Notat
Notat
0. Baggrund
I følge indeværende års budgetforlig skal kommunens aftaledækning på varekøb analyseres med det formål at vurdere, om kommunen har den bedst mulige konkurrenceudsættelse og dermed aftalevilkår:
Det fremgår således af budgetforlig 2021:
Horsens Kommune har en lang række indkøbsaftaler med det formål at sikre effektive indkøb af varer, der lever op til en række krav i forhold til kvalitet, bæredygtighed m.v. Forligspartierne ønsker, at Økonomi- og Erhvervsudvalget skal have en analyse af indkøbsaftalerne med henblik på at vurdere, om der inden for de lovgivningsmæssige rammer er mulighed for at lave aftaler, der er billigere eller bedre. Det skal bl.a. vurderes, om de eksisterende SKI-aftaler anvendes med fordel, eller om der findes bedre alternativer.
Dette notat beskriver indledningsvis Horsens Kommunes samlede varekøb i 2020. Dernæst følger en kort beskrivelse af de vurderinger, der ligger til grund for, om Horsens Kommune vælger at konkurrenceudsætte varekøb på egen hånd, eller om konkurrenceudsættelse sker via tilslutningen til indkøbsaftaler i det fællesoffentlige indkøbsprogram forankret i og drevet af SKI (Statens og Kommunernes Indkøbsservice). Herefter præsenteres kommunens aftaledækkede varekøb i regi af hhv. egne aftaler og tilsluttede SKI rammeaftaler. Afslutningsvis vurderes spørgsmålet om muligheder for at forbedre aftalegrundlagene.
Tabel 1 viser, at kommenens samlede forbrug på varekøb ekskl. bygge/anlæg i 2020 udgjorde ca. 300 mio. kr. fordelt på 2.373 forskellige leverandører og med baggrund i 80.525 ordrer afgivet af 536 forskellige indkøbere/bestillere.
Vareindkøb 2020
Udbudstype | Beløb ekskl. moms | Antal leverandører | Antal faktura | Xxxxx xxxxxx |
Varekøb – ekskl. bygge/anlæg | 300,3 mio. kr. | 2.372 | 80.525 | 536 |
Tabel 1
Varekøb kan yderligere opdeles i hovedkategorierne: aftaledækkede køb, køb udenfor aftale og ikke-aftale dækkede køb. Hovedkategoriseringen skal tages med visse forbehold, fordi den er afhængig af såvel en håndholdt som en maskinel kategorisering af hver varelinje på samtlige fakturaer.
I notatets afsnit 2 foldes de centralt aftaledækkede køb yderligere ud med afsæt i afsnits 1 beskrivelse af tilgangen til afløftning af Horsens Kommunes udbudspligt.
De centralt (dvs. i regi af Fællesindkøb Midt) aftaledækkede varekøb tegnede sig i 2020 for ca. 36% af de samlede varekøb svarende til ca. 109 mio. kr.
De resterende ca. 190 mio. kr. fordeler sig under ét som køb på decentralt indgåede aftaler, som Fællesindkøb Midt ikke har været involveret i, køb ved anden leverandør end aftaleleverandøren (køb uden for aftale) og køb, hvor kommunen ikke har en indkøbsaftale. Pga. kompleksiteten i at kategorisere og herved pålideligt afskille køb uden for kontrakt fra ikke-aftale dækkede køb, er det aktuelt ikke muligt at analysere troværdigt på disse indkøb.
Leverandøren af indkøbsanalysesystemet har det som et fortsat udviklingsfokus, og Fællesindkøb Midt deltager i dette løbende arbejde.
1. Vurdering af tilgang til afløftning af udbudspligt
Vurderingen af om Horsens Kommune skal afløfte sin udbudspligt på egen hånd i regi af Fællesindkøb Midt eller via tilslutning til SKI rammeaftaler baseres på ”følg-eller-forklar princippet”. Herved forstås, at med mindre der er saglige begrundelser for foretage udbud på egen hånd i regi af Fællesindkøb Midt, tilslutter Horsens Kommune sig de af SKI udbudte fællesoffentlige aftaler.
At udgangspunktet er tilslutning til fællesoffentlige aftaler hænger sammen med flere forhold. Det må forventes, at det er er betydelig økonomiske fordel, at kommuner, regioner og stat puljer sine ensartede indkøbsbehov. Køb i stor volumen sætter sig sædvanligvis igennem i form af billigere produkter. Desuden spiller det en stor rolle, at offentlige indkøbs evne til at løfte opgaven med at understøtte den grønne omstilling forstærkes ved, at det offentlige løfter i flok ved at pulje sin efterspørgsel – især når det gælder ensartede og standardiserede varer. Jo stærkere et efterspørgselssignal desto mere kommercielt interessant er det for markedet at udvikle mere grønne produkter.
I kølvandet herpå giver det bedre muligheder for - for på tværs af kommuner, regioner og stat - at udvikle en fælles forståelse af, hvori ”det grønne” består, og dermed af, hvordan vi kan kravspecificere, måle, følge op på samt sammenligne udviklingen på tværs.
Endelig optimerer en tilslutning til SKI rammeaftaler anvendelsen af egne ressourcer, fordi vi da ikke skal bruge tid på udarbejdelse af egne udbud. Dermed skaber vi bedre betingelser for, at Horsens Kommune kan prioritere egne konkurrenceudsættelser af de udbudspligtige anskaffelser, hvor der enten ikke findes en SKI rammeaftale, eller hvor et eget udbud samlet set vurderes at være det mest fordelagtige.
2. Den nuværende, kategoriserede, samlede aftaleportefølje
Tabel 2 viser omsætningen på de SKI rammeaftaler, Horsens Kommune aktuelt anvender. Med undtagelse af aftalen om køb af IT-løsninger (Saas-cloud rammeaftalen) er der tale om varekøb. Tabel 3 viser omsætningen på egne aftaler.
Omsætningstallene svarer ikke til det for Horsens Kommunes samlede køb indenfor de forskellige aftalekategorier, fordi der også købes ved siden af både SKI rammeaftaler og egne aftaler. Årsagerne hertil er flere. Væsentligst er formentligt graden af central styring og håndhævelse af aftaleanvendelsen, som igen er afledt af varetype. Det er for eksempel mere enkelt at styre anvendelsen af en aftale på køb af telefoner og tablets, end på køb af kontormøbler og storkøkkenudstyr, fordi telefoner og tablets er standardiserede produkter, mens møbler og køkkenudstyr og dermed ønsker/behov til disse er langt mere varierede. Jo mere varierede ønsker og behov er i forhold til forskellige produkters funktion, kvalitet og design, desto vanskeligere er de at beskrive i forbindelse med et udbud.
Tabel 2 – SKI rammeaftaler
Tabel 3 på næste side viser Horsens Kommunes egne aftaler, der er udbudt i regi af Fællesindkøb Midt. De typiske årsager til at være aftaledækket af egne aftaler er ønsket om at få det bedst mulige greb om arbejdet med at kravspecificere og evaluere, så aftalen har det rette sortiment med den rette kvalitet og funktionalitet i forhold til ønkerne i institutioner, skoler mv.
Tabel 3 – egne aftaler
3. Dokumentation af fordelagtighed af udbudspraksis
Det er vanskeligt at analysere og konkludere, om der inden for de lovgivningsmæssige rammer kan indgås aftaler, der er billigere eller bedre, herunder om eksisterende SKI aftaler anvendes med fordel. Ikke så meget på grund af juraen, men først og fremmest fordi det er uklart, hvad der præcist skal forstås ved billigere eller bedre indkøb.
Den typiske målestok for vurdering af pris er indkøbsprisen. Denne målestok er imidlidertid isoleret ude af stand til at yderligere at dække de hensyn, der ligger i Horsens Kommunes beslutning om at indføre cirkulær økonomi og i DK2020 arbejdet. Dette fordi en nødvendig forudsætning for at realisere disse målsætninger er, at omkostningsbegrebet også indbefatter brugs- og efterbrugsfaserne. Det billigste produkt vurderet alene på indkøbsprisen kan således meget vel være det dyreste produkt ud fra et samlet levetidsperspektiv.
I forlængelse heraf er det i en klimakontekst som udgangspunkt svært - grænsende til umuligt - at opgøre de samlede omkostninger, herunder klimaaftrykket forbundet med indkøb af varer (og tjenesteydelser). Det understøttende arbejde med at realisere klimamålsætningerne via grønne og cirkulære indkøb bør derfor basere sig på antagelser med afsæt i den sunde klimafornuft frem for dokumentation af effekt.
Samme type af betragtning kan lægges ned over spørgsmålet om bedre indkøbsaftaler. Hvad karakteriserer et godt produkt, og hvad gør en indkøbsaftale god? Når indkøbsaftalerne skal understøtte arbejdet med at indføre cirkulær økonomi og DK2020 målsætningerne, skal bæredygtighed i bred forstand fremover bringes til at indgå kraftigere i arbejdet med at beskrive kravene til produkterne på aftalen, men også kravene til lager og logistik, produktionsmetoder, reparation og tilbagetagning efter endt brug til genbrug eller genanvendelse.
Når udgangspunktet om tilslutning til en given SKI-rammeaftale ikke fraviges, fordi tilslutning samlet set vurderes at være det mest fordelagtige for Horsens Kommune, giver det sig selv, at der ikke eksistererer et benchmark på pris. Det ville nemlig forudsætte en identisk konkurrenceudsættelse alene for Horsens Kommune, og en sådan gennemføres i sagens natur ikke, når der sker tilslutning til en SKI aftale.
Såvel egne aftaler som SKI’s rammeaftaler på varekøb kravspecificeres på en sådan måde, at i de tilfælde, hvor markedet kan levere grønne alternativer til de mindre klimavenlige og ”ikke-grønne” varianter, findes begge varianttyper i sortimentet. Og det er muligt alene at give indkøberne adgang til de grønne varianter, hvis dette er målestokken for en fordelagtig anvendelse af eksisterende aftaler. Det modsatte er også muligt, hvis målestokken for fordelagtighed er det indkøbsprisbilligste produkt. Aktuelt er alle varianter tilgænglige i den fælles indkøbsportal, LetIndkøb.