MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Auto / RECHAZO DE LA DEMANDA DE RECONVENCIÓN – Por caducidad / CADUCIDAD

MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Auto / RECHAZO DE LA DEMANDA DE RECONVENCIÓN – Por caducidad / CADUCIDAD

En el presente asunto, la ETB, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, presentó demanda contra el FVS con el fin de que este último le pagara $2.722’251.945, por los servicios efectivamente prestados en ejecución del convenio interadministrativo No. 2358 de 2011; asimismo, solicitó su liquidación judicial. Por su parte, dentro del término de traslado de la demanda, el FVS interpuso demanda de reconvención contra la ETB y pidió que se condenara a pagar un total de $7.876’757.864, suma que resultó de la reliquidación de los valores pagados en ejecución del contrato; igualmente, pidió la liquidación judicial del convenio interadministrativo. Mediante providencia de 31 de enero de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda de reconvención interpuesta por el FVS, por considerar que esta se encontraba caducada.

MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Régimen aplicable

[E] stima la Sala pertinente señalar que la demanda inicial, es decir, la presentada por la ETB contra el FVS, se interpuso el 20 xx xxxxx de 2017, por lo que al presente asunto le resulta aplicable el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-, así como las disposiciones del Código General del Proceso, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del estatuto procesal en materia de lo contencioso administrativo.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 306/ CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO

COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / APELACIÓN DE AUTO QUE IMPLICA LA TERMINACIÓN DEL PROCESO

A la Sala, en virtud de lo dispuesto en los artículos 125 y 150 del CPACA, le asiste competencia funcional para resolver dicha apelación, por tratarse de un auto dictado por un Tribunal Administrativo y, además, porque la decisión que deberá adoptarse en el presente asunto implica la terminación del proceso.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 125 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 150

CADUCIDAD – Conteo / CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Régimen aplicable / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Depende de si el contrato es pasible de liquidación

[E]l término de caducidad del medio de control de controversias contractuales está regulado en el literal j) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011. Conforme a la norma transcrita, la contabilización del término de caducidad depende de si el contrato es susceptible o no de ser liquidado y, en tal caso, se tiene en cuenta si dicha liquidación se produjo o no, en forma bilateral o unilateral.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 LITERAL J

LIQUIDACIÓN DE CONTRATOS DE TRACTO SUCESIVO – Eventos de liquidación

[T]ratándose de un contrato de tracto sucesivo, era perentorio que se liquidara, por tanto, de conformidad con lo previsto en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, el plazo para liquidar el convenio es el que hubieran pactado las partes o, en su defecto, de manera bilateral dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato, o de forma unilateral dentro de los dos (2) meses posteriores al vencimiento del plazo anterior. En el presente asunto, resultan aplicables estos últimos términos, comoquiera que en el convenio interadministrativo no se hizo acuerdo alguno en relación con este tema.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164

CADUCIDAD DE LA DEMANDA DE RECONVENCIÓN – Corre de manera autónoma / CADUCIDAD DE LA DEMANDA DE RECONVENCIÓN – No se interrumpe con la demanda inicial / CADUCIDAD - Operó

Finalmente, frente a los argumentos planteados por el FVS en su recurso de apelación, en relación a que con la interposición de la demanda inicial se suspende el término de caducidad, ha de dejarse claro que la Sala no comparte dicho criterio, dado que, como quedó explicado, la de reconvención comporta una nueva demanda autónoma que contiene nuevas pretensiones y promueve un litigio distinto al inicialmente planteado y que a pesar de que la demanda inicial sea retirada la de reconvención continuará su trámite; por tanto, debe reunir todos los requisitos de fondo y de forma para su admisión. (…) [A] partir del análisis efectuado, se impone concluir que el término de caducidad de las pretensiones invocadas en la demanda de reconvención se encontraban fenecidas para el momento en que fue presentada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: XXXXX XXXXXXX XXXXX

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 25000-23-36-000-2017-01143-01(61011)

Actor: EMPRESA DE TELECOMUNICACIONES DE BOGOTÁ D.C. S.A E.S.P

Demandando: FONDO DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD DE BOGOTÁ -EN LIQUIDACIÓN-

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES

Temas: DEMANDA DE RECONVENCION - Regulación normativa / DEMANDA DE RECONVENCION - Noción. Definición. Concepto / DEMANDA DE RECONVENCION – Requisitos / MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Rechazo de demanda / RECHAZO DE DEMANDA POR CADUCIDAD DE MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Operó por presentación extemporánea de la demanda de reconvención - conteo del término.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá -en liquidación- contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 31 de enero de 2018, mediante el cual rechazó la demanda de reconvención por haber operado el fenómeno de la caducidad.

ANTECEDENTES

1. La demanda y su trámite

1.1. El 20 xx xxxxx de 2017, la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá D.C. S.A E.S.P (en adelante ETB), por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, presentó demanda contra el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá -en liquidación- (en adelante FVS), con el fin de obtener las siguientes declaraciones y condenas (f. 51-53 c-1):

PRIMERA: DECLÁRESE que entre el FONDO DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD – HOY EN LIQUIDACIÓN Y LA EMPRESA DE TELECOMUNICACIONES DE BOGOTÁ D.C. S.A E.S.P. se celebró el Convenio Interadministrativo No. 2357 de 2005 cuyo objeto consistió en: ‘El FVS en su condición de responsable de la gestión y destinación de los recursos que demanda el Número Único de Seguridad y Emergencias – NUSE 123 para su efectivo y continuo funcionamiento, conviene con ETB la operación tecnológica de dicho sistema, la cual se desarrollará con sujeción a las obligaciones, las condiciones, las características, las exigencias técnicas y tecnológicas que se precisan en el Decreto 451 de 2005’.

SEGUNDA: DECLÁRESE que el FONDO DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD – HOY EN LIQUIDACIÓN, incumplió el Convenio Interadministrativo No. 2357 de 2005, suscrito entre las partes, en lo que se refiere al pago de los valores derivados de la prestación real y efectiva de servicios por parte de ETB.

TERCERA: Como consecuencia de la pretensión segunda, ORDÉNESE al FONDO DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD – HOY EN LIQUIDACIÓN pagar a la EMPRESA DE TELECOMUNICACIONES DE BOGOTÁ D.C. S.A E.S.P. la suma de DOS MIL SETECIENTOS VEINTIDÓS MILLONES DOSCIENTOS CINCUENTA Y UN MIL NOVECIENTOS CUARENTA Y CINCO PESOS ($2.722’251.945) IVA incluido, por concepto de los servicios efectivamente prestados en ejecución del Convenio Interadministrativo No. 2357 de 2005 y que se encuentran pendientes de pago por parte del FVS.

(…)

QUINTA: LIQUÍDESE JUDICIALMENTE el Convenio Interadministrativo No. 2357 de 2005 celebrado entre el FONDO DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD – HOY EN LIQUIDACIÓN Y LA EMPRESA DE TELECOMUNICACIONES DE BOGOTÁ D.C. S.A E.S.P.

Las pretensiones anteriores se fundamentan en los siguientes hechos:

El 23 de diciembre de 2005, el Fondo de Vigilancia y Seguridad -en liquidación- celebró el Convenio Interadministrativo No. 2357 de 2005 con la Empresa de Telecomunicaciones De Bogotá D.C. S.A E.S.P., cuyo objeto era el siguiente:

El FVS, en su condición de responsable de la gestión y destinación de los recursos que demanda el Número Único de Seguridad y Emergencias – NUSE 123 para su efectivo y continuo funcionamiento, conviene con ETB la operación tecnológica de dicho sistema, la cual se desarrollará con sujeción a las obligaciones, las condiciones, las características, las exigencias técnicas y tecnológicas que se precisan en el Decreto 451 de 2005, en el presente documento y en sus correspondientes anexos, adiciones y modificaciones

El plazo inicialmente pactado entre el FVS y la ETB en el convenio interadministrativo fue de 5 años contados a partir del 1 de julio de 2007, fecha de inicio de las operaciones; sin embargo, por las distintas adiciones realizadas al contrato, su plazo de ejecución se extendió hasta el 31 de octubre de 2014.

El valor del convenio interadministrativo se determinó por la suma de $110.782’750.954, de los cuales $109.842’669.847 fueron facturados y los $940’081.124 restantes no.

Del valor total ejecutado le fueron pagados a la ETB $108.060’499.019 y, a la fecha, el FVS le adeuda la referida empresa la suma de $2.722’251.945 correspondientes a los servicios efectivamente prestados en ejecución del convenio.

El 7 xx xxxxx de 2017, las partes renunciaron a la cláusula decimoprimera del Convenio Interadministrativo No. 2357 de 2005 denominada “cláusula compromisoria”.

Dado que “las partes no liquidaron el convenio bilateralmente, que la entidad demandada no lo liquidó unilateralmente y habida cuenta de que a la fecha se encuentra pendiente el pago a favor de la ETB por concepto de servicios prestados en ejecución del convenio No. 2359 de 2005, se hace necesaria su liquidación judicial”.

1.2. La demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante providencia del 14 de julio de 2017 (f. c-1), decisión que fue notificada por correo electrónico al FVS y al Ministerio Público el 11 xx xxxxxx de 2017 (f. 81 y 84 c-1).

1.3. El FVS contestó la demanda y, en escrito separado, radicado el 19 de octubre de 2017, presentó demanda de reconvención contra la ETB. Las pretensiones fueron las siguientes (f. 1-60 c-2) :

PRIMERA: Declárese que entre el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, hoy en liquidación, y la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A E.S.P -ETB- se suscribió el Convenio Interadministrativo No. 2357 de 2005, cuyo objeto fue determinado en que ‘El FVS en su condición de responsable de la gestión y destinación de los recursos que demanda el Número Único de Seguridad y Emergencias – NUSE 123 para su efectivo y continuo funcionamiento, conviene con ETB la operación tecnológica de dicho sistema, la cual se desarrollará con sujeción a las obligaciones, las condiciones, las características, las exigencias técnicas y tecnológicas que se precisan en el Decreto 451 de 2005’.

SEGUNDA: Declárese que la empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A E.S.P -ETB- no ejecutó en forma real sus obligaciones dentro del Convenio Interadministrativo No. 2357 de 2005, suscrito entre el FVS y la ETB, por un valor de seis mil quinientos treinta y cuatro millones doscientos sesenta y dos mil seiscientos noventa y siete pesos con 73/100 centavos ($6.534’262.697,73), los cuales deben ser reintegrados por parte de la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A E.S.P -ETB-.

TERCERO: Declárese que la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A E.S.P -ETB-, presentó una sobrefacturación por la actualización de Telefonía que no fue puesta en funcionamiento por causas no atribuibles al Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá en la suma de mil doscientos ochenta y dos millones setecientos noventa y cuatro mil doscientos treinta y nueve pesos m/cte ($1.282’794.928), los cuales deben ser reintegrados por parte de la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A E.S.P –ETB-.

(…)

SEXTO: Liquídese judicialmente el Convenio Interadministrativo No. 2357 de 2005 suscrito entre el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá y la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A E.S.P -ETB-.

SÉPTIMO: que se condene a la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A E.S.P -ETB- a los perjuicios causados al Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, hoy en liquidación, con ocasión a la no ejecución y sobrefacturación efectuada dentro de las obligaciones pactadas en el Convenio Interadministrativo No. 2357 de 2005 entre el FVS y la ETB.

En síntesis, expuso que, el FVS, por cuenta de la ejecución del Convenio 2357 de 2005, giró a la ETB la suma de $107.992’561.182,56; no obstante, de la revisión de dicha facturación, se concluyó que si se aplicaban los anexos financieros y los acuerdos de pago suscritos, el valor a pagar por los servicios prestados era menor al ya girado, que debió ser por la suma de $101.458’303.181,79, con una diferencia a favor de $ 6.534’258.697.

Así las cosas, la parte demandante en reconvención consideró que había lugar a la reliquidación de valores ya pagados a la ETB, por concepto de i) sobrefacturación de $6.534’258.697; ii) sobrefacturación por la actualización del subsistema de telefonía en la suma de $1.282’794.928 y, iii) diferencia de anticipo a favor del FVS por un valor de $59’704.239, para un total de reliquidación de $7.876’757.864.

2. La providencia apelada

Sostuvo el Tribunal que era necesario que la demanda de reconvención cumpliera con todos y cada uno de los requisitos que la ley establece para su admisión; por tanto, se debía estudiar si la misma fue interpuesta dentro del término de caducidad, toda vez que lo que se busca es el reconocimiento de pretensiones diferentes.

Así las cosas, dado que en el presente asunto el contrato finalizó el 31 de octubre de 2014, el plazo de 4 meses que tenían las partes para liquidar el convenio por mutuo acuerdo y los 2 meses para hacerlo unilateralmente, vencían el 30 xx xxxxx de 2015; como ello no sucedió, a partir de esa fecha corrió el término de caducidad de 2 años para acudir a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. Por tanto, en principio, el referido término fenecía el 1 xx xxxx de 2017.

El 7 xx xxxxx de 2017, la ETB presentó solicitud de conciliación prejudicial para incoar la primera demanda, es decir, 24 días antes de que caducara la acción. El 2 xx xxxxx siguiente, se declaró fallida la aludida audiencia y, por tanto, a partir de a esa fecha se retomó el conteo de los 24 días que restaban cuando se suspendió el término de caducidad.

Así las cosas, el plazo para presentar la demanda vencía el 00 xx xxxxx 0000 y, como la demanda de reconvención se interpuso el 19 de octubre de 2017, era dable concluir que no se presentó oportunamente y que debía rechazarse.

3. El recurso de apelación

Inconforme con la anterior decisión, el FVS interpuso recurso de apelación (124-128 c-3).

Expuso que la demanda presentada el 20 xx xxxxx de 2017 por la ETB, “eliminó la figura de la caducidad que sobre el [Convenio Interadministrativo No. 2357] se avecinaba”, pues tampoco se podía dejar pasar por alto que el término de este fenómeno procesal fue suspendido como consecuencia de la audiencia de conciliación solicitada por la referida empresa.

Agregó que para interponer una demanda de reconvención, era necesario que las pretensiones fueran conocidas por el mismo juez que tramita el proceso, sin consideración a la cuantía o al factor territorial, por tanto, en asuntos como el presente, solo se debía verificar si la reconvención se interpuso dentro del traslado de la demanda.

En suma, el FVS argumentó que en el presente asunto no operaba el fenómeno de la caducidad por las siguientes razones:

La demanda presentada por la ETB determina la conexidad con la reconvención interpuesta.
La demanda de reconvención se basa en la misma ejecución y fines del Xxxxxxxx Xxxxxxxxxxxxxxxxxxx Xx. 0000, pero con pretensiones diferentes en cuanto a la parte financiera.
El artículo 171 de la Ley 1437 de 2011 no dispone que la caducidad opera en las demandas de reconvención, pues si así fuera, el legislador lo habría estipulado.
“La caducidad de la acción contractual queda sin efectos jurídicos cuando el demandante presenta en oportunidad la demanda, y los demás aspectos procesales se desarrollarán, sustanciarán y decidirán conjuntamente en la misma sentencia, incluyendo la demanda de reconvención”.

trámite del recurso

Mediante auto del 12 de febrero de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca concedió en el efecto suspensivo el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en reconvención y ordenó la remisión del expediente a esta Corporación (f. 133-134 c-1).

CONSIDERACIONES

Legislación aplicable al presente asunto

Previo a pronunciarse de fondo respecto del recurso de apelación interpuesto por el FVS contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 31 de enero de 2018, estima la Sala pertinente señalar que la demanda inicial, es decir, la presentada por la ETB contra el FVS, se interpuso el 20 xx xxxxx de 2017, por lo que al presente asunto le resulta aplicable el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-, así como las disposiciones del Código General del Proceso^¹, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del estatuto procesal en materia de lo contencioso administrativo.

2. Procedencia del recurso de apelación y competencia de la Sala para conocerlo

De conformidad con el artículo 243 numeral 1^² del CPACA, el recurso de apelación procede contra el auto que rechaza demanda, el cual se interpuso de manera oportuna y debidamente sustentado, en los términos del artículo 244 numeral 2^³ ejusdem.

A la Sala, en virtud de lo dispuesto en los artículos 125^⁴ y 150^⁵ del CPACA, le asiste competencia funcional para resolver dicha apelación, por tratarse de un auto dictado por un Tribunal Administrativo y, además, porque la decisión que deberá adoptarse en el presente asunto implica la terminación del proceso.

Análisis de la Sala

De la demanda de reconvención

Antes de abordar el estudio de la decisión apelada, la Sala hará algunas consideraciones sobre la demanda de reconvención.

La demanda de reconvención es un acto procesal que consiste en la formulación o presentación de un nuevo litigio entre las partes; se diferencia de la excepción, por cuanto esta va encaminada a cuestionar o atacar las pretensiones del demandante, mientras que aquella desencadena una controversia diferente.

Lo que se pretende es que la demanda principal y la de reconvención se tramiten y se decidan en el mismo proceso, razón por la cual esta es una figura en la que se da aplicación al principio de economía procesal, dado que permite la acumulación de acciones.

La demanda de reconvención está regulada en los artículos 172 y 177 de la Ley 1437 de 2011, normas que disponen lo siguiente:

ARTÍCULO 172. De la demanda se correrá traslado al demandado, al Ministerio Público y a los sujetos que, según la demanda o las actuaciones acusadas, tengan interés directo en el resultado del proceso, por el término de treinta (30) días, plazo que comenzará a correr de conformidad con lo previsto en los artículos 199 y 200 de este Código y dentro del cual deberán contestar la demanda, proponer excepciones, solicitar pruebas, llamar en garantía, y en su caso, presentar demanda de reconvención.

ARTÍCULO 177. Dentro del término de traslado de la admisión de la demanda o de su reforma, el demandado podrá proponer la de reconvención contra uno o varios de los demandantes, siempre que sea de competencia del mismo juez y no esté sometida a trámite especial. Sin embargo, se podrá reconvenir sin consideración a la cuantía y al factor territorial.

“Vencido el término del traslado de la demanda inicial a todos los demandados, se correrá traslado de la admisión de la demanda de reconvención al demandante por el mismo término de la inicial, mediante notificación por estado.

Al respecto, la doctrina ha sostenido que esta figura es una nueva demanda y, por tanto, debe reunir todos los presupuestos de fondo y de forma de ese acto procesal, además de los requisitos específicos que establezca el legislador para su trámite^⁶.

Frente a los aspectos procesales de la demanda de reconvención, esta Subsección ha sostenido lo siguiente:

Por tratarse de una actuación autónoma, resulta lógico concluir que la demanda de reconvención está sujeta al cumplimiento de ciertos requisitos para su admisión, entre los cuales se destacan la observancia de presupuestos procesales como la caducidad, así como su presentación oportuna, es decir, dentro del término de traslado de la demanda inicial, según se advierte de las disposiciones normativas transcritas en precedencia^⁷.

Así las cosas, dada la naturaleza autónoma de la demanda de reconvención, para su admisión se deberán verificar los siguientes requisitos formales: i) que haya sido propuesta dentro del término de traslado de la demanda o de su reforma; ii) que el juez sea competente para tramitar la demanda principal y la de reconvención; iii) que el procedimiento sea idéntico, es decir, que la reconvención no se tenga que surtir mediante un procedimiento especial o diferente al proceso primigenio y, iv) que se haya interpuesto dentro del término de caducidad.

Ahora bien, frente a la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad, al margen de que la reconvención sea autónoma y, por ende, deba cumplir con los requisitos formales de toda demanda, lo cierto es que su naturaleza misma impone que para su presentación ya deba estar trabada la litis de manera previa entre las partes, con la notificación del libelo inicial.

Como consecuencia, si ya existe una relación jurídica procesal, se torna innecesario acudir a un procedimiento previo de procedibilidad que ya se surtió entre las partes y que las habilitó para demandar^⁸.

Por otra parte, cabe señalar que de conformidad con el artículo 613 del Código General del Proceso, “no será necesario agotar el requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos, cualquiera que sea la jurisdicción en la que se adelanten, como tampoco en los demás procesos en los que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial o cuando quien demande sea una entidad pública”. Por tanto, debe entenderse que cuando quien demanda es una entidad pública, tal disposición la exime de agotar dicho requisito de procedibilidad.

En conclusión, es claro que la reconvención no es un mecanismo procesal de defensa, por cuanto esta consiste en una nueva demanda que promueve un litigio distinto al inicialmente planteado; entre la demanda principal y la de reconvención no existe interdependencia y, por tanto, si se retira la primera demanda o se desiste de alguna de sus pretensiones, no afecta la demanda de reconvención; finalmente, resulta innecesario exigir el agotamiento de un requisito de procedibilidad que ya se superó, lo que no impide que las partes tengan acercamientos a lo largo del proceso y puedan solicitar al juez que convoque a una conciliación judicial sobre las pretensiones iniciales o las posteriores.

Caso concreto

En el presente asunto, la ETB, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales^⁹, presentó demanda contra el FVS con el fin de que este último le pagara $2.722’251.945, por los servicios efectivamente prestados en ejecución del convenio interadministrativo No. 2358 de 2011; asimismo, solicitó su liquidación judicial.

Por su parte, dentro del término de traslado de la demanda, el FVS interpuso demanda de reconvención contra la ETB y pidió que se condenara a pagar un total de $7.876’757.864, suma que resultó de la reliquidación de los valores pagados en ejecución del contrato; igualmente, pidió la liquidación judicial del convenio interadministrativo.

Mediante providencia de 31 de enero de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda de reconvención interpuesta por el FVS, por considerar que esta se encontraba caducada. Afirmó que era necesario que el libelo hubiera sido presentado dentro del término de caducidad, toda vez lo que se busca es el reconocimiento de pretensiones diferentes y, en el presente asunto, ello no había ocurrido.

En su recurso de apelación, el FVS solicitó que se revocara el auto del 31 de enero de 2018 y, en su lugar, se admitiera la demanda de reconvención interpuesta. Básicamente, expuso que la demanda inicialmente presentada interrumpió el término de caducidad de la de reconvención; además, afirmó que el artículo 171 de la Ley 1437 de 2011, no disponía que la caducidad opera para este tipo de figuras.

Dicho lo anterior, para la Sala resulta necesario destacar los siguientes hechos probados:

El 23 de diciembre de 2005, el FVS celebró el Convenio Interadministrativo No. 2357 de 2005 con la ETB, cuyo objeto era el siguiente (f. 1-14 c-pruebas):

El FVS en su condición responsable de la gestión y destinación de los recursos que demanda el Número Único de Seguridad y Emergencias – NUSE 123 para su efectivo y continuo funcionamiento, conviene con ETB la operación tecnológica de dicho sistema, la cual se desarrollará con sujeción a las obligaciones, las condiciones, las características, las exigencias técnicas y tecnológicas que se precisan en el Decreto 451 de 2005.

En relación con la vigencia del convenio, se encuentra que en la cláusula cuarta las partes acordaron la siguiente (f. 10 c- pruebas):

CLAUSULA CUARTA: TÉRMINO DE DURACIÓN. El presente convenio tendrá una duración de 5 años contados a partir de la fecha de suscripción, el cual podrá ser prorrogado por cuenta de las partes, de conformidad con la normatividad correspondiente.

El anterior plazo fue modificado por distintas adiciones, así (f.18-19 c-pruebas)^¹⁰:

- El 00 xx xxxxxxx xx 0000, xxxxxxxx xx xxxxxxxx No. 1 del convenio interadministrativo, se modificó el término de duración del contrato en 72 meses y 165 días, contados a partir de la suscripción.

- El 0 xx xxxxx xx 0000, xxxxxxxx xx xxxxxxxx No. 2 del convenio interadministrativo, se modificó el término de duración del contrato en 72 meses y 225 días, contados a partir de la suscripción.

- El 27 xx xxxxx de 2007, mediante la prórroga No. 3 del convenio interadministrativo, se modificó el término de duración del contrato en 74 meses y 225 días, contados a partir de la suscripción.

- El 00 xx xxxxx xx 0000, xx xxxxx xxxxxxxx xx xxxxxxxx No. 4, que el plazo de ejecución del convenio interadministrativo iría hasta el 31 de enero de 2013.

- El 31 de enero de 2013, mediante la prórroga No. 5 del convenio interadministrativo, se modificó el término de duración del contrato en 6 meses, contados a partir del 1 de febrero.

- El 00 xx xxxxx xx 0000, xxxxxxxx xx xxxxxxxx número 6 del convenio interadministrativo, se modificó el término de duración del contrato en 3 meses, contados a partir del 1 xx xxxxxx del 2013.

- El 00 xx xxxxxxx xx 0000, xxxxxxxx xx xxxxxxxx número 7 del convenio interadministrativo, se modificó el término de duración del contrato en 4 meses, contados a partir del 1 de noviembre de 2013.

- Finalmente, mediante el otrosí “prorroga 8 de adición 17” se amplió el plazo de ejecución del convenio en 8 meses, en los siguientes términos (18-19 c-pruebas):

CLÁUSULA SEGUNDA: PRORROGAR el plazo de ejecución del convenio por el término de 8 meses, contados a partir del 1 xx xxxxx de 2014.

Así las cosas, se tiene que el término del Convenio Interadministrativo No. 2357 de 2005, fue inicialmente establecido en 5 años; sin embargo, el mismo fue ampliado en varias ocasiones hasta la última prórroga en la cual se otorgó un plazo de 8 meses contados a partir del 1 xx xxxxx de 2014, es decir, que el contrato finalizó el 31 de octubre de ese año.

Ahora bien, en el presente asunto, se tiene que el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales está regulado en el literal j) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, el cual dispone:

Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada:

(…)

2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad:

(…)

j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.

(…).

En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así:

i) En los de ejecución instantánea desde el día siguiente a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato;

ii) En los que no requieran de liquidación, desde el día siguiente al de la terminación del contrato por cualquier causa;

iii) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada de común acuerdo por las partes, desde el día siguiente al de la firma del acta;

iv) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración, desde el día siguiente al de la ejecutoria del acto administrativo que la apruebe;

v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga (…).

Conforme a la norma transcrita, la contabilización del término de caducidad depende de si el contrato es susceptible o no de ser liquidado y, en tal caso, se tiene en cuenta si dicha liquidación se produjo o no, en forma bilateral o unilateral.

En efecto, debe decirse que la liquidación del contrato estatal procede una vez ocurrida su terminación y, de acuerdo con lo establecido en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993^¹¹ -ley aplicable al convenio-, se debe realizar en todos los contratos de tracto sucesivo, en aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y en los demás que lo requieran.

Se advierte que el Convenio Interadministrativo No. 2357 de 2005 era un contrato de tracto sucesivo. En efecto, con el convenio se implementó la línea NUSE 123 de Bogotá con el propósito de prestar el servicio público de recepción, atención y comunicación, así como la gestión de la información, con el fin de prevenir y atender las situaciones que alteren o amenacen la seguridad y convivencia ciudadana y, por tanto, las prestaciones pactadas se debían cumplir a través del tiempo establecido para su duración.

En este sentido, tratándose de un contrato de tracto sucesivo, era perentorio que se liquidara, por tanto, de conformidad con lo previsto en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, el plazo para liquidar el convenio es el que hubieran pactado las partes o, en su defecto, de manera bilateral dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato, o de forma unilateral dentro de los dos (2) meses posteriores al vencimiento del plazo anterior. En el presente asunto, resultan aplicables estos últimos términos, comoquiera que en el convenio interadministrativo no se hizo acuerdo alguno en relación con este tema.

Tal como se advirtió, las partes acordaron como fecha final de terminación del plazo de ejecución del Convenio Interadministrativo No. 2357 de 2005, el 00 xx xxxxxxx xx 0000 (00-00 x-xxxxxxx).

Lo anterior significa que entre el 1 de noviembre de 2014 y el 1 xx xxxxx de 2015, las partes podían liquidar bilateralmente el contrato y, de no hacerlo, la entidad contratante tenía la facultad para liquidarlo unilateralmente desde el 0 xx xxxxx xx 0 xx xxxx de ese mismo año.

Como consecuencia, el término para interponer la demanda, corrió, en principio, del 3 mayo de 2015, hasta el 3 xx xxxx de 2017.

No obstante lo anterior, obra en el expediente constancia expedida por el Procurador 12 Judicial II Administrativo de Bogotá, en la que se evidencia que la ETB presentó solicitud de conciliación prejudicial^¹² el 7 xx xxxxx de 2017, es decir, 27 días antes de que caducara el medio de control (f. 76 c-1).

El aludido cómputo se reanudó con la expedición del acta que declaró fallida la conciliación -numeral 1, del artículo 2 de la Ley 640 de 2001-^¹³, el 2 xx xxxxx de 2017, de modo que a partir del día siguiente a esa fecha se retomó el conteo de los 27 días que restaban cuando se suspendió el término de caducidad, lo cual permite establecer que el plazo para presentar la demanda fenecía el 29 junio de 2017.

Siendo así, se concluye que la demanda de reconvención radicada el 19 de octubre de 2017 no se presentó oportunamente y, por ende, debía rechazarse, como acertadamente lo hizo el Tribunal de primera instancia^¹⁴.

Igualmente, debe resaltarse que si la intención del legislador hubiera sido que la caducidad no opera para esta figura, habría introducido una excepción a la regla general. De modo que el silencio del legislador no puede ser entendido en este caso como una excepción porque, precisamente, al no estar expresamente regulada la materia, se debe acudir a las normas generales (arts. 162 y s.s. CPACA).

Por todo lo anterior, la Sala confirmará el auto impugnado, toda vez que, a partir del análisis efectuado, se impone concluir que el término de caducidad de las pretensiones invocadas en la demanda de reconvención se encontraban fenecidas para el momento en que fue presentada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 31 de enero de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que rechazó la demanda de reconvención, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: Por Secretaría, una vez quede ejecutoriado este proveído, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

XXXXX XXXXXXX XXXXX XXXXX XXXXX XXXXXXXXX XXXX

XXXXXX XXXXXXX XXXXXXXX XXXXXXX

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: XXXXX XXXXXXX XXXXX

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 25000-23-36-000-2017-01143-01(61011)

Actor: EMPRESA DE TELECOMUNICACIONES DE BOGOTÁ D.C. S.A E.S.P

Demandando: FONDO DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD DE BOGOTÁ -EN LIQUIDACIÓN-

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 74 y siguientes del Código de General del Proceso^¹⁵, se reconoce personería adjetiva al abogado Xxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxx Xxxxx, identificado con cédula de ciudadanía n.º 19’.217.738 de Bogotá, portador de la tarjeta profesional n.º 17.372 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la parte demandada, Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá -en liquidación-, en los términos y para los efectos del poder que le fue conferido, obrante a folio 148 del cuaderno principal.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

XXXXX XXXXXXX XXXXX

Magistrada

1En auto del 25 xx xxxxx de 2014, proferido por la Plena de la Sección Tercera de esta Corporación, C.P. Xxxxxxx Xxx Xxxxxx, Expediente 49299, se llegó a la siguiente conclusión: “[e]n consecuencia, el Despacho fija su hermenéutica en relación con la entrada en vigencia de la Ley 1564 de 2012, para señalar que su aplicación plena en la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, así como en materia arbitral relacionada con temas estatales es a partir del 0x xx xxxxx xx 0000”, Xxxxxxxxxx que la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo desde la expedición de la Ley 1437 de 2011 cuenta con la implementación del sistema mixto –principalmente oral-, resultaría carente de armonía dejar de aplicar el Código General del Proceso desde su entrada en vigencia, esto es, el 1 de enero de 2014, dado que ya existen las condiciones físicas y logísticas para ello.

2 “Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: 1. El que rechace la demanda (…)”.

3 “2. Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes ante el juez que lo profirió (…)”.

4 “Artículo 125. De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias. Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica”.

5 “Artículo 150. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencia dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio impugnación (…)”.

6López Xxxxxx, Xxxxxx Xxxxx. Código General del Proceso Parte General. Edición primera, Xxxxx Editoriales Ltda., Página 595.

7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 17 xx xxxxxx de 2017, exp. 58744, M.P. Xxxxx Xxxxx Xxxxxxxxx Xxxx.

8 Al respecto, consultar, entre otras providencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 29 de noviembre de 2016, exp. 58318, M.P. Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxx.

9 “Tal como se ha reconocido en diversas oportunidades por el Consejo de Estado, los ‘convenios interadministrativos’ deben ser estimados bajo las reglas de los contratos estatales, cuando quiera que, ‘como en el asunto sub judice, involucran prestaciones patrimoniales, asumen idéntica naturaleza obligatoria y, en consecuencia, idénticos efectos vinculantes y judicialmente exigibles en relación con los que se predican de cualquier otro acuerdo de dos o más partes para constituir, regular o extinguir entre ellas una relación patrimonial, en los términos del artículo 864 del Código de Comercio’”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 24 xx xxxx de 2018, exp. 55756, M.P. Xxxxx Xxxxx Xxxxxxxxx Xxxx.

10 En el expediente no reposan la totalidad de las adiciones realizadas al Convenio Interadministrativo 2357 de 2010; sin embargo, los plazos pactados se pueden extraer de la “adición 17 y prórroga 8” visible a folios 18 y 19 del cuaderno de pruebas.

11 “ARTÍCULO 60. DE LA OCURRENCIA Y CONTENIDO DE LA LIQUIDACIÓN. Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación de común acuerdo por las partes contratantes, procedimiento que se efectuará dentro del término fijado en el pliego de condiciones o términos de referencia o, en su defecto, a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga (…)”.

12 Este requisito fue agotado por la ETB para interponer la demanda inicialmente presentada contra FVS y si bien este requisito no es necesario para interponer la demanda de reconvención, lo cierto es que sí interrumpe su término de caducidad.

13 Ley 640 de 2001.

“ARTICULO 2. CONSTANCIAS. El conciliador expedirá constancia al interesado en la que se indicará la fecha de presentación de la solicitud y la fecha en que se celebró la audiencia o debió celebrarse, y se expresará sucintamente el asunto objeto de conciliación, en cualquiera de los siguientes eventos:

“1. Cuando se efectúe la audiencia de conciliación sin que se logre acuerdo”.

(…)

“ARTICULO 21. Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2o. de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable”.

14 El sello de presentación de la demanda se encuentra a folio 1 del cuaderno No. 2.

15 “Artículo 74.Poderes. El poder especial puede conferirse verbalmente en audiencia o diligencia o por memorial dirigido al juez del conocimiento. El poder especial para efectos judiciales deberá ser presentado personalmente por el poderdante ante juez, oficina judicial de apoyo x xxxxxxx. Las sustituciones de poder se presumen auténticas”.

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MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Auto / RECHAZO DE LA DEMANDA DE RECONVENCIÓN – Por caducidad / CADUCIDAD

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