Konkurranseloven § 3-11 - Vedtak om inngrep mot Statkraft Holding AS’ erverv av 100 prosent av aksjene i Trondheim Energiverk AS
Offentlig versjon
1.2 Beskrivelse av partene og avtalene 3
2. Inngrepsvilkårene i konkurranseloven § 3-11 5
2.1 Bedriftservervskriteriet 5
2.2 Konkurransebegrensningskriteriet 5
3.2.1 Geografisk marked uten flaskehalser 11
3.2.2 Geografisk marked ved flaskehalser 11
3.2.3 Oppsummering om geografiske markeder 14
4. Markedskonsentrasjonen i de relevante markeder 14
5.1 Konkurransen i det nordiske engrosmarkedet 19
5.1.1 Konsentrasjonen blant aktørene 19
5.1.2 Betydningen av krysseie 20
5.1.3 Potensialet for stilltiende samarbeid 22
5.2 Markedsmakt og flaskehalser 26
5.2.1 Flytting av produksjon mellom perioder 27
5.2.2 Kommentarer til Statkrafts anførsler 28
5.2.3 Markedsmakt og finansielle kontrakter 30
5.2.4 Markedsmakt ved spesialreguleringer 30
5.2.5 Betydningen av kapasitetsbeskrankninger 31
5.2.6 Betydningen av etterspørselens priselastisitet 32
5.2.7 Marginalkostnader i et vannkraftssystem 32
5.2.8 Betydningen av langsiktige fastpriskontrakter 33
5.2.9 Kontrollinstansenes rolle 33
5.2.10 Oppsummering markedsmakt og flaskehalser 35
5.3 Konkurransesituasjonen i Midt- og Nord-Norge 35
5.3.2 Betydningen av krysseie 36
5.4 Samfunnsøkonomiske kostnader 37
5.4.1 Effektivitetstap på kort sikt 37
5.4.2 Effektivitetstap på lang sikt 38
5.5 Oppsummering konkurransevirkninger 38
6.1 Statkrafts anførsler om synergier/effektivitetsgevinster ved ervervet 40
6.2 Konkurransetilsynets vurdering av anførte effektivitets- og synergigevinster 40
6.3 Kort om betydningen av slagkraftige, nasjonale enheter 41
7. Konklusjon og vedtak om inngrep 41
1. Innledning
Statkraft Holding AS inngikk 8. januar 2002 avtale med Trondheim kommune om erverv av 100 prosent av aksjene i Trondheim Energiverk. Ifølge avtalen har Statkraft Holding overtatt aksjene i Trondheim Energiverk mot et vederlag på 4,25 mrd kroner. Ervervet ble meldt til Konkurransetilsynet ved brev fra advokatfirmaet BA-HR av 25. februar 2002.
I henhold til forvaltningsloven § 16 og konkurranseloven § 3-11 syvende ledd varslet Konkurransetilsynet ved brev av 22. mai 2002 inngrep mot ervervet. Tilsynet varslet inngrep fordi ervervet av 100 % av aksjene i Trondheim Energiverk vil medføre en vesentlig begrensning av konkurransen i kraftmarkedet.
Konkurransetilsynet ba om Statkrafts tilbakemelding innen 10. juni 2002. Kommentarer til tilsynets inngrepsvarsel ble mottatt ved brev av samme dato. I hovedtrekk har Statkraft anført at varselet om inngrep ikke er begrunnet i tilstrekkelig grad, og at vilkårene for inngrep etter konkurranseloven § 3-11 ikke er oppfylt. De enkelte anførsler vil bli nærmere kommentert fortløpende i vedtaket.
Etter konkurranseloven § 3-11 femte ledd skal Konkurransetilsynet, før det gripes inn mot bedriftserverv, forsøke å komme frem til en minnelig løsning med de eller den ervervsdrivende. I varselet om inngrep av 22. mai 2002 ble Statkraft bedt om å fremlegge eventuelle forslag til en alternativ løsning av saken som tok hensyn til de konkurransemessige problemstillinger Konkurransetilsynet beskrev samme sted.
Ved brev av 28. mai fremmet Statkraft forslag til avhjelpende tiltak i forbindelse med både ervervet av 45,525 % av aksjene i Agder Energi og 100 % av aksjene i Trondheim Energiverk […]2
Konkurransetilsynet vurderte forslagene i kommunikasjon med Statkraft, men tilsynet kom til at de foreslåtte tiltakene ikke er tilstrekkelige til å avbøte den vesentlige konkurransebegrensingen i kraftmarkedet som ervervet medfører.
28. juni 2002 fremmet Statkraft et nytt forslag med sikte på å avbøte konkurransebegrensende virkninger av ervervet. […]3
1 Unntatt offentlighet med hjemmel i offentlighetsloven § 5a, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 2 Unntatt offentlighet med hjemmel i offentlighetsloven § 5a, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 3 Unntatt offentlighet med hjemmel i offentlighetsloven § 5a, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2
1.1 Inngrepsfrist
Etter konkurranseloven (krrl) § 3-11 sjette ledd kan Konkurransetilsynet gripe inn mot bedriftserverv innen seks måneder etter at det er inngått endelig avtale om ervervet. Dersom særlige hensyn tilsier det, kan tilsynet gjøre inngrep innen ett år fra samme tidspunkt.
Tilsynet har i sin praksis lagt til grunn at kravet om ”endelig avtale” innebærer at det ikke er tilstrekkelig at det foreligger en rettslig bindende avtale, for eksempel en intensjonsavtale.
Kravet om at avtalen må være endelig medfører at alle nødvendige selskapsrettslige godkjennelser må foreligge. En fusjonsavtale som krever godkjennelse av de respektive generalforsamlinger, vil for eksempel ikke være endelig før slike godkjennelser foreligger. Dette gjelder selv om det er truffet styrebeslutning om ervervet.
Lov om statsforetak (lov av 30. august 1991 nr 7) § 23 gir styret i et statsforetak ansvaret for forvaltningen av foretaket og plikt til å påse at virksomheten drives i samsvar med foretakets formål, vedtekter og retningslinjer som er fastsatt av foretaksmøtet. Bedriftsforsamlingen har i henhold til statsforetaksloven kun en rådgivende funksjon ved investeringer av større omfang, jf lovens § 35.
Ifølge meldingen om ervervet til Konkurransetilsynet av 25. februar 2002 gav styret i Statkraft SF sin tilslutning til avtalen 27. november 2001. Salget av samtlige aksjer i Trondheim Energiverk AS ble behandlet og godkjent av kommunestyret i Trondheim 13. desember 2001. Konkurransetilsynet legger derfor til grunn at de selskapsrettslige godkjennelser for ervervet foreligger.
Partene har i avtalens punkt 3 og 4 tatt forbehold med hensyn til avtalens gjennomføring. Det er gjort til et vilkår at de nødvendige godkjennelser fra konsesjonsmyndighetene blir gitt. I vurderingen av om endelig avtale er inngått, har Konkurransetilsynet i sin tidligere praksis lagt vekt på om avtalen har aktualitet. Generelt kan det ifølge praksis antas at en avtale om bedriftserverv er endelig når dens gjennomføring kun er avhengig av forhold utenfor partenes kontroll.
En betingelse om godkjenning fra offentlige myndigheter vil typisk være et forhold som ligger utenfor partenes kontroll. Et slikt forbehold utelukker derfor ikke at endelig avtale må anses inngått.
Med unntak for forbeholdet om godkjenning fra konsesjonsmyndighetene er det ikke satt flere betingelser for gjennomføring av hovedavtalen. Det forelå derfor en endelig avtale om bedriftserverv på tidspunktet for undertegning 8. januar 2002. Konkurransetilsynet kan således senest gripe inn mot bedriftservervet 8. juli 2002, jf krrl § 3-11 sjette ledd.
1.2 Beskrivelse av partene og avtalene
Statkraft Holding AS
Statkraft Holding AS er et holdingselskap som er heleiet av Statkraft SF. Statkraft SF (Statkraft) er et statsforetak underlagt Nærings- og handelsdepartementet. Statkraft er Norges største kraftprodusent med en årlig produksjon i et normalår på ca 34 TWh (ikke medregnet Statkrafts eierandeler i andre selskaper). Dette tilsvarer ca 30 prosent av den samlede norske kraftproduksjonen. Statkraft eier helt eller delvis 91 kraftstasjoner og har driftsansvar for 55 av disse.
Statkraft har faste leveranser til kraftkrevende industri i henhold til langsiktige avtaler vedtatt av Stortinget og i henhold til kommersielle avtaler. Av Statkrafts årlige produksjon går ca 19,4 TWh til kraftkrevende industri og treforedling. Ca 2,6 TWh av produksjonen er konsesjonskraft til kommuner og fylkeskommuner.
Selskapet har eierandeler i flere selskaper som er aktører i kraftmarkedet. Statkraft har en eierandel på 66,62 prosent i Skagerak Energi AS, 49 prosent i Hedmark Energi AS og 49,9 prosent i Bergenshalvøens Kommunale Kraftselskap AS. Sammen med Agder Energi er disse selskapene Statkrafts ”prefererte samarbeidspartnere”, og de inngår i den såkalte ”Statkraftalliansen”. Selskapet har inngått avtale med Agderkommunene om kjøp av 45,525 prosent av aksjene i Agder Energi AS, men Konkurransetilsynet nedla forbud mot ervervet ved vedtak V2002-26. Konkurransetilsynets vedtak er påklaget av Statkraft og Agder Energi/Agderkommunene til Arbeids- og administrasjonsdepartementet.
Statkraft eier også 20 prosent av aksjene i E-CO Vannkraft AS, 3,15 prosent av aksjene i Fjordkraft AS og 35 prosent av aksjene i svenske Sydkraft AB.
Selskapet omsatte i 2001 for 10,4 milliarder kroner, og har ca 1100 ansatte.
Trondheim Energiverk AS
Trondheim Energiverk AS (TEV) er organisert som et konsern med fem datterselskaper. Konsernet eies i sin helhet av Trondheim kommune. Selskapet har en konsernstab og en tjenesteytende stab, som bistår konsernets datterselskaper. Disse er Trondheim Kraft AS, Trondheim Energiverk Nett AS, Trondheim Energiverk Kraftsalg AS, Trondheim Energiverk Fjernvarme AS og Enita AS. TEV-konsernet driver gjennom sine datterselskaper kraftproduksjon, nettvirksomhet og kraftomsetning.
Produksjonsvirksomheten i TEV omfatter kraftproduksjon og handel i engrosmarkedet, og administreres gjennom datterselskapet Trondheim Kraft AS. Kraftproduksjonen foregår i dag ved 14 kraftstasjoner i Nea/Nidelva, med en årlig middelproduksjon på 2550 GWh. I tillegg har selskapet en eierandel på 48,6 prosent i selskapet Kraftverkene i Orkla (KVO), som med 5 kraftstasjoner står for kraftproduksjonen i Orkla/Grana. Elektrisitetsproduksjonen i dette vassdraget utgjør 1250 GWh pr år, hvorav TEVs eierandel tilsvarer en produksjon på 608 GWh. TEVs totale kraftproduksjon var i 2001 på 2853 GWh.
TEV driver nettvirksomhet i konsesjonsområdene Trondheim og Klæbu gjennom datterselskapet Trondheim Energiverk Nett AS. Selskapet har ansvaret for overføring og fordeling av elektrisk kraft til ca 85 000 kunder.
Trondheim Energiverk Kraftsalg AS står for konsernets omsetning av kraft i sluttbrukermarkedet. Selskapet har pr i dag ca 80 000 kunder og en omsetning av kraft på ca 2000 GWh.
TEV-konsernet hadde i 2001 en omsetning på 1,2 milliarder kroner, og selskapet har ca 450 ansatte.
Beskrivelse av avtalene
Det avtaleverket som ligger til grunn for ervervet består av en hovedavtale mellom Statkraft og Trondheim kommune, en tilleggsavtale om overføring av eiendomsrett til gatebelysning i Trondheim og en rammeavtale mellom TEV og arbeidstakerorganisasjonene i TEV.
Avtalens punkt 4.1 bestemmer at det skal avholdes generalforsamling i TEV umiddelbart etter avtalens inngåelse. Det nye styret i selskapet skal bestå av seks medlemmer, hvorav ett skal utpekes av Trondheim kommune.
2. Inngrepsvilkårene i konkurranseloven § 3-11
Konkurranseloven § 3-11 første ledd gir Konkurransetilsynet hjemmel til å gripe inn mot bedriftserverv dersom tilsynet finner at vedkommende erverv vil føre til eller forsterke en vesentlig begrensning av konkurransen i strid med formålet i lovens § 1-1. Lovens formål er å sørge for effektiv bruk av samfunnets ressurser ved å legge til rette for virksom konkurranse.
2.1 Bedriftservervskriteriet
Det første vilkåret som må være oppfylt for at Konkurransetilsynet kan gripe inn mot ervervet, er at det foreligger et bedriftserverv i lovens forstand. Ifølge krrl § 3-1 annet ledd omfatter begrepet bedriftserverv også fusjon, erverv av aksjer eller andeler og delvis erverv av bedrift. Det fremgår av forarbeidene at oppregningen er inntatt av informative hensyn, og ikke ment som en uttømmende definisjon av hvilke transaksjoner som skal anses som et bedriftserverv i lovens forstand.
Ettersom avtalen innebærer at Statkraft erverver samtlige aksjer i TEV, legger Konkurransetilsynet uten videre drøftelse til grunn at det foreligger et bedriftserverv i konkurranselovens forstand.
2.2 Konkurransebegrensningskriteriet
Hvis Konkurransetilsynet skal kunne gripe inn mot bedriftservervet, er det et vilkår at ervervet fører til eller forsterker en vesentlig begrensning av konkurransen i strid med lovens formål om effektiv bruk av samfunnets ressurser.
Som ordlyden viser er det ikke tilstrekkelig at konkurransen begrenses ved at ervervet gjennomføres. Det er et krav at konkurransen begrenses vesentlig. Blant annet vil det kunne foreligge en vesentlig begrensning av konkurransen når bedriftservervet foretas av en bedrift som derved får en dominerende stilling på markedet.
Markedets struktur og virkemåte for øvrig må tillegges vekt ved avgjørelsen av om begrensningen av konkurransen er vesentlig. Xxxxxx ordlyd er ikke til hinder for at det kan gripes inn mot selv små bedriftserverv, så lenge ervervet fører til eller forsterker en vesentlig begrensning av konkurransen i strid med lovens formål.
2.3 Nærmere om markedsmakt
For at et erverv skal føre til eller forsterke en vesentlig begrensning av konkurransen, må ervervet medføre at partene får markedsmakt eller at deres markedsmakt øker. Teoretisk sett har en tilbyder markedsmakt dersom prisen på tilbyderens produkt kan økes uten at hele salget forsvinner. En tilbyder med markedsmakt har altså mulighet til å påvirke markedsprisen gjennom sin tilpasning. Utøvelse av markedsmakt innebærer en sløsing i samfunnsøkonomisk forstand siden markedstilpasningen gir en samlet ressursbruk som er mindre effektiv enn den kunne ha vært. Et avgjørende moment for konkurranseanalysen blir derfor om aktøren ved
ervervet får en mulighet til å utøve markedsmakt, eller om muligheten for å utøve markedsmakt forsterkes.
For å kunne fastslå om Statkraft som følge av ervervet får mulighet til å utøve markedsmakt eller om muligheten til å utøve markedsmakt forsterkes, og dermed om dette ervervet vil medføre en vesentlig begrensning av konkurransen, er det nødvendig å vurdere produsentenes tilpasning i markedet. I denne sammenheng er det naturlig å anta at den enkelte produsenten tilpasser seg slik at dennes fortjeneste blir størst mulig.
Når en produsent skal vurdere hvilket kvantum og til hvilken pris det er mest lønnsomt å produsere, må produsenten se hen til sin residuale etterspørselskurve. Den residuale etterspørselskurven er gitt ved den totale etterspørsel i markedet minus tilbudet til de andre produsentene ved hvert prisnivå, og viser sammenhengen mellom den pris produsenten velger og den omsetning produsenten oppnår. Muligheten til å utøve markedsmakt vil avhenge av elastisiteten til residualetterspørselen. Jo mer uelastisk residualetterspørselen er, desto sterkere vil redusert produksjon slå ut i økt pris, og desto større markedsmakt vil produsenten ha.
Formen og beliggenheten på kurven avhenger dels av den underliggende etterspørselen og dels av konkurrentenes atferd og produksjonsmuligheter. Følgende faktorer trekker i retning av en lite prisfølsom residualetterspørsel: En lite prisfølsom markedsetterspørsel, begrenset produksjonskapasitet for konkurrentene, importbeskrankninger (det vil si kapasitetsbeskrankninger i overføringsnettet), samt svak konkurranse mellom produsentene. Selv om totaletterspørselen er lite prisfølsom, kan altså residualetterspørselen hver produsent står overfor, være prisfølsom.
Det sentrale spørsmålet for drøftelsen nedenfor er derfor om elastisiteten til den residualetterspørsel som produsenten står overfor, er liten eller stor (lite prisfølsom eller prisfølsom), og om den blir mindre som følge av ervervet. Dersom Statkraft etter ervervet av TEV står overfor en mindre elastisk residualetterspørsel, er det et uttrykk for at produsentens mulighet til å utøve markedsmakt har økt. Den økte markedsmakten kan skyldes at ervervet fører til at den samlede produksjonskapasiteten til konkurrentene reduseres, og/eller at incentivene til å konkurrere blir svakere.
I kraftoverføringsnettet kan det tidvis oppstå flaskehalser med tilhørende lokale områder med ulike priser. I perioder hvor importen inn til et område er tøyd til kapasitetsgrensen, vil den residualetterspørsel som produsenten står overfor, bli mindre elastisk. En reduksjon av kvantum fra en av produsentene i området vil ikke motsvares av økt import, slik det normalt vil være når det ikke er press på importkapasiteten. Elastisiteten vil selvsagt avhenge av hvordan de andre produsentene i området reagerer på at én produsent reduserer sitt kvantum. Spørsmålet er om de andre produsentene har evne og vilje til å øke sin produksjon i den aktuelle perioden. Viljen vil avhenge av hvor godt konkurransen fungerer, mens evnen vil avhenge av om produksjonen lett lar seg regulere opp.
I det følgende vil vi derfor vurdere forhold som er av betydning for konkurrentenes atferd og den underliggende etterspørselen. Disse forholdene avhenger igjen av infrastrukturen i
Markedsavgrensningen er i konkurranseretten blant annet et redskap for å beregne markedsandelene, som gir et mål for markedskonsentrasjonen. Konsentrasjonen i markedet er et utgangspunkt for den økonomiske analysen av konsekvensene av ervervet.
Markedskonsentrasjonen beregnes i kapittel 4.
2.4 Effektivitetsgevinster
Selv om et bedriftserverv fører til eller forsterker en vesentlig begrensning av konkurransen, kan Konkurransetilsynet ikke gripe inn mot ervervet hvis dette ikke samtidig er i strid med lovens formål om effektiv bruk av samfunnets ressurser.
Dette kravet innebærer at Konkurransetilsynet ikke kan gripe inn mot et erverv som vil føre til samfunnsøkonomiske kostnadsbesparelser som er større enn det samfunnsøkonomiske tapet som oppstår ved at ervervet begrenser konkurransen vesentlig. Det sentrale er altså om ervervet medfører effektivitetsgevinster som kan oppveie tapet som følge av den vesentlige konkurransebegrensningen.
For det første må det klargjøres om eventuelle bedriftsøkonomiske effektivitetsgevinster også vil være samfunnsøkonomiske effektivitetsgevinster. For eksempel regnes stordriftsfordeler, rasjonaliseringsgevinster og samproduksjonsfordeler som slike gevinster. Det må imidlertid dreie seg om nettogevinster for partene. Kostnadsbesparelser som medfører et tilsvarende tap for andre innenlandske aktører, regnes ikke som en samfunnsøkonomisk effektivitetsgevinst. Gevinstene må videre komme som en følge av ervervet. Dersom det er sannsynlig at gevinstene kunne blitt realisert uavhengig av ervervet, vil de ikke bli tatt hensyn til.
Spørsmålet om Statkrafts erverv av TEV gir effektivitetsgevinster drøftes i kapittel 6.
3. Det relevante marked
For å kunne vurdere ervervets konkurransemessige virkninger, må det foretas en konkret vurdering av forholdene i det eller de markeder som berøres av ervervet - det eller de relevante markeder. Avgrensningen av det relevante marked foretas ut fra en vurdering av kjøpernes muligheter til å velge alternative tilbud. Generelt vil en kjøper velge tilbyder på bakgrunn av egenskaper ved produktene og tilbyderens lokalisering. Det relevante markedet kan derfor deles inn i det relevante produktmarkedet og det relevante geografiske markedet. Et relevant marked må ha en produktmessig og geografisk størrelse som gjør at det er mulig å utøve betydelig markedsmakt hvis markedet monopoliseres.
Markedsavgrensningen i denne saken er basert på samme prinsipper som markedsavgrensningen i vedtak V2002-26 om inngrep mot Statkrafts erverv av aksjer i Agder Energi.
3.1 Produktmarkedet
Utgangspunktet for avgrensningen av det relevante produktmarkedet er i hvilken grad etterspørrerne, til dekning av et bestemt behov, anser varer eller tjenester som substituerbare. Jo bedre substitutt en vare eller tjeneste er til produktet eller tjenesten vi ser på, desto større sannsynlighet er det for at varen eller tjenesten inkluderes i det relevante produktmarkedet. Substituerbarheten angir i hvilken grad en kjøper, for sin behovstilfredsstillelse, vil gå over til å etterspørre andre produkter dersom prisen på et produkt øker. Dette vil særlig avhenge av produktenes egenskaper, bruksområder og priser.
Ervervet omfatter virksomheter som driver med produksjon, distribusjon og salg av elektrisk kraft. Elektrisk kraft omsettes i ulike markeder som vi kort skal redegjøre for nedenfor.
Markedet for fysisk krafthandel
Vertikalt skiller vi mellom to nivåer ved salg av elektrisk kraft. Første omsetningsledd er engrosmarkedet, hvor handelen foregår mellom kraftprodusenter og store kraftkjøpere som energiverk, tradere og større sluttbrukere. Siste ledd er sluttbrukermarkedet, der leverandører selger kraft til alminnelig forbruk. Etterspørrerne i sluttbrukermarkedet omfatter blant andre husholdninger, bedrifter og offentlige institusjoner.
Tradisjonelt har aktørene i engrosmarkedet handlet kraft gjennom bilaterale fysiske kontrakter av kortere eller lengre varighet. Utviklingen etter dereguleringen har gått i retning av at de bilaterale fysiske4 kontraktenes løpetid er blitt redusert. I bilaterale fysiske kontrakter kan det avtales faste priser, eller prisen kan knyttes til den løpende prisen i spotmarkedet. Alternativt kan aktørene basere sin handel på kjøp og salg i de organiserte markedene. Kraft kan kjøpes og selges i spotmarkedet, eventuelt med tilhørende prissikring i det finansielle markedet. En stadig større del av omsetningen kanaliseres gjennom spotmarkedet.
Elspot er Nord Pools markedsplass for fysisk krafthandel (spotmarkedet). Omsetningen i Elspot dekker ca. 25 prosent av kraftforbruket i Norden, resten dekkes av energibrukernes egen produksjon og bilateralt kjøp og salg (otc-handel).
Regulerkraftmarkedet
Momentan balanse mellom produksjon og forbruk sikres ved hjelp av regulerkraftmarkedet, som er et redskap for Statnett SF (Statnett) som systemoperatør. Etter at priser og kvanta er fastlagt i elspotmarkedet, innhenter Statnett norske anmeldinger for opp- og nedregulering. Slik regulering må skje på kort varsel, f.eks. ved uventede endringer i etterspørselen.
4 Med fysiske kontrakter menes kontrakter der kraften fysisk leveres, i motsetning til finansielle kontrakter som ikke innebærer fysisk levering.
5 Oppgitt av Nord Pool Elspot.
Markedet for finansiell krafthandel
For å sikre seg mot prissvingninger i det fysiske markedet for kraft, kan aktørene inngå finansielle kontrakter. Eltermin er Nord Pools terminmarked og er en markedsplass for finansielle derivater. I dette markedet omsettes det standardiserte terminkontrakter for fremtidig levering. Det inngås også finansielle kontrakter direkte mellom ulike aktører i kraftmarkedet. Dette er bilaterale kontrakter som ofte blir inngått via en kraftmegler.
Terminmarkedet er et finansielt marked uten fysisk leveranse ved kontraktsforfall, og er således et instrument for prissikring og risikostyring for aktørene i markedet. Systemprisen er referansepris for de finansielle kontraktene.
Det relevante produktmarked
Etterspørselen etter elektrisk kraft er lite prisfølsom på kort sikt (fra time til time). Først ved priser som er betydelig høyere enn dagens prisnivå, kan enkelte industribedrifter finne det lønnsomt å redusere sin etterspørsel. Også på mellomlang sikt – i løpet av en sesong eller noen måneder – er prisfølsomheten begrenset. Det betyr at det vil være mulig for en hypotetisk monopolist som kontrollerer tilbudet av elektrisk kraft, å utøve vesentlig markedsmakt ved engrossalg av elektrisk kraft.
På denne bakgrunn avgrenses det relevante produktmarkedet til engrosmarkedet for elektrisk kraft. Vi drøfter betydningen av ervervet i markedene for finansiell krafthandel og regulerkraftmarkedet i punkt 5.2.3 og 5.2.4.
Betydningen av bunden produksjon
Statkraft anfører at volum bundet opp i langsiktige kontrakter ikke skal medberegnes ved beregning av markedsandeler, da det er enighet om at Statkraft ikke har incentiver til å utøve markedsmakt for det volum som er bundet opp i fastpriskontrakter. Statkraft argumenterer for at kraft som er bundet opp i langsiktige fastpriskontrakter, skal holdes utenfor ved
6 Selv om konkurransen i sluttbrukermarkedet fungerer tilfredstillende, kan markedsmakt i engrosmarkedet medføre høyere engrospriser, og dermed høyere priser i sluttbrukermarkedet.
vurderingen av markedsposisjonen til selskapet7, og betrakter all produksjon som omsettes utenfor det åpne markedet som bunden (captive produksjon). Statkraft ber derfor om at tilsynet vurderer dette på nytt.
Konkurransetilsynet vil presisere at det uansett ikke er relevant å justere for bunden produksjon der alle produsentene har samme relative forpliktelser. Dette gjelder for eksempel konsesjonskraft, som de fleste kraftverk er forpliktet til å avgi.
De stortingspålagte kontraktene må underlegges en særskilt vurdering. Prisene i disse kontraktene er bestemt av Stortinget uavhengig av markedsutviklingen. Statkraft oppgir at volumet for myndighetspålagte kontrakter i NO2 som gjenstår i 2002 er 9,5 TWh. Tilsvarende tall for kontrakter som gjenstår i 2004 er 9,2 TWh. I 2006 synker det gjenstående volumet til 5,7 TWh, og fra år 2010 foreligger det ifølge oversikten fra Statkraft avtaler for fremtidig levering på 2,5 TWh. Konkurransetilsynet er således av den oppfatning at det er liten grunn til å se bort fra disse kontraktene i vurderingen av et erverv som fører til en varig strukturendring, fordi det leveransepliktige volumet reduseres betydelig allerede i 2006, og bare omfatter et lite volum i 2010. De stortingspålagte kontraktene fra 2001 er basert på markedsvilkår, og har således de samme virkninger som langsiktige kommersielle avtaler. 8
3.2 Geografisk omfang
Det relevante geografiske markedet avgrenses med utgangspunkt i kjøpernes substitusjonsmuligheter. Normalt er transportkostnader den faktoren som har størst betydning for avgrensningen av det relevante geografiske markedet. Jo høyere transportkostnadene er i forhold til produktprisen, desto mindre er vanligvis det relevante geografiske markedet.
Særtrekk ved kraft som produkt gjør at den tradisjonelle tilnærmingen med hensyn til geografisk avgrensning må nyanseres. Siden kraften må produseres samtidig som den skal leveres, må en i kraftmarkedet se på de faktiske transportmulighetene.
Kapasitetsbegrensninger i overføringsnettet er derfor av betydning for hvilke produsenter som er tilbydere til enhver tid, og for hvordan konkurransen i kraftmarkedet foregår.
På grunn av de fysiske kapasitetsbegrensningene i overføringsnettet (flaskehalser) kan kraftmarkedets struktur variere fra time til time, på døgn-, uke- og sesongbasis i årets 8760 timer. Kapasitetsbegrensninger mellom ulike geografiske områder kan skape til dels store forskjeller mellom prisene som klarerer de ulike markedene. Konkurransetilsynet finner det derfor riktig å analysere det relevante markedet med og uten flaskehalser.
7 Argumentene er omtalt i melding om erverv av aksjer i Agder Energi, melding om erverv av TEV, i klage over vedtak V2002-26 – Statkraft/Agder Energi og i kommentarer til tilsynets varsel om inngrep mot ervervet av TEV.
0 Xx Xx.prp. nr. 78 (1999-2000).
3.2.1 Geografisk marked uten flaskehalser
Historisk har det ved avgrensning av det geografiske markedet blitt tatt utgangspunkt i det norsk-svenske engrosmarkedet. I St. melding nr. 11 (1995-96) ble rammene for et norsk- svensk kraftmarked lagt. Daværende Nærings- og energidepartementet (NOE) gikk inn for å oppheve grensetariffene for handel mellom de to landene. Det ble bestemt at det norske systemet med områdepriser skulle legges til grunn ved håndtering av flaskehalser i overføringssystemet mellom Norge og Sverige. I 1996 ble Nord Pool etablert som felles kraftbørs og i 1998 sluttet også Finland seg til handelen på Nord Pool. I Konkurransetilsynets avgjørelse A2000-26 ble Norge, Sverige og Finland definert som det relevante markedet i perioder uten flaskehalser, ettersom systemprisen i perioder uten flaskehalser vil gjelde overalt i disse landene.
Det har etter 1. januar 2001 skjedd en utvikling i Danmark. Kablene mellom Norge og Vest- Danmark (1000 MW) ble tidligere brukt av produsentene Statkraft i Norge, Elsam i Vest- Danmark og E.ON Energie i Tyskland. Denne utvekslingen var regulert av langsiktige kraftutvekslingsavtaler. I januar 2001 ble disse erstattet av finansielle avtaler. Det betyr at disse selskapene ikke lenger har eksklusive rettigheter til å utveksle kraft over kablene.
Kraftutvekslingen blir i dag basert på Nord Pools områdepriser ut fra samme prinsipper som gjelder for utveksling mellom Norge, Sverige og Finland. Grensetariffen mellom Norge og Danmark er fjernet. Øst-Danmark er knyttet til det nordiske markedet gjennom overførings- forbindelser til Sverige (Øresund). Fra 1. oktober 2000 har Øst-Danmark vært eget elspotområde på Nord Pool. Grensetariffen på 2 øre pr. kWh mellom Danmark og Sverige er nylig fjernet. Danmark har overføringsforbindelser til Europa.
På bakgrunn av dette avgrenses det relevante geografiske markedet uten flaskehalser til Norden (unntatt Island). Tilsvarende markedsavgrensning ble gjort i tilsynets vedtak V2002- 26 – Statkraft-Agder Energi. For ordens skyld påpekes at Konkurransetilsynet og Statkraft er enige om dette.
3.2.2 Geografisk marked ved flaskehalser
Selv om markedet for salg av elektrisk kraft på engrosnivå i utgangspunktet er nordisk, vil man på grunn av overføringsbegrensningene i nettet ha perioder med flere temporære relevante geografiske delmarkeder. Det er ikke lønnsomt å dimensjonere overføringsnettet slik at det til enhver tid kan tilfredsstille ethvert transportbehov. Det vil derfor i perioder være begrensede muligheter til å overføre kraft internt i Norge og mellom Norge og andre land.
Hvor begrensningene oppstår og hvor hyppig de kan variere, finnes det ikke eksakte tall for, og dette beror til dels også på aktørenes tilpasning. Konkurransetilsynet har valgt å analysere slike delmarkeder med utgangspunkt i elspotområdene på Nord Pool.
Ved flaskehalser i det nordiske overføringsnettet klareres spotmarkedet ved hjelp av en kapasitetsavgift, som igjen medfører at spotmarkedet deles inn i flere, ulike områder med forskjellige priser (prisområder). For en nærmere beskrivelse av håndteringen av flaskehalser; se vedlegg 1.
Norge er for tiden delt i to elspotområder: NO1 (Sør-Norge) og NO2 (Midt- og Nord-Norge). De andre elspotområdene på Nord Pool er Sverige, Finland, Øst-Danmark og Vest-Danmark. NO2 er fysisk knyttet først og fremst til NO1 og Sverige. Det finnes i tillegg
overføringskapasitet mellom Nord-Norge og henholdsvis Finland og Russland. Denne kapasiteten er imidlertid liten sammenlignet med kapasiteten mot NO1 og Sverige.9 At Norge er delt opp i to elspotområder, har sammenheng med at kapasitetsbegrensningene mellom område NO1 og NO2 antas å være vedvarende, som skyldes nettets struktur og varierende magasinfylling. Over landegrensene blir alle flaskehalser håndtert ved oppdeling i prisområder.
Gjennom sitt erverv av aksjer i TEV vil Statkraft overta TEVs kraftverk. Disse kraftverkene ligger i Trøndelagsområdet, som hører inn under elspotområdet Midt- og Nord-Norge (NO2). Statkraft har betydelig kraftproduksjon i samme område. Konkurransetilsynet finner det derfor nødvendig å vurdere særskilt konkurranseforholdene i elspotområdet Midt- og Nord- Norge.
Det forekommer at flaskehalser i overføringsnettet binder også innenfor de elspotområdene som er definert av NordPool. Av den grunn kan det være ønskelig å vurdere konsentrasjonen i mindre geografiske områder innenfor NO2. Innenfor Midt- og Nord-Norge finnes det flere kritiske snitt, blant annet Tunnsjødal/Kobbelv- og Ofotensnittet. Begrensninger i de interne snittene har gjort at Statnett ved visse anledninger har opprettet eget elspotområde for Midt- Norge, slik at NO2 ble delt i to separate prisområder. Dette tilsier at det kan være aktuelt å se på henholdsvis Midt- og Nord-Norge som egne relevante geografiske markeder.
Det vil altså være flere temporære, geografiske delmarkeder.
Statkraft hevder at Norden er det relevante markedet også i perioder med flaskehalser, fordi flaskehalsenes varighet, størrelse og manglende forutsigbarhet tilsier at et hypotetisk kartell ikke har noen mulighet til å gjennomføre en varig lønnsom prisøkning som innebærer et samfunnsøkonomisk tap i de periodene kapasiteten binder. Ifølge beregninger fra Statkraft har Midt- og Nord-Norge i perioden 1997 til 2001 i gjennomsnitt vært eget prisområde i 27 prosent av tiden. Av denne tiden har Midt- og Nord-Norge vært lavprisområde i 13 prosent av tiden og høyprisområde i 14 prosent av tiden. Dette tilsier etter Konkurransetilsynets oppfatning at overføringskapasiteten inn/ut av NO2 utgjør en så vidt betydningsfull beskrankning at ervervets virkning i Midt- og Nord-Norge må vurderes særskilt.
9 Opplyst av Xxxxxxxx i møte med Konkurransetilsynet 10. mai 2002.
Statkraft etterspør en begrunnelse for hvorfor tilsynet har gått bort fra den analysemodell som ble lagt til grunn i avgjørelse A2002-26, der flaskehalsenes varighet og hyppighet ble ansett som relevante vurderingskriterier ved markedsavgrensningen. Konkurransetilsynet er fortsatt av den oppfatning at flaskehalsenes varighet og hyppighet kan si noe om betydningen av kapasitetsbegrensningene. Som nevnt ovenfor kan produsenter innenfor et område likevel tilpasse seg slik at flaskehalser akkurat unngås, for å opprettholde en høy pris i et område som ellers ville blitt overskuddsområde. Utøvelse av markedsmakt i et delmarked kan altså medføre at prisområder utskilles mindre hyppig. Flaskehalsenes varighet og hyppighet er derfor ikke et avgjørende kriterium for avgrensingen av det relevante markedet. Et elspotområde kan være et eget relevant marked i perioder hvor kapasiteten ikke er fullt utnyttet. Beregninger av hvor ofte kapasiteten binder inn og ut av NO2, kan imidlertid anses som et minimumsanslag for hvor lenge dette elspotområdet historisk har utgjort et separat geografisk marked10.
Hvis man studerer periodene når NO2 har vært eget prisområde, er det også mye som tyder på at kapasitetsbindingene oppstår relativt forutsigbart. For eksempel er det som regel eksportbegrensninger fra NO2 om morgenen, og importbegrensninger om natten.
Statkraft bestrider videre at Midt- og Nord-Norge er et eget geografisk marked, fordi NO2s grense mot Sverige i større grad skyldes institusjonelle forhold enn fysiske begrensninger. Det arbeides i Nordel-sammenheng med alternative modeller for prisområdeinndeling, men det foreligger ikke konkrete planer om å endre dagens inndeling.11 Konkurransetilsynet legger derfor til grunn at NO2 vil være eget elspotområde også i fremtiden.
Utgangspunktet for vurderingen av delmarkeder må være kapasitetssituasjonen slik den foreligger i dag, samt konkrete planer om økt kapasitet. Statkraft hevder at det er foretatt vesentlige utbygginger av nettet inn/ut av NO2.
Ifølge opplysninger fra Statnett12 ligger overføringskapasiteten mellom NO2 og Sverige (Trøndelags-snittet, Nordlands-snittet og Tunnsjødal/Kobbelv-snittet) mellom 800 og 1100 MW. Med planlagte kapasitetsøkninger forventes kapasiteten fra NO2 til Sverige å ligge mellom 1100 og 1300 MW, dvs en økning på 200 – 300 MW. Fra Sverige til NO2 forventes kapasiteten å ligge mellom 1000 og 1100 MW, dvs en økning på inntil 200 MW. Variasjonen i kapasitet over døgn/sesong vil bli mindre enn i dag. Dagens kapasitet mellom NO2 og NO1 er normalt på inntil 300 MW, og det forventes ingen vesentlige økninger de nærmeste årene.
Overføringsbehovet over Tunnsjødal/Kobbelv- og Nordlands-snittet vil være relativt konstant det kommende tiåret. Over Trøndelags-snittet vil flyten i større grad enn i dag gå ut av Trøndelag, men dette forutsetter at det bygges et 800 MW gasskraftverk på Skogn. Ut fra dette antar Statnett at omfanget av flaskehalser både internt og mot øvrige elspotområder forblir konstant, eller noe redusert frem mot år 2010. Dersom gasskraftverket ikke realiseres, vil det etter Statnetts oppfatning være nødvendig å forsterke kapasiteten mot Sør-Norge og/eller Sverige (Trøndelags-snittet). Hvorvidt flaskehalsene i denne situasjonen vil være
10 Tilsynet er derfor av den oppfatning at beregninger om hvor ofte og hvor lenge kapasiteten har bundet mellom NO2 og øvrige elspotområder, av denne grunn ikke kan beregnes med et filter på 0,1 øre kWh som Statkraft har brukt i sine beregninger. Skal man foreta slike beregninger bør det være med filter på 0 øre kWh.
11 Opplyst av Statnett på møte med Konkurransetilsynet 10. mai 2002.
12 Notat av 17. juni 2002: ”Overføringsbehov og nettkapasitet i Midt-Norge.
3.2.3 Oppsummering om geografiske markeder
Selv om markedet for salg av elektrisk kraft på engrosnivå i utgangspunktet er nordisk, vil man på grunn av overføringsbegrensningene i nettet ha flere temporære relevante geografiske delmarkeder. Konkurransetilsynet har i denne sammenheng valgt å analysere disse delmarkedene med utgangspunkt i elspotområdene på Nord Pool. Når det er kapasitetsbegrensninger, vil Midt- og Nord-Norge, og Midt- og Nord-Norge sammen med elspotområder som tidvis er felles prisområde med Midt- og Nord-Norge, være relevante markeder.
Flaskehalser i nettet åpner for at markedsmakt kan utøves innenfor et prisområde gjennom at produsentene i området ser seg tjent med å heve prisen eller begrense tilbudet i større grad enn det som er nødvendig for å skape markedslikevekt i de lokale prisområdene. Likeledes kan utøvelse av markedsmakt gjøre at det ikke oppstår flaskehalser på tidspunkter der slike kapasitetsbegrensninger skulle/burde inntre. Produsentene kan tilpasse seg slik at flaskehalser akkurat unngås, for å opprettholde høy pris i et område som ellers ville blitt overskuddsområde (lavpris). Dette kan gjøres ved å holde tilbake produksjon, og vil bli drøftet nærmere i kapittelet om de konkurransemessige virkningene av ervervet, jf. pkt. 5.2.1 nedenfor.
4. Markedskonsentrasjonen i de relevante markeder
Nedenfor følger en oversikt over aktørenes markedsandeler i Norden, Midt- og Nord-Norge og Sør-Norge. Statkrafts oversikt over andeler av produksjon, installert effekt og magasinkapasitet er lagt til grunn.
Den norske kraftproduksjonen er nesten utelukkende basert på vannkraft, i motsetning til produksjonen i de øvrige nordiske landene. I vannkraft skiller en mellom tre former for kapasitet: effektkapasitet, energikapasitet og magasinkapasitet.
Effektkapasitet (installert effekt - MW) angir systemets maksimale produksjon per tidsenhet og er en form for produksjonskapasitet. Effektkapasiteten er bestemt av fallhøyde, dimensjonen på de rør som fører frem til turbinene og av antallet og størrelsen på turbinene.
Energikapasitet (MWh) angir systemets evne til å produsere over et gitt tidsrom. Effektkapasiteten setter en øvre grense for energikapasiteten. Ingen produsent vil imidlertid produsere på effektgrensen hele tiden. Energikapasiteten er derfor i realiteten bestemt av vanntilsiget, som igjen avhenger av nedbør, og hvor mange bekker og elver som er tilknyttet systemet.
I kraftmarkedet består varelageret til en vannkraftprodusent av et råvarelager; vann i magasiner. Ikke alle produsenter har magasiner. Et elvekraftverk kan bare produsere når det er tilsig, mens de kraftverk som har store magasiner, kan frikoble tilsig og produksjon. Slike verk kan lagre vann i perioder med lave kraftpriser og dermed utsette produksjonen til perioder hvor forventet kraftpris er høyere. Størrelsen på magasinet måles i hvor mye energi som kan produseres av den vannmengden som maksimalt kan lagres i magasinet.
Magasinkapasiteten bestemmer hvor fritt kraftverket står med hensyn til å planlegge sin produksjon uavhengig av tilsigsforhold.
Flere aktører i kraftmarkedet13 har foreslått å benytte begrepet magasinjustert effekt14 som måltall for å vurdere konsentrasjonsøkningen, og samtidig ta hensyn til den faktiske regulerbarheten. Dette måltallet gjør at det i mindre grad tas hensyn til installert effekt i kraftverk med lav magasinkapasitet og omvendt. For eksempel vil et verk med dobbelt så stort magasin som årsproduksjon få dobbelt så stor magasinjustert effekt som installert effekt. På denne måten vil effekten til elvekraftverk (uten magasiner) få liten betydning.
Statkraft har kommet med sterke innvendinger mot å benytte dette målet. Konkurransetilsynet er enig med Statkraft i at målet kan være noe mangelfullt ved måling av regulerbarheten av produksjon, fordi målet i for stor grad tillegger størrelsen på magasinene vekt i forhold til den faktiske regulerbarheten. For eksempel vil et kraftverk med lav brukstid, bli tillagt stor vekt hvis det har et flerårsmagasin, selv om produksjonen ikke nødvendigvis er mer regulerbar av den grunn.
Konkurransetilsynet er som nevnt ovenfor opptatt av produksjonens regulerbarhet. Produsentenes reguleringsevne gjennom magasinkapasitet og installert effekt er av betydning for Konkurransetilsynets vurdering av potensialet for markedsmakt på tilbudssiden i engrosmarkedet. Konkurransetilsynet anser disse størrelsene for å være tilstrekkelige som konsentrasjonsmål ved beregning av markedsandeler.
Markedsandelene for effekt er ikke justert i forhold til tilgjengelig vinterkapasitet. Effekt knyttet til elvekraftverk vil ikke kunne belastes fullt ut om vinteren. Statkraft har relativt liten eierinteresse i elvekraftverk. Dersom tilgjengelig vinterkapasitet legges til grunn, vil Statkrafts markedsandeler i forhold til andre selskaper være noe høyere enn markedsandelen gjengitt nedenfor.
Ved beregningen av egen markedsandel inkluderer Statkraft bare de aktørene hvor selskapet etter egen vurdering har kontrollerende direkte eller indirekte eierandel. Dette utelukker blant annet Tafjord Kraft AS som eies med 43,16 prosent av BKK.
Markedsandelene er heller ikke justert for Statkrafts stortingspålagte kontrakter, jf for øvrig drøftingen i 3.1. De stortingspålagte kontraktene utgjør en samlet årlig produksjon på 18 TWh for hele Norge.
Statkraft hevder at Konkurransetilsynet bør ta hensyn til importkapasiteten når markedsandeler skal beregnes for området NO2. Tilsynet mener derimot at importkapasiteten ikke skal medregnes i den kraftproduksjonen som tilbys innenfor området. Årsaken er at avgrensningen av NO2 som det relevante markedet skjer når importflaskehalsene er fulle og
13 PIL, Elkem, Lyse Energi og Nordisk Krafthandlerforening.
14 Effektkapasitet* (Magasinkapasitet/middelproduksjon)= magasinjustert effekt.
området er avstengt for ytterligere import. I disse tilfellene er det bare produsentene innenfor området som kan konkurrere på tilbudssiden, og importkapasiteten utgjør ikke lenger noen trussel for potensiell utøvelse av markedsmakt innenfor området. I de tilfellene hvor importkapasitet utgjør en reell trussel, er flaskehalsene ikke fulle, og det relevante markedet har ikke den samme snevre avgrensningen.
I perioder med eksportbegrensninger vil prisen i NO2 være lavere enn i de omkringliggende områdene, og importkonkurranse er derfor uaktuelt i disse situasjonene.
Tabell 1. Norden
Selskap | Produksjon TWh % | Installert MW | effekt % | Magasinkapasitet TWh % | ||
Statkraft15 inkl. BKK, HEAS og Skagerak | 47,2 | 12 % | 11562 | 13 % | 35,5 | 29,5 % |
TEV | 2,9 | 0,7 % | 658 | 0,8 % | 1,5 | 1,3 % |
50,1 | 1 3 % | 12220 | 14 % | 37 | 30,8 % | |
Vattenfall | 80,2 | 21 % | 14324 | 16 % | ||
Fortum/Birka Energi | 43,5 | 15 % | 12599 | 14 % | ||
27,5 | 7 % | 5878 | 7 % | |||
Elsam | 16,8 | 4 % | 3924 | 4 % | ||
PVO | 14,3 | 4 % | 3360 | 4 % | ||
Energi E2 | 14,2 | 4 % | 4200 | 5 % | ||
8,9 | 2,3 % | 2521 | 2,8 % | 6,4 | 5,3 % | |
…… | 7,4 | 2 % | 1780 | 2 % | 5,0 | 4 % |
Sum | 380 | 87264 | 120,5 | |||
15 Statkrafts stortingspålagte kontraktsforpliktelser er ikke trukket ut av produksjonstallene.
16 Statkraft, BKK, HEAS, Skagerak og TEV. 17 Statkraft har en eierandel på 35,5 prosent. 18 Statkraft har en eierandel på 20 prosent.
19 Statkrafts erverv av 45,525% av aksjene er til behandling i AAD.
Tabell 2 Midt og Nord Norge (NO2)
Selskap | Produksjon TWh % | Installert effekt MW % | Magasinkapasitet TWh % |
14,6 45 % | 3004 44 % | 14,2 52 % | |
TEV | 2,9 9 % | 658 10 % | 1,5 6 % |
17,5 54 % | 3662 53 % | 15,7 58 % | |
Nord Trøndelag El. verk | 2,6 8 % | 562 8 % | 1,0 4 % |
Trønder Energi | 1,5 5 % | 334 5 % | 0,7 3 % |
Salten Kraftsamband | 1,3 4 % | 315 5 % | 1,3 5 % |
Troms Kraft | 1,1 3 % | 239 4 % | 0,7 3 % |
1,0 3 % | 277 4 % | 0,7 3 % | |
Elkem NO2 | 1,0 3 % | 200 3 % | 0,8 3 % |
Helgelandskraft | 0,9 3 % | 203 3 % | 0,4 1 % |
.......... Sum | 32,2 100 % | 6902 100 % | 27,2 100 % |
20 Statkrafts stortingspålagte kontraktsforpliktelser er ikke trukket ut av produksjonstallene.
21 Statkraft og TEV.
22 43,16 prosent av aksjene i Tafjord Kraftproduksjon eies av BKK.
Tabell 3 Sør Norge (NO1)
Selskap | Produksjon TWh % | Installert MW | effekt % | Magasinkapasitet TWh % | ||
19,6 | 23 % | 5390 | 26 % | 17,8 | 31 % | |
Statkraft inkl. BKK, HEAS, og Skagerak | 32,6 | 38 % | 8558 | 42 % | 24,8 | 43 % |
7,4 | 9 % | 1780 | 9 % | 5,0 | 9 % | |
8,9 | 10 % | 2521 | 12 % | 6,4 | 11 % | |
Norsk Hydro | 8,5 | 10 % | 1683 | 8 % | 5,4 | 10 % |
Lyse Energi | 5,9 | 7 % | 1780 | 9 % | 5,0 | 9 % |
Akershus Energi | 2,4 | 3 % | 531 | 3 % | 1,0 | 2 % |
2,7 | 3 % | 504 | 2 % | 0,5 | 1 % | |
2,2 | 3 % | 438 | 2 % | 1,2 | 2 % | |
Østfold Energi | 1,6 | 2 % | 338 | 2 % | 0,9 | 1 % |
Elkem | 1,7 | 2 % | 266 | 1 % | 0,8 | 1 % |
1,4 | 2 % | 335 | 2 % | 0,7 | 1 % | |
1,1 | 1 % | 229 | 1 % | 0,5 | 1 % | |
Norske Skog | 0,9 | 1 % | 140 | 1% | 0,4 | 1 % |
0,3 | 0,3 % | 51 | 0,2% | 0,1 | 0,1 % | |
.... | ||||||
Sum | 85,4 | 100 % | 20605 | 100 % | 57,1 | 100 % |
Importkapasitet | 3000 | |||||
Sum m/import | 23605 | |||||
23 Statkrafts stortingspålagte kontraktsforpliktelser er ikke trukket ut av produksjonstallene.
24 Statkrafts erverv av 45,525% av aksjene er til behandling i AAD.
25 20 prosent av aksjene i E-CO Vannkraft eies av Statkraft.
26 26,5 prosent av aksjene i Hafslund eies av Sydkraft, hvor Statkraft har en eierandel på 35,1 prosent.
27 30 prosent av aksjene i Buskerud Energi eies av E-CO Vannkraft, hvor Statkraft har en eierandel på 20 prosent.
28 33,4 prosent av aksjene i Sunnhordland Kraftlag eies av BKK.
29 39,2 prosent av aksjene eies av BKK.
30 49,9 prosent av aksjene i Eidsiva Energi eies av HEAS.
5. Konkurransevirkninger
5.1 Konkurransen i det nordiske engrosmarkedet
5.1.1 Konsentrasjonen blant aktørene
Statkraft har gjennom sine erverv av eierandeler i norske kraftselskap gradvis økt sin innflytelse i det nordiske markedet i de senere år. Med utgangspunkt i årlig middelproduksjon (TWh) har Statkraft inklusive TEV en markedsandel på 13 prosent.31 Ervervene av mellomstore norske kraftprodusenter har hver for seg gitt små utslag på konsentrasjonen når Norge, Sverige, Finland og Danmark ses under ett, men de senere års omstruktureringer har likevel gjort Statkraft til den nest største kraftprodusenten i Norden.
I vedtak V2002-26 om Statkrafts erverv av aksjer i Agder Energi, la Konkurransetilsynet til grunn at konkurransesituasjonen i det nordiske markedet er bekymringsfull. De store kraftprodusentenes eierandeler i andre kraftselskaper og i hverandre gjør at konkurransen kan dempes, og øker mulighetene for at de store selskapene vil koordinere sin atferd i markedet.
Svenske Vattenfall er den største aktøren i det nordiske markedet, med en andel av årlig middelproduksjon på 21 prosent. I utgangspunktet har de fire største aktørene i markedet - Vattenfall, Statkraft,32 Fortum33 og Sydkraft - en samlet andel av produksjonen på nær 53 prosent. Statkrafts eierandel i svenske Sydkraft er 35,5 prosent. Statkraftalliansen og Sydkraft har etter ervervet til sammen 20 prosent av produksjon og effekt i Norden.
Statkrafts muligheter for å magasinere vann gjør at selskapet har større muligheter enn sine utenlandske konkurrenter til å regulere volumet på sin produksjon, jf. drøftelsen i kapittel
5.2.5. Den svenske vannkraften består i langt større grad av elvekraftverk, som ikke gir samme mulighet for å spare på vannet. Selv om størrelsen på magasiner i seg selv ikke er et korrekt mål på regulerbarhet, har det en viss betydning å se hen til Statkrafts andel av magasinkapasiteten, som er på ca. 31 prosent i Norden etter ervervet av TEV. Av denne grunn har Statkraft en større innflytelse i markedet enn produksjonsandelen tilsier.
Også i et nordisk marked kan det derfor ha konkurransebegrensende virkninger når Statkraft kjøper kraftselskaper som i nordisk sammenheng har små produksjonsandeler, men hvor produksjonen er regulerbar. Alle de norske selskapene Statkraft har ervervet eierandeler i, har produksjon som er regulerbar, og dette gjelder også TEV. Ervervet betyr også at det blant de resterende konkurrentene er én mindre som har regulerbar produksjon. Ervervets virkning på konsentrasjonen i Norden er riktignok liten, men Statkraft har gjennom flere oppkjøp i kraftproduserende bedrifter gradvis styrket sin posisjon.
I den svenske utredningen SOU 2002:7 ”Konkurrensen på elmarknaden”34 er det blant annet gjort en studie av konkurransen og prisdannelsen på det nordiske engrosmarkedet.
Utredningen konkluderer med at begge deler fungerer forholdsvis bra i dag. I utredningen
31 Ekskl. Agder.
32 Statkraft inkl. BKK, HEAS, Skagerak og TEV.
33 Inkl. Birka Energi, som nå er 100 prosent eid av Fortum.
34 Utredningen ble avsluttet i januar 2002.
påpekes det likevel at myndighetene bør være vaktsomme overfor de utviklingstendenser som innebærer at antall aktører i produksjon reduseres.35
5.1.2 Betydningen av krysseie
Krysseie mellom konkurrerende selskaper vil kunne bidra til å dempe konkurransen i markedet. Når et selskap eier en andel i et konkurrerende selskap, er det naturlig at selskapet vil ønske å opptre på en slik måte at det maksimerer summen av selskapets profitt, og den profitt som selskapet får fra eierandelen i det konkurrerende selskapet. Selskapet vet at dersom det opptrer aggressivt og på den måten stjeler markedsandeler fra konkurrenten, vil det få lavere inntekt fra sin eierandel i det konkurrerende selskapet. Tilsvarende vil økte priser begunstige konkurrentene og dermed også selskapet gjennom eierandeler i konkurrentene.
Krysseie vil dermed trekke i retning av dempet konkurranse. Et annet aspekt ved krysseie er at det gir mulighet for informasjonsutveksling mellom de involverte selskaper. Økt informasjon kan synes som et gode, men i en verden med ufullkommen konkurranse vil økt informasjon kunne medføre redusert konkurranse, jf SNF-rapport 15/98.36
Xxxxxxxx og Xxxxxxx (2000)37 har foretatt beregninger som indikerer at store produsenter kan finne det lønnsomt å opptre strategisk ved å holde tilbake produksjon dersom de har eierinteresser i andre selskaper. Analysen er gjort med utgangspunkt i Norge og Sverige, og forutsetter at det er kvantumskonkurranse i det felles markedet.
Xxxxxxxx og Xxxxxxx sammenligner situasjonen med og uten krysseie, og kommer til at store produsenter som Statkraft kan finne det lønnsomt å redusere produksjonen selv om dette isolert sett gir lavere fortjeneste. Tapet for eget selskap mer enn oppveies av gevinsten som oppstår på Statkrafts andeler i deleide selskaper (den gang Sydkraft, BKK og E-CO).
Analysen viser at under den konkurranseform som observeres i engrosmarkedet, er markedsmakt avhengig av størrelse, og den konkluderer blant annet med at konkurransemyndighetene bør være spesielt oppmerksomme på de største produsentenes erverv av eierandeler i andre selskaper.
Statkrafts eierandeler i annen kraftproduksjon i Norden
Siden Xxxxxxxx og Xxxxxxx gjorde sin analyse, har Statkraft kjøpt andeler i Vestfold Kraft, SKK, HEAS, Agder Energi38 og TEV. Statkraft har eierinteresser i flere kraftverk i Midt- og Nord-Norge. Statkraft eier 50 prosent av Kraftverkene i Øvre Namsen, og indirekte gjennom BKK andeler i Tafjord Kraft. Også selskaper som Statkraft eier andeler i, har vært aktive på oppkjøpssiden de siste årene. Som eksempler kan nevnes at Oslo Energi Produksjon i 2000 ervervet eierandeler i Oppland Energi, og BKKs mange oppkjøp på Vestlandet. Videre har Statkraft økt sin eierandel i Sydkraft fra 17 prosent til 35,5 prosent.
I mellomtiden har også Finland og Danmark blitt innlemmet i det nordiske engrosmarkedet. Isolert sett skulle denne utvidelsen av markedet tilsi at krysseie-effekten reduseres. På den annen side er disse markedene svært konsentrerte. Særlig gjelder dette det danske markedet,
35 Side 22.
36 Xxxx-Xxxxxx X. xxx xxx Xxxx, Xxxx Xxxxxxx, Xxxx X. Xxxxxxxx og Xxxx Xxxxxxx: ”Krysseie og eierkonsentrasjon i det norsk-svenske kraftmarkedet”, SNF-rapport 15/98.
37 Xxxxx X. Xxxxxxxx og Xxxx Xxxxxxx: “Will Crossownership Reestablish Market Power in the Nordic Power Market?” - The Energy Journal, Volume 23, Number 2.
38 Konkurransetilsynet forbød ervervet av Agder Energi i vedtak V2002-26 av 21. mars 2002. Vedtaket er påklaget til Arbeids- og administrasjonsdepartementet.
hvor to danske selskaper har monopol i henholdsvis Øst- og Vest-Danmark. Innlemmelsen av disse to landene gjør derfor ikke markedet mindre konsentrert.
Statkraft har nå en andel på 29 prosent av stemmene i Sydkraft. Tyske E.On er største aksjonær i selskapet. Sydkraft er nest største aktør i Sverige, og nummer fire i Norden etter Vattenfall, Statkraft og Fortum. Da Statkraft første gang kjøpte aksjer i Sydkraft, begrunnet selskapet aksjeoppkjøpet med et ønske om å lære om en annen teknologi for produksjon av elektrisitet, og da særlig om produksjon av elektrisitet ved hjelp av vindkraft.39 Statkraft har gjennom sin eierandel i Sydkraft også fått innsikt i termiske produsenters agering i markedet. Sydkrafts agering i Sverige vil ha betydning for hvorvidt det oppstår flaskehalser mellom Norge og Sverige. Statkraft kan dermed i kraft av sin lokalisering ha innsikt i - og innflytelse på - flyten i det vesentligste av overføringslinjene inn og ut av Norge.
Sydkraft har også en eierandel på 26,5 prosent i Hafslund, som har en markedsandel i Sør- Norge på 3 prosent. Dette gjør at Hafslund ikke fremstår som en helt uavhengig konkurrent til Statkraft.
Ved siden av Statkraft og de selskaper Statkraft selv regner som Statkraftalliansen,40 er E-CO av en viss betydning i Norden. E-COs produksjon er også regulerbar og andelen av magasinkapasiteten i Norden er på 5,3 prosent. Statkraftalliansen, TEV og E-CO har en andel av magasinkapasiteten i Norden på hele 36 prosent. Sammen med Sydkraft har Statkraftalliansen og E-CO en andel av installert effekt i Norden på 23,6 prosent.
Foruten eierandelen i E-CO, eier Statkraft og E-CO kraftverkene Solbergfoss og Aurland sammen. Statkraft har riktignok en beskjeden andel av Aurland, men Konkurransetilsynet er likevel av den oppfatning at Statkrafts eierinteresser i disse kraftverkene, kombinert med selskapets eierandel og styrerepresentasjon i E-CO vil gi Statkraft verdifull informasjon om hydrologiske forhold i de aktuelle områdene, samt driftsmessige forhold ved kraftverkene, noe som igjen kan gi informasjon om E-COs vannverdi og andre forhold som kan påvirke Statkrafts agering i markedet.
I punkt 5.3.2 kommer vi nærmere inn på hvordan Statkrafts eierinteresser i andre selskaper og kraftverk påvirker konkurransen innenfor Midt- og Nord-Norge.
39 Jf SNF rapport 15/98 s. 14.
40 BKK, HEAS, Skagerak og Agder.
41 Stilltiende samarbeid er nærmere beskrevet under punkt 5.1.3.
Kommentarer til Statkrafts anførsler
Statkraft har i sitt tilsvar til varselet om inngrep vist til notatet ”Utdypende momenter vedrørende det nordiske markedet og vannkraftssystemer”.42 I dette notatet rettes det kritikk mot studien av Xxxxxxxx og Xxxxxxx. Til denne kritikken påpeker Konkurransetilsynet at studien finner at krysseierskap i kraftmarkedet øker incentivene for utøvelse av markedsmakt. Kritikken Statkraft retter mot studien går på hvordan vannkraftverk er modellert, og at modellen kun tar utgangspunkt i et norsk-svensk marked, mens markedet i dag er nordisk.
Statkraft hevder at en utvidelse av det relevante markedet medfører at incentivene til å utøve markedsmakt vil være mindre enn det studien finner. Til dette vil Konkurransetilsynet påpeke at det ikke er opplagt at konsentrasjonen i et marked reduseres selv om markedet blir større. Beregninger av Herfindahlsindeksen for 1996 i SNF-rapport 15/98 viser at det norsk-svenske markedet er mer konsentrert enn det norske kraftmarkedet. Dette skyldes at det svenske markedet er betraktelig mer konsentrert enn det norske. Tilsvarende er det danske markedet mer konsentrert enn det svenske.
Statkraft hevder også at Xxxxxxxx og Xxxxxxx modellerer vannkraften som et
termisk verk uten energimessige restriksjoner, og med en konstant marginalkostand på 10 øre/kWh. Konkurransetilsynet er enig med Statkraft i at dette innebærer forenklinger som gjør at analysen ikke fanger opp alle relevante sider ved vannkraften. Det viktigste er at vannkraftprodusentene ikke kan produsere mer vann enn de har (selv om de har effektkapasitet til å gjøre det), og at de antakelig ikke vil finne det lønnsomt å holde tilbake vann i alle timer, slik termiske verk i prinsippet kan gjøre.
Statkraft viser også til en studie av det norsk-svenske kraftmarkedet av Hjalmarsson43 som uttaler at regional markedsmakt44 trolig er uten betydning. Det er i denne sammenheng viktig å påpeke at Xxxxxxxxxxx benytter data på ukenivå,45 og ikke tar hensyn til overføringsbegrensninger av nettet. Studien undersøker dermed ikke muligheten for utøvelse av regional markedsmakt som følge av overføringsbegrensninger i nettet.
Xxxxxxxxxxxx studie ble foretatt for perioden 1996 til april 1999. I denne perioden hadde Statkraft en markedsandel i Norge på 29 prosent av total produksjon i Norge, mot en konsentrasjon på rundt 43 prosent etter oppkjøpet av TEV uten Agder Energi.
5.1.3 Potensialet for stilltiende samarbeid
I et marked med få tilbydere og stor gjennomsiktighet kan det være fare for at det oppstår et såkalt stilltiende samarbeid mellom aktørene. For at denne type markedstilpasning skal kunne initieres og opprettholdes, må aktørene kunne observere hverandres atferd for på den måten å kunne avsløre hvem som eventuelt bryter ut av samarbeidet. I tillegg er det nødvendig med en form for ”straff” for avvik fra ”samarbeidet”.
Engrosmarkedet har flere egenskaper som gjør det sannsynlig at det kan oppstå et stilltiende samarbeid. At aktørene møtes daglig i spotmarkedet, gjør fristelsen til å bryte ut av et stilltiende samarbeid liten, siden slike utbrudd fra det stilltiende samarbeidet raskt blir avslørt
42 Bilag 4 i Statkrafts klage over V2002-26.
43 Hjalmarsson: ”Nord Pool: A power market without market power”; Working paper, Göteborg University, 2000.
44 Regional markedsmakt drøftes nærmere i kapittel 5.2.
45 Ukesdata vil ikke fange opp prisvariasjoner mellom dager eller timer.
og straffet. Samarbeidet opprettholdes under trusselen om gjengjeldelse, som innebærer at den høye prisen ikke vil bli opprettholdt. Dette har en disiplinerende effekt på aktørene. I samme retning trekker det at eierne av kraftproduksjon har langsiktige interesser og derfor i mindre grad er opptatt av kortsiktig profitt. Dette øker sannsynligheten for at en større produsent ikke vil bli møtt med skjerpet konkurranse dersom produksjon holdes tilbake i et forsøk på å heve prisen.
Siden aktørene i engrosmarkedet møtes daglig i markedet, trenger de ikke å kommunisere eksplisitt med hverandre; de lærer å kommunisere via markedsresultatet. Selv om ikke konkurrentenes budkurver kan observeres direkte, kan de tolkes indirekte ut fra likevektsprisen, fra offentlig tilgjengelige analyser av produksjonsflyten, varmekraftproduksjon mv.
Stokastiske forhold hos den enkelte aktør (tilsig, nedbør, etterspørsel, driftsstans mv.) skaper en usikkerhet som kan gjøre det vanskelig å etablere et stilltiende samarbeid. Likevel anses informasjonen om disse forholdene for å være god i kraftmarkedet, ettersom det hyppig offentliggjøres statistikk for de stokastiske forholdene på aggregert nivå. Dette er et synspunkt som Statkraft synes å dele. Stokastikken kan imidlertid gjøre det vanskeligere å etablere en entydig og perfekt samarbeidsløsning. Av samme grunn kan det være vanskelig å påvise at markedsutfallet er et resultat av et stilltiende samarbeid.
Statkraft er Norges største kraftprodusent med produksjon lokalisert mange steder i landet. Dette gir Statkraft en overlegen mulighet til å holde seg oppdatert om utviklingen i magasinnivåene i hele Norge. Kunnskap om magasinnivåene er viktig for å vurdere konkurrerende produsenters vannverdier, og hvordan de vil regulere sin produksjon. At en aktør har en slik informasjonsfordel, gir økt grunn til å frykte et stilltiende samarbeid når antall uavhengige aktører reduseres i markedet.
Statkraft er i kraft av sin størrelse i stand til å holde seg med avanserte modeller som gjør at Statkraft kan regulere sin produksjon bedriftsøkonomisk mest mulig optimalt. Slike modeller predikerer fremtidige priser på bakgrunn av de faktorer som påvirker tilbud og etterspørsel. Statkraft får dermed et informasjonsfortrinn og et bedre beslutningsgrunnlag for regulering av sin produksjon enn de fleste andre aktørene har. Resultatet blir at Statkraft får en ledende rolle i markedet.
Statkrafts informasjonsfortrinn kan gjøre at konkurrentene i større grad velger å agere i tråd med Statkrafts strategi. Dersom de observerer at Statkraft holder tilbake produksjon, kan dette oppfattes som et signal om at vannet vil kaste mer av seg i fremtidige perioder. Andre produsenter med magasinkapasitet kan i en slik situasjon finne det risikabelt å øke produksjonen. Produsenter som er usikre på verdien av vannet de har i magasinene, vil være mer tilbøyelige til å se hen til Statkrafts vanndisponering når de tar sine produksjonsbeslutninger.
Kommentarer til Statkrafts anførsler
Statkraft hevder at tilsynets argumentasjon for et stilltiende samarbeid ikke er tilstrekkelig til å sannsynliggjøre risikoen for at et slikt samarbeid skal oppstå. Det er tvilsomt at priskrig mellom aktørene i kraftmarkedet vil inntreffe, ettersom dette vil medføre en sløsing med begrensede ressurser. Videre fremhever Statkraft at ervervet kun medfører at én uavhengig aktør fjernes fra markedet, samtidig som det ikke gir Statkraft noe ekstra informasjons- fortrinn. Ervervet vil dermed ikke vesentlig øke mulighetene for stilltiende samarbeid.
Tilsynet har ovenfor lagt vekt på ulike karakteristika ved markedet som tilsier at forholdene ligger til rette for at et stilltiende samarbeid kan oppstå. Et første vilkår for at et stilltiende samarbeid kan oppstå er muligheten til å observere konkurrentenes atferd. Spotmarkedet for krafthandel er et marked hvor aktørene møtes daglig, og hvor de etter tilsynets oppfatning får nok informasjon til å observere hverandres atferd og tilpasning. Statkraft har bedt om en begrunnelse for tilsynets uttalelse om at konkurrentenes budkurver kan tolkes indirekte gjennom likevektsprisen, offentlig tilgjengelige analyser av produksjonsflyten, vannkraftproduksjon mv. Konkurransetilsynet vil vise til at det er en allmenn oppfatning i forskermiljøene om at kraftmarkedet preges av god informasjonstilgang. Markedsprisene offentliggjøres time for time – også for ulike prisområder. Meldinger om bortfall av produksjonskapasitet og linjer, revisjoner og vedlikehold offentliggjøres også løpende. Det samme gjelder for en stor del relevante meteorologiske forhold. Det bør derfor være relativt lett for aktørene i kraftmarkedet å gjennomskue konkurrentenes tilpasning.
Et andre vilkår for at et stilltiende samarbeid kan oppstå er muligheten for å straffe aktører som bryter ut. Dersom en av aktørene forsøker å bryte med det stilltiende samarbeidet ved å øke sin produksjon, vil dette raskt bli avslørt og straffet. Straffen vil bestå i at aktøren provoserer fram tilsvarende atferd fra de andre aktørene, slik at det ikke er mulig å tjene på et slikt forsøk, fordi prisnivået vil reduseres som følge av at det stilltiende samarbeidet bryter sammen. Det er også grunn til å bemerke at prisnivået vil kunne reduseres betydelig ved et slikt sammenbrudd, siden etterspørselen er uelastisk på kort sikt. Små økninger i kvantum kan dermed utløse store prisreduksjoner.
Et tredje vilkår som må være oppfylt for at det skal oppstå et stilltiende samarbeid, er at nåværende og fremtidige konkurrenter ikke må kunne reagere på en måte som destabiliserer den felles opptreden. Konkurransetilsynet anser at det ikke er sannsynlig med nye, fremtidige konkurrenter som vil medføre et opphør av et mulig stilltiende samarbeid. Den sterkeste trussel mot et stilltiende samarbeid vil derfor være innslaget av eksisterende konkurrenter.
Ervervet medfører at en sterk konkurrent til Statkraft blir fjernet fra markedet.
Statkraft peker på at stilltiende samarbeid kunne oppstått uansett hvem av de øvrige aktørene i kraftmarkedet som hadde ervervet TEV. Konkurransetilsynet er helt uenig i en slik vurdering, ettersom reduksjonen i antall aktører er et direkte resultat av ervervet. Det er ikke krav om at Konkurransetilsynet skal bevise at dette ervervet vil være verre for konkurransen enn dersom en annen aktør ervervet TEV.
5.1.4 Etableringsvilkårene
Etableringsmulighetene i kraftproduksjon er sterkt begrenset. Ny kraftproduksjon innebærer store investeringer som krever relativt høye kraftpriser for å fremstå som lønnsomme. Det er streng politisk regulering av slike investeringer, noe som gjør det kostbart og tidkrevende å få ny produksjonskapasitet inn på markedet.
Ser vi på vannkraft, må en utbygger av vassdrag ha tillatelse etter vassdragsreguleringsloven for å foreta reguleringsinngrep i vassdraget. Vassdragsreguleringsloven gir også konsesjonæren hjemmel til å ekspropriere nødvendige eiendommer og rettigheter for å gjennomføre reguleringstiltakene. Industrikonsesjonsloven pålegger konsesjonsplikt dersom man erverver eiendomsrett eller bruksrett til vannfallet. Utbygging av vannfallet med bygging
av kraftstasjon medfører konsesjonsplikt etter vannressursloven. Energiloven har bestemmelser om konsesjon på alle anlegg for produksjon og fordeling av elektrisitet, helt fra kraftstasjonen til forbrukeren. En må også ha konsesjon etter energiloven for omsetning av elektrisk kraft.
Også for alternative energikilder som for eksempel gasskraft, gjelder regler som vanskeliggjør etableringen. Det kreves også her konsesjon i henhold til energiloven og utslippstillatelser med hjemmel i forurensningsloven. Det er i dag gitt konsesjon til bygging og drift av tre46 gasskraftverk i Norge. Selv om det foreligger konsesjoner, er det uklart hvorvidt konsesjonærene vil finne det lønnsomt å bygge gasskraftverkene med dagens kraftpriser.
Avkastningen på gasskraften er også forbundet med usikkerhet knyttet til CO2-avgiften.
I St.meld. nr. 37 (2000-2001)47 redegjøres det for det fremtidige potensialet for ny vannkraftproduksjon og for de planer som foreligger i de andre nordiske landene mht. utbygging av ny produksjonskapasitet. Det fremgår av meldingen at de norske vannkraftprosjektene som i dag befinner seg på planleggingsstadiet, for det meste er små og at noen av dem er omstridte. I meldingen vises det også til hvor tidkrevende konsesjons- behandlingen av utbyggingsprosjekter har vært, på grunn av de store interessekonfliktene som oppstår ved vannkraftutbygging. Det tar dessuten lang tid å bygge ut ny produksjon når konsesjon først er innvilget.
Utbygging av eksisterende kraftverk er mer sannsynlig, og ifølge meldingen finnes det her et potensial. Utvidelser og oppgraderinger vil imidlertid måtte foretas av de etablerte aktørene. Det innebærer at de etablerte aktørene har hånd om kanskje den viktigste muligheten for utvidet produksjonskapasitet. Det innebærer også at eventuelle produksjonsutvidelser ikke vil medføre etablering av nye aktører, og vil av den grunn ikke bidra til å redusere konsentrasjonen blant aktørene i markedet.
Nye aktører har også begrensede muligheter til å etablere seg gjennom kjøp av eksisterende vannkraftproduksjon. Industrikonsesjonsloven har regler om forkjøpsrett ved erverv av eiendomsrett til vannfall, tidsbegrensede konsesjoner og hjemfall til staten ved konsesjonstidens utløp. Hjemfall innebærer at staten vederlagsfritt overtar vannfall og produksjonsutstyr ved konsesjonstidens slutt. Forkjøpsrett innebærer at staten, fylkeskommunen eller kommunen kan tre inn i kjøpsavtalen. Hjemfalls- og forkjøpsrettsordningen gjelder bare i forhold til private. Et kraftverk regnes som privat når den offentlige eierandelen er under to tredjedeler. Når denne grensen passeres, oppstår statens forkjøpsrett uansett om den private andelen innehas av én eller flere eiere. Dersom staten velger ikke å gjøre forkjøpsretten gjeldende, vil selskapets tidsubegrensede konsesjon omgjøres til tidsbegrenset. Konsesjonstiden fastsettes i så fall til 60 år regnet fra den opprinnelige konsesjon ble gitt, med hjemfall til staten ved konsesjonstidens utløp. Ved iverksettelsen av EØS-avtalen 1. januar 1994 ble statens forkjøpsrett til vannfall og kraftverk utvidet. Tidligere kunne forkjøpsretten bare benyttes ved førstegangs konsesjonsbehandling av erverv av vannfall og kraftverk, men nå omfattes også videresalg av kraftverk.
XXXXx overvåkningsorgan, ESA, har i en grunngitt uttalelse (Reasoned Opinion) konkludert med at den norske konsesjonslovgivningen knyttet til vannfall er i strid med EØS-avtalens
46 Skogn i Nord-Trøndelag (Industrikraft Midt-Norge), samt Kollsnes i Hordaland og Kårstø i Rogaland (Naturkraft).
47 Datert 6. april 2001.
I de andre nordiske landene er det heller ikke potensial for utbygging av ny vannkraft. Videre er ny kjernekraft ikke lenger aktuelt i Sverige, og i Finland vil et eventuelt kjernekraftverk være avhengig av politisk godkjenning. Det vil uansett ta lang tid å bygge, og vil mest sannsynlig være avhengig av forventninger om høye kraftpriser for å bli realisert. Kullkraft er uaktuelt i Danmark med mindre CO2-utslippene kan reduseres eller fjernes. Vindkraft er avhengig av ulike former for offentlig støtte. Et visst potensial for varmekraftkapasitet i Sverige kan muligens realiseres gjennom etablering av et marked for grønne sertifikater.
Gasskraft kan være aktuelt i de andre nordiske landene, men dette er også gjenstand for politisk diskusjon.
Utbygging av overføringsforbindelser til landene rundt Norden vil kunne øke konkurransen fra import. Det er imidlertid ikke forventet at overføringskapasiteten mellom Norge og kontinentet vil bli nevneverdig utvidet. I løpet av de siste årene er to kabelprosjekter til Tyskland blitt skrinlagt. Det foreligger fremdeles planer om en forbindelse mellom Norge og Nederland, men når denne forbindelsen eventuelt foreligger er foreløpig uklart. En forbindelse mellom Norge og England er også under planlegging, men konsesjon er foreløpig ikke gitt.
5.1.5 Konklusjon
De fire største aktørene i Norden har en samlet markedsandel på 53 prosent av årlig kraftproduksjon. Statkraft har etter ervervet av TEV en andel av årlig kraftproduksjon på ca. 13 prosent. Statkrafts andel av magasinkapasiteten er betydelig større.
Statkraftalliansen48 har sammen med Sydkraft og E-CO en samlet andel av installert effekt i Norden på 24 prosent. Omfanget av krysseie i andre produsentselskaper reduserer de store aktørenes incentiver til å konkurrere aggressivt i Norden.
Det nordiske kraftmarkedet har flere egenskaper som taler for at aktørene kan lykkes i å opprettholde et stilltiende samarbeid og derved høyere priser. Statkraft har videre et informasjonsfortrinn i markedet som gjør at selskapet vil ha en ledende rolle i forhold til mindre vannkraftprodusenter i Norge.
Det er Konkurransetilsynets oppfatning at konkurransesituasjonen i Norden er svekket som følge av de mange oppkjøp i uavhengige selskaper med regulerbar produksjon. Statkrafts erverv av TEV reduserer antall konkurrenter som gjennom sin regulerbare vannkraftproduksjon kan motvirke eventuelle forsøk fra Statkraft på å heve prisene ved å holde tilbake produksjonen.
5.2 Markedsmakt og flaskehalser
Konkurransesituasjonen har stor betydning for hvilke strategiske valg produsenten kan foreta. Andre produsenter kan finne det lønnsomt å øke sitt tilbud dersom en aktør forsøker å manipulere prisen opp. Dersom dette er tilfellet, står aktøren overfor en elastisk residualetterspørsel, og et forsøk på å utøve markedsmakt vil medføre tapte markedsandeler
48 Uten Agder Energi.
Residualetterspørselen kan også være uelastisk hvis andre produsenter slutter opp om forsøket på å øke markedsprisen. Produsenten vil i så fall fremstå som en prisleder.
Når kapasiteten binder i overføringsnettet og det oppstår lokale prisområder, vil ikke en begrensning i tilbudet motsvares av økt import. Avgjørende for elastisiteten på residualetterspørselen er da konkurrentenes incentiver og mulighet til å øke produksjonen dersom Statkraft prøver å øke prisene. Før ervervet av TEV kontrollerte Statkraft sammen med sine samarbeidspartnere49 45 prosent av produksjonen i Midt- og Nord-Norge. Ervervet tilfører Statkraft ytterligere 9 prosent av produksjonen i Midt- og Nord-Norge, slik at Statkraft sammen med sine samarbeidspartnere kontrollerer 54 prosent av produksjonen i området.
Ervervet vil redusere antallet uavhengige konkurrenter og produksjonskapasiteten som disse besitter, og vil derfor føre til at residualetterspørselen Statkraft står overfor, blir mindre elastisk.
5.2.1 Flytting av produksjon mellom perioder
Produsentene trenger ikke forsake produksjon (dvs. sende vann forbi driftsklare turbiner) for å utøve markedsmakt. De lave produksjonskostnadene til en vannkraftprodusent kan tilsi at bevisst spill av vann med liten sannsynlighet vil finne sted. En produsent med markedsmakt kan imidlertid tilpasse seg på en måte som øker sannsynligheten for dette.
I kraftmarkedet vil det vanligvis oppstå prisforskjeller mellom ulike perioder av døgnet og over året fordi etterspørsels- og tilbudsforhold varierer. Under virksom konkurranse vil bedriftene ønske å produsere så mye som mulig i høyprisperiodene, og så lite som mulig i lavprisperiodene. Produksjon vil bli flyttet fra perioder med lav pris til perioder med høy pris. Dette vil føre til en prisutjevning, og det vil være samfunnsøkonomisk effektivt.
En produsent med markedsmakt kan finne det lønnsomt å utnytte at priselastisiteten varierer mellom perioder. I en periode med flaskehalser er den residuale etterspørselen mindre elastisk enn i perioder med flaskehalser. Den residuale etterspørselen er også mindre elastisk i perioder med høyt forbruk (høylast) enn i perioder med lavt forbruk (lavlast). En produsent med markedsmakt vil ønske å produsere lite i perioder med lav priselastisitet, og mye i perioder med høy priselastisitet, slik at det oppstår prisforskjeller mellom periodene. Det vil være samfunnsøkonomisk ineffektivt.
En produsent i et underskuddsområde oppnår en høyere pris enn den prisen som gjelder i naboområdet. At et område er et underskuddsområde kan skyldes at tilbudet er begrenset på grunn av en særlig tørr periode eller at etterspørselen er særlig høy i et tilgrensende område. En produsent med markedsmakt kan finne det lønnsomt å holde tilbake produksjon for å skape et underskuddsområde, eller forsterke prisvirkningen av at et område allerede er et underskuddsområde, slik at det skapes økte prisforskjeller mellom perioder.
49 Statkrafts andel inkluderer HEAS’ 12 prosent andel i Kraftverkene i Orkla.
Utøvelsen av markedsmakt medfører altså økte prisforskjeller over tid. Dette innebærer et samfunnsøkonomisk tap i den forstand at forbruk i perioder der prisene er høye, fortrenges til fordel for mindre verdifullt forbruk i perioder hvor prisene er lave.
Utøvelsen av markedsmakt kan også påvirke prisforskjellen mellom ulike geografiske delmarkeder. Områdeprisen vil være høyere i et underskuddsområde enn i et overskuddsområde. I et underskuddsområde vil utøvelsen av markedsmakt skape eller øke prisforskjellen mellom delmarkeder, mens utøvelsen av markedsmakt i et overskuddsområde vil redusere, eventuelt oppheve den helt.
5.2.2 Kommentarer til Statkrafts anførsler
Statkraft stiller seg uforstående til at markedsmakt ved flytting av produksjon mellom perioder med ulik priselastisitet kan være lønnsomt.50 Statkraft utrykker at denne type atferd i overskuddsområder er å betrakte som optimal markedstilspasning og effektiv ressursutnyttelse. I denne forbindelse vises det til et notat av 18. april 2002 utarbeidet av Xxxxx og Sørgard ved Norges Handelshøyskole og SNF.51 Notatet er utarbeidet på oppdrag av Statkraft.
Konkurransetilsynet er ikke enig i Statkrafts påstand. I overskuddsområder er det ingen grunn til å betrakte ovennevnte atferd som optimal markedstilpasning. Utøvelsen av markedsmakt bidrar riktignok til å redusere prisforskjellen mellom områdene, men effektivitetstapet oppstår fordi verdifullt forbruk i perioden med lav elastisitet fortrenges til fordel for forbruk i perioden med høy elastisitet.
Konkurransetilsynet har vist at ervervet vil gi Statkraft mulighet til utøvelse av markedsmakt. Ervervet vil medføre både økte prisforskjeller og en økning av gjennomsnittsprisene for kraftforbruk i Norge. Videre vil en slik adferd medføre at kraftprodusenten tilpasser seg på en måte som øker risikoen for spill av vann.
Statkraft hevder også at Konkurransetilsynet tidligere har uttalt at en lavprissituasjon ikke gir incentiver til å utøve markedsmakt. Tilsynet er uenig i denne påstanden. I vår avgjørelse A2000-26 fant vi ikke grunnlag for å avvise at markedsmakt kan utøves i et overskuddsområde.
50 I brev av 15. februar 2002 ”Statkrafts kommentarer til Konkurransetilsynets inngrepsvarsel i sak nr. 2001/76 - Statkraft-Agder”, i melding om Statkrafts erverv av Trondheim Energiverk av 25. februar 2002 og i klage over Konkurransetilsynets vedtak V2002-26.
51 “Temporære flaskehalser og oppkjøp i norsk kraftforsyning”. Notatet er skrevet i forbindelse med SNF- prosjektet ”Konkurransestrategier i kraftmarkedet”, et prosjekt finansiert av Statkraft, men som retter seg konkret mot Konkurransetilsynets vedtak V2002-26.
Statkraft uttrykker mer forståelse for at man kan være bekymret for markedsmakt i underskuddsområder under høylast. Statkraft mener likevel at det ikke vil være lønnsomt å utøve markedsmakt i underskuddsområder, fordi Statkrafts konkurrenter i nesten alle høyprissituasjoner vil ha tilstrekkelig produksjonskapasitet til å møte en tilbakeholdelse av vann fra Statkraft med økt produksjon.
Det er mange årsaker til at Statkrafts konkurrenter kan nøle med å møte en tilbakeholdelse av vann med økt produksjon. Som nevnt tidligere, har eierne av kraftproduksjon langsiktige interesser og er derfor i mindre grad opptatt av kortsiktig profitt, jf. punkt 5.1.3 om stilltiende samarbeid. I avsnitt 5.2.5, 5.2.6 og 5.3 er det diskutert en rekke andre forhold som bidrar til å redusere elastisiteten på den residualetterspørsel som Statkraft står overfor.
Statkraft har videre hevdet at de andre konkurrentenes mulighet til å øke sin produksjon dersom Statkraft holder tilbake produksjon i et forsøk på å heve prisen, gjør slik atferd risikofylt for Statkraft.
Konkurransetilsynet ser ikke at det er spesielt risikabelt å holde tilbake produksjon i en lavprissituasjon. En må ta i betraktning at Statkrafts konkurrenter vil finne det risikabelt å velge motsatt strategi, dersom Statkraft holder tilbake produksjonen. Dersom konkurrentene observerer at Statkraft holder tilbake vann, vil de risikere at en produksjonsøkning i inneværende periode kan medføre at produksjon forsakes i en periode med høyere priser. Tatt i betraktning Statkrafts fortrinn når det gjelder å vurdere den riktige vannverdien, kan også små produsenter finne det mer risikofylt å øke sin produksjon enn å holde tilbake dersom de observerer at Statkraft reduserer sitt kvantum.
Konkurransetilsynet har fremlagt Sørgard og Xxxxxx notat av 18. april 2002 for ressursgruppen,52 og innhentet skriftlig vurdering av prof. dr. xxxxx. Xxxx Xxxxxx xxx xxx Xxxx, datert 24. mai 2002. Von der Fehr påpeker i sin vurdering at Sørgard og Skaars modell tillater Statkraft en ubegrenset overføring av kraft mellom geografiske regioner, og at det er denne forutsetningen som gir opphav til et tvetydig resultat i modellen. Denne forutsetningen bryter med de faktiske forhold i kraftmarkedet, ettersom Statkraft på lik linje med alle aktører er bundet av en begrenset overføringskapasitet. Von der Fehr skriver følgende:
”Dersom en istedenfor legger til grunn at alle produsenter – også Statkraft – er henvist til å benytte overføringsnettet, blir konklusjonen at et oppkjøp som styrker aktørenes markedsmakt, medfører et entydig samfunnsøkonomisk tap.”
Von der Xxxx har ikke foretatt noen formell analyse av tilfellet med delvis integrerte markeder, men har knyttet noen betraktninger om dette i sitt notat av 24. mai 2002. Von der Fehr konkluderer der med at oppkjøpet også i dette tilfellet medfører prisforskjeller over tid til skade for forbrukerne, og at konklusjonen derfor ikke endres.
Xxxxxxx og Skaar har i notatet ”Temporære flaskehalser og oppkjøp i norsk kraftforsyning – et svar til von der Fehrs kommentarer”, datert 27. juni 2002,53 opprettholdt sin konklusjon av 18. april 2002.
52 Denne gruppen har bistått Konkurransetilsynet med faglige analyser knyttet til sakens problemstillinger, og bestod av professor Xxxx Xxxxxx xxx xxx Xxxx (UiO), Xxx Xxxx Xxxxxxx (SSB), Xxxxx Xxxxxxxx (Econ, Senter for økonomisk analyse). Xxxxxx Xxxx (NHD) deltok innledningsvis, men trakk seg av habilitetsårsaker.
53 Vedlegg i brev av 2. juli 2002 fra Statkraft til Konkurransetilsynet.
5.2.3 Markedsmakt og finansielle kontrakter
I vedtak V2002-26 vurderte vi problemstillingen markedsmakt og finansielle kontrakter. Bakgrunnen var at flere av høringsinstansene i Statkraft-Agdersaken hevdet at det kan være lønnsomt for vannkraftprodusenter å koordinere markedsmakt i engrosmarkedet med handelsaktiviteter i det finansielle markedet. Ved å innta bestemte posisjoner i terminmarkedet kan en produsent øke sin lønnsomhet ved markedsmakt i engrosmarkedet.
Konkurransetilsynet har i denne saken i likhet med i vedtak V 2002-26 valgt ikke å foreta nærmere undersøkelser om markedsmakt og finansielle kontrakter. Arbitrasjemulighetene mellom engrosmarkedet og det finansielle markedet tilsier at markedsmakt i engrosmarkedet også vil ha betydning i det finansielle markedet. Spotprisene er offentlige, og benyttes som referansepriser i de finansielle kontraktene. Markedsmakt i engrosmarkedet vil derfor avspeiles i det finansielle markedet. I hvilken utstrekning en aktør med markedsmakt i spotmarkedet i tillegg kan utnytte sin markedsmakt ved å agere i det finansielle markedet er imidlertid ikke vurdert nærmere.
5.2.4 Markedsmakt ved spesialreguleringer
I vedtak V2002-26 vurderte vi problemstillingen markedsmakt ved spesialreguleringer. Vi uttrykte da bekymring for at det i perioder med spesialreguleringer kan oppstå situasjoner hvor produsenter som vet at de med stor sannsynlighet befinner seg i et underskuddsområde, med hensikt kan anmelde lite over Elspot og mer over regulerkraftmarkedet. Innenfor et gitt, avgrenset område er det få produsenter som kan reguleres opp eller ned. Det kan da oppstå situasjoner hvor Statnett står overfor èn eller to tilbydere i det området som er avgrenset av kapasitetsbegrensninger. For å oppnå balanse er Xxxxxxxx tvunget til å kjøpe opp- eller nedreguleringer uansett pris.
Statkraft er av den oppfatning at det er feil at Statnett er tvunget til å kjøpe opp- eller nedreguleringer uansett pris, og viser i denne sammenheng til § 7.3 i Retningslinjer for Systemansvaret, som sier at Statnett i slike situasjoner kan erklære et område for monopolområde.54
Bestemmelsen i § 7.3 i Retningslinjer for systemansvar er i liten grad blitt benyttet, og er i beste fall å betrakte som et ris bak speilet for aktørene. NVE har nå vedtatt en ny forskrift for systemansvaret. I forskriften er det inntatt en tilsvarende bestemmelse i § 11 annet ledd. Det heter her at når det er åpenbart at markedet ikke gir en samfunnsøkonomisk effektiv prissetting innenfor et begrenset område, kan systemansvarlig suspendere bud i regulerkraft- markedet og benytte reguleringsobjektet til gjeldende elspotpris for området. Den nye bestemmelsen tar også sikte på helt spesielle lokale forhold, og vil neppe kunne være noen effektiv skranke for å forhindre utøvelsen av markedsmakt.
Konkurransetilsynet finner det sannsynlig at markedsmakt i regulerkraftmarkedet vil følge av underliggende forhold i markedet for fysisk krafthandel. Arbitrasjemulighetene mellom engrosmarkedet og regulerkraftmarkedet tilsier at Statkrafts markedsmakt i engrosmarkedet også vil ha betydning i regulerkraftmarkedet.
54 Hevdet både i meldingen om Statkrafts erverv av Trondheim Energiverk av 25. februar 2002 og i brev av 15. februar 2002, ”Statkrafts kommentarer til Konkurransetilsynets inngrepsvarsel i sak nr. 2001/76”.
5.2.5 Betydningen av kapasitetsbeskrankninger
Produksjonens regulerbarhet har, som nevnt i kapittel 4, sammenheng med størrelsen på magasinene og effektkapasiteten. Magasinkapasitet har liten verdi før effektinstallasjonen er av en viss størrelse. Jo kortere tid det tar å kjøre ut det opplagrede vannet, desto større mulighet er det for å flytte produksjonen til de ønskede tidene på året og døgnet.
Kombinasjonen av høy effekt og god magasinkapasitet er derfor av betydning for produsentenes mulighet til å utøve markedsmakt ved å flytte produksjon. Virkningen av en prisøkning fra en aktør avhenger av om de andre produsentene faktisk har ledig regulerbar kapasitet.
Lastnivået, dvs. størrelsen på forbruket, kan være av betydning. Under lavlast er effektutnyttelsen generelt lav, og mange produsenter er i den situasjonen at de kan øke produksjonen, gitt at det ikke er begrensninger i tilsiget eller i magasinkapasiteten. Under høylast er det få konkurrenter som har ledig effektkapasitet, og prisene vil derfor lettere få en økning når produksjonen holdes tilbake. Jo nærmere markedet er full kapasitetsutnyttelse, jo mindre regulerbar kapasitet er tilgjengelig. Dette betyr at det er mindre risikabelt for en produsent å tilby sin kapasitet inn i markedet til en høyere pris enn ellers, fordi det er færre aktører som har mulighet til å respondere ved å øke sin produksjon.
En produsent med stor magasinkapasitet har større muligheter til å flytte produksjonen enn produsenter med liten eller ingen magasinkapasitet. Vannkraftprodusenter uten magasinkapasitet vil som regel produsere for fullt, mer eller mindre uavhengig av markedsprisen. For vannkraftprodusenter med vann i magasinene er det spørsmål om det finnes ledig effektkapasitet.
Virkningene av en prisøkning er også avhengig av om andre produsenter faktisk ønsker å øke tilbudet. Varmekraftprodusenter vil bare ta i bruk kapasitet dersom prisen er tilstrekkelig til å dekke de variable produksjonskostnadene. Deres reaksjon er derfor avhengig av om prisen heves tilstrekkelig til at marginale teknologier kan drives lønnsomt. En vannkraftprodusent med magasiner vil være villig til å øke produksjonen dersom prisen heves over vannverdien.55
Selv om prisen ligger høyere enn vannverdien, kan det likevel være at produsenter velger å ikke øke tilbudet av strategiske årsaker. Dersom prisøkningen oppfattes som et signal om å redusere konkurransen, kan en produsent være villig til å holde tilbake produksjon, se diskusjonen om stilltiende samarbeid ovenfor.
TEVs produksjon er regulerbar. Statkrafts erverv av TEV innebærer at Statkraft får kontroll over en større andel av den regulerbare kapasiteten. På bakgrunn av ovennevnte kan man slutte at den residuale etterspørselskurven er mindre elastisk enn den var før oppkjøpet.
55 Skyggeprisen på vann betegnes som xxxxxxxxx, og er alternativverdien på vannet ved beste alternative anvendelse. Kompliserende faktorer for produsenten når han skal beregne vannverdien, er usikkerheten om etterspørsel og om tilsig av vann. Produsenten må derfor ta hensyn til forventninger om markedspriser og tilsig i fremtidige perioder. Dersom produsenten forlanger en pris som er høyere enn markedsprisen, vil han ikke få solgt noe, og han vil ende opp med mer vann på lager ved periodens slutt. At magasinnivået da øker, tenderer til å senke produsentens vannverdi, noe som etter hvert bringer den på linje med resten av markedet. Ved likevekt i et fullkomment konkurransemarked vil hver produsent ha en vannverdi lik markedsprisen.
5.2.6 Betydningen av etterspørselens priselastisitet
Ved priselastisk etterspørsel vil redusert produksjon gi en mindre prisøkning enn om etterspørselen er lite priselastisk. Etterspørselen56 etter elektrisk kraft er lite prisfølsom på kort sikt (fra time til time). I noen tilfeller kjenner ikke kunden prisen på varen på det tidspunktet den kjøpes. På mellomlang sikt – i løpet av en sesong eller noen måneder – er også prisfølsomheten begrenset. På lang sikt kan imidlertid etterspørselen være mer elastisk.
Forbrukerne har over tid anledning til å tilpasse seg ved for eksempel å endre energibærere for oppvarming.
Alt annet likt vil det forhold at markedets etterspørsel er uelastisk på kort sikt bidra til å øke produsentenes markedsmakt. Det er fordi et forsøk på å øke prisene bare i liten grad vil motsvares av redusert etterspørsel fra forbrukerne på kort sikt. Ved uelastisk etterspørsel kan selv kortvarige og uregelmessige situasjoner med markedsmakt gi store prisutslag.
5.2.7 Marginalkostnader i et vannkraftssystem
Vannkraft produseres ved å utnytte energien fra vannfall. Kostnadsstrukturen i norsk vannkraftproduksjon kjennetegnes ved lave betalbare variable kostnader, noe som skiller den fra kullkraft og gasskraft. For å regulere tilførselen av vann mellom våte og tørre perioder, kreves investering i lagerkapasitet (vannmagasin). Som nevnt ovenfor, er vannmagasinenes størrelse og tilsiget begrenset. Når produsenten skal kalkulere sine produksjonskostnader, må han ta hensyn til skyggeprisen på vann.
Statkraft anfører i notatet ”Utdypende momenter vedrørende det nordiske markedet og vannkraftssystemer” at en vannkraftprodusent ikke har incentiver til å holde tilbake vann ettersom vannet er en begrenset, men gratis ressurs. Statkraft argumenterer med at lave marginalkostnader i vannkraft alt annet likt vil gjøre det mindre attraktivt å holde tilbake produksjon for vannkraftprodusenter sammenlignet med produsenter i et termisk system, som har høyere marginalkostnader. Dette skal være fordi dekningsbidraget vannkraftprodusenten mister, blir større. På bakgrunn av dette mener Statkraft å ha vist at en vannkraftprodusent har mindre incentiver til å utøve markedsmakt enn en termisk produsent.
Konkurransetilsynet er enig i at de lave direkte produksjonskostnadene i vannkraft tilsier at relativt lave markedspriser kan observeres i et vannkraftmarked. At en vannkraftprodusent har lavere betalbare driftskostnader enn en termisk produsent, er imidlertid ikke til hinder for at vannkraftprodusenten kan utøve markedsmakt. Mens termiske produsenter har liten fleksibilitet57 med hensyn til å variere produksjonsnivået, vil vannkraftprodusenter med større eller mindre magasinkapasitet kunne lagre vann til senere perioder, med mindre magasinene er i ferd med å bli fulle. For beslutninger om priser og omsetning er det alternativverdien av produksjonen som er relevant, og her hører blant annet verdien av lager av innsatsvarer inn.
Dersom vannverdien regnes inn, er det ikke sikkert at marginalkostnaden er lavere for en vannkraftprodusent enn en produsent av termisk kraft.
56 Enkelte industribedrifter kan ved høye priser finne det lønnsomt å redusere sin etterspørsel, men dette gjelder ved ekstremt høye priser og er for eksempel bare gjort en gang i løpet av fjoråret.
57 Kullkraftverk og gasskraftverk kan til en viss grad reguleres på kort sikt. Ved gasskraft er det vanlig med såkalte take-or-pay kontrakter der produsenten får betalt uansett om de bruker gassen eller ikke. Dette kan medføre at gasskraftverk ikke lett reguleres opp og ned.
Videre har Konkurransetilsynet i avsnitt 5.2.1 påpekt at utøvelsen av markedsmakt ved tilbakeholdelse av vann vil øke sannsynligheten for spill av vann. Eksempelvis vil en aktør med markedsmakt finne det lønnsomt å holde tilbake produksjon om vinteren for å opprettholde høye priser. Aktøren vil dermed ha relativt mye vann i magasinet når våren kommer, noe som medfører en økt risiko for at magasinet går fullt i løpet av våren og vann blir spilt. Aktøren har således tilpasset seg slik at risikoen for spill av vann øker.
5.2.8 Betydningen av langsiktige fastpriskontrakter
Langsiktige fastpriskontrakter reduserer produsentens gevinst ved å manipulere spotprisen. Selv om han skulle lykkes i å øke spotprisen, vil den økte prisen bare komme produsenten til gode for det volumet som ikke er bundet opp til andre priser i langsiktige kontrakter.
Statkraft har derfor rett i at produsentenes posisjoner i kontraktsmarkedet er av betydning for produsentenes markedsmakt i det kortsiktige spotmarkedet. Dersom produsenten har tegnet fastpriskontrakter med kunder, tjener produsenten mindre ved å begrense tilbudet for å øke spotprisen. Dette skyldes at produsenten ikke får den høyere prisen på den andelen av produksjonen som er bundet opp.
Det er også viktig å skille mellom langsiktige kontrakter der kontraktsprisen er fast og kontrakter der prisen avhenger av spotprisutviklingen. Det er bare førstnevnte kontrakter som reduserer incentivene til å manipulere spotprisen. Den andelen av kontraktene som har priser knyttet opp til spotprisutviklingen, vil ikke svekke incentivene. Statkraft har selv lagt til grunn at de ikke har langsiktige fastpriskontrakter hvor prisene er knyttet opp mot spotprisutviklingen.
Prisen på langsiktige kraftleveranser vil normalt reflektere forventninger om fremtidig prisutvikling. Etter hvert som gamle kontrakter går ut og nye skal forhandles, vil prisen i de nye kontraktene bli påvirket av spotprisen. Det betyr at også fastpriskontrakter er avhengig av prisutviklingen på spotmarkedet.
Årsaken til at disse blir tatt med i analysen er at kontraktene er fremforhandlet under normale kommersielle forhold, og at slike kontrakter i stor grad også utgjør en del av andre aktørers produksjon. Den fremtidige utviklingen i spotmarkedet er dermed tatt med i beregningen ved inngåelsen av langsiktige kontrakter. En aktør med markedsmakt vil kunne øke prisene i fremtiden, noe som vil påvirke kontrakter for levering i fremtiden.
5.2.9 Kontrollinstansenes rolle
Statkraft har i meldingen om Statkrafts erverv av TEV fremhevet de ulike kontrollorganenes mulighet til å avdekke forhold med hensyn til markedsmakt.
Om Nord Pool uttales: ” Nord Pool har løpende oversikt over aktørenes anmelding til den nordiske børsen og har kompetanse til å foreta konkret oppfølging av aktørenes fysiske agering. Nord Pool har siden utgangen av 2000 styrket sin markedsovervåkning og har organisert markedsovervåkningen i en egen uavhengig avdeling. Nord Pool har også utarbeidet regler for offentliggjøring av markedssensitiv informasjon som for eksempel planlagt vedlikehold og uforutsette hendelser som gir bortfall av produksjonskapasitet. Nord Pool arbeider for å få økte fullmakter for å innhente informasjon og gjøre undersøkelser i tilfeller der en har mistanke om bruk av markedsmakt.”
Om NVEs rolle påpeker Statkraft at NVE i forbindelse med konsesjonsbetingelser setter krav om minste vannføring og vannstand i magasinene. Disse kravene vil begrense muligheten til fritt å disponere over magasinkapasitet.
Om Statnetts rolle uttaler Statkraft at Statnett til enhver tid har fullt innsyn i Statkrafts produksjonsplaner, og har følgende virkemidler for å avbøte eventuell markedsmakt og forsøk på å utnytte denne gjennom;
• å endre anmeldingsområde,
• å erklære et område som monopolområde,
• å dele opp nett og på den måten tvangsstyre produksjonen, evt. bruke systemvern,
• å godkjenne alle større vedlikeholdsarbeider, dvs. når man får lov til å koble ut produksjonskapasitet,
• å informere NVE og evt. markedet.
Etter Statkrafts oppfatning gjør disse forhold, sett i sammenheng med NVEs og Statnetts roller, samlet sett at kraftmarkedet er mer transparent og gjenstand for overvåking enn noe annet marked. Det må etter Statkrafts vurdering også være åpenbart at alene det faktum at en aktør vet at kontrollinstanser overvåker alt man faktisk gjør i forhold til det fysiske og finansielle markedet, samt all fysisk disponering, i stor grad reduserer incentivene til å utøve markedsmakt.
Konkurransetilsynet er ikke enig i at kontrollmyndighetene vil være i stand til å forhindre utøvelse av markedsmakt. De har verken metoder eller virkemidler for dette. Dette er også i overensstemmelse med organenes egne uttalelser.58
Nord Pool har uttalt at Nord Pools markedsovervåkning ikke kan brukes som argument for å tillate økt konsentrasjon i markedet. Markedsovervåkningens rolle er å overvåke det markedet som til enhver tid eksisterer, og er ikke et instrument for å balansere konsentrasjonen i markedet. Nord Pool anfører videre at tilfredstillende konkurranse der ingen aktør har markedsmakt, må være et overordnet mål. En utvikling der markedsovervåkning blir akseptert som et argument for mer markedskonsentrasjon, er etter Nord Pools vurdering prinsipielt gal.
NVE samler inn hydrologiske data som for de fleste store kraftverk vil kunne benyttes til å kontrollere produsentenes spill av vann. Dette er imidlertid data som ikke er tilgjengelig for markedsaktørene. NVE har ikke utviklet rutiner eller metoder som gjør at denne informasjonen kan benyttes til effektiv markedsovervåkning. Selv om NVE skulle kunne påvise spill av vann, er det ikke sanksjonsmuligheter innenfor energiloven for å hindre at dette gjentar seg.
Når det gjelder de virkemidlene Statnett er tildelt gjennom NVEs retningslinjer for systemansvaret, er disse ment å håndtere tilfeller med spesialregulering. Statnett har et ”ris bak speilet” i form av en trussel om å styre priser og produksjon i tilfeller der det er åpenbart at markedsmekanismen ikke strekker til. Disse virkemidlene er altså tildelt Statnett for å håndtere markedsmakt i regulerkraftmarkedet ved spesialregulering. Statnett har imidlertid
58 Tilsynsorganenes uttalelser i sak nr. 2001/76 – Statkraft/Agder.
ingen tilsvarende fullmakter dersom markedsmakt utøves innenfor et prisområde i spotmarkedet.
5.2.10 Oppsummering markedsmakt og flaskehalser
Markedsmakt kan utøves ved at en produsent holder tilbake produksjon for å heve prisene.
Markedsmakt kan også utøves ved å flytte produksjon fra perioder der etterspørselen er lite prisfølsom til perioder der den er mer følsom for prisendringer. Etterspørselen vil være mindre prisfølsom i perioder der det oppstår delmarkeder enn når det ikke er slike begrensninger i overføringssystemet.
Utøvelsen av markedsmakt medfører dels en hevning av det alminnelige prisnivå i Norge og dels prisforskjeller over tid, der slike prisforskjeller ellers ikke ville eksistert. Høyere priser og større prisforskjeller innebærer et samfunnsøkonomisk tap. Tapet ved prisforskjeller består i at verdifullt forbruk i perioder der etterspørselen er lite prisfølsom, fortrenges til fordel for mindre verdifullt forbruk i perioder hvor etterspørselen er mer prisfølsom.
Utøvelsen av markedsmakt påvirker også prisforskjellene mellom regioner. I et underskuddsområde vil utøvelsen av markedsmakt øke prisforskjellen, eventuelt skape en prisforskjell der det ellers ikke ville vært noen. I et overskuddsområde vil utøvelsen av markedsmakt derimot redusere prisforskjellen mellom regioner, eventuelt også oppheve den helt.
Virkningen av en prisøkning avhenger av hvor prisfølsom markedets etterspørsel er, og om produsentene faktisk har ledig effekt- og magasinkapasitet. Vi har sett at markedets etterspørsel er lite prisfølsom på kort sikt. Statkraft kontrollerer etter ervervet over halvparten av all regulerbar produksjon i Midt-og Nord-Norge. Disse forholdene bidrar til å redusere elastisiteten i den residualetterspørsel Statkraft står overfor, og vil derfor medføre at Statkraft etter ervervet er i en situasjon der det vil være lønnsomt for bedriften å utøve markedsmakt.
5.3 Konkurransesituasjonen i Midt- og Nord-Norge
5.3.1 Konsentrasjonen
Statkraft har gjennom sine erverv av eierandeler gradvis økt sin innflytelse over produksjonen i Norge. Statkraft har de siste årene ervervet eierandeler i E-CO (daværende Oslo Energi Produksjon), BKK, HEAS, Skagerak Energi og Agder Energi.59
Statkraft er den største produsenten i Midt- og Nord-Norge. Med utgangspunkt i middelproduksjon har Statkraft60 en markedsandel på 45 prosent før ervervet av TEV. Som nevnt i punkt 5.2.5 er produksjonens regulerbarhet av betydning for produsentenes mulighet til å utøve markedsmakt, fordi virkningene av en prisøkning er avhengig av om de andre produsentene har kapasitet og vilje til å øke tilbudet. Statkrafts andel av effekt- og magasinkapasitet er enda høyere. Andelen av magasinkapasiten er på 52 prosent. Ervervet av TEV tilfører Statkraft ytterligere 6 prosent av magasinkapasiteten, slik at den etter ervervet vil utgjøre 58 prosent. Statkraft vil dessuten oppnå en andel av installert effekt på 53 prosent etter ervervet.
59 Konkurransetilsynet forbød oppkjøpet av Agder Energi 21. mars 2002, jf vedtak V2002-26. Vedtaket er påklaget.
60 Statkrafts andel inkluderer HEAS’ 12 prosent andel i Kraftverkene i Orkla.
Som nevnt i kapittel 5.1.3 om stilltiende samarbeid, vil den sterkeste destabiliserende faktor i et marked være innslaget av eksisterende konkurrenter. Av tabellene i kapittel 4 kan man se at ved oppkjøpet av TEV fjernes en sterk konkurrent til Statkraft i Midt- og Nord-Norge. Det vil være tre andre kraftprodusenter av en viss størrelse61 i dette området. Øvrige aktører har en markedsandel på 3 prosent eller mindre.
5.3.2 Betydningen av krysseie
Kraftmarkedet har siden dereguleringen i 1990 vært kjennetegnet ved et stort antall tilbydere og etterspørrere. Tendensen går imidlertid mot større og færre regionale enheter på tilbudssiden og økt omfang av krysseie.
Mye av Statkrafts produksjon kommer fra kraftverk hvor også andre produsenter har eierandeler. Noen er drevet av Statkraft, mens andre er drevet av andre selskaper. Som eksempel nevnes at Tafjord Kraft eier 12 prosent av Xxxxxxx, Svorka Energiverk eier 50 prosent av Svorka og Nordlandskraft eier henholdsvis 30 og 17,5 prosent av Svartisen og Kobbelv. Disse kraftverkene er drevet av Statkraft. Kraftverkene i Øvre Namsen er derimot drevet av Nord-Trøndelag Elektrisitetsverk, som eier 50 prosent. I Kvænangen kraftverk disponerer Statkraft 5 prosent av produksjonskapasiteten. Øvrige eiere er Troms Kraft, Alta Kraftlag og Repvåg Kraftlag.
Statkraft har også indirekte gjennom BKK andeler i Tafjord Kraft. Inkluderes Tafjord Krafts markedsandel kontrollerer Statkraft hele 57 prosent av produksjonen i NO2.
Konkurransetilsynet er av den oppfatning at omfanget av krysseie har bidratt til at forutsetningene for konkurranse er blitt svekket de siste årene. Gjennom krysseie har Statkraft sikret seg større innflytelse i kraftverkene selskapet har eierandeler i. Som nevnt under 5.1.3 har Statkraft på bakgrunn av sitt eierskap i egne og andre selskapers kraftverk et informasjonsfortrinn i markedet som gjør at selskapet kan gis en ledende rolle i forhold til andre kraftprodusenter i Norge. En kan gjennom deleierskap oppnå betydelig innflytelse på et selskaps virksomhet. Dette er viktig informasjon i forbindelse med stilltiende samarbeid.
Statkrafts erverv av TEV vil bidra til å forsterke denne utviklingen. Dette gjelder spesielt i perioder hvor kapasiteten binder, og hvor residualetterspørselen produsentene står overfor er mindre prisfølsom.
5.3.3 Oppsummering
Statkraft er største produsent i Midt- og Nord-Norge, og har etter ervervet grep om over 45 prosent av produksjonen.
Statkraft har etter ervervet en markedsandel på 53 prosent av installert effekt, og hele 58 prosent av all magasinkapasitet i Midt- og Nord-Norge. Omfanget av krysseie reduserer Statkrafts incentiver til å konkurrere i Midt- og Nord-Norge.
Midt- og Nord-Norge har i likhet med det nordiske kraftmarkedet flere egenskaper som taler for at aktørene kan lykkes i å opprettholde et stilltiende samarbeid og derved oppnå høyere priser. Statkraft har også i Midt- og Nord-Norge et informasjonsfortrinn i markedet som gjør at selskapet kan gis en ledende rolle i forhold til mindre vannkraftprodusenter.
61 Over 4,1 prosent.
5.4 Samfunnsøkonomiske kostnader
I tillegg til at ervervet vil medføre økte priser til ugunst for kraftbrukerne, vil det oppstå flere former for effektivitetstap. Utøvelse av markedsmakt medfører dels en hevning av det alminnelige prisnivået og dels prisforskjeller over tid, der slike prisforskjeller ellers ikke ville eksistert. Høyere priser og større prisforskjeller innebærer et samfunnsøkonomisk tap.
Tapet ved prisforskjeller består som beskrevet ovenfor i at verdifullt forbruk i perioder der etterspørselen er lite prisfølsom, fortrenges til fordel for mindre verdifullt forbruk i perioder hvor etterspørselen er mer prisfølsom.
Økte priser kan gi opphav til en lang rekke effektivitetstap.
5.4.1 Effektivitetstap på kort sikt
I frikonkurranseløsningen utnyttes den til enhver tid tilgjengelige produksjonsteknologien i markedet på den mest effektive måten. Slik sikres det at forbruket til enhver tid dekkes til lavest mulig kostnad. Dette gjelder ikke nødvendigvis dersom aktørene utøver markedsmakt. Grunnen til dette er at den aktøren som besitter den marginale produksjonsteknologien ikke nødvendigvis er den som har, eller utnytter markedsmakt. Den dyreste kapasiteten i Sverige, de svenske oljekondensverkene, er for eksempel eid av Svenska Kraftnät. Hvis markedsmakt da utøves ved at en eller flere aktør holder tilbake produksjonskapasitet, kan det føre til at disse oljekondensverkene kommer i produksjon. Dermed er den kapasiteten som ikke produseres (den tilbakeholdte) billigere enn den dyreste kapasiteten som er i produksjon.
Dette gir effektivitetstap gjennom en inoptimal utnyttelse av produksjonskapasiteten.
Dersom det er vannkraft som holdes tilbake, vil denne etter all sannsynlighet bli produsert ved en senere anledning når prisene er lavere.62 I så fall fortrenges den kapasiteten som ellers ville vært marginal på dette tidspunktet. Det som produseres (vannkraften) vil i så fall være billigere kapasitet enn den som ellers skulle vært produsert.
Denne misstilpasningen av produksjonskapasiteten kan også gi miljøkostnader dersom dyr kapasitet, som ikke ville blitt produsert i frikonkurranse, også har høyere utslipp av CO2. I utgangspunktet er imidlertid ikke alle miljøkostnader internalisert i kraftmarkedet, slik at utnyttelsen av produksjonskapasiteten ikke nødvendigvis er optimal i frikonkurranse heller. Dyr produksjonskapasitet har heller ikke nødvendigvis større utslipp enn billig kapasitet, slik at dette ikke er et entydig resultat.
62 Vannkraftprodusentene vil søke å unngå å spille vann, men markedsmakt kan føre til at sannsynligheten for spill øker.
5.4.2 Effektivitetstap på lang sikt
Markedsmakt, selv om den bare blir utnyttet i enkelte perioder og situasjoner, vil påvirke prisforventningene i markedet, og kan derfor ha betydning for tilpasningen på lang sikt. Dette kan gi opphav til en lang rekke effektivitetstap:
Inoptimale investeringer i nettet
Kostnadene ved investeringer i nettet bør baseres på gevinstene i form av reduserte prisforskjeller mellom områdene (i tillegg til verdien av å redusere sannsynligheten for utfall). Dersom det utøves markedsmakt, kan dette både øke og utjevne prisforskjellene mellom to områder. Prissignalene gir dermed ikke samfunnsøkonomisk riktige investeringssignaler.
Inoptimal lokalisering av produksjonskapasitet
På samme måte som for investeringer i nettet, kan markedsmakt medføre at markedsprisene ikke gir riktige signaler om overskudds- og underskuddsområder, og at ny produksjonskapasitet dermed ikke lokaliseres der den samfunnsøkonomiske verdien av den er størst.
Inoptimale investeringer på etterspørselssiden
Forventninger om høye kraftpriser vil påvirke beslutninger også på etterspørselssiden. Dersom det er bekymring om høye priser og markedsmakt, vil det for eksempel bidra til økt usikkerhet og en større nedside for investeringer i kraftkrevende industri. Dette kan bidra til større nedleggelser, reduserte nyinvesteringer, eller at det investeres i annen type teknologi enn ellers. Også for de andre etterspørselssektorene vil høye priser gi endringer i atferd når det gjelder investeringer i kraftforbrukende utstyr, investeringer i energisparende utstyr, investeringer i oppvarmingsteknologi og valg av brensel m.v.
5.5 Oppsummering konkurransevirkninger
Ovenfor har Konkurransetilsynet redegjort for en rekke forhold som tilsier at konkurransen i kraftmarkedet over en periode er blitt gradvis svekket.
Fysiske forhold i overføringsnettet skaper tidvis lokale geografiske markeder, markedets etterspørsel er lite prisfølsom på kort sikt, og etablering er vanskelig da det tar lang tid å bygge ut kapasitet. Omfanget av krysseie har økt betydelig de siste årene. Statkraft har også på grunn av sin lokalisering tilgang på informasjon om driftsmessige og hydrologiske forhold som er av betydning for konkurrentenes tilpasning. Statkraft og de selskapene Statkraft har eierandel i synes derfor å ha et informasjonsfortrinn i forhold til øvrige selskaper. I tillegg sitter Statkraft med en betydelig andel av den regulerbare produksjonen i Midt- og Nord- Norge, og i Norge som helhet. Dette sett i sammenheng med den jevne økningen i etterspørselen som vi har sett de siste årene, gjør at konkurransen i engrosmarkedet er blitt svekket. Som påpekt tidligere anser Konkurransetilsynet konkurransen som begrenset i utgangspunktet.
Statkraft har i meldingen anført at ervervet av TEV ikke medfører en vesentlig konkurransebegrensning.
Hvorvidt konkurransen ved Statkrafts erverv av TEV blir vesentlig begrenset vil bero på et skjønn der en rekke momenter må vektlegges. Når konkurransen er begrenset i utgangspunktet, skal det mindre til for at et erverv medfører en vesentlig
Etter ervervet kontrollerer Statkraft over halvparten av all effektkapasitet i Midt- og Nord- Norge, og nesten 60 prosent av magasinkapasiteten. Konkurrentenes muligheter til å svare ved forsøk på å utøve markedsmakt, blir redusert som følge av ervervet. Som det er redegjort for ovenfor, vil ervervet også medføre at mulighetene for stilltiende prissamarbeid forsterkes.
Statkraft har de siste årene kjøpt seg opp i en rekke kraftproduserende selskaper, og har således gradvis styrket sin posisjon i kraftmarkedet. I tillegg har selskapene som er tilknyttet Statkraftalliansen kjøpt andeler i lokale kraftselskaper, jf. drøftelsen under punkt 5. Når konkurransen er begrenset i utgangspunktet, skal det mindre til for at et erverv medfører en vesentlig konkurransebegrensning. I vedtak V2002-26 uttrykte Konkurransetilsynet at ervervet av Agder Energi representerte det steget i den trinnvise utviklingen som gjør at vesentlighetskravet må anses oppfylt, og forbød på denne bakgrunn ervervet. Tilsvarende vurderer Konkurransetilsynet at Statkrafts erverv av TEV representerer det steget i den trinnvise utviklingen som gjør at vesentlighetskravet må anses oppfylt.
På bakgrunn av dette finner Konkurransetilsynet at Statkrafts erverv av TEV vil gi Statkraft økt mulighet til å utøve vesentlig markedsmakt, slik at ervervet medfører en vesentlig begrensning av konkurransen. Utøvelse av markedsmakt innebærer en sløsing i samfunnsøkonomisk forstand, siden markedstilpasningen gir en samlet ressursbruk som er mindre effektiv enn den kunne ha vært.
Statkraft forstår varselet slik at det ikke konkluderes med at ervervet vil føre til en vesentlig konkurransebegrensning i Norden, og ber om en bekreftelse på dette. Konkurransetilsynet bekrefter at konkurransebegrensningen i perioder hvor det ikke er kapasitetsbegrensninger i nettet, dvs. når Norden er det relevante marked, ikke er vesentlig. Vi vil imidlertid presisere at det er totalvirkningene av oppkjøpet i det nordiske kraftmarkedet som legges til grunn for vår konklusjon. Virkningen på konkurransen i markedet når det ikke er overføringsbegrensninger er bekymringsfull i seg selv. Når vi i tillegg tar hensyn til virkningene i delmarkedene som oppstår ved overføringsbegrensninger, er det klart at ervervet medfører en vesentlig konkurransebegrensning.
6. Effektivitetsgevinster
Et bedriftserverv kan være motivert ut fra muligheten til å realisere effektivitetsgevinster og/eller strategiske gevinster for de involverte selskaper. Kostnadsbesparelser som innebærer realøkonomisk gevinst, vil i utgangspunktet også være en samfunnsøkonomisk gevinst. Med realøkonomisk gevinst menes at en gitt mengde varer eller tjenester kan produseres med lavere ressursinnsats enn tidligere, eller at produksjonen kan øke med gitt ressursinnsats.
Gevinster som følge av økt forhandlingsstyrke, eller at ervervet gjør det mulig for bedriftene å vri etterspørselen mot egne varer og tjenester, regnes normalt ikke som samfunnsøkonomiske gevinster. Samfunnsøkonomiske gevinster kan også være knyttet til reduksjon av et eventuelt eksisterende effektivitetstap.
Kun samfunnsøkonomiske gevinster som er ervervsspesifikke, dvs. gevinster som er avhengige av at ervervet finner sted for å bli realisert, er relevante ved tilsynets vurdering av ervervet. Gevinster som vil eller kan bli realisert selv om ervervet ikke finner sted, vil ikke bli tatt hensyn til. Dette gjelder for eksempel effektivitetsgevinster som ville kunne realiseres gjennom et annet erverv, gjennom å kjøpe informasjon eller lignende.
6.1 Statkrafts anførsler om synergier/effektivitetsgevinster ved ervervet
Statkraft forventer at samordningen av TEVs virksomhet med egen virksomhet på sikt vil gi betydelige synergieffekter. Statkraft påpeker at avtalen med TEV i liten grad legger begrensninger på hvordan selskapet skal drives videre, og at Statkraft derfor står fritt til å velge de løsningene som gir de beste og mest effektive løsningene for selskapet som helhet. […]63
6.2 Konkurransetilsynets vurdering av anførte effektivitets- og synergigevinster
Den rådende oppfatningen i forskermiljøene er at synergier i produksjon av vannkraft er små.64 Lokaliseringen bestemmes av naturgitte forhold, og drift av vannkraftverk er i liten grad arbeidskraftintensiv. Dette vises klart ved de lave direkte variable kostnadene som er knyttet til produksjon av vannkraft. Likevel er det sannsynlig at et mindre produksjonsselskap kan få betydelige gevinster ved å legge sin virksomhet inn i et stort selskap som Statkraft.
Ikke minst vil den lille produsenten få del i den kompetanse og det analyseapparat som den store aktøren rår over, og dermed kunne øke lønnsomheten ved sin produksjon. Det er imidlertid ikke dokumentert at det eksisterer en åpenbar sammenheng mellom størrelse og lønnsomhet blant vannkraftprodusenter i Norge.
Det er grunn til å tro at en samordning av virksomhetene til Statkraft og TEV vil generere visse effektivitetsgevinster, selv om Statkraft i liten grad dokumenterer sine påstander.
Konkurransetilsynet tror likevel ikke at TEV, som en direkte følge av ervervet, vil kunne få synergigevinster i et slikt omfang som partene antyder. Nedenfor drøftes Statkrafts anførsler om synergier i den rekkefølgen de er omtalt ovenfor.
Statkraft har i klagen over Konkurransetilsynets vedtak V2002-26 – Statkraft/Agder Energi hevdet at tilsynet ikke gjorde forsøk på å sannsynliggjøre hvorvidt effektivitetsgevinstene som ble vurdert å være lite eller ikke ervervsspesifikke, faktisk ville blitt realisert uavhengig av ervervet. Til dette vil vi først få bemerke at Statkraft fikk kjøpe TEV i konkurranse med andre selskaper. Flere av disse var kraftprodusenter lokalisert i nærheten av TEV, og det er grunn til å tro at flere derfor har hatt mulighet til å gjennomføre rasjonaliseringstiltak som ligner de Statkraft anfører. Vi mener derfor de fleste av de effektivitetsgigevinstene som anføres kan realiseres på annen måte enn ved at Statkraft overtar TEV. Ifølge Statkraft er selskapet det eneste i eller nær Trøndelagsområdet som konkurrerte i budrunden om TEV Kraft. Både Nord Trøndelag Elektrisitetsverk og Trønder Energi har imidlertid fremmet konkrete fusjonsplaner mellom eget selskap og hele TEV, inklusive TEV Kraft.66
Statkraft hevder med referanse til våre retningslinjer at tilsynet må foreta beregninger av hvor store synergigevinster som vil kunne realiseres ved alternative utviklingsbaner. Det vil alltid være stor usikkerhet knyttet til anslag på synergigevinster som følge av erverv. Det vil for eksempel være rom for store feilkilder ved sammenligning av de beregnede synergigevinstene
63 Unntatt offentlighet med hjemmel i offentlighetsloven § 5a, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 64 Oppsummering fra idé-seminar 13. mars 2001 om konkurransemessige utfordringer i kraftmarkedet. 65 Unntatt offentlighet med hjemmel i offentlighetsloven § 5a, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2
66 I henhold til informasjon som fremkommer på hjemmesidene til Nord Trøndelag Elektrisitetsverk og Trønder Energi.
På bakgrunn av ovennevnte legger Konkurransetilsynet til grunn at ervervet gir visse effektivitetsgevinster. Disse er imidlertid lite dokumentert, og det er usikkert i hvilken grad de er ervervsspesifikke.
6.3 Kort om betydningen av slagkraftige, nasjonale enheter
Statkraft er nå i ferd med å fullføre en oppkjøpsprosess som har bestått av en rekke erverv. Statkraft fikk våren 2001 tilført 6 mrd. kroner i ny innskuddskapital og økt låne- og garantiramme med 10 mrd. kroner. I St.prp. nr. 51 (2000-2001) ”Om tilførsel av innskotskapital og auka låne- og garantiramme for Statkraft SF”, begrunner Statkraft sin søknad om midler med at selskapet ønsker å øke sin produksjonskapasitet ved oppkjøp i Norge. Det uttales at en sterkere posisjon i hjemmemarkedet vil styrke Statkrafts konkurransekraft i forhold til internasjonale konkurrenter.
Konkurransetilsynet har vanskelig for å se at det er nødvendig å styrke sin posisjon i hjemmemarkedet for å konkurrere ute. Professor Xxxx Xxxxxxx00 uttaler i en artikkel i Kraftjournalen at han har vanskelig for å følge de som hevder at prisen vil kunne gå ned dersom Norge får en stor, slagkraftig enhet. ”Dersom Statkraft faktisk benytter sine seks milliarder til å kjøpe seg opp i det innenlandske markedet, så vil de bli enda større enn i dag. Og er da enda mindre enn før interessert i å konkurrere hardt på pris.”
7. Konklusjon og vedtak om inngrep
Konkurransetilsynet finner at Statkrafts erverv av TEV AS vil medføre en vesentlig begrensning av konkurransen i engrosmarkedet for kraft. Effektivitetsgevinstene ved ervervet er ikke tilstrekkelige til å oppveie det samfunnsøkonomiske tapet som følger av konkurransebegrensningen. Konkurransetilsynet har derfor kommet til at Statkrafts erverv av TEV vil føre til en vesentlig begrensning av konkurransen i engrosmarkedet for kraft i strid med konkurranselovens formål om effektiv bruk av samfunnets ressurser.
Ifølge Statkrafts brev av 10. juni 2002 vil et vedtak som forbyr Statkraft å erverve 100 % av aksjene i TEV gå lenger enn nødvendig for å avbøte de konkurransemessige problemene ved ervervet. Det opplyses samme sted at det vil være praktisk mulig å skille produksjons- virksomheten i konsernet (TEV Kraft AS) fra resten av TEVs virksomhet. Konkurranse- tilsynet har ved vurderingen av ervervet lagt til grunn de opplysningene som fulgte av meldingen av 25. februar 2002, og således vurdert ervervet samlet. Dersom det er praktisk mulig å skille ut produksjonsvirksomheten i TEV, vil en avhendelse av denne delen etter Konkurransetilsynets oppfatning være tilstrekkelig til å avbøte de konkurransebegrensende virkningene av ervervet. Konkurransetilsynet har også funnet å kunne akseptere, på nærmere fastsatte vilkår, avhendelse av annen produksjonsvirksomhet i NO2.
På denne bakgrunn, og med hjemmel i konkurranseloven § 3-11, har Konkurransetilsynet fattet følgende vedtak:
67 Artikkel i Kraftjournalen nr. 4, 2001.
Statkraft Holding AS pålegges å avhende 100 prosent av aksjene i Trondheim Energiverk AS til en av Statkraft uavhengig aktør, eller å avhende hele Trondheim Energiverk AS’ produksjonsvirksomhet til en av Statkraft uavhengig aktør, eller å avhende annen produksjonsvirksomhet i NO2 som tilsvarer en reduksjon i magasinkapasiteten på […]68 TWh til en av Statkraft uavhengig aktør.
Dersom Statkraft avhender annen produksjonsvirksomhet i NO2 som tilsvarer en reduksjon på […]69 TWh i magasinkapasitet til en av Statkraft uavhengig aktør, skal avtalen(e) før avhendelsen(e) forelegges Konkurransetilsynet for godkjenning.
Avhendelsen(e) må skje innen […]70.
Med en av Statkraft uavhengig aktør menes i vedtaket her selskap hvor Statkraft ikke har eierinteresser, verken direkte eller avledet gjennom eierskap i annet selskap.
Dersom Statkraft avhender annen produksjonsvirksomhet som tilsvarer en reduksjon i magasinkapasitet på […]71 TWh, skal denne produksjonen ha en installert effekt som ikke er merkbart lavere enn TEVs effektkapasitet. Nedsalget skal bidra til en redusert spredning av Statkrafts eierposisjoner i kraftproduksjonsvirksomhet. Både kjøper(e) og produksjons- anlegg(ene) som eventuelt avhendes, samt eventuelle andre vilkår som har betydning for Statkrafts samlede magasin- og effektkapasitet er gjenstand for Konkurransetilsynets godkjenning.
Vedtaket er fattet innen fristen 8. juli 2002, og kan påklages innen fire (4) uker. En eventuell klage stiles til Arbeids- og administrasjonsdepartementet, men sendes til Konkurransetilsynet.
Oslo, 5. juli 2002
Xxxx Xxxxx Xxxxxxxx Xxxxx Xxxxxxx
konkurransedirektør avdelingsdirektør
68 Unntatt offentlighet med hjemmel i offentlighetsloven § 5a, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 69 Unntatt offentlighet med hjemmel i offentlighetsloven § 5a, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 70 Unntatt offentlighet med hjemmel i offentlighetsloven § 5a, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 71 Unntatt offentlighet med hjemmel i offentlighetsloven § 5a, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2
VEDLEGG 1
Særlig om flaskehalshåndtering
Det finnes to alternative modeller for håndtering av flaskehalser – prisområder og spesialregulering (motkjøp). I spotmarkedet og internt i Norge håndteres flaskehalser med en prisområdemodell med faste elspotområder i kombinasjon med spesialregulering.
Ved prisområdemodellen settes ulike priser i elspotmarkedet på hver side av en flaskehals. Dette gir en relativt høy områdepris på den siden av flaskehalsen der det er produksjonsunderskudd, og en lavere pris i overskuddsområdet. Områdeprisene settes slik at kraftmengden som forventes å flyte gjennom overføringslinjen (snittet), ikke overskrider kapasitetsgrensen.
Ved spesialreguleringer er det anmeldingene i regulerkraftmarkedet som blir lagt til grunn for opp- og nedregulering. Alle aktørene på begge sidene av snittet blir stilt ovenfor den samme prisen i spotmarkedet (systemprisen), selv om like priser ikke gir noen likevekt med flaskehalser i overføringsnettet. Systemoperatør sikrer at kapasitetsgrensene gjennom kritiske snitt ikke overskrides, ved å betale de beste av de aktuelle objektene på regulerkraftlisten for opp- eller nedregulering på hver side av flaskehalsen. Dette fungerer slik at Statnett ved f.eks. en oppregulering betaler mellomlegget mellom produsentenes bud og det produsenten ville fått for kraften i markedet. Svenska Kraftnät bruker spesialreguleringer (motkjøp) som eneste virkemiddel når det oppstår flaskehalser innad i det svenske sentralnettet.
Dagens praksis innebærer at nettet er delt inn i faste elspotområder som angir hvilke områder aktørene skal anmelde sine kjøp og salg i.72 To ganger i året foretar Statnett en avgrensning av hvilke elspotområder som skal gjelde for kommende halvår. Det normale er at Norge er delt i to områder, NO1 (Sør-Norge) og NO2 (Midt- og Nord-Norge), men hvis det f. eks. er lite vann i magasinene i en region, eller Statnett får problemer av annen art i en region, vil Statnett kunne skille ut et eget elspotområde for en periode.73 Sverige, Finland, Jylland og Sjælland er uansett tid på året egne elspotområder. Elspotområdene setter rammer for hvilket område aktørene skal anmelde sine kjøp og salg i. Når Nord Pool skal beregne elspotpriser, beregnes det først en systempris (Ps) basert på en forutsetning om at det ikke er overførings- begrensninger i sentralnettet. Dersom beregningene viser at kraftflyten mellom elspotområdene overskrider kapasitetsgrensen, beregnes det to eller flere områdepriser (Po).
Kapasitetsavgiften i hvert prisområde er definert som differansen mellom systemprisen og områdeprisen (Kapasitetsavgift=Ps-Po).
Dersom prisberegningene viser at kapasiteten mellom elspotområdene ikke overskrides, blir det kun ett prisområde med områdepris lik systempris og kapasitetsavgift lik null. Dersom kraftflyten mellom to områder overskrider kapasiteten, reduseres prisen i overskuddsområdet (lavprisområdet - pl) og økes i underskuddsområdet (høyprisområdet - ph). Dette stimulerer til høyere kjøp og lavere salg i overskuddsområdet og til høyere salg og lavere kjøp i underskuddsområdet. På denne måten benyttes prismekanismen til å regulere kraftflyten ned til kapasitetsgrensen.
72 Tidligere sendte Statnett hver uke ut en anmeldingsinformasjon som viste hvilken områdeinndeling som gjaldt for neste ukes anmelding og hvilke prisintervall det skulle anmeldes i. Fastsettelsen av anmeldingsområder var delvis basert på skjønn, og områdeinndelingen kunne variere fra uke til uke.
73 2. februar 2001 ble Midt-Norge skilt ut som eget område. Det var da tre elspotområder i Norge. Dette var for å avhjelpe vannsituasjonen i Møre. I juni 2001 var man tilbake til to elspotområder i Norge.
Mer konkret beregnes det først en pris i hvert område basert på de respektive områders anmeldinger og gitt at det ikke finnes kapasitetsbegrensninger mellom områdene. Deretter blir kjøpskurven i overskuddsområdet tillagt et prisuavhengig74 kjøp som tilsvarer overføringskapasiteten mellom områdene, Kap. Tilsvarende blir salgskurven i underskuddsområdet tillagt et prisuavhengig salg av et kvantum lik Kap. Dette er ensbetydende med en parallellforskyvning av henholdsvis kjøpskurven i overskuddsområdet og salgskurven i underskuddsområdet. På denne måten utnyttes overføringen helt opp til kapasitetsgrensen.
I det øyeblikket det skilles ut prisområder foregår alt kjøp og salg i spotmarkedet til områdepriser. Det foregår ingen handel til systempris i de timene hvor områdepriser er etablert. Systemprisen har i de tilfellene bare betydning som referanse for de finansielle kontraktene.
Den fysiske kraftflyten vil alltid gå fra lavprisområdet til høyprisområdet. Dette innebærer at elbørsens kjøp og salg av kapasitet mellom to prisområder alltid vil gi en inntekt som tilsvarer Kap* (Ph-Pl). Denne inntekten tilfaller Sentralnettet. Mesteparten av inntektene går i dag til å tilbakebetale gjeld i utenlandsregnskapet, mens noen få prosent betales tilbake til markedsaktørene gjennom de bruksavhengige tariffleddene (kapasitetsleddene) i sentralnettstariffen.
Innenfor de faste elspotområdene kan det også være kritiske snitt. Interne flaskehalser som oppstår innenfor et område, skal håndteres ved spesialregulering med mindre kostnadene ved håndtering av en enkelt flaskehals overstiger 6-10 mill. kroner.