spørsmålsstillingen,553 mens Xxxxxxxx plasserer flertallsvotumets resultat i sammen- heng med læren om objektiv tolkning av kontrakter mellom profesjonelle næringsdrivende.554 Monsen påpeker derimot at setningen om at Vegvesenet ikke «ville teke på seg ei slik plikt om spørsmålet hadde vore teke opp», ikke passer helt godt med etablerte tenkemåter om utfylling av kontrakter.555 I sin gjennomgang av dommen, viser Xxxxxx at flertallets vektlegging av Vegvesenets mer subjektive oppfatninger og forutsetninger tilsynelatende utgjorde et vektig argument.556 Han argumenterer videre for at dette ikke helt passer med de mer objektivt innret- tede retningslinjene for tolkning og utfylling som ellers er fremmet i rettspraksis og teori.557

550 I Rt-2010-24 (Hanekleivtunellen) erkjente Vegvesenet uaktsomhet under byggingen slik at det springende punkt var om det forelå pliktbrudd, se avsnitt 34.

551 Se kommentarer til disse spørsmålene x Xxxxxxxx (2011) s. 72-82,

552 Rt-2010-24 (Hanekleivtunellen) avsnittene 36 og 40.

553 Xxxxxxxx (2011) s. 79-80.

554 Hagstrøm (2011) s. 136-137.

555 Monsen (2010) s. 393.

556 Monsen (2010) s. 390.

557 Monsen (2010) s. 393-396.