RAPPORT NR. 27 / 2015

Leiejord - avgjørende for økt norsk mat- produksjon

RAPPORT NR. 27 / 2015

01.07.2015

UTREDNING OM DRIVEPLIKTBESTEMMELSEN OG LEIEJORDANDELEN I NORSK LANDBRUK

Rapport-nr.: 27/15

Leiejord - avgjørende for økt norsk matproduksjon

Utredning om drivepliktbestemmelsen og leiejordandelen i norsk jordbruk

01.07.2015

Rapport:

Dato:

Innholdsfortegnelse

Innholdsfortegnelse 2

Sammendrag 5

1 Innledning 7

1.1 Bakgrunn for arbeidet 7

1.2 Mandat 7

1.3 Tilleggsoppdrag knyttet til nasjonal jordvernstrategi 8

1.4 Arbeidsgruppens sammensetning 8

1.5 Arbeidsgruppens vurdering av mandatet 9

1.6 Arbeidsmetode, prosess og oppbygging av rapporten 9

1.7 Definisjoner 10

2 Regelverket knyttet til driveplikten og omsetning av landbrukseiendommer 11

2.1 Historisk bakgrunn for driveplikten 11

2.2 Jordlovens bestemmelser om driveplikt og jordleie 12

2.2.1 Driveplikt 12

2.2.2 Kommunens oppgaver knyttet til driveplikten 14

2.3 Jordlovens delingsbestemmelse 14

2.4 Odelsloven 15

2.5 Konsesjonsloven 15

3 Utvikling i eiendomsstruktur, produksjon og arealbruk 17

3.1 Antall jordbruksbedrifter er redusert 17

3.2 Antall landbrukseiendommer holder seg stabilt 18

3.3 Leiejordandelen øker 19

3.4 Jordbruksbedriftene blir større 21

3.5 Jordbruksareal i drift 21

3.6 Endringer i melkeproduksjonen 25

3.7 Vedlikehold og agronomi på eid og leid jordbruksareal 29

4 Analyse av drivepliktbestemmelsen og leiejordandelen i jordbruket 32

4.1 Innledning 32

4.2 Høy leiejordandel – også internasjonalt 32

4.3 Faktorer som påvirker eiendomsstrukturen 33

4.4 Omsetning av landbrukseiendommer 35

4.4.1 Billig å leie – dyrt å kjøpe 36

4.4.2 Kjøp og salg av tilleggsjord 37

4.4.3 Bedre arrondering av eiendommer 39

4.4.4 Gevinstbeskatning ved salg av landbrukseiendommer og tilleggsjord 39

4.5 Tilpasning til markedsmessige og landbruks- og matpolitiske forhold 40

4.5.1 Samme mengde melk med færre kyr 41

4.5.2 Økt inntak av kraftfôr gir økt ytelse per ku 42

4.5.3 Konsentrasjon av produksjonsmiljøer 42

4.5.4 Konsekvenser for dyrka areal 43

4.5.5 Endringer i produksjonen har fått konsekvenser for bruken av jordbruksarealer 44

4.6 Jordbruksareal skal drives – driveplikten 44

4.6.1 Innledning 44

4.6.2 Endringer i jordbruksarealene – utfordring med oppfyllelse av driveplikten. 45

4.6.3 Kommunenes praktisering av drivepliktbestemmelsen 46

4.6.4 Normativ effekt 47

4.6.5 Krav om 10 års varighet og skriftlighet på kontrakter om bortleie av jord 47

4.6.6 Driftsmessig god eller uheldig løsning 49

4.6.7 Kjøreavstander mellom driftssenter og leiejord 50

4.6.8 Kostnader knyttet til å drive leiejorda 55

4.6.9 Rasjonell tilnærming til leie av jord 55

4.6.10 Kommunens praksis – skriftlige kontrakter og driftsmessige løsninger 56

4.7 Vedlikehold og investeringer på leid kontra eid jord 57

4.7.1 Xxxxxxx og gjødsling 57

4.7.2 Drenering av jord 58

4.7.3 Ansvar for vedlikehold og investeringer på leid jord 59

4.7.4 Liten oppmerksomhet og kunnskap om vedlikehold og investeringer på leid jord 60

4.7.5 Fond for agronomi i jordbruket 60

5 Arbeidsgruppens funn og anbefalinger 62

5.1 Bedre samsvar mellom eier og bruker vil ta tid 62

5.2 Leiejord – avgjørende for økt matproduksjon 64

5.3 Driveplikten bør videreføres 65

5.4 Forenkling av drivepliktbestemmelsen 67

5.5 Særmerknader 69

Vedlegg 1. Delrapport fra arbeidsgruppen. Bruk av leiejord, endringer i driveplikten og vernehjemmel i jordloven – konsekvenser og effekt for jordvernet.

Vedlegg 2. Notat 1. Omregulert jordbruksareal - leid eller eid. Norsk institutt for Skog og landskap

Vedlegg 3. Notat 2. Endringer i jordbruksareal knyttet til driveplikten. Norsk institutt for Skog og landskap

Vedlegg 4. Notat 3. Kjøreavstand mellom driftssenter og leiejord. Norsk institutt for Skog og landskap

Vedlegg 5. Forskjell mellom eid og leid kontra eid jordbruksareal – pH-verdi og fosfor. Bioforsk og Norsk institutt for Skog og landskap

Vedlegg 6. Resultat av spørreundersøkelse i kommunene vedrørende drivepliktbestemmelsen.

Gjennomført av arbeidsgruppen.

Sammendrag

Landbruks- og matdepartementet har gitt Landbruksdirektoratet i oppdrag å nedsette og lede en arbeidsgruppe for å vurdere effekten av bruk av leiejord og om det bør være større samsvar mellom eier og bruker, samt utrede praktiseringen og effekten av driveplikten.

Det er en nær sammenheng mellom eiendomsstruktur, bruksstruktur, driveplikt og leiejordandel. Leiejordandelen i norsk jordbruk var 44 prosent i 2013.

Arbeidsgruppen mener leiejord har vært den avgjørende faktoren for effektivisering av matproduksjonen, og at leiejord har dannet arealgrunnlaget for produksjonen av råvarer i jordbruket. Leiejordandelen er et uttrykk for de tilpasninger jordbruksbedriftene har gjort basert på endringer i landbruks- og matpolitikken, etterspørsel i markedet, sosiale faktorer og teknologisk utvikling. Rimelig leie av jordbruksareal har gitt jordbruksbedriftene fleksibilitet til å foreta investeringer i drifta uten å kjøpe tilleggsjord. Leiejord har bidratt til å holde investeringskostnadene for jordbruksbedriftene nede.

Samlet jordbruksareal i drift har hatt en relativt liten reduksjon sett i sammenheng med reduksjonen i antall jordbruksbedrifter. Arbeidsgruppen mener dette gir grunnlag for en påstand om at leiejord er den viktigste årsaken til at jordbruksareal i drift blir opprettholdt og at reduksjonen ikke har vært større sammenliknet med endringer i jordbruksproduksjonen.

Det er ingen entydige funn i arbeidsgruppens arbeid som tyder på at det er store forskjeller knyttet til agronomi på eid og leid jord. Etter arbeidsgruppens vurdering har det over tid vært for liten oppmerksomhet i hele kunnskapskjeden knyttet til agronomi i jordbruket. Det vil ta tid å utlikne etterslepet knyttet til dårlig drenert jord, noe som gjør at næringsutøveren vil prioritere eid jord fremfor leid jord.

Eiere av landbrukseiendommer påvirkes av flere faktorer knyttet til å eie og leie bort jorda. Arbeidsgruppen mener de sosiale faktorene må tilleggs like stor vekt som de landbruks- matpolitiske og de tekno-økonomiske faktorene for å forstå dagens bruks- og eiendomsstruktur, samt omfanget og drivkreftene for kjøp og salg av landbrukseiendommer og tilleggsjord.

Arbeidsgruppen mener det prinsipielt bør være bedre samsvar mellom eier og bruker av jordbruksarealene. For å oppnå dette bør unødige hindringer i regelverket endres.

Arbeidsgruppen mener at driveplikten bør videreføres, særlig på grunn av drivepliktens normative effekt for opprettholdelse av drift på jordbruksarealene. Driveplikten i seg selv er betydningsfull for å sikre ressursgrunnlaget for økt matproduksjon, ivareta ressursgrunnlaget for framtidige generasjoner og tilgjengeliggjøre jordbruksareal for jordbruksbedriftene som ønsker å opprettholde eller øke driftsgrunnlaget.

Arbeidsgruppens flertall foreslår å forenkle drivepliktens innhold. Næringsutøveren er selvstendig næringsdrivende og ansvarlig for både inntekts og kostnadssiden ved drifta. Det er opp til næringsutøveren selv å avgjøre om leiejorda er lønnsom eller ikke.

Arbeidsgruppen anbefaler videre:

- Drivepliktbestemmelsen bør presisere at driveplikten er varig og knyttet til eier av jordbruksarealet. Skriftlig avtaleform videreføres, mens kravet til varighet og krav om driftsmessig gode løsninger tas ut av bestemmelsen (se særmerknad kap. 5.5).

Manglende skriftlige avtaler følges opp overfor eier som brudd på driveplikten. Overfor leier følges dette opp med avkorting av arealtilskuddet.

- Det samlede regelverket knyttet til landbrukseiendommene gjennomgås for ytterligere forenkling og målretting, med sikte på å legge til rette for bedre samsvar mellom eier og bruker.

- Redusert gevinstbeskatning ved salg av landbrukseiendommer og tilleggsjord. Dersom det er politisk ønskelig å øke omsetningen av landbrukseiendommer, bør skattesatsen fjernes ved salg av både landbrukseiendommer og tilleggsjord. Dersom dette ikke lar seg gjøre, likestilles gevinstbeskatningen i landbruket med øvrig næring og reduseres til 27 prosent.

- Det utvikles informasjon og statistikk knyttet til salg av tilleggsjord og prisen på jordbruksareal uten bygninger og skog ved kjøp av hele landbrukseiendommer.

- Iverksette analyse av eksisterende datagrunnlag vedrørende konsekvenser for avkastningen på jordbruksarealene både på leid og eid jord. Arbeidsgruppen er kjent med at Bioforsk besitter jordprøver som kan analyseres ut over det som er gjort i forbindelse med denne rapporten.

- Vurdere og inkludere effekter av leiejord i igangværende og kommende forskningsprosjekter knyttet til agronomi i jordbruket.

- Kunnskap om agronomi må videreformidles i kunnskapskjeden fra forskning, til rådgivningstjenesten, til næringsutøveren, og ikke minst eieren av jordbruksarealene.

- Staten bør ta initiativ til å etablere rammevilkår for åpne og transparente markedsplasser i privat regi for leiejord og tilleggsjord.

- Etablere fond for agronomi i jordbruket, etter mal av Skogfond. Arbeidsgruppen mener skattefordelen vil være et sterkt incitament for eier eller leier til å finansiere investeringer i jorda.

- Avgrensningen i krav for å søke tilskudd gjennom forskrift om tilskudd til spesielle miljøtiltak i jordbruket har slått uheldig ut. Utleiere av jordbruksareal som ønsker å investere i hydrotekniske anlegg er avskåret fra å søke. Det er viktig å legge til rette for at aktive utleiere som ønsker å investere i hydrotekniske anlegg får mulighet til dette på lik linje med jordbruksbedriftene.

1 Innledning

1.1 Bakgrunn for arbeidet

En samlet næringskomite ga i Innst. 234 S (2011-2012) uttrykk for at landbrukets viktigste oppgave er å produsere mat. Jordloven § 8 pålegger eiere av eiendom med jordbruksareal driveplikt. Driveplikten kan oppfylles ved at eieren driver selv eller ved at arealet blir drevet ved bortleie. De siste femti årene har det vært store forholdsmessige endringer i drift av eid jord og leid jord. I 1959 drev 87 prosent av brukerne kun eid jord. I 2010 hadde denne andelen sunket til 35 prosent av brukerne. Et flertall av brukerne, 58 prosent, drev en kombinasjon av eid og leid jord. Dagens andel leiejord kan ha betydning for investeringene i jordbruket, eller i enkelte jordbruksproduksjoner, og dermed også for norsk matproduksjon.

I 2013 ble det gjort endringer i jordloven § 12 om deling av landbrukseiendom, jf. Prop. 127 L (2012-2013) og i odelsloven § 8 om odelskretsen. Odelsloven § 31 om odelsfrigjøring av tilleggsjord ble opphevet, jf. Prop. 128 L (2012-2013). Formålet med endringene var blant annet å legge bedre til rette for større utbud av landbrukseiendom, slik at de som er avhengig av leiejord kan få kjøpt tilleggsjord.

Landbruks- og matdepartementet ønsker en nærmere gjennomgang av leiejordsproblematikken og driveplikten. I regjeringens plattform fremgår det blant annet at regjeringen vil:

- …foreta en gjennomgang av leiejordsproblematikken og agronomien i norsk jordbruk med tanke på bedre avkastning på eksisterende arealer.

- Utrede praktiseringen og effekten av driveplikten, og vurdere en oppheving.

I brev av 12. mai 2014 ga Landbruks- og matdepartementet Landbruksdirektoratet i oppdrag å nedsette og lede en arbeidsgruppe som skal vurdere problemstillinger knyttet til leiejord og driveplikt. Fristen for ferdigstillelse av rapporten ble satt til 1. juli 2015.

I brev av 12. september 2014 viste Landbruks- og matdepartementet til Stortingets vedtak 8. april 2014, der regjeringen blir bedt om å fremme en egen jordvernstrategi for Stortinget. I denne forbindelse fikk arbeidsgruppen et tilleggsoppdrag. Fristen for ferdigstillelse av svar på tilleggsoppdraget ble satt til 1. april 2015.

1.2 Mandat

Departementet ber arbeidsgruppen vurdere effekten av bruk av leiejord og om det bør være større samsvar mellom eier og bruker, herunder:

- Vurdere i hvilken utstrekning dagens høye andel leiejord er begrensende for målsettingen om økt matproduksjon

- Vurdere hvilke forhold som påvirker omfanget av leiejord, og om tiltakene nevnt ovenfor har hatt effekt på andel leiejord

- Foreslå tiltak som vil kunne bidra til mest mulig kostnadseffektiv bruk av jordbruksareal

- Foreslå tiltak som kan stimulere til mindre leiejord og økt omsetning av tilleggsjord

Departementet ber arbeidsgruppen om å utrede praktiseringen og effekten av driveplikten, herunder:

- Vurdere praksis og effekt på produksjon og utnyttelse av areal

- Redegjøre for hvordan driveplikten følges opp i kommunen, og vurdere effekten

- Vurdere behovet for endringer i regelverket, herunder om driveplikten bør oppheves

Arbeidsgruppen skal legge vekt på anbefalinger som ivaretar eiendomsretten og som ikke gir økte reguleringer.

1.3 Tilleggsoppdrag knyttet til nasjonal jordvernstrategi

Landbruks- og matdepartementet ba arbeidsgruppen også vurdere om bruk av leiejord og endringer i driveplikten kan ha konsekvenser for jordvernet, samt vurdere om innføring av en egen vernehjemmel i jordloven kan ha effekt for jordvernet.

Arbeidsgruppen leverte delrapporten om hvilke konsekvenser endringer i driveplikten vil ha for jordvernet og vurdering av egen jordvernhjemmel 1. april 2015. Delrapporten ligger som vedlegg 1.

1.4 Arbeidsgruppens sammensetning

Arbeidsgruppen har bestått av:

Xxx Xxxxxxxxx Xxxx (leder) Landbruksdirektoratet

Aud-Xxxxxx Xxxxxxxx Landbruksdirektoratet

Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxx Norges Bondelag

Xxxx Xxxx Xxxxxxx

Xxxx Xxxx Selvstendig næringsdrivende

Xxxxx Xxxxxxxx Fylkesmannen i Sør-Trøndelag

Xxxx Xxxxxxxx Fylkesmannen i Vestfold

Sekretariatet har bestått av Xxx Xxxxx Xxxxxxxxxxx og Xxxxx Xxxxxxx (Landbruksdirektoratet).

1.5 Arbeidsgruppens vurdering av mandatet

Prop. 1 S. (2014-2015) fra Landbruks- og matdepartementet, og Stortingets behandling av denne, viderefører de fire hovedmålene i landbruks- og matpolitikken: Matsikkerhet, landbruk over hele landet, økt verdiskaping og bærekraftig landbruk. I Innst. 8 S (2014-2015) legges det vekt på at landbrukets hovedoppgave er økt matproduksjon. Arbeidsgruppen har derfor lagt vekt på at forslagene til tiltak skal legge til rette for økt matproduksjon.

Landbruks- og matdepartementet sendte forslag om å oppheve priskontrollen i konsesjonsloven på høring 5. desember 2013, med høringsfrist 1. februar 2014. Samtidig sendte Landbruks- og matdepartementet brev til kommunene, fylkesmennene og Landbruksdirektoratet med henstilling om å ikke legge avgjørende vekt på prisen i behandlingen av konsesjonssaker i påvente av eventuelle lovendringer. Deretter ble forslag om opphevelse av konsesjonsloven, og enkelte bestemmelser i odelsloven om boplikt, sendt på høring høsten 2014. Høringsfristen var 15. januar 2015. Arbeidsgruppen har ikke vurdert eller diskutert ev. konsekvenser disse endringene i lovverket kan få for de tema mandatet trekker opp.

Arbeidsgruppen legger til grunn mandatets føringer med hensyn til at arbeidsgruppens anbefalinger skal ivareta eiendomsretten og ikke gi økte reguleringer.

1.6 Arbeidsmetode, prosess og oppbygging av rapporten

Rapporten bygger i stor grad på gjennomgang av eksisterende forskning, utredninger og statistikk.

Arbeidsgruppen har engasjert Norsk institutt for skog og landskap (Skog og landskap) for å utrede endringer i jordbruksareal for vurderinger for hvordan driveplikten fungerer og kjøreavstander knyttet til leiejord. Notatene ligger som vedlegg 3 og 4 til hovedrapporten.

Arbeidsgruppen har engasjert Bioforsk og Skog og landskap for å kartlegge jordprøver til eid og leid jord, for å se om det er forskjell på vedlikehold av eid og leid jord. Notatet ligger som 5 til hovedrapporten.

I arbeidsgruppens regi er det gjennomført en spørreundersøkelse til kommunene om effekt, oppfølging og praktisering av driveplikten. Sammendrag av spørreundersøkelsen er lagt ved rapporten som vedlegg 6.

Arbeidsgruppen har i møter fått presentert resultater fra utredninger og forskning fra Norsk senter for bygdeforskning, Vestfold Bondelag, Norsk landbruksrådgivning Namdal og Norsk institutt for skog og landskap. I tillegg har arbeidsgruppens leder hatt møte med AgriAnalyse og TINE.

Arbeidsgruppen leverte delrapporten «Bruk av leiejord, endringer i driveplikten og vernehjemmel i jordloven – konsekvenser og effekt for jordvernet» 1. april 2015. De foreløpige vurderingene arbeidsgruppen gjorde i delrapporten er videreført i hovedrapporten. Skog og landskap har på oppdrag fra arbeidsgruppen undersøkt om omregulert jordbruksareal i noen utvalgte kommuner i en gitt tidsperiode, var leid eller eid, jf. vedlegg 2.

Arbeidsgruppen har valgt å konsentrere seg om endringer i jordbruket i perioden 1999-2014.

Kapittel 2 redegjør for det juridiske grunnlaget knyttet til driveplikten, bortleie av jord og omsetning av landbrukseiendommer i Norge.

Kapittel 3 omhandler utviklingen i eiendomsstruktur, produksjon og arealbruk. Utviklingen i melkeproduksjon blir brukt som eksempel for å se produksjonen på jordbruksarealet i sammenheng med endringer i jordbruksarealet. Kapittelet omtaler også vedlikehold og agronomi på eid og leid jordbruksareal.

Kapittel 4 presenterer arbeidsgruppens analyse og vurderinger av drivepliktbestemmelsen og bruk av leiejord i jordbruket.

Kapittel 5 inneholder arbeidsgruppens anbefalinger og forslag til tiltak.

1.7 Definisjoner

Arbeidsgruppen legger følgende definisjoner til grunn i vurderinger og anbefalinger:

Landbrukseiendom

Eiendom som benyttes eller kan benyttes til jord- og/eller skogbruk. Arbeidsgruppen har valgt å begrense begrepet landbrukseiendom i samsvar med Statistisk sentralbyrås (SSB) registrering av landbrukseiendommer: Landbrukseiendom er eiendom med mer enn 5 dekar jordbruksareal og/eller mer enn 25 dekar produktivt skogareal.

Jordbruksbedrift

En jordbruksbedrift oppfyller kriteriene for å motta produksjonstilskudd, jf. forskrift om produksjonstilskudd og avløsertilskudd i jordbruket. En jordbruksbedrift kan disponere en eller flere landbrukseiendommer eller deler av landbrukseiendommer.

Leiejord

Den jorda jordbruksbedriften disponerer gjennom leie, med andre ord areal jordbruksbedriften ikke eier selv. I tallene inngår også forpaktingseiendommer som brukes til jordbruks- eller skogbruksproduksjon.

Driftssenter

Driftssenteret er stedet der jordbruksbedriftene har sine driftsbygninger.

Tilleggsjord

Landbruksareal som erverves i tillegg til landbrukseiendommens eksisterende (eide) areal. Kan bestå av både skogsareal og jordbruksareal.

2 Regelverket knyttet til driveplikten og omsetning av landbrukseiendommer

2.1 Historisk bakgrunn for driveplikten

Xxxxx former for driveplikt og krav om å holde jorda i hevd har siden en provisorisk anordning av 1917 blitt pålagt erververe som vilkår for konsesjon. Konsesjon ble her gjort avhengig av at jorda ble drevet etter jordbruksformålet, med mindre Kongen ga konsesjon til annen bruk. Denne forutsetningen ble videreført i jordkonsesjonsloven av 10. desember 1920. Formålet var å styrke jordbruksnæringen og å hindre oppkjøp fra utenbygdsboende, samt spekulasjon og eierskap på få hender.

Formålet til jordloven av 18. mars 1955 var å legge til rette for å nytte jordviddene til det beste for samfunnet og dem som har yrket sitt i jordbruket. Loven la til rette for rasjonalisering, men denne rasjonaliseringen skulle i hovedsak skje frivillig. Xxxxx inneholdt også en plikt til å holde jorda i hevd. Dette førte til en form for driveplikt for eieren, eller for den som han forpaktet eller leide ut til. Ved vanhevd kunne Jordstyret gi pålegg, slik at jorda kunne gi avkastning. Dersom eier ikke oppfylte pålegget, kunne arbeid igangsettes for eiers regning eller leies bort for en tid.

Med konsesjonsloven av 31. mai 1974 og lov om odelsretten og åsetesretten av 28. juni 19741, fikk man bestemmelser om bo- og driveplikt. Dette var første gang driveplikt kom inn som begrep i lovverket.

Formålet med konsesjonsloven, og dermed driveplikten, var at omsetning av fast eiendom skulle reguleres og kontrolleres for å oppnå et effektivt vern om landbrukets produksjonsarealer og sikre samfunnsgagnlige eier- og bruksforhold. Ved konsesjon for andre enn odelsløsere ble det en forutsetning at erververen måtte bosette seg på eiendommen innen 1 år og drive den i minst 5 år. Unntakene fra konsesjonsplikt gjaldt dels på grunn av eiendommens karakter og dels erververens stilling.

Etter odelslovens bestemmelser var odelsberettigede og nær slekt unntatt fra konsesjonsplikt. Bo- og driveplikt ble for disse regulert av odelsloven. For odelsberettigede ble det satt som betingelse for konsesjonsfrihet at man bosatte seg på eiendommen innen 1 år og drev den i minst 5 år. Ved odelsløsning var driveplikten minst 10 år.

Etter jordloven av 1955 ble vanhevdsbestemmelsen justert flere ganger. Jordloven av 1995 innebar en modernisering og en viss innstramming av regelen om vanhevd av jordbruksareal, uten at begrepet driveplikt eksplisitt ble brukt. Mens den tidligere loven bestemte at all dyrka jord skulle holdes i hevd, viste loven nå til at all dyrka jord som kunne gi grunnlag for lønnsom drift skulle holdes i hevd.

1 For drøfting vedrørende bakgrunn for odelsloven, se NOU 1972: Om odelsretten og åseteretten.

I forbindelse med revisjon av eiendomslovgivningen i 2009 ble drivepliktbestemmelsene tatt ut av konsesjonsloven og odelsloven, og samlet og konkretisert i jordloven § 8. Driveplikten ble skjerpet ved at den gjelder gjennom hele eiertiden. Samtidig ble det gitt generell adgang til bortleie for å oppfylle driveplikten. Det blir stilt krav om at leieavtalen må være skriftlig og gi en driftsmessig god løsning. I tillegg skal leieavtalen ha en varighet på minst 10 år, uten mulighet for eier til å si opp avtalen.

I høringsrunden foreslo departementet at driveplikten bare skulle gjelde jordbruksareal som kunne drives lønnsomt. Med bakgrunn i innkomne merknader ble dette ikke tatt med i det endelige forslaget, og driveplikten ble gjort gjeldende for alt jordbruksareal.

I Meld. S. nr. 9 (2011-2012) Landbruks- og matpolitikken ble det fremmet forslag om å redusere bindingstiden for bortleie fra ti til fem år. Departementet viste til at det av hensyn til leietaker bør være en lovfestet regel knyttet til bindingstid. Det ble også foreslått at regelverket for oppfølging ved brudd på driveplikt burde gjennomgås mer grunnleggende, slik at oppfølgingen kan bli mer effektiv. Dette er foreløpig ikke fulgt opp gjennom lovendring.

2.2 Jordlovens bestemmelser om driveplikt og jordleie

2.2.1 Driveplikt

§ 1, formålsbestemmelsen til jordloven, lyder:

Denne lova har til føremål å leggja tilhøva slik til rette at jordviddene i landet med skog og fjell og alt som høyrer til (arealressursane), kan verte brukt på den måten som er mest gagneleg for samfunnet og dei som har yrket sitt i landbruket.

Arealressursane bør disponerast på ein måte som gir ein tenleg, variert bruksstruktur ut frå samfunnsutviklinga i området og med hovudvekt på omsynet til busetjing, arbeid og driftsmessig gode løysingar.

Ein samfunnsgagnleg bruk inneber at ein tek omsyn til at ressursane skal disponerast ut frå framtidige generasjonar sine behov. Forvaltninga av arealressursane skal vera miljøforsvarleg og mellom anna ta omsyn til vern om jordsmonnet som produksjonsfaktor og ta vare på areal og kulturlandskap som grunnlag for liv, helse og trivsel for menneske, dyr og planter.

Driveplikten er regulert i jordloven § 8:

Jordbruksareal skal drivast. Ny eigar må innan eitt år ta stilling til om han eller ho vil drive eigedomen sjølv eller leige bort jordbruksarealet etter føresegnene i andre ledd.

Driveplikta kan oppfyllast ved at arealet vert leigd bort som tilleggsjord til annan landbrukseigedom. Det er ein føresetnad for at driveplikta er oppfylt ved bortleige at leigeavtala er på minst 10 år om gongen utan høve for eigaren til å seie ho opp. Avtala må føre til driftsmessig gode løysningar og vere skriftleg. Avtaler som fører til driftsmessig uheldige løysningar, kan følgjast opp som brot på driveplikta. Ei leigeavtale som er i strid med andre, tredje eller fjerde punktum, kan ikkje gjerast gjeldande mellom partane eller i høve til offentlege styresmakter.

Xxxx departementet at jordbruksarealet ikkje vert drive, kan eigaren påleggjast å leiga jorda bort for ei tid av inntil 10 år, eller at jorda skal plantast til med skog, eller tiltak av omsyn til kulturlandskapet. Om pålegg ikkje er etterkome når fristen er ute, kan departementet gjera avtale om bortleige av heile eller delar av jorda for ei tid av inntil 10 år.

§ 8 a om fritak fra driveplikten:

Departementet kan etter søknad gi fritak frå driveplikta etter § 8 anten heilt ut eller for ei viss tid. Ved avgjerd av søknad skal det leggjast vekt på kor viktig det er å halde jordbruksarealet i hevd, på bruksstorleiken, avkastningsevna på arealet og om det i området der eigedom ligg, er bruk for jordbruksarealet som tilleggsjord. Det skal òg leggjast vekt på søkjaren sin livssituasjon.

§ 19 om tilsyn med overholdelse av blant annet driveplikten:

Kommunen eller fylkesmannen fører tilsyn med at føresegnene i §§ 8(…) vert haldne.

Regelverket knyttet til driveplikten er utdypet i rundskriv M-3/2011. Rundskrivet omtaler blant annet innholdet i driveplikten:

Driveplikten er en personlig og varig plikt. Plikten bygger på at eieren har et ansvar for å forvalte arealressursene på en god måte i tråd med jordlovens formål. Plikten innebærer at jordbruksareal skal drives kontinuerlig, og plikten ivaretar ønsket om å sikre produksjon av mat samtidig som jordbruksarealets produksjonsegenskaper og kulturlandskapet blir ivaretatt. Aktiv drift kan også redusere risikoen for at arealene bygges ned. Driveplikten har en naturlig sammenheng med forbudet mot omdisponering av dyrka og dyrkbar jord i jordloven § 9.

I rundskrivet legges det til grunn at driveplikten er oppfylt dersom arealene høstes og kultiveres årlig. Det stilles ikke krav til driftsform. Dersom eieren ikke skal drive selv, må eieren enten sørge for å leie bort jordbruksarealet i tråd med reglene i jordloven § 8, eller søke om fritak fra driveplikten.

Rundskrivet endrer og presiserer tidligere rundskriv som følger:

- Loven er ikke til hinder for å inngå avtaler som åpner for at leietaker kan framleie arealet videre. Det kan for eksempel være aktuelt der den som leier driver jordbruksproduksjon som krever vekstskifte.

- Omtale av oppfølging av brudd på driveplikten. Det er verd å merke seg at det kun er i tilfeller hvor jorda ikke blir drevet at det er aktuelt å gi pålegg om bortleie etter jordloven § 8 tredje ledd. Der det dreier seg om brudd på vilkårene for å inngå avtale om bortleie etter § 8 annet ledd er det kun tvangsgebyr etter jordloven § 20 som er aktuell sanksjon.

- Det er presisert at det ikke er noe krav til at den som leier tilleggsjord eier areal fra før. Det er tilstrekkelig at han leier areal, og at tilleggsjorda leies som tillegg til det.

- Sjekklister for kommunen i tilknytning til kommunens oppgaver som tilsynsmyndighet og i tilknytning til oppfølging av brudd på driveplikten.

Rundskrivet omtaler drivepliktens innhold for eier, herunder når eier velger å leie bort jordbruksarealet, fritak for driveplikt og momenter som skal vurderes i denne forbindelse, kontroll med oppfyllelse av driveplikten og sanksjoner ved brudd på driveplikten. For nærmere informasjon henvises det til rundskriv M-3/2011.

2.2.2 Kommunens oppgaver knyttet til driveplikten

I henhold til jordloven § 19 skal kommunen og Fylkesmannen føre tilsyn med at bestemmelsene om driveplikt i jordloven § 8 overholdes. Avgjørelsesmyndigheten etter jordloven §§ 8 og 8a er lagt til kommunen. Fylkesmannen er klageorgan.

Dersom kommunen har grunn til å tro at eier ikke oppfyller de krav som stilles til driveplikten, må kommunen sende en henvendelse til eieren om dette og be om kommentarer. Kommunen kan, i de tilfeller hvor jorda ikke drives, enten gi pålegg om bortleie for inntil 10 år, pålegg om tilplanting til skog, eller tiltak av hensyn til kulturlandskapet. Kommunen bør orientere om at det eventuelt kan søkes fritak fra driveplikten.

Når en avtale om bortleie av jordbruksareal større enn 5 dekar er inngått, skal eieren gi melding til kommunen. Plikten til å gi melding til kommunen fremgår av lov om forpakting

25. juni 1965 nr. 1 § 1 tredje ledd.

Når kommunen mottar melding om leieavtale, må den uten ugrunnet opphold ta stilling til om avtalen fyller vilkårene for bortleie. Dersom kommunen mener at avtalen ikke oppfyller vilkårene, må eier og leietaker orienteres om dette. Partene får da en mulighet til å rette opp manglene. En leieavtale som er i strid med bestemmelsene i § 8 kan ikke gjøres gjeldende mellom partene eller i forhold til offentlige myndigheter. Avtaler som fører til driftsmessig uheldige løsninger kan følges opp som brudd på driveplikten.

Fylkesmannen kan etter jordloven § 20 i tillegg pålegge tvangsgebyr dersom bestemmelsene i

§ 8 ikke overholdes.

2.3 Jordlovens delingsbestemmelse

Deling av landbrukseiendom er regulert i jordloven § 12:

Deling av eigedom som er nytta eller kan nyttast til jordbruk eller skogbruk må godkjennast av departementet. (…)

Ved avgjerd av om samtykke til deling skal givast, skal det leggjast vekt på om delinga legg til rette for ein tenleg og variert bruksstruktur i landbruket. I vurderinga inngår mellom anna omsynet til vern av arealressursane, om delinga fører til ei driftsmessig god løysing, og om delinga kan føre til drifts- eller miljømessige ulemper for landbruket i området. Det kan leggjast vekt på andre omsyn dersom dei fell inn under formålet i jordlova.

Sjølv om det etter tredje ledd ikkje ligg til rette for å gi samtykke til deling, kan samtykke givast dersom deling vil vareta omsynet til busetjinga i området.

Samtykke til deling kan givast på slike vilkår som er nødvendige av omsyn til dei føremåla som lova skal fremja.(…)

Dersom eier av en landbrukseiendom ønsker å overdra deler av eiendommen til noen andre, er det nødvendig med samtykke fra kommunen, jf. jordloven § 12.

Det kan gis samtykke til deling når delingen legger til rette for en tjenlig og variert bruksstruktur i landbruket. Det skal blant annet legges vekt på hensynet til vern av arealressursene, om deling fører til driftsmessig god løsning, og om delingen fører til drifts- og miljømessige ulemper for landbruket i området.

2.4 Odelsloven

Odelsloven har regler om odelsretten og åsetesretten. Odelsrett er de odelsberettigedes rett til å kreve odelseiendommen tilbake hvis eiendommen blir solgt ut av slekta. Odelsretten kan også brukes hvis noen med dårligere odelsprioritet overtar eiendommen. For å bruke odelsretten må man gå til odelsløsningssak ved tingretten der eiendommen ligger.

Med virkning fra 1. januar 2014 ble odelskretsen, altså hvem som har odelsrett, innskrenket. Adgangen til å odelsfrigjøre tilleggsjord etter § 31 ble samtidig opphevet. Nå er det bare to grupper som har odelsrett til en odelseiendom:

- Barn av en som har eid odelseiendommen. Det kan være barna til dagens eier og til tidligere eiere.

- Barnebarna til dagens eier.

Dette betyr at nevøene og niesene til den som eier eiendommen ikke lenger har odelsrett. Disse kan dermed ikke ta eiendommen tilbake på odel hvis den blir solgt ut av slekta.

2.5 Konsesjonsloven

Konsesjon betyr tillatelse til erverv av fast eiendom. I utgangspunktet er alt erverv av fast eiendom i Norge konsesjonspliktig, men det finnes en rekke unntak. Eksempelvis er kjøp av regulerte bolig- eller fritidstomter, eller leiligheter som regel konsesjonsfrie. I praksis innebærer alle unntakene fra konsesjonsplikten at langt de fleste eiendommer er konsesjonsfrie ved erverv.

Hovedregelen er at man kan erverve bebygd landbrukseiendom uten å søke konsesjon, dersom eiendommen ikke er større enn totalt 100 dekar og heller ikke har mer enn 25 dekar fulldyrka eller overflatedyrka jord. Ved erverv av bebygd landbrukseiendom over disse arealgrensene, må det søkes konsesjon.

Erverv av landbrukseiendom fra nær familie er imidlertid som regel konsesjonsfritt, men kan da være betinget av boplikt.

Ved kjøp av tilleggsjord, i form av ubebygd areal, utenfor nær familie, må det søkes konsesjon, uavhengig av arealstørrelse.

Kommunen avgjør søknader om konsesjon. Gjelder ervervet en konsesjonspliktig eiendom som skal brukes til landbruksformål, skal det legges særlig vekt på følgende ved behandlingen av søknaden, jf. konsesjonsloven § 9:

1. om den avtalte prisen tilgodeser en samfunnsmessig forsvarlig prisutvikling,

2. om erververs formål vil ivareta hensynet til bosettingen i området,

3. om ervervet innebærer en driftsmessig god løsning,

4. om erververen anses skikket til å drive eiendommen,

5. om ervervet ivaretar hensynet til helhetlig ressursforvaltning og kulturlandskapet.

Nr. 1 og 4 gjelder ikke saker der nær slekt eller odelsberettiget søker konsesjon fordi de ikke skal oppfylle boplikten. I slike saker skal det i tillegg til nr. 2, 3 og 5 blant annet legges vekt på eiendommens størrelse, avkastningsevne og husforhold. Søkerens tilknytning til eiendommen og søkerens livssituasjon kan tillegges vekt som korrigerende momenter.

Kommunens vedtak kan påklages til Fylkesmannen. Konsesjon må være gitt for at ervervet kan tinglyses.

3 Utvikling i eiendomsstruktur, produksjon og arealbruk

3.1 Antall jordbruksbedrifter er redusert

Antallet jordbruksbedrifter er redusert med 39 prosent, eller om lag 28 000, fra 1999 til 2014, jf. figur 1. Reduksjonen var forholdsmessig størst i perioden 1999 til 2006 med 28 prosent, mens i perioden 2007 til 2014 var reduksjonen 14 prosent.

I 2014 var antall jordbruksbedrifter om lag 43 000.

Figur 1. Utvikling i antall jordbruksbedrifter 1999-2014. Kilde: Grunnlagsdata til jordbruksforhandlingene 2015. Norsk institutt for landbruksøkonomisk forskning (NILF)

Det er variasjon mellom fylkene i reduksjonen i antall jordbruksbedrifter, jf. figur 2. Reduksjonen har vært størst i Troms med 53 prosent, Finnmark med 50 prosent og Møre og Romsdal og Aust-Agder med 45 prosent. Rogaland har hatt lavest reduksjon med 28 prosent og Oppland med 32 prosent.

Figur 2. Endring i antall jordbruksbedrifter per fylke, 1999-2014. Kilde: Grunnlagsdata til jordbruksforhandlingene 2015. NILF

3.2 Antall landbrukseiendommer holder seg stabilt

Antallet landbrukseiendommer har de siste årene holdt seg relativt stabilt på om lag 186 000. Antallet landbrukseiendommer med jordbruksareal synes å vise en noe mer synkende trend, jf. tabell 1.

Tabell 1. Antall landbrukseiendommer, i alt og med jordbruksareal. Kilde: Statistikkbanken, SSB.

	2006	2007	2008	2009	2010	2012	2013	2014
Antall landbrukseiendommer	190634	189280	187768	186774	185098	186735	186128	185732
Antall landbrukseiendommer med jordbruksareal	178297	176508	174440	173003	170708	165265	164757	164484

De siste årene har det pågått en kvalitetssikring og oppdatering av arealer og enheter i statistikken. Dette har ført til at endringer fra ett år til neste ikke nødvendigvis viser den reelle endringen i perioden. Overgang fra matrikkeladresse til veiadresser har også gitt endringer fra ett år til det neste i noen kommuner.2

2 SSB Statistikkbanken

I 2014 utgjorde andel landbrukseiendommer med jordbruksareal 89 prosent av totalt antall landbrukseiendommer, dvs. ca. 164 500 eiendommer. Fordelingen i figur 3 viser at 34 prosent av landbrukseiendommene har jordbruksareal over 49 dekar.

Figur 3. Antall landbrukseiendommer etter størrelse på jordbruksarealet, 2013. Dekar. Kilde: Statistikkbanken, SSB

3.3 Leiejordandelen øker

Bruk av leiejord er svært viktig for mange av jordbruksbedriftene. Både andel jordbruksbedrifter med leiejord og andel leid jordbruksareal har økt. I 1999 leide 55 prosent av jordbruksbedriftene jord, mens i 2013 hadde denne andelen økt til 62 prosent. I 1999 utgjorde andelen leiejord 31 prosent av det totale jordbruksarealet i drift. I 2013 var andelen økt til 44 prosent, jf. figur 4.

Figur 4. Prosentvis andel leid jordbruksareal av jordbruksareal i drift. Kilde: Grunnlagsmateriale til jordbruksforhandlingene 2015. NILF.

Leiejordandelen økte i samtlige fylker i perioden 1999 til 2013. Aust-Agder og Troms hadde høyest leiejordandel med 60 prosent, mens Telemark hadde 57 prosent og Vest-Agder 56 prosent. Rogaland hadde lavest leiejordandel med 34 prosent og Nord-Trøndelag med 35 prosent.

Figur 5. Prosentvis andel leid jordbruksareal av jordbruksareal i drift per fylke, 2013. Kilde: Grunnlagsmateriale til jordbruksforhandlingene 2015. NILF.

I 1999 eide 45 prosent av jordbruksbedriftene hele arealet de høstet. I 2013 var denne andelen sunket til 35 prosent.

3.4 Jordbruksbedriftene blir større

I takt med at antallet jordbruksbedrifter er redusert, øker jordbruksbedriftenes areal. Gjennomsnittsstørrelsen på jordbruksbedrifter var i 1999 på 147 dekar, mens den i 2014 hadde økt til 230 dekar.

Figur 6. Prosentvis fordeling av jordbruksbedrifter etter størrelse 1999-2014. Kilde: Grunnlagsmateriale til jordbruksforhandlingene 2015. NILF.

Antall jordbruksbedrifter under 199 dekar er redusert med 53 prosent, mens antall jordbruksbedrifter over 200 dekar økte med 4 prosent.

3.5 Jordbruksareal i drift

Nasjonale tall for jordbruksareal i drift holder seg forholdsvis stabilt, men det er endringer mellom arealkategorier og mellom regioner.

Jordbruksareal i drift var på det høyeste i 2001/2002 med 10,4 mill. dekar, jf. figur 7. I 2014 ble det søkt om produksjonstilskudd for 9,8 mill. dekar jordbruksareal. I perioden 1999 til 2014 er jordbruksareal i drift redusert med 5 prosent.

1 2014 utgjorde andelen fulldyrket areal 82 prosent av alt jordbruksareal i drift, mens i 1999 var andelen 85 prosent. Fulldyrket areal ble i perioden 1999-2014 redusert med 9 prosent.

Kategorien annen eng og beite har hatt en økning på 16 prosent i samme periode.

Figur 7. Utviklingen i jordbruksareal i drift, fulldyrket jordbruksareal og annen eng og beite. 1000 dekar. 1999-2014. Kilde: Grunnlagsmateriale til jordbruksforhandlingene 2015. NILF.

Arealmålinger fra nytt kartverk i perioden 2005-2013 innebar en gjennomsnittlig reduksjon i arealet på 3 prosent i de kommunene der kartverket ble tatt i bruk. Denne effekten kan skyldes både mer nøyaktige målinger, og at endringer som har skjedd over tid først ble fanget opp da nytt kartverk ble tatt i bruk. Den påviste reduksjonen i jordbruksareal grunnet nytt kartverk er vist i figur 8 ved den vertikale røde linjen.

De fleste fylkene har hatt en reduksjon i jordbruksareal i drift i perioden 1999 til 2014, jf. figur 8. Rogaland er det eneste fylket hvor jordbruksareal i drift øker. Økningen er på 3 prosent. Reduksjonen har vært størst i Hordaland med 15 prosent, Troms med 14 prosent og Møre og Romsdal med 12 prosent.

Figur 8. Prosentvis endring i jordbruksareal i drift per fylke 1999-2013. Kilde: Grunnlagsdata for jordbruksforhandlingene 2015. NILF.

I 1999 var totalt kornareal om lag 3,3 mill. dekar. I 2014 var kornarealet redusert til 2,8 mill. dekar, noe som utgjør en reduksjon på 13,8 prosent. Figur 9 viser fylkesvis utvikling i kornarealet for kornfylkene på Østlandet og i Trøndelag. 96 prosent av kornarealet ligger i disse fylkene.

Figur 9. Utvikling i kornarealet i dekar. 1999-2014. Kilde: Statistikkbanken, SSB.

I perioden 2001 til 2014 har fylkene på Østlandet hatt en reduksjon i kornareal på 14,3 prosent. Reduksjonen var størst i Oppland med 27,9 prosent, Buskerud med 22,1 prosent og Vestfold med 20,9 prosent. Reduksjonen i Oslo og Akershus og Østfold var henholdsvis 9,5 og 9,6 prosent. I samme periode var kornarealet stabilt i Nord- og Sør-Trøndelag.

I perioden 1999 til 2014 har jordbruksareal til grovfôr (arealkategoriene fulldyrka eng og annen eng og beite) økt fra 6,4 mill. dekar til 6,5 mill. dekar, noe som utgjør 2,3 prosent. Annen eng og beite øker med 16 prosent, mens fulldyrka eng og beite er redusert med 2 prosent.

Den fylkesvise utviklingen i areal til grovfôrproduksjon går frem av figur 10.

Figur 10. Utviklingen i grovfôrproduksjonen (surfôr og beite) i perioden i 1000 dekar, 1999-2012. Kilde: Statistikkbanken, SSB.

Reduksjonen i grovfôrproduksjonen har vært størst i Hordaland med 14 prosent, Møre og Romsdal med 11 prosent og Sogn og Fjordane med 9 prosent. Samtidig har arealer til grovfôrproduksjon i kornområdet på Østlandet og Rogaland, økt. Økningen har vært størst i Vestfold med 46 prosent, Østfold med 33 prosent og Buskerud med 22 prosent.

3.6 Endringer i melkeproduksjonen

Melkeproduksjonen er holdt for å være bærebjelken i norsk landbruk, og er en arealkrevende produksjon. Melkeproduksjonen har imidlertid endret seg, noe som gir utslag i endret bruk av jordbruksarealet. For å gi et innblikk i utviklingen i jordbruket har arbeidsgruppen valgt å se nærmere på utviklingen i melkeproduksjonen.

Figur 11. Antall kyr og antall melkebesetninger 1999-2014. Kilde: Grunnlagsmateriale til jordbruksforhandlingene 2015, NILF.

Antall melkeprodusenter har hatt en nedgang på 60 prosent i perioden 1999 til 2014, jf. figur

11. Reduksjonen har vært størst i Telemark med 68 prosent, Buskerud med 67 prosent og Sogn og Fjordane med 65 prosent.

I perioden 1999 til 2014 ble antall melkekyr redusert med 28 prosent. 61 prosent av melkekyrne er å finne i fem fylker: Rogaland, Oppland, Nord- og Sør-Trøndelag og Møre og Romsdal. Fylkene som har færrest antall melkekyr er Vestfold, Aust-Agder og Telemark.

Dette har gitt seg utslag i størrelsen på melkebesetninger. Fra 1999 til 2014 har antall kyr per melkeprodusent økt fra 14 til 25 årskyr. Figur 12 viser fylkesvis besetningsstørrelse i 1999 og 2014. Gjennomsnittlig størrelse per melkebesetning var størst i Vestfold og Østfold med 35 kyr og Oslo og Akershus med 32 kyr. Gjennomsnittlig størrelse var lavest i Sogn og Fjordane med 17 og Hordaland med 18 kyr per melkeprodusent.

Samtidig med at antall melkekyr er redusert, har melkeproduksjonen holdt seg relativt stabil. Totalproduksjonen lå i 2014 på om lag 1509 mill. liter 3. Melkeytelsen per ku har økt fra 6108 kg per år i 1999 til om lag 7 600 kg per år i 20144.

3 Grunnlagsdata til jordbruksforhandlingene 2015, NILF.

4 TINE rådgivning, statistikksamling, 2013 og Nøkkeltall fra Husdyrkontrollen 2014.

Figur 12. Gjennomsnittlig melkebesetningsstørrelse per fylke, antall. Kilde: Grunnlagsmateriale til jordbruksforhandlingene 2015, NILF.

Fôrsammensetningen i melkeproduksjonen i 2013 fordelte seg på 43,4 prosent kraftfôr, 45,3 prosent surfôr og 9,7 prosent beite. Figur 13 viser prosentvis endring i fôrsammensetningen for melkekyr fra 1993 til 2013. Fra 2002 har kraftfôrandelen hatt en jevn økning med om lag 10 prosent. Andelen beite har hatt en nedgang, mens andelen surfôr øker.

Figur 13. Prosentvis endring i fôrsammensetning til melkeku, 1993 til 2013. Kilde: TINE rådgivning, statistikksamling 2013.

Tabell 2 viser fôrsammensetningen på fylkesnivå i 2013. Det er fylkesvise variasjoner i bruk av kraftfôr. Finnmark hadde høyest kraftfôrandel med 47,6 prosent, Troms med 47,3 prosent og Sogn og Fjordane med 46,2 prosent. Fylkene med lavest andel kraftfôr er Oslo og Akershus og Østfold med henholdsvis 34,1 og 34,7 prosent.

Andelen beite i fôrsammensetningen er redusert. Fylkene med høyest andel beite er Telemark med 17,8 prosent og Aust-Agder med 12,4 prosent. Fylkene med lavest andel beite er Sogn og Fjordane og Møre og Romsdal med henholdsvis 4,8 og 6,5 prosent.

Tabell 2. Prosentvis fôrsammensetning til melkeku fordelt på fylker, 2013. Kilde: TINE rådgivning, statistikksamling, 2013.

Fylke	Kraftfôr	Beite	Surfôr
Østfold	34,7	7,1	52,1
Oslo og Akershus	34,1	5,3	49,6
Hedmark	40,6	7,7	47,9
Oppland	42	10,9	46,2
Buskerud	43,7	15	39,8
Vestfold	40,7	7,3	46,4
Telemark	37,7	17,8	43,8
Aust-Agder	38,6	12,4	48,3
Vest-Agder	40,4	10,8	48,1
Rogaland	44,2	11,1	43,1
Hordaland	46,1	7,4	44,1
Sogn og Fjordane	47,2	4,8	47
Møre og Romsdal	45,9	6,5	46,2
Sør-Trøndelag	42	12,8	44,2
Nord-Trøndelag	41,5	13,6	42,6
Nordland	45,4	11	43,1
Troms	47,3	12,6	39,3
Finnmark	47,6	10,4	40,5

3.7 Vedlikehold og agronomi på eid og leid jordbruksareal

Landbrukstellingen i 2010 undersøkte antall jordbruksbedrifter med dårlige drenert jordbruksareal både på eid og leid jordbruksareal. Andelen jordbruksbedrifter med dårlig drenert areal utgjorde 45 prosent av totalt antall jordbruksbedrifter. Andelen dårlig drenert leid areal var 48 prosent, mens den på eid areal var 52 prosent. Det er relativt store regionale forskjeller knyttet til fordelingen mellom dårlig drenert areal både på eid og leid jordbruksareal, jf. tabell 3.

Tabell 3. Jordbruksbedrifter og jordbruksareal med dårlig drenering fordelt på fylker, 2010. Kilde: Landbrukstellinga 2010, SSB.

	Antall jordbruks- bedrifter 2010	Antall jordbruks- bedrifter med dårlig drenert jordbruks- areal	Andel jordbruks- bedrifter med dårlig drenert areal (prosent)	Dårlig drenert areal i alt (dekar)	Dårlig drenert areal, eid (dekar)	Andel dårlig drenert areal, eid (prosent)	Dårlig drenert areal, leid (dekar)	Andel dårlig drenert areal, leid (prosent)
Østfold	2488	1200	48	87589	41379	47	46210	53
Akershus og	2433	1357	56	115075	58910	51	56165	49
Oslo
Hedmark	3749	1919	51	78910	40576	51	38334	49
Oppland	5153	1895	37	44157	26317	60	17840	40
Buskerud	2401	1138	47	48048	24792	52	23256	48
Vestfold	1632	830	51	58492	25665	44	32827	56
Telemark	1618	758	47	25637	11846	46	13791	54
Aust-Agder	728	356	49	10184	3839	38	6345	62
Vest-Agder	1189	554	47	13712	6722	49	6990	51
Rogaland	4753	1579	33	38269	24138	63	14131	37
Hordaland	3315	1512	46	26722	14735	55	11987	45
Sogn og	3308	1412	43	26750	16222	61	10528	39
Fjordane
Møre og	3043	1475	48	46033	22757	49	23276	51
Romsdal
Sør-Trøndelag	3204	1464	46	50617	29050	57	21567	43
Nord-Trøndelag	3557	1608	45	56765	36766	65	19999	35
Nordland	2533	1242	49	50392	25381	50	25011	50
Troms	1151	646	56	25214	11052	44	14162	56
Finnmark	369	000	00	0000	5030	53	4513	47
Hele landet	46624	21102	45	812109	425177	52	386932	48

Tabell 4 viser antall jordbruksbedrifter med dårlig drenert eid og leid jordbruksareal etter driftsform.

Innen driftsformen korn og oljevekster var andelen dårlig drenert leid jordbruksareal på 43 prosent, mens på eid areal var det 57 prosent. Innen melkeproduksjon var andelen dårlig drenert leid jordbruksareal 47 prosent og 53 på eid areal.

Tabell 4. Jordbruksbedrifter og jordbruksareal med dårlig drenering, etter driftsform på eid og leid jord, 2010. Kilde: Landbrukstellinga 2010, SSB.

Driftsform	Jordbruksbedrifter med dårlig drenert jordbruksareal	Dårlig drenert areal i alt (dekar)	Dårlig drenert areal, eige (dekar)	Andel dårlig drenert areal, eid (prosent)	Dårlig drenert areal, leid (dekar)	Andel dårlig drenert areal, leid (prosent)
Korn og oljevekstar	4039	219253	124105	57	95148	43
Xxxxxx jordbruksvekstar	2188	79679	41480	52	38199	48
Hagebruksvekstar	439	18098	7699	43	10399	58
Storfe - mjølkeproduksjon	3942	153316	80612	53	72704	47
Storfe - kjøttproduksjon	2097	75199	36183	48	39016	52
Storfe - blanda mjølke- og
kjøttproduksjon	908	42782	20181	47	22601	53
Sau	4274	83799	44775	53	39024	47
Xxxxxx xxxxxxxxxxxxx dyr	1327	34265	21136	62	13129	38
Svin og fjørfe	784	38355	20807	54	17548	46
Blanda planteproduksjon	144	7278	3375	46	3903	54
Blanda husdyrproduksjon	306	16402	7345	45	9057	55
Blanda plante- og
husdyrproduksjon	654	43683	17479	40	26204	60
Alle driftsformer	21102	812109	425177	52	386932	48

4 Analyse av drivepliktbestemmelsen og leiejordandelen i jordbruket

4.1 Innledning

Det er en nær sammenheng mellom eiendomsstruktur, bruksstruktur, driveplikt og leiejordandel. Jordloven § 8 om driveplikt setter krav om drift på jordbruksareal overfor eier. Eier kan oppfylle driveplikten ved å leie bort jorda. Jordbruksbedriftene har i økende grad gått fra å kun eie til også å leie jord for å opprettholde drifta eller øke driftsgrunnlaget.

I analysen går arbeidsgruppen gjennom flere utviklingstrekk for å forstå dynamikken i jordbruket og utviklingen i jordbruksareal i drift. Basert på analysen vil arbeidsgruppen fremme forslag til tiltak som ivaretar ønsket om bedre samsvar mellom eier og bruker og tilretteleggelse for at leiejorda kan bli bedre ivaretatt.

4.2 Høy leiejordandel – også internasjonalt

Andelen leiejord i norsk landbruk økte til 44 prosent i 20135.

Leiejord er ikke et særnorsk fenomen. Leiejordandelen i noen andre europeiske land i 2009 fremkommer i tabellen nedenfor.

Tabell 5. Prosentvis leiejordandel i Norge sammenliknet med andre land, 2009. Kilde: Eurostat

Land	Leiejordandel 2009
Tyskland	70
Sverige	53
Norge	41
Finland	35
Danmark	27

Den høye leiejordandelen i Tyskland har sammenheng med langsiktige leieavtaler, og at deler av jordbruksarealet drives av selskaper. Både i Tyskland og i Sverige eies en del landbrukseiendommer av godseiere. Disse forpakter bort deler av eiendommene sine.

Forpaktningsavtaler forekommer også i Norge, og inngår i jordleiestatistikken. Danmark har

5 Grunnlagsmateriale til jordbruksforhandlingene 2015, NILF. 2015.

lagt til rette for rasjonalisering ved en strengt praktisert boplikt samt forkjøpsrett til fordel for eiere av naboeiendommer.

Det er viktig å være oppmerksom på at lovverket knyttet til erverv av landbrukseiendom, herunder kjøp av tilleggsjord og leie av jord, samt praksis med hensyn til driften, varierer mellom landene. Leiejordandelen i Norge er imidlertid ikke høy sammenliknet med andre land.

4.3 Faktorer som påvirker eiendomsstrukturen

Med stadig færre jordbruksbedrifter og en eiendomsstruktur som endrer seg lite, øker leiejordandelen. Ønsket om større samsvar mellom eier og bruker krever økt omsetning av både landbrukseiendommer som ikke drives av eier, og tilleggsjord. Det er imidlertid en rekke forhold som påvirker kjøp og salg av landbrukseiendommer og tilleggsjord, og vurderinger knyttet til å eie eller leie jord.

Norsk senter for Bygdeforskning (Bygdeforsk)6 har undersøkt hva som påvirker kjøp og salg av landbrukseiendom og hva som påvirker forholdet mellom å eie og leie jord. Bygdeforsk deler faktorene inn i tre grupper som gjengis nedenfor:

1. Teknologiske og økonomiske faktorer

De siste 50 årene har det vært en stor teknologisk utvikling i jordbruket. Dette har gitt næringsutøveren mulighet til å utvikle jordbruksbedriften, slik at den gir økt avkastning ved å høste fra større jordbruksareal. Eksempelvis har melkeproduksjonen gått fra håndmelking via rørsystem til bruk av melkeroboter. Produksjon av grovfôr har gått fra hesjing og stor andel beite via siloanlegg til rundballer og større andel av kraftfôr i fôrsammensetningen. Sistnevnte har bidratt til at transport av grovfôr over større avstander kan forsvares økonomisk. Den teknologiske utviklingen har også bidratt til at det høstes større arealer på kortere tid enn tidligere. Samtidig har utstyret blitt tyngre, med de potensielt negative konsekvenser dette har for produksjonsegenskapene til jordbruksarealene.

For jordbruksbedriftene har det, som for andre sektorer, vært krav om økt effektivitet for å opprettholde en tilfredsstillende inntekt. Samtidig har en stor andel jordbruksbedrifter avviklet driften. I denne sammenheng har utdanning til yrker med forventing om høyere inntekt og forutsigbare rammevilkår vært en sterk konkurrent til videre drift gjennom generasjonsskifte.

I sum har disse faktorene påvirket både behovet for, og mulighetene til, å øke jordbruksarealet til jordbruksbedriftene. Den tekno-økonomiske utviklingen har derfor effektivisert og utviklet jordbruksbedriftene til større enheter.

6 Drivers of change in Norwegian agricultural land control and the emergence of rental farming, Journal of Rural Studies

33. Xxxxxxx, Xxxxxxxxx, Xxxxxx (2014)

2. Sosiale faktorer

Det er knyttet sterke følelsesmessige bånd til eierskapet av landbrukseiendommene. Landbrukseiendommene er sammensatte. De består i de fleste tilfeller av både dyrka jord, skog, beite og bebyggelse. Mange landbrukseiendommer har også rettigheter knyttet til jakt og fiske m.v. For mange eiere ligger det en moralsk forpliktelse i det å eie en landbrukseiendom. De forvalter landbrukseiendommen i et generasjonsperspektiv. Eieren ønsker i de fleste tilfeller å vente med salg ut av slekta til det er avklart om noen i neste generasjon ønsker å overta eiendommen.

I Norge er eiendommene også ofte små og mange, og det er sterke bånd til naboeiendommene og lokalsamfunnet generelt. Dette illustreres blant annet ved at noen eiere av jordbruksbedrifter føler en forpliktelse til å ivareta jorda på nedlagte (nabo)bruk til tross for at dette ikke er bedriftsøkonomisk forsvarlig.

En moralsk forpliktelse knyttet til å opprettholde gården, og å videreføre den til fremtidige generasjoner, medvirker til opprettholdelse av eksisterende eiendomsstruktur.

3. Landbruks- og matpolitikk

Landbruks- og matpolitikken består av både økonomiske og juridiske virkemidler. De økonomiske virkemidlene er gjenstand for årlige jordbruksforhandlinger, der staten og næringsorganisasjonene forhandler om innretningen. De økonomiske virkemidlene er i all hovedsak rettet inn mot jordbruksbedriftene, og kan kategoriseres i målpriser, produksjonsrettede tilskudd, pristilskudd, areal- og miljøtilskudd og investeringstilskudd.

De juridiske virkemidlene knyttet til drift og omsetning av landbrukseiendommer består i hovedsak av odelsloven, konsesjonsloven og jordloven. I tillegg virker forskrift om gjødselvarer med krav til spredeareal inn på jordbruksbedriftenes arealbehov.

Odelsloven, i kombinasjon med ønsket om eiendomsoverdragelser mellom generasjoner, bidrar til at jordbruksareal holdes i familiens eie. Bygdeforsk mener dette reduserer sannsynligheten for at leietakere kjøper jorda de leier.

Konsesjonsloven gir myndighetene adgang til å kontrollere hvem som kan erverve landbrukseiendom over en viss størrelse. Med konsesjon for erverv av større landbrukseiendom følger ofte et vilkår om boplikt. Kjøp av leid jord som tilleggsjord behandles også etter konsesjonsloven. Myndighetene skal blant annet vurdere om den avtalte prisen tilgodeser en samfunnsmessig forsvarlig prisutvikling (priskontroll), om erververen anses som skikket til å drive eiendommen og om ervervet innebærer en driftsmessig god løsning.

Jordloven inneholder en bestemmelse om deling av landbrukseiendommer. Myndighetene kan godkjenne deling dersom den legger til rette for en tjenlig og variert bruksstruktur i landbruket. Det skal blant annet legges vekt på om delingen bidrar til vern av arealressursene, og om delingen fører til driftsmessig god løsning. I tillegg pålegger jordloven eieren av jordbruksareal driveplikt, og setter krav knyttet til ev. bortleie.

Lovreguleringer knyttet til landbrukseiendommer bidrar i følge Bygdeforsk til å begrense omfanget av eiendomsoverdragelser.

I sum spiller disse faktorene en avgjørende rolle i de vurderinger eiere av landbrukseiendommer og jordbruksbedrifter foretar knyttet til kjøp og salg av landbrukseiendommer og tilleggsjord. Bygdeforsk har imidlertid ikke vektet de ulike faktorenes betydning, men påpeker den kombinerte effekten disse har.

Arbeidsgruppen mener at de sosiale faktorene må tillegges minst like stor vekt som de landbruks- og matpolitiske og tekno-økonomiske faktorene for å forstå dagens bruks- og eiendomsstruktur, samt omfanget og drivkreftene for kjøp og salg av landbrukseiendommer og tilleggsjord. Dette underbygges også av rapporten Det handler om følelser7.

De juridiske virkemidlene vies ofte mye oppmerksomhet i diskusjonen om bedre samsvar mellom eier og bruker av jordbruksareal. Selv om regelverket i dag ikke er til hinder for omsetning av tilleggsjord, kan det oppleves som uklart og komplisert når det gjelder kjøp og salg av tilleggsjord. Dette kan motvirke målet om større samsvar mellom eier og bruker.

Arbeidsgruppen mener lovverket knyttet til landbrukseiendom bør gjennomgås for ytterligere forenkling og målretting med sikte på å legge til rette for bedre samsvar mellom eier og bruker.

Arbeidsgruppen vil påpeke at innretningen av de økonomiske virkemidlene er avgjørende for lønnsomheten i næringa, og har stor innvirkning på strukturen i jordbruket. De økonomiske virkemidlene setter rammer for de prioriteringer næringsutøveren foretar knyttet til investeringer i drifta kontra kjøp av eventuell tilleggsjord. I tillegg er det viktig å ha med seg hvilken betydning teknologisk utvikling i og utenfor jordbruket har hatt for den bruksstrukturen vi har i dag.

4.4 Omsetning av landbrukseiendommer

Antallet landbrukseiendommer med jordbruksareal var om lag 164 500 i 2014. I 2014 var antallet jordbruksbedrifter om lag 43 000. Dette innebærer at kun 26 prosent av landbrukseiendommene med jordbruksareal er registrert som jordbruksbedrift.

I alt ble det tinglyst omsetning av om lag 9 000 landbrukseiendommer i 2013. Ca. 5 prosent av alle landbrukseiendommer skiftet dermed eier i 2013. I to av tre overdragelser var kjøper og selger i familie, med andre ord generasjonsskifter og annen overdragelse innad i familien. Ved litt over en tredjedel av eierskiftene var ny eier ikke i familie med tidligere eier. Av antall tinglyste omsetninger av landbrukseiendommer skjedde om lag 2 700 gjennom fritt salg.

Omsetning ved fritt salg innebærer at landbrukseiendommen selges til en pris som svarer til markedsverdien innenfor rammen av prisreguleringen. Den totale omsetningen av landbrukseiendommer har ligget på mellom ca. 8 500 og 9 000 per år i perioden 2006 – 2013.

Den gjennomsnittlige kjøpesummen for eiendommene registrert som fritt salg økte fra 1,79 millioner kroner i 2012 til 1,94 millioner kroner i 2013. Dersom en holder overdragelsene mellom familiemedlemmer utenfor, økte kjøpesummen i 2013 gjennomsnittlig fra 1,94 millioner kroner til 2,1 millioner kroner. Når det gjelder omsetninger av bebygde eiendommer

7 Det handler om følelser – en utredning om ubebodde landbrukseiendommer. Rapport 3/2011. Bygdeforskning. Xxxxxxxxx, Xxxxxxxx, Korken.

i fritt salg der landbruk var oppgitt som formålet med ervervet, var den gjennomsnittlige kjøpesummen 2,07 millioner kroner.

Overdragelsene i Oslo og Akershus og Vestfold hadde høyest gjennomsnittlig kjøpesum, med henholdsvis 4,69 millioner og 3,58 millioner kroner. Lavest gjennomsnittlig kjøpesum hadde Nordland med 0,88 millioner kroner.

Omsetningstakten på landbrukseiendommer gjennom fritt salg må anses som lav, særlig hvis man ser på den store forskjellen mellom antall landbrukseiendommer med jordbruksareal og antall jordbruksbedrifter, samt antall eiendommer totalt sett.

Det er i denne sammenheng viktig å være oppmerksom på at et salg av landbrukseiendom innebærer at eier i praksis selger seg ut av markedet. Med lav omsetningstakt vil det etter et salg være vanskelig for eier, familie og slekt å kjøpe landbrukseiendom på et senere tidspunkt. Når eiendomsstrukturen i liten grad endrer seg, fører dette til at det blir stor forskjell mellom eiendomsstruktur og bruksstruktur. Oversikten over tinglyste eiendomsomsetninger i 2013 bekrefter at de sosiale faktorene spiller en viktig rolle for eierens valg knyttet til landbrukseiendommen. Eieren er opptatt av å opprettholde sin, familiens og slektas tilknytning til landbrukseiendommen.

4.4.1 Billig å leie – dyrt å kjøpe

62 prosent av jordbruksbedriftene leier jord for å opprettholde eller øke driftsgrunnlaget8. Prisen for leie av jord varierer etter beliggenhet9. Prisen varierer mellom produksjoner og jordkvaliteter, etter beliggenhet, arealstørrelsen, avstanden til driftssenteret, avlingsnivå og tilgang til vann/vanningsanlegg. På landsbasis holder prisene for god jord seg relativt stabil fra år til år, mens prisene for dårlig jord varierer i større grad.

Landbruksdirektoratet fører årlige statistikker over priser på leiejord. Statistikken for 2015 viser spennet i prisen for leie av jord fordelt på produksjoner. Rogaland har de høyeste gjennomsnittsprisene, både for god og dårlig jord, og for alle produksjoner.

I Rogaland ligger gjennomsnittlig pris per dekar for leie av god jord til grønnsaksdyrking på 1025 kr, til grasproduksjon 416 kr per dekar, og til kornproduksjon er 579 kr per dekar.

Prisen for leie av dårlig jord varierer mellom landsdelene. Mange steder leies den dårligste jorda ut gratis. Dette gjelder imidlertid også leie av god jord i Nord-Norge. I Agder og på Vestlandet betales det i mange tilfeller symbolske summer for leie av jord. På Vestlandet, i Trøndelag og Nord-Norge er det heller ikke uvanlig å betale med gjenytelser. I de fylkene der det betales leie av dårlig jord er gjennomsnittsprisen høyest i Rogaland med 205 kr. per dekar til grasproduksjon, og 300 kr per dekar til kornproduksjon.

8Statistikkbanken, SSB.

9 Jordleigeundersøking 2015, Landbruksdirektoratet

72 prosent av jordbruksbedriftene som har leieforhold betalte for leie av jord i 2013.10 Det var flest jordbruksbedrifter som betalte for leiejord i Vestfold med 88 prosent, Hedmark med 86 prosent og Østfold og Oslo og Akershus med 85 prosent. Færrest jordbruksbedrifter betalte for leiejord i Hordaland med 42 prosent og Finnmark med 50 prosent.

Til tross for varierende pris ved leie av jord, mener arbeidsgruppen det er rimeligere å leie jord sammenliknet med å kjøpe tilleggsjord. Det er en fleksibel og kostnadsbesparende måte å utvide og øke driftsgrunnlaget på for jordbruksbedriftene uten å binde investeringskapital i kjøp av tilleggsjord.

I et notat utarbeidet av AgriAnalyse, er det beregnet kostnader ved kjøp av tilleggsjord på landsbasis11. AgriAnalyse anslår prisen ved kjøp av tilleggsjord i gjennomsnitt vil være 8900 kr per dekar. Med utgangspunkt i denne prisen og fortsatt priskontroll, vil dagens leiejord ha en omsetningsverdi på omlag 38 mrd. kr. AgriAnalyse mener dette vil innebære en samlet årlig utgift på 3,8 mrd. kr for jordbruksbedriftene gitt en rentesats på 5 prosent og 20 års nedbetalingstid.

Arbeidsgruppen antar at eier har en forventning til pris når hun eller han skal selge jordbruksarealet som tilleggsjord. AgriAnalyses beregning av prisen på tilleggsjord anslår som nevnt en snittverdi på ett dekar jord til 8900 kr ved salg. Prisen på tilleggsjord er imidlertid avhengig av flere faktorer. I deler av landet betales det ikke for leie av jord, mens i andre deler er leiejorda attraktiv og betalingsvilligheten for god jord større. Dette vil trolig også gjenspeiles i de totale kostnadene for kjøp av leiejorda.

Det har ikke vært mulig for arbeidsgruppen å gjøre beregninger knyttet til pris for kjøp og salg av tilleggsjord. Det eksisterer i dag ikke tilgjengelig prisstatistikk. Dette gjelder både pris ved kjøp av tilleggsjord, og pris på jordbruksareal og skog uten bygninger ved kjøp av hele landbrukseiendommer.

Det er viktig å påpeke at jordbruksbedriftene etter et generasjonsskifte ofte er avhengig av å investere i driftsapparatet. Investeringene som må gjøres, spesielt i melkeproduksjonen, er store. Med begrenset rom for investeringer har jordbruksbedriftene frem til nå prioritert å bygge opp driftsapparatet heller enn å investere i tilleggsjord. Arbeidsgruppen antar dette vil være hovedtendensen også fremover. Sett fra et bedriftsøkonomisk perspektiv lønner det seg ikke å investere i tilleggsjord de fleste steder når man sammenlikner prisen ved å leie jorda.

4.4.2 Kjøp og salg av tilleggsjord

For å få bedre samsvar mellom eier og bruker av jordbruksarealene, må salg av jordbruksareal som tilleggsjord til andre landbrukseiendommer økes. Arbeidsgruppen viser til de tre faktorene Bygdeforsk påviste i sin studie om hva som påvirker eiers holdninger til salg av landbrukseiendommen.

10 Statistisk sentralbyrå, Landbruksundersøkinga 2013

11 Eie eller leie? Har leiejord fått et ufortjent dårlig rykte, og hva er alternativet? Notat 1/2015, AgriAnalyse. Xxxxxx Xxxxxxxxxxx og Xxxxxx X. Xxxxxxxx.

Norsk landbruksrådgivning Namdal12 har gjennomført en studie knyttet til eid og leid jord. På spørsmål til utleiere av dyrka jord i Namdal svarer 88 prosent av respondentene at de ikke ønsker å selge jordbruksarealet som tilleggsjord. Årsakene de oppgir for manglende ønske om salg er beredskapsgrunner/selvbergingshensyn, familieforhold og at gården har vært i slekta i mange generasjoner, samt at det ikke er lønnsomt å selge.

En undersøkelse gjennomført i Vestfold13 viser at 20 prosent av eiere av jord kan tenke seg å selge hele eller deler av jorda som leies ut i dag. Det er en forholdsmessig større andel av de som ikke har drevet jorda selv som kan tenke seg å selge. Det er grunn til å anta at de som har drevet jorda selv i større grad ønsker å beholde landbrukseiendommens ressurser samlet i påvente av en eventuell overføring til neste generasjon.

For å legge til rette for bedre eiendomsstruktur i jordbruket ble det gjort endringer i jordloven i 2013. Jordloven § 12 om deling ble endret med virkning fra 1. juli 2013 (Prop. 127 L (2012- 2013)). Det tidligere delingsforbudet ble opphevet for å skape bedre samsvar mellom eiendoms- og bruksstrukturen, samt legge til rette for økt bosetting i områder med bosettingsutfordringer. Samtidig ble odelskretsen innskrenket, og bestemmelsen som gjorde det mulig å fri tilleggsjord fra odel ble opphevet (tidligere odelsloven § 31, Prop. 128 L 2012- 2013). Denne lovendringen trådde i kraft 1. januar 2014.

KOSTRA-tallene for 2014 viser at det på landsbasis var 585 innvilgede søknader om deling der formålet var tilleggsjord til annen landbrukseiendom.14 Dette er en økning sammenliknet med 2012 og 2013, da antallet innvilgede søknader var henholdsvis 516 og 555.

Eiendomsstatistikken viser likevel ingen tydelige tegn til endringer i gjennomsnittlig størrelse på landbrukseiendommene med jordbruksareal15. Som følge av endringene i odelskretsen, ble tingrettens behandling av løsningssaker (odelsloven §§ 64 og 65) redusert fra 46 i både 2012 og 2013, til 31 saker i 2014.16

Arbeidsgruppen antar at de sosiale faktorene også gjør seg gjeldende når eier vurderer salg av tilleggsjord. Dersom eier vurderer å skille ut og selge det utleide jordbruksarealet, vil gårdens samlede ressursgrunnlag bli redusert. Arbeidsgruppen antar at eier ønsker å legge til rette for at neste generasjon skal ha mulighet til å starte egen jordbruksproduksjon. Funnene i undersøkelsene som er gjennomført i Namdal og i Vestfold underbygger dette. Det er likevel enkelte som velger å selge. Undersøkelsen i Vestfold viser at det er en større andel som ønsker å selge tilleggsjord blant de som ikke har drevet jorda selv, enn blant de som selv har

12 Aktive bønder – framtidas leilendinger? Norsk landbruksrådgivning Namdal, 2015.

13 Prosjektrapport – Ny kunnskap om jordleie i Vestfold, 2014. Xxxxxxxx Xxxxxxxx

14 KOSTRA, SSB. 2014.

15 SSB - Statistikkbanken

16 Domstolene i Norge. Domsstoladministrasjonen.

drevet jorda. Dette kan tyde på at interessen for å selge tilleggsjord øker for hver eiergenerasjon som ikke har drevet jorda selv.

Det er etter arbeidsgruppens mening for tidlig å trekke konklusjoner knyttet til virkningen av endringene i jordloven og odelsloven. Arbeidsgruppen antar videre at det tar tid for eierne å avgjøre om jordbruksarealet skal selges. I tillegg tyder henvendelser til Landbruksdirektoratet på at det tar tid før kommunene implementerer nytt regelverk i sin forvaltningspraksis. Det kan imidlertid også ta tid før salg av tilleggsjord synliggjøres i statistikken. Arbeidsgruppen mener at det uansett var en viktig endring som ble gjort i jordloven § 12 i 2013, ved å gå fra forbud mot deling til en oppmykning der formålet var å gjøre det enklere å dele fra tilleggsjord. I Bygdeforsk sin artikkel trekkes de juridiske virkemidlene i landbruks- og matpolitikken, herunder jord-, konsesjons- og odelsloven, frem som regelverk som kan oppleves som hindre ved kjøp og salg av landbrukseiendommer og tilleggsjord.

Arbeidsgruppen går ikke nærmere inn på disse lovene, men mener at det generelt er viktig å gjennomgå regelverket for å forenkle og oppnå bedre målretting, for å sikre bedre samsvar mellom eier og bruker av jordbruksarealene.

4.4.3 Bedre arrondering av eiendommer

Jordskifteretten håndterer saker knyttet til eiendommer som det er vanskelig å utnytte på en hensiktsmessig måte. Gjennom jordskiftelovens § 2 kan jordskifteretten forme og dele eiendommer når grunn og rettigheter skal utformes på en tjenlig måte. Dette innebærer at jordskifteretten kan dele en eiendom dersom det er gitt delingstillatelse etter jordloven.

Dersom ervervet tilleggsjord gir en lite hensiktsmessig arrondering for eiendommen samlet sett, kan jordskifteretten bistå med å omfordele jordbruksarealene mellom flere eiendommer, slik at eiendommene i sum får en bedre utforming. Det er viktig å understreke at grunneierne ikke skal tape verdier knyttet til denne omfordelingen av jordbruksarealene, og at eierne av landbrukseiendommene i aktuelt område faktisk ønsker et jordskifte.

Jordskifteretten håndterte 356 saker knyttet til omarrondering i 201417.

Mandatet legger vekt på at arbeidsgruppen ikke skal fremme anbefalinger som gir økte reguleringer. Arbeidsgruppen ønsker imidlertid å peke på jordskifterettens rolle som tilrettelegger for bedre arronderingsløsninger i de tilfeller grunneiere mener dette kan være hensiktsmessig, særlig i forbindelse med kjøp av tilleggsjord.

4.4.4 Gevinstbeskatning ved salg av landbrukseiendommer og tilleggsjord

Skattereformen i 2006 medførte endringer i beskatning ved salg av landbrukseiendommer og tilleggsjord. Endringen førte til at selgere av jord- og skogeiendommer som ble solgt ut av familien, fikk høyere skattesats på gevinsten ved salget. Tilsvarende beskatning fikk også eiere ved salg av tilleggsjord.

17 Domstolene i Norge. Årsrapport 2014. Domsstoladministrasjonen.

Som hovedregel (skatteloven § 5-1) er inntekt av virksomhet skattepliktig. Dette gjelder også gevinst ved realisasjon av jord- eller skogeiendom og salg av tilleggsjord. Et unntak fra hovedregelen fritar eieren av alminnelig gårdsbruk eller skogbruk fra gevinstbeskatningen (skatteloven § 9-13) ved salg av landbrukseiendommer til personer som er arveberettiget.

Forutsetningen er at vederlaget ikke overstiger ¾-deler av antatt salgsverdi, og at eieren har eid eiendommen i minst 10 år når realisasjonen avtales eller finner sted. Når disse vilkårene ikke er oppfylt, skal gevinsten beskattes av selger. Dette gjelder i praksis alle salg ut av familien.

Ved salg ut av familien er det avgjørende for gevinstbeskatningen om eiendommen er driftsmiddel i virksomheten. En jordbrukseiendom i selvstendig drift er driftsmiddel i virksomheten. Det samme vil i praksis også gjelde alle skogeiendommer som er egnet for lønnsom drift. Avhengig av selgers personinntekt kan gevinsten beskattes maksimalt 50,4 prosent. Dersom eiendommen ikke regnes som driftsmiddel i virksomheten, beskattes salgsgevinsten som alminnelig inntekt (kapitalinntekt), med 27 prosent. Dette gjelder også ved salg av tilleggsjord. Har eier drevet jordbruksarealet selv frem til salgstidspunktet, beskattes altså vedkommende med inntil 50,4 prosent, mens den passive eier (utleier av tilleggsjord) ikke beskattes mer enn 27 prosent.

Det finnes noen unntak fra hovedregelen ved salg av eiendom ut av familien. Etter overgangen til ny skattereform i 2006, er det egen beregningsmodell for kostpris som kan redusere gevinsten ved salget.

De fleste landbrukseiendommer er personlige foretak. Dette innebærer en høy skattesats ved salg ut av familien. Unntaket fra skatteplikten gir incitament for salg innad i familien. Dette kan redusere utbudet av landbrukseiendommer for salg ut av familien/på det åpne marked.

Arbeidsgruppen mener skattereglene legger til rette for passivitet for eier, idet eier får lavere skattesats dersom hun/han har leid bort eiendommen i tiden før et planlagt salg. Ved utleie over tid vil eiendommen gå fra å ha driftsmidler i virksomhet, til å ikke ha driftsmidler i virksomhet. Dette medfører redusert skattesats. Gevinstbeskatningen ved salg av tilleggsjord kan slik sett sies å oppmuntre eier til å leie ut jorda over tid for å få redusert skattesatsen. For å øke omsetningen av landbrukseiendommene ser arbeidsgruppen reduksjon av gevinstbeskatningen som et viktig incitament.

4.5 Tilpasning til markedsmessige og landbruks- og matpolitiske forhold

Det er viktig å ha kunnskap om utviklingen i jordbruket for å forstå hvorfor det ikke er bedre samsvar mellom eier og bruker av jordbruksareal. For å illustrere dynamikken i dette, og de tilpasningene næringsutøveren gjør til de til en hver tid gjeldende markedsmessige og landbruks- og matpolitiske forhold, har arbeidsgruppen valgt å beskrive utviklingen i melkeproduksjonen.

Av grovfôrproduksjonene er melkeproduksjonen av mange karakterisert som bærebjelken i norsk landbruk. Melkeproduksjonen har vært en arealkrevende produksjon med høy andel av beite og grovfôr i fôrsammensetningen. Produksjonen kan også sies å inneha stor grad av disktriksprofil i tilskuddssystemet, og har tradisjonelt vært lokalisert i hele landet med unntak av kornområdet på Østlandet.

For å forenkle fremstillingen har arbeidsgruppen valgt å sammenlikne utviklingen ved å kategorisere fylker i regioner. Innad i regionene er det variasjoner mellom fylkene, samtidig som det også er variasjoner innad i ett fylke.

Arbeidsgruppen har tatt utgangspunkt i regionene Nord-Norge, Vestlandet med unntak av Rogaland, og Agder og Telemark. Felles for regionene er krevende topografi, arrondering og klimatiske forhold. Vestlandet er preget av lang kyststripe med begrensede arealer til jordbruksdrift. Nord-Norge har tilsvarende utfordring, men også et klima som kan være krevende. Agder og Telemark er preget av lang kyststripe, men også av kupert terreng som gir et fragmentert jordbruksareal.

Dalførene i Buskerud, Oppland og Hedmark, samt Ryfylke i Rogaland, har tilsvarende trekk. Dette blir ikke synliggjort i rapporten.

4.5.1 Samme mengde melk med færre kyr

Produksjonen av melk holdt seg relativt stabil i tidsrommet fra 1999 til 2014. I 1999 var produksjonen på om lag 1600 mill. liter, mens den i 2014 var 1509 mill. liter18. Produksjonen av melk er regulert gjennom markedsreguleringsordningen av melk, melkekvoteordningen og prisutjevningsordningen for melk. Målet er å regulere produksjonen av melk til etterspørselen i markedet og at produsenten skal få lik pris uavhengig av hvor produksjonen foregår. I tillegg ivaretar regelverket struktur- og distriktshensyn.

Antall melkekyr har blitt redusert med 28 prosent i perioden 1999 - 2014. Reduksjonen har vært størst på Vestlandet med 34 prosent, Agder og Telemark med 33 prosent og Nord-Norge med 30 prosent. Kun Buskerud med 39 prosent og Oslo og Akershus med 35 prosent har større reduksjon. Samtidig med denne reduksjonen i totalt antall melkekyr, har antallet melkekyr per besetning økt. I gjennomsnitt har melkebesetningene gått fra 14 til 25 årskyr.

Antall kyr per besetning per region viser at Vestlandet og Agder og Telemark ligger under landsgjennomsnittet.

Dette innebærer at produsert mengde melk per ku har gått opp. I 1999 var produsert mengde 6108 liter per ku, mens den i 2014 var om lag 7600 liter per ku19.

Antall melkebesetninger har siden 1999 blitt redusert med 60 prosent. Reduksjonen er relativt likt fordelt mellom fylkene.

Siden 1999 er antall jordbruksbedrifter redusert med 39 prosent. Det har vært en reduksjon i antall jordbruksbedrifter i alle fylker. Likevel er reduksjonen større i Nord-Norge, Vestlandet og Agder og Telemark.

18 Grunnlagsmaterialet til jordbruksforhandlingene 2015, NILF

19 Husdyrkontrollen 2014, TINE rådgivning

4.5.2 Økt inntak av kraftfôr gir økt ytelse per ku

I perioden 1999 til 2013 øker andel kraftfôr i fôrsammensetningen i melkeproduksjonen fra 36,9 prosent til 43,4 prosent. Andelen beite har blitt redusert med om lag 16 prosent i 1999 til 9,7 prosent i 2013. Surfôrandelen øker fra om lag 42 prosent i 1999 til om lag 45 prosent i 2013. Dette innebærer at andel grovfôr samlet sett er redusert.

Kraftfôrandelen er høyest i Nord-Norge, Vestlandet og Agder og Telemark, i tillegg til Buskerud. Andelen grovfôr (surfôr og beite) varierer mellom fylkene. Dette har sammenheng med tilgangen til surfôr og beite. Topografiske forhold kan forklare at andelen beite er lav på Vestlandet. Tilgang til beite nært driftssenteret er begrenset og grovforet blir benyttet til surfôr.

Det er samtidig en klar sammenheng mellom økt ytelse per ku og andelen kraftfôr i fôrsammensetningen20. Det er imidlertid mulig for å øke ytelsen per ku ved bedre sammensetning av grovfôr.

4.5.3 Konsentrasjon av produksjonsmiljøer

Funn i rapporten Produksjonsregioner for kumelkkvoter viser at sterke produsentmiljøer tiltrekker seg melkekvoter21. Med produsentmiljøer menes områder der det befinner seg flere melkeprodusenter. Fordelingen av melkekvoter innad i fylkene har endret seg ved at melkeprodusentene i perioden 2003 til 2014 har økt kvoten, og at melkeproduksjonen har konsentrert seg om enkelte produksjonsområder og produksjonsmiljøer. Dette illustreres i figur 14. Utviklingstendensene viser at produksjonen i Buskerud konsentrerer seg om produsentmiljøer i Hallingdal og i den sørlige delen av fylket. Når det dannes produsentmiljø med økt melkekvote, blir det press på å leie areal i området for å øke grovfôrgrunnlaget.

20 Husdyrkontrollen 2014, TINE rådgivning

21 Produksjonsregioner for kumelkkvoter. Rapport fra arbeidsgruppe. Rapport nr. 13/2015. Landbruksdirektoratet

Figur 14. Lokalisering av melkeprodusenter og størrelse på melkekvoter i 2003 og 2014. Kilde: Produksjonsregioner for kumelkkvoter, Landbruksdirektoratet 2015.

4.5.4 Konsekvenser for dyrka areal

Total andel fulldyrka jordbruksareal har i perioden 1999 til 2014 blitt redusert med 9 prosent. Samlet jordbruksareal i drift hadde i samme periode en reduksjon på 5 prosent, samtidig som det har vært en økning i arealkategoriene annen eng og beite på 16 prosent.

Det er relativt store forskjeller mellom regionene og fylkene. Vestlandet har den største reduksjonen i fulldyrket areal med 20 prosent, mens jordbruksareal i drift er redusert med 13 prosent. Agder og Telemark har en reduksjon på 11 prosent i fulldyrket areal og 8 prosent i jordbruksareal i drift. Nord-Norge har en reduksjon på 11 prosent i fulldyrket areal og 7 prosent i jordbruksareal i drift. Ingen av de øvrige fylkene har tilsvarende reduksjon i jordbruksarealene som disse regionene.

I Østfold, Oslo og Akershus, Hedmark, Oppland, Buskerud og Vestfold (kornområdet på Østlandet) har det vært en reduksjon i arealer som benyttes til kornproduksjon med 14 prosent. I Trøndelag har arealene som benyttes til kornproduksjon holdt seg relativt stabil. For vurderinger knyttet kornproduksjon viser arbeidsgruppen til rapporten Økt norsk kornproduksjon.22

I kornområdet på Østlandet har imidlertid arealene som benyttes til grovfôrproduksjon økt med 11 prosent (arealkategorien fulldyrket eng og annen eng og beite). Den største økningen i arealer som benyttes til grovfôr har skjedd i Vestfold, som har en økning på 46 prosent, mens Østfold har hatt en økning på 33 prosent. Omleggingen fra kornproduksjon til

22 Økt norsk kornproduksjon – utfordringer og tiltak. Rapport fra ekspertgruppe. 2013

grovfôrproduksjon har trolig sammenheng med at det er mer økonomisk lønnsomt å produsere grovfôr av høy kvalitet enn korn på disse arealene.

Arealene som benyttes til grovfôrproduksjon er redusert med 11 prosent på Vestlandet og Nord-Norge med 3 prosent.

4.5.5 Endringer i produksjonen har fått konsekvenser for bruken av jordbruksarealer

Leiejord har gitt jordbruksbedriftene mulighet til å foreta en rasjonell tilpasning til eiendomsstruktur og drift. Arbeidsgruppen mener endringene i melkeproduksjonen illustrerer verdien av leiejord for jordbruksbedriftene. Leiejordandelen kan sees på som et uttrykk for tilpasninger basert på endringene i landbruks- og matpolitikken, etterspørsel i markedet, sosiale faktorer og teknologisk utvikling. På grunn av muligheten til å få leid jord har melkeprodusentene hatt anledning til å øke besetningen, foreta investeringer i driftsbygninger, øke effektiviteten og derigjennom opprettholde eller øke inntekten.

Utviklingen mot større besetninger har fått konsekvenser for enkelte regioner. Nord-Norge, Vestlandet og Agder og Telemark skiller seg ut. Fellestrekk for disse regionene kan være utfordrende topografi, driftsforhold og arrondering. Til tross for at jordbruksarealet ikke nødvendigvis går ut av drift ved nedleggelse av landbrukseiendommene, mener arbeidsgruppen at det er en tydelig sammenheng mellom endringer i melkeproduksjonen og reduksjon i jordbruksareal i drift. Dette synliggjøres også i tendensen til konsentrasjon av produksjonsmiljøer innad i fylkene. Arbeidsgruppen mener derfor det er viktig å se endringer i jordbruksareal i drift i sammenheng med endringer i produksjonen på arealene.

4.6 Jordbruksareal skal drives – driveplikten

4.6.1 Innledning

Driveplikten kan oppfylles ved bortleie. Xxxx har ansvar for at jorda blir drevet. Dette kan ivaretas ved bortleie av hele jordbruksarealet, ved å leie bort deler av arealet og drive noe selv eller ved å leie entreprenører til å drive jordbruksarealet.

Eier kan søke fritak fra driveplikten. Et vedtak om fritak fra driveplikten kan være varig i eiers tid, midlertidig, eller innebære dispensasjon fra kravet om 10 års leietid. Det kan knyttes vilkår til slike vedtak.

4.6.2 Endringer i jordbruksarealene – utfordring med oppfyllelse av driveplikten

Skog og landskap har på oppdrag fra arbeidsgruppen sammenlignet arealressurskartet AR523 med omsøkt jordbruksareal registrert gjennom søknader om produksjonstilskudd (PT). Dette for å synliggjøre eventuell differanse mellom registrert jordbruksareal og faktisk drevet jordbruksareal24. Målet er å se hvor stor andel areal registrert som jordbruksareal som faktisk blir drevet og om driveplikten dermed blir oppfylt.

Resultatene viser at faktisk drevet jordbruksareal på landsbasis er 12 prosent lavere enn tilgjengelig jordbruksareal registrert i AR5. Andel registrert jordbruksareal uten drift er størst i regionene Nord-Norge og Vestlandet. På Østlandet er avgangen av jordbruksareal større i skogbygdene enn i lavlandsbygdene.

Arbeidsgruppen antar at det kan være visse feilkilder som gjør at registrert jordbruksareal i AR5 fremkommer med 12 prosents avvik fra faktisk drevet jordbruksareal i PT. Arbeidsgruppen vil påpeke at noe av jordbruksarealet det ikke søkes produksjonstilskudd på, likevel kan være i drift. Eier kan vedlikeholde jordbruksarealet av kulturlandskapshensyn eller jordbruksdriften kan være av mindre omfang slik at den ikke oppfyller kriteriene for å søke om produksjonstilskudd.

Resultatene fra Skog og landskap tyder likevel på at det er en relativt stor andel registrert jordbruksareal i AR5 som ikke benyttes til jordbruksproduksjon. Fravær av areal i PT kan etter arbeidsgruppens vurdering sies å være en indikasjon på at arealene ikke er i drift på grunn av nedleggelse av bruk og at leiejord ikke er etterspurt. Resultatene viser en trend i alle fylker at jordbruksareal går ut av drift.

Resultater fra kulturlandskapets overvåkningsprogram 3Q25 viser også et tilsvarende bilde. 3Q viser også at endringen har vært størst i de ytre fjordbygdene på Vestlandet, og i fjordbygdene i Nordland og Troms.

En undersøkelse gjort av Skog og landskap viser at det i Nordland, Troms og Finnmark er betydelig mer areal som gror igjen knyttet til eiendommer, hvor jordbruksarealet kun blir leid ut enn på eiendommer som drives av egne eiere26. Forskjellen mellom eid jord og leid jord viser at opp mot en tredjedel av hevdholdt areal går ut av drift når eiendommene går fra å være drevet av eier til å bli drevet ved bortleie.

Resultater fra Skog og landskap viser at fulldyrket areal drives likt med hensyn på arrondering uavhengig av om jordbruksarealet er leid eller eid.27. Teigenes arrondering endres over tid på grunn av teknologisk utvikling, uavhengig av om jorda er eid eller leid. Den avgjørende

23 AR5 – detaljert arealressurskart. Skog og landskap.

24 Skog og landskap. Notat 2, 2015.

25 Overvåkningsprogram for utviklingstendenser i jordbrukets kulturlandskap

26 Mer leiejord betyr økt gjengroing i nord. Glimt 02/10. Skog og landskap. Xxxxxxxx og Puschmann.

27 Upublisert artikkel fra Skog og landskap. Skogstad.

faktoren for opprettholdelse av jordbruksareal er at det er jordbruksbedrifter som ønsker å drive jorda, og marked for leiejord.

Arbeidsgruppen mener dette viser at driveplikten kan være utfordrende å overholde i enkelte kommuner eller områder. Endring i jordbruksproduksjonen, og da særlig i melkeproduksjonen, medfører at enkelte kommuner eller områder tappes for jordbruksbedrifter som kan drive jordbruksarealet som leiejord. Når jordbruksbedriftene legger ned, blir det færre til å drive tilgjengelige arealer.

Arbeidsgruppen mener at endringene i produksjonsform og i jordbruksarealene illustrerer utfordringene knyttet til drivepliktbestemmelsen. Den nedgangen i jordbruksareal i drift som særskilt fremkommer i Nord-Norge og Vestlandet utfordrer driveplikten, mens det i andre fylker er konkurranse om å få leie jord, og driveplikten kan lettere oppfylles ved bortleie. I de områdene der det er et marked for leie av jord, drives jorda likt uavhengig av om den er eid eller leid.

4.6.3 Kommunenes praktisering av drivepliktbestemmelsen

Kommunene skal etter jordloven følge opp driveplikten. Dersom jordbruksarealet ikke blir drevet, kan kommunen pålegge eier å leie ut jorda eller plante til jordbruksarealet eller iverksette tiltak av hensyn til kulturlandskapet. Eier av jordbruksarealet kan imidlertid søke kommunen om fritak fra driveplikten.

I resultatene fra spørreundersøkelsen arbeidsgruppen har gjennomført, svarer 40 prosent av kommunene at de følger opp driveplikten i stor eller svært stor grad. 45 prosent av kommunene svarer at de i liten eller svært liten grad varsler grunneiere om mulig pålegg knyttet til driveplikt. Bare 12 prosent av kommunene svarer at de i stor eller svært stor grad har ressurser og kapasitet til å følge opp driveplikten i sin kommune.

På spørsmål om opprettholdelse av drift på eksisterende jordbruksareal utgjør en utfordring i kommunen, svarer kun 8 prosent av kommunene bekreftende på at dette i stor eller svært stor grad er en utfordring. 60 prosent av kommunene svarer at bestemmelsen om driveplikt i jordloven er viktig faktor for å opprettholde drift av jordbruksareal i egen kommune. Til sammenligning svarer 75 prosent av kommunene at etterspørsel etter areal eller knapphet på areal er en viktig eller svært viktig faktor for om driften opprettholdes.

De siste fire årene har kommunene til sammen behandlet mellom 40-70 søknader årlig om varig fritak for driveplikt. Om lag halvparten av søknadene har blitt innvilget28. Det har blitt behandlet flest søknader om varig fritak fra driveplikt i Nordland. Antall pålegg knyttet til oppfyllelse av driveplikten varierer fra 26-27 kommunale vedtak siden 2011, men ett unntak i 2012 med 71 vedtak. Det vanligste påbudet er å leie ut jordbruksarealet.

Tall rapportert inn gjennom KOSTRA, SSBs landbrukstelling, og arbeidsgruppens spørreundersøkelse til kommunene, tyder på at saksomfanget i kommunene er begrenset, og at kriteriene i drivepliktbestemmelsen i varierende grad blir fulgt opp av eier og leier, samt i kommunene. Spørreundersøkelsen indikerer at relativt få kommuner bruker ressurser og kapasitet på å følge opp driveplikten. Arbeidsgruppen erfarer at enkelte kommuner har

28 KOSTRA, SSB. 2014.

gjennomført prosjektrettet arbeid mot eiere for å få dem til følge opp driveplikten. Rapporteringen gjennom KOSTRA viser at de fleste vedtakene om pålegg er gjort av et fåtall kommuner i Nordland.

Svarene i spørreundersøkelsen tyder på at både etterspørsel etter leiejord og regulering i lovverket er viktige faktorer for å holde jordbruksarealer i drift. Resultatene viser at kommunene i relativt liten grad konkret følger opp driveplikten og eventuelle brudd på denne. Arbeidsgruppen antar at kommunene ikke har tilstrekkelige ressurser og kapasitet til å følge opp driveplikten overfor eierne av jordbruksareal. Likevel kan det synes som om drivepliktbestemmelsen i seg selv bidrar til at jordbruksareal holdes i drift.

4.6.4 Normativ effekt

Arbeidsgruppen peker på resultatene fra spørreundersøkelsen, der flertallet av kommunene svarer at drivepliktbestemmelsens normative effekt er viktig. Driveplikten danner en sosial norm, som forplikter eiere av landbrukseiendom til å sørge for drift på arealene, uten at eier nødvendigvis selv står for driften. Arbeidsgruppen mener drivepliktbestemmelsen er viktig av flere hensyn; sikre ressursgrunnlaget med formål økt matproduksjon, ivareta ressursgrunnlaget for framtidige generasjoner og sikre jordbruksareal for de jordbruksbedriftene som ønsker å opprettholde eller øke driftsgrunnlaget.

Arbeidsgruppen viser også til delrapporten Leiejord, driveplikt og vernehjemmel, konsekvenser for jordvernet29. Arbeidsgruppen konkluderte her med at driveplikten er viktig for å opprettholde og styrke jordbruksarealenes status i plansaker etter plan- og bygningsloven, og for å motvirke spekulasjon med arealer for utbyggingsformål gjennom brakklegging o.l.

4.6.5 Krav om 10 års varighet og skriftlighet på kontrakter om bortleie av jord

Jordloven § 8 om driveplikt stiller krav om at bortleie av jord skal følges av en skriftlig leieavtale på minst 10 års varighet, der eier ikke har mulighet til å si opp avtalen. Figuren nedenfor viser praktiseringen av denne bestemmelsen i 2013, basert på jordbruksareal.

29 Bruk av leiejord, endringer i driveplikten og vernehjemmel i jordloven - konsekvenser for jordvernet. Delrapport fra arbeidsgruppe 2015. Landbruksdirektoratet.

Figur 15. Prosentvis andel leid jordbruksareal med eller uten skriftlig kontrakt 2013. Kilde: Landbruksundersøkinga 2013, SSB.

Kun 30 prosent av det leide jordbruksarealet følges av skriftlig kontrakt på 10 års varighet eller mer, jf. figur 15. Det er fylkesvise variasjoner. Nord-Trøndelag har størst bruk av skriftlig kontakt på 10 års varighet med 47 prosent av arealet, deretter følger Vestfold og Finnmark med henholdsvis 39 og 38 prosent. Fra Buskerud og Telemark og langs kysten til Møre og Romsdal er bruken av skriftlige kontrakter på minst 10 års varighet lavest, med et spenn fra 13 prosent i Telemark til 24 prosent i Møre og Romsdal.

Andelen jordbruksareal med skriftlig kontrakt på 1-9 års varighet utgjør 30 prosent. Østfold og Hedmark har hyppigst bruk av denne type avtaler med 44 prosent. Denne type skriftlige avtaler er minst benyttet i Finnmark med 11 prosent, Troms med 16 prosent og Møre og Romsdal med 17 prosent.

Andelen leid jordbruksareal der det ikke er inngått skriftlige kontrakter utgjør hele 40 prosent. Også her er det fylkesvise variasjoner. Telemark har høyest andel leid jordbruksareal uten skriftlige kontrakter med 67 prosent, deretter følger Møre og Romsdal med 58 prosent og Sogn og Fjordane med 57 prosent. Østfold har lavest andel jordbruksareal uten skriftlige avtaler med 21 prosent, mens Oslo og Akershus har 24 prosent.

I arbeidsgruppens spørreundersøkelse, jf. vedlegg 6, svarer 10 prosent av kommunene at leieavtalene i svært stor grad følger kravet om minst 10 års varighet. 36 prosent svarer i stor grad, mens 34 prosent svarer middels. Om kravet til 10 års varighet oppleves som et hinder for å lage skriftlige avtaler svarer 20 prosent av kommunene bekreftende, og da i svært stor eller i stor grad. 45 prosent svarer middels, mens 29 prosent svarer i liten grad. På spørsmål om leieavtalen er skriftlig, svarer 55 prosent av kommunene i svært stor grad eller i stor grad.

Vestfold Bondelag30 har gjennomført en spørreundersøkelse hvor respondentene var utleiere av jordbruksareal, mens leietakere på jordbruksareal utgjorde referansegruppen. Funnene i

30 Prosjektrapport – Ny kunnskap om jordleie i Vestfold, 2014. Xxxxxxxx Xxxxxxxx

undersøkelsen viser at 59 prosent av eierne har skriftlige avtaler på 10 års varighet. Noen av disse svarer at det er inngått skriftlige avtaler, men da av kortere varighet. Andelen av de som leier jord (referansegruppen) og som har inngått skriftlige kontrakter, er imidlertid mindre.

Jordlovens intensjon med forutsigbarhet for leietaker i form av leieavtaler på minst 10 års varighet følges i relativt liten grad. Avtaler med 10 års varighet er hyppigst brukt i Nord- Trøndelag. Etter arbeidsgruppens erfaring kan dette skyldes at finansieringskildene krever langsiktige avtaler for å innvilge lån. Skriftlige avtaler er imidlertid vanlig, men da med kortere varighet. 60 prosent av det leide jordbruksarealet følges av skriftlige avtaler på mer enn ett år. Det er imidlertid forskjeller mellom fylkene. Dette kan blant annet skyldes at eier ikke ønsker å binde seg for ti år grunnet eventuelt generasjonsskifte eller oppstart av egen virksomhet, eller at eier ønsker å ha mulighet til å inngå avtaler med andre leietakere.

Leietaker kan på sin side ha behov for fleksibilitet i samband med vekstskifte, eksempelvis i ved grønnsaks- og potetproduksjon. Dette kan også skyldes at jorda leies ut vederlagsfritt og at eier er tilfreds med at jordbruksarealet ivaretas for å opprettholde kulturlandskapet.

Jordloven fastsetter at eier ikke har anledning til å si opp avtalen i løpet av den tiårige leieperioden. Det kan tenkes at eiere i noen tilfeller ikke ønsker å binde seg til lang tid, siden avtalen er uoppsigelig. Dette kan etter arbeidsgruppens vurdering virke mot formålet med å kreve langsiktighet i de tilfellene driveplikten skal oppfylles gjennom bortleie. I tillegg setter arbeidsgruppen spørsmålstegn ved om et slikt anliggende bør reguleres ved lov.

4.6.6 Driftsmessig god eller uheldig løsning

Jordloven § 8 legger vekt på at leieavtalen mellom eier og leietaker skal føre til en driftsmessig god løsning. Avtaler som fører til driftsmessig uheldige løsninger kan følges opp som brudd på driveplikten. Det er kommunen som tar stilling til hva som er en driftsmessig god løsning. Når det skal foretas en konkret vurdering av hva som er en driftsmessig god løsning, er avstanden, veiens standard, trafikktetthet og naturgitte forhold eksempler på momenter som skal vektlegges31. Det er dermed skjønn som til syvende og sist avgjør om leieavtalen utgjør en god eller uheldig driftsmessig løsning.

Nedenfor er et kartutsnitt hentet fra rapporten Aktive bønder – framtidas leilendinger? 32, som illustrerer hvordan produksjonsarealene til jordbruksbedriftene i ei bygd er arrondert.

31 Rundskriv M-3/2011, Driveplikten etter jordloven

32 Aktive bønder – framtidas leilendinger? Norsk landbruksrådgivning Namdal, 2015.

Figur 16. Illustrasjon av arrondering av jordbruksareal eid og leid. Kilde: Aktive bønder – framtidas leilendinger? 2015. Norsk Landbruksrådgivning Namdal.

Sort pil viser driftssenteret for oransje eiendom. Den oransje næringsutøveren kjører forbi jordbruksareal leid av grønn, rød og gul næringsutøver for å drive leiejorda. Jorda nærmest driftssenteret til oransje næringsutøver drives av andre.

Arbeidsgruppen mener at kartutsnittet illustrerer hvordan utviklingen knyttet til leiejord har ført til det som kan karakteriseres som driftsmessige uheldige løsninger. Leieforholdene blir som tilfeldig lagt puslespillbrikker, der jordbruksbedriftene leier jordbruksareal som ligger tett på driftssenteret til en annen jordbruksbedrift. Denne såkalte krysskjøringen i jordbruket har blitt hyppig forekommende, og også dannet grunnlag for debatt i det offentlige ordskiftet.

4.6.7 Kjøreavstander mellom driftssenter og leiejord

Transport til og fra leiejorda krever tid og planlegging for at næringsutøverne skal kunne drive jorda effektivt og rasjonelt. Kjøreavstanden til den leiejorda som ligger lengst unna driftssenteret varierer mellom jordbruksbedriftene.

Økningen i andelen leiejord har gitt økt gjennomsnittlig kjøreavstand til det jordstykket som ligger lengst unna driftssenteret. I 1999 var gjennomsnittlig kjøreavstand 3,2 km for hele landet, mens i 2013 var kjøreavstanden doblet til 6,5 km for jordstykket lengst unna driftssenteret.

Dette gjenspeiles også på fylkesnivå, jf. tabell 6. Bøndene i Finnmark, Aust- og Vest-Agder og Oppland kjører lengst for å nå jordstykket som ligger lengst unna driftssenteret. De kjører i

gjennomsnitt om lag 10 km. Bøndene i Hordaland, Rogaland, Sogn og Fjordane og Møre og Romsdal kjører kortest.

Tabell 6: Gjennomsnittlig kjøreavstand til det jordstykket som ligger lengst unna i km, 2013. Kilde: Landbruksundersøkinga 2013, SSB.

Fylke	Gjennomsnittlig kjøreavstand til jordstykket lengst unna 1999	Gjennomsnittlig kjøreavstand til jordstykket lengst unna 2013
Østfold	2,4	7,1
Oslo og Akershus	2,7	5,7
Hedmark	4,1	7,2
Oppland	6,9	8,6
Buskerud	4,1	8,2
Vestfold	2,1	6,7
Telemark	3,3	8,1
Aust-Agder	4,2	10,0
Vest-Agder	3,8	9,0
Rogaland	2,1	4,5
Hordaland	1,8	3,9
Sogn og Fjordane	2	5,3
Møre og Romsdal	2,8	5,6
Sør-Trøndelag	3,3	6,4
Nord-Trøndelag	2,4	5,1
Nordland	2,9	7,1
Troms	3,6	8,4
Finnmark	3,8	10,4
Landet	3,2	6,5

Gjennomgående er avstanden til det leide jordstykket som ligger lengst unna driftssenteret størst i fylkene med den høyeste andelen leiejord. Dette gjelder blant annet i regionene Nord- Norge og Agder og Telemark. Vestlandet har derimot et mer variert bilde der leiejordandelen er ulik, men med kortest avstand til det jordstykket som ligger lengst unna driftssenteret.

Hordaland ligger på landsgjennomsnittet med 44 prosent i leiejordandel, men har bare 3,9 km i gjennomsnittlig avstand til jordstykket lengst unna driftssenteret. Sogn og Fjordane har en leiejordandel på 39 prosent og 5,3 km å kjøre til jordstykket lengst unna, mens Møre og Romsdal har en leiejordandel på 59 prosent og 5,6 km å kjøre til jordstykket lengst unna.

Nord-Norge, Vestlandet og Agder og Telemark skiller seg fra de øvrige fylkene hva gjelder enten kjøreavstand eller andel leiejord.

På oppdrag fra arbeidsgruppen har Skog og landskap gjennomført en analyse knyttet til avstand mellom driftssentrum og leiejord, jf. vedlegg 4. Resultatet av deres analyse viser at gjennomsnittlig kjøreavstand til det leide jordstykket nærmest driftssenteret er 1,4 km, mens avstand til det leide jordstykket lengst unna driftssenteret er 6,1 km. Gjennomsnittlig kjøreavstand til det leide jordstykket som ligger lengst unna driftssenteret samsvarer i stor grad med Landbruksundersøkinga 201333.

Figuren nedenfor viser andelen av jordbruksbedrifter med lengste avstand til leid fulldyrka areal innen ulike intervall.

Figur 17. Prosentvis andel av jordbruksbedrifter med lengste avstand til leid fulldyrka areal innen ulike intervall. Kilde: Skog og landskap, Notat 3, 2015.

50 prosent av alle som leier areal, har lengste avstand fra driftssenteret til leid fulldyrka jord på under 3 km. Hovedandelen av alle jordbruksbedrifter, 80 prosent, har lengste avstand fra driftssenteret til leid fulldyrka jord på under 8 km.

33 Landbruksundersøkinga, 2013, førebelse tal

Figur 18. Prosentvis andel jordbruksbedrifter med lengste avstand til leiejord innen kornproduksjon (over 50 dekar eller kornareal større enn grovfôrareal) og grovfôrproduksjon. Kilde: Skog og landskap, Notat 3, 2015.

Andelen jordbruksbedrifter med lengste avstand fra driftssenteret til leiejord er ulik for jordbruksbedrifter som hovedsakelig driver med korn og jordbruksbedrifter som hovedsakelig driver med grovfôr, jf. figur 18. Forskjellen kan forklares med at det er flere store jordbruksbedrifter som driver med korn kontra jordbruksbedrifter som driver med grovfôrproduksjon. Det er langt flere jordbruksbedrifter med kornproduksjon som har et leid areal på over 800 dekar enn innen grovfôrproduksjon.

Skog og landskap mener det også er en tendens til at mindre jordbruksbedrifter med kornproduksjon leier areal lokalt, mens mindre jordbruksbedrifter med grovfôrproduksjon har lengre avstand til leiejorda enn større jordbruksbedrifter med grovfôrproduksjon.

Kartet nedenfor viser andel jordbruksbedrifter med lengste avstand fra driftssenteret til leiejord på mer enn 10 km.

Figur 19. Prosentvis andel jordbruksbedrifter med lengste avstand til leiejord på mer enn 10 km, per kommune. Kilde: Skog og landskap, Notat 3.

Kartet viser at hovedtyngden av kommuner der jordbruksbedriftene kjører mer enn 10 km til leiejorda, ligger i dal- og fjellområdene på Østlandet, herunder Hedmark, Oppland og Buskerud. Det er imidlertid vanlig i mange kommuner at noen av jordbruksbedriftene må kjøre mer enn 10 km for å nå leiejorda.

4.6.8 Kostnader knyttet til å drive leiejorda

Sammenlignet med kjøp, er det relativt rimelig å leie jord. Kostnader knyttet til transport til og fra leiejorda er derimot ikke uvesentlig i de beregninger næringsutøveren må legge til grunn for beregning av lønnsomhet ved leie av jord.

Norsk Landbruksrådgivning Namdal har i sin rapport tatt utgangspunkt i regnskapsanalyser knyttet til grovfôrproduksjon34. Til grunn for beregningene ligger variable og faste kostnader, samt arbeidskostnad. Funnene viser at om man beregner kostnadene for transport til jordstykket per fôrenhet og sammenlikner dette med kostnader ved kjøp av kraftfôr, vil det oppstå en terskel i intervallet 5 til 10 km. Overstiger avstanden en terskel i dette intervallet, vil det lønne seg å kjøpe kraftfôr i stedet for å leie jord for å produsere grovfôr. Terskelen er avhengig av topografi, infrastruktur og kvaliteten på grovfôret. Jo bedre kvaliteten på grovfôret er, og jo lettere transporten er, desto høyere er terskelen for når det i stedet lønner seg å kjøpe kraftfôr.

4.6.9 Rasjonell tilnærming til leie av jord

Skog og landskaps analyse av transportavstander til leiejord viser at 80 prosent av jordbruksbedriftene kjører under 8 km til den leiejorda som ligger lengst unna driftssenteret. Norsk landbruksrådgivning Namdal har gjennom regnskapsanalyser konkludert med at i intervallet 5 til 10 km, går det en kostnadsmessig grense for når det lønner seg å kjøpe kraftfôr kontra å leie jorda. Disse funnene kan tyde på at det er en grenseverdi for hvor langt det lønner seg å kjøre. Sammenholder man funnene i analysen til Skog og landskap35 med beregning av transportkostnader knyttet til leiejord, kan det tyde på at det er en grenseverdi på om lag 8 km på landsbasis.

Det er store fylkesvise og kommunevise forskjeller. Nord-Norge har relativt høy andel kraftfôr i fôrsammensetningen, jf. tabell 2, men flest jordbruksbedrifter kjører også lengst for å høste grovfôret. Agder og Telemark har lav kraftfôrandel, men har lange avstander til jordstykket lengst unna driftssenteret. Regionen har høy andel beite i fôrsammensetningen.

Vestlandet skiller seg ut med hensyn til topografi, arrondering og avstander mellom teigene. Det en relativt lav leiejordandel, korte avstander til det jordstykket som ligger lengst unna driftssenteret og en kraftfôrandel som ligger mellom 46 og 47 prosent.

I de områdene der det ikke betales for leie av jord, kan lengre kjøreavstand til leiejorda synes mer attraktivt.

På kommunenivå er bildet imidlertid mer sammensatt med hensyn på andel jordbruksbedrifter som kjører mer enn 10 km til leiejorda som ligger lengst unna driftssenteret, jf. figur 19.

Kommunene/tettheten av kommuner som skiller seg ut ligger i Oppland, Hedmark og Sør- Trøndelag. Felles for flere av disse kommunene er at landbruket defineres inn i begrepet fjellandbruk. Dette innebærer at driftsforholdene er mer krevende enn ellers, og at jordbruksbedriftene er relativt små og ligger spredt.

34 Aktive bønder – framtidas leilendinger? Norsk landbruksrådgivning Namdal, 2015.

35 Skog og landskap notat 3

Kornproduksjonen er hovedsakelig konsentrert på Østlandet og i Trøndelag. Ulikhetene knyttet til kjøreavstander mellom jordbruksbedrifter innen kornproduksjon og jordbruksbedrifter innen grovfôrproduksjon, er i stor grad knyttet til at kornproduksjonen har en mer konsentrert lokalisering. Jordbruksbedriftene ligger tettere og mer samlet i kornområdene enn i områder grovfôr dominerer. Dette forklarer hvorfor mindre jordbruksbedrifter med kornproduksjon kjører kortere til jordstykket lengst unna driftssenteret sammenliknet med mindre jordbruksbedrifter innen grovfôr. Forskjellen i kjøreavstand mellom mindre og større jordbruksbedrifter innen grovfôrproduksjon er knyttet til høy andel relativt små jordbruksbedrifter innen grovfôr og at avstanden mellom jordbruksbedriftene er større.

Jordbruksbedriftene er ansvarlig for både inntekts- og kostnadssiden ved driften. Grovfôret kan bli uforholdsmessig dyrt sammenliknet med kraftfôr dersom avstanden mellom driftssenteret og leiejorda blir for stor. Samtidig er riktig fôrsammensetning og god nok tilgang til grovfôr viktig.

Når en ser landet under ett, kan det tyde på at jordbruksbedriftene har en rasjonell tilnærming med hensyn til lønnsomheten ved å leie jord. 80 prosent av jordbruksbedriftene ligger innenfor intervallet 0 - 8 km avstand til leiejorda lengst unna driftssenteret. Samtidig er det ikke en tilfeldig fordeling av hvor jordbruksbedriftene med den lengste avstanden mellom driftssenteret og jordstykket lengst unna befinner seg. Dette har en tydelig sammenheng med topografi, driftsforhold og arrondering. Videre er vedlikehold av jorda og arrondering de viktigste kriteriene eierne vektlegger ved bortleie36. Dette gjelder særskilt for eiere som har drevet jorda selv. Personlige egenskaper og relasjoner vektlegges ikke i like stor grad i disse tilfellene. Dette viser at eier har sterk innflytelse på hvem som får leie jorda, noe som igjen får konsekvenser for kjøreavstandene i jordbruket.

De ulike avtaleformene - skriftlige og muntlige og med variasjon i varighet - medfører at leietakere ikke har full oversikt over hvilket areal som til enhver tid er ledig eller hvor dette arealet befinner seg. Leietakerne er på sin side avhengig av tilgang til jordbruksareal og antas å inngå avtale med den eier som har jordbruksareal tilgjengelig. Arbeidsgruppen mener det er viktig at det utarbeides åpne og transparente markedsplasser for leiejord. Dette fordrer imidlertid at staten legger til rette for rammevilkår for etablering av slike løsninger i privat regi.

4.6.10 Kommunens praksis – skriftlige kontrakter og driftsmessige løsninger

Resultatet av spørreundersøkelsen viser at kommunene mener at leieavtalene til en viss grad følger kravet om å føre til driftsmessig gode løsninger. 4 prosent svarer i svært stor grad, mens 32 prosent svarer i stor grad og 50 prosent svarer i middels grad. Dette stemmer med funnene i Skog og landskaps undersøkelse om kjøreavstander. Kartet i figur 19 viser dertil at bildet er mer nyansert. Hovedkonklusjonen er imidlertid at næringsutøveren gjør rasjonelle valg basert på økonomi og behovet for tilgang til jordbruksareal.

36 Prosjektrapport – Ny kunnskap om jordleie i Vestfold, 2014. Xxxxxxxx Xxxxxxxx

I 2010 var det 109 000 leieforhold i jordbruket. Kommunen skal i følge regelverket se til at leieavtalen fører til en god driftsmessig løsning. Omfanget av leieavtaler og -forhold i jordbruket er omfattende. Kommunene har begrensede ressurser innenfor landbruksforvaltningen, samtidig som de har omfattende oppgaver på området. Det krever visse ressurser å følge opp at den enkelte leieavtale fører til gode driftsmessige løsninger. Vurderingen skal i følge rundskrivet vektlegge avstanden, veiens standard, trafikktetthet og naturgitte forhold. I de kommunene der jordbruksbedriftene kjører lengst til leiejorda, er det utfordrende topografi, arrondering og driftsforhold. Fôrtilgang for den enkelte jordbruksbedrift kan synes viktigere for kommunen enn å legge til rette for driftsmessige gode løsninger generelt. I og med at leieavtalene varierer med hensyn til varighet og om de er skriftlige, er det generelt krevende å få til gode driftsmessige løsninger. Dette fordrer at kommunen har oversikt over leiejorda, de ulike avtalene og tidshorisont for avtalene for å kunne legge til rette for en god driftsmessig løsning.

4.7 Vedlikehold og investeringer på leid kontra eid jord

Vedlikehold og investeringer i agronomiske tiltak spenner fra tiltak som kalking og gjødsling til mer kostnadskrevende tiltak som grøfting og hydrotekniske tiltak. God agronomi er viktig for å øke avlingene. Tiltakene som eksemplifisert foran er avgjørende for å nå mål om økt matproduksjon, samt redusere miljøbelastningen ved landbruksdrift og er også viktige i klimatilpasningssammenheng. Tiltakene er også viktig for å ivareta jordas beskaffenhet og bevare jorda som ressurs for fremtidige generasjoner.

Manglende investeringer og vedlikehold av leiejorda blitt karakterisert som en stor ulempe. Påstander om at leiejordas beskaffenhet forringes over tid har festet seg som en sannhet.

4.7.1 Xxxxxxx og gjødsling

Kalking av jordbruksarealene er en rimelig og effektiv måte å øke avkastningen på jorda. Kalking er ikke bare effektivt som grunntiltak på jord med lav pH-verdi; jevnlig kalking viser medvirker også til en økning i avkastningen og i økonomien.

I Finland er det gjennomført undersøkelser37 hvor en har sammenliknet næringsinnholdet i eid og leid jord. Funnene i undersøkelsene tyder på at leid jord inneholder et lavere nivå av fosfor og er surere enn eid jord. Dette forklares med at det kalkes og gjødsles mindre på leid enn eid jord.

Statistikk fra Mattilsynet38 viser at omsetning av kalk til landbruksformål har blitt kraftig redusert. I perioden 1979 til 1985 var omsetningen 500 000 tonn per år. I perioden 1988 til 1995 ble omsetningen redusert til 300 000 tonn per år. I 2014 var omsetningen ytterligere redusert og var på om lag 160 000 tonn.

37 Exploring long-term land improvements under land tenure insecurity: The case of pH and Phosphate in Finland, Land Economics, Vol. 81. No. 4. 20015. Xxxx Xxxxx, Xxxxx Xxxxxx, Xxxxxx Xxxxxxx, Xxxxxx Xxx-Xxxxx..

38 Kalkstatistikk. Omsetning av kalk til jordbruksformål. Mattilsynet. 2014.

I rapporten Kalkingsmål for korn og gras39 vises det også til den kraftige reduksjonen i omsetningen av kalk de siste tiårene. Sammenhengen mellom kalking og arealproduktiviteten, og dermed økonomi, blir fremhevet. Rapporten konkluderer med at det kalkes underoptimalt, og da særskilt på tyngre mineraljord. Dette har fått utslag i dårligere arealproduktivitet.

Bioforsk har på forespørsel fra arbeidsgruppen gjennomført en analyse av PT-data om leid jordbruksareal og databasen for jordanalyser (Jorddatabanken), for å undersøke forskjeller i gjennomsnittlig pH, kalkbehov og innhold av lettløslig fosfor. Undersøkelsen er gjennomført ved å sammenlikne jordbruksbedrifter som eier hele arealet de driver med jordbruksbedrifter som eier og leier jordbruksarealet de driver. Resultatene indikerer at det kan være noe lavere pH og større kalkbehov på leid jord. Effekten er imidlertid liten og leiejordsforholdene forklarer bare en svært liten del av variasjonen i pH og kalkbehov i datamaterialet. Det ser ikke ut til å være noen sammenheng mellom leiejord og innhold av lettløslig faktor. Bioforsk konkluderer med at leie av jord ikke ser ut til å ha noen betydning for fosfortilstanden i jorda, men kan ha en svak effekt på pH og kalkbehov.

4.7.2 Drenering av jord

Det foreligger lite eller ingen forskning knyttet til hvordan jordbruksarealet ivaretas på eid kontra leid jord. Det er derfor få holdepunkter for å vurdere tilstanden. Landbrukstellinga 2010 kan imidlertid gi en indikasjon på status knyttet til drenering.

Andelen jordbruksbedrifter som rapporterte om dårlig drenert jordbruksareal var på 45 prosent i 2010. Totalt viste landbrukstellingen at om lag 800 000 dekar var dårlig drenert. Fordelingen av dårlig drenert jordbruksareal var 52 prosent på eid og 48 prosent på leid. Fordelingen av dårlig drenert jordbruksareal innen kornproduksjonen var 57 prosent på eid areal og 43 prosent på leid areal. Innen melkeproduksjonen og saueproduksjonen var fordelingen 53 prosent på eid og 47 prosent på leid.

De fylkesvise forskjellene er relativt store. I Rogaland mente jordbruksbedriftene at andelen dårlig drenert jordbruksareal var fordelt med 63 prosent på eid jord, mens 37 prosent var på leid. Leiejordandelen var i 2010 på 33 prosent i Rogaland. Troms hadde i 2010 en leiejordandel på 58 prosent. Fordelingen av dårlig drenert jordbruksareal var henholdsvis 44 prosent på eid og 56 på leid jord.

Forskjellene mellom eid og leid jord er relativt liten når man ser eid og leid jord under ett. Årsakene til de fylkesvise forskjellene er sammensatte. De kan imidlertid ses i sammenheng med attraktiviteten i markedet for leiejord i det aktuelle fylket, og omfanget av ulike driftsformer. I Rogaland er leiejord attraktivt både for grovfôr, korn- og grønnsaksproduksjon. I Troms er det i all hovedsak tilbud om leiejord til grovfôrproduksjon. I et attraktivt leiejordsmarked er leier avhengig av å beholde og vedlikeholde leiejorda. Dette kan være en forklaring på at eid jord i Rogaland fremkommer som dårligere drenert enn leid. I Troms er situasjonen en annen, her finner vi nedgang i dyrket jordbruksareal. I et fylke der det er liten etterspørsel etter leiejord, er det nærliggende å tro at næringsutøveren velger å vedlikeholde eid fremfor leid jord.

39 Kalkingsmål for korn og gras. Rapport 4/2012. Rådgivande Agronomar. Xxxx-Xxx Xxxxxx

Arbeidsgruppen vil understreke at det hefter usikkerhet ved tallene. Svarene vil være påvirket av værforholdene det aktuelle året undersøkelsen ble foretatt. Etter 2010 har det vært flere somre som har vært preget av mye nedbør.

AgriAnalyse gjennomførte en spørreundersøkelse i 2012 blant kornprodusenter som blant annet omhandlet drenering på eid og leid jord. Svarene fremkommer i rapporten Korn og klima40, og tyder på at det er bekymring for at dreneringssituasjonen kan bli betydelig forverret i årene som kommer. 15 prosent av jordbruksarealene til respondentene i undersøkelsen er oppgitt å være dårlig drenert. Undersøkelsen viste også at det ble brukt mindre tid og penger på drenering enn tidligere.

Tilskudd til drenering har vært et omdiskutert virkemiddel. En slik tilskuddsordning ble etablert i 1920 og avviklet i 1990. I 1999 ble den gjeninnført, men avviklet året etter.

Begrunnelsen for avviklingen var at drenering er økonomisk lønnsomt for jordbruksbedriftene og skulle være næringsutøverens eget ansvar. Dette fordret at det ikke skulle gis tilskudd til formålet over jordbruksavtalen. Ordningen ble gjeninnført i 2013 etter flere somre med mye nedbør og avlingssvikt.

Formålet med tilskudd til drenering av jordbruksjord er å øke kvaliteten på tidligere grøftet jordbruksjord. Det skal være potensial for økt matproduksjon, samt redusere faren for erosjon og overflateavrenning av næringsstoffer til vassdrag. Drenering skal også bidra til å bevare jord som en ressurs for fremtidig matproduksjon. Tall fra Landbruksdirektoratet viser at i 2014 ble 45 millioner kr. innvilget i tilskudd av en total pott på 100 millioner kr. 18 prosent av de innvilgede midlene gikk til leid jordbruksareal.

Det er ingen entydige resultater som viser at leid jord er dårligere drenert enn eid jord. Tvert imot gir resultatene fra Landbrukstellinga en indikasjon på at tilstanden kan være noe dårligere på eid enn på leid jord. AgriAnalyses undersøkelse viser at det har vært generelt liten investeringslyst knyttet til drenering blant kornbøndene.

4.7.3 Ansvar for vedlikehold og investeringer på leid jord

Ved bortleie av jord stiller jordloven krav om at avtalen skal være skriftlig og at avtalen skal ha en varighet på minst 10 år. Rundskrivet legger til grunn at driveplikten er varig og knyttet til eier, men omtaler ikke hva avtalen bør inneholde og hvem som er ansvarlig for vedlikehold og investeringer på jorda ved bortleie.

70 prosent av utleierne i Vestfold har ikke inngått avtale om hvordan investeringer skal finansieres41. 17 prosent svarer at eier har ansvaret for finansiering av investeringer, mens 4 prosent svarer at det er eier som har ansvaret. 10 prosent svarer at ansvaret for finansiering og vedlikehold av jorda er delt mellom eier og leier. Det er en høyere andel av dem som tidligere har drevet jorda selv som har avtalt hvordan investeringer skal finansieres, enn de som aldri har drevet jorda selv.

40 Korn og Klima. Rapport 1 – 2012. AgriAnalyse. Xxxxx Xxxxx

41 Prosjektrapport – Ny kunnskap om jordleie i Vestfold, 2014. Xxxxxxxx Xxxxxxxx

Eiere som har drevet jorda selv har bedre kunnskap om hvordan leietaker vedlikeholder jorda sammenliknet med eiere som ikke har vedlikeholdt/drevet jorda selv. Undersøkelsen viser også at eiere som har drevet jorda selv, i større grad følger opp at vedlikehold blir gjennomført enn eiere som ikke har drevet jorda selv. Andelen med minst 10 års varighet i Vestfold er 39 prosent. Dette er relativt høyt sammenliknet med andre fylker.

Arbeidsgruppen antar at andelen som ikke har skriftlig, avtalefestet ansvarsfordeling av vedlikeholdsbyrde for jorda kan være høyere i landet for øvrig.

4.7.4 Liten oppmerksomhet og kunnskap om vedlikehold og investeringer på leid jord

Det er lite som tyder på at det er store forskjeller knyttet til agronomi på eid og leid jord. Undersøkelsen foretatt av Bioforsk og Skog og landskap indikerer at det kan være lavere pH- verdi, og dermed noe større kalkbehov, på eiendommer som består av både eid og leid jord kontra eiendommer som består av bare eid jord. I den grad det er påvist forskjell på eid og leid jord, kan dette komme av jordbruksarealets beskaffenhet, kvalitet og andre naturlige variasjoner.

Landbrukstellinga i 2010 gir et anslag om at forholdet mellom dårlig drenert jordbruksareal var 52 prosent eid og 48 prosent på leid. De påfølgende somrene etter Landbrukstellinga var regnfylte. Om samme undersøkelse ble gjennomført blant jordbruksbedriftene i 2013, ville andelen dårlig drenert jordbruksareal trolig vært oppgitt som høyere. Tilskudd til drenering viser at 18 prosent av tilskuddet ble innvilget til leid jord i 2014. Tilskuddsordningen har virket for kort tid til å danne grunnlag for å fremme påstand om at det dreneres vesentlig mindre på leid enn eid jord. Arbeidsgruppen mener at innføring av tilskudd til drenering i 2013 er et viktig tiltak for å fremme oppmerksomhet og vilje til å vedlikeholde jorda.

Det har etter arbeidsgruppens vurdering over tid vært manglende oppmerksomhet knyttet til agronomien i jordbruket generelt. Dette gjelder hele kunnskapskjeden fra forskning, rådgivningstjeneste, forvaltning og i næringa. Dette underbygges av rapporten Korn og klima.

Manglende oppmerksomhet på agronomi, og dermed drenering, har resultert i at både eid og leid jord har blitt forsømt over tid. Det er altså et etterslep som må utliknes. Det er nærliggende å tro at hovedandelen av tilskudd i en overgangsfase vil innvilges til eid jord, da næringa trolig vil prioritere eid fremfor leid jord.

Det er imidlertid viktig å påpeke at eier har ansvar for vedlikehold og investeringer også på den jorda som leies ut. Det bør derfor i større grad legges til rette for at både eiere og leiere av jordbruksareal gis bedre mulighet til å vedlikeholde og investere i jordbruksarealene.

Landbruksdirektoratet erfarer at det er spørsmål fra utleiere av jordbruksareal om å søke tilskudd til spesielle miljøtiltak i jordbruket. Disse er i dag avskåret fra å søke. Henvendelsene viser imidlertid at det er engasjement også blant eiere av bortleid jordbruksareal knyttet til vedlikehold og investeringer.

4.7.5 Fond for agronomi i jordbruket

Skogeierne har i dag mulighet til å benytte skogfondsordningen. Bakgrunnen for innføringen av ordningen var dårlig foryngelse og behov for å sikre oppbygging av ny skog. Ordningen innebar en tvungen avsetning på 10 % av tømmerverdien.

Skogfond er hjemlet i § 14 i skogbruksloven og reguleres gjennom forskrift om skogfond. Formålet med ordningen er å sikre finansiering av en bærekraftig forvaltning av skogressursene. Skogfondet skal gi skogeier et bedre grunnlag for å gjennomføre langsiktige investeringer, samt sikre viktige miljøverdier i den skogen som virket kommer fra, eller på annen skogeiendom skogeier har.

Skogfondet består av midler som skogeierne plikter å sette av ved alt salg av tømmer og biobrensel. Avsetningen til skogfondskonto må være i intervallet 4 og 40 % av inntekten av tømmersalget. Inntektene regnes som bruttoverdi av tømmerets salgsverdi før merverdiavgift. Hver skogeiendom har egen fondskonto. Skogfondsmidlene er knyttet til skogeiendommen, og følger eiendommen ved salg.

Ved tømmersalg må skogeier betale skatt av inntektene. Den andelen av tømmerinntekten som settes av på skogfondskontoen regnes som utgift, og blir da ikke beskattet. Når pengene tas ut fra fondet og brukes, regnes dette som inntekt. Når skogfondsmidlene brukes iht. kriteriene for skogfond (investeringer i egen skog), blir bare 15 % regnet som skattbar inntekt. Resten er skattefritt. En anslår at skattefordelen tilsvarer et ordinært tilskudd fra staten på 40- 50 %, og enda mer om skogeier har høy marginal skatteprosent på inntekten. Utbetaling til skogeier skjer når tiltakene er utført, altså etterskuddsvis. Tiltakene skal dokumenteres før kommunen gjør utbetaling, kommunen kontrollerer også at tiltakene er innenfor de formål skogfond kan brukes til.

Xxxxxxxx har ikke krav på renter av innestående beløp på skogfond. Rentemidlene fordeles prosentvis av Landbruks- og matdepartementet på sentralt, regionalt og lokalt nivå.

Rentemidlene skal benyttes til administrasjon av ordningen, og ellers til fellestiltak som informasjonsarbeid/-materiell innenfor skogbruk og tilskudd til organisasjoner og institusjoner innen skogbruk, samt dekke hele eller deler av områdevise takster eller områdevise skogbruksplanaksjoner. I tillegg kan midler tildeles skogeierorganisasjoner eller andre som driver aktivt skogfaglig veiledning til skogeier.

Arbeidsgruppen mener at det bør etableres et tilsvarende fond for agronomi i jordbruket, etter mal av skogfond. Arbeidsgruppen mener skattefordelen vil gi et godt incitament til å investere i jorda.

5 Arbeidsgruppens funn og anbefalinger

Det er en nær sammenheng mellom eiendomsstruktur, bruksstruktur, driveplikt og leiejordandel. Disse faktorene danner utgangspunktet for å vurdere effekten av bruken av leiejord og eventuelle konsekvenser for målet om økt matproduksjon, og hva som påvirker omfanget av leiejord.

Leiejordandelen i Norge var 44 prosent i 2013. Leiejordandelen i landbruket er imidlertid ikke et særnorsk fenomen. Høyt utviklede industrialiserte land har høy leiejordandel og norsk leiejordandelen er ikke spesiell høy.

Nedenfor følger en oppsummering av de funnene arbeidsgruppen har gjort og arbeidsgruppens anbefalinger sett i sammenheng med mandatet. Arbeidsgruppen er samlet i anbefalingene, med unntak av forslaget som omhandler forenkling av drivepliktbestemmelsen. Særmerknaden fremkommer i slutten av dokumentet.

5.1 Bedre samsvar mellom eier og bruker vil ta tid

Det er en rekke forhold som påvirker kjøp og salg av landbrukseiendommer og tilleggsjord, og det å eie og leie jord. Eier påvirkes av landbruks- og matpolitikken med økonomiske og juridiske virkemidler, tekno-økonomiske faktorer med utvikling i maskinpark og krav til økt effektivitet og produktivitet, og sosiale faktorer der sterke bånd til familie og slekt gir rammer for eiers prioriteringer. Arbeidsgruppen mener de sosiale faktorene er avgjørende for eiers holdning til landbrukseiendommen og de valg vedkommende foretar.

Antallet landbrukseiendommer med jordbruksareal er om lag 164 500. 26 prosent av disse er registrert som jordbruksbedrifter. Arbeidsgruppen ser det er en høy andel landbrukseiendommer som ikke er i selvstendig drift. Arbeidsgruppen mener det bør legges til rette for at flere eiendommer enten selges som tilleggsjord, eller til personer som ønsker å drive eiendommen som en selvstendig enhet.

I 2013 ble det gjort endringer i delingsbestemmelsen i jordloven, og i 2014 ble odelskretsen i odelsloven innskrenket for å legge til rette for bedre samsvar mellom eier- og bruksstruktur. Arbeidsgruppen kan ikke påvise at disse endringene har gitt resultater i form av økt salg av tilleggsjord, eller økt omsetning av hel landbrukseiendom. Arbeidsgruppen antar at det tar tid for eier å avgjøre om eiendommen skal selges ut av familien, og at det er en viss treghet med hensyn til å endre praksis i forvaltninga av ny delingsbestemmelse. Det vil derfor ta tid før en eventuell økning i salg av tilleggsjord, som konsekvens av lovendringene, gjenspeiles i statistikken.

Dersom en ønsker økt salg av tilleggsjord for å få bedre samsvar mellom eiendomsstruktur og bruksstruktur, må både eier ønske å selge og næringsutøver ønske å kjøpe. I dag leier næringsutøveren jorda relativt rimelig sammenliknet med kjøp av tilleggsjord. Prisen for leie av jord varierer etter beliggenhet og om jorda er god eller dårlig. Prisen varierer fra at næringsutøveren leier jorda vederlagsfritt, til en gjennomsnittspris på 1025 kr for god grønnsaksjord i Rogaland. Det finnes ikke tilgjengelig informasjon om prisen ved kjøp av tilleggsjord, men arbeidsgruppen legger til grunn at eier/selger har forventning til pris

uavhengig av inntekten ved bortleie. I aktive jordbruksområder er det press på å få leie jord, og dette medfører at prisen for kjøp av tilleggsjord blir høy.

Ved eierskifte i jordbruksbedriftene vil det i de fleste tilfeller være behov for å foreta investeringer i driftsapparatet. Kjøp av tilleggsjord prioriteres ofte ikke når det er tilgang til leiejord. Arbeidsgruppen mener dette også vil være hovedtendensen fremover. I en fase med oppbygging eller økning av driftsapparatet gir leiejord fleksibilitet og er kostnadsbesparende for jordbruksbedriftene.

Dagens skatteregler ved salg av landbrukseiendommer og tilleggsjord innebærer at eier beskattes med 50,4 prosent ved salg ut av familien dersom eier nylig har drevet næringsvirksomhet. Skattesatsen reduseres til 27 prosent dersom jordbruksarealet har vært utleid over tid eller det ikke er driftsmiddel i virksomheten. Dette innebærer at det ikke er skattemessig gunstig for eier å selge eiendommen gjennom fritt salg. Gevinsten vedkommende får ved salg av eiendommen kan oppfattes som marginal, særlig sammenholdt med de lave kostnadene eieren har ved fortsatt å sitte som eier.

Det bør etter arbeidsgruppens vurdering prinsipielt være bedre samsvar mellom eier og bruker av jordbruksarealene. De sosiale faktorene påvirker imidlertid eier av landbrukseiendommene så sterkt at de er til hinder for økt omsetning av både tilleggsjord og hele landbrukseiendommer. Dette endres for hver generasjon som ikke har drevet jorda selv, idet tilknytningen til eiendommen svekkes. Økonomien i jordbruket tilsier at jordbruksbedriftene fortsatt vil investere i drifta fremfor å kjøpe landbrukseiendom eller tilleggsjord. Leiejord vil derfor også i framtiden være en viktig innsatsfaktor i jordbruket, og være en forutsetning for økt matproduksjon.

Arbeidsgruppen anbefaler:

For å legge til rette for bedre samsvar mellom eiendomsstruktur og bruksstruktur på sikt, er det nødvendig å fjerne unødige hindre og bedre informasjonstilgangen.

- Det samlede regelverket knyttet til landbrukseiendommer gjennomgås for ytterligere forenkling og målretting, med sikte på å legge til rette for bedre samsvar mellom eier og bruker.

- Redusert gevinstbeskatning ved salg av landbrukseiendommer og tilleggsjord. Dersom det er politisk ønskelig å øke omsetningen av landbrukseiendommer, bør skattleggingen fjernes ved salg av både landbrukseiendommer og tilleggsjord. Dersom dette ikke lar seg gjøre, likestilles gevinstbeskatningen i landbruket med øvrig næring og reduseres til 27 prosent.

- Det utvikles informasjon og statistikk knyttet til salg av tilleggsjord og prisen på jordbruksareal uten bygninger og skog ved kjøp av hele landbrukseiendommer.

5.2 Leiejord – avgjørende for økt matproduksjon

Leiejordandelen i landbruket har vært gjenstand for diskusjon i mange år. Sterke krefter har fremholdt at de negative effektene ved leiejord overskygger de positive.

Arbeidsgruppen mener leiejord har vært den avgjørende faktoren for effektivisering av matproduksjonen, og at dette har dannet arealgrunnlaget for produksjon av råvarer i jordbruket. Leiejordandelen er et uttrykk for de tilpasninger jordbruksbedriftene har gjort basert på endringer i landbruks- og matpolitikk, etterspørsel i markedet, sosiale faktorer og teknologisk utvikling. Dynamikken i jordbruket er i rapporten illustrert ved utviklingen i melkeproduksjonen. På grunn av tilgangen på leiejord har melkeprodusentene hatt anledning til å øke besetningene, foreta investeringer i driftsapparat og øke effektiviteten og produktiviteten. Rimelig leie av jordbruksareal har gitt jordbruksbedriftene fleksibilitet til å foreta investeringer i drifta uten å kjøpe tilleggsjord. Leiejord har dermed bidratt til å holde investeringskostnadene for jordbruksbedriftene nede.

For eier har bortleie av jordbruksarealet bidratt til at arealene har blitt drevet og opprettholdt, samtidig som at eier har fått inntekter knyttet til eiendommen.

Til tross for manglende samsvar mellom eierstruktur og bruksstruktur, viser samlet jordbruksareal i drift en relativt liten reduksjon. Arbeidsgruppen mener at dette gir grunnlag for en påstand om at leiejord er den viktigste årsaken til at jordbruksareal i drift blir opprettholdt og at reduksjonen ikke har vært større sammenliknet med endringer i jordbruksproduksjonen.

En negativ effekt ved leiejord kan være manglende vedlikehold og investeringer i jorda. Samtidig har det etter arbeidsgruppens vurdering over tid vært for liten oppmerksomhet i hele kunnskapskjeden knyttet til agronomi i jordbruket. Det er lite som tyder på at det er store forskjeller knyttet til agronomi på eid og leid jord. Landbrukstellinga i 2010 gir en indikasjon på at det er liten forskjell i andel dårlig drenert jord på eid og leid jord. I 2014 ble 18 prosent av innvilget tilskudd til drenering, innvilget på leid jord. Dette kan forklares ved at næringsutøveren investerer i eid jord fremfor leid jord. Det tar tid å utlikne etterslepet knyttet til dårlig drenert jord.

En undersøkelse foretatt av Bioforsk og Skog og landskap har sammenliknet jordbruksareal der jordbruksbedriftene både eier og leier jordbruksarealet de driver kontra jordbruksareal der jordbruksbedriftene eier hele arealet de driver. Bioforsk konkluderer med at leiejord ikke ser ut til å ha noen betydning for fosfortilstanden i jorda, men kan ha en svak effekt på pH-verdi og kalkbehov. Dette kan også komme av jordbruksarealets beskaffenhet, kvalitet og andre naturlige variasjoner.

Det er manglende forsknings-/statistikkbasert kunnskap knyttet til vedlikehold og investeringer på eid kontra leid jord. Funn tyder imidlertid på at den kunnskapen eier besitter forringes for hver generasjon eier som ikke har drevet jorda selv. Det er viktig å legge til rette for at både næringsutøvere og eiere av jordbruksareal har mulighet til å vedlikeholde og investere i jorda. Hindringer i regelverket knyttet til tilskuddsordninger bør fjernes for å likestille eier og leier av jordbruksareal knyttet til investeringer i hydrotekniske tiltak.

Det bør legges til rette for økonomiske incentiver for at eier og leier kan foreta vedlikehold og investeringer i jorda. Dette vil bidra til å nå mål om økt matproduksjon.

Arbeidsgruppen anbefaler:

Mål om økt matproduksjon er avhengig av at både næringsutøvere og eiere av jordbruksareal har grunnleggende kunnskap om agronomi. Økning av arealproduktivitet må ivaretas både på eid og leid jord.

- Iverksette analyse av eksisterende datagrunnlag vedrørende konsekvenser for avkastningen på jordbruksarealene både på leid og eid jord. Arbeidsgruppen er kjent med at Bioforsk besitter jordprøver som kan analyseres ut over det som er gjort i forbindelse med denne rapporten.

- Vurdere og inkludere effekter av leiejord i igangværende og kommende forskningsprosjekter knyttet til agronomi i jordbruket.

- Kunnskap om agronomi må videreformidles i kunnskapskjeden fra forskning, til rådgivningstjenesten, til næringsutøveren og ikke minst eieren av jordbruksarealene.

For å legge til rette for bedre åpenhet om markedet, er det behov for å utarbeide løsninger som viser tilgjengelig jordbruksareal for utleie og tilleggsjord for salg.

- Staten bør ta initiativ til å etablere rammevilkår for åpne og transparente markedsplasser i privat regi for leiejord og tilleggsjord.

For å oppnå økt avkastning på eksisterende arealer og økt matproduksjon, er det viktig at det gis incentiv som gjør det økonomisk interessant for eier og leier å vedlikeholde og investere i jorda.

- Etablere fond for agronomi i jordbruket, etter mal av Skogfond. Arbeidsgruppen mener skattefordelen vil være et sterkt incitament for eier eller leier til å finansiere investeringer i jorda. Fondet eies av eier av landbrukseiendommen og fondsavsetningen bør følge eiendommen ved salg. Beregning av avsetningen til fondet kan ta utgangspunkt i salgsinntekten for jordbruksbedriften. Inntekter ved bortleie kan inngå i avsetningen for de eiendommene som ikke har andre inntekter på eiendommen. Fondet vil være mest aktuelt for eier i de områder av landet der det betales vederlag for leie av jord. Aktuelle tiltak som kan dekkes av en fondsløsning er grøfting, drenering, hydrotekniske tiltak, vedlikehold av kantsoner og skifte av plantematerialer og såfrø.

- Avgrensningen i krav for å søke tilskudd gjennom forskrift om tilskudd til spesielle miljøtiltak i jordbruket har slått uheldig ut. Utleiere av jordbruksareal som ønsker å investere i hydrotekniske anlegg er avskåret fra å søke. Det er viktig å legge til rette for at aktive utleiere som ønsker å investere i hydrotekniske anlegg får mulighet til dette på lik linje med jordbruksbedriftene.

5.3 Driveplikten bør videreføres

For å vurdere hvilken effekt driveplikten har mener arbeidsgruppen det er viktig å se på dynamikken og tilpasningene næringsutøverne gjør til de en hver tid gjeldende markedsmessige og landbruks- og matpolitiske føringer. Produksjonen på arealene er

avgjørende for å forstå utviklingen i jordbruksareal i drift. Melkeproduksjonen er holdt for å være bærebjelken i norsk landbruk, og har tradisjonelt vært en arealkrevende produksjon.

Produksjonen av melk holder seg stabil, til tross for færre produsenter og færre kyr. Ytelsen per ku har gått opp, mye grunnet økt inntak av kraftfôr. Melkeproduksjonen har historisk bestått av mange små bruk. På 2000-tallet gikk utviklingen i retning av større melkebesetninger, og dette har gitt seg utslag i en økning i gjennomsnittsbesetningen.

Illustrasjon av plasseringen av melkekvotene viser at melkeprodusentene konsentrer seg i klynger innad i fylkene. Arbeidsgruppen mener det er en tydelig sammenheng mellom andelen areal som går ut av drift og utviklingen innen melkeproduksjonen. Ved nedleggelse av melkeproduksjonen kan næringsutøveren legge om driften til annen grovfôrbasert produksjon, grovfôrproduksjon for salg eller leie ut jorda. Det er imidlertid sammenheng mellom avgang i melkeproduksjonen og utviklingen i jordbruksareal i noen regioner. Dette gjelder særskilt i Nord-Norge, Vestlandet (med unntak av Rogaland) og Agder og Telemark. Tilsvarende utvikling kan også være tilfelle innad i andre fylker.

Skog og landskaps analyse av AR5 og PT-data viser at reduksjonen i jordbruksareal i drift er størst i Nord-Norge og på Vestlandet. Dette bekreftes i andre undersøkelser, der det går frem at kulturlandskapet gror igjen i noen områder i disse fylkene. Resultatene viser at også i de mer sentrale jordbruksfylkene går jordbruksarealer ut av drift.

Endringene i jordbruksareal i drift synliggjør at endringer i produksjonen på arealene er avgjørende for om jordbruksarealene opprettholdes over tid. I de områdene jordbruksproduksjonen konsentrerer seg er det press om å leie jordbruksarealene. I de områdene der det er få jordbruksbedrifter, er det ikke samme press på leie av jordbruksarealene og jordbruksarealet går ut av drift.

Dette synliggjør utfordringen med en generell drivepliktbestemmelse i jordloven. Skal eier oppfylle driveplikten som innebærer at alt jordbruksareal skal drives, forutsetter dette at det må være jordbruksbedrifter som kan drive arealene.

Kommunene følger i relativt liten grad aktivt opp driveplikten grunnet manglende ressurser og kapasitet. Kommunene mener at etterspørsel etter leiejord er viktig for at driveplikten oppfylles av eier, men også at regulering i lovverket er viktig for å opprettholde jordbruksarealet. Kommunene mener driveplikten danner en viktig sosial norm der opprettholdelse av jordbruksarealet viser at eier følger regelverket.

Arbeidsgruppen deler kommunenes syn på drivepliktens normative effekt. Driveplikten har etter arbeidsgruppens vurdering bidratt til å forhindre at arealer går ut av drift, sammenliknet med endringene i produksjonen på arealene. Driveplikten er i seg selv betydningsfull for å sikre ressursgrunnlaget for økt matproduksjon, ivareta ressursgrunnlaget for framtidige generasjoner og tilgjengeliggjøre jordbruksareal for de jordbruksbedriftene som ønsker å opprettholde eller øke driftsgrunnlaget. Driveplikten opprettholder også jordbruksarealenes status i plansaker etter plan- og bygningsloven, og motvirker dermed spekulasjon til utbyggingsformål.

Arbeidsgruppen anbefaler:

Driveplikten har en viktig normativ effekt, som forplikter eiere av landbrukseiendom til å sørge for drift på jordbruksarealene også når eier selv ikke står for driften.

- Driveplikten bør videreføres i jordlovens § 8 for å

- sikre ressursgrunnlaget for økt matproduksjon

- ivareta ressursgrunnlaget for framtidige generasjoner

- tilgjengeliggjøre jordbruksareal for jordbruksbedrifter som ønsker å opprettholde eller øke driftsgrunnlaget

5.4 Forenkling av drivepliktbestemmelsen

Ved oppfyllelse av driveplikten gjennom bortleie stilles det krav i jordloven § 8 om at leiekontrakten skal være skriftlig og ha minst 10 års varighet uten mulighet for eier til å si opp avtalen. Kravet om minst 10 års varighet følges i relativt liten grad. Ønsket varighet på avtalene vil være avhengig av leietakers produksjon på arealene. Kravet til at den skriftlige avtalen skal være av minst 10 års varighet gir etter arbeidsgruppens vurdering for liten fleksibilitet, og tar ikke i tilstrekkelig grad opp i seg det faktum at eier og leietaker har behov for individuell tilpasning. Arbeidsgruppen setter spørsmålstegn ved om et slikt anliggende bør reguleres i lov.

Kravet om at avtalene skal være skriftlige, følges i stor grad i dag. Regelverket stiller imidlertid ikke krav til det nærmere innholdet i leieavtalen; det er kun fastsatt at avtalen skal være av 10 års varighet. Ved utleie vektlegger eier at leietaker ivaretar vedlikehold og investeringer i jorda mer enn personlige relasjoner. Dette viser at eiers preferanser får konsekvenser for hvor langt leier må kjøre for å få tilgang til leiejord, og medfører at det oppstår såkalt krysskjøring. Eiers kompetanse knyttet til agronomi avtar for hver generasjon eiere som ikke har drevet arealet selv. For å nå målet om økt matproduksjon, bør det stilles tydeligere krav til eiers ansvar knyttet til vedlikehold og investeringer i jorda. Det bør komme tydeligere frem i jordloven at driveplikten er varig og knyttet til eier.

Kommunene skal vurdere om den skriftlige avtalen fører til en god driftsmessig løsning. Herunder skal blant annet kjøreavstanden mellom driftssenteret og leiejorda vurderes.

Undersøkelsen foretatt av Skog og landskap viser at 80 prosent av jordbruksbedriftene har under 8 kilometers avstand til den leiejorda som ligger lengst unna driftssenteret. Beregninger av de faktiske kostnadene per fôrenhet i grovfôrproduksjonen viser at i intervallet 5 til 10 km vil kostnadene ved kjøring til og fra leiejord overstige kostnadene ved å kjøpe kraftfôr.

Sammenlikningen av gjennomsnittlig fylkesvis kjøreavstand og fylkesvis bruk av kraftfôr i fôrsammensetningen i melkeproduksjonen, viser at det er store forskjeller rundt om i landet. Dette henger sammen med topografi, sammensetning av eiendommer og veistandard. Disse forskjellene viser seg også innad i fylkene. Ett område skiller seg ut med andel jordbruksbedrifter med mer enn 10 kilometers avstand til leiejorda lengst unna driftssenteret, nemlig fjellregionene i Hedmark, Oppland og til dels Buskerud. I disse kommunene ligger eiendommene spredt, de er ofte relativt små og driftsforholdene kan være krevende.

Avtalene rundt leieforholdene i jordbruket varierer i tid. Dette medfører at verken jordbruksbedriftene eller kommunene har oversikt over tilgjengelig leiejord. Dersom kommunene skal oppheve en avtale begrunnet med at leiejorda ligger for langt unna

driftssenteret og løsningen derfor er uheldig, bør kommunen kunne foreslå en annen løsning på eier og leietakers behov. Dette fordrer at annen leiejord er tilgjengelig og at det ikke allerede er inngått leieavtale med annen leietaker.

I 2010 var antallet leieavtaler i jordbruket 109 000. Avtalene som inngås sendes til kommunen. Dersom kommunene skal følge opp regelverket knyttet til kravet om driftsmessige løsninger, vil dette kreve store ressurser. Arbeidsgruppen antar at kommunene prioriterer å holde jordbruksarealet i drift og bidra til at jordbruksbedriftene har tilstrekkelig ressursgrunnlag, heller enn formalitetene ved regelverket.

Næringsutøveren er selvstendig næringsdrivende og ansvarlig for både inntekts- og kostnadssiden ved drifta. Kostnadene kan bli uforholdsmessig høye dersom avstanden mellom driftssenteret og leiejorda blir for stor. Arbeidsgruppen mener resultatene viser at jordbruksbedriftene har en rasjonell tilnærming med hensynet til lønnsomheten ved leiejord og kjøreavstandene. Jordbruksbedriftene må selv vurdere kostnadene ved å leie jord.

Arbeidsgruppen anbefaler at skriftlige avtaler videreføres og at disse inngår i kommunenes kontroll med jordbruksbedriftene. Dette innebærer at leietaker må fremvise leieavtalen når kommunene kontrollerer de økonomiske virkemidlene i jordbruket. Dersom det ikke er inngått skriftlig avtale om bortleie av jordbruksareal, kan dette følges opp som brudd på driveplikten overfor eier. Avkorting av arealtilskuddet overfor jordbruksbedriften bør vurderes som sanksjonsmiddel overfor leier uten skriftlig avtale. Dette vil bidra til også å ansvarliggjøre leier av jordbruksareal.

Arbeidsgruppen anbefaler:

For å nå mål om økt matproduksjon, er det viktig at det stilles tydelige krav til eier av jordbruksareal. Kravet om minst 10 års varighet følges i relativt liten grad og gir leietaker og eier av jordbruksareal liten fleksibilitet og rom for tilpasning. Næringsutøveren er selvstendig næringsdrivende og ansvarlig for både inntekts- og kostnadssiden ved drifta. Det er opp til næringsutøveren selv å avgjøre om leiejorda er lønnsom eller ikke. På bakgrunn av dette mener arbeidsgruppen at jordlovens § 8 bør tydeliggjøre eiers ansvar og at krav til varighet og krav om driftsmessige gode løsninger bør tas ut av drivepliktbestemmelsen.

Drivepliktbestemmelsen endres i tråd med dette til følgende:

Jordbruksareal skal drivast. Driveplikta er varig og knytt til eigar av jordbruksarealet. Ny eigar må innan eitt år ta stilling til om han eller ho vil drive eigedomen sjølv eller leige bort jordbruksarealet etter føresegnene i andre ledd.

Driveplikta kan oppfyllast ved at arealet vert leigd bort som tilleggsjord til annan landbrukseigedom. Det er ein føresetnad for at driveplikta er oppfylt ved bortleige at leigeavtala er skriftleg.

Ei leigeavtale som er i strid med andre punktum, kan ikkje gjerast gjeldande mellom partane eller i høve til offentlege styresmakter.

Xxxx departementet at jordbruksarealet ikkje vert drive, kan eigaren påleggast å leige jorda bort eller at jorda skal plantast til med skog eller tiltak av omsyn til kulturlandskapet.

For å forenkle forvaltningen med skriftlige kontrakter bør de skriftlige avtalene inngå i kommunenes kontroll med jordbruksbedriftene. Leietaker må fremvise skriftlig leieavtale når kommunene kontrollerer de økonomiske virkemidlene i jordbruket.

- Manglende skriftlige avtaler følges opp overfor eier som brudd på driveplikten og overfor leier følges dette opp med avkorting av arealtilskuddet.

5.5 Særmerknader

Særmerknad fra Norges Bondelags representant Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxx:

Norges Bondelag har i sitt næringspolitiske prinsipprogram for perioden 2013 – 2016 sett et behov for å «stimulere til langsiktige leieavtaler som sikrer investeringer også på leiejord».

Bakgrunnen for dette er nødvendigheten å sikre et langsiktig produksjonsgrunnlag for de som lever av landbruket, særlig når det i tråd med Stortingets intensjoner er investert i utbygging og opprustning av driftsapparatet. Tilgang til tilstrekkelig areal kan i slike tilfeller både være avgjørende både for finansiering av utbyggingen og for en rimelig inntjening til dekning for faste og variable kostnader, samt lønnsinntekter til bonden.

På denne bakgrunn kan dette medlemmet ikke støtte arbeidsgruppens flertall i at krav om leiekontraktens varighet skal fjernes.

Det understrekes at Norges Bondelag ser behovet for lemping av kravet om leiekontraktens varighet i enkelte produksjoner, særlig grønnsaksproduksjon og økologiske produksjoner. Dette behovet kan imidlertid ivaretas ved en regelverkstilpasning eller praksisendring spesifikt rettet mot slike produksjoner.

Vedlegg 1

Delrapport fra arbeidsgruppe

Bruk av leiejord, endringer i driveplikten og vernehjemmel i jordloven

- konsekvenser og effekt for jordvernet

1.april 2015

Innholdsfortegnelse

Sammendrag 2

1 Innledning 3

1.1 Beskrivelse av oppgaven/mandatet 3

1.2 Begrepet jordvern 4

1.3 Matsikkerhet og klima 5

1.4 Politisk målsetting 6

1.5 Dagens regelverk og praktisering 6

2 Bruk av leiejord og endringer i driveplikten – konsekvenser for jordvernet 8

2.1 Driveplikt, leiejord og omdisponering 8

2.2 Arbeidsgruppens vurdering 9

2.3 Anbefaling 10

3 Egen vernehjemmel i jordloven 11

3.1 Vernebegrepet i jordloven 11

3.2 «Klimaskifte for jordvernet» 11

3.3 Forslag om vernehjemmel i jordloven 12

3.4 Høring av vernehjemmel i jordloven 13

3.5 Arbeidsgruppens vurdering 13

3.6 Særmerknad 14

3.7 Anbefaling 16

Sammendrag

Landbruks- og matdepartementet har gitt Landbruksdirektoratet i oppdrag å nedsette og lede en arbeidsgruppe som skal vurdere problemstillinger knyttet til leiejord og driveplikt. Arbeidsgruppen skal avlevere rapport innen 1. juli 2015.

I forbindelse med at regjeringen skal fremme forslag for Stortinget om jordvernstrategi har arbeidsgruppen i tillegg fått i oppdrag å vurdere om bruk av leiejord og endringer i driveplikten kan ha konsekvenser for jordvernet. Arbeidsgruppen er også bedt om å vurdere om innføringen av en egen vernehjemmel i jordloven kan ha effekt for jordvernet.

Tilleggsoppdraget leveres før hovedoppdraget, og baseres på de vurderinger arbeidsgruppen har gjort på dette tidspunktet når det gjelder leiejord og driveplikt.

Arbeidsgruppen mener driveplikten er viktig for å opprettholde jordbruksarealets status i plan- og omdisponeringssaker, og for å motvirke eiendomsspekulasjon gjennom brakklegging av god matjord. Et jordbruksareal i god hevd, vil i realiteten ha et sterkere vern og status i plansaker, enn et brakklagt eller gjengrodd areal. Driveplikten bør derfor etter arbeidsgruppens mening videreføres i en eller annen form, altså som en bestemmelse om at jordbruksareal skal drives, med forankring i lov. I et jordvernperspektiv er det etter arbeidsgruppens mening viktig at arealer holdes i hevd og sikres kontinuerlig drift.

Adgangen til å oppfylle driveplikten ved bortleie gjør at arealet kan holdes i drift, også når eieren ikke kan eller ønsker å drive videre selv. Denne adgangen bør derfor videreføres. Dette sikrer aktiv drift, og opprettholder arealets verdi og status i plansammenheng.

Selv om det ikke kan påvises noen entydig sammenheng mellom bortleie og nedbygging, finnes det flere grunner til at det likevel bør bli større samsvar mellom eier og driver. Større trygghet med tanke på å investere og satse på fremtidig matproduksjon på gården, og flere incentiver for fortsatt matproduksjon på arealet, er noen grunner. Det bør derfor også legges til rette for økt/lettere omsetning av tilleggsjord, slik at det blir større samsvar mellom eier og driver.

Etablering av jordvernhjemmel og opprettelse av jordvernområder vil kunne varig sikre et utvalg av de mest verdifulle arealene for jordbruk i landet mot nedbygging. Men trolig vil dette samlet sett gjelde begrensede arealer.

Slik arbeidsgruppen vurderer det vil fortsatt arealplanlegging etter plan- og bygningsloven være det mest sentrale for å ivareta jordressursene. Virkemidler knyttet til jordvern og arealplanlegging bør derfor styrkes og videreutvikles. Arbeidsgruppen mener en politikk som ivaretar de samlede jordressursene i landet bør legges til grunn.

1 Innledning

1.1 Beskrivelse av oppgaven/mandatet

Landbruks- og matdepartementet har gitt Landbruksdirektoratet i oppdrag å nedsette og lede en arbeidsgruppe som skal vurdere problemstillinger knyttet til leiejord og driveplikt.

I forbindelse med at regjeringen skal fremme forslag for Stortinget om jordvernstrategi, har arbeidsgruppen i tillegg fått følgende oppdrag:

Departementet ber arbeidsgruppen vurdere om bruk av leiejord og endringer i driveplikten kan ha konsekvenser for jordvernet. Gruppen bes også å vurdere om innføring av en egen vernehjemmel i jordloven kan ha effekt for jordvernet.

Tilleggsoppdraget skal sluttføres innen 1. april 2015. Hovedoppdraget sluttføres innen 1. juli 2015.

Arbeidsgruppen består av:

Xxx Xxxxxxxxx Xxxx (leder)	Landbruksdirektoratet
Aud-Xxxxxx Xxxxxxxx	Landbruksdirektoratet
Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxx	Norges Bondelag
Xxxx Xxxx	Xxxxxxx
Xxxx Xxxx	Selvstendig næringsdrivende
Xxxxx Xxxxxxxx	Fylkesmannen i Sør-Trøndelag
Xxxx Xxxxxxxx	Fylkesmannen i Vestfold

Sekretariatet består av Xxx Xxxxx Xxxxxxxxxxx og Xxxxx Xxxxxxx (Landbruksdirektoratet).

Arbeidsgruppen har i arbeidet lagt vekt på at forslagene til tiltak, skal legge til rette for økt matproduksjon, jf målene for landbruks- og matpolitikken i Prop. 1 S. (2014-2015). I arbeidet med tilleggsoppdraget har arbeidsgruppen også lagt til grunn hovedmandatets føring om at det skal legges vekt på anbefalinger som ivaretar eiendomsretten og som ikke gir økte reguleringer.

Tilleggsoppdraget leveres før hovedoppdraget, og baseres på de vurderinger arbeidsgruppen har gjort på dette tidspunktet når det gjelder leiejord og driveplikt.

Arbeidsgruppen viser for øvrig til rapporten Xxxxxx for å styrke jordvernet utarbeidet av Asplan Viak. Rapporten ble presentert 5.3.2015, og inngår som en del av grunnlaget for arbeidet med ny jordvernstrategi. Rapporten går igjennom virkemidlene i plan- og bygningsloven, og foreslår tiltak for å styrke jordvernet i arealplanleggingen.

1.2 Begrepet jordvern

«Jordvern handler om å sikre våre etterkommere muligheten til å dyrke egen mat på egen jord» (Klimaskifte for jordvernet 20081)

Begrepet jordvern knytter seg først og fremst til arbeidet med å sikre jordbruksarealet for varig fremtidig matproduksjon, og å i størst mulig grad unngå at matjord omdisponeres og tas i bruk til boligbygging, annen næringsutvikling, samferdselsprosjekter e.l.

80

70

60

50

40

30

20

10

0

Danmark

Tyskland

Norge

Sverige Storbritannia

Jordbruksareal/tot. landareal, %

Dyrka og dyrkbar jord er en grunnleggende ressurs for å kunne produsere mat, og for å sikre matforsyning på kort og lang sikt. I Norge er bare 3 prosent av arealet dyrka jord, og dette er svært lite sammenlignet med andre land. Hvert år omdisponeres likevel store arealer av de mest verdifulle jordbruksområdene i landet til andre formål.

Fig 1: Andel jordbruksareal i forhold til totalt landareal, prosent, 2010-12 (Kilde: World Bank Indicators)

Mange byer og tettsteder i Norge er omkranset av dyrka jord og mye av den beste jorda ligger der hvor utbyggingspresset er størst. Kombinert med ønsket om en mest mulig samlet utbygging rundt eksisterende byer og tettsteder, skaper dette utfordringer i arbeidet med å ivareta jordressursene for fremtiden.

Nedbygging av dyrka jord kan i liten grad erstattes ved nydyrking. Produksjonspotensialet til den dyrkbare jorda er vesentlig mindre enn for dagens jordbruksareal. Dessuten er det meste av dyrkningspotensialet i de beste klimasonene allerede tatt i bruk. Nydyrking av dyrkbare arealer vil uansett ikke kunne kompensere fullt ut for ytterligere nedbygging, da dyrkbar jord også er en begrenset ikke-fornybar ressurs.

1 Klimaskifte for jordvernet – Rapport fra jordverngruppa, Landbruks- og matdepartementet 2008

3 500

3 000

2 500

2 000

Fulldyrka jord, dekar

Dyrkbar jord, dekar

1 500

1 000

500

0

Klimasone 1 Klimasone 2 Klimasone 3 Klimasone 4 Klimasone 5 Klimasone 6

1 000 Dekar

Fig 2: Jordressurser i Norge fordelt på klimasoner. Klimasone 1 er den mest gunstige for dyrking. (Kilde: Skog og landskap)

1.3 Matsikkerhet og klima

Å ivareta produksjonsarealene er avgjørende i beredskapssammenheng. Den globale matvaresituasjonen tilsier at hvert land må ta et eget ansvar for sin egen og verdens matproduksjon. I 2011 passerte verdens befolkning 7 milliarder mennesker, og i 2050 er den beregnet til å være 9 milliarder mennesker. FNs mat- og jordbruksorganisasjon (FAO) har beregnet at den globale matproduksjonen må økes med 70 prosent for å sikre verdens befolkning tilstrekkelig med mat innen 2050.2

Det er ventet at pågående klimaendringer vil føre til vanskeligere betingelser for jordbruk i mange deler av verden. Nedbørsunderskudd og vannmangel kan bli en realitet i områder som i dag er svært sentrale når det gjelder verdens matforsyning. En stor del av jordbruksproduksjonen ventes å forskyves mot nord og mot høyereliggende områder.

Jordsmonnet spiller også en viktig rolle i klimasammenheng gjennom å fange opp og lagre karbon fra atmosfæren.3 Klimahensyn er dermed et viktig argument for å unngå nedbygging, og for effektiv arealutnyttelse ved planlegging av byer og tettsteder.

2 How to feed the world in 2050, FAO 2009

3 Climate change and food security, FAO

1.4 Politisk målsetting

I Xxxx.Xx. 9 (2011-2012) Landbruks- og matpolitikken settes det mål om at selvforsyningsgraden for den landbaserte matproduksjonen skal opprettholdes i takt med befolkningsveksten. Ivaretakelse av dyrka og dyrkbar jord er grunnleggende for å nå en slik målsetning.

Det nasjonale målet for jordvern har vært å avgrense omdisponeringa av dyrka jord (fulldyrka jord, overflatedyrka jord og innmarksbeite) til under 6000 dekar per år (jf. Meld. St. 9 (2011-2012) Landbruks- og matpolitikken).

1.5 Dagens regelverk og praktisering

Beslutninger om omdisponering av jordbruksarealer til andre formål enn landbruk tas i all hovedsak gjennom planprosesser etter plan- og bygningsloven, og gjennom omdisponeringsvedtak etter jordloven. Jordressursene, slik de defineres i plansammenheng og i jordloven, omfatter både dyrka og dyrkbar jord. Det er kommunene som i dag har hovedansvaret for å ta vare på jordressursene ved sin forvaltning etter plan- og bygningsloven og jordloven.

Kommunene er planmyndighet, og skal utarbeide overordnede kommuneplaner etter plan- og bygningsloven som viser utbyggingsmønster, og forholdet mellom utbygging og bevaring. Sikring av jordressursene er inntatt som en viktig oppgave og hensyn i planlegging etter plan- og bygningsloven (jf. pbl § 3-1 b). Planer som utarbeides etter denne loven skal sikre jordressursene, kvaliteter i landskapet og vern av verdifulle landskap og kulturmiljøer.

Arealdisponeringene bygger likevel i stor grad på lokalpolitisk skjønn, og en sentral oppgave for planmyndigheten er å foreta interesseavveininger mellom ulike formål og samfunnsinteresser. Det er en klar forventning fra nasjonale myndigheter at kommunene ivaretar viktige jordbruksarealer, og vurderer avveininger mellom utbygging og jordvern (jf. Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging). Jordbruksarealenes størrelse, tilstand og kvalitet vil være naturlig å ta med i betraktningen når kommunen vurderer fremtidig planstatus for et område.

Jordloven § 9 inneholder et generelt forbud mot omdisponering, men dette settes til side ved utarbeidelse av kommunale arealplaner for utbygging. Litt forenklet sagt kan man altså si at jordlovens bestemmelser om omdisponering har sitt virkeområde i det plan- og bygningsloven definerer som LNFR- områder (Landbruks-, natur- og friluftsområder, samt reindrift).

Hovedregelen i jordloven er altså at dyrka jord ikke må tas i bruk til formål som ikke tar sikte på jordbruksproduksjon, jf jordloven § 9. I særlige tilfeller kan det likevel innvilges dispensasjon dersom kommunen etter en samlet vurdering mener jordbruksinteressene bør vike. Ved denne dispensasjonsvurderingen skal det blant annet tas hensyn til det samfunnsgavnet en omdisponering vil kunne gi. Det vil da være relevant å vurdere jordbruksarealets tilstand og kvalitet opp mot fordelene ved å gjennomføre det aktuelle tiltaket.

Omdisponeringen av jordbruksareal til andre formål enn landbruk har de siste årene ligget på ca 6 700 dekar. I 2013 ble det imidlertid omdisponert 5 620 dekar jordbruksareal på landsbasis. Dette var den laveste registrerte omdisponeringen siden registreringen startet i 1976.4

4 KOSTRA landbruk – En vurdering av rapporteringen for 2013, Statens landbruksforvaltning 2014

16 000

14 000

12 000

10 000

8 000

Dyrkbar jord

Dyrka jord

6 000

4 000

2 000

0

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Dekar

Fig 3: Årlig omdisponert areal i Norge fordelt på dyrka og dyrkbar jord (Kilde: KOSTRA)

2 Bruk av leiejord og endringer i driveplikten – konsekvenser for jordvernet

2.1 Driveplikt, leiejord og omdisponering

Jordloven § 8 setter krav til eieren av et jordbruksareal om at arealet skal drives. Plikten er personlig og varig, og skal ivareta det samfunnsmessige ønsket om å sikre produksjon av mat samtidig som jordbruksarealets produksjonsegenskaper og kulturlandskap blir ivaretatt.5

Selv om driveplikten er personlig og knyttet til eier av eiendommen, kan den oppfylles ved at arealet blir leid bort som tilleggsjord til en annen landbrukseiendom. Andelen leiejord i Norge har økt de senere tiårene, og lå i 2012 på 43 prosent.6

Norsk institutt for skog og landskap (Skog og landskap) har på oppdrag fra arbeidsgruppen undersøkt andelen av selvdrevet og leid areal på omdisponerte områder i noen utvalgte kommuner (Trondheim, Steinkjer, Levanger, Sarpsborg, Løten og Sunndal).7 Resultatene gir ingen entydig konklusjon på spørsmålet om hvorvidt leiejord er mer utsatt for å bli omdisponert til bebyggelse enn jordbruksareal som drives av eier. I Trondheim og Sarpsborg kommuner er riktignok leid areal overrepresentert i arealet som senere omdisponeres. Dette er begge bykommuner, med høyt arealpress. For de andre kommunene er tendensen motsatt eller fraværende. Samla er det derfor ingen klare tegn på at det omdisponeres mer leiejord enn jord som drives av eier.

Skog og landskap har også ved hjelp av AR5 undersøkt om drift på eget eller leid areal har noe å bety for arealendringer over tid i kommunene Time, Luster og Trøgstad. Resultatene viser at om et areal er i drift av eier eller leier, har lite å si for i hvilken grad det fulldyrka arealet er holdt i drift over tid. Man kutter med andre ord like mye hjørner på eget som innleid areal. En annen undersøkelse utført av Skog og landskap i Nordland, Troms og Finnmark viser imidlertid at betydelig mer areal gror igjen på eiendommer hvor jordbruksareal blir leid ut, enn på eiendommer som drives av egne eiere.8

Arbeidsgruppen har gjennomført en spørreundersøkelse til kommunene med spørsmål knyttet til kommunens oppfølging og praktisering av driveplikten. Foreløpige resultater fra spørreundersøkelsen tyder på at kommunene anser bestemmelsen om driveplikt i jordloven som betydningsfull og viktig når det gjelder å opprettholde drift på jordbruksareal. Flere respondenter oppgir at drivepliktbestemmelsen har en viktig preventiv effekt. Noen svarer også at det ellers i bynære områder er fare for at områder blir liggende brakk for så å omdisponeres til andre formål, og at områder under press for utbygging er spesielt sårbare for vanhevd.

Ut fra undersøkelsene ovenfor ser det ut til at det først og fremst er mindre og marginale arealer som står i fare for å gå ut av drift, både på grunn av at de er tungdrevne og mindre attraktive for driver, og

5 Rundskriv M-3/2011 Driveplikten etter jordloven

6 Grunnlagsmateriale til jordbruksforhandlingene 2014, Budsjettnemnda for jordbruket

7 Notat leiejord og jordvern, Skog og landskap 2015

8 Glimt 02/10, Skog og landskap

på grunn av at disse arealene i mindre grad ser ut til å bli prioritert av kommunen. Større arealer av god kvalitet forblir i drift, både fordi de er attraktive å leie, og fordi kommunen prioriterer oppfølging av driveplikten på disse arealene.

2.2 Arbeidsgruppens vurdering

Slik arbeidsgruppen ser det, er det en naturlig sammenheng mellom forbudet mot omdisponering i jordloven § 9 og driveplikten. Jordloven legger til grunn at dyrka jord skal brukes til jordbruksproduksjon, og at jordbruksarealet skal drives. Driveplikten innebærer ikke i seg selv et vern av jordbruksarealene, men gjennom å bidra til å holde jorda i hevd sikrer driveplikten at arealet forblir dyrka jord.

Drivepliktbestemmelsen pålegger eier å holde jorda i aktiv drift. Aktiv drift reduserer trolig risikoen for at arealene bygges ned. Kontinuerlig drift opprettholder jordbruksarealet, og dette er med på å styrke arealets status i plansaker og omdisponeringssaker. Jord i god hevd har i praksis et sterkere vern enn brakklagt areal. En kontinuerlig drift av jorda er med andre ord med på å sikre arealet som ressurs i jordbruksproduksjon, og at kulturlandskapet blir ivaretatt.

I et kortsiktig og bedriftsøkonomisk perspektiv kan det være en risiko for at jordeiere spekulerer i brakklegging for å redusere arealets status og verdi, og for lettere å få gjennomslag for omdisponering til byggeformål. En drivepliktbestemmelse som bidrar til å holde jordbruksarealer i drift, kan virke som motvekt til spekulasjon med jordbruksarealer til utbyggingsformål. Drivepliktbestemmelsen vil motvirke at eiendomsutviklere erverver jordbruksarealer for så å legge arealene brakk, der målet med brakklegging på sikt er å redusere arealets status og verdi som ressurs. Jord av god kvalitet og i god hevd har trolig sterkere beskyttelse, er vanskeligere å omdisponere, og har større verdi for samfunnet enn areal i dårlig hevd og i en brakklegging- og gjengroingsfase.

Dersom eier ikke kan eller ønsker å drive jorda selv, kan arealet leies bort. Leiejordsordningen legger til rette for til at driveplikten kan oppfylles, og jorda holdes i hevd. Bruk av leiejord bidrar dermed til å styrke jordvernet, dersom alternativet vil være å legge ned jordbruksdriften på arealet.

Driveplikt alene er likevel ikke tilstrekkelig. God økonomi og lønnsomhet for bonden er grunnleggende for fortsatt drift. Jo mindre lønnsomt det er å drive et areal, desto mindre sannsynlig er det at eieren vil drive videre, eller at noen andre ønsker å overta.

Det er den aktive bonden, og ikke nødvendigvis eieren, som har størst interesse av at et areal opprettholdes som jordbruksareal. Forskjell i pris ved salg av areal som jordbruksareal kontra for eksempel salg til boligtomter er stor. En eier som ikke er aktiv i jordbruksnæringen kan derfor ha mindre interesse i å bevare arealet som jordbruksareal, enn en som driver aktivt i næringen. Dette kan tale for at det bør legges mest mulig til rette for omsetning av tilleggsjord, slik at det kan blir større samsvar mellom eier og driver.

2.3 Anbefaling

Arbeidsgruppen mener driveplikten er viktig for å opprettholde jordbruksarealets status i plan- og omdisponeringssaker, og for å motvirke eiendomsspekulasjon gjennom brakklegging av god matjord. Et jordbruksareal i god hevd, vil i realiteten ha et sterkere vern og status i plansaker, enn et brakklagt eller gjengrodd areal. Driveplikten bør derfor etter arbeidsgruppens mening videreføres i en eller annen form, altså som en bestemmelse om at jordbruksareal skal drives, med forankring i lov. I et jordvernperspektiv er det etter arbeidsgruppens mening viktig at arealer holdes i hevd og sikres kontinuerlig drift.

Adgangen til å oppfylle driveplikten ved bortleie gjør at arealet kan holdes i drift, også når eieren ikke kan eller ønsker å drive videre selv. Denne adgangen bør derfor videreføres. Dette sikrer aktiv drift, og opprettholder arealets verdi og status i plansammenheng.

Selv om det ikke kan påvises noen entydig sammenheng mellom bortleie og nedbygging, finnes det flere grunner til at det likevel bør bli større samsvar mellom eier og driver. Større trygghet med tanke på å investere og satse på fremtidig matproduksjon på gården, og flere incentiver for fortsatt matproduksjon på arealet, er noen grunner. Det bør derfor også legges til rette for økt/lettere omsetning av tilleggsjord, slik at det blir større samsvar mellom eier og driver.

I et jordvernperspektiv er det trolig derfor ikke noe enten eller når det gjelder leiejord: Man bør både legge til rette for at det blir større samsvar mellom eier og driver, og opprettholde muligheten til å kunne leie bort jorda for å sikre kontinuerlig drift.

Gode landbrukspolitiske rammebetingelser generelt er uansett viktig for å sikre fremtidig drift og interesse for å produsere mat.

3 Egen vernehjemmel i jordloven

3.1 Vernebegrepet i jordloven

Verken jordloven eller annen norsk lovgivning har i dag regler med formål å sikre varig vern av jordbruksområder for fremtidig matproduksjon. Selv om det etter jordlovens formålsparagraf skal legges til rette for vern av jordsmonnet som produksjonsfaktor, er lovens øvrige regler hovedsakelig rettet mot regulering av den faktiske bruken av jorda, og ikke vern av arealer i et langsiktig perspektiv. Selv om jordloven har forbud mot omdisponering av jordressursene, kan det dispenseres fra bestemmelsen.

Til tross for at jordlovens formål omfatter vern av jordsmonnet som produksjonsfaktor, kan altså dyrka jord både omdisponeres og omreguleres etter jordloven og plan- og bygningsloven. Dagens regler er med andre ord ikke tilstrekkelige til å hindre nedbygging av dyrka jord. Tvert imot er dyrka jord svært utsatt for nedbygging rundt mange byer og tettsteder. En hjemmel for vern av dyrka jord som hindrer nedbygging vil kunne sikre at de mest verdifulle og mest utsatte matproduksjonsområdene i Norge kan bevares og drives nå og i framtiden.

3.2 «Klimaskifte for jordvernet»9

På begynnelsen av 2000-tallet viste nasjonal statistikk det som ble betegnet som en urovekkende høy årlig omdisponering av dyrka jord til andre formål, slik som boliger, næringsbygg og samferdsel. På denne bakgrunn satte Stortinget som målsetning å halvere den årlige omdisponeringen av de mest verdifulle jordressursene innen 2010, jf. St.meld. nr 26 (2006-2007). Dette innebar i praksis å redusere den årlige omdisponeringen av dyrka jord til under 6 000 dekar.

Landbruks- og matdepartementet satte i 2007 ned en arbeidsgruppe som særlig skulle vurdere behovet for nye virkemidler for et sterkere jordvern. Blant forslag til nye virkemidler pekte jordverngruppa på behovet for å vurdere å verne visse arealer. Gjeldende virkemidler ble ansett som ikke sterke nok, og områdevern ble pekt på som en mulighet dersom en bedre ønsket å ivareta nasjonale hensyn som jordvern i arealforvaltningen.

Jordverngruppa viste til uttalelser både fra Naturmangfoldlovutvalget og Planlovutvalget om områdevern.

Naturmangfoldlovutvalget: ”Rettsvirkningene av arealplaner etter plan- og bygningsloven gjør at de er vesentlig dårligere egnet til en varig sikring av bevaringshensyn enn reglene om områdevern i naturvernloven. Siden kommunene har hovedansvaret for arealplanleggingen, vil det også være vanskeligere å gjennomføre nasjonale hensyn og foreta vurderinger på tvers av region- og kommunegrenser ved plan- og bygningsloven. Utvalget finner det klart at arealplaner etter plan- og bygningsloven ikke kan erstatte vedtak om områdevern etter naturvernloven.”

Planlovutvalget: ”Plansystemet i plan- og bygningsloven har imidlertid også visse svakheter sett fra et vernesynspunkt, sammenliknet med vern etter naturvernlovgivningen. Vern etter naturvernloven har en egen status ved at vernet skjer ved kongelig resolusjon og er varig – noe som bare staten selv

9 Jf. note 1

eventuelt vil kunne oppheve. . … Som konklusjon går utvalget etter en samlet vurdering inn for at vern etter naturvernloven bør bestå som et viktig virkemiddel for staten.”

Jordverngruppa vurderte at vern om jordas produksjonspotensial for mat burde være det sentrale. Et vern med et slikt formål ville innebære en sikring av muligheten til fortsatt drift av arealene og biologisk produksjon. Grunneier skulle føle seg trygg på at arealene forble produksjonsarealer for landbruket, og kommunen ville vite at dette var arealer som det ikke var aktuelt å vurdere i utbyggingsøyemed.

Fordelene med en hjemmel for områdevern ville etter jordverngruppas vurdering være at det muliggjorde en varig sikring av arealer med viktige jordressurser, hevet over gjentatte forsøk på omdisponering. Mulige ulemper kunne være at et vern ville kunne oppfattes som et inngrep i lokal og privat råderett, at det kunne oppleves politisk lite hensiktsmessig å kjøre mange verneprosesser for større områder, samt at prosessene kunne være tidkrevende og tunge.

En opplagt hovedinnvending mot vernehjemmel var at økt fokus på vern om enkelte større områder kunne føre til at andre områder fikk dårligere beskyttelse. Jordverngruppa delte ikke dette synet, og pekte på at en rekke andre virkemidler enn vern kunne tas i bruk på disse områdene. Gruppa så for seg at kun de viktigste og mest utsatte områdene burde være gjenstand for vernevedtak, og at andre virkemidler, som plan-og bygningsloven, skulle benyttes på øvrige arealer.

Jordverngruppa anbefalte altså at det ble utarbeidet en hjemmel for områdevern med formål å ivareta arealer med stort potensial for matproduksjon. Dette ville innebære en sikring av muligheten for fremtidig biologisk produksjon, og ivaretakelse av mulighet for et framtidig aktivt landbruk i utvalgte områder.

3.3 Forslag om vernehjemmel i jordloven

Landbruks- og matdepartementet ga i 2008 Statens landbruksforvaltning i oppdrag å utarbeide en vurdering av forslaget om hjemmel for vern av dyrka jord.10

Statens landbruksforvaltning foreslo en hjemmel i jordloven for vern av dyrka jord der Kongen gis myndighet til å gi verdifulle jordressurser et varig vern etter modell fra naturmangfoldlovens verneområder. Slike vernede områder ble foreslått kalt jordvernområder. Jordbruksdriften i jordvernområdene skulle i hovedsak kunne fortsette som før. Jordvernområdene skulle beskyttes mot nedbygging, og vernet skulle sikre muligheten for jordbruksdrift for framtiden.

Det ble foreslått å gi Fylkesmannen en sentral rolle i utredning av verneforslag og at det skulle legges til rette for brede medvirkningsprosesser. Forslaget la opp til at det var de mest verdifulle jordressursene innenfor de mest utsatte områdene som burde vurderes som jordvernområder.

Det ble presisert i forslaget at innføring av en vernehjemmel for dyrka jord ikke var ment å endre betydningen av å opprettholde et strengt jordvern for annen dyrka jord. Vern av arealer som jordvernområder skulle altså ikke oppfattes slik at vernet legitimerte en mer lempelig arealpolitikk i andre områder. Tvert imot ble det argumentert med at dette ville kunne bidra til at arealbesparende plangrep tvang seg fram i større grad, i tråd med den nasjonale arealpolitikken.

10 Vernehjemmel i jordlova, Statens landbruksforvaltning rapport-nr 7/2009

3.4 Høring av vernehjemmel i jordloven

Forslag om egen vernehjemmel i jordloven ble sendt på høring fra Landbruks- og matdepartementet høsten 2009. Forslaget innebar mulighet for å sikre de mest verdifulle matproduksjonsarealene i Norge mot nedbygging for fremtiden. En slik vernehjemmel ville kunne gi enkelte områder langt sterkere sikring enn det jordbruksarealene har i dag etter jordloven.

Forslaget bygget på utredningen fra Statens landbruksforvaltning, men inneholdt presiseringer slik som hva slags areal som skulle kunne vernes, og saksbehandlingsregler om avveining mot andre viktige samfunnshensyn. Den nye vernehjemmelen skulle ha som formål å verne jordas produksjonsevne for mat. Kun de viktigste og mest utsatte områdene skulle vurderes vernet. Andre virkemidler, som plan- og bygningsloven, skulle benyttes på de øvrige jordbruksarealene.

Det kom inn over 150 uttalelser fra kommuner, fylkeskommuner, organisasjoner og statlige etater. Mange av høringsinstansene påpekte at plan- og bygningsloven er det viktigste verktøyet for å fremme bærekraftig utvikling og for å sikre dyrka jord for fremtidig matproduksjon.

Regjeringen valgte på bakgrunn av høringssvarene å ikke gå videre med en egen vernehjemmel i jordloven. I stedet ble det presisert i Meld. St. 9 Landbruks- og matpolitikken (2001-2012) at regjeringen ville ta i bruk virkemidlene i plan- og bygningsloven for å sikre dyrka jord for fremtidig matproduksjon.

3.5 Arbeidsgruppens vurdering

Opprettelse av jordvernområder gjennom en jordvernhjemmel vil kunne gi varig sikring av noen av landets mest verdifulle og utsatte jordbruksarealer mot nedbygging. Et varig vern av slike områder vil bety at de ikke blir nedbygd, men blir tatt vare på for matproduksjon for fremtiden. Et slikt varig og langsiktig vern av jordbruksarealer kan trolig bare sikres gjennom opprettelse av jordvernområder.

Verneprosesser og opprettelse av jordvernområder slik det beskrives ovenfor vil likevel trolig være aktuelt kun på en liten andel av det totale jordbruksarealet i Norge. Arbeidsgruppen mener først og fremst at en politikk som ivaretar de samlede jordressursene i landet bør legges til grunn.

I tillegg er det en risiko for at oppmerksomhet mot vern av enkelte områder kan føre til at andre områder av tilsvarende kvalitet får redusert status, og at man i praksis kan få «A- og B-jord». Dette kan imidlertid motvirkes av at forvaltningen av de resterende jordbruksarealene i landet følges opp nasjonalt med klare retningslinjer for bruk og vern.

Etablering av jordvernhjemmel og innføring av jordvernområder som forvaltningsverktøy kan medføre omfattende offentlige verneprosesser som vil være komplekse og ressurskrevende for forvaltningen. Etter arbeidsgruppens vurdering knytter det seg usikkerhet til hvilke arealer som vil være aktuelle for vern, kriterier for utvelgelse og hvordan prosessen skal gjennomføres rundt det å foreslå områder for vern. Ordningen vil også innebære innføring av vern som i liten grad gir grunnlag for erstatning til grunneier (jf. videreføring av eksisterende bruk).

Opprettelse av jordvernområder kan dessuten få uhensiktsmessig og utilsiktet virkning dersom en ser på samfunnsutviklingen for øvrig. Det kan hindre den fleksibiliteten i arealforvaltningen som ellers er nødvendig med hensyn til samfunnsutviklingen lokalt og regionalt, og dermed også mulighetene til å møte fremtidige behov på en best mulig måte.

Arbeidsgruppen mener spørsmålene om arealdisponeringen rundt byer og tettsteder først og fremst bør vurderes gjennom prosessene for arealplanlegging i plan- og bygningsloven. Slik arbeidsgruppen vurderer det vil arealplanlegging etter plan- og bygningsloven uansett være det viktigste virkemidlet for å ivareta jordressursene i landet samlet sett.

Vi sitter etter hvert på et stort kunnskapsgrunnlag når det gjelder jordbruksarealene våre. Skog og landskap leverer landsdekkende arealressurskart. I tillegg er halvparten av landets jordressurser kartlagt med tanke på jordkvalitet. Det er svært viktig at dette datagrunnlaget blir ajourført og videreutviklet, slik at forvaltningen av jordressursene blir kunnskapsbasert. Det er på samme tid viktig å sørge for at denne kunnskapen blir brukt i arealplanleggingen, og blir lagt til grunn for de beslutninger som tas i kommuner og statlige etater. Dette innebærer å øke kompetansen både hos landbruks- og planmyndighet når det gjelder å kunne vise til alternativene til å bygge ned dyrka jord.

Forutsigbare planforhold er viktig for jordvernet. Det blir viktig å bruke virkemidlene i plan- og bygningsloven, samt å legge opp til en politikk som gir kompakte byer og tettsteder med høy utnyttelse. Avklart planstatus i kommuneplaner eller regionale planer med bruk av langsiktige grenser mot utbygging inn i LNFR-områder gir større forutsigbarhet. Utbyggingsmønsteret bør styres vekk fra større, sammenhengende jordbruksområder. God, kompakt byutvikling minker presset på omkringliggende areal, og er godt jordvern. Samtidig kan boligbygging gjennomføres mange steder uten bruk av dyrka jord og samtidig dempe presset på sentrale områder der dyrka jord i mange tilfeller er eneste aktuelle utbyggingsområde. Dette krever imidlertid kompetanse i forvaltningen og hos planleggerne.

Arbeidsgruppen viser for øvrig til Asplan Viaks rapport om jordvern, når det gjelder vurderinger knyttet til bruk av plan- og bygningsloven.

Med landets begrensede areal for matproduksjon vil det være viktig med et sterkt jordvern og en politikk som utnytter jordbruksarealet. Målsetningen om økt matproduksjon forutsetter et sterkt jordvern. Jordvern bør utvikles som politikkområde, med tydelige statlige prioriteringer og mål. Det bør defineres et nytt politisk jordvernmål som legger føringer for regional og kommunal planlegging. Visjonen bør være å ha en betydelig høyere terskel for å ta i bruk dyrka jord til andre formål enn landbruk.

3.6 Særmerknad

Særmerknad fra arbeidsgruppens medlem Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxx:

Det har allerede i mange år vært adgang til å gi jordbruksareal en særlig beskyttelse gjennom bruk av plan- og bygningsloven, men dette har kun vært gjort i begrenset grad. Andre kommersielle interesser vurderes ofte som viktigere enn fortsatt jordbruksdrift, og beliggenhet eller byggekost er viktige motivasjonsfaktorer for at slike interesser ønsker å velge jordbruksarealer fremfor alternative utbyggingsarealer. I mange tilfeller legger kommunene av eget initiativ til rette for at slik utbygging skal skje, typisk for å tiltrekke seg arbeidsplasser i konkurranse med andre kommuner. Mekanismer som er omtalt foran gjør at dette medlemmet er tvil om kommunene er tilstrekkelig interessert i å nytte de mulighetene som plan- og bygningsloven gir, i den hensikt å etablere en tilfredsstillende beskyttelse av matjorden. Med et lovfestet jordvern ville kommunene på en helt annen måte enn i dag bli tvunget til å tenke beskyttelse av matproduksjonsressursene og alternative arealer som ikke har samme langsiktige samfunnsmessige verdi ville i større grunn blitt tatt i bruk til utbygging.

I forlengelsen av dette er det fortsatt sparsomt med eksempler på at man har lykkes med å etablere produktive erstatningsarealer for nedbygd jordbruksareal, om slike eksempler i det hele tatt kan fremvises. Derimot finnes det flere eksempler på at etablering av slike arealer er mislykket.

I tillegg er det slik at andre typer arealvern, for eksempel markaloven, i vesentlig grad bidrar til å øke presset på jordbruksarealene. Kommuner som i slike tilfeller har behov for å ta i bruk nye arealer har i mange tilfeller ikke alternativer til å bygge ned matjorden. Ved innføring av en jordvernbestemmelse som er effektiv i slike områder ville man bli nødt til å sette nedbygging av jordbruksareal opp mot andre arealer, og slik sett fått en mer balansert vurdering og avveining av hvilke arealer som er mest verdifulle i et langsiktig samfunnsmessig perspektiv. Det er god grunn til å anta at dette ville gitt en reduksjon i nedbygging av jordbruksareal i pressområder.

Det som er sagt foran taler for at det bør gis en nasjonal jordvernbestemmelse for utvalgte områder. Etter dette medlemmets syn er det ingen tvil om at innføring av en jordvernhjemmel vil gi en positiv effekt for jordvernet. Det er liten grunn til å tro at en jordvernhjemmel ville føre til økt avgang av jordbruksareal andre steder, alternativet for utbyggerne er andre sentralt beliggende arealtyper.

Samtidig finnes det argumenter mot en jordvernbestemmelse, kanskje særlig at en jordvernhjemmel vil gi flere reguleringer og mer byråkrati, samt ha betydning for grunneiers adgang til å disponere over eiendommen. Dette er avveininger som lovgiver må ta og hvor konklusjonen i stor grad vil avhenge av den enkeltes preferanser. Med fortsatt betydelig befolkningsvekst i en verden som allerede er på balansepunktet når det gjelder matvareforsyninger, er det grunn til å forvente at det ikke er siste gang dette spørsmålet blir reist.

Dette medlemmet er videre enig med de øvrige medlemmene i arbeidsgruppen, om at plan- og bygningsloven er det sentrale verktøyet for å beskytte det alt vesentlige av Norges jordbruksarealer, altså de arealer som verken er av særlig god kvalitet eller som er utsatt for et særlig press. Dette medlemmet er også enig i at plan- og bygningsloven kan være egnet til å nå dette målet forutsatt at det er politisk vilje til å gi tilstrekkelige og presise føringer i nasjonale planretningslinjer.

I mangel av eksisterende effektive virkemidler er det behov for å samle seg om en felles løsning for å oppnå en bedre jordvernsituasjon. Med det forbehold som er nevnt foran kan plan- og bygningsloven representere en slik løsning. Samtidig er det svært viktig å følge utviklingen nøye, slik at man ser om skjerpede retningslinjer gir den ønskede effekt. I motsatt fall bør man igjen reise spørsmålet om et strengere regime, for eksempel gjennom en jordvernbestemmelse.

På bakgrunn av de foranstående særmerknader finner dette medlemmet etter en helhetsvurdering å kunne stille seg bak arbeidsgruppens anbefaling. Anbefalingen blir etter dette enstemmig.

3.7 Anbefaling

Etablering av jordvernhjemmel og opprettelse av jordvernområder vil kunne varig sikre et utvalg av de mest verdifulle arealene for jordbruk i landet mot nedbygging. Men trolig vil dette samlet sett gjelde begrensede arealer.

Slik arbeidsgruppen vurderer det vil fortsatt arealplanlegging etter plan- og bygningsloven være det mest sentrale for å ivareta jordressursene. Virkemidler knyttet til jordvern og arealplanlegging bør derfor styrkes og videreutvikles. Arbeidsgruppen mener en politikk som ivaretar de samlede jordressursene i landet bør legges til grunn.

Arbeidsgruppen ønsker å påpeke at målsetningen om økt matproduksjon forutsetter et sterkt jordvern. Det bør derfor defineres et nytt politisk jordvernmål som viser statlige prioriteringer, og som også legger føringer for regional og kommunal planlegging.

Det bør dessuten satses på å øke kompetansen når det gjelder planlegging og stedsutvikling hos landbruks- og planmyndighet, for å i større grad være i stand til å synliggjøre alternativene til å bygge ned jordbruksarealer.

Delrapport fra arbeidsgruppe:

Bruk av leiejord, endringer i driveplikten og vernehjemmel i jordloven – konsekvenser og effekt for jordvernet

1. april 2015

Vedlegg 2

Notat

Til: Arbeidsgruppa driveplikt og jordleie Kopi til: [Kopi til]

Fra: Skog og landskap

Dato: 09.03.2015

Saksnr: [Saksnr]

Første leveranse – leiejord og jordvern

Dette er et notat som beskriver metoder, analyser og resultater for spørsmål 1.

1. Bakgrunn

Landbruks- og matdepartementet har i brev av 12.5.2014 gitt Landbruksdirektoratet i oppdrag å nedsette og lede en arbeidsgruppe som skal vurdere problemstillinger knyttet til leiejord og driveplikt.

Med utgangspunkt i en presentasjon som ble holdt for denne arbeidsgruppa 25.11.2014, der blant annet analyser og resultater fra landskapsovervåkingen ble lagt frem, leverte arbeidsgruppa en konkret bestilling til Skog og landskap den 2. februar. Bestillingen inneholdt tre punkter, det første med leveringsfrist 9. mars. Den første delen av bestillingen er gjengitt under.

Jordvern

«Arbeidsgruppa har som tilleggsmandat å vurdere om bruk av leiejord og endringer i driveplikten kan ha konsekvenser for jordvernet. Er det mulig å fremskaffe oversikt over om areal i enkelt kommuner, som ble omregulert i perioden 2000 frem til i dag var leid eller eid areal? Arbeidsgruppa har satt følgende kriterier for hvilke kommuner som velges:

- Kommunen må ha et aktivt landbruk som er viktig for kommunen. (Kommuner som Steinkjer og Levanger ble brukt som eksempler.)

- Kommune der landbruket ikke vurderes som viktig.

- To kommuner i pressområder (Stavanger/Trondheim/Oslo)»

Skog og landskap har ikke tidligere gjort en slik analyse. Dette har derfor hatt karakter av å være et utviklingsarbeid. I dette notatet vil vi kort legge frem resultatene, sammen med en beskrivelse av fremgangsmåten, hvilke datakilder som er brukt og bakgrunn for de valg som er gjort. Notatet er således en dokumentasjon på arbeidet i tillegg til en presentasjon av resultatene.

2. Valg av kommuner

Arbeidsgruppa har satt opp kriterier for valg av kommuner. Vi legger til grunn at

«viktighet» av jordbruket i kommunen i denne sammenhengen kan knyttes til størrelsen på jordbruksarealet. Valg av kommuner tar derfor utgangspunkt i SSB’s statistikk over areal brukt til jordbruksproduksjon. Det var også ønskelig med en geografisk spredning.

Dette, sammen med lokalkunnskap, ble brukt for å anslå viktighet av jordbruk i kommunene og velge kommuner. Informasjon om de valgte kommunene er samlet i tabell 1.

Tabell 1: Nøkkelinformasjon om syv kommuner utvalgt for videre analyse.

Kommune	Fylke	Jordbruksareal i drift (SSB) (daa)	Totalt landareal (km2)	Andel jordbruk (%)
Løten	Hedmark	42 580	369,44	11,5
Røyken1	Buskerud	14 371	112,63	12,8
Sarpsborg	Østfold	76 596	404,98	18,9
Sunndal	Møre og Romsdal	21 460	1713,44	1,3
Steinkjer	Nord- Trøndelag	162 454	1564,39	10,4
Trondheim	Sør- Trøndelag	56 570	341,12	16,6
Levanger	Nord- Trøndelag	133 490	611,3	21,8

3. Nedbygd / omdisponert areal

De faste endringsanalysene som utføres med arealressurskartet AR5 ble benyttet som grunnlag for å finne nedbygd areal for hver kommune. Dette materialet omfatter areal som er registrert som nedbygd (ved flybildetolking). Areal som bygges ned er kategorisert etter arealtype som blir berørt, slik at man enkelt får ut nedbygd jordbruksareal (Figur 1). Perioden som dataene fanger varierer noe mellom kommuner. Informasjon om hvilken periode som dekkes er imidlertid kjent (tabell 2). Vi har videre valgt å begrense analysene til å gjelde kartfigurer som er større enn 1 dekar. Dette for å begrense analyser av en rekke små kartfigurer som oppstår ved f.eks. konstruksjon av gang- og sykkelvei eller andre mindre endringer i tilknytning til allerede nedbygd areal slik man også ser eksempler på i Figur 1.

Vi har også vurdert å bruke data fra matrikkelen. Dette ville kunne gjøre det mulig å summere bygninger basert på år de er tatt i bruk, for så å koble dette mot arealtyper på kart og derfra finne nye bygninger på jordbruksareal. Dataene vil imidlertid finnes som bygningspunkt, og man vil ikke få noe helhetlig areal som er nedbygd om ikke man for eksempel anslår et «gjennomsnittlig areal» per bygg, eller kobler videre og bruker FKB

1 På grunn av dataproblemer er resultatene for Røyken kommune ikke tatt med i dette notatet, men vi håper å kunne innarbeide dem på et senere tidspunkt.

sine data med bygningsomriss. Da ville man imidlertid fortsatt bare få selve bygningens areal, dvs. bygningens ”fotavtrykk” mens det berørte arealet vil være større. Om man brukte FKB data ville man imidlertid også kunne hente ut hva de aktuelle bygningene brukes til, for eksempel om det er næringsbygg eller boliger. Matrikkeldata med informasjon om hvilket år bygningen er tatt i bruk er imidlertid ikke allment tilgjengelig og ville kreve godkjenning av uttak etter søknad til Kartverket. Hele prosessen ville dessuten være relativt arbeidskrevende, med mange mulige (uforutsette) utfordringer. Vår vurdering var derfor at dette ikke var en egnet løsning gitt tidsfristene for dette arbeidet.

Figur 1: Eksempel på endringsanalyser fra AR5 for Sarpsborg kommune. Rød farge markerer endringer som innebærer tap av jordbruksareal. I dette kartutsnittet vises også markslaget slik det er kartlagt i AR5.

Tabell 2: Informasjon om periode endringene beskriver, samt informasjon om de kartlagte endringene som er en del av endringsanalysen i AR5 for de valgte kommunene. Levanger er ikke tatt med i denne tabellen, ettersom det er brukt en annen metode for Levanger (se nedenfor).

Kommune	Periode	Endringer registrert i AR5 totalt (daa)	Endringer med tap av jordbruks- areal (daa)	Endringer der jordbruksareal er nedbygd (daa)
Løten	2002 - 2010	10 092,2	2 251,1	126,5
Røyken	1999 - 2012	7 388,0	1 257,1	293,9
Sarpsborg	2003 - 2011	14 786,3	3 362,6	372,7
Sunndal	2004 - 2010	5 540,0	1 502,2	28,3
Steinkjer	2003 - 2010	25 790,8	5 169,4	172,8
Trondheim	2003 - 2013	18 598,8	3 283,7	989,8

Vi mener dette gir et mer riktig bilde av endringer enn hva man kunne få ved bruk av reguleringsplaner, selv om det også ville være en interessant analyse. Reguleringsplaner er imidlertid kun planer og den planlagte endringen blir ikke alltid gjennomført. Våre foreløpige undersøkelser viser dessuten at reguleringsplaner er generelt mindre tilgjengelige, og at det er systematiske forskjeller mellom kommuner med hensyn på om og hvordan de har denne informasjonen tilgjengelig.

Vi har imidlertid forsøksvis gjennomført en analyse for Levanger kommune med bruk av informasjon om planlagt omdisponert areal, slik det står beskrevet i kommunens arealplan. Dette er beskrevet litt senere i notatet.

4. Identifisering av gårds- og bruksnummer som er berørt av nedbygging.

Den største utfordringen i arbeidet er å identifisere hvilket gårds- og bruksnummer som er berørt av omdisponeringen. På kart der nedbyggingen er vist er oppgitt gårds- og bruksnummer det nye nummeret som tilkom etter oppdeling av eiendommen. For å vurdere hvorvidt eiendommen hadde vært drevet som eid eller leid areal før omdisponering er man avhengig av å finne det opprinnelige gårds- og bruksnummeret.

Dette ble løst ved å

(1) koble kartet over arealendringer fra AR5 mot scannede versjoner av eldre ØK-kart. Disse har gårds- og bruksnummer (se figur 2). Vi kunne også

(2) bruke en versjon av digitalt eiendomskart (DEK) som var etablert og lagret ved Skog og landskap i 2007 gjennom et tidligere prosjekt der eiendomsinformasjon var benyttet.

I de aller fleste tilfeller var vi i stand til å finne gårds- og bruksnummer på det omdisponerte arealet ved en av disse metodene. I Sarpsborg møtte vi imidlertid en tilleggsutfordring ved at kommunen har vært gjennom gjentatte kommune- sammenslåinger som også har påvirket gårds- og bruksnumre. Vi har derfor dårligere dekning av resultater i Sarpsborg kommune enn de andre kommunene, ettersom det er en del eiendommer vi ikke klarer å knytte til et gårds- og bruksnummer.

Der vi fikk koblet det omdisponerte arealet til et gårds- og bruksnummer ble dette nummeret hentet opp i produksjonstilskuddstabellen. Ved å bruke produksjons- tilskuddsdata over flere år, var det mulig å slå fast hvorvidt dette gårds- og bruksnummeret hadde areal i drift som leid eller eid areal i ulike år (se eksempel i tabell 5). I sum fikk vi ved dette andel av det omdisponerte areal som var drevet som henholdsvis eid eller leid areal. Vi valgte å forholde oss til to årstall i analysene, 2000 og 2011, der 2000 representerte situasjonen før omdisponeringen.

Andelene av eid og leid areal av det omdisponerte arealet ble sammenlignet med prosentandelen leiejord i den enkelte kommune basert på produksjonstilskuddstabellen.

Tankegangen her er at om det ikke er noen «sammenheng» mellom nedbygging og leiejord, bør prosentandelen leiejord på omdisponert areal gjenspeile prosentandel leiejord i kommunen forøvrig. Dette blir naturligvis på et litt grovt romlig nivå, og tar ikke hensyn til geografiske forskjeller mellom ulike deler av kommunen med hensyn på leiejordsandel. I produksjonstilskuddstabellen er det dessuten kun kategoriene eid areal eller leid areal. Man kan derved ikke sammenligne summene av prosentverdiene.

Det er også utfordringer knyttet til håndtering av tid i analysene. Vi mener likevel metoden gir en indikasjon på om det der er en tendens til at leiejord oftere omdisponeres enn jord som drives av eier.

Figur 2: Figuren illustrerer prosessen der et scannet ØK-kart er lagt under kartet som viser arealendringer i AR5 (merket med farge) slik at man kan identifisere hvilke(t) gårds- og bruksnummer som er berørt.

5. Resultater av analysene

Bruk av arealplan og resultater av analyser for Levanger kommune

Fra dokumentet «KOMMUNEPLANENS AREALDEL 2010 – 2020»2 ble areal som er omdisponert til bebyggelse eller industri identifisert. I dokumentet oppgis det både hvilke gårds- og bruksnummer som vedtaket gjelder for, og hvor mye jordbruksareal vedtaket omfatter (tabell 4).

2

xxxx://xxxx.xxxxxxxx.xxxxxxx.xx/xxxxxxxx/xxxxxxxxxxxxxxx/XxxxxXxxxxxxxxx/X0000 018%20planbeskrivelse.pdf

Ved hjelp av produksjonstilskuddstabellen, koblet via hovednummer, er det så undersøkt om arealet på eiendommen ble drevet av eier, var utleid, eller hadde en delt løsning der noe areal ble leid ut mens resten av arealet ble drevet av eier. Dette ble gjort for ulike år, da det er relativt store endringer i eie-leieforhold over tid. Resultatet for de enkelte år (2000, 2003, 2005, 2008, 2011, 2013) er presentert i tabellen under (tabell 5). Tabell 4: Berørte gårds- og bruksnummer og areal berørt av planlagt omdisponering slik det er beskrevet i arealplan for Levanger kommune 2010-2020.

Kommune	Gårdsnr	Bruksnr	Dekar
1719	34	2	3
1719	35	1	280
1719	47	1	25
1719	48	3	25
1719	96	3	150
1719	125	6	25
1719	205	1	20
1719	212	11	4,5
1719	212	100	40
Sum			572,5

Vi har benyttet ulike koder som beskriver om arealet er i drift av eier (1,0), av leier (2,0) eller i en kombinasjon (1,5). Kode -1,0 i tabellen betyr at vi ikke finner eiendommen igjen i søknad om produksjonstilskudd. Dette kan skyldes at eiendommen er gått ut av drift, men det kan også skyldes at eiendommen har fått nytt gårds- og bruksnummer.

Tabellen illustrerer forøvrig den store dynamikken i eie-/leieforhold i norsk jordbruk, der ingen av de berørte eiendommene drives av eier gjennom hele perioden (2000 – 2013).

Tabell 5: Tabellen viser om de enkelte gårds- og bruksnummer som er planlagt berørt av omdisponering i følge kommunens arealplan har areal som drives av eier (1,0), av leier (2,0) eller en kombinasjon (1,5) for ulike år. Kode -1 i tabellen betyr at dette gårds-/bruksnummeret ikke finnes i produksjonstilskuddssøknadene. Se også beskrivelsen over.

Gårdsnr	Bruksnr	2000	2003	2005	2008	2011	2013	dekar
34	2	1.5	1.5	2.0	2.0	-1.0	-1.0	3
35	1	1.0	1.0	1.0	1.0	1.5	1.0	280
47	1	1.0	1.0	1.0	1.5	1.0	1.0	25
48	3	1.0	1.0	1.0	1.0	1.0	2.0	25
96	3	1.0	1.0	2.0	2.0	2.0	2.0	150
125	6	1.0	1.0	2.0	2.0	2.0	2.0	25
205	1	1.5	1.5	1.5	1.0	1.0	1.0	20
212	11	1.5	1.5	1.5	1.5	1.5	1.5	40
212	100	1.0	1.0	1.0	1.0	-1.0	1.0	4,5

I sum er det altså planlagt omdisponert totalt 572,5 daa jordbruksareal til bebyggelse eller industri i Levanger kommune (tabell 4). Av dette arealet var 3 daa (0,5 %) drevet som leiejord i 2005 og 2008, for å så å være ute av produksjon fra 2011 (kode -1,0 i tabellen). Det er nærliggende å anta at arealet er tatt ut av produksjon som en forløper til nedbyggingen.

I 2013 er til sammen 329,5 daa (57,6 %) av det arealet som er planlagt omdisponert drevet som eid areal mens 200 daa (34,9 %) av det planlagt omdisponerte arealet er drevet som leid areal og 40 daa (7,0 %) inngår i en kombinasjonsløsning.

For Levanger kommune var andelen jordbruksareal som ble drevet som leiejord i 2001 bare 16,7 %. Hele 83,3 % var drevet av den som eide arealet. I 2013 er leiejordsandelen økt betydelig. I 2013 er 32,6% av arealet drevet som leiejord mens 67,4% er drevet av eier.

En sammenligning med arealet som er planlagt omdisponert (34,9 % leiejord mot 57,6 % eid) med tallene for kommunen for øvrig gir ikke grunnlag for å hevde at leiejord er overrepresentert innenfor det omdisponerte arealet i Levanger kommune.

Resultater for de andre kommunene

Gitt at kommunene er valgt som eksempler på kommuner som har litt ulikt utgangspunkt har vi valgt å presentere resultatene kommunevis.

1. Trondheim

Vi får med mange kartfigurer som ligger spredt i kommunen – selv om vi har begrenset utvalget til kartfigurer større enn ett dekar. I resultatene her presenterer vi sum av areal som kommer fra samme gårds- og bruksnummer.

Vi har valgt å trekke ut de største enkeltstående omdisponeringene, for å se på dem spesielt.

Ved å trekke ut de 23 forekomstene av arealendringer som hver er større enn 8 dekar fra en og samme eiendom i Trondheim kommune ser vi at:

o 7 er drevet som eget areal i 2000, og 5 i 2011

o 9 var i drift som utleid areal i 2000 og 10 i 2011

o 0 har en kombinasjon eid/leid i 2000 og 1 i 2011

o 7 var ikke i drift hverken i 2000 eller 2011

Blant de større omdisponeringene som berørte areal fra en og samme eiendom var det med andre ord en overvekt av eiendommer som var i drift som leiejord, dessuten utgjorde dette arealet fra bruk som i 2011 leier ut areal 262 dekar mot 116 dekar fra bruk som driver eget areal.

Figur 3: Den enkeltvis største figuren med omdisponering av jordbruksareal til bebygd i Trondheim kommune i perioden (merket med farge) med historisk scannet økonomisk kartverk, som viser gårds- og bruksnummer, og nyere versjon av det samme kartet der arealet tydelig fremstår som bebygd.