Contract

Høringsuttalelse for forskrift om høyeste midlertidige grenseverdier for radioaktiv forurensning i næringsmidler og fôr til omsetning, og eventuelt andre nødvendige restriksjoner etter matloven, som følge av en atomhendelse

Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet (DSA) viser til tidligere kontakt om ny forskrift og til Mattilsynets høringsdokumenter med utkast til forskrift om høyeste midlertidige grenseverdier for radioaktiv forurensning i næringsmidler og fôr til omsetning, og eventuelt andre nødvendige restriksjoner etter matloven, som følge av en atomhendelse.

Atomberedskapen i Norge er bygget opp rundt Kriseutvalget for atomberedskap1. Kriseutvalget består av representanter fra sentrale myndigheter som har et spesielt ansvar i håndteringen av en atomhendelse. Kriseutvalget har i akuttfasen av en atomhendelse fullmakt til å fatte beslutninger og gi pålegg om tiltak for å redusere konsekvensene etter en atomulykke, inkludert tiltak knyttet til sikring av næringsmidler. Prinsippet om sektoransvaret følges ved gjennomføring av beslutningene, dvs. at de gjennomføres av fagmyndigheten som har ansvaret til daglig.

DSA har overordnet ansvar for atomberedskapen i Norge og er medlem, leder og sekretariat for Kriseutvalget for atomberedskap. Videre er DSA fagmyndighet for stråling og radioaktivitet og har et overordnet ansvar for at stråledoser til befolkningen er på akseptabelt nivå. DSA samarbeider tett med Mattilsynet om håndtering av radioaktivitet i næringsmidler, inkludert i arbeid med beredskapsplanverk.

Hovedkonklusjon

Hvis Norge blir rammet av et radioaktivt nedfall, vil norsk matproduksjon bli berørt. I en krisesituasjon kan man i en begrenset periode tillate høyere nivåer av radioaktiv forurensning enn det som normalt ville tillates, for å sikre tilstrekkelig tilgang til mat og drikke. Krisegrenseverdiene må imidlertid være lave nok til at de sikrer at maten er trygg, men ikke så lave at det medfører unødige økonomiske og samfunnsmessige problemer, som unødig kassering av mat og problemer med matforsyningen. Krisegrenseverdiene som Xxxxxxxxxxx foreslår, sikrer at stråledosen til innbyggerne fra mat og drikke er lav og under 1 mSv det første året etter en hendelse. DSAs faglige vurdering er at dette er lagt på et hensiktsmessig og trygt nivå for befolkningen.

Det er viktig at de krisegrenseverdiene som skal brukes i en eventuell fremtidig krisesituasjon, er kjent for befolkning, virksomheter og myndigheter før krisen inntreffer. Det er også viktig at forskriftsarbeidet allerede er ferdig, slik at krisegrenseverdier kan tre i kraft raskt ved behov. Å

1 Kriseutvalget for atomberedskap sin myndighet og plikter er gitt ved:

Lov om strålevern og bruk av stråling (strålevernloven), §16

Delegering av Kongens myndighet etter strålevernlovens § 16, annet ledd til Kriseutvalget for atomberedskap Mandat for og sammensetning av Kriseutvalget for atomberedskap med rådgivere, samt mandat for Statsforvalteren

fastlegge krisegrenseverdiene i forkant av en hendelse gir DSA, Xxxxxxxxxxx og næringene nødvendig forutsigbarhet i arbeidet med atomberedskapsplaner for mat og drikkevann.

DSA støtter derfor Mattilsynets forslag om å innføre en forskrift med krisegrenseverdier for næringsmidler som kan gjøres gjeldende når en hendelse inntreffer.

DSA ønsker å utdype mer om noen temaer som tas opp i høringsdokumentene og har enkelte kommentarer til utkastet til forskrift.

Tilleggsinformasjon og kommentarer

Praktiske konsekvenser ved å innføre krisegrenseverdier

Når krisegrenseverdiene innføres, vil dette gi konsekvenser for næringsmiddelproduksjonen i Norge. I praksis vil krisegrenseverdiene medføre:

• Næringsmidler må kontrolleres for å undersøke om nivåene overskrider krisegrenseverdiene. I den første fasen, før nivåene i mat og drikke har blitt kartlagt ved bruk av målinger, kan beslutninger tas på grunnlag av prognoser og/eller målinger av radioaktivitet i omgivelsene. Næringsmidler som overskrider, eller med rimelighet må antas å overskride, krisegrenseverdiene, skal ikke omsettes.

• Dersom tilgjengelig kunnskap tilsier at næringsmidler risikerer å overskride krisegrenseverdiene, må myndighetene vurdere om det skal settes inn tiltak i næringsmiddelproduksjonen for å redusere nivåene, slik at næringsmidlene likevel kan omsettes.

• Mat som ikke kan omsettes, må kasseres eller ev. få alternativt bruksområde. En midlertidig stans i produksjonen kan vurderes.

Mattilsynets mulighet til å fastsette lavere krisegrenseverdier

Den foreslåtte ordningen som Mattilsynet beskriver, åpner for at krisegrenseverdiene som innføres i Mattilsynets håndteringsforskrift ved en reell hendelse, kan settes lavere enn rammene som er satt i den overordnede forskriften som nå er på høring. I den aller første fasen av en atomhendelse mener vi det er mest hensiktsmessig at krisegrenseverdiene settes likt som i den overordnede forskriften, slik at myndigheter, produsenter og samfunnet kan ha forutsigbarhet ved planlegging av tiltak.

Etter en atomhendelse vil det ta noe tid å kartlegge nedfallssituasjonen og innhente den kunnskapen som trengs for å gjøre en grundig vurdering av hva eventuelle alternative krisegrenseverdier burde være. DSA kommer derfor til å planlegge for at krisegrenseverdiene vil settes likt som det rammene tillater i den første fasen av krisehåndteringen. Nærmere vurderinger og eventuelle justeringer av krisegrenseverdiene bør gjøres etter hvert som vi får et bedre kunnskapsgrunnlag. Slike vurderinger må også ta i betraktning eventuelle negative økonomiske og samfunnsmessige konsekvenser, inkludert negative effekter for matproduksjon og produksjon av radioaktivt matavfall. Det kan også oppstå behov for å justere opp enkelte grenseverdier (se neste punkt).

Utsatte matprodukter og rangordning mellom ulike bestemmelser

Norge ble hardt rammet av Tsjernobyl-ulykken i 1986, og vi har fremdeles nasjonale grenseverdier for radioaktivt cesium i næringsmidler som følge av nedfallet2. Produkter fra utmarksområder og næringsfattige ferskvannssystemer er spesielt sårbare. Etter Tsjernobyl-ulykken ble det tillatt høyere nivåer av radioaktivt cesium ved omsetning av reinkjøtt, viltkjøtt og vill ferskvannsfisk, enn i andre matvarer. Myndighetene økte grenseverdiene for å beskytte disse utsatte næringene, siden økningen hadde svært liten betydning for stråledosen til den generelle befolkningen. For personer som spiser mye av slike produkter, ga myndighetene egne kostholdsråd for å bidra til å holde stråledosen under anbefalt nivå.

I utkastet til forskrift som nå er til høring, vil andre nasjonale forskrifter som fastsetter høyere grenseverdier for radioaktiv forurensning i næringsmidler, gjelde foran krisegrenseverdiene. Med dagens regelverk ville dette i dag medført at for vilt- og reinkjøtt og vill ferskvannsfisk ville dagens grenseverdi for radioaktivt cesium på 3000 Bq/kg fortsatt gjelde, mens for eksempel andre kjøttprodukter ville fått en økning fra dagens grenseverdi på 600 Bq/kg til krisegrenseverdien på 1250 Bq/kg.

I motsetning til i de fleste andre europeiske land, inneholder enkelte matvarer i Norge fremdeles nivåer av radioaktivt cesium nær de foreslåtte krisegrenseverdiene. I områdene som ble hardt rammet av Tsjernobyl-ulykken, skal det ikke nødvendigvis mye nedfall til før det blir problemer med å overholde krisegrenseverdiene. DSA er derfor enig i at det i Norge er nødvendig at det for noen utsatte produkter som den generelle befolkningen spiser lite av, gjelder høyere grenseverdier enn krisegrenseverdiene fastsatt i rådsforordning (Euratom) 2016/52.

Myndighetene må være forberedt på at det ved et fremtidig radioaktivt nedfall kan bli behov for å høyne grenseverdiene ytterligere dersom dette er helsemessig forsvarlig, for å beskytte utsatte næringer og sikre tilstrekkelig tilgang til mat. Et slikt grep bør brukes i kombinasjon med kostholdsråd for personer med høyt inntak av produktene med høyere grenseverdier. DSA vil videre påpeke at det er viktig med gode forklaringer og god kommunikasjon når enkelte produkter får høyere grenseverdier enn andre i en krisesituasjon.

Det er også viktig å merke seg at eventuelle fremtidige endringer av de til enhver tid gjeldende generelle grenseverdiene for næringsmidler, kan få betydning for hva grenseverdiene blir i praksis ved en atomhendelse.

Vurderinger knyttet til krisegrenseverdier for fôr

Forslaget til overordnet forskrift inkluderer krisegrenseverdier i radioaktivt cesium i fôr som omsettes, jf. bestemmelsene i rådsforordning (Euratom) 2016/52. I høringsbrevet viser Xxxxxxxxxxx til at Vitenskapskomiteen for mattrygghet (VKM) i sin risikovurdering om radioaktivitet i næringsmidler3 anbefalte at «myndighetene så nærmere på de høyeste midlertidige grenseverdiene for radioaktiv forurensning i fôr i vedlegg III i rådsforordning (Euratom) 2016/52», uten å utdype dette videre.

VKMs kommentar dreide seg om at krisegrenseverdiene for fôr kunne gi nivåer i kjøtt over krisegrenseverdiene, basert på beregninger av overføring av radioaktivt cesium fra fôr til husdyr

2 Forskrift 3. juli 2015 nr. 870 om visse forurensende stoffer i næringsmidler, §4

3 VKM Report 2017:25 Risk assessment of radioactivity in food

under gitte forutsetninger. VKM vurderte ikke de forvaltningsmessige aspektene ved grenseverdier for fôr til omsetning.

Grenseverdier for fôr som omsettes, er kun et hjelpemiddel for å overholde grenseverdiene i animalske matvarer. Fra et praktisk perspektiv, mener DSA at retningslinjer for nivåene i fôr ville være et bedre egnet hjelpemiddel for å oppnå dette, enn absolutte grenseverdier for omsetning. Dette fordi forutsetningene for overføring av radioaktivt cesium fra omsatt fôr til melk, egg og kjøtt vil variere utfra bl.a. a) mengden omsatt fôr som dyrene spiser b) eventuell bruk av berlinerblått eller andre cesiumbindere for å redusere opptak av cesium i dyret og c) for kjøtt, hvor lang tid det går fra fôret brukes til dyret slaktes.

DSA er imidlertid enig med Mattilsynet i at det er fornuftig å holde krisegrenseverdiene i den overordnede forskriften lik som i rådsforordning (Euratom) 2016/52 av praktiske hensyn, slik at det er harmonisert med europeisk regelverk. Grenseverdier i fôr kan også ha konsekvenser for import/eksport av fôr, som bør være harmonisert med resten av Europa. Hvorvidt det er hensiktsmessig å ta inn krisegrenseverdier for fôr ved en reell atomhendelse, kan eventuelt vurderes ved innføring av Mattilsynets håndteringsforskrift. En grundig vurdering er spesielt viktig dersom Norge risikerer å havne i en situasjon med mangel på fôr under krisegrenseverdiene.

Om bruk av to forskrifter

Ved en reell hendelse vil Mattilsynets forslag resultere i to separate forskrifter som inneholder krisegrenseverdier for radioaktiv forurensning: den overordnede forskriften som nå er til høring – som vil bli stående – og Mattilsynets håndteringsforskrift, som først skal innføres ved en reell atomhendelse. I teorien kan disse ha ulike grenseverdier, siden ordningen åpner for at Mattilsynets håndteringsforskrift kan sette lavere krisegrenseverdier enn rammene satt i den overordnede. Det er derfor viktig at dette gjøres på en tydelig og pedagogisk måte. Myndighetene må sørge for at dette ikke fører til forvirring om hvilke grenseverdier som har tredd i kraft og gjelder i en gitt hendelse, når dette publiseres i Lovdata – f.eks. ved at befolkningen eller medier ser til krisegrenseverdier i feil forskrift.

DSA forstår det slik at dette foreslås fordi det også kan være aktuelt å innføre andre tiltak som er hjemlet i matloven, men som ikke er nærmere fastsatt i den overordnede forskriften om krisegrenseverdier, og som dermed må innføres ved en egen forskrift. Dersom det er mulig å oppnå det samme ved å innføre kun én forskrift, som endres og trer i kraft ved en reell atomhendelse, kunne dette være mer hensiktsmessig for å unngå denne typen potensielle uklarheter.

Om bruk av begrepet «midlertidige» grenseverdier

Det fremkommer i høringsnotatet at EU-kommisjonen etter en atomhendelse vil vurdere behovet for, og eventuelt fastsette, en felles forordning som kan inneholde både de gjeldende midlertidige grenseverdiene for innhold av ulike radioaktive stoffer i ulike typer mat og fôr (rådsforordning (Euratom) 2016/52) og andre relevante nødtiltak for mat og fôr (matlovsforordningen artikkel 53).

I rådsforordning (Euratom) 2016/52 artikkel 3 punkt 2 fremkommer det at håndteringsforskriftene («implementing Regulations adopted under paragraph 1») skal vare så kort som mulig, og at første forskrift etter en atomhendelse ikke skal vare lengere enn tre måneder. På bakgrunn av dette er det naturlig å kalle grenseverdiene midlertidig. Forskriften som Mattilsynet foreslår har derimot ingen

slik tidsbegrensning, og DSA har vurdert om det er naturlig å omtale det som «midlertidige grenseverdier». Selv om krisegrenseverdiene er ment å være midlertidige vil forskriften som gjør de gjeldende, måtte oppheves og endres på vanlig måte etter at den har tredd i kraft. DSA ser imidlertid at den foreslåtte begrepsbruken kan være hensiktsmessig for å tydeliggjøre signalet om at krisegrenseverdiene er ment å vare kun en begrenset periode, samt for å skille krisegrenseverdiene fra andre generelle grenseverdier som gjelder til enhver tid.

Forskriftens § 6 fastslår at «Mattilsynet skal jevnlig revurdere og ved behov endre eller oppheve forskrifter vedtatt etter § 5», men indikerer ingenting om når eller hvor ofte dette skal skje. DSA foreslår at det i § 6 legges til at «Mattilsynet bør så snart mulig, og senest innen 3 måneder, gjennomføre en første revurdering av grenseverdiene.» jf. bestemmelsene i rådsforordning (Euratom) 2016/52, artikkel 3 nr. 2. Dette vil sørge for at en slik revurdering ikke trekker for langt ut i tid, samtidig som man unngår de potensielle problemene som en automatisk utløpsdato for håndteringsforskriften kan medføre.

Om bruken av «høyeste» grenseverdier

Rådsforordning (Euratom) 2016/52 bruker begrepet «maximum permitted levels». Det samme begrepet har blitt oversatt til «grenseverdier» (uten ordet "høyeste") i den

såkalte tsjernobylforskriften4 om særlige importbetingelser. Tidligere (nå utgåtte) rådsforordninger som er bakgrunnen for dagens nasjonale grenseverdier for radioaktivt cesium i mat, bruker også begrepet «maximum permitted levels», mens bare «grenseverdier» er brukt i forskrift om visse forurensede stoffer i næringsmidler5 § 4.

DSA mener derfor det i utgangspunktet er overflødig å ha med ordet «høyeste» i tillegg til

«grenseverdi». Det ligger i begrepet «grenseverdi» at det er en verdi som ikke skal overskrides, og at det dermed er «den høyeste» tillatte verdien. DSA kan likevel se at det kan gi mening å ha med

«høyeste» i den overordnede forskriften for å tydeliggjøre at den angir skrankene for de maksimale verdier håndteringsforskriften kan fastsette.

4 Forskrift 24. august 2020 nr. 1675 om særlige importbetingelser for næringsmidler og fôrvarer som følge av ulykken ved atomkraftverket i Tsjernobyl

5 Forskrift 3. juli 2015 nr. 870 om visse forurensende stoffer i næringsmidler

Forslag til endrede formuleringer i utkastet til forskriften

DSA mener at forskriften bør tydeliggjøres og har noen konkrete forslag til omformulering av enkelte paragrafer. Forslagene til endringer er knyttet til utkastet til forskriften, men også «grovskissen» av Mattilsynets håndteringsforskrift bør etter DSAs syn endres tilsvarende.

Endringene er tatt inn med spor-endring for å synliggjøre hvilke endringer som foreslås. I forskriftens overskrift og i §§ 2, 5 og 8 foreslås mindre språklige endringer.

§ 4 andre ledd foreslås omformulert. Foreslåtte formulering som angir at grenseverdiene i første ledd ikke gjelder før Mattilsynet vedtar forskrifter, fremstår misvisende. Grenseverdiene er for det første i vedleggene, ikke i første ledd, og for det andre vil grenseverdiene heller ikke gjelde etter Mattilsynet vedtar forskrifter etter § 5, for da er det forskriften etter § 5 som vil gjelde og ikke vedleggene i den overordnede forskriften.

Foreslåtte formulering er et forsøk på å tydeliggjøre at vedleggene i denne forskriften setter skranker for hvilke grenseverdier Mattilsynet kan vedta forskrift om etter en atomhendelse.

Grenseverdiene sier ikke noe om andre nødvendige restriksjoner, og dette foreslås derfor tatt ut av § 4.

Foreslåtte endring av § 6 er omtalt under overskriften «Om bruk av begrepet «midlertidige» grenseverdier».

§ 7 første ledd foreslås omformulert og det er lagt inn 3 alternative formuleringer.

Forslag til endringer

Overskrift:

Forskrift om høyeste midlertidige grenseverdier for radioaktiv forurensning i

næringsmidler og fôr til omsetning som omsettes, og eventueltle andre nødvendige restriksjoner etter matloven, som følge av en atomhendelse

§ 2. Virkeområde

Denne forskriften fastsetter de høyeste grenseverdiene for radioaktiv forurensning i næringsmidler og fôr til omsetning, som midlertidig kan gjøres gjeldende etter en atomhendelse.

Denne forskriften gir Mattilsynet myndighet til å vedta forskrifter som fastsetter de

gjeldende midlertidige grenseverdierne for radioaktiv forurensning i næringsmidler og fôr, og

eventuelt andre nødvendige restriksjoner etter matloven, som følge av en atomhendelse. Forskriften gjelder for norsk land- og sjøterritorium, norske luft- og sjøfartøyer, og innretninger på norsk kontinentalsokkel.

§ 4. Høyeste midlertidige grenseverdier for radioaktiv forurensning i næringsmidler og fôr De høyeste midlertidige grenseverdiene for radioaktiv forurensning i næringsmidler, mindre viktige næringsmidler og fôr som kan omsettes etter en atomhendelse, framgår av henholdsvis vedlegg 1, vedlegg 2 del 2 og vedlegg 3 i denne forskriften.

De høyeste midlertidige gGrenseverdiene i vedleggene første ledd setter skranker for hvor høye grenseverdier for radioaktiv forurensning i næringsmidler og fôr gjelder ikke før Mattilsynet etter § 5 kan vedtar forskrifter om som fastsetter de gjeldende midlertidige grenseverdiene for radioaktiv

forurensning i næringsmidler og fôr, og eventuelt andre nødvendige restriksjoner etter

matloven, som følge av en atomhendelse.

§ 5. Mattilsynets vedtakelse av forskrifter som fastsetter de gjeldende midlertidige

grenseverdiene for radioaktiv forurensning i næringsmidler og fôr, og eventuelt andre nødvendige restriksjoner etter matloven, som følge av en atomhendelse

Hvis Xxxxxxxxxxx mottar opplysninger om en atomhendelse, kan Xxxxxxxxxxx vedta forskrifter som fastsetter:

a) de gjeldende midlertidige grenseverdiene for radioaktiv forurensning i de næringsmidlene og det fôret som kan være forurenset og

b) andre nødvendige restriksjoner etter matloven § 9, § 12, § 13, § 14, § 15, § 16, § 17,

§ 21 og § 33.

Xxxxxxxxxxx kan vedta forskrifter etter første ledd uten forutgående høring, og kunngjøre disse på særskilt måte.

§ 6. Revurdering, endring og oppheving av forskrifter vedtatt av Mattilsynet etter § 5 Mattilsynet skal jevnlig revurdere og ved behov endre eller oppheve forskrifter vedtatt etter § 5, basert på typen av hendelse, stedet for hendelsen, andre aktuelle tiltak og

utviklingen i målte nivåer av radioaktiv forurensning.

Mattilsynet bør så snart mulig, og senest innen 3 måneder, gjennomføre en første revurdering av grenseverdiene.

§ 7. Rangordningen mellom ulike bestemmelser

Bestemmelser i forskrifter vedtatt av Mattilsynet etter § 5 gjelder med forbehold forikke i den grad det er motstrid med:/Alt. 2: Ved motstrid går bestemmelsene under a og b foran forskrifter vedtatt av Mattilsynet etter § 5:/Alt. 3: Ved motstrid går følgende bestemmelser foran forskrifter vedtatt av Mattilsynet etter § 5:

a) bestemmelser som regulerer tilsvarende forhold i forskrifter som gjennomfører Norges forpliktelser etter EØS-avtalen i norsk rett og

b) nasjonale bestemmelser i andre forskrifter som fastsetter høyere grenseverdier for radioaktiv forurensning i bestemte næringsmidler eller fôr.

Bestemmelser i forskrifter vedtatt av Mattilsynet etter § 5 gjelder foran nasjonale bestemmelser i andre forskrifter som fastsetter lavere grenseverdier for radioaktiv forurensning i næringsmidler eller fôr.

§ 8. Omsetningsforbud

Det er forbudt å omsette næringsmidler eller fôr som ikke er i samsvar medover de

gjeldende midlertidige grenseverdiene for radioaktiv forurensning eller andre krav i forskrifter

vedtatt av Mattilsynet etter § 5.