Rigorózní práce na téma
Právnická fakulta Masarykovy univerzity Právo Evropské unie
Katedra mezinárodního a evropského práva
Rigorózní práce na téma
Úloha Komise v řízení pro porušení Smlouvy o fungování Evropské unie
Xxx. Xxxxxxxx Xxxxxxxxx 2014
„Prohlašuji, že jsem rigorózní práci na téma: Úloha komise v řízení pro porušení Smlouvy o fungování Evropské unie zpracovala sama. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem použila k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenů a literatury.“
V Brně dne 23. 6. 2014 Xxxxxxxx Xxxxxxxxx
OBSAH
OBSAH 3
SEZNAM ZKRATEK 5
ABSTRAKT 6
ÚVOD 7
1. MECHANISMY PROSAZOVÁNÍ PRÁVA 11
1.1 SPECIFIKA VYNUCOVÁNÍ PRÁVA NA VNITROSTÁTNÍ ÚROVNI 14
1.1.1 Státní moc 15
1.1.2 Právní odpovědnost 15
1.1.2.1 Sankce 16
1.2 SPECIFIKA VYNUCOVÁNÍ PRÁVA V MEZINÁRODNÍ ROVINĚ 17
1.2.1. Donucení v mezinárodním právu 19
1.2.2 Klasifikace donucovacích opatření 20
1.2.3 Mezinárodní soudnictví 22
1.3 VYNUCOVÁNÍ PRÁVA NA EVROPSKÉ ÚROVNI 23
1.3.1 Právní akty unie 24
1.3.2 Aplikační zásady práva Evropské unie 26
1.3.2.1 Zásada nadřazenosti práva Unie 26
1.3.2.2 Zásada přímého účinku unijních norem 27
1.3.3 Princip odpovědnosti státu za porušení práva EU 32
1.3.3.1 Odpovědnost za škodu způsobenou porušením práva Evropské unie 33
1.3.4 Unijní soudnictví 33
1.3.4.1 Soudní dvůr Evropské unie 34
1.3.4.2 Povaha rozhodnutí SD EU 36
1.3.4.3 Soudní dvůr Evropského sdružení volného obchodu 36
1.3.5 Komise a její obecné pravomoci v oblasti prosazování práva 37
1.3.5.1 Pravomoci Komise 38
1.3.5.3 Složení Komise 39
1.3.5.4 Komitologie 40
2. ÚLOHA KOMISE V ŘÍZENÍ PRO PORUŠENÍ SMLOUVY 43
2.1 OBECNÉ ZNAKY ŘÍZENÍ PRO PORUŠENÍ SMLOUVY 43
2.1.1 Povaha porušení Smlouvy 46
2.1.2 Historický vývoj řízení o porušení smlouvy 47
2.2 ZPŮSOBY ZJIŠŤOVÁNÍ PORUŠENÍ PRÁVA 49
2.2.1 Stížnosti jednotlivců 50
2.2.2 Vlastní zdroje Komise 52
2.3 ŘÍZENÍ VEDENÉ KOMISÍ 53
2.4 VÝLUČNÁ INICIATIVA KOMISE 59
2.5 JEDNOTLIVÉ FÁZE ŘÍZENÍ 62
2.5.1 EU Pilot a CHAP 63
2.5.2 Administrativní (prejudiciální) fáze řízení 65
2.5.2.1 Formální upozornění 66
2.5.2.2 Odůvodněné stanovisko 67
2.5.3 Justiční fáze - Řízení před SD EU 68
2.5.3.1 Podání žaloby 69
2.5.3.2 Rozsudek a jeho plnění 70
2.5.4 Sankční řízení 70
2.5.4.1 Sankce a jejich geneze 72
2.5.4.2 Výpočet penále 77
2.5.4.3 Stanovení paušální částky 78
2.5.7 Nepřímý účinek rozsudku 79
2.6 INSTITUCIONÁLNÍ ZAJIŠTĚNÍ V ČR 79
2.6.1. Odbor komunitárního práva 79
2.6.2 Vládní zmocněnec pro zastupování ČR 79
2.6.3 Odbor kompatibility Úřadu vlády ČR 81
2.6.4 Informační systém pro aproximaci práva 81
2.7 PŘÍSTUP K DOKUMENTŮM VE VĚCECH PORUŠENÍ SMLOUVY 82
3. NOVÉ ASPEKTY ŘÍZENÍ PO LISABONU A JEHO EFEKTIVITA V SOUČASNÉ PODOBĚ 86
3.1 VYUŽÍVÁNÍ ČLÁNKU 260 ODST. 3 SFEU 86
3.2 JINÉ ZPŮSOBY ŘEŠENÍ NEDOSTATEČNÉ IMPLEMENTACE UNIJNÍHO PRÁVA 90
3.3 EFEKTIVITA ŘÍZENÍ O PORUŠENÍ SMLOUVY 92
3.3.1 Široká diskreční pravomoc Komise 94
3.3.2 Délka trvání řízení pro porušení smlouvy 95
3.3.3 Článek 260 SFEU 96
3.3.4 Sankce při nesplnění sankce 96
ZÁVĚR 97
RESUME 100
SEZNAM LITERATURY 104
Xxxxxx xxxxxxxxx 000
Právní předpisy 108
Rozhodnutí Soudu 115
Internetové zdroje 118
SEZNAM ZKRATEK
ECB | Evropská centrální banka |
EHS | Evropské hospodářské společenství |
EK nebo Komise | Evropská komise |
ESVO | Soudní dvůr Evropského sdružení volného obchodu |
EU nebo Unie | Evropská unie |
ISAP | Informační systém pro aproximaci práva |
LS | Lisabonská smlouva |
MZV | Ministerstvo zahraničních věcí |
OKOM | Odbor kompatibility Úřadu vlády |
OKP | Odbor komunitárního práva |
OSN | Organizace spojených států |
SD EU | Soudní dvůr Evropské unie |
SES | Smlouva o Evropském společenství |
SEU | Smlouva o Evropské unii |
SFEU | Smlouva o fungování Evropské unie |
ÚLVS | Úřadu pro legislativu a veřejnou správu |
VLZ | Vládní zmocněnec pro zastupování ČR před SD EU a Soudem prvního |
stupně |
ABSTRAKT
Předmětem této práce je analýza institutu řízení pro porušení Smlouvy o fungování Evropské unie a úloha Komise v průběhu celého procesu. Práce má tři základní cíle. První část klade důraz na zhodnocení efektivity vynucování práva na národní, mezinárodní a evropské úrovni. Druhá část práce se zaměřuje na samotnou úlohu Komise v řízení pro porušení smlouvy, nastiňuje vývoj institutu a rozebírá jednotlivé fáze řízení. V této souvislosti tvrdím, že řízení pro porušení je vysoce efektivní nástroj Komise a že ta má nezastupitelnou úlohu ve všech fázích procesu. Třetí část posuzuje nové aspekty řízení po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost a jejich využití v rámci řízení pro porušení Smlouvy; zejména se orientuje na nové ustanovení článku 260 SFEU, a to na odstavec třetí. Práce vysvětluje proč je toto ustanovení problematické a byrokratické, i když v této souvislosti dosud nebyl vydán žádný rozsudek. Na závěr bylo nutno se zaměřit i na nedostatky předmětného řízení, rozebrat je a navrhnout zlepšení.
Prosazování práva je jedním z nejdůležitějších aspektů demokratického státu; pokud se právo nedokáže prosadit i proti vůli jednotlivců, přestává být demokratický stát demokratickým státem.
Tak to funguje jak ve vnitrostátním, tak v mezinárodním právu, s tím rozdílem, že hlavním tématem mezinárodního práva není jednotlivec. Mezinárodní právo veřejné se zabývá vztahy mezi státy ve všech jejich formách a upravuje provoz mnoha mezinárodních institucí. Dle vnitrostátního práva vymáhání zákonů obecně odkazuje na určitý systém, podle kterého někteří členové společnosti organizovaným způsobem podporují dodržování zákonů, a to nalezením a potrestáním osob, které porušují pravidla a normy, kterými se společnost řídí.
Evropské právo je další specifickou oblastí, která je upravena poněkud odlišně. Vznik Evropské unie (dále také „EU“ či „Unie“)1 předznamenaly integrační snahy jednotlivých států. Za formu integrace si zvolily nadstátní celek, což je organizace, která stojí nad členskými státy a členské státy jí předají část svých pravomocí v určitých vymezených oblastech. Tím se zřekly části své svrchovanosti a tím se Unie výrazně odlišila od tradičně chápaných mezinárodních organizací, vytvořených na zásadě svrchované rovnosti, a vydala se vlastní cestou. Cestou, která stojí na principu nadstátnosti.
Se vznikem EU se zde utvořila naprosto nová jednotka, která se musela v průběhu let vypořádávat s mnoha problémy. Díky unijnímu právu vznikly subjektům jak určitá práva, tak určité povinnosti. Pro vytváření a fungování společného trhu byla však nezbytná harmonizace příslušných vnitrostátních standardů a právních předpisů. Sbližování právních předpisů Společenství bylo v čl. 3 odst. 1 Smlouvy o Evropském společenství (dále také „SES) řazeno mezi základní nástroje pro vytváření společného trhu.
Česká republika (dále také „ČR“) vstoupila do EU dne 1. května 2004 a poté se v Aktu o podmínkách přistoupení k EU2 (součást Smlouvy o přistoupení ČR k EU) v čl. 54 zavázala k tomu, že uvede v účinek opatření nezbytná k tomu, aby bylo ode dne přistoupení dosaženo souladu se směrnicemi a rozhodnutími ve smyslu čl. 288 Smlouvy o fungování Evropské unie
1 Lisabonská smlouva stanoví, že Evropská unie nahrazuje Evropské společenství a je jeho nástupkyní. Evropská unie má tedy po Lisabonské smlouvě právní subjektivitu. Ve své práci budu nadále používat jen právo Evropské unie. Se vstupem Lisabonské smlouvy také poněkud došlo ke zmatení při používání pojmů. Pro popis řízení před 1. prosincem 2009 bylo vhodné používat „komunitární právo.“ „Unijní právo“ je vhodné používat po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost. V mé práci budu dále používat pouze výraz „unijní právo“.
2 Akt o podmínkách přistoupení k EU, součást Smlouvy o přistoupení ČR k EU. Uveřejněna jako sdělení
č. 44/2004 Sb. m. s. In: EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 13. 3. 2013].
(dále také „SFEU“). Přešla na ni povinnost dodržovat, provádět a vymáhat primární a sekundární právo, mezinárodní smlouvy a judikaturu soudních orgánů EU. Z hlediska právní formy jsou základem harmonizace práva členských států zejména právní akty Rady a Komise, a to nařízení a směrnice. Zatímco nařízení jsou přímo aplikovatelná, v případě směrnic musí členský stát zajistit její řádnou a včasnou transpozici do národního právního řádu. Se vstupem ČR do EU zde najednou nastala nutnost transponovat resp. implementovat velké množství směrnic. ČR se tohoto úkolu zhostila poměrně dobře, stále ale ještě zbývá velké množství směrnic, jež je třeba „provést“ do vnitrostátního právního řádu, kdy jednotlivé resorty jsou pověřeny transpozicí směrnic.
Odpovědnost patří mezi základní institucionální pilíře, na kterých je právo postaveno. A odpovědnost také zajišťuje regulační funkci. Právní odpovědnost bývá nejčastěji vymezována jako akcesorická sekundární povinnost nést nepříznivé následky, nastupující v případě porušení primární povinnosti.3 Také v unijním právu se vyskytují odpovědnostní vztahy, M. Donné uvádí, že subjektem těchto odpovědnostních vztahů jsou nejen orgány Unie, ale vzhledem k přímé účinnosti unijního práva též členské státy a jejich státní příslušníci.4
Provádění práva EU zahrnuje dvě roviny. První rovinou je rovina legislativní, tedy plné a včasné zapracování či zohlednění požadavků práva EU ve vnitrostátním právním řádu. Druhou rovinou je plné provádění práva EU v praxi, a to buď prostřednictvím implementačních ustanovení vnitrostátního práva (zejména v případě transponovaných směrnic), či přímo, hlavně v případě přímo aplikovatelných nařízení.
Efektivní prostředek k ukládání sankcí za porušení práva EU je nezbytným předpokladem k fungování tohoto společenství. Členské státy se zavazují, že budou plnit své závazky vyplývající z práva EU, zejména řádně a včas implementovat směrnice EU a plnit rozhodnutí Evropské komise (dále také „EK“ nebo „Komise“) a Soudního dvora Evropské unie (dále také
„SD EU“ nebo „Soudní dvůr“). Pokud tak členské státy nečiní, je nutné, aby existoval způsob, jak je donutit dostát svým závazkům.
Kdo však kontroluje, zda jsou směrnice správně včleněny do českého právního řádu? Tuto kontrolu vykonává především Komise a to na základě článku 258 SFEU. Hlavní prostředek donucení představuje možnost uložení peněžité sankce členskému státu, který nevykonal rozsudek konstatující nesplnění povinnosti, a to v rámci řízení popsaného v článcích 258-260
3 DONNÉ M. Odpovědnost členského státu Evropské unie za porušení komunitárního práva. Daně a právo. 2009, č. 6, s. 57.
4 „tamtéž“
SFEU. Komise zde plní roli hlídacího psa (watchdog, jak se často používá v anglické literatuře). Komise při zjištění porušení vydá odůvodněné stanovisko a to poté, co nabídne dotčenému členskému státu možnost se vyjádřit. Na tomto základě by členský stát měl splnit povinnosti v odůvodněném stanovisku předložené, a pokud tak neučiní, Komise má právo předložit věc SD EU. Podáním žaloby pak dochází k zahájení druhé – soudní fáze řízení pro porušení SFEU, kdy řízení probíhá před SD EU. Takto je zahájena fáze soudního řízení, jejímž výsledkem je dle čl. 260 SFEU rozhodnutí o tom, zda došlo k porušení povinnosti vyplývající ze Smluv a pouze Komise může být aktivně legitimována. Pokud tedy SD EU shledá, že členský stát nesplnil povinnost, která pro něj vyplývá ze Smluv, je povinen přijmout opatření, která vyplývají z rozsudku SD EU. V případě, že členský stát nezajistí odstranění porušení práva EU, ani v návaznosti na odsuzující rozsudek SD EU, navrhne Komise paušální částku a/nebo penále (kterou považuje za přiměřenou) v určité výši za nesplnění předchozího rozsudku. Xxxxxxx však je, zda Komise plní svou roli naprosto správně a v souladu s pravomocemi na ní vloženými.
Je zřejmé, že postup při vynucování unijního práva prostřednictvím řízení před Komisí a SD EU se liší od podobných řízení ve vnitrostátním či mezinárodním právu, což bude dále zdůrazněno.
Cílem této práce je zkoumat úlohu Komise v řízení pro porušení Smlouvy. Pokusím se zjistit, zda současný systém vynucování unijního práva ze strany Komise představuje efektivní způsob jak zabránit členským státům v jeho porušování. Rovněž se budu zabývat případnými nedostatky současného nastavení a pokusím se navrhnout možná řešení pro budoucí zlepšení. Především se zaměřím na podrobnou analýzu řízení o porušení Smlouvy a jeho změnu Maastrichtskou smlouvou, kdy poprvé vznikla možnost finančně sankcionovat státy, které porušily právo EU. Zaměřím se i na vznik nového nástroje a to článku 260 odst. 3, který byl zaveden Lisabonskou smlouvou a budu zkoumat, jak Komise využívá tohoto nástroje a jak přijatá změna ovlivnila celý systém vynucování unijního práva.
V souladu s racionálním předpokladem stanovuji základní hypotézu, že vynucování závazků ze strany Komise představuje efektivní způsob jak zabránit členským státům v porušování Smlouvy. Základní hypotézu ověřuji prostřednictvím analýzy primárního, sekundárního práva a také hlavně pomocí judikatury a pomocí případných nedostatků tohoto řízení.
Druhá hypotéza zní, že nový nástroj článek 260 odst. 3 nepředstavuje efektivní nástroj v systému vynucování práva. Tato hypotéza úzce souvisí se základní hypotézou.
Z hlediska důležitosti aktérů tvrdím, že (třetí hypotéza) Komise má nezastupitelnou funkci a je rozhodujícím subjektem v celém systému řízení o porušení Smlouvy.
K zpracování tématu hodlám použít hlavně metodu deskriptivní, analytickou a komparativní. Při zpracování mé práce budu vycházet zejména z primárních právních předpisů a také z judikatury SD EU, která je nezbytná a nepostradatelná a hlavní instituty byly vyvozeny právě touto judikaturní činností, či specifikují obecná ustanovení primárního práva upravujícího tyto záležitosti. Dále se při analýze těchto otázek opřu především o časopiseckou literaturu a to jak domácí, tak zahraniční, protože právě ona dokáže rychleji reflektovat nově nastolené otázky a vyjadřovat se k novým judikátům a problémům. Dále také budu vycházet z knižních publikací. Nezbytným zdrojem budou informace poskytnuté orgány EU, zejména sdělení a zprávy Komise.
Má práce bude rozdělena na tři navzájem provázané kapitoly, kdy se v první části zaměřím na mechanismus prosazování práva obecně a na vynucování na vnitrostátní, mezinárodní a evropské úrovni. Tato kapitola je nezbytná pro pochopení celého institutu vynucování.
Druhá, klíčová část s názvem Úloha Komise v řízení o porušení Smlouvy, se všeobecně orientuje na znaky řízení o porušení Smlouvy, na historický vývoj institutu a na jednotlivé fáze celého řízení jakožto i obecně popíše nový mechanismus vynucování a to čl. 260 odst. 3 SFEU. Zaměřím se i na obecný popis role a pravomocí Komise při řízení o porušení Smlouvy. Dále se zaměřím na působení a fungování Komise v řízení pro porušení Smlouvy a to v jednotlivých částech celého řízení. Zdůrazním i samotnou diskreční pravomoc Komise a její výhody a nevýhody. Zevrubně se podíváme na počet a předmět případů řízení. V této části budou uvedeny i grafy přímo v textu, a to pro jejich lepší přehlednost. Součástí je i kapitola věnovaná institucionálnímu zajištění řízení pro porušení Smlouvy v České republice, kde bude podrobně analyzována role Ministerstva zahraničních věcí a Úřadu vlády.
Třetí část práce se zabývá dalšími nezbytnými tématy a zahrnuje nové aspekty řízení pro porušení Smlouvy po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost. Nastíním zde teoretické úvahy ohledně článku 260 odst. 3 a v současnosti vznikající problémy s tímto institutem a na závěr se pokusím nastínit nevýhody takto nastaveného institutu.
1. MECHANISMY PROSAZOVÁNÍ PRÁVA
Ve velmi širokém smyslu lze právem rozumět celou oblast právního života zahrnující nejen právní normy, ale i právní vztahy, činnost právních institucí, právní vědomí adresátů práva, jejich právní motivaci, právní jednání apod.5 Protože právo vzniklo z přirozené potřeby, je považováno za regulativní systém, který si lidé vytvářejí sami.6 Samotným vývojem se zformoval konkrétní systém právních norem a vybudoval se také systém právního donucení. Plnění právních norem by mělo být dobrovolné, tedy jedinci se chovají tak jak mají, jelikož je to v souladu s jejich potřebami a pokud tomu tak není, přichází na řadu mechanismus vynucování práva.
V celé historii lidstva hrála vždy ústřední roli idea zákona. Zákon se skládá z řady pravidel upravujících chování. Vznikla myšlenka, že nejdůležitější je zákon a pořádek, a chaos je v rozporu se spravedlivou a stabilní existencí. Každá společnost, ať už velká nebo malá, silná či slabá, pro sebe vytvořila rámec pravidel, ve kterém se dále vyvíjela.7 Zákon je ten hlavní prvek, který spojuje dohromady členy jakékoliv společnosti v dodržování určitých morálních hodnot a norem.
Tak to funguje jak ve vnitrostátním, tak mezinárodním právu, s tím rozdílem, že hlavním tématem mezinárodního práva není jednotlivec. Mezinárodní právo veřejné se zabývá vztahy mezi státy ve všech jeho formách a upravuje provoz mnoha mezinárodních institucí. Dle vnitrostátního práva vymáhání zákonů obecně odkazuje na určitý systém, podle kterého někteří členové společnosti organizovaným způsobem podporují dodržování zákona, a to nalezením a potrestáním osob, které porušují pravidla a normy, kterými se společnost řídí.
Dle Andersena8 vynucování doslovně znamená proces zvyšování síly něčeho/někoho k vynucení dodržování nebo plnění závazků. Někteří autoři používají termín vynucování právních předpisů v obecnějším smyslu, a to jako "proces dodržování, nezávisle na zvolených prostředcích.9“ V této souvislosti zmíním i termín dodržování. To se vztahuje na chování, které je v souladu s uvedeným pravidlem.
5 VEČEŘA, Xxxxxx et. al. Základy teorie práva. 2. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2008, s. 4.
6 XXXXX, Xxxxxx. Teorie práva. 1. vyd. Praha: X. X. Xxxx, 1995, s. 28.
7 XXXX, X. Xxxxxx. International law. 6th Edition Cambridge: Cambridge University Press, 2008, s. 1.
8 XXXXXXXX, Stine The enforcement of EU law: The role of the European Commission. 1. vyd. Oxford: Oxford University Press, 2012, s. 59.
9 XXXX, Xxxxxxx. Introduction: Law and Compliance at Different Levels in M Xxxx and X Xxxxxxx (eds.), Law and Governance in Postnational Europe, Compliance beyond the Nation-State. Cambridge University Press, 2004, s. 6.
Prosazování práva je jedním z nejdůležitějších aspektů demokratického státu. Prosazování práva musí být základem právní jistoty v právním státě. Právní normy jsou tu jako jediné normy, které se dají vynutit. Tyto normy měly nejprve náboženský a morální charakter a řadíme je mezi neprávní normativní systémy a ty vyjadřují morální hodnocení lidského chování, a to zejména z pohledu polárních kategorií dobra a zla, čestnosti a nečestnosti, spravedlnosti a nespravedlnosti. Nejjednodušší formou je bezprostřední výkon práv, jako jsou právo na život, zákaz krádeže a jim podobné. Je to taková forma realizace práva, kdy se subjekt práva chová v souladu s právem, realizuje právní normy, aniž by musel vstupovat do právních vztahů ke konkrétním subjektům.10 Jednoduše řečeno, každý z nás má určitá práva a povinnosti. Právo a morálka představují dva normativní systémy, které existují odděleně a stanovují oblast právní a morální odpovědnosti. Jejich vzájemná interakce má však pro právo i pro morálku podstatný význam.
Morální hodnocení chování jednotlivců, skupin nebo i celé společnosti může být z hlediska požadavků právní normy:
- v souladu (péče o dítě),
- v rozporu (rozvod právo připouští, morálně ale bývá často odsuzován),
- zcela indiferentní (amorální), morálka dané chování nijak nehodnotí (dopravní předpisy).11
Z hlediska vynucování práva je významné rozlišení práva na právo vnitrostátní (národní), právo mezinárodní a s postupem evropské integrace, i právo evropské. Ve vztahu práva vnitrostátního a mezinárodního jde vlastně o vztah dvou právních systémů, do něhož se promítá problematika suverenity státní moci jednotlivých národních států a především smluvní charakter mezinárodního práva veřejného.12 Z historie je zřejmé, že ani v autoritativně řízených „policejních“ státech není dodržování zákonnosti a závazků nikdy stoprocentní. O to složitější bude vytvoření vynucovacích nástrojů v mezinárodním prostředí, v němž neexistuje žádná nadnárodní instituce s podobnými pravomocemi a autoritou jakou požívají národní vlády. Role státu v současném moderním světě je komplexní. Podle zažité právní teorie je každý stát svrchovaný a je si rovný s ostatními.13 Ve skutečnosti s nárůstem komunikace a s vědomím neustále rivality jednotlivých států, ani nejsilnější státy nemohou
10 XXXXXXX, Xxxx. Teorie práva. 5. Upr. vyd. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Xxxx Xxxxx, 2009, s. 153.
11 VEČEŘA, Xxxxxx et. al. Základy teorie práva. 2. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2008, s. 6.
12 Tyto dva systémy existují vedle sebe a neustále na sebe působí. Mezinárodní právo nepředpokládá nadřazenou centralizovanou moc. Všechny státy jsou si stejně rovny a mezinárodní právo vytváří na základě svých projevů vůle. Státy jsou zároveň normotvůrci a zároveň adresáty práv a povinností. Mezinárodní právo je tedy něco, co si státy vytvořily a zavázaly se dodržovat, na rozdíl od národního a evropského práva.
13 XXXX, X. Xxxxxx International law. 6th Edition Cambridge: Cambridge University Press, 2008, s. 129.
být zcela suverénní. Vzájemná závislost a současného mezinárodního práva zajišťuje, že praktický jakákoliv akce státu může mít hluboký dopad na systém jako celek.14
Odpovědnost státu obecně můžeme rozdělit do tří základních kategorií. Nejprve stát zodpovídá za výsledky svého mocenského působení vůči adresátům jeho norem. Dále je stát povinen plnit své závazky, které pro něj plynou z norem mezinárodního práva, tedy plnit podmínky, které sám stát dobrovolně převzal a posledním typem odpovědnosti je pak odpovědnost státu v soukromoprávních vztazích.
Na vnitrostátní úrovni může vynucování práva probíhat prostřednictvím státu, tedy použitím veřejné moci. Stát garantuje právo a vynucuje plnění povinností. Rozhodující částí systému mocenské ochrany subjektivních práv je soudní ochrana, dále lze postupovat prostřednictvím správních úřadů, veřejného ochránce práv, státního zástupce, policie apod. Soudní ochrana se rozděluje do několika větví. Může se jednat o ochranu obecnými soudy, správním soudy, Ústavním soudem a to na vnitrostátní úrovni. Na mezinárodní úrovni se jedná o ochranu u mezinárodních soudů a to v případě, je-li stát signatářem mezinárodní smlouvy, z níž tato možnost vyplývá, a jsou-li vyčerpány všechny vnitrostátní prostředky právní ochrany. Na evropské úrovni je možná ochrana u SD EU, a to opět za určitých podmínek.
Vlastními silami může být také právo vynuceno, kdy se jedná o tzv. svémoc a ta je typická pro případy oslabení státu. Primárně je třeba obracet se na státní orgány, ale i moderní právo zná svémoc v zákonem stanoveném rozsahu:15
• jednání v nutné obrané (proti útoku jiné osoby vůči právu na život, zdraví, majetek),
• jednání v krajní nouzi (při povodni, požáru, ohrožení života v důsledku úrazu či náhlé zdravotní příhody, útoku volně žijícího zvířete atd.),
• zadržení věci - právo zadržet věc ke splnění povinnosti (když dlužník neplatí, lze mu zadržet adekvátně drahou věc).
14 „tamtéž“
15 Výčet použit z knihy: XXXXX, Xxxxxx. Teorie práva. 1. vyd. Praha: X. X. Xxxx, 1995, s. 170.
1.1 SPECIFIKA VYNUCOVÁNÍ PRÁVA NA VNITROSTÁTNÍ ÚROVNI
Při prosazování práva hovoříme obecně o prosazování práva soukromého a práva veřejného, jedná se o právní dualismus. Podle toho se na prosazování práva podílejí orgány moci výkonné nebo moci soudní. Na vnitrostátní úrovni lze moc vynucovat jen díky státní moci, kterou však lze prosazovat v jen v případech a v mezích stanovených zákonem a to způsobem, který zákon stanoví. V každém právním státě je nutno dbát na rozdělení státní moci na moc zákonodárnou, moc výkonnou a moc soudní, kdy tento mechanismus teoreticky formuloval již Xxxxxxx xx Xxxxxxxxxxx.
Ústava16 ve svém článku 2 odst. 4 a zároveň Listina základních práv a svobod17 v článku 2 odst. 3 uvádí, že každý může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. Z hlediska této zásady je nutné posuzovat vynutitelnost, protože právo lze prosazovat jen ve světle tohoto ustanovení. Vynutitelnost práva spočívá v donucení ke splnění toho, co právo ukládá.18 Tuto donucovací moc má ve své dispozici výlučně stát.19 Státní donucení je třeba chápat v širším významu, totiž jako státní péči o dodržování právních norem.20 Stát je chápan i jako ochránce; je tvořen občany a je tu proto, aby své občany ochraňoval, ale přitom neomezil jejich svobodu v rozsahu vyšším než je nezbytné, tedy v rozsahu ohraničeném zejména základními lidskými právy a svobodami a garantovaném demokratickým výkonem státní moci. Státní donucení bývá často ztotožňováno s právní sankcí. Podle V. Knappa se však státní donucení nevyčerpává v právní sankci, ale podle něj existují i jiné formy státního donucení. X. Xxxxx tak zakládá široký pojem státního donucení, které chápe jako „státní péči o dodržování právních norem.21“
K prosazování práva jsou nezbytné určité subjekty, které právo vynucují. Jedná se o již zmíněné orgány veřejné moci, které se vyznačují způsobilostí k rozhodování o právech a povinnostech jiných osob v rámci zákonem stanovené pravomoci, působnosti a zákonem stanoveným postupem. Dělí se na státní (zákonodárné, výkonné, soudní, kontrolní, dozorové) a jiné orgány veřejné moci (např. orgány územní samosprávy).22
16 Ústava, ústavní zákon č. 1/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Xxxxxxx Kluwer ČR [cit. 24. 5. 2012].
17 Listina základních práv a svobod, ústavní zákon č. 2/1993 Sb. ve znění ústavního zákona č. 162/1998 Sb. In:
ASPI [právní informační systém]. Xxxxxxx Kluwer ČR [cit. 24. 5. 2012].
18 XXXXX, Xxxxxx. Teorie práva. 1. vyd. Praha: X. X. Xxxx, 1995, s. 50.
19 XXXXXXX, Xxxxxx. The Optimum Enforcement of Laws. In Essays in the Economics of Crime and Punishment [online] UMI, 1974 [cit. 31. 3. 2013].
20 XXXXX, Xxxxxx. Teorie práva. 1. vyd. Praha: X. X. Xxxx, 1995, s. 152.
21 „tamtéž“
22 XXXXXXX, Xxxx. Teorie práva. 5. upr. vyd. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Xxxx Xxxxx, 2009.
1.1.1 Státní moc
Základním organizačním elementem je státní moc, kterou lze charakterizovat jako druh veřejné moci, jež se vyznačuje schopností vnutit vůli, vyjadřující státní (resp. veřejný) zájem jednotlivcům, sociálním skupinám i celé společnosti.23 Zdrojem státní moci je (v demokratických státech) lid a ten projevuje svou vůli ve volbách či referendech a přenáší výkon své moci na státní orgány. Při výkonu veřejné moci jsou tyto orgány striktně vázány zákonem, tj. prostředky k rozhodování a k jiným zásahům do práv a povinností ostatních právních subjektů na základě zákona, způsobem stanoveným v zákoně a v mezích zákonných kompetencí. Státní moc je rozdělena na moc zákonodárnou, výkonnou a soudní. Jednotlivé složky státní moci jsou navzájem samostatné, oddělené a nezávislé, vykonávané v jednotlivých oblastech odlišnými jedinci nebo sbory za účelem zabránit zneužití státní moci a umožnit její kontrolu.24
Prosazování práva státní mocí je nejzásadnější pro právní jistotu občanů. Právní jistota je stav, kdy je naplňováno legitimní očekávání fyzických a právnických osob. Xxxxx vidí právní jistotu v tom, že se každý může spolehnout na to, že mu stát poskytne efektivní ochranu v jeho právech, že mu státní moc dopomůže k realizaci jeho subjektivních práv, bude-li mu v tom někdo neprávem bránit, a zároveň spoléhat na to, že ho stát postihne zákonem předvídatelnou, a žádnou jinou než předvídatelnou, sankcí za to, že porušil právní předpis, a konečně za to, že ho nepostihne sankcí, jestliže právní předpis neporušil.25
1.1.2 Právní odpovědnost
Právní odpovědnost patří mezi základní institucionální pilíře, na kterých je právo postaveno. Můžeme říci, že se prolíná celým právním systémem, jak právem soukromým, tak rovněž právem veřejným. Definice tohoto institutu je doposud nejednotná, právní věda se tímto pojmem zabývá dlouhodobě a pořád jde o jednu z nejdiskutovanějších oblastí právní teorie. Cílem této práce není uvést veškeré názory na právní odpovědnost a vzhledem k tématu, uvedu jen stručný nástin. První, kdo se pokusil formulovat ucelený názor na podstatu právní odpovědnosti a definovat ji, byl X. Xxxxx v roce 1956. Odpovědnost považuje za hrozbu sankcí, tedy, že povinný odpovídá za splnění povinnosti, nikoliv však ex
23 XXXXX, Xxxxxx. Teorie práva. 1. vyd. Praha: X. X. Xxxx, 1995, s. 218.
24 VEČEŘA, Xxxxxx et. al. Základy teorie práva. 2. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2008, s. 45.
25 XXXXX, Xxxxxx. Teorie práva. 1. vyd. Praha: X. X. Xxxx, 1995, s. 205.
post za to, že povinnost nesplnil.26 Luby, Kalenská, Knappová, Xxxxx a další se také zabývali právní odpovědností. V převážné míře je však zastáván názor, podle kterého je odpovědnost vymezována jako „sekundární právní povinnost, která vznikla subjektu, jenž porušil primární právní povinnost vyplývající pro něj ze zákona nebo z jiné právní skutečnosti (např. ze smlouvy). Tato sekundární neboli jinak nazývaná odpovědnostní povinnost je v podstatě sankcí, ukládanou rušiteli primární právní povinnosti, a znamená zatížení subjektu, jenž porušil právo, určitými nepříznivými právními následky. Sankční následek zatěžující rušitele práva je různého charakteru a projeví se v závislosti na povaze porušené primární povinnosti buď v majetkové sféře rušitele, nebo v jeho sféře osobní.27“ Právní odpovědnost jako právní institut zasahuje jak do práva veřejného, tak do práva soukromého.
Odpovědnost lze považovat za formu realizace práva, s tím, že odpovědnost nastupuje v případě nějakého porušení (např. deliktu) a vede k obnovení toho, co bylo porušeno. Samotná právní odpovědnost je jedním z několika druhů odpovědnosti. K porušení primární povinnosti může dojít jednáním nebo opomenutím. A pokud tato povinnost není splněna dobrovolně, může být vynucena i proti vůli subjektu, který konal (nebo nekonal, ač konat měl). V tomto smyslu hovoříme o tzv. nepřímém donucení (vznik právní odpovědnosti) a přímém donucení ke splnění povinnosti, zpravidla ve formě exekuce.28
1.1.2.1 Sankce
S odpovědností přichází nepříznivé právní následky, které se spojují s prvkem státního donucení, což znamená hrozbu sankce a splnění původní právní povinnosti. V případě sankce se jedná o novou, sekundární povinnosti ukládanou za porušení primární povinnosti. Sankce představuje povinnost snést újmu (popřípadě je sankce s újmou přímo ztotožňována), nastane- li skutečnost předpokládaná (předvídaná) určitou sociální normou.29 U soukromoprávních deliktů se klade důraz na vymáhání původní primární povinnosti a u veřejnoprávních deliktů je důležitější spíše sankční postih.
26 XXXXX, Xxxxxx. Některé úvahy o odpovědnosti v občanském právu. Stát a právo I. Praha: Nakladatelství ČSAV, 1956, s. 66 a násl.
27 XXXXX, Xxxxx et. al. Občanské právo hmotné. 3. opr. a dopl. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2002, s. 275.
28 XXXXX, Xxxxxx. Teorie práva. 1. vyd. Praha: X. X. Xxxx, 1995, s. 156.
29 „tamtéž“ s. 179.
1.2 SPECIFIKA VYNUCOVÁNÍ PRÁVA V MEZINÁRODNÍ ROVINĚ
Mezinárodní právo je mnohem specifičtější oblast než vnitrostátní právo. Jedná se o vztah dvou právních systémů. Existují různé teorie ohledně vztahu těchto dvou právních systémů. Monistická teorie, podle níž národní právní řády jsou jen autonomní části světového práva, a teorie dualistická, která tvrdí, že se jedná o dva oddělené systémy. Postupem času získala navrch teorie dualistická.
Mezinárodní právo upravuje vztahy mezi suverénními státy a jimi vytvářenými mezinárodními organizacemi. Výjimečně může být subjektem jednotlivý člověk (v případě mezinárodní ochrany lidských práv; je-li stíhán jako jednotlivec za zločiny podle mezinárodního práva) či nevládní mezinárodní organizace.30
V mezinárodním právu je značná většina norem dispozitivní povahy, avšak existují i kogentní normy, které jsou pro fungování mezinárodního společenství nejdůležitější. Oba dva druhy norem jsou ale závazné. V případě mezinárodního sporu bude každá ze stran nepochybně tvrdit, že existuje právní odůvodnění pro její činnost. V rámci mezinárodního systému pak neexistuje nezávislý orgán, který by byl schopen určit problém a dát konečné rozhodnutí. V mezinárodním právu neexistuje centrální výkonná moc, která by svými zákonnými prostředky nutila subjekty dodržovat mezinárodní právo. Subjekty zároveň nepodléhají ústřední legislativní moci a soudnímu orgánu s jurisdikcí. Systém je založen na významu dobrovolného plnění a existenci institutu mezinárodněprávní odpovědnosti. Dodržování zákonnosti a závazků není však nikdy stoprocentní ani v jednotlivých státech, o to je to těžší na poli mezinárodního práva, které nedisponuje výkonnou mocí. Ve vnitrostátním právu za nedodržení či porušení právní normy následuje sankce. V mezinárodním právu však existuje svrchovaná rovnost31 mezi jednotlivými členskými státy a nelze si představit podobné mocenské postupy, jako existují ve vnitrostátním právu. Spoléhat na to, že státy budou plnit své závazky dobrovolně, kdy jsou ve hře velké peníze a domácí ekonomiky států jsou ohroženy, také není úplně reálné.
Mezinárodní právo nemá zákonodárce. Valné shromáždění Organizace spojených států (dále také „OSN“) tvoří delegáti ze všech členských států, ale jeho rozhodnutí nejsou právně
30 XXXXXXX, Xxxx. Teorie práva. 5. upr. vyd. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Xxxx Xxxxx, 2009, s. 123.
31 Deklarace zásad mezinárodního práva upravující mírové, přátelské vztahy a spolupráci mezi všemi státy ze dne 24. 10. 1970. In: ASPI [právní informační systém]. Xxxxxxx kluwer ČR [cit. 7. 6. 2012]: „All States enjoy sovereign equality. They have equal rights and dutin and are euqal members of the international community, notwithstanding differencies of an economic, social, political or the natuer.“
závazná32 s výjimkou některých orgánů OSN pro určité účely.33 V mezinárodním právu neexistuje žádný systém soudů. Mezinárodní soudní dvůr v Haagu může rozhodnout pouze případy, v případě, že obě strany souhlasí. Původně byla pro tuto roli určena Rada bezpečnosti OSN, ale byla účinně omezena sílou veta pěti stálých členů (USA, Rusko, Čína, Francie a Spojené království Velké Británie a Severního Irska).
Neexistence ústřední (nadstátní) moci se promítá i do institutu mezinárodní odpovědnosti, jež má, stejně jako donucovací opatření, decentralizovanou podobu, tj. je věcí jednotlivých států.34 V decentralizovaném systému mezinárodního práva vznikla jiná úprava následků protiprávnosti a případné nápravy, než ve vnitrostátním právním systému, který je postaven na centrální organizaci státní moci.35 Jak tedy tvrdí H. Scheu,36 „vzhledem k horizontálnímu a koordinačnímu charakteru mezinárodního práva je zcela přirozené, že mezinárodněprávní úprava odpovědnosti je méně přesná a méně diferencovaná než vnitrostátní pojetí, které většinou rozlišuje např. mezi civilní a trestní odpovědností či smluvní a mimosmluvní (deliktní) odpovědností.“
Institut mezinárodněprávní odpovědnosti tvoří soubor norem, které upravují právní následky mezinárodně protiprávního chování.37 Mezinárodně protiprávní chování v sobě zahrnuje dva prvky objektivní a subjektivní. Objektivním prvkem je porušení mezinárodněprávního závazku. Stát svůj závazek poruší tehdy, když jeho chování není v souladu s tím, co po něm závazek požaduje.38 V mezinárodním právu se nepřihlíží k vnitrostátním právním řádům jednotlivých členských států, toto mezinárodně protiprávní chování tak musí být posuzováno pouze a jen v rámci mezinárodního práva. Subjektivním prvkem se zde stává přičitatelnost jednání nebo opomenutí státu, což znamená, že státu se přičítá chování jeho vlastních orgánů.39 Toto bylo zakotveno i v Článkách o odpovědnosti států za mezinárodně protiprávní jednání z roku 2011 Komisí OSN pro mezinárodní právo
32 Akty Valného shromáždění OSN jsou pro státy právně nezávaznými doporučeními a jsou určeny pro vnitřní regulaci poměrů OSN. Je však nutné zmínit velkou morální i politickou váhu takových doporučení, i samotný fakt, že o daném problému jednalo Valné shromáždění OSN, ukazuje na jeho závažnost, Rada bezpečnosti jako jediná má pravomoc přijímat rozhodnutí, která jsou na základě Charty OSN pro členské státy závazná.
33 XXXX, X. Xxxxxx. International law. 6th Edition Cambridge: Cambridge University Press, 2008, s. 3.
34 XXXXX, Xxxxxx. Teorie práva. 1. vyd. Praha: X. X. Xxxx, 1995, s. 130.
35 XXXXX, Xxxxxx Xxxxxxxxx. Pojem odpovědnosti v mezinárodním právu. Jurisprudence 2009/4.
Publikováno: 30. 4. 2009
36 XXXXX, Xxxxxx Xxxxxxxxx. Pojem odpovědnosti v mezinárodním právu. Jurisprudence 2009/4.
Publikováno: 30. 4. 2009
37 XXXXXXXXXX, Xxxx. Mezinárodní právo veřejné. 4. oprav. a doplň. vyd. Brno: Vydala Masarykova univerzita a nakladatelství Doplněk, 2004, s. 272.
38 XXXXXXXXXX, Xxxx. Mezinárodní právo veřejné. 4. oprav. a doplň. vyd. Brno: Vydala Masarykova univerzita a nakladatelství Doplněk, 2004, s. 280.
39 Pojem orgán bývá vykládán velice široce; zahrnuje všechny osoby, které skutečně vykonávají státní moc. Jedná se o orgány ústavodárné, výkonné, zákonodárné i soudní, jakožto i orgány územní a funkční.
(dále „Články“).40 Podle samotného čl. 2 je předpokladem odpovědnosti státu, že konkrétní jednání, spočívající buď v aktivním konání či opomenutí, je státu přičitatelné a představuje porušení mezinárodního závazku tohoto státu.
V roce 1928 konstatoval Stálý dvůr mezinárodní spravedlnosti, (předchůdce dnešního Mezinárodního soudního dvora), ve věci Chorzów Factory,41 že jakékoliv porušení právního závazku s sebou nese povinnost nápravy. Stálý dvůr mezinárodní spravedlnosti označil tuto zásadu nejen za princip mezinárodního práva, ale dokonce za obecnou koncepci práva.
Co se týče jednotlivců, tak ti jsou všeobecně vyloučeni z mezinárodních vztahů; ustanovení 58 Článků však zakotvuje odpovědnosti osoby, která jedná jménem státu.42 Existuje tedy odpovědnost jednotlivce, ta má však vždy trestní podobu (například Mezinárodní vojenský tribunál v Norimberku).43 V mezinárodním právu neexistuje jednotný systém sankcí.
1.2.1. Donucení v mezinárodním právu
Otázka donucení v mezinárodním právu je velice problematická. Mezinárodní právo je postaveno na několika základních zásadách. Zásady přátelských vztahů a spolupráce mezi státy jsou ty zásadní zásady soudobého obecného mezinárodního práva, které Valné shromáždění OSN progresivně rozvinulo a kodifikovalo v Deklaraci zásad mezinárodního práva, upravujících mírové, přátelské vztahy a spolupráci mezi všemi státy.44
Ve vnitrostátním právu je donucení svěřeno výkonné moci, kterou však mezinárodní právo nezná a zároveň ji potřebuje a není schopno se bez donucení se prosadit. Avšak ani v každém jednotlivém státě není dodržování zákonnosti a závazků nikdy stoprocentní. Proto bude problematika vynucování v mezinárodním právu mnohem složitější, když zde neexistuje ústřední orgán, který by vynucování zaštiťoval. Donucení v mezinárodním právu je však nezbytné a je definováno jako cílený nátlak na subjekt mezinárodního práva, který bývá často
40 Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts. In Official Records of the General Assembly, Fifty-sixth Session, Supplement No. 10 (A/56/10). Komise je pomocný orgán Valného shromáždění.
41 Case Concerning the Factory of Chorzów (Německo v. Polsko) PCIJ Series A. No 17 (1928). Xxx Xxxxx, Xxxxxx X., Xxxxxx, Xxx, Xxxxxxxx, Xxxxxxxx. Případy a materiály ke studiu mezinárodního práva, Praha (Karolinum), 2000, 60.
42 Yearbook of the International Law Commission. 2001. Vol. Ii. Part Two, s. 142-143.
43 „tamtéž“
44 Deklarace vyhlásila sedm zásad: zásada nepoužití síly, zásada mírového urovnání sporů, zásada nevměšování, zásada spolupráce států, zásada spolupráce států, zásada sebeurčení národů, zásada svrchované rovnosti států a zásadu poctivého dodržování závazků.
podpořen použitím síly, nebo hrozbou jejího použití.45 Donucení může provádět buď jeden či více států nebo se této role může ujmout mezinárodní organizace. Cílem donucení je zajišťování respektování a dodržování norem mezinárodního práva. Samotné donucování je v režii jednotlivých států, jejichž mocenský vliv, velikost a reálná síla se výrazně liší a není optimální k zajištění efektivity mezinárodního práva. Státní moc však stále zůstává nejúčinnějším garantem dodržování mezinárodního práva. Státy jsou tedy nuceny samy chránit své zájmy, což bývá občas obtížné, proto se uchylují k těmto akcím spolu s jinými státy dohromady. Tyto tzv. kolektivní akce mívají větší účinnost vůči donucovanému státu. Mezinárodní organizace mívají v tomto směru největší vliv, kdy donucovaný je podroben kritice a ztrácí v příslušné organizaci vliv. Právě Rada Evropy ve své praxi od začátku 90. let využila široké škály donucovacích opatření, která nebyla namířena pouze proti členům, ale i proti uchazečům o členství v organizaci (zásahy do plynulosti přijímacího řízení).46
Většina mechanismů sloužících k vynucování mezinárodních právních závazků je těžkopádná a neefektivní. Dokonce i všeobecně rozšířené procedury (viz dále) sloužící k ochraně mezinárodně uznávaných lidských práv, jež jsou obecně považovány za vysoce účinné, jsou typicky iniciovány pouze v nejzávažnějších a mediálně nejpřitažlivějších případech.
1.2.2 Klasifikace donucovacích opatření
Dle Malenovského dělíme donucovací opatření již klasicky, zejména na dovolená opatření a opatření zakázaná, kdy k dovoleným patří například zastavení rozvojové pomoci a k zakázaným patří opatření, kdy se použije síly jako způsobu donucení státu, který sám sílu nepoužil. Navazuje na to, se opatření dělí na buďto opatření bez použití síly, jakými jsou například upozornění, varování, pozastavení práv, výsad či hlasovacího práva (například ve Valném shromáždění OSN), nebo s použitím síly, kam řadíme například jednání v sebeobraně nebo některé kolektivní akce Rady bezpečnosti proti agresorovi. Opatření s použitím síly lze dále dělit na donucení s použitím ozbrojené síly, například kolektivní akce Rady bezpečnosti podle čl. 42 Charty OSN, a donucení s použitím jiné formy síly, například tehdy, kdy donucující stát jednostranně uzavře společnou hranici s donucovaným státem a brání pohybu osob a zboží z něj a do něj.47
45 XXXXXXXXXX, Xxxx. Mezinárodní právo veřejné. 4. oprav. a doplň. vyd. Brno: Vydala Masarykova univerzita a nakladatelství Doplněk, 2004, s. 310.
46 XXXXXXXXXX, Xxxx. Mezinárodní právo veřejné. 4. oprav. a doplň. vyd. Brno: Vydala Masarykova univerzita a nakladatelství Doplněk, 2004, s. 314.
47 „tamtéž“ s. 313.
K rozdělení lze také použít charakter a kategorie jednotlivých opatření, které se od sebe liší. Jedná se zejména o opatření faktické povahy (upozornění, varování a retorze), institut sebeobrany a represálie (hospodářské represálie, embargo a bojkot).
K jednotlivým donucovacím opatřením:
• Upozornění (a varování) je jedním z možných způsobů, jak na hrozící riziko vzniku sporu upozornit. V praxi se může typicky jednat o situaci, kdy se jeden stát obrátí na potencionálního delikventa a informuje ho o možnosti vzniku sporu, dále ho může vyzvat ke snaze řešit spor pokojnými prostředky.
• Retorze – patří k mírnějším formám opatření, které jsou v mezích mezinárodního práva. Donucující stát si smí zvolit jako „terč“ svého opatření jakýkoliv faktický zájem donucovaného státu, který považuje pro tento účel za nejpříhodnější a nejzranitelnější.48 Typickým příkladem je přerušení vyjednávání o smlouvě, kterou donucovaný stát považuje za důležitou. Definici retorze nabízí francouzská autorka X. Xxxxxx, která mluví o retorzi jako o „nepřátelském aktu poškozené strany vůči straně činící příkoří, který je však přesto v souladu s právem.“49
• Represálie – to už je přísnější forma opatření. Rozdíl od retorze je v tom, že toto opatření už není v mezích mezinárodního práva a stát, který je uplatňuje, vědomě jedná v rozporu se svými mezinárodními závazky. Příkladem může být zaminování přístavů. Z obyčejové praxe vyplynula řada pravidel, jimiž se stát, který uplatňuje represálie, musí řídit: musí být prováděny v dobré víře, má jim předcházet marná výzva k ukončení protiprávní chování či k odčinění způsobené škody, represálie musí být přiměřeně a výkon musí být ukončen ihned poté, co bylo dosaženo jejich záměru.
• Protiopatření – znamená, že postižený stát nějakým způsobem reaguje na mezinárodně protiprávní chování jiného státu. Snaží se, aby ten stát zanechal svého protiprávního chování.
• Sebeobrana – každý stát má právo na sebeobranu. Právo na sebeobranu představuje výkon práva, které můžeme subsumovat pod donucení v mezinárodním právu, a to jako individuální donucovací prostředek.50 Právo na sebeobranu chápeme jako legitimní ochranu proti různým formám porušení práv a zájmů států. Jedná se o defenzivní použití síly státem v odpověď na ozbrojený útok jiného státu.
48 „tamtéž“ s. 316.
49 XXXXXXXXXX, X. Hjörtur. Countermeasures, the International Legal System and Enviromental Violations. 1. vyd. Amherst: Cambria Press, 2008, s. 71.
50 XXXXX, Xxxxxxxxx et al. Mezinárodní právo veřejné s kazuistikou. 1. vyd. Praha: Leges, 2008, s. 332 - 336.
Donucovací opatření se na půdě OSN dělí dle užití síly a tomu se věnuje Charta OSN v kapitole VII, na základě které je dána pravomoc Radě bezpečnosti v otázkách mezinárodního míru a bezpečnosti. Na základě pravomocí kapitoly VII tak může Rada bezpečnosti přijímat rozhodnutí, které mají pro členy OSN závazný charakter. Donucovací prostředky, které poskytuje Charta OSN k řešení kolektivní bezpečnosti, se obecně dají rozdělit dle své povahy na dvě kategorie. Do první kategorii spadají neozbrojená donucení (nevojenská), mezi které patří například přerušení diplomatických styků a další a druhé kategorie řadíme ozbrojená donucení (vojenská), ke kterým přistupuje Rada bezpečnosti v případě, že se neozbrojená donucení ukázala být neúčinná a ty již mají formu sankce.
Z hlediska vynucování mezinárodního práva se nelze na tomto místě nezmínit o institutu mezinárodního soudnictví, což je jeden z prostředků řešení mezinárodních sporů. V mezinárodním právu neexistuje systém soudů. Existuje ale Mezinárodní soudní dvůr označovaný Chartou OSN51 jako „hlavní soudní orgán OSN“, kdy stranami jeho Statutu jsou všechny členové OSN. Soudních procesů se mohou účastnit a své spory mohou soudu předkládat pouze státy. Mezinárodní soudní dvůr v Haagu může rozhodnout pouze případy, v případě, že obě strany souhlasí. Výrazným nedostatkem je problematika vynucení soudního rozhodnutí. Charta totiž nezajišťuje vynucení soudního rozhodnutí donucovacími opatřeními.52 Sice platí ustanovení článku 94 odst. 1 Charty, že se členové zavazují podvolit rozhodnutí Mezinárodního soudního dvora v tom sporu, ve kterém jsou stranou, Xxxxxx však neposkytuje prostředky, které by v případě nedodržení tohoto závazku přinutily daný stát se rozhodnutí podvolit.
V rámci mezinárodního práva mají státy přístup k dalším různým arbitrážním a soudním orgánům. Souřadná povaha mezinárodního práva modifikuje aspekt personální příslušnosti těchto orgánů, které nesmějí projednat žádnou spornou věc bez souhlasu všech dotčených stran.53
Nejprve byly soudy zřizovány jako součást mezinárodních organizací, v současnosti se již dá uvažovat o autonomní existenci mezinárodních soudů, které nejsou závislé na
51 Charta OSN, 24. 10. 1945, Vyhláška ministra zahraničních věcí, ze dne 16. ledna 1947 o chartě Spojených národů a statutu Mezinárodního soudního dvora, sjednaných dne 26. června 1945 na konferenci Spojených národů o mezinárodní organisaci, konané v San Francisku. In: ASPI [právní informační systém]. Xxxxxxx Kluwer ČR [cit. 15. 8. 2012].
52 XXXXXXX Xxxxxxx et al. Mezinárodní právo veřejné. 1. vyd. Praha: Eurolex Bohemia, 2003, s. 529.
53 XXXXXXXXXX, Xxxx. Mezinárodní právo veřejné. 4. oprav. a doplň. vyd. Brno: Vydala Masarykova univerzita a nakladatelství Doplněk, 2004, s. 246.
mezinárodní organizaci. Jedná se například o Mezinárodní tribunál pro mořské právo, zřízený Úmluvou o mořském právu z roku 1982. Na evropské půdě se jedná o Evropský soud pro lidská práva a na druhé straně existuje Meziamerický soud pro lidská práva. V Africe byl zřízen Africký soud pro práva člověka a národů. Zvláštní skupinu tvoří mezinárodní soudy, před nimiž má právo stanout i jednotlivec. Jedná se o soudy pro lidská práva a trestní tribunály. Nejdříve po válce vznikaly dočasné vojenské tribunály – Norimberský a Tokijský – v letech 1945 a 1946. Vznikly k trestání hlavních představitelů Německa a Japonska; poté co splnily svůj účel, zanikly. Posléze v 90. letech vznikal Mezinárodní trestní tribunál pro bývalou Jugoslávii (1993) nebo Mezinárodní tribunál pro Rwandu (1994). Oba uvedené ad hoc tribunály jsou nadány prioritou svých pravomocí před jurisdikcí národních trestních soudů. Osoba, která byla odsouzena tribunálem, nemůže již být postavena před soud vnitrostátní.54 Avšak naopak, tedy osoba odsouzená nejdříve před vnitrostátním soudem může být posléze postavena před mezinárodní trestní tribunál.
Mezinárodní trestní soud, o jehož vzniku se vedly diskuse již před 2. světovou válkou, vznikl jako reakce zkušenosti s fungováním ad hoc tribunálů v Římě 1998, kdy byl podepsán jeho Statut.
1.3 VYNUCOVÁNÍ PRÁVA NA EVROPSKÉ ÚROVNI
Vynucování práva na evropské úrovni je specifickou oblastí odlišnou od vynucování v mezinárodním právu. Spíše se přibližuje k mechanismu vynucování v národních právních řádech. Soudní dvůr však několikrát judikoval, že unijní právo je třeba vykládat ve světle příslušných pravidel mezinárodního práva, jelikož toto právo je součástí unijního právního řádu a je pro evropské orgány závazné.55 Bez možnosti postihovat členské státy při neplnění povinností vyplývajících ze Smluv prostřednictvím funkčního exekučního řízení by docházelo k oslabení vnitřního trhu a narušení hospodářské soutěže. Nemožnost vynutit právo, by vedla EU k celkové oslabenosti a nedocházelo by k rozvoji EU jako politické a ekonomické unie, což by se projevilo i na přístupu nových členských států, které by neměly zájem vstupovat do takto oslabené Unie. Uplatňování a vymáhání práva Unie se týká mnoha zúčastněných subjektů – orgánů EU, členských států, a to včetně místních a regionálních orgánů a soudů.
54 „tamtéž“ s. 248.
55 Tisková zpráva Soudního dvora Evropské unie č. 131/12 k rozsudku ve věci C-364/10 Maďarsko v. Slovensko.
Rozsah a druh záležitostí, kterými se tyto subjekty zabývají, se mění podle předmětu a povahy vzniklých práv.56
Státy si jsou samozřejmě rovny jako v mezinárodním právu, ale již zde existuje systém dělby moci na rozdíl od mezinárodního práva. Členské státy se vstupem do EU zavázaly přijmout její legislativu a částečně se podrobit její moci, samozřejmě vše v mezích principů proporcionality a subsidiarity. Členské státy primárně odpovídají za správné a včasné uplatňování Smluv a právních předpisů EU. Evropská unie však nemá centrální mocenské struktury, které disponují reálnou a realizovatelnou mocí. Sice zde existují unijní legislativní, exekutivní a justiční orgány s automatickou jurisdikcí nad všemi členskými státy i orgány Unie, tedy každý stát i unijní orgán může být adresátem právní povinnosti, aniž ji dobrovolně přijal, či může být žalován a rovněž není potřeba jeho souhlasu jako například u Mezinárodního soudního dvora v Haagu. Nicméně neexistuje možnost nuceného výkonu, jelikož Unie nemá své vlastní exekutory, soudní vykonavatele či policii, která by mohla předvádět svědky, a tak jedinou možností, stejně jako u mezinárodní organizace, zbývá dobrovolné plnění právních závazků. Teoretickou možností stále zůstávají klasické formy vynucení unijních právních závazků formou donucení dle mezinárodního práva, jak o nich bylo pojednáno v předchozí kapitole; možnost to zůstává teoretická, jelikož se jedná o mezinárodněprávní úroveň a ta je v této práci odlišena od eurounijní. Unie přesto má své vlastní prostředky, odlišné od mezinárodního práva, jak donutit své členské státy plnit přijaté závazky.
1.3.1 Právní akty unie
Právo EU de facto spoléhá na duální zdroj autority. První pochází z jeho formálního přijetí členskými státy, a tedy je kvalifikováno jako právo EU. Zatímco druhý zdroj vychází z vnitrostátního provádění, uplatňování a / nebo prosazování práva.
Vymezení pravomocí Unie se řídí zásadou svěření pravomocí. Podle této zásady svěření jedná Unie pouze v mezích pravomocí svěřených jí ve Smlouvách členskými státy pro dosažení cílů stanovených ve Smlouvách. Pravomoci, které nejsou Smlouvami Unii svěřeny, náležejí členským státům (čl. 5 odst. 1, 2 Smlouvy o EU, dále „SEU“).57 Dle čl. 4 SEU „učiní členské státy veškerá vhodná opatření k plnění závazků, které vyplývají ze Smluv nebo z aktů orgánů Unie.“
56 Sdělení Evropské komise Evropa přinášející výsledky – uplatňování práva Společenství ze dne 5. 9. 2007, KOM (2007) 502. In: ASPI [právní informační systém]. Xxxxxxx Kluwer ČR [cit. 14. 8. 2012].
57 Smlouva o Evropské unii (SEU) byla podepsána 7. února 1992 v Maastrichtu a vstoupila v platnost 1. listopadu 1993. In: ASPI [právní informační systém]. Xxxxxxx Kluwer ČR [cit. 7. 9. 2011].
Podle ustálené judikatury Soudního dvora se musí volba právního základu aktu Unie zakládat na objektivních skutečnostech, které mohou být předmětem soudní kontroly, mezi které patří zejména cíl a obsah aktu.58
O zvláštní povaze zakládacích smluv je přesvědčen i Soudní dvůr, který prohlašuje, že původní Smlouva o založení Evropského hospodářského společenství (dále jen „EHS“) je více než smlouva zakládající vzájemné závazky mezi smluvními státy, a odvolává se na preambuli, která zmiňuje nejen vlády členských států, ale i jejich občany, kteří se před vnitrostátními soudy mohou domáhat svých práv vyplývajících z unijního práva.59
Sekundární právo zahrnuje hlavně právní akty vydané orgány EU založené na primárním právu. Orgány jsou tedy zmocněny k těm úkolům, ke kterým je zmocnilo primární právo. Toto zmocnění nemá povahu individuálního aktu, jehož původcem by byly přímo členské státy, ale je obsaženo v konstitutivním jádru práva Evropské unie, které je tvořeno skupinou mezinárodních smluv (tzv. zřizovacích a na ně navazujících smluv) uzavřených mezi členskými státy EU.60 Primární právo Unie tak tvoří „základ, rámec a hranice“ legislativní moci sekundárního práva Unie. Pro výkon pravomocí Unie přijímají orgány nařízení, směrnice, doporučení a stanoviska.61 Nazývají se akty tzv. community acts. Členské státy jsou povinny dodržovat právo EU, tedy primární právo, sekundární právo a mezinárodní smlouvy uzavřené EU.
Nařízení jsou přímo aplikovatelná rovnou ve všech členských státech. Směrnice, vznikající po dlouhém projednávání jednotlivých států, musí být do právního řádu členských státu včleněny (implementovány). Transpoziční lhůta je dva roky a během této doby musí členský stát plně transponovat. I přesto, že mají členské státy v transpozici resp. implementaci směrnic relativně svobodnou volbu, existují určitá pravidla, která se při provádění směrnic musí dodržovat. Členské státy nemají za povinnost doslovně převzít text směrnic do svého právního řádu. Toto potvrzuje i judikatura SD EU například rozsudkem Soudního dvora ve věci C-102/08 SALIX62, podle kterého „[P]okud jde o to, zda členské státy mohou uplatnit možnost stanovenou v čl. 4 odst. 5 čtvrtém pododstavci šesté směrnice pouze tehdy, pokud předtím v tomto smyslu přijaly výslovné právní ustanovení, je třeba připomenout, že podle
58 Viz rozsudky SD EU ze dne 11. 6. 1991, Komise proti. Rada, Dioxyde de titane. Věc C-300/89, a rozsudek Soudního dvora ze dne 19. září 2002. Xxxxx proti Rakouské republice. Věc C-336/00.
59 Rozsudek soudního dvora ze dne 5. 2. 1963. NV Algemene Transport- en Expeditie Onderneming van Gend & Loos proti Netherlands Inland Revenue Administration (Van Gend & Loos). Věc C-26/62.
60 DONNÉ, Xxxxxx. Odpovědnost členského státu za škodu způsobenou jednotlivci neprovedením řádné transpozice a implementace směrnice. Daně a právo v praxi. 2009, č. 8, s, 50.
61 Konsolidované znění Smlouvy o fungování Evropské unie ze dne 30. 3. 2012. In: ASPI [právní informační systém]. Xxxxxxx Kluwer ČR [cit. 7. 9. 2011]
62 Rozsudek Soudního dvora ze dne 4. 6. 2009. SALIX proti Finanzamt Düsseldorf- Süd. Věc C-102/08.
ustálené judikatury Soudního dvora, provedení směrnice do vnitrostátního práva nevyžaduje nezbytně formální a doslovné převzetí jejích ustanovení do výslovné a specifické právní normy; může postačovat i obecný právní rámec, pokud tento účinně zajišťuje úplné uplatnění směrnice dostatečně jasným a přesným způsobem […]“ (bod 40 rozsudku). Je to důležité nejen s ohledem na charakter směrnic, ale též s ohledem na to, že v mnoha případech by převzetí (zkopírování) textu směrnice do vnitrostátního práva bylo v právním řádu buď bezobsažné či naopak by vzhledem k ustálenému výkladu vnitrostátního práva v určité oblasti mohlo způsobovat duplicitu.
1.3.2 Aplikační zásady práva Evropské unie
Unijní právo musí zajišťovat co největší účinnost a prosaditelnost svých norem. Unijní právo však nelze aplikovat svévolně; jsou nutné principy, na kterých je aplikace unijního práva založena. SFEU neposkytuje návod popř. ustanovení, kde by aplikační zásady zakotvovala. Jediným ustanovením, které se tohoto problému dotýká je čl. 288 SFEU, kde je uvedeno, že [n]ařízení má obecnou působnost. Je závazné v celém rozsahu a přímo použitelné ve všech členských státech. Aplikační zásady tedy později definoval Soudní dvůr v několika svých rozhodnutích. Dvě nejdůležitější zásady, které přispívají k efektivnímu a jednotnému prosazování práva v členských státech patří zásada nadřazenosti práva EU neboli zásada aplikační přednosti a zásada přímého účinku unijních norem. Uplatnění obou zásad je limitováno zásadou subsidiarity. To znamená, že svěřená působnost je vykonávána orgány EU jen v rozsahu, který překračuje efektivní možnosti členských států v dané oblasti, a ovšem i rozsahem působnosti, které členské státy EU svěřily. Posuzovaná problematika má mít nadnárodní povahu a centrální řešení Unie by přineslo výhody. EU může jednat pouze v případech, kdy je schopna jednat účinněji než členské státy a řešení na úrovních členských států by nepřineslo očekávané výsledky. Dle Protokolu o používání zásad subsidiarity a proporcionality,63 musí být legislativní akty vždy posouzeny z hledisek zásad subsidiarity a proporcionality.
1.3.2.1 Zásada nadřazenosti práva Unie
Přednost unijního práva je princip, podle kterého v případě kolize či rozporu mezi unijním právem a národním právem členského státu, jakož i v případě jejich neslučitelnosti, má
63 Protokol o používání zásad subsidiarity a proporcionality ze dne 16. 12. 2004. In: ASPI [právní informační systém]. Xxxxxxx Kluwer ČR [cit. 18. 11. 2012].
přednost unijní právo před právem členského státu.64 Tato samotná zásada nadřazenosti unijního práva nevyplývá přímo ze zřizovacích smluv, nicméně byla vytvořena Soudním dvorem. Nejstarším rozhodnutím, které řešilo vztah vnitrostátního práva a práva unijního je rozhodnutí Xxx Xxxx en Loos.65 Soudní dvůr konstatoval, že právo ES tvoří nový právní řád v rámci mezinárodního práva, v jehož prospěch státy omezily svá svrchovaná práva…Významným rozsudkem definujícím zásadu aplikační přednosti je Xxxxx v. XXXX,66 kdy Soudní dvůr rozhodl, že právo vycházející ze Smlouvy, nezávislého pramene práva, nemůže díky své specifické a jedinečné povaze ustoupit jakémukoli ustanovení národního práva, aniž by ztratilo tento svůj charakter a aniž by byla dotčena právní podstata Společenství jako takového.67 Aplikačním důsledkem zásady přednosti práva EU před národním právem je neaplikovatelnost národních předpisů (i později přijatých) odporujících předpisům EU. Soudní dvůr mimo jiné konstatoval, že by bylo zpochybněním podstaty práva EU a ohrožení cílů zakládacích smluv, kdyby členský stát mohl pozdější legislativou přijmout normy odporující právu EU. Členské státy totiž vytvořily EU neomezeného trvání, s vlastními institucemi, s vlastní právní subjektivitou, se způsobilostí jednat (a to i na mezinárodní úrovni), ale zejména se skutečnými pravomocemi, vyplývajícími z omezení svrchovanosti členských států a z přenosu některých jejich pravomocí na EU. Tato přednost se týká nejen primárního, ale podle pozdější judikatury rovněž sekundárního unijního práva; primární i sekundární právo převažují podle Soudu dokonce nad národním ústavním právem.68
1.3.2.2 Zásada přímého účinku unijních norem
Zásada přednosti řešící vztah vnitrostátního a unijního práva v případě kolize však sama o sobě neřeší, jaké možnosti mají soukromé osoby, chtějí-li se spoléhat na právo EU. Druhou důležitou zásadou, která určuje rozsah, ve kterém se práva EU mohou přímo dovolávat soukromé osoby v konkrétních sporech, a mírou, ve které naopak musí být právo EU přímo aplikováno vnitrostátními orgány, je tzv. přímý účinek. Přímý účinek je vedle přednosti zřejmě nejvýznamnějším principem práva EU. Princip přímého účinku je jedním z hlavních principů unijního práva. S jistou mírou zobecnění se dá říci, že otázka přímého účinku se týká vymezení podmínek, za nichž vnitrostátní orgány mohou určitou normu práva Unie aplikovat
64 XXXXX, Xxx et. al. Dictionnaire juridique des Communautés européennes, Paris: Presses Universitaires de France, 1993, s 855.
65 Rozsudek SD EU, věc C-26/62.
66 Rozsudek Soudního dvora ze dne 15. 7. 1964. Costa proti ENEL. Věc C- 6/64.
67 Rozsudek SD EU, věc. C- 6/64.
68 XXXXX, Xxxxxx et. al. Komentovaná rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie. Praha: Linde, 2010, s. 19.
přímo, bezprostředně, na případ, který řeší.69 Je důsledkem povahy tohoto práva jako autonomního právního řádu, platného nejen mezi Společenstvími a členskými státy, ale i uvnitř těchto států vedle práva vnitrostátního.70 Nejprve je třeba vymezit, co přesně znamená pojem „přímý účinek“. Tento pojem ve vnitrostátním právu odpovídá pojmu „bezprostřední vnitrostátní závaznost“. Znamená, že vnitrostátní subjekt (jednotlivec) se může přímo dovolávat přímo účinné normy, která existuje mimo rámec vnitrostátního práva, a soudní nebo jiný státní orgán je povinen tuto normu na vztahy vůči jednotlivci bez dalšího aplikovat.71 Nejnovější studie definovaly přímý účinek na základě rozboru převažujících akademických názorů a judikatury Soudního dvora široce, jako „způsobilost normy práva EU být přímo (bezprostředně) aplikována na daný případ vnitrostátním orgánem aplikace práva.“ Prvním rozhodnutím SD EU v této věci je již zmíněný rozsudek Xxx Xxxx en Loos.72
Pojem přímého účinku je tedy chápán jako schopnost ustanovení unijního práva zakládat soukromým subjektům přímo práva (a jiným subjektům povinnosti), která musejí vnitrostátní soudy (a případně i jiné orgány veřejné moci) chránit. Uvedených ustanovení se tedy soukromé osoby mohou přímo dovolávat.73 Obecně platí, aby norma měla přímý účinek, musí být dostatečně jasná a přesná, a byť může být dále předmětem soudního výkladu, nesmí umožňovat aplikujícímu orgánu širokou míru uvážení. Norma rovněž musí být bezpodmínečná a musí být schopna vyvolat účinky bez následného doplňujícího či prováděcího opatření.
Ze znění článku 288 SFEU vyplývá, že Xxxxxxx původně vůbec nezamýšlela dát směrnicím přímý účinek. Vyplývá to z charakteru směrnic, které jsou určeny členským státům a jsou závazné co do výsledku. Tato situace se však změnila a to díky rozsudkům SD EU. Soudní dvůr ve své judikatuře rozhodl, že členský stát, který v transpoziční lhůtě neprovede nebo nesprávně provede směrnici, na jejímž základě měla být vnitrostátním právním řádem založena jednotlivcům práva, by neměl profitovat ze svého pochybení. Připustil tedy, že i ustanovení směrnice adresované členským státům může za určitých podmínek vyvolat přímý
69 XXXXX, Xxxxxx et. al. Aplikace práva Evropské unie v České republice. Dílčí výstupy z vědeckého projektu MZV, Praha 2011, s. 39.
71 XXX, Xxxxxxxx. Základy práva Evropské unie pro ekonomy. 5. vyd. Praha: Vydalo Linde Praha, a.s. – Právnické a ekonomické nakladatelství a knihkupectví, 2006, s. 90.
72 Rozsudek SD EU, věc C-26/62.
73 K širokému a úzkému pojetí přímého účinku viz XXXXX, Xxxxxx et. al. Aplikace práva Evropské unie v České republice, Dílčí výstupy z vědeckého projektu MZV, Praha 2011, str. 43 a násl., a na něj navazující publikace Vnitrostátní aplikace práva Evropské unie, C. H. BECK, 2011, str. 25 a násl.
účinek.74 Tento princip konkretizoval velice známy rozsudek Xxx Xxxx vs. Home office,75 který se týkal odepření přístupu na území spojeného království nizozemské příslušnici, z toho důvodu, že se zabývala scientologickým hnutím a britské úřady prohlásily, že tyto osoby nebudou na území vpuštěny s odvoláním na veřejný pořádek. Toto je upraveno v čl. 45 SFEU a podrobnější úpravu stanoví směrnice č. 64/221, která stanoví, že odepření přístupu na území Spojeného království, musí být založena výlučně na konkrétním chování dotčeného jednotlivce.76 Tato směrnice však nebyla vládou legislativně provedena do britského práva. Xxxx Xxx Xxxx se musela odvolat přímo na směrnici a britská vláda ji nemohla podle názoru Soudního dvora toto právo upřít proto, že sama zanedbala transpozici, resp. implementaci směrnice.77 Xxxx tedy rozhodl, že jedinec se může přímo odvolat směrnice.
Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že směrnice může být přímo účinná a bezprostředně aplikovatelná v členských státech za splnění určitých podmínek a to:
- uplynutí transpoziční lhůty
- směrnice nebyla řádně provedena, tedy transpozice resp. implementace neproběhla v souladu s pravidly
- směrnice musí být dostatečně přesná, určitá, jasná a bezpodmínečná
- směrnice nemůže zakládat povinnosti jednotlivcům, ale pouze práva
- postižený subjekt je aktivně legitimován k dovolání se subjektivního práva.78
Dalším známým příkladem je rozhodnutí ve věci Ratti, kdy Xxxxxx dvůr rozhodl, že která nebyla fakticky provedena do vnitrostátního práva, nemůže nabýt přímého účinku dříve, než uplyne lhůta pro její transpozici. SD EU dále konstatoval, že členský stát, který ve stanovené
74 K přímému i nepřímému účinku směrnic dále viz PRECHAL, Sacha. Directives in EC Law. Oxford University press, 2004.
75 Rozsudek Soudního dvora ze dne 4. 12. 1974. Xxx Xxxx proti Homeoffic. Věc C-41/74. Rozhodnutí o předběžné otázce týkající se výkladu článku 48 Smlouvy o EHS a článku 3 směrnice Rady 64/221/EH ze dne
25. února 1964 o koordinaci zvláštních opatření týkajících se pohybu a pobytu cizích státních příslušníků, která byla přijata z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví. In: ASPI [právní informační systém]. Xxxxxxx Kluwer ČR [cit. 7. 9. 2011].
76 Čl. 3 odst. 1 směrnice Rady 64/221/EH ze dne 25. února 1964 o koordinaci zvláštních opatření týkajících se pohybu a pobytu cizích státních příslušníků, která byla přijata z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví. In: ASPI [právní informační systém]. Xxxxxxx Kluwer ČR [cit. 27. 5. 2012].
77 XXX, Xxxxxxxx. Základy práva Evropské unie pro ekonomy. 5. vyd. Praha: Vydalo Linde Praha, a.s. – Právnické a ekonomické nakladatelství a knihkupectví, 2006, s. 97.
78 Podle rozsudku Soudního dvora ze dne 11. 7. 1991, Verholen proti Sociale Verzekeringsbank. Věc C-87- 89/90, se však může bezprostředního účinku dovolat nejen subjekt, který je konečným adresátem konkrétního práva, tj. subjekt, kterému v důsledku nenáležité směrnice nevzniklo subjektivní právo, jehož vznik směrnice předvídá, ale i subjekt, jehož zájmy či právní postavení jsou nenáležitou transpozicí směrnice i jinak dotčeny
lhůtě neimplementoval směrnici, se nemůže dovolávat tohoto porušení vlastní povinnosti vůči jinému subjektu.79
Směrnice sama o sobě nemůže ukládat jednotlivcům povinnosti a z tohoto důvodu se rozlišuje přímý účinek vertikální a horizontální. Směrnice může mít účinek pouze vertikální a to pouze vzestupný. Což znamená ve směru jednotlivce proti státu. Směrnice totiž nemůže přímo ukládat povinnosti vůči jednotlivci, jednalo by se o vertikální účinek sestupný, který je v současné době nepřístupný. Přímého účinku směrnice se může dovolat pouze jednotlivec vůči státu, nikoliv vůči jednotlivci. Horizontální přímý účinek je příznačný pro Smlouvu o fungování EU a nařízení.80 Tyto právní akty tedy mohou stanovovat jak práva jednotlivcům, tak jejich povinnosti. Směrnic se to donedávna nedotýkalo. Dle mého názoru je přelomový rozsudek81 ve věci C-555/07 Seda Kücükdeveci proti Swedex GmbH& Co. KG82 Soud měl dle Šlosarčíka83 dvě možnosti: První byla aplikovat přímo směrnici Rady 2000/78/ES bez ohledu na skutečnost, že by šlo o její horizontální přímý účinek, k čemuž se dosud judikatura SD EU stavěla odmítavě. Druhou možností pro německý soud byla aplikace německé legislativy s vědomím, že je toto chování v rozporu s unijním právem. Soudní dvůr soustavně judikoval84, že v případě sporu mezi jednotlivci, směrnice sama o sobě nemůže zakládat jednotlivci povinnost a není možné, se jí jako takové vůči němu dovolávat (bod 46 rozsudku). Dále ale soud deklaruje, že členské státy mají povinnost, vyplývající ze směrnice, dosáhnout jí sledovaného výsledku a přijmout i veškerá vhodná, obecná i zvláštní opatření, k zajištění splnění této povinnosti. Z čehož vyplývá pro německý soud povinnost, aby zajistil plnou účinnost práva Unie při rozhodování sporu, který mu byl předložen (bod 48 rozsudku). V tomto případě však německá legislativa (§622 odst. 2 druhého pododstavce BGB) nemůže být vyložena ve světle směrnice 2000/78/ES. Dotyčná směrnice totiž pouze konkretizuje zásadu rovného zacházení v oblasti zaměstnání a povolání, sama ji nezakotvuje. Zásada zákazu diskriminace na základě věku je obecnou zásadou práva Unie, vzhledem k tomu, že je zvláštním vyjádřením obecné zásady rovného zacházení (viz v tomto smyslu uvedený rozsudek Mangold, bod 77), (bod 50 rozsudku). Z těchto důvodů tedy Soudní dvůr rozhodl
79 Rozsudek Soudního dvora ze dne 5. 4. 1979. Xxxxx Xxxxx proti Pubblico Ministero. Věc C-148/78.
80 XXX, Xxxxxxxx. Základy práva Evropské unie pro ekonomy. 5. vyd. Praha: Vydalo Linde Praha, a.s. – Právnické a ekonomické nakladatelství a knihkupectví, 2006, s. 97.
81 Rozsudek Soudního dvora ze dne 19. 1. 2010. Seda Kücükdeveci proti Swedex GmbH& Co. KG. Věc C- 55/07.
82 Jednalo se o diskriminaci na základě věku, kdy v původním vnitrostátním řízení se jednalo o spor mezi zaměstnankyní a jejím zaměstnavatelem, který jí z důvodu jejího nižšího věku a v souladu s vnitrostátním právem stanovil nižší délku výpovědní doby, než jakou xxxxxxxx zaměstnancům starším.
83 XXXXXXXXX, Xxx. Kücükdeveci: Expanze doktríny přímého účinku směrnice. Jurisprudence. 2010, č. 2, s. 34.
84 Např. rozsudek Soudního dvora ze dne 26. 2. 1986. Marshall proti Southamptonu and South-West Hampshire Area Health Authority. Věc C-152/84.
takto: „Vnitrostátnímu soudu, jenž rozhoduje spor mezi jednotlivci, přísluší zajistit dodržování zásady zákazu diskriminace, na základě věku, jak je konkretizována směrnicí 2000/78, tím že případně nepoužije žádné ustanovení vnitrostátní právní úpravy, jež by bylo s touto zásadou v rozporu, nezávisle na využití možnosti obrátit se v případech vedených v článku 267 druhém pododstavci SFEU na Soudní dvůr s předběžnou otázkou týkající se výkladu této zásady“ (bod 56 rozsudku).
Můžeme se nyní ptát, jak moc tedy toto rozhodnutí zasáhlo doktrínou přímého účinku? Podle Doležalové85 SD EU v tomto rozhodnutí naznačil, že přímý účinek směrnic ve vztazích mezi jednotlivci není zcela zapovězen. Dle autorů blogu „Adjudicating Europe“ jde o „jeden z nejdůležitějších rozsudků ESD za několik dekád“86, po kterém „přestal být přímý účinek klíčovým/centrálním principem vztahu mezi EU a národními právními systémy. Relevantním kritériem je nyní princip přednosti.“87 Rozhodnutí lze kritizovat, stejně jak bylo kritizováno rozhodnutí C-144/04 Xxxxxxx,88 který tuto zásadu jen částečně prolomil. Přímý horizontální účinek směrnice byl totiž vždy v právní nauce odmítán. SD EU tímto potvrdil existenci zvláštní kategorie směrnic – směrnic, které konkretizují obecné antidiskriminační zásady, jejichž aplikaci by měl ve sporech mezi jednotlivci vnitrostátní soud zajistit. Na druhou stranu ale výslovně horizontální přímý účinek směrnic nepotvrdil. Složitou otázkou však je, co vše lze považovat za obecné zásady práva EU?
Na tomto místě je nutné se zmínit i o nepřímém účinku směrnic. Ten znamená povinnost všech vnitrostátních orgánů aplikace práva vykládat vnitrostátní právo v maximální možné míře souladně s právem EU. Nepřímý účinek byl nenáležitě transponované směrnici poprvé výslovně přiznán v roce 1984 rozsudkem SD EU89 ve věci Von Colson90. Soudní dvůr zde poprvé explicitně vymezil nepřímý účinek směrnic, a to jako povinnost vnitrostátních soudů
85 XXXXXXXXXX, Xxxxxxx. Z judikatury ESD: Kücükdeveci vs. SwedexGmbH& Co. KG. Bulletin advokacie. 2010, č. 7, s. 62.
86 Na webových stránkách xxxx://xxxxxxxxxxxxxxxxxx.xx/?xx000 autoři blogu Adjudicating Europe dne 2. 2. 2010 doslova napsali: „Kücükdeveci is a ground breaking decision. For the first time, direct effect has given way to the principle of primacy as the corner stone of EU Law. “
87 XXXXXXXXX, Xxx. Kücükdeveci: Expanze doktríny přímého účinku směrnice. Jurisprudence. 2010, č. 2, s. 34.
88 XXXXXXX, Xxx. Skvělé stanovisko generálního advokáta X. Mazáka. JINÉ PRÁVO [online]. Publikováno 15. 2. 2007[ cit. 31. 1. 2011].
90 Rozsudek Soudního dvora ze dne 10. 4. 1984. Xxxxxx xxx Xxxxxx and Xxxxxxxxx Xxxxxx v Land Nordrhein- Westfalen. Věc C-14/83.
vykládat vnitrostátní právo „ve světle znění a účelu směrnice,“ tak aby bylo dosaženo výsledku, který směrnice sleduje.91
Předpokladem nepřímého účinku je, že vnitrostátní předpis je při použití vnitrostátních metod výkladu schopný různých výkladů, a že jeden z těchto různých výkladů je v souladu s netransponovanou či nesprávně transponovanou směrnicí. Dalším předpokladem nepřímého účinku je, že použití vnitrostátních pravidel upravujících hierarchii mezi jednotlivými metodami výkladu, nevede k určení jako rozhodného toho z různých možných výkladů, který je v souladu s netransponovanou či nesprávně transponovanou směrnicí. Nepřímý účinek se uplatňuje bez ohledu na případný přímý účinek směrnice.
1.3.3 Princip odpovědnosti státu za porušení práva EU
Nejprve je nutno vymezit tento druh odpovědnosti. Odpovědnost státu za porušení práva EU lze přirovnat k mezinárodní odpovědnosti, jelikož na počátku bylo evropské právo řazeno do mezinárodního práva. Česká republika také dobrovolně přenesla část svých pravomocí na nadstátní subjekt, a to dle Ústavy92, a tak by se tedy mělo jednat o odpovědnost mezinárodní. Postupem času se však evropské právo naprosto vydělilo a vznikl samostatný subjekt, jehož odpovědnostní prvek nelze zahrnout do mezinárodní roviny. Můžeme uvést, že princip odpovědnosti státu za porušení práva EU odvozuje svůj původ z evropského práva, i když samozřejmě svůj základ má v mezinárodním právu. Je to totiž právě mezinárodní smlouva, na základě které Česká republika převzala závazky vyplývající z členství v EU a je tedy tak následně za porušení těchto smluvních závazků povinna nést odpovědnost. Odpovědností členského státu může být založena sekundární povinnost uvést své jednání, porušující primární povinnost, nebo obsah vnitrostátních právních předpisů do souladu s unijním právem, reparovat škodu, vzniklou jednotlivci porušením norem unijního práva členským státem a nést břemeno peněžitých sankcí uložených Soudním dvorem.
Při porušení práva EU mohou nastat dvě možnosti postihu státu za činnost jeho orgánů, a to odpovědnost státu za škodu způsobenou jednotlivci a řízení pro porušení Smlouvy.
91 Celá řada následujících rozsudků Soudního dvora tento nepřímý účinek dále rozvedla. Nelze však tvrdit, že by vývoj nepřímého účinku směrnice byl již ukončen. Stále existuje celá řada otázek, a to zejména těch, které se týkají mezí nepřímého účinku.
92 Článek 10a Ústavy ČR.
1.3.3.1 Odpovědnost za škodu způsobenou porušením práva Evropské unie
Z pohledu jednotlivce, který byl v důsledku nenáležité implementace směrnice, tj. především v důsledku opožděné či nesprávné transpozice směrnice, zkrácen na svých právech, zakotvil SD EU, do určité míry, unijní princip odpovědnosti členského státu za nenáležitou implementaci směrnice. Podle tohoto principu formulovaného ve věci Francovich93 a dále rozvedeného v celé řadě94 rozsudků Soudního dvora, vzniká odpovědnost členského státu za škodu způsobenou jednotlivci nenáležitou implementací směrnice za splnění tří základních podmínek. První podmínkou je, že směrnice či její pravidlo směřovalo k založení práv jednotlivců, druhou podmínkou je dostatečná závažnost porušení směrnice či jejího pravidla a třetí podmínkou je existence přímé příčinné souvislosti mezi porušením směrnice či jejího pravidla a vzniklou škodou. Náhradu škody za porušení unijního práva je povinen jednotlivci přiznat soud národní a ne unijní, jak bylo řečeno např. v rozhodnutí Simmenthal.95 L´efet utile (užitečnost unijního práva), by byl značně zpochybněn, kdyby jednotlivec neměl právo na odškodnění za to, že členský stát porušil jeho právo, vyplývající z práva EU.
Se zřízením doktrín přímého účinku, nadřazenosti práva EU a odpovědnosti členského státu, Soudní dvůr vytvořil ústavní rámec, v němž občané sledují dodržování práva EU členským státem. Vnitrostátní soudy jsou povinny zajistit plný účinek právních předpisů EU a hrají důležitou roli při prosazování dodržování závazků členského státu v rámci vnitrostátních právních řádů.96 V této souvislosti Komise vede aktivní kampaň s cílem zvýšit povědomí občanů o možnosti žaloby členských států před vnitrostátními soudy, a žaloby na odpovědnost státu.
1.3.4 Unijní soudnictví
V EU existuje soudní moc, neboli tzv. unijní soudnictví, které reprezentuje autonomní soudní moc. Cílem bylo také přeměnit soudy členských států na provázání soudní moci, pověřené zajišťovat v rozsahu své teritoriální pravomoci účinnou aplikaci unijního práva.97 Vztahy mezi unijními a vnitrostátními soudci jsou založeny na bázi spolupráce. Ve všech
93 Rozsudek Soudního dvora ze dne 19. 11. 1991. Xxxxxxxxxx proti Italskému státu. Věc C-6/90.
94 Například: Věc C-224/01, Xxxxxxx Xxxxxx v. Republik Österreich, věc C-15/96 Xxxxxxxx Xxxxxxxx- Kougebetopoulou and Freie und Hansestadt Hamburg.
95 Rozsudek Soudního dvora ze dne 9. 3. 1978. Amministrazione delle Finanze dello Stato proti Simmenthal SpA. Věc C- 106/77.
96 XXXXXXXX, Stine. The enforcement of EU law: The role of the European Commission. 1. vyd Oxford: Oxford University Press, 2012, s. 46.
97 XXXXX, Xxxxx. Komunitární právní řád. 3. vyd. Praha: ASPI, 2005, s. 493.
případech, ve kterých Xxxxxxx zakládají Soudnímu dvoru pravomoc, je tato jeho pravomoc obligatorní.98 Na rozdíl od mezinárodního práva, zde není nutný souhlas žalovaného a stejně je tomu i ve vnitrostátním právu. Zároveň ty spory, které jsou rozhodovány unijním soudem, jsou současně vyloučeny z pravomoci vnitrostátních soudů.
1.3.4.1 Soudní dvůr Evropské unie
SD EU je jedním ze základních orgánů EU, jehož úkolem je především dbát na jednotný výklad unijního práva a rozhodovat spory v oblastech vymezených zakládacími smlouvami (především čl. 19 SEU a čl. 251 až 281 SFEU). SD EU je v současnosti zastřešujícím označením pro tři soudní instance: Soudní dvůr, Tribunál (dříve Soud prvního stupně) a Soud pro veřejnou službu. Obě soudní moci, Soudní dvůr a Tribunál, by měly jednat ve spolupráci. Existence Soudního dvora a Tribunálu je zakotvena v zakládacích smlouvách, ale Soud pro veřejnou službu vznikl jako specializovaný soud v roce 2005.99 Tento soud řeší agendu zaměstnaneckých sporů mezi institucemi EU a jejich zaměstnanci. Soudní dvůr a Tribunál mají za úkol v rámci své příslušnost dbát na dodržování práva při výkladu a provádění Smlouvy. Toto ustanovení dává Xxxxxxxx dvoru široké poslání, kterým je zajišťování, aby instituce, členské státy a jejich státní příslušníci dodržovali základní ústavní listinu. Soud je tedy ten orgán, který zajišťuje vynucování práva.
SD EU spadá mezi institucionální ustanovení Evropské unie mezi hlavní orgány; vedle něj je to také Evropský parlament, Evropská rada, Rada, Komise, Evropská centrální banka a Účetní dvůr. SD EU100 dle článku 254 SFEU zasedá v senátech nebo ve velkém senátu v souladu s pravidly, která stanoví Statut Soudního dvora Evropské unie a je nejvyšší soudní instancí EU.
Vzhledem ke své původní velikosti není divu, že Soudní dvůr byl posuzován jako monolitická instituce.101 Význačnost tohoto přístupu byla napadána, nicméně jak se rozrůstala soudní struktura EU, v roce 1997 Weiler102 argumentoval, že by bylo chybné představit si Soudní dvůr, jako "homogenní jednotku“ bez vnitřních frakcí, neshod a vnitřních rozporuplných názorů na řadu otázek. Xxxxx a de Burca následně zdůraznili, že "Soudní dvůr
98 XXXXX, Xxxxx. Komunitární právní řád. 3. vyd. Praha: ASPI, 2005, s. 500.
99 Rozhodnutí Rady 2004/752/ES, Euratom ze dne 2. 11. 2004, o řízení Soudu pro veřejnou službu Evropské unie. In: ASPI [právní informační systém]. Xxxxxxx Kluwer ČR [cit. 15. 8. 2011].
100 Články 251 – 281 SFEU.
101 XXXXXXX, Xxxxxx. Stop the ECJ?: An empirical analysis of activism at the Court. European law journal. 2011, č. 6, s. 764-784.
102 XXXXXX Xxxx-Xxxx. The reform of European Constitutionalism. Journal of Common Market Studies. 1997, č. 35, s. 106.
není jediný jednotný hráč, ale soubor jednotlivých soudců, generálních advokátů a jiných vlivných právních osob.103“
Při určité míře abstrakce je možno činnost SD EU dle ustanovení SFEU určit jako:
1. zpřesňování obsahu existujících unijních předpisů,
2. vytváření nových pravidel nebo formulaci obecných zásad.
Dále má SD EU pravomoc rozhodovat o předběžných otázkách týkajících se výkladu Smlouvy, platnosti a výkladu aktů přijatých orgány Unie a Evropské centrální banky (dále jen
„ECB“).104 Konečně soudy členských států mohou, resp. musí se v případě, že jsou poslední vnitrostátní instancí na SD EU obracet, považují-li rozhodnutí o této otázce za nezbytné k vynesení svého rozsudku. Nelze opomenout ani ustanovení článků 258 a 259 SFEU, které regulují postup Komise, nebo států v případě porušení povinnosti ze Smlouvy jiným členským státem.
Příslušnost SD EU je založena na principu svěřené pravomoci, což jinými slovy znamená, že SD EU může jednat pouze v mezích oprávnění stanovených zakládacími smlouvami a ostatními předpisy.105
Členské státy požívají před unijními soudy výjimečného postavení, a to nejen ve smyslu privilegovaných žalobců podle čl. 263 SFEU; mohou také vstupovat do jakýchkoliv řízení a svými vyjádřeními ovlivňovat konečnou podobu soudních rozhodnutí (viz čl. 23 a 40 Statutu Soudního dvora).
Nedávno skončil mandát českého soudce XXXx. Xxxxxx Xxxxxxxxxxxx, XXx. u Soudního dvora, a to k 6. 10. 2012, a proto bylo nutno stanovit pravidla pro výběr soudců. Návrh pravidel pro výběr kandidáta na funkci soudce SD EU stanoví časový rámec a postup pro výběrové řízení na soudce Soudního dvora nebo Tribunálu Evropské unie. Ministerstvo spravedlnosti vyhlásí veřejnou výzvu k předkládání kandidatur nejpozději patnáct měsíců před předpokládaným koncem funkčního období stávajícího soudce.106 Komise má za úkol vybrat jednoho kandidáta, a prvního a druhého náhradníka, a poté vyrozumí kandidáty o
103 XXXXX X., de Búrca G. EU Law. Texts, Cases and Materials. 3rd Edition. Oxford: Oxford University Press, 2003. s. 87.
104 Čl. 267 SFEU.
105 XXXXXX, Xxxxxx. Evropský soudní dvůr: praktický průvodce. 1. vyd. Praha: ASPI, 2006, s. 90.
106 Mezi požadavky na osobu kandidáta patří: státní občanství ČR, bezúhonnost, vysoký morální charakter, ukončené magisterské právnické vzdělání, požadavek nezávislosti a nestrannosti při výkonu funkce, právní praxe po dobu nejméně deseti let, dostatečné znalosti práva Evropské unie, aktivní znalost francouzského jazyka a dalšího z úředních jazyků Evropské unie, mimo svého mateřského jazyka.
výsledku výběrového řízení. Předsedou komise je ministr spravedlnosti. Vybraný kandidát je v souladu s §109c Jednacího řádu Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky před schválením vládou předložen k projednání Výboru pro evropské záležitosti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky.107
Soudcům jsou nápomocni generální advokáti a v současnosti jich figuruje osm.108 Tento počet má však být dále navýšen, a to o další tři generální advokáty. Generální advokáti se stejně jako soudci podílí na rozhodování Soudního dvora. Jejich posláním je tedy být přítomen při projednávání věci a ve většině případů i předkládají soudu svá nezávislá stanoviska. V mnoha případech řešených před SD EU je právě generální advokát ten, kdo formuluje nové myšlenky a obecné zásady a tím předurčí interpretaci a směřování práva EU. Jejich názory se velmi účinně vztahují na vnitrostátní judikaturu a jsou často využívány jako vyplnění mezer, které zanechal SD EU ve svém přístupu.109 Neexistuje vlastně žádný ekvivalent generálního advokáta v právních systémech členských států. S klasickými advokáty nemůžeme srovnávat.
1.3.4.2 Povaha rozhodnutí SD EU
Rozhodnutí je dle své definice uvedené v článku 288 SFEU právní akt závazný v celém svém rozsahu. Jsou-li však rozhodnutí určena, jsou závazná pouze pro ty, kterým jsou adresována. Podstatná jsou rozhodnutí v meritu věci, nazývána rozsudky. Jsou bezprostředně závazné jen pro členské státy, zároveň nevyžadují implementaci do vnitrostátního práva, ale mají povahu vykonatelných rozhodnutí ve vnitrostátním řádu, stejně jako vnitrostátní rozsudky.
1.3.4.3 Soudní dvůr Evropského sdružení volného obchodu
Vedle výše zmíněných tří soudních instancí je třeba k unijnímu soudnictví přiradit Soudní dvůr Evropského sdružení volného obchodu (EFTA Court, dále „ESVO“). Jeho význam je
107 Ministr spravedlnosti vyhlásil výběrové řízení na funkci soudce Soudního dvora Evropské unie v červenci 2011 s termínem do 30. září 2011. Ministerstvo spravedlnosti obdrželo 3 přihlášky kandidátů. Kandidát JUDr. PhDr. Xxxx Xxxxx, Ph.D. byl vyřazen a to z důvodu nesplnění požadavku na osobu kandidáta, čímž byla právní praxe po dobu nejméně deseti let. K pohovoru byli tedy pozváni dva kandidáti, kteří splnili veškeré formální požadavky. Jednalo se o xxxx. XXXx. Xxxxxx Xxxxxxxxxxxx, XXx. a doc. JUDr. Xxxxx Xxxxxxx, PhD., D.E.A. Po pohovorů se komise shodla většinou svých hlasů, že kandidátem bude navržen xxxx. Xxxxxxxxxx, který vykonává funkci soudce Soudního dvora Evropské unie již od roku 2004 a v říjnu 2012 byl jmenován na další šestileté období.
108 Článek 252 SFEU: „Soudnímu dvoru je nápomocno osm, generálních advokátů. Na žádost Soudního dvora může Rada jednomyslně rozhodnutím zvýšit počet generálních advokátů."
109 LORD MANCE. The Interference between national and European law. European law review. 2013, svazek 38, č. 4, s. 437-456.
však pro členské státy omezený. Soud byl zřízen na Dohodě o založení Kontrolního úřadu ESVO a Soudního dvoru ESVO,110 kdy smluvními stranami jsou Norsko, Island, Lichtenštejnsko a EU jako celek. Tato smlouva do značné míry kopíruje dotčené části SES, a Soud ESVO je takovým SD EU v malém. Procedurální pravidla Soudu ESVO byla vytvořena podle předlohy SD EU. Dohoda o EHP i Dohoda o založení Kontrolního úřadu a Soudu ESVO nabyly účinnost k 1. lednu 1994. Ve stejný den vznikl i Soud ESVO.
Od poloviny roku 1995 se sestává Xxxx ESVO ze tří soudců (po jednom zástupci Norska, Islandu a Lichtenštejnska). Funkční období je šestileté. Pro případ nemožnosti výkonu funkce některého ze soudců je v záloze šest ad hoc soudců. Soudci si sami volí svého předsedu každé tři roky.
Původní sídlo Soudu bylo v Ženevě. Po odstoupení Švýcarska z projektu EHP však došlo v roce 1996 k přemístění do Lucemburku.
1.3.5 Komise a její obecné pravomoci v oblasti prosazování práva
Komise patří mezi orgány EU. Každý orgán jedná v mezích působnosti svěřené mu Smlouvami a v souladu s postupy, podmínkami a cíli v nich stanovenými.111 Komise zejména dohlíží na dodržování evropských smluv, právních předpisů a na efektivní fungování práva EU. Jedna z hlavních rolí Komise podle SEU je monitorování souladu práv jednotlivých členských států s právem EU.112 Je také nazývána strážkyní smluv („guardian of the Treaty“).
EU má mnoho možností jak prosadit svoje a klíčovou roli v tomto procesu hraje Xxxxxx. Samozřejmě i ta se musí obrátit na unijní soud, nemůže vynucovat právo jen sama o sobě. Má ale spoustu prostředků, kterými může stát porušující právo donutit k plnění, bez toho, že by se obrátila na soud. To je až poslední možnost. Komise má dvojí pravomoc v řízení o porušení Smlouvy; jednak posuzuje, zda došlo k porušení Smlouvy a v případě, že nedosáhne nápravy, posuzuje, zda podá na členský stát žalobu k SD EU. Je příznačné, že jejím úkolem je zajistit křehkou rovnováhu mezi kontrolou dodržování smluv na jedné straně a udržování diplomatických styků s jednotlivými členskými státy na druhé straně.113
110 Agreement between the EFTA states on the establishment of a surveillance authority and Court of Justice, OJ L 344, 31. 1. 1994. [cit. 15. 8. 2012].
111 Čl. 13 odst. 2 Smlouvy o Evropské unii.
112 Čl. 17 Smlouvy o Evropské unii.
Role obou zmíněných institucí jsou odlišné, SD EU, musí zajistit, aby při výkladu a provádění Smluv bylo dodržováno právo a Komise je naopak semi-politický orgán a bylo tomu tak již od vzniku Smlouvy o ESUO, a to jak obecně, tak při provádění své kontrolní funkce.
Komise zároveň podává Radě a Parlamentu zprávy o uplatňování a vymáhání práva.
1.3.5.1 Pravomoci Komise
Komise má široké pravomoci v rámci Unie. Je politicky nezávislou institucí a navrhuje právní předpisy. Dohlíží na provádění primárních smluv a aktů vydaných na jejich základě (nařízení, směrnice, rozhodnutí). Má vlastní rozhodovací pravomoc v některých společných politikách a v záležitostech mezinárodně-obchodních vztahů, je správcem společného rozpočtu. Komise také v některých případech vydává tzv. sdělení (oznámení), která nejsou závazná, ale mají faktické účinky v oblasti aplikace práva. Sdělení můžou mít různou povahu. Sdělení, která jsou obecnější co do obsahu, můžou mít formu tzv. zelené či bílé knihy, v níž se shrnují stanoviska členských států k určitému problému, která pak mohou být základem budoucího návrhu legislativního opatření. Z našeho hlediska jsou však důležitější ta sdělení, která zaplňují mezery v právu. Tam, kde chybí podrobnější právní úprava, Komise vydává sdělení a stanovuje pravidla, ze kterých bude později ve své rozhodovací činnosti vycházet. Sdělení sice ani v tomto případě nemají právní závaznost, plní však jakousi funkci prováděcího předpisu k obecnému předpisu.
S ideou na přijetí právního aktu může přijít jednotlivec, region, organizované zájmy, stát nebo některá z institucí EU, nebo (podle Lisabonské smlouvy nově) tzv. lidová iniciativa. V naprosté většině případů však platí, že návrh je oprávněna předložit Komise.114 Zjednodušeně řečeno Evropská komise je místo, kde se soustředí moc. Za zmínku stojí jistě fakt, že 75 % národních zákonů pochází z Unie. V oblasti životního prostředí tento již tak značný podíl vzroste až na 83 %.115
Na základě žádostí Evropského parlamentu116 a členský států117 vydává Komise každý rok výroční zprávu o tom, jakým způsobem je právo Unie dodržováno. V této zprávě mimo jiné rovněž odpovídá na dotazy Evropské rady nebo Rady, které se týkají jednotlivých odvětví.
114 Dle čl. 289 SFEU ve zvláštních případech, stanoví-li to Smlouvy, disponuje legislativní iniciativou skupina členských států, Evropský parlament, Evropské centrální banka, Soudní dvůr nebo Evropská investiční banka
115 XXXXXX, Xxxxxx. Komitologie boj o moc v EU? 1. české vyd. Brno: BMS creative s.r.o., 2010, s. 13.
116 Usnesení Evropského parlamentu ze dne 9. února 1983.
Komise při různých příležitostech několikrát navrhla, že by měla disponovat silnějšími donucovacími pravomocemi, aby mohla vzít v úvahu represivní a reparační opatření proti členským státům.118 V roce 2002 vydala Komise sdělení, které předcházelo návrhu ústavní smlouvy. Jeden z několika návrhů týkajících se budoucí institucionální struktury se týkal změny obecného postupu v řízení pro porušení povinnosti. Dle svého návrhu by Komise měla být zmocněna k určení protiprávního jednání. Komise doslova uvedla, že smlouva svěřila Komisi obecný úkol zajistit řádné uplatňování práva Unie a s jejím rozšířením, a za účelem zajištění hladkého fungování vnitřního trhu, mechanismy upravené k tomuto účelu musí být posíleny.119 Komise by tedy měla mít pravomoc přijímat rozhodnutí o porušení práva Unie. Tyto inovace, které posilují možnosti Komise, měly poskytnout základ pro účinnější kontrolu. Obecnou pravomoc ukládat sankce by však samozřejmě zůstala Soudnímu dvoru.
I když Xxxxxx má pouze ty pravomoci stanovené ve Smlouvách, jejich přesný rozsah je otevřen pro interpretaci. Soudní dvůr judikoval,120 že "hranice pravomocí svěřených Komisi dle zvláštního ustanovení Smlouvy je třeba dovodit ani ne tak z obecných zásad, ale spíše z výkladu konkrétního znění dotčeného ustanovení, analyzovat jej světle jeho účelu a jeho místa v systému Smluv ".
Komise se skládá z komisařů, kteří pocházejí z jednotlivých členských států. V současnosti je tedy složena z jednoho komisaře z každé země. Komise, po dobu svého funkčního období od 1. února 2010 do 31. října 2014, bude mít tolik členů, kolik je členských států. Od 1. listopadu 2014 měl být počet členů redukován na číslo odpovídající dvěma třetinám členských států (27 členských států, tedy 18 komisařů). Ke snížení počtu členů podle Lisabonské smlouvy (dále „LS“), jak bylo původně v plánu, nakonec nedojde. Členové Komise jsou vybírání na základě systému rotace. Na základě LS došlo ke změnám v sestavování členů Komise. Kandidáta na předsedu Komise navrhuje Evropská rada tzv. velkou kvalifikovanou většinou s přihlédnutím k výsledku voleb do Evropského parlamentu a volí jej Evropský parlament většinou hlasů svých členů. Měli by být nezávislí, resp. dle SFEU „nezávislost je naděvší pochybnost“ (indepence is beyond doubt) a také „nevyhledávají
117 Prohlášení č. 19 připojeného ke smlouvě podepsané v Maastrichtu dne 7. února 1992. In: ASPI [právní informační systém]. Xxxxxxx Kluwer ČR [cit. 24. 5. 2012].
118 Communication of the Commission on the institutional architecture: For the European Union: peace, freedom, solidarity, 11. 12. 2002. COM/2002/728. In: ASPI [právní informační systém]. Xxxxxxx Kluwer ČR [cit. 24. 5. 2012].
119 „tamtéž“
120 Rozsudek Soudního dvora ze dne 6. 7. 1982. Komise proti Francii, Itálii, Spojenému království a Irsku. Věc C- 88-190/80.
ani nepřijímají pokyny od žádné vlády ani od jakéhokoli jiného subjektu“ (shall neither seek nor take instructions from any government or from any other body), členské státy musí totiž uznávat jejich nezávislost a nesmí se je snažit ovlivňovat při plnění jejich úkolů. Komisaři jsou jmenování každých pět let a sídli v Bruselu. Předseda Komise je v současnosti Xxxx Xxxxxx Xxxxxxx. Představitel tohoto postu je primus inter pares ve srovnání s ostatními komisaři. Předseda má zjevně důležitou a nezpochybnitelnou funkci v čele Komise, odpovídá za celou její agendu a vyjednává s předsedou Evropského parlamentu a Rady.
Každý komisař má přidělenu jednu nebo několik oblastí, za něž odpovídá. Institucionálním vyjádřením této dělby kompetencí jsou generální direktoráty (Directorates- General – označované jako DG), které se starají o tyto jednotlivé oblasti.
Komise vykonává své pravomoci podle článků 258 a 260 SFEU jako autonomní instituce. Rozhodnutí vydat odůvodněné stanovisko a podat žalobu na prohlášení o nesplnění povinnosti musí být předmětem kolektivního projednání kolegiem komisařů. Všichni členové sboru komisařů nesou kolektivní odpovědnost na politické úrovni rozhodování.
Tímto termínem se označují pravidla nebo konzultační postupy, podle kterých přijímá Komise prováděcí předpisy k legislativním aktům. Pokud to srovnáme s právním řádem České republiky, tak přichází v úvahu nařízení vlády a vyhlášky ministerstev. Jejich hlavním účelem je podrobit tyto prováděcí pravomoci Komise kontrole ze strany členských států. Tato kontrola je důležitá a probíhá v různých správních a expertních výborech. Výborům předsedají ministerští úředníci z členských států a různí experti. Výbory můžeme rozdělit do následujících kategorií:
- poradní výbory: mají za úkol připravit stanovisko pro Komisi, která jej musí zohlednit,
- řídící výbory: když není názor výboru v souladu s opatřeními přijatými Komisí, musí informovat Xxxx, která může kvalifikovanou většinou přijmout jiné rozhodnutí,
- řádné výbory: Komise může přijmout implementační opatření tehdy, obdrží-li souhlas kvalifikované většiny členských států v rámci výboru. Pokud neobdrží podporu, je rozhodnutí opět směřované na Xxxx, která rozhodne kvalifikovanou většinou.
Právní základ byl před LS ukotven v čl. 202 Smlouvy o založení Evropského společenství a jednotlivé postupy byly upraveny v Rozhodnutí Rady 1999/468/ES121 (toto nahradilo úplně první Rozhodnutí o komitologii ze dne 13. července 1987), ve znění Rozhodnutí Rady 2006/512/ES. Lisabonská smlouva však rozdělila tuto oblast do dvou základních mechanismů.
Jedná se třífázový proces kdy v první, navrhovací fázi je Komise jediným orgánem, který může navrhovat právní předpisy. Ve druhé, tedy schvalovací fázi je návrh předložen buď Radě ministrů a to v případě konzultační procedury, nebo Radě ministrů a Evropskému parlamentu. Nakonec v poslední prováděcí etapě je Komise pověřena technickými prováděcími opatřeními a ty se týkají komitologie.
Komitologie se po LS již nenazývá komitologie (výraz je považován za historický a zastaralý), ale systém byl nahrazen delegovanými a prováděcími akty. Některé prvky jsou však zachovány. Pravidla komitologie se i nadále budou uplatňovat na původní acquis přijaté před Lisabonskou smlouvou. Důsledek to má ten, že původní výbory jsou zde pro případy implementace specifických aktů přijatých před Lisabonskou smlouvou. Kontrolu vykonávají Komise, Rada a Evropský parlament. Rada a parlament provádí následnou kontrolu a mají právo revokovat určité akty Komise. Komise tedy vydává:
1) delegované akty (tzv. akty v přenesené pravomoci) dle čl. 290 SFEU, což jsou akty s obecnou působností, kterými se mění nebo doplňují jiné než podstatné prvky legislativního aktu. Legislativní akty výslovně vymezují cíle, obsah, rozsah a dobu trvání přenesení pravomoci a stanoví i podmínky pro přenesení pravomoci,
2) prováděcí akty, podle čl. 291 SFEU, které stanoví nutné podmínky pro provedení právně závazných aktů Unie. Jedná se víceméně o předpisy technické povahy a bez politického významu. V určitých případech, pro zrychlení procesu, byl vypuštěn Evropský parlament.
Kontrola prováděcích aktů je provedena Nařízením Evropského parlamentu a Rady č. 182/2011.122 Co se týče hierarchie aktů Unie, tak na prvním místě jsou legislativní akty (právní akty přijímané legislativním postupem na základě primárního práva), dále akty v
121 Rozhodnutí Rady ze dne 17. července 2006, kterým se mění rozhodnutí 1999/468/ES o postupech pro výkon prováděcích pravomocí svěřených Komisi. In: ASPI [právní informační systém]. Xxxxxxx Kluwer ČR [cit. 7. 4. 2013].
122 Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 182/2011 ze dne 16. února 2011, kterým se stanoví pravidla a obecné zásady způsobu, jakým členské státy kontrolují Komisi při provádění výkonu prováděcích povinností. In: ASPI [právní informační systém]. Xxxxxxx Kluwer ČR [cit. 11. 4. 2013].
přenesené pravomoci (přenesené legislativní pravomoci na Komisi) a prováděcí akty (přijímané v rámci výkonné pravomoci Komise).
Názory na nová komitologická opatření se různí. Dle některých tento nový stav (po Lisabonské smlouvě) je pozitivní, je jasnější, technicky srozumitelnější a transparentní, i když zároveň neúplný. Dle Xxxxxxx Xxxxxxxx se jedná o „obrovský chaos, který nová reforma komitologie přináší, včetně nebezpečí institucionálních patů a škod, které způsobí ekonomickým aktérům, občanům a postavení EU ve světě“. Evropský parlament, který měl původně posílit svou pozici, může v oblasti delegovaných aktů zasáhnout až dodatečně, stejně jako Rada, a z prováděcích aktů je vyřazen. Článek 11 zmíněného nařízení č. 182/2011 říká, že Parlament a Rada mohou sdělit Komisi, že se domnívají, že návrh prováděcího aktu překračuje prováděcí pravomoci stanovené v základním aktu. Komise je poté povinna přezkoumat návrh aktu a poté informuje Parlament a Xxxx, zda hodlá návrh nechat beze změn, pozměnit nebo vzít zpět. Jediné, co je Komise povinna, je přezkoumání aktu. Není však nucena návrh měnit či rušit, záleží už jen na jejím uvážení. Nastává zde otázka, zda tomu tak má být, zda by nebylo lepší do tohoto procesu více zapojit Parlament a Radu, což ale není předmětem této práce.
2. ÚLOHA KOMISE V ŘÍZENÍ PRO PORUŠENÍ SMLOUVY
V této kapitole se zaměřím na specifickou úlohu Komise v řízení pro porušení Smlouvy, kdy se všeobecně orientuji na znaky řízení pro porušení Smlouvy, na historický vývoj tohoto institutu a na jednotlivé fáze celého řízení jakožto i obecně popíšu nový mechanismus vynucování a to čl. 260 odst. 3 SFEU. Součástí oddílu je i podrobný rozbor jednotlivých fází řízení a institucionální zajištění v ČR. V této části jsou pro názornost a pro lepší přehlednost uvedeny souhrnné grafy.
2.1 OBECNÉ ZNAKY ŘÍZENÍ PRO PORUŠENÍ SMLOUVY
Porušení práva EU ve smyslu čl. 258 SFEU zahrnuje jakékoliv porušení závazků vyplývajících přímo ze zakládacích smluv, i veškerého originárního práva, a to i nedodržení povinností vyplývajících z jiných aktů orgánů EU jako jsou rozhodnutí, nařízení, směrnice, nebo rozsudky SD EU, nebo dokonce závazků pramenících z obecných právních zásad vytvořených SD EU. Porušení lze rozdělit do tří samostatných kategorií protiprávního jednání a to dle priorit: (i) porušení, které podkopává základy právního státu, (ii) porušení, které narušuje hladké fungování právního systému EU, a (iii) porušení spočívající v neprovedení nebo nesprávném provedení směrnic.123 Členské státy jsou odpovědné za řádné uplatňování acquis,124 přičemž mají povinnost řádně a včas provádět ve vnitrostátním právu směrnice. Toto řízení má tedy za cíl řešit systémové a systematické chyby, kterých se státy dopouštějí tím, že neplní povinnosti stanovené jim unijní úpravou. Jeho smyslem je jednak subjektivní potrestání státu a objektivní záruka účinné a jednotné aplikace unijního práva.125 Plní tedy jak funkci represivní, tak preventivní, ale reparaci vzniklé újmy již ponechává na řízení o náhradě škody.
Provádění práva zahrnuje dvě roviny; první je rovina legislativní, tedy plné a včasné implementování práva EU do vnitrostátního právního řádu. Druhou je provádění práva EU prakticky. To se děje buď prostřednictvím implementačních ustanovení vnitrostátního práva, nebo v případě přímo aplikovatelných nařízení.
123 Commission Communication: Better Monitoring of the Application of Community law, ze dne, 16. 5. 2003, COM (2002) 725 final/4. In. EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 17. 8. 2012].
124 Koncem roku 2011 sestávalo acquis EU z 8862 nařízení (2010: přibližně 8400 nařízení) a 1885 směrnic (2010: přibližně 2000 směrnic), navíc k primárnímu právu (Smlouvy), jak je uvedeno v Dvacáté deváté výroční zprávě Komise o kontrole uplatňování práva EU.
125 XXXXXX, Xxxxx. Komunitární právní řád, 3. vyd. Praha: ASPI, 2005, s. 637.
Co se týče porušení vznikajícího při implementaci směrnic, jak bylo zmíněno již v průběhu mé práce, tak implementací se směrnice dostává do právního řádu členského státu. Směrnice jsou nejčastějším aktem EU a jejich počet každoročně narůstá, a proto se zvyšuje i jejich nutnost správné a včasné implementace. Většina případů porušení práva dle čl. 258 SFEU spočívá právě v neprovedené nebo chybné implementaci směrnice. Nejčastější porušení spočívá v nevčasné implementaci směrnic, nebo nesplnění notifikační povinnosti, tedy nesdělení Komisi, která opatření byla přijata za účelem provedení směrnice. Druhým typem porušení jsou případy nesprávné implementace směrnice, nesprávnost může mít obsahový charakter nebo spočívá v pouze částečném provedení. Existuje ještě třetí možnost, směrnice sice může být správně transponována126 do národního právního řádu, ale nesprávně aplikována v praxi.
Členské státy odpovídají za správné a včasné uplatňování Smluv a právních předpisů a Komise dohlíží na efektivní fungování práva EU.
V SFEU nalezneme dva typy řízení pro porušení Smlouvy:
a) řízení vedené Komisí proti jinému členskému státu dle článku 258 SFEU
Řízení zahajováno Komisí je mnohem častějším jevem než druhý typ řízení. Komise má nezastupitelnou pozici v samotném řízení. Dle článku 258 SFEU, „má-li Komise za to, že členský stát nesplnil určitou povinnosti, který pro něj vyplývá ze SFEU může Komise zahájit zvláštní řízení s cílem tento závadný stav odstranit, resp. napravit.“ Předmětné řízení může vyústit až v podání žaloby k SD EU a uložení peněžité sankce. Řízení o porušení Smlouvy můžeme rozdělit do dvou druhů. Základním hlediskem pro dělení řízení je typ povinnosti, jejíž porušení je v daném řízení namítáno. Předmětem řízení je neprovedení notifikace vnitrostátních transpozičních předpisů (tzv. nenotifikační řízení) nebo chybně provedená transpozice či nesprávné praktické uplatňování práva EU (tzv. věcná řízení). Odpovědným subjektem je vždy členský stát, bez ohledu na to, který orgán veřejné správy (ústřední, regionální nebo místní) se na porušení unijního práva podílel.
b) řízení vedené jedním členským státem proti druhému dle článku 259 SFEU
Tento druhý typ řízení, kdy jeden členský stát podá žalobu na druhého, se v praxi příliš často nevyskytuje. Existují důvody, kvůli kterým se státy této přímé žalobě vyhýbají, není to totiž příliš přátelské gesto. Raději podají stížnost Komisi a přitom doufají, že Komise bude považovat jejich případ za dostatečně relevantní na to, aby sama podala žalobu
126 Transpozicí se rozumí přepis směrnice do právního řádu, implementací již jeho správné dodržování.
k SD EU.127 Zřejmě k nejznámějším případům z poslední doby, kdy jeden členský stát zažaloval druhý, je případ mezi Slovenskem a Maďarskem.128 Maďarsko se domáhalo toho, že Slovensko porušilo unijní pravidla pro volný pohyb osob, zejména čl. 21 SFEU a směrnici 2004/38, když dne 21. srpna 2009 odepřelo vstup na území Slovenska maďarskému prezidentu L. Sólyomovi; zdůvodňovalo to zejména odkazem na směrnici 2004/38.129
V historii evropské integrace podal jeden členský stát přímo žalobu pro nesplnění povinnosti proti jinému členskému státu pouze sedmkrát včetně výše uvedeného maďarského případu. Z pěti byly pouze čtyři ukončeny rozsudkem ( C- 141/78 Francie v. Spojené království, C-388/95 Belgie v. Španělsko a C-154/04 Španělsko v. Spojené království a výše zmíněné C-364/10Maďarsko proti Slovensku).
Smyslem celého řízení je zajištění efektivního fungování práva EU a cílem je zajištění co nejrychlejšího ukončení porušování práva. Na to všechno dohlíží Komise. Pokud tedy dojde k porušení práva EU, které je přičitatelné členskému státu, může Komise zahájit proti tomuto členskému státu řízení pro porušení Smlouvy.
Řízení může probíhat pouze mezi Komisí a členským státem, nebo mezi jednotlivými členskými státy. Jedinec nemůže být stranou řízení. Primární účel řízení není chránit jednotlivce, který spoléhá na unijní právo. Stížnosti jednotlivce jsou však přínosné v tom, že Komise se dozvídá o neprovedení směrnic a jednotlivci jsou tak významným zdrojem informací.
127 Maďarsko vs. Slovensko na ESD? XXXXX.XX [online.] Publikováno 18. 12. 2009 [cit. 4. 6. 2011].
128 Rozsudek soudního dvora ze dne 6. 3. 2012. Maďarsko proti Slovensku. Věc C-364/10.
129 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/6 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/94/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS. In: ASPI [právní informační systém]. Xxxxxxx Kluwer ČR [cit. 11. 9. 2012]. Maďarsko nejdříve požádalo Komisi, aby proti Slovensku podala k Soudnímu dvoru žalobu pro nesplnění povinnosti na základě článku 258 SFEU pro porušení článku 21 SFEU a směrnice 2004/38/ES. Komise však poukázala na to, že unijní právo se nevztahuje na návštěvy hlavy členského státu na území jiného členského státu. Maďarsko poté podalo žalobu k Soudnímu dvoru samo. Soudní dvůr rozhodl dne 16. října 2012 v předmětné věci. X. Xxxxxx má maďarskou státní příslušnost, je občanem Unie a má tedy právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států. Unijní právo je nutné však, dle Soudního dvora, vykládat v mezích pravidel mezinárodního práva, kdy hlava státu má zvláštní status, s nímž jsou spojeny zejména výsady a imunity a má specifickou povahu. V důsledku toho okolnost, že občan Unie vykonává funkci hlavy státu, může odůvodnit omezení výkonu práva pohybu, které této osobě přiznává unijní právo, na základě mezinárodního práva. Soudní dvůr konstatoval, že unijní právo neukládalo Slovensku povinnost zaručit prezidentovi Maďarska vstup na jeho území.
2.1.1 Povaha porušení Smlouvy
Porušená povinnost může být stanovena právem primárním, ale i právem sekundárním. Porušení Smlouvy může zaprvé vyplývat z pozitivního jednání vnitrostátních orgánů spočívajícího v přijetí a/nebo aplikaci vnitrostátního opatření, které je neslučitelné s unijním právem, v uzavření a/nebo prodloužení platnosti dvoustranné dohody mezi členským státem a třetím státem za podmínek neslučitelných s unijním právem, a výslovném odmítnutí plnit unijní závazky, anebo také ve faktickém jednání porušujícím Smlouvu.130 Jedná se tedy o aktivní činnost - komisivní jednání. Porušení Smlouvy může být způsobeno zdržením se určitého jednání (typicky neprovedení směrnice), tedy omisivní jednání. Příkladem může být odsouzení členského státu za to, že nevypověděl dohodu, která byla zavřena před přistoupením k EU a která byla neslučitelná s unijním právem.131
Již opožděné splnění unijní povinnosti je porušením Smlouvy a i tehdy bývá řízení zahajováno. Dodržování lhůt stanovených ke splnění unijněprávních závazků všemi členskými státy je o to naléhavější, že souběžná aplikace unijních norem se jeví jako nutný důsledek principu jednoty společného trhu.132 Unijní soudce postihuje jak skutečné, tak potencionální porušení. Soudní dvůr navíc zastává názor, že k tomu, aby konstatoval porušení Smlouvy, postačuje pouhá existence vnitrostátních ustanovení, která jsou neslučitelná s unijním právem, bez ohledu na to, zda jsou skutečně aplikována.133
Přičitatelnost porušení se posuzuje stejně jako v mezinárodním právu, porušení Xxxxxxx je totiž přičitatelné státu, i když se porušení dopustil jakýkoliv jeho státní orgán.134
Existuje i několik dalších příčin, proč dochází k nesouladu s unijním právem. Jedná se například o dvojznačný jazyk Smlouvy, kapacitní problémy (včetně neznalosti) v členských státech, pochopení smluvních povinností a příliš krátké prováděcí lhůty. Je příznačné, že se Komise domnívá, že nedostatek znalostí a porozumění hmotněprávním ustanovením EU je značným zdrojem nesouladu.135 V roce 2002 vydala Komise akční plán Strategie pro další koordinovaná opatření pro zjednodušení právního prostředí136 s cílem přetvořit právní předpisy EU tak, aby byly srozumitelnější. Komise dále pokračovala v úsilí o zajištění
130 XXXXX, Xxxxx. Komunitární právní řád. 3. vyd. Praha: ASPI, 2005, s. 642.
131 Rozsudek soudního dvora ze dne 4. 7. 2000. Komise proti Portugalsku. Věc C- 62/98.
132 XXXXX, Xxxxx. Komunitární právní řád. 3. vyd. Praha: ASPI, 2005, s. 643.
133 „tamtéž“, s. 644.
134 Rozsudek Soudního dvora ze dne 30. 11. 2003. Xxxxxxx Xxxxxx proti Rakouské republice. Věc C-224/01.
000 XXXXXXXX, Xxxxx. The enforcement of EU law: The role of the European Commission. 1. vyd Oxford: Oxford University Press, 2012, s. 88.
136 Communication from the Commission - Action plan "Simplifying and improving the regulatory environment ze dne 5. 6. 2002, COM (2002) 278. In: EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 15. 8. 2012].
jasnosti, jednoduchosti, funkčnosti a vymahatelnosti právních předpisů.137 Co se týče časového faktoru, tak ten může vysvětlovat vznik některých infringementů. Na druhou stranu Komise upozorňuje, že příliš dlouhá časová lhůta k provedení transpozice, může zbavit směrnice jejich původního účinku. Komise se navíc zavázala v interinstitucionální dohodě k zlepšení tvorby právních předpisů, že se bude snažit, o co nejkratší provádění právních předpisů, které nepřesáhne dva roky.138
2.1.2 Historický vývoj řízení o porušení smlouvy
Řízení mělo ze všeho nejdříve za úkol posílit důvěru mezi účastníky společného projektu. Žádný stát by neměl profitovat z poškození druhých. Prvotní účel řízení byl v tom, že se mělo jednat o hlavní cestu soudního řešení sporů. Členské státy potřebovaly uzavřít možnost, aby některý z členských států profitoval neplněním smluvních povinností z dobrovolného omezení ostatních států Smlouvou, a svěřily nezávislému soudu pravomoc rozhodovat o porušení Smlouvy.139 Porušení jedním členským státem tedy bylo chápáno jako poškození druhého členského státu či států.140 Původní konstrukce řešení sporů se řešila stejně jako mezinárodní spory. Tato logika byla však po čase opuštěna s pokračující konstitucionalizací smluv a celého unijního systému. Dnes je chápáno (řízení) jako mechanismus veřejného vynucení evropského práva soustředěného do správní fáze řízení vedeného Komisí s cílem vyjednat kompromis.141 Podstata však zůstala stejná: členský stát nesmí poškozovat jiný členský stát.
V roce 1952 vstoupila v platnost Pařížská smlouva142 zakládající Evropské společenství uhlí a oceli (dále také „ESUO“), která umožnila, aby v případě porušení povinnosti členským státem mohla Komise předat věc SD EU, který v deklaratorním rozhodnutí konstatoval, zda k porušení došlo či ne.
137 Sdělení Komise - Evropa přinášející výsledky – uplatňování práva společenství, ze dne 5. 9. 2007 KOM (2007) 502, Sdělení Komise Radě, Evropskému parlamentu, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů - Lepší právní předpisy v Evropské unii - strategický přezkum, ze dne 14. 11. 2006 KOM (2006) 689, Sdělení Komise Radě, Evropskému parlamentu, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů - Druhý strategický přezkum – lepší právní předpisy v Evropské unii, ze dne 30. 1. 2008, KOM (2008) 32, Sdělení Komise Radě, Evropskému parlamentu, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů - Třetí strategický přezkum zlepšování právní úpravy, ze dne 28. 1.
2009, KOM (2009) 15.
138 European Parliament, Council, Commission – Interinstitutional agreement on better law-making (2003/C 321/01), bod 33. In. EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 17. 8. 2012].
139 XXXXXXXXXX, Xxxxx. Řízení o porušení smlouvy jako deliktní systém a pravomoc Komise.
Jurisprudence. 2011, č. 5, s. 10.
140 „tamtéž“
141 „tamtéž“
142 Smlouva o založení Evropského společenství uhlí a oceli podepsaná dne 18. 4. 1951 v Paříži a vstoupila
v platnost dne 23. 7. 1952. In: EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 17. 8. 2012].
Jedna z Římských smluv z roku 1957,143 Smlouva o EHS, popisovala vynucovací pravomoci Komise jinak než je tomu dnes. Jednalo se o dva samostatné postupy, zaměřené na porušení povinnosti členského státu vyplývající ze Smlouvy o EHS a na nesplnění rozsudku Soudního dvora. Oba postupy se skládaly z dvoustupňové správní fáze a soudní fáze. Na základě těchto postupů, pravomoc stanovit práva a povinnosti členských států, jakožto i posouzení jednání členského státu, spočívalo výhradně na Soudním dvoru.144 Po založení EHS v roce 1958, bylo řízení upraveno v článcích 169-171 SEHS. V roce 1993 byla přijata Maastrichtská smlouva145 a tou byla přijata změna, která umožnila Komisi v případě neplnění rozsudku daný stát zažalovat podruhé a v tomto druhém rozsudku mu uložit finanční sankci v podobě jednorázové pokuty či periodického penále, popřípadě uložit obě sankce současně. Od té doby doposud jsou si řízení víceméně identická.
V osmdesátých letech 20. století ještě nebyl nápad případů porušení častý; Komise nebyla tak moc silným elementem, který by si mohl dovolit rozsáhle vynucovat porušování Xxxxxxx. Využíval se spíše jiný způsob řízení a to řízení o předběžné otázce; tento způsob zajišťoval lepší cestu jak donutit členské státy dodržovat povinnosti plynoucí ze Smlouvy.
Od roku 1993 začala Komise hromadně rozesílat odůvodněná stanoviska státům, které se opozdily s plněním rozsudku SD EU o porušení povinnosti. Komise ve své výroční zprávě z roku 1994 konstatovala, „že se situace výrazně zlepšila od přijetí změny, jelikož pod hrozbou finanční sankce mnoho států, které se zpozdily s plněním rozsudku, urychleně plní své povinnosti.146“
V roce 1996 vydala Komise sdělení, ve kterém určuje způsob výpočtu finančních sankcí dle čl. 171 SES, přesto toto sdělení upravuje způsob výpočtu poměrně obecně. Proto v roce 1997 následuje další sdělení Komise, které navazuje a značně rozvíjí sdělení z roku 1996, a které detailně popisuje schéma způsobu výpočtu, včetně uvedení vzorce pro výpočet a tabulkou s určením platebního faktoru pro jednotlivé státy.
143 Římské smlouvy jsou souhrnným názvem pro dvě smlouvy, které byly podepsány v Římě 25. března 1957: smlouvu zakládající Evropské hospodářské společenství (EHS) a smlouvu zakládající Evropské společenství pro atomovou energii (Euratom).
144 XXXXXXXX, Stine. The enforcement of EU law: The role of the European Commission. 1. vyd Oxford: Oxford University Press, 2012, s. 44.
145 Smlouva o Evropské unii (SEU) byla podepsána 7. února 1992 v Maastrichtu a vstoupila v platnost
1. listopadu 1993. In: EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 17. 8. 2012].
146 Dvanáctá výroční zpráva Komise o kontrole uplatňování práva EU ze dne 7. 6. 1995, KOM (1995) 500. In:
EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 24. 10. 2012].
Přestože možnost zažalovat členský stát pro neplnění rozsudku zde byla již od roku 1993, odhlodala se Komise k tomuto kroku až v roce 1997, kdy poprvé zažalovala členský stát u SD EU pro neplnění předchozího rozsudku dle tehdejšího čl. 171 SES.
Historicky první případ uložení pokuty SD EU nastal v roce 2000, kdy SD EU odsoudil Řecko k placení periodického penále ve výši 20 000 euro denně dle tehdejšího čl. 228 SES, jelikož se nepodrobilo odsuzujícímu rozsudku o porušení povinnosti dle tehdejšího čl. 226 SES z roku 1992.147 Další zlomové rozhodnutí padlo v roce 2005, kdy byla Francie odsouzena nejen k zaplacení periodického penále, ale také jednorázové pokutě, historicky poprvé tak byly uloženy obě sankce současně.148
Nejnovější změny přinesla až Lisabonská smlouva, v platnosti od roku 2009, ta zjednodušila předspornou fázi řízení a vytvořila zcela nový nástroj k vynucování práva EU v podobě řízení o porušení notifikační povinnosti dle čl. 260 odst. 3 SFEU, kdy existuje možnost uložit pokutu už v rámci prvního rozhodnutí soudu konstatujícího porušení povinnosti. Rovněž změnila číslování Smluv, řízení je nyní upraveno čl. 258-260 SFEU. Lisabonská smlouva také rozšířila pravomoci Komise. Role Komise jako strážkyně smluv se jeví výrazně silnější, než byla před Lisabonskou smlouvou.149
2.2 ZPŮSOBY ZJIŠŤOVÁNÍ PORUŠENÍ PRÁVA
Komise plní odlišnou úlohu než členské státy, které odpovídají za správné a včasné uplatňování smluv a právních předpisů EU. Obecně Komise dohlíží na efektivní fungování práva EU, ale hlavně na jeho dodržování. V řízení pro porušení Smlouvy právo prosazují orgány EU. Řízení má za cíl dodržování unijního pořádku. Základní význam tohoto řízení, jakož i na něj případně navazujícího řízení pro nesplnění rozsudku SD EU, spočívá v tom, že se jedná o nástroj, který má EK k zajištění toho, aby členské státy náležitě transponovaly a implementovaly směrnice EU.
Komise zahajuje řízení dle článku 258 SFEU výhradně ex offo. O samotném porušení, se Komise může dozvědět z několika pramenů. Komise má své vlastní zdroje, jak se dozvědět o
147 Rozsudek Soudního dvora ze dne 4. 7. 2000. Komise proti Řecku. Věc C -387/97.
148 Rozsudek soudního dvora ze dne 12. 7. 2005. Komise proti Francii. Věc C-304/02.
000 XXXXXXXX, Xxxxx. Non-binding enoforcement of EU law: Interpretation or centralization and nom assimiliation? Paper to be presented at EUSA Twelfth Biennial International Conference, Boston, Massachtusetts, 3-5. 3. 2011.
porušení, sem patří sledování implementace směrnic na základě notifikací členských států,150 sledování tisku publikovaného v členských státech, sledování národních soudních řízení a judikatury a vyhodnocování řízení o předběžných otázkách. Druhým zdrojem jsou stížností jednotlivců. Komise sama nemůže vyšetřovat porušení na území jednotlivých členských států.151 Proto jsou stížnosti jednotlivců důležitým zdrojem informací.
Pro úplnost je třeba uvést i petice, ty se zasílají Evropskému parlamentu nebo stížnosti zasílané Evropskému ombudsmanovi, které mohou být v odůvodněných případech předloženy Komisi k přezkoumání.
2.2.1 Stížnosti jednotlivců
Komise uvádí, že v roce 2002 zavedla postupy, kterými se řídí vztahy se stěžovateli v případech porušování práva Unie.152 Poté Xxxxxx zlepšila a dále zdokonalila své metody registrace a zpracování korespondence se stěžovateli týkající se uplatňování práva Unie členskými státy.153
Každý jednotlivec má právo zdarma podat na členský stát stížnost u EK, v níž upozorní na opatření (právní nebo správní) nebo na jednání členského státu, o kterých si myslí, že jsou v rozporu s právem Unie. Principem je, že jednotlivec nemusí prokazovat zájem na věci a rovněž nemusí prokazovat, že porušení práva, na něž poukazuje, se ho přímo nebo z velké části týká. Aby byla stížnost přípustná, musí se týkat porušení práva Unie členským státem. Nemůže jít o soukromé spory. Stěžovatelé a soukromé subjekty (včetně médií) jsou významným zdrojem informací, kromě informací poskytnutých členskými státy.
Stížnost je třeba poslat písemně (dopisem, faxem nebo emailem) a je nutné ji sepsat v jednom z oficiálních jazyků EU. Stížnost by měla obsahovat přesně vylíčení skutkových okolností a skutečnosti, které se dotyčnému státu vyčítají. Stížnost se zasílá generálnímu sekretariátu Evropské komise, kdy je následně vystaveno potvrzení o přijetí a to do patnácti pracovních dnů od obdržení.
150 Pomocí notifikačních tabulek, které vyplňují členské státy.
151 XXXXXXXX, Stine. The relationship between the Commission acting as Guardian of the EU Treaties and complainants: Selected topic. European Parliament´s Committe on Legal Affairs [online]. Brussels: Xxxxxxxxxxxx, 2012, electronic version published in 2012 [ cit. 4. 2. 2013]. 23 s.
152 Commission communication to the European parliament and the European ombudsman on relations with the complainant in respect of infrigements of comunity law, ze dne 20. 3. 2002 KOM (2002) 141. In: EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 17. 8. 2012].
153 Sdělení: aktualizace sdělení o vztazích se stěžovatelem v případě uplatňování práva Unie KOM(2012) 154 v konečném znění, 2. 4. 2012. In: EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 17. 11. 2012].
Stížnosti a dotazy se registrují do databáze CHAP a poté jsou převedeny do EU Pilot pro zúčastněné členské státy. Evropská komise může následně kontaktovat členský stát za účelem doplnění informací. Po prozkoumání všech skutečností Komise vyhodnotí, zda se stížností bude zabývat nebo ne. Pokud shledá, že by mohlo jít o porušení práva Unie, které by bylo důvodem k zahájení řízení, zašle dotčenému členskému státu dopis, v němž ho vyzve, aby ve stanovené lhůtě předložil své připomínky.154 Technicky se případy převedou do databáze případů nesplnění povinnosti NIF. Stát zaujme stanovisko a zašle Komisi svou odpověď. Ta poté rozhodne o zaslání odůvodněného stanoviska, v němž vysvětlí, které skutečnosti podle jejího názoru představují porušení práva Unie, a jímž členskému státu ukládá, aby ve stanovené lhůtě (obvykle dva měsíce) dosáhl souladu s právními předpisy Unie. Komise může také rozhodnout, že v řízení nebude pokračovat. Pokud příslušný členský stát odůvodněnému stanovisku nevyhověl, může se Komise rozhodnout podat žalobu k SD EU.
Podání Komise nezohledňuje jako stížnost v případě, že je anonymní a neobsahuje výslovný či implicitní odkaz na členský stát, kterému je přičítán postup či opatření, které jsou v rozporu s podáním Unie. Dále pak například pokud není uvedeno odůvodnění a jedná se o konání soukromé osoby. Pokud se uvádí odůvodnění, ke kterému Komise přijala již dříve postoj a pokud se jedná o oblast, která není upravena právem Unie, tak se taky nejedná o stížnost.
Ve svých výročních zprávách Komise upozorňuje, že stížnosti jednotlivců tvoří významný zdroj pro odhalení porušování smluv a čísla každoročně stoupají. Na konci roku 2007 Komise obdržela přes 3400 stížností.155 Ve Zprávě z roku 2007 je rovněž uvedeno, že 70 % stížností bývá vyřízeno před odesláním formálního upozornění; 85 % před zasláním odůvodněného stanoviska a 93 % před podáním žaloby k soudu. Stížnosti představovaly 35,9 % z celkového počtu případů neboli dvě třetiny všech případů týkajících se jiné záležitosti než zpožděného provedení.156 Na konci roku 2009 bylo 53 % projednávaných případů založeno na stížnostech. Tento počet se v roce 2010 snížil (o více než 10 %) na o něco více než 40 %.157
Co se týče Evropského veřejného ochránce práv,158 tak pokud je jednotlivec z členského státu Unie nebo má v členském státu bydliště, může podat stížnost Evropskému veřejnému
154 Uplatňování práva Evropské unie. Evropská komise. [online]. Aktualizováno 8. 8. 2012 [cit. 24. 8. 2012].
155 Dvacátá pátá výroční zpráva Komise o kontrole uplatňování práva EU ze dne 18. 11. 2008 (2007), KOM (2008) 777. In: EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 26. 8. 2012].
156 „tamtéž“
157 Dvacátá osmá výroční Zpráva Komise o kontrole uplatňování práva EU ze dne 14. 9. 2011 (2010), KOM (2011) 588. In: EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 26. 8. 2012].
158 čl. 228 odst. 1 SFEU: Evropský veřejný ochránce práv volený Evropským parlamentem je oprávněn přijímat stížnosti od kteréhokoli občana Unie nebo od kterékoli fyzické osoby s bydlištěm nebo právnické osoby se
ochránci práv. Podniky, sdružení a jiné orgány se sídlem v Unii mohou rovněž podat stížnost k veřejnému ochránci práv. Postup pro posouzení stížnosti určené veřejnému ochránci práv je upraven čl. 228 odst. 1 SFEU, rozhodnutím 2002/262/ES, XXXX, Euratom159 a prováděcími ustanoveními.160 Jeho rozhodnutí sice nejsou právně závazná a potažmo nevytvářejí vynutitelná práva stěžovatele nebo třetí strany, ale to by nemělo vést k domněnce, že jeho vyšetřovací mise je předurčena být neúčinná. Pravdou je, že závěry veřejného ochránce práv a jeho návrhy na zlepšení kvality služeb jsou běžně přijímány a realizovány.161
Evropský parlament se zabývá peticemi ve věcech, které spadají do oblasti činnosti EU, prostřednictvím svého Petičního výboru. Petice zahrnují velmi široký rozsah otázek od ekologických zájmů po diskriminaci a prodlení. Parlament může prostřednictvím peticí upozornit na porušování práv evropských občanů ze strany členského státu, místního úřadu nebo jiné veřejné instituce.162 Přestože se většina petic netýká řízení pro porušení právních předpisů ani k nim nevedou, přinášejí tyto petice Evropskému parlamentu a Komisi užitečné informace o problémech občanů. 163
Jak Evropský veřejný ochránce práv,164 tak Evropský parlament165 kritizovali Komisi, a to ohledně vyřizování stížností a zastávali se práv občanů v administrativní fázi řízení.
Jedinec však nemůže být stranou sporu. Hlavní účel řízení není chránit jednotlivce, protože ti mají jiné prostředky nápravy, pokud došlo k porušení a to před národními soudy.
2.2.2 Vlastní zdroje Komise
Komise má právo žádat od členských států informace nutné k ověřování dodržování unijního práva. Jedná se o její tzv. informační pravomoc. K této informační pravomoci
statutárním sídlem v členském státě, které se týkají případů nesprávného úředního postupu orgánů, institucí nebo jiných subjektů Unie, s výjimkou Soudního dvora Evropské unie při výkonu jeho soudních pravomocí. Stížnosti přezkoumává a podává o nich zprávu.
159 Rozhodnutí Evropského parlamentu ze dne 14. března 2002, kterým se mění rozhodnutí 94/262/ESUO, ES, Euratom o pravidlech a obecných podmínkách pro výkon funkce veřejného ochránce práv. In: EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 26. 8. 2012].
160 Na základě čl. 14 Rozhodnutí 2002/262/ES,ESUO, Euroatom přijal veřejný ochránce práv prováděcí ustanovení, která vstoupila v platnost dne 1. ledna 1998.
161 XXXXXXXX, Xxxxxxxxxx. The european ombudsman´s remedial powers: An empirici analysis in context.
European law review. 2013, svazek 38, č. 1, s. 52-64.
162 Problémy s EU? Kdo vám může pomoci. Evropský veřejný ochránce práv. [online]. Evropský veřejný ochránce práv, [cit. 26. 8. 2012].
163 Dvacátá pátá výroční zpráva Komise o kontrole uplatňování práva EU ze dne 18. 11. 2008.
164 Decision of the European Ombudsman in the own initiative inquiry 303/97/PD into the Commission's administrative procedures in relation to citizens' complaints about national authorities - Commission reference: Letter of 11 August 1997 PhG/es SG/D(97) 35503.
165 Report on the Commission's 21st and 22nd Annual reports on monitoring the application of Community law (2003 and 2004) (2005/2150(INI)). FINAL A6-0089/2006. In: EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 9. 2012].
přistupují pravomoci, které Komisi umožňují, zejména v rámci smluv ESUO a EUROATOM, provádět šetření na místě, jakož i prošetřovat, zda jsou dodržována pravidla hospodářské soutěže v rámci obecného společného trhu a zajišťovat ochranu finančních zájmů Unie.166 Komise je však oprávněna zkoumat soulad s právem EU přímo na místě jen v několika oblastech. Mezi ně patří i výběr vlastních zdrojů EU vycházející z DPH, což spadá do odpovědnosti rozpočtových útvarů, jimž napomáhají odborníci v oblasti zdanění.167 Například požadavky na bezpečnost potravin a další věci může ověřit Potravinový a veterinární úřad Komise. Kontrolu bezpečnosti v námořní dopravě a v oblasti letectví zajišťují specializované agentury EU ve spolupráci s útvary Komise.
Komise plně monitoruje uplatňování práva EU, zahajuje vlastní šetření a stanovuje prioritní oblasti pro ráznější a systematičtější kroky. V praxi to vypadá tak, že každé generální ředitelství (DG) je pověřeno, aby v oblasti své působnosti ověřovalo, jak je unijní právo prováděno v jednotlivých státech.
Případy řízení z vlastního podnětu Komise počínají pro členské státy v databázi EU Pilot a následně se, pokud nebylo možné je vyřešit, převedou databáze případů nesplnění povinnosti NIF.
2.3 ŘÍZENÍ VEDENÉ KOMISÍ
Jednou z významných pravomocí Komise je její pravomoc kontrolní, která spočívá ve sledování dodržování práva Unie, a to jak členskými státy, tak jejich subjekty. Komise ve své podstatě kontroluje akty členských států a způsoby jakým jsou kontrolovány, ukazuje na specifikum unijního práva. To znamená, že EK v rámci této své pravomoci dohlíží i na to, zda členské státy náležitě transponují a implementují směrnice EU. Řízení o porušení Smlouvy je jeden z hlavních nástrojů vynucování práva Komisí. Pokud má EK zato, že členský stát nenáležitě transponoval či implementoval příslušnou směrnici, zahájí s dotčeným státem řízení pro porušení Smlouvy podle článku 258 SFEU. Řízení se skládá ze dvou hlavních procedur obsažených v článcích 258 a 260 SFEU.
Postup stanovený podle článku 258 SFEU je navržen tak, aby bylo určeno, že jednání členského státu je v rozporu s právem EU, a že by mělo být ukončeno. Postup stanovený v článku 260 SFEU je navržen tak, aby členský stát, který je v prodlení, vyhověl rozsudku,
166 XXXXX, Xxxxx. Komunitární právní řád. 3. vyd. Praha: ASPI, 2005, s. 200.
167 Dvacátá osmá výroční Zpráva Komise o kontrole uplatňování práva EU ze dne 14. 9. 2011.
kterým se určuje porušení povinností.168 Tento článek má mnohem užší rozsah působnosti než článek 258 SFEU.
Ne vždy však členské státy chápou své porušení jako něco špatného. Existuje rozdílné vnímání jednotlivých členských států řízení pro porušení Smlouvy. Média i veřejnost toto řízení berou jako něco negativního. Členský stát si však v některých případech je vědom svého porušení, ale čeká na stanovisko Soudu, které mu bude sloužit jak návod k dosažení souladného chování. V jiném případě členský stát nemusí souhlasit s pozicí Komise a bude čekat na stanovisko Soudu, který věc vyjasní. V dalším případě může jen získávat více času k nutnému přijmutí nové legislativy, než Xxxx rozhodne.
Komise má zásadní úlohu při zahajování řízení a podstatnou funkci v jeho průběhu. Tato zvláštní role Komise ukazuje na dvě původní myšlenky, z kterých celý proces vychází. Mechanismus řízení jednak nemá ani tak povahu sankční, jako spíše objektivní funkci mající obnovit unijní legalitu, jednak soudní fáze řízení tvoří pouze ultima ratio nastupující teprve a výhradně poté, co se neosvědčily nesporné prostředky.169 Komise zde byla přiznána zvláštní role.
Jak již bylo zmíněno, existují dva druhy řízení a to nenotifikační řízení a věcná řízení, kdy dochází k nesprávnému praktickému uplatňování práva EU. Toto dělení je nezbytnou podmínkou ve vztahu k článku 260 odst. 3, který byl nově zaveden Lisabonskou smlouvou.170 Řízení je založeno na zásadní roli Komise, ale vždy pod kontrolou Soudního dvora.171 Komise vede řízení a Komise je oprávněna podat žalobu proti členskému státu, ale je to Soudní dvůr kdo s konečnou platností rozhoduje,172 zda výklad unijního práva uplatňovaný Komisí je skutečně správný.
Komise pravidelně zveřejňuje výroční zprávy se statistickými přílohami týkající se uplatňování práva EU. Ze zpráv vyplývá, že Xxxxxx uzavře drtivou většinu případů porušování práva v počátečních fázích řízení.173 Souběžně s nárůstem nákladů na porušení dojde ke skutečnému snížení případů. Na tyto statistiky Xxxxxx je nutno však pohlížet se zřetelem. Komise má širokou posuzovací pravomoc a statistické zprávy neukazují motivace Komise, které vedly k ukončení řízení. Uzavření případů porušení práva nemusí nutně odrážet
168 XXXXXXXX, Stine. The enforcement of EU law: The role of the European Commission. 1. vyd Oxford: Oxford University Press, 2012, s. 62.
169 XXXXX, Xxxxx. Komunitární právní řád. 3. vyd. Praha: ASPI, 2005, s. 655.
170 Tento článek bude projednán dále v samostatné kapitole
171 čl. 17 odst. 1 SEU: „Pod kontrolou soudního dvora Evropské unie dohlíží na uplatňování práva Unie.“
172 Rozsudek soudního dvora ze dne 16. 2. 1998 Smanor proti Komisi. Věc C-317/97.
173 Dvacátá devátá výroční zpráva Komise o kontrole uplatňování práva EU ze dne 30. 11. 2012 (2011), KOM (2012) 714. In: EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 3. 2013].
změny v chování států. Vzhledem k tomu, že Komise není povinna sledovat všechny případy údajného porušení Smlouvy, počtu případů nemusí odrážet relevantní skutečnosti. Vycházíme-li z dvacáté osmé výroční zprávy Komise o kontrole uplatňování práva EU (2010),174 tak na konci roku 2010 obsahovala databáze nesplnění povinnosti téměř 2100 projednávaných případů, což je asi od 800 případů (30 %) méně než za rok předchozí. Je to částečně v důsledku toho, že nové stížnosti a nové případy řízení z vlastního podnětu se registrují a zpracovávají v rámci databází CHAP („Complaint handling/Accueil des plaignants“ – vyřizování stížností) a EU Pilot. Následující graf ukazuje přehled počtu řízení zahájených proti České republice od roku 2004 do roku 2012.
*Všechna řízení zahájená v roce 2009 proti ČR byla zahájena ještě podle původní úpravy smlouvy o založení ES, tedy před vstupem změn zavedených LS v platnost.
Nárůst v roce 2004 je logický, tehdy ČR vstoupila do EU a neměla transponované všechny směrnice. Jinak se počet případů pohybuje v rozumné míře a rok 2012 dokonce ukazuje značný úbytek zahájených řízení; lze tedy usoudit, že ČR plní své povinnosti vyplývající z požadavků práva EU.
Z počtu 495 řízení zahájených proti ČR k 31. 12. 2010 bylo úspěšně ukončeno před podáním žaloby 429 řízení a v 8 případech byla žaloba předložená Soudnímu dvoru vzata zpět; celkově bylo vydáno 13 odsuzujících rozsudků proti ČR.175
174 Dvacátá osmá výroční Zpráva Komise o kontrole uplatňování práva EU ze dne 14. 9. 2011.
175 Zpráva o činnosti vládního zmocněnce pro zastupování České republiky před Soudním dvorem Evropské unie a Soudem první stupně za rok 2010. Praha: Odbor komunitárního práva, Ministerstvo zahraničních věcí ČR. 2011.
Pro ČR zajímavé řízení č. 2006/2353, a to proto, že se očekávala vysoká pokuta za nesplnění povinnosti.176 Ve finále Soudní dvůr uložil České republice zaplatit paušální částku ve výši 250 000 EUR (tedy ve výši podstatně nižší než byla částka navrhovaná Evropskou komisí ve výši 3 364 395,20 EUR, respektive generálním advokátem177 ve výši 1 000 000 EUR). Z bodů 50 až 54 rozsudku plyne, že při stanovení výše paušální částky byly Soudním dvorem zohledněny následující skutečnosti: 1. ČR pravidelně informovala Komisi o zamýšlených opatřeních; 2. od vynesení prvního rozsudku do jeho splnění uplynulo 19 měsíců; 3. nesplnění povinnosti mělo omezený dopad na soukromé a veřejné zájmy. Jak ukazuje graf, proti ČR nebylo vydáno velké množství odsuzujících rozsudků.
176 Žaloba ve věci C-241/11 byla České republice doručena dne 26. května 2011. Komise v petitu navrhla, aby Soudní dvůr EU uložil ČR finanční sankci, která se skládá z částky 5 644 EUR denně za období od vynesení rozsudku ve věci C-343/08 do doby případného druhého odsuzujícího rozsudku a penále ve výši 22 364 EUR za každý den po vynesení případného druhého rozsudku až do přijetí potřebné právní úpravy. Transpozice směrnice byla dokončena dne 31. srpna 2011 a rozsudku bylo vyhověno přijetím novely zákona č. 340/2006 Sb., o činnosti institucí zaměstnaneckého penzijního pojištění z členských států Evropské unie nebo jiných států, které jsou smluvní stranou Dohody o Evropském hospodářském prostoru, na území České republiky a o změně zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, který jako zákon č. 260/2011 Sb. nabyl účinnosti dne 31. srpna 2011 a poté byl notifikován Evropské komisi. Následně Komise upustila od požadavku na zaplacení penále s přihlédnutím k dokončení transpozice, ale stále trvá na zaplacení paušální částky 5 644 EUR denně za předmětné období. Celkově se tedy jedná o částku 3 364 891 EUR. Výzva dle čl. 260 SFEU byla doručena dne 29. 10. 2010 žaloba dne 26. 5. 2011. Česká republika s výší pokuty nesouhlasila a podrobně zdůvodnila svůj nesouhlas s navrženou sankcí.
177 Stanovisko generálního advokáta N. XXXXXXXXXX přednesené dne 21. března 2013 Evropská komise proti České republice, ve věci C 241/11.
Celkově musely členské státy v roce 2011 zavést více směrnic než v roce 2010 a také došlo v roce 2011 ke zvýšení opožděných provedení směrnic.178 Komise v roce 2011 zahájila 1185 řízení o porušení Smlouvy z důvodu opožděného provedení směrnic, přičemž v roce 2010 jich bylo 855 a v roce 2009 potom 531. Podle oblasti politik bylo nejvíce řízení zahájeno v sekci životního prostředí (17 %), doprava a vnitřní trh (15 %), daně (12 %) a ostatní politiky (40 %).
V roce 2011 bylo proti ČR nově zahájeno 60 řízení o porušení unijního práva, což je o 16 případů více než v roce 2010. Z těchto nově zahájených řízení bylo jen 8 řízení věcných. Do fáze odůvodněného stanoviska postoupilo v roce 2011 celkem 15 řízení.179 Za nesplnění rozsudku dle čl. 260 SFEU bylo zahájeno a zároveň i ukončeno jedno řízení. Celkově tedy počet zahájených řízení proti ČR od doby přistoupení k EU do 31. 12. 2011 558 případů. Z uvedeného počtu 558 řízení zahájených proti ČR bylo k 31. 12. 2011 úspěšně ukončeno před podáním žaloby 531 řízení a v 8 případech byla žaloba předložená Soudnímu dvoru vzata zpět; celkově bylo vydáno 13 odsuzujících rozsudků proti ČR.180
V průběhu roku 2012 zahájila Evropské komise proti České republice 20 nových řízení pro porušení práva Unie, a to 13 nenotifikačních a 7 věcných. Z 13 zahájených nenotifikačních řízení se 7 týkalo směrnic přijatých legislativním postupem; tato řízení tedy spadají do působnosti čl. 260 odst. 3 SFEU, který umožňuje uložení finanční sankce členskému státu již prvním rozsudkem Soudního dvora. Všech 7 věcných řízení zahájených v
178 Dvacátá devátá výroční zpráva Komise o kontrole uplatňování práva EU ze dne 30. 11. 2012 (2011), KOM (2012) 714. In: EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 4. 7. 2013].
179 Zpráva o činnosti vládního zmocněnce pro zastupování České republiky před Soudním dvorem Evropské unie a Soudem první stupně za rok 2011. Praha: Odbor komunitárního práva, Ministerstvo zahraničních věcí ČR 2012.
180 Zpráva o činnosti vládního zmocněnce pro zastupování České republiky před Soudním dvorem Evropské unie a Soudem první stupně za rok 2011. Praha: Odbor komunitárního práva, Ministerstvo zahraničních věcí ČR 2012.
roce 2012 bylo před zahájením formálního řízení pro porušení povinnosti, v souladu s ustálenou praxí Evropské komise, předmětem řízení EU Pilot. 181
Řízení má samozřejmě své specifické odvětvové aspekty. Nejvíce bylo řízení v gesci Ministerstva zdravotnictví, což je logické a naopak Ministerstvo kultury není zastoupeno vůbec. V uplynulých letech byl také vysoký počet případů v gesci Ministerstva životního prostředí, dopravy a financí. Problematické jsou zejména oblasti životního prostředí, uplatňování principu volné soutěže a dodržování zásad jednotného trhu. Regulace je zde zaměřena na ochranu zájmů subjektů nejednajících primárně za účelem vytvoření zisku, ale uspokojování svých základních potřeb a čerpání z poskytovaných služeb, produktů apod. Jde o zachování určitého prostředí člověka a ochranu jeho práv. Právo životního prostředí v Evropské unii již před vstupem ČR do EU čítalo několik set dokumentů a na ČR tehdy bylo, aby všechny předpisy transponovala do svého právního řádu a to ty, jejichž stanovená transpoziční lhůta před datem přistoupení již uplynula. Navíc se celý systém práva životního prostředí skládající se z nejrůznějších předpisů, vznikajících v rozpětí let 1973-2000 lišil od úpravy platné v Evropské unii. Splnit tento úkol bylo možné až v rámci několika přechodných období. Pro právo životního prostředí EU je charakteristické, že směrnice jsou nejčastějším a nejvíce využívaným sekundárním pramenem jeho úpravy, tvoří asi 80 % environmentální legislativy Unie.182
181 Zpráva o činnosti vládního zmocněnce pro zastupování České republiky před Soudním dvorem Evropské unie a Soudem první stupně za rok 2012. Praha: Odbor komunitárního práva, Ministerstvo zahraničních věcí ČR 2013.
182 DAMOHORSKÝ, Milan et. al. Právo životního prostředí. Praha: X.X.Xxxx, 2003, s. 130.
Článek 258 SFEU dává Komisi možnost (a odpovědnost) k zahájení řízení. Na Komisi zaprvé je, aby „posoudila“, zda došlo k porušení smlouvy, tj. aby zjistila a z hlediska unijně právních norem kvalifikovala určité porušení.183 A pak má Komise pravomoc rozhodnout o vhodnosti stíhání dotčeného členského státu. Zahájení řízení o porušení Smlouvy je kromě toho interpretováno jako možnost, nikoli povinnost Komise, „má-li [.] za to, že členský stát nesplnil povinnost, která pro něj z této smlouvy vyplývá.“184
Řízení, která Komise zahajuje, představují pouze nepatrný zlomek jejich celkového množství. Zhruba 35 % všech případů (739 otevřených případů) je založeno na případech řízení z vlastního podnětu Komise.185 Je možno se tázat, zda to znamená, že Komise není schopna plnit své povinnosti strážkyně Smluv? Odpověď záleží na tom, jaká očekávání s touto úlohou Komise, resp. s nástrojem, který byl Komisi k realizaci této úlohy dán, spojujeme. Bylo by skutečně (nebezpečnou) iluzí se domnívat, že Xxxxxx je schopná zachytit, resp. prosadit byť jen zlomek toho, co je obvykle přičítáno schopnosti států vymoci povinnosti vyplývající z jejich právních řádů.186 V některých případech však Xxxxxx skutečně přivírá oči, o porušení smlouvy ví a nehodlá nijak reagovat a to i z politických důvodů.
Otázkou je: lze Komisi nějakým způsobem možno donutit, aby zahájila řízení pro porušení smlouvy? Nelze. Je vyloučeno jakékoliv řízení, kterým by měla být Komise donucena k podání žaloby na porušení povinnosti. Výslovné rozhodnutí, kterým se zamítá žádost o zahájení řízení pro porušení Smlouvy, nemůže být tudíž jinou institucí, členským státem nebo stěžovatelem - jednotlivcem napadena žalobou na neplatnost.187 Podle rozhodnutí Lütticke188 nelze na Komisi podat ani žalobu na nečinnost.189 Toto řešení je odůvodněno tím, že v rámci Římských smluv nemá Komise povinnost jednat.190
183 XXXXX, Xxxxx. Komunitární právní řád. 3. vyd. Praha: ASPI, 2005, s. 657.
184 V angličtině je tato pravomoc lépe vystižena: the Commission may bring the matter
185 Dvacátá osmá výroční Zpráva Komise o kontrole uplatňování práva EU ze dne 14. 9. 2011.
186 XXXXXX Xxxxxx. „Infringementy“ – bezzubé psisko na členské státy? JINÉ PRÁVO [online]. Publikováno 3.
9. 2008 [cit. 14. 11. 2012].
187 XXXXX, Xxxxx. Komunitární právní řád. 3. vyd. Praha: ASPI, 2005, s. 658.
188 Rozsudek Soudního dvora ze dne 1. 3. 1966, Xxxxxx Xxxxxxxx GmbH and Others proti Commission of the European Economic Community. Věc C-48/65.
189 An application for the annulment of a measure by which the Commission has arrived at a decision on an application to initiate the procedure laid down to deal with the failure of a Member State to fulfil an obligation under the EEC Treaty is in admissible, since the initiation of this procedure is part of the administrative stage thereof and no measure taken by the Commission during this stage has any binding force.
190 XXXXX, Xxxxx. Komunitární právní řád. 3. vyd. Praha: ASPI, 2005, s. 658.
Jedno z pozdějších rozhodnutí Star Fruit191 se také týkalo diskreční pravomoci Komise. Star Fruit byla a. s. se sídlem ve Francii, která se zabývala exportem a importem čerstvých banánů. Dospěla však k závěru, že francouzská právní úprava zásobování trhu banány je v rozporu s čl. 34 SFEU. Společnost proto požádala Komisi, aby zahájila proti Francouzské republice řízení o porušení Smlouvy, které by zajistilo, že Francie jako členský stát zruší kvóty pro dovoz banánů a uhradí škodu, která jejím zavedením vznikla. Komise svým dopisem sdělila Star Fruit, že v této věci přijme příslušná opatření. To však neučinila do 2 měsíců od oznámení, a tak Star Fruit sama podala žalobu k SD EU dle článků 258 a 260 SFEU. Komise však zareagovala svým podáním, kdy navrhla odmítnout žalobu jako nepřípustnou.
Dle Generálního advokáta pouze Komise a členské státy jsou oprávněni učinit protiprávní jednání jiného státu předmětem soudního řízení. Soukromé osobě by tudíž nemělo být dovoleno vyzývat Komisi k zahájení řízení, a když už tak další postup ponechat pouze na jejím uvážení. Byl by de facto překročen institut předběžné otázky, která by tak ztratila na významu. Podle SD EU byla žaloba Star Fruit naprosto nepřípustná, Nejde ani o porušení Komisí tím, že nerozhodla o podání žaloby o porušení práva proti Francouzské republice – není to povinnost Komise, ta je zde nadána uvážením. Také pokud Komise podá odůvodněné stanovisko k tomu, že stát porušil svoji povinnost a stát tomuto stanovisku nevyhoví, ani v tomto případě není Komise povinna podávat žalobu k SD EU. Star Fruit tedy nemůže za žádných okolností vytýkat Komisi, že takovou žalobu nepodala.
„Ze struktury článku 258 SFEU je zřejmé, že Komise není vázána zahájit řízení upravené v tomto článku, ale je nadána diskreční pravomocí, která vylučuje právo jednotlivců, požadovat po instituci přijetí určité pozice. Pouze pokud se domnívá, že členský stát, o který se jedná, porušil některou z povinností, vydá Komise odůvodněné stanovisko. Navíc, v případě, že stát nevyhoví stanovisku v předepsané lhůtě, instituce má v každém případě právo, nikoliv však povinnost, obrátit se na Soudní dvůr, aby deklaroval, že došlo k porušení povinnosti.192“
Tato diskreční pravomoc, která vylučuje právo osob žádat, aby zaujala konkrétní postoj, byla později potvrzena dalšími rozsudky.193 Komise tedy nemá právní povinnost podat žalobu ani v případě, že dospěje k přesvědčení o porušení členským státem. Je nepřípustné, aby jednotlivec podal žalobu na nečinnost orgánu.
191 Rozsudek Soudního dvora ze dne 14. 2. 1987, Star Fruit proti Komisi. Věc C-247/87.
192 „tamtéž“,odst. 11-12, tučně zvýrazněné autorem.
193 Rozsudek Soudního dvora ze dne 14. 9. 1995, Xxxxxxxx a ostatní proti Komisi. Věc T-571/93.
Samostatnou otázkou je i žaloba na náhradu škody založená na nezahájení řízení o nesplnění povinnosti Komisí na základě článku 258 SFEU. Tato žaloba je dle ustálené judikatury nepřípustná.194 Vzhledem k tomu, že Komise není povinna zahájit řízení o nesplnění povinnosti na základě článku 258 SFEU, není její rozhodnutí nezahájit takové řízení v každém případě protiprávní, takže nemůže vést ke vzniku mimosmluvní odpovědnosti Unie.195 Z této neexistence odpovědnosti však nelze vyvozovat, že zahájení takového řízení rovněž vylučuje jakoukoliv odpovědnost Unie. Diskreční pravomoc, kterou orgán disponuje, nemá totiž za následek zproštění povinnosti orgánu jednat v souladu s takovými právními normami vyšší právní síly, jako Smlouva a obecné zásady práva Unie, jakož i relevantním sekundárním právem. Pokud je legalita tohoto aktu zpochybněna v zákoně na náhradu škody, lze ji tedy posoudit ve vztahu k povinnostem, které má uvedený orgán.196
SD EU také rozhodl, že neexistence zvláštního motivu, nebo nezájem ze strany Komise na podání žaloby proti členskému státu by neměl mít dopad na přípustnost tohoto řízení.197 Členské státy se snažily argumentovat i tím, že Komise by měla mít určený nějaký časový limit, kdy by měla zahájit řízení proti členskému státu, avšak i tyto argumenty vyvrátil SD EU ve svém rozhodnutí,198 když určil, že je jen a jen na Komisi, aby zvážila, kdy zahájí řízení o porušení Smlouvy.
Podle Xxxxxxx,199 Komise zahájí řízení proti menšině členských států v případě, že většina (dokonce stačí jeden členský stát) podpoří výklad Komise. Pokud všechny členské státy nesouhlasí s Komisí, tak ta "velmi zřídka" zahájí řízení o nesplnění povinnosti. Izolované členské státy se obvykle přizpůsobí většině.
Na druhé straně je pro jednotlivce otevřená možnost si stěžovat na postupy Komise k Evropskému veřejnému ochránci práv; od roku 1996 veřejný ochránce práv provedl několik šetření Komise v oblasti vynucovacích postupů.200 Z jeho šetření vyplynulo, že Komise neinformovala jednotlivce v případě, že byl případ uzavřen, nebo dokonce Xxxxxx oznámila rozhodnutí tisku ještě před informováním stěžovatele. Po této kritice změnila Komise svou praxi odpovídajícím způsobem. Pokud k zahájení procesu již došlo, je tento orgán povinen
194 Rozsudek Soudního dvora ze dne 23. 5. 1990, Asia Motor France proti Komisi. Věc C-72/90.
195 Rozsudek Soudního dvora ze dne 18. 12. 2009, Chambre nationale des courtiers maritimes de France proti Radě EU a Komisi. Spojené věci T-440/03, T-121/04, T-208/04, T-365/04 a T-484/04.
196 „tamtéž“
197 XXXXX Xxxx et al . EU Law. Texts, Cases and Materials. 3rd Edition. Oxford: Oxford University Press, 2003, s. 382.
198 Rozsudek Soudního dvora ze dne 10. 12. 1968, Komise proti Itálii. Věc C-7/68.
199 XXXXXX, Xxxxxxx. Exceptions to article 226: Alternative administrative procedures and the pursuit of member states. European law journal. 2000, č. 2, s. 148-175.
200CRAIG Xxxx et al. EU Law. Texts, Cases and Materials. 3rd Edition. Oxford: Oxford University Press, 2003, s. 374.
vydat později posudek a musí respektovat zásadu audi alternam partem, tj. musí být dána příležitost členského státu se k věci vyjádřit.
Přesto je takto široká diskreční pravomoc Komise. Xxxxxxx zůstává, zda by tato pravomoc měla být nějakým způsobem omezena? Náprava je shledávána v posílení procesních práv států v jednotlivých fázích řízení, nikoliv v omezení diskrece Komise posunout řízení do další fáze.201
Zmírnění této pravomoci Komise je zakotveno v čl. 259 SFEU, který umožňuje, aby řízení iniciovaly i členské státy, a to pokud byly poškozeny jejich zájmy protiprávním jednáním členského státu, nebo pokud to považují za nezbytné v rámci unijní legality.
Řízení je rozděleno do dvou na sebe navazujících fází. Počínaje administrativní fází, tzv. nespornou částí řízení, která je písemná, konče sankční fází, která končí u Soudního dvora EU.
Českou republiku zastupuje v řízeních o porušení Smlouvy ve všech fázích vládní zmocněnec pro zastupování ČR před SD EU jmenovaný vládou v souladu s usnesením vlády České republiky ze dne 4. února 2004 č. 113 o Statutu vládního zmocněnce pro zastupování České republiky před Soudním dvorem EU, ve znění usnesení č. 382 ze dne 24. května 2010.202 První fáze se odehrává před Komisí a druhá část před Soudním dvorem, proto rozdělení do dvou etap. Někteří autoři však rozdělují řízení do více fází, podstata ale zůstává stejná. Nejdříve se ale zaměřím na zvláštní a od řízení oddělenou část, a to na EU Pilot a CHAP. Tato řízení jsou flexibilní a relativně neformální tzv. předfází samotné administrativní fáze.
201DUMBROVSKÝ, Xxxxx. Řízení o porušení smlouvy jako deliktní systém a pravomoc Komise.
Jurisprudence. 2011, č. 5, s. 10.
202 Dne 10. 3. 2008 byl do této funkce jmenován usnesením vlády č. 246 XXXx. Xxxxxx Xxxxxx, Ph.D., LL. M. Plnění svých úkolů zajišťuje vládní zmocněnec prostřednictvím své Kanceláře, Výboru vládního zmocněnce a v souladu s principem spolupráce mezi orgány státní správy. Výbor vládního zmocněnce, zřízený Statutem vládního zmocněnce, je meziresortním poradním a konzultačním orgánem zřízeným specificky k tomu, aby napomáhal vládnímu zmocněnci při plnění jeho úkolů, a je složen ze zástupců jednotlivých ústředních orgánů státní správy, ze zástupce Úřadu vlády a z přizvaných zástupců některých dalších ústředních orgánů státní správy.
2.5.1 EU Pilot a CHAP
Od poloviny dubna 2008 probíhá projekt EU, který se zaměřuje na hlubší a perspektivnější spolupráci mezi Komisí a členskými státy a účastní se jej 15 členských států.203 Do konce roku 2011 se k němu připojilo 25 členských států a pokročily práce se dvěma zbývajícími státy (Lucembursko a Malta). Komise navrhla tento projekt a to ve svém sdělení „Evropa přinášející výsledky – uplatňování práva Společenství“204 Jedná se o užší, konstruktivnější a častější spolupráci, která by přinesla lepší řešení problémů. Záměrem bylo využívat tento způsob práce ve všech možných případech k časné nápravě porušení práva EU, aniž by bylo třeba zahajovat řízení o nesplnění povinnosti.205 Jde vlastně o přenesení části břemene spojeného s prošetřováním údajného porušení unijního práva na samotné členské státy. V březnu 2010 Xxxxxx přijala první Zprávu o hodnocení projektu „EU Pilot“. V této zprávě Komise podotkla, že systém již začal přinášet pozitivní výsledky, i když je mnoho aspektů, které by mohly být dále rozvíjeny s cílem zlepšit fungování systému, zvýšit porozumění mezi Komisí a zúčastněnými členskými státy a urychlit zpracování spisů a zlepšit dosažené výsledky.206
Pro komunikační účely byly vytvořeny určité databáze, které sloužily pro přenos informací mezi Komisí a jednotlivými členskými státy. České kontaktní místo v úzké spolupráci s resortem, kterého se problematika týká, vypracuje vyjádření, podobně jako v případě samotného řízení o porušení Smlouvy. Ve vyjádření, pro jehož zpracování je stanovena lhůta deset týdnů, Česká republika sdělí EK způsob řešení problému, resp. další informace. Komise následně řešení vyhodnotí a posoudí nezbytnost zahájení řízení o porušení Smlouvy (ta na to má taktéž deset týdnů). Do začátku února 2010 prošlo projektem 723 spisů. Více než 60 % spisů tvoří stížnosti, přes 20 % dotazy a téměř 20 % spisů vytvořila z vlastní iniciativy Komise. Pokud jde o stížnosti a dotazy, 43 % spisů pochází od občanů a 36 % od podniků a subjektů občanské společnosti. Předmět spisů potvrzuje dosavadní zkušenosti týkající se objemu dotazů a problémů, které vyvstávají v různých odvětvích práva EU: 36 % se týká životního prostředí, 21 % vnitřního trhu, 8 % daní, 7 % zaměstnanosti, pracovního práva a sociálního zabezpečení, 6 % spravedlnosti, svobody a bezpečnosti, 5 % podnikání, 4
203 Rakousko, Česká republika, Dánsko, Německo, Finsko, Maďarsko, Irsko, Itálie, Litva, Nizozemsko, Portugalsko, Slovinsko, Švédsko, Španělsko a Spojené království.
204 Sdělení Evropské komise Evropa přinášející výsledky – uplatňování práva Společenství ze dne 5. 9. 2007, KOM (2007) 502. Oddíl 2.2 „Zlepšení pracovních postupů“, s. 8. In: EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 14. 10. 2012].
205 Zpráva Komise. Zpráva o hodnocení projektu EU Pilot ze dne 3. 3. 2010, KOM (2010) 70. In: EUR-Lex
[právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 14.11. 2012].
206 „tamtéž“
% zdraví a ochrany spotřebitele a 4 % zemědělství.207 Co se týče České republiky, řešilo české kontaktní místo k 31. 3. 2011 celkem 51 případů. Z uvedeného počtu bylo vyřešeno 28 případů, v 5 případech Komise rozhodla o zahájení řízení o porušení Smlouvy a v 18 případech řízení k uvedenému datu probíhalo. V roce 2011 přišlo již 1201 nových případů. Pokud jde o oblasti politik, nejvíce případů je z oblasti životního prostředí (335 otevřených případů), následuje vnitřní trh a služby (129) a daně a celní unie (117).208
V současnosti tento projekt umožňuje důslednější využívání systému a lepší výměnu informací. Dříve posílaly útvary Komise před zahájením jakýchkoliv formálních kroků úřední dopisy, nyní se používají formuláře, které se zasílají prostřednictvím systému. Nyní je možné celou agendu urychlit a vyhledat konstruktivní řešení rychleji výměnou informací mezi Komisí a členskými státy v rámci projektu EU Pilot. V naléhavých případech však může Komise rovnou rozhodnout o vydání formálního upozornění členskému státu bez předchozího dvoustranného jednání.
Informace ohledně těchto řízení jsou v případě, že řízení běží, utajované. Vztahují se na ně pravidla, která jsou stejná jako při administrativní fázi řízení pro porušení povinnosti.
CHAP je nástroj, který je speciálně navržen pro registraci a řízení stížností a dotazů evropských občanů týkajících se uplatňování práva EU členským státem. CHAP zaručuje řádné a včasné přidělení stížností příslušným útvarům Komise, jakož i systematickou zpětnou vazbu stěžovatelům v souladu se sdělením Komise z roku 2002 o vztazích se stěžovatelem ve věcech nesplnění práva Unie.209
Jednou z výrazných výjimek z uvedené praxe jsou řízení ve věci opožděné transpozice či notifikace směrnic; v takových případech jsou řízení zahajována automaticky po marném uplynutí lhůty pro transpozici (tyto případy nejsou předmětem řízení EU Pilot, neboť o obsahu povinnosti členského státu nemůže být sporu).210
207 Zpráva Komise. Zpráva o hodnocení projektu EU Pilot ze dne 3. 3. 2010, KOM (2010) 70. In: EUR-Lex
[právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 14.11. 2012]
208 Dvacátá devátá výroční zpráva Komise o kontrole uplatňování práva EU ze dne 30. 11. 2012.
209 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/29/ES ze dne 11. května 2005 o nekalých obchodních praktikách vůči spotřebitelům na vnitřním trhu a o změně směrnice Rady 84/450/EHS, směrnic Evropského parlamentu a Rady 97/7/ES, 98/27/ES a 2002/65/ES a nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č.
2006/2004 (směrnice o nekalých obchodních praktikách), s. 22. In: EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 7. 8. 2012].
210 Zpráva o činnosti vládního zmocněnce pro zastupování České republiky před Soudním dvorem Evropské unie a Soudem první stupně za rok 2010. Praha: Odbor komunitárního práva, Ministerstvo zahraničních věcí ČR. 2013
2.5.2 Administrativní (prejudiciální) fáze řízení
Tato část se odehrává před Komisí. Komise přezkoumá své spisy a zjistí, že od několika členských států nemá údaje o implementaci určité směrnice.211 Zahájí s těmito státy dialog. Loajální spolupráce na straně členských států je důležitá vzhledem k tomu, že Komise nemá obecné pravomoci vyšetřovat porušování na území členských států. Podle ustálené judikatury, členské státy spolupracují v dobré víře při šetření Komise a poskytnout Komisi všechny požadované informace.212 Pokud daný stát reaguje a podnikne kroky, které Komisi uspokojí, vše je v pořádku. Jde o to, aby členský stát dosáhl souladu s požadavky práva EU. Zejména v případě věcných řízení ovšem členský stát může svůj postup i v této fázi řízení obhájit, a to primárně právními argumenty. Když však členský stát během období před zahájením řízení nepodnikne žádné kroky, nebo pokud má Komise opravdu za to, že neimplementoval dostatečně, může podat případ Soudnímu dvoru dle čl. 258 SFEU. Dle Rozhodnutí SD EU Komise proti Španělsku, členské státy musí spolupracovat s Komisí, odpovídat na dotazy a poskytovat součinnost. Xxxxxx tady jde o zjišťování skutkového stavu.
Jak bylo zmíněno již výše, řízení může zahájit Komise z vlastní iniciativy anebo členský stát. Pokud však řízení zahajuje členský stát (což se neděje moc často), má Komise určité pravomoci i v tomto případě. Dle článku 259 SFEU členský stát nejdříve podá stížnost ke Komisi, která zahájí řízení a pokračuje v něm, jako kdyby ho zahajovala z vlastní iniciativy. Pokud Komise do tří měsíců nevydá negativní či odůvodněné stanovisko, může členský stát podat žalobu přímo k SD EU. Zdá se, že tvůrci smluv tedy připouštěli, že tato žaloba z podnětu členských států bude mít výjimečnou povahu a že navíc nesmí zpochybnit privilegovanou roli, kterou v řízení pro porušení smlouvy hraje Komise.213 Pokud však k zahájení řízení již došlo, je Komise povinna vydat později posudek a musí respektovat zásadu audi alternam partem.
Velice často se stává, že Komise zahájí řízení o nesplnění povinnosti a poté prudce stoupne počet oznámení vnitrostátních opatření. To pak vede k zastavení řízení. Samotná hrozba odsuzujícího rozsudku je stimulem a motivem pro členské státy ke zvýšené aktivitě v notifikování přijatých opatření. Z řízení dle čl. 258 SFEU sice nevyplývají bezprostředně žádné sankce, ale i tak je to hrozba dostatečná proto, aby na ni členské státy reagovaly přijímáním vnitrostátních opatření. Z celkem 792 případů týkajících se nesdělení přijatých opatření, které Komise uzavřela v roce 2010, jich 558 bylo uzavřeno po zaslání výzvy a před
211 Směrnice samotné obsahují údaje o tom, že stát má povinnost informovat Komisi o její včasné a správné implementaci.
212 Rozsudek Soudního dvora ze dne 27. 11. 2011, Komise proti Lucembursku. Věc C-490/09.
213 XXXXX, Xxxxx. Komunitární právní řád. 3. vyd. Praha: ASPI, 2005, s. 659.
odesláním odůvodněného stanoviska členskému státy.214 Zároveň je však ze strany soudu nepřezkoumatelná dohoda mezi členským státem a Komisi, kterou uzavřeli v průběhu administrativní fáze.
Komise tedy prostřednictvím svých generálních ředitelství ověřuje, jak je unijní právo prováděno a pokud je výsledek negativní, zahájí řízení. Tato fáze je neformální, jelikož se odehrává na bázi dopisů mezi Komisí a členským státem. Jedná se tedy o postup předcházející oficiálnímu jednání dle čl. 258 SFEU a je jím otevřen dialog se Stálým zastoupením a relevantními orgány členského státu. To vše se děje prostřednictvím Stálého zastoupení členského státu v Komisi a jednotlivými orgány členských států. Jde o poloúřední dialog a velké množství případů bývá zastaveno již v této fázi. Z této praxe můžeme vypozorovat snahu obou účastníků o rychlé vyřízení věci.
Komise zašle členskému států žádost o vysvětlení (dříve tzv. „dopis před-169“ francouzsky lettre pré-169 ). EU Pilotem se nahrazuje předchozí běžná praxe, kdy Komise za tímto účelem zasílala úřední dopisy. Mohou však být povoleny výjimky a postupy při porušení předpisů mohou být zahájeny bez navázání předchozích kontaktů prostřednictvím projektu EU Pilot. V takových výjimečných případech může Komise okamžitě reagovat na údajné porušení právních předpisů členským státem a vyzvat členský stát, aby jednal v souladu s právem EU.215 Pokud případ v této fázi není mezi účastníky vyjasněn, tak přichází formální upozornění ze strany Komise a stát má obvykle dva měsíce na odpověď a Komise sama většinou rozhoduje v období jednoho celého roku, jestli případ uzavřít či v něm pokračovat. Zavedení této poloúřední fáze opět svědčí o tom, že před krystalizací sporu a jeho soudním postihováním je dávána přednost rychlému odstranění porušení Smlouvy.216
2.5.2.1 Formální upozornění
Prvním krokem v této fázi je vydání formálního upozornění. V tomto dopise EK upozorňuje členské státy buď na to, že směrnice nebyly transponovány ve stanovené lhůtě nebo na to, že nebyly transponovány a implementovány správně. Komise také ve svém upozornění uvede, proč si myslí, že se členský stát dopustil jednání, které není v souladu s právem EU. Vyjádří své argumenty a vyzve členský stát k doplnění v určité lhůtě a ta bývá
214 Dvacátá osmá výroční Zpráva Komise o kontrole uplatňování práva EU ze dne 14. 9. 2011.
215 Zpráva Komise Druhá zpráva o hodnocení projektu EU Pilot ze dne 21. 12. 2011, KOM (2011) 930. In: EUR- Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 5. 10. 2012].
216 XXXXX, Xxxxx. Komunitární právní řád. 3. vyd. Praha: ASPI, 2005, s. 661.
zpravidla dvouměsíční od doručení formálního upozornění. Pokud se však jedná o naléhavý případ, může být lhůta i kratší.
SD EU považuje formální upozornění za nutný prvek řádného řízení, jehož opomenutí znamená nepřípustnost žaloby Komise. V této fázi může být řízení přerušeno v případě, že Komise, na základě vysvětlení členského státu, shledá, že k porušení nedošlo, nebo proto, že členský stát odstraní namítané porušení. Na základě odpovědi členského státu se Komise rozhodne, zda bude v řízení pokračovat či případ uzavře. Toto rozhodnutí trvá asi rok. Pokud i přes tuto fázi není případ vyjasněn, zašle Komise členskému státu odůvodněné stanovisko a stát dostává dvouměsíční lhůtu k vyjádření, pokud chce zabránit soudnímu jednání.
Ve většině případů můžeme pozorovat snahu řešit spory mezi členským státem a Komisí dohodou a interpretovat je jako nedopatření, které vzniklo například chybným jazykovým výkladem, nebo náhodným opomenutím. Mohou se ovšem vyskytnout situace, kdy je jednání členského státu skutečně motivováno např. snahou získat časový odklad pro zavádění odsouhlasených opatření.217
2.5.2.2 Odůvodněné stanovisko
Druhým krokem je vydání odůvodněného stanoviska - reasoned opinion - a to pokud formální upozornění nevede k zajištění náležité transpozice a implementace směrnice. Zde Komise jasně vymezí základ právního sporu, vysvětlí, v čem spočívá dle jejího názoru nesprávná transpozice a poskytne členskému státu zpravidla dva měsíce na vyjádření. Generální advokát Colomer218 považuje období po vydání odůvodněného stanoviska za "období milosti", protože Xxxxxx se zavazuje, že nezahájí soudní řízení, zatímco členský stát má stále možnost splnit své závazky. Odůvodněné stanovisko tak musí obsahovat ucelené a podrobné vysvětlení důvodů, které Komisi vedly k závěru, že členský stát nesplnil povinnosti, které pro něj vyplývají z práva EU. Pokud členský stát nevyhoví, popř. pokud se jeho argumenty nebudou zdát Xxxxxx dostatečné, přejde řízení do další, druhé fáze. Doručením odůvodněného stanoviska je vyčerpána administrativní fáze. Odůvodněné stanovisko se svojí strukturou víceméně neliší od závazného právního aktu, resp. od rozhodnutí dle čl. 288 SFEU, jehož náležitosti jsou stanoveny v čl. 296 SFEU. Stanovisko musí obsahovat výrok a odůvodnění, z něhož jasně vyplývá, které právní předpisy evropského práva členský stát
217 XXXXX, Xxxx, XXXXXXX, Xxxxxxx. Evropská unie. 2., dopl. a aktualiz. vyd. Brno: Centrum pro studium demokracie a kultury, 2009.
218 Stanovisko generálního advokáta R-J. COLOMERA přednesené dne 17. 9. 2002, Komise proti Irsku, ve věci C-362/02.
porušil, v jakém jednání členského státu je takovéto porušení spatřováno a které právní důvody opravňují Komisi posoudit takovéto jednání jako porušení Smlouvy.219 Poté, co členský stát zašle své vyjádření Komisi, tak má de iure dvě možnosti jak s ním naložit, buď vyjádření akceptovat, nebo jej odmítnout. Akceptace vyjádření nemusí ještě nutně znamenat ukončení sporu, většinou trvá ještě dva až tři měsíce než Komise řízení zastaví (nemusí to však tak být nezbytně). Pokud Komise odmítne vyjádření, nepodá o tom již žádné vysvětlení a přistupuje k dalšímu kroku. EK může podat na členský stát žalobu k SD EU pro porušení Smlouvy. Tuto žalobu může EK založit pouze na skutečnostech a námitkách uváděných ve svém odůvodněném stanovisku.220
Na konci administrativní fáze řízení má Komise právo ho jednostranně ukončit. Tato fáze řízení je neveřejná, ale v posledních letech Komise zavedla praxi, že o odůvodněných stanoviscích informuje veřejnost alespoň ve formě tiskových prohlášení.
2.5.3 Justiční fáze - Řízení před SD EU
Pokud Komise neuzná odůvodněné stanovisko členského státu za dostačující, může podat k SD EU žalobu na členský stát. Je zcela na Komisi zda žalobu podá a pokud tomu tak je, musí se žaloba zakládat na skutečnostech uvedených v odůvodněném stanovisku.221
Tato část řízení už má jasný charakter řízení soudního, přičemž výlučně přípustný k jeho vedení je Xxxxxx dvůr Evropské unie. Následuje klasické soudní řízení, tedy žaloba, žalobní odpověď, replika, duplika, případně vyjádření vedlejších účastníků a vyjádření hlavních účastníků řízení k vyjádřením vedlejších účastníků, ústní jednání, stanovisko generálního advokáta a rozsudek.
V této fázi může Xxxxxx požádat o prohlášení Soudního dvora, když vyplývá, že členský stát nesplnil provádění a prosazování právních předpisů EU a nakonec může Komise požádat Soudní dvůr, aby udělil peněžní sankci. Tento postup se ukázal jako robustní nástroj proti porušování EU práva jak v prejudiciální fázi, kde je drtivá většina případů ukončena a rovněž v případech, před Soudním dvorem.222
219 TICHÝ, LUBOŠ et al. Evropské právo. 3. vyd. Praha: Nakladatelství X. X. Xxxx, 2006, s. 355.
220 Rozsudek Soudního dvora ze dne 16. 12. 1992, Komise proti Řecku. Věc C-210/91. An application brought under Article 169 of the Treaty can be based only on the arguments and pleas in law already set out in the reasoned opinion.
221 „tamtéž“
222 XXXXXXXX, Stine. Non-binding enforcement of EU law: Interpretation or centralization and norm assimiliation? In EUSA Twelfth Biennial International Conference [online]. Boston, Massachtusetts, March 3-5,2011 [ cit. 2. 2. 2013].
Tato další významná pravomoc Komise je také specifická, protože Komise má možnost zvolit si kdy bude žaloba podána. Jak uvedl SD EU ve svém rozhodnutí: „Podání žaloby na konstatování porušení smlouvy, jehož se dopustil stát…není omezeno předem stanovenou lhůtou, protože toto řízení s sebou s ohledem na svou povahu a svůj účel nese pravomoc, aby Komise posoudila, které prostředky a lhůty jsou nejpřiměřenější k ukončení případných porušení.“223 S touto svobodou Komise hrozí nebezpečí, že Komise si opravdu může zvolit jakýkoliv okamžik k podání žaloby, což se již několikrát i stalo.224 Komise má pravomoc si zvolit vhodný i nevhodný politický okamžik k podání své žaloby. Jedinou a zela nedostatečnou možností jak zažalovat členský stát bez účasti Komise, je přímá žaloba podaná některým členským státem dle čl. 259 SFEU. Jak jsem však již uvedla, toto řešení není časté a oblíbené.
Aktivně legitimována k podání žaloby je Komise, která přitom nemusí prokazovat právní zájem na podání žaloby. Předpokládá se, že zasahuje v zájmu zákona za účelem obnovení unijní legality.
Důvody pro nepřípustnost žaloby vznikají, pokud Komise nepostupovala v souladu se Smlouvou. SD EU dokonce zkoumá námitky nepřípustnosti z úřední povinnosti. Nejčastějšími důvody pro odmítnutí žaloby jsou příliš krátké lhůty, které Komise poskytla členskému státu a pokud Komise nedodrží jednotnost stížností v odůvodněném stanovisku a v žalobě. Komise v řízení vystupuje jako žalobce, který musí prokázat objektivní existenci porušení Smlouvy a nese tedy důkazní břemeno. Tato fáze řízení pak zpravidla končí rozsudkem SD EU, který žalobu buď zamítne či jí vyhoví a konstatuje porušení Smlouvy.
Podáním žaloby pak dochází k zahájení druhé – soudní fáze řízení pro porušení SFEU, kdy řízení probíhá před SD EU. Takto je zahájena fáze soudního řízení, jejímž výsledkem je dle čl. 260 SFEU rozhodnutí Soudu o tom, zda došlo k porušení povinnosti vyplývající ze Smluv. Aktivně legitimována k podání žaloby je pouze Komise a podle judikatury Soudního dvora EU má Komise volné uvážení, zda žalobu podá či nikoliv. Sama Komise nemusí prokazovat právní zájem na podání žaloby, jelikož jedná v zájmu EU a v zájmu zachování práva. Není stanovena určitá lhůta k případnému podání, měla by však být přiměřená; příliš brzká reakce neponechává státu prostor pro nápravu, naopak velké prodlení by mohlo vést k odmítnutí žaloby SD EU (členský stát by mohl namítat, že v dobré víře počítal s tím, že se
223 Rozsudek Soudního dvora ze dne 14. 12. 1971, Komise proti Francii. Věc C-7/71.
224 Rozsudek Soudního dvora ze dne 12. 3. 1987, Komise proti Německu. Věc C- 178/84.
řízení před soudem vůbec nebude konat).225 V případě, že je žaloba podána pro nesplnění povinnosti oznámit přijetí transpozičních předpisů u směrnic EU přijatých legislativním postupem, může Komise již v této fázi podat návrh na uložení peněžité sankce členskému státu.
Pokud není žaloba zamítnuta, konstatuje SD EU v rozsudku v naprosté většině případů porušení Smlouvy, není však oprávněn výrokem protiprávní akt členského státu (respektive jeho orgánu) zrušit či změnit, ani mu ukládat konkrétní povinnosti.226
2.5.3.2 Rozsudek a jeho plnění
Pokud tedy SD EU shledá, že členský stát nesplnil povinnost, která pro něj vyplývá ze Smluv, je povinen přijmout opatření, která vyplývají z rozsudku SD EU, dle čl. 260 odst. 1 SFEU, tj. zajistit náležitou transpozici a implementaci směrnice. Rozsudek má v tomto případě deklaratorní účinek, konstatuje nastalé porušení práva. Zároveň často podává užitečný výklad práva, které se netýká přímo předmětu sporu. Ačkoli Xxxxxx dvůr je povinen pouze určit, že ustanovení práva EU bylo porušeno, rozsudky často naznačují, více či méně implicitně, co je nezbytné pro to, aby členský stát plnil.227 K tomu by ale neměly sloužit rozhodnutí SD EU, ale první - administrativní fáze, kdy má členský stát možnost diskutovat s Komisí o tom, jak správně transponovat. Je už na členských státech, aby „přijaly opatření nutná k provedení rozsudku Soudního dvora (čl. 260 odst. 1 SFEU).“ Unijní soudce totiž sám nemá pravomoc zrušit vnitrostátní normy, které jsou v rozporu s unijním právem. Členský stát má pak dvě varianty. Začne plnit v okamžiku, který považuje za vhodný. Nebo v případě, že přetrvávají pochybnosti o rozsahu jeho povinností, požádá o výklad daného rozsudku na základě článku 258 SFEU v souladu s článkem 43 Statutu Soudního dvora EU ve spojení s článkem 158 jednacího řádu Soudního dvora.228
V případě, že členský stát nezajistí odstranění porušení práva EU, ani v návaznosti na odsuzující rozsudek SD EU, konstatující nenáležitou transpozici a implementaci směrnice, postupuje EK dle čl. 260 odst. 2 SFEU. Čl. 260 SFEU neuvádí lhůtu, v níž mají být splněny povinnosti vyplývající z rozsudku. Podle ustálené judikatury však zájem spojený s okamžitým
225 TICHÝ, Luboš et al. Evropské právo. 3. vyd. Praha: Nakladatelství X. X. Xxxx, 2006, s. 357.
226 Srov. TICHÝ, XXXXX et al. Evropské právo. 3. vyd. Praha: Nakladatelství X. X. Xxxx, 2006, s. 358.
000 XXXXXXXX Xxxxx. The enforcement of EU law: The role of the European Commission. 1. Vyd Oxford: Oxford University Press, 2012, s. 69.
228 Stanovisko GA N.. XXXXXXXXXX přednesené dne 21. 3. 2013, Evropská komise proti České republice ve věci C 241/11.
a jednotným uplatňováním práva EU vyžaduje, aby bylo plnění započato okamžitě a dokončeno v co možná nejkratší lhůtě.229 Dále je třeba podotknout, že členský stát se nemůže dovolávat ustanovení, praxe nebo okolností svého vnitrostátního právního řádu, za účelem odůvodnění nesplnění povinnosti a nedodržení lhůt.230 Soudní dvůr však i přesto může při svém posuzování závažnosti zohlednit skutečné potíže, které může mít členský stát při plnění povinností vyplývajících z rozsudku na základě čl. 258 SFEU.231
Komise znovu zahájí řízení pro porušení povinnosti s cílem uložit sankci členskému státu. Finanční sankci lze však uložit členskému státu teprve tehdy, kdy je porušení unijního práva nesporné. Poté, co je výklad Komisí potvrzen prvním rozsudkem Soudního dvora, pokud členský stát své porušení nenapraví. Toto sankční řízení je však kratší, Komise může podat žalobu poté, co dala členskému státu jednu možnost vyjádřit se (fakticky tedy odpadá fáze odůvodněného stanoviska. Komise navrhne paušální částku (amende) a/nebo penále (astreinte), a to kterou považuje za přiměřenou, v určité výši za nesplnění předchozího rozsudku. SD EU v naprosté většině případů respektuje stanovisko Komise a uloží formou nového rozsudku jí navrženou pokutu.
I když to nemusí být na první pohled patrné, i v této fázi má Komise význačné pravomoci a disponuje širokým diskrečním uvážením. První pravomocí je možnost Komise z titulu své funkce „strážkyně smluv“ podat novou žalobu na konstatování porušení, v případě, že má za to, že členský stát nevyhověl rozsudku.
Od vstupu Lisabonské smlouvy v platnost je datem rozhodným pro posouzení existence nesplnění povinnosti podle článku 260 SFEU datum uplynutí lhůty stanovené ve výzvě dopisem vydané na základě odst. 2 druhého pododstavce tohoto článku.232 Judikatura vyžaduje, aby plnění povinností vyplývajících z rozsudku bylo započato okamžitě a bylo završeno v co nejkratší možné lhůtě, což znamená, že členský stát musí zahájit kroky ke splnění povinností vyplývajících z rozsudku co možná nejrychleji po jeho vyhlášení. Lhůta, dokdy může Komise podat žalobu, není upravena. Soudní dvůr k tomu pouze uvedl, že příliš dlouhé vyčkávání s podáním žaloby by mohlo omezit možnost států úspěšně se hájit obviněním Komise.233 Jsou tedy známy případy, kdy Xxxxxx nejprve zažaluje jeden členský stát a až na základě výsledku tohoto sporu zahájí řízení i proti jiným zemím. Nebo případy
229 Rozsudek Soudního dvora ze dne 25. 11. 2003, Komise proti Španělsku. Věc C-278/01.
230 Rozsudek Soudního dvora ze dne 19. 12. 2012, Komise proti Irsku. Věc C-374/11.
231 „tamtéž“
232 Rozsudek SD EU. věc C-610/10.
233 Rozsudek soudního dvora ze dne 16. 5. 1991, Komise proti Holandsku. Věc C-96/89.
kdy je stát žalován až po pěti letech od porušení Xxxxxxx.234 Státy ani jednotlivci nemohou tento výběr nikterak právně ovlivnit a jsou odkázány pouze na politický nátlak.235
2.5.4.1 Sankce a jejich geneze
Sankce by měla být přiměřená okolnostem.236 Rozsudky SD EU jsou pro členské státy a pro evropské instituce závazné.
V původních Římských smlouvách neexistovala možnost uložení sankce. Tehdejší čl. 169 ES (nyní 258 SFEU) stanovil postup, dle kterého Komise jednala a pokud členský stát nesplnil svoje povinnosti, řízení vedlo k soudu. Jedinou sankcí, kterou měl soud k dispozici, bylo požadovat dodržování práva. Pokud členský stát stále neplnil své povinnosti, začala Komise druhou fázi, a to podle čl. 171 ES (260 SFEU). Ale opět jediné, co mohl soud požadovat po členském státu, bylo napravit jeho porušení. Předpokládalo se, že členský stát by se styděl, pokud by bylo veřejně známo, že je proti němu veden infringement.237 Neochota zavést sankce před Maastrichtskou smlouvou je z velké části vysvětlena důvody národní suverenity.238 V průběhu mezivládní konference, která vedla k Maastrichtské smlouvě, už bylo jasné, že tehdejší Společenství nemohlo dále spoléhat na dobrovolnost plnění členských států. Možnost uložit členskému státu sankci tedy zavedla až Maastrichtská smlouva. Byl to tehdejší předseda SD EU, Xxx Xxx, který jako první navrhl, že SD EU by měl mít možnost uložit finanční sankce. Velká Británie poté navrhla systém paušálních plateb a penále skutečně přijatých mezivládní konferencí a nyní tvořících čl. 260 odst. 2 SFEU.239 Navrhované sankce jsou dvojího druhu – opakující se penále (většinou za každý den prodlení, v němž stát nevyhoví rozsudku) a paušální částka. Komise musela zjistit, jak bude s novým jí svěřeným nástrojem nakládat. Vydala k tomu dva nástroje: memorandum z roku 1996240 a
234 Rozsudek Soudního dvora ze dne, 18. 2. 1992, Komise proti Velká Británii. Věc C-30/90. Rozsudek Soudního dvora ze dne 14. 12. 1971, Komise proti Francii. Věc C-7/71.
235 Rozsudek SD EU, věc C-247/87.
236 Jako příklad lze uvést rozsudek v případu Komise proti Řecku, kdy Soudní dvůr v roce 2000 poprvé v historii o tomto typu žaloby rozhodl a uložil Řecku penále ve výši 20 000 EURO (v přepočtu cca 640 000 Kč) za každý den pokračujícího prodlení se splněním původního rozsudku C-45/91, ve kterém Soudní dvůr konstatoval, že Řecko nenáležitě implementovalo směrnice č. 75/442 a 78/319, které upravují nakládání
s odpady. Rozsudek Soudního dvora ze dne 16. 12. 1992, Komise proti Řecku. Věc C-210/91.
237 XXXXXX, Xxx. The interpretation of article 260 TFEU (ex. 228 EC). European law review. 2010, svazek 35, č.
3.
238 ANDERSEN, Stine. The enforcement of EU law: The role of the European Commission. 1. vyd Oxford: Oxford University Press, 2012, s. 98.
239 XXXXXX, Xxx. The interpretation of article 260 TFEU (ex. 228 EC). European law review. 2010, svazek 35, č.
3.
240 Information from the Commission – Memorandum on applying Article 171 of the EC Treaty. 1996 OJ C 242/6.
pravidla v roce 1997,241 které dohromady popisovaly, jak bude sankce navrhována a vypočítávána.
S ohledem na zachování předvídatelnosti sankcí a zásadu proporcionality a rovného zacházení s členskými státy vydala Komise dvě sdělení, ve kterých stanoví metodiku pro navrhování výše sankce.242 Dne 13. prosince 2005 přijala Komise sdělení o provádění článku 228 ES, ve kterém popsala své záměry při používání článku 228 ES (nyní čl. 258 SFEU). V bodě 10 tohoto Sdělení 2005 Xxxxxx vysvětlila své důvody, pro které bude do budoucna navrhovat Soudnímu dvoru uložení nejen penále, ale i paušální částky. V minulosti totiž Komise navrhovala pouze uložení penále, ale zkušenosti ukázaly, že členské státy většinou splnily svou povinnost až v poslední fázi řízení. Druhým je sdělení EK k provádění čl. 260 odst. 3 SFEU.
Významným je v tomto případě i rozsudek Komise v. Francie,243 jež byl vysoce medializován, byl přeložen do všech jazyků členských států, což se stává opravdu málokdy. Velkou rolu při výpočtu pokuty zde hrál odstrašující účinek a taky to, že doba porušování evropského práva byla opravdu dlouhá. V tomto případě, EU přijata v 80 letech předpisy, jejichž cílem bylo chránit ryby v mořských vodách. Snažila se zabránit výlovu ryb, které nemají určenou minimální velikost. Především ji Komise obvinila z nedostatku kontroly dodržování těchto norem, konkrétně monitorování minimální velikosti ok v sítích a minimální velikostí ryb, které se mohly prodávat. Francie byla již 11. června 1991 odsouzena, protože nezajistila kontrolu zaručující dodržování těchto opatření. Komise během několika let vyslala své inspektory na kontrolu prováděnou ve francouzských přístavech a ti konstatovali zlepšení situace, ale Francie stále tolerovala výlov a prodej podměrečných ryb. Komise proto podala na Francii žalobu dne 27. srpna 2002 pro nesplnění povinnosti na základě tehdejšího článku 228 SES. Komise pak navrhla sankci, kde žádala jak uložení penále, tak uložení pokuty.
Nikdy předtím nebyly obě tyto sankce uloženy zároveň. Komise odůvodnila své rozhodnutí argumentem, že každá sankce plní rozdílnou funkci. To, zda se použije jednoho nebo druhého z uvedených opatření, závisí na způsobilosti každého z nich naplnit v závislosti na okolnostech případu sledovaný účel. Zatímco uložení penále se jeví jako vhodné, aby přimělo členský stát k tomu, aby co nejrychleji ustal v neplnění povinností, které by, nebýt
241 Information from the Commission, Method of calculating the penalty payments provided for pursuant to article 171 of the EC Treaty. 1997. OJ C 63/2.
242 Zpráva o činnosti vládního zmocněnce pro zastupování České republiky před Soudním dvorem Evropské unie a Soudem první stupně za rok 2010. Praha: Odbor komunitárního práva, Ministerstvo zahraničních věcí ČR. 2011.
243 Rozsudek Soudního dvora ze dne 12. 7. 2005, Komise proti Francii. Věc C-304/02.
takového opatření, mělo tendenci přetrvávat. Uložení zaplacení paušální částky spočívá spíše na posouzení dopadů nesplnění povinností dotyčného členského státu na soukromé a veřejné zájmy, zejména pokud neplnění povinností trvalo po dlouhou dobu od rozsudku, jímž bylo původně určeno.244
První kdo navrhl současné uložení penále i paušální částky byl generální advokát Xxxxxxxx ve svém stanovisku k předmětnému rozsudku.245
SD EU v tomto případě judikoval, že není vyloučeno použití obou druhů sankcí současně,
„zejména v případech, kdy porušení trvá dlouho a současně má tendenci nadále přetrvávat přičemž použití spojky „nebo" v odstavci 2 musí být chápáno v kumulativním, a nikoliv v alternativním smyslu."246
Protiargumentem bylo, že se obě sankce nedají použít zároveň a to z důvodu zásady non bis in idem. Soud se však vypořádal i s touto překážkou a uvedl, že „z toho vyplývá, že souběžné uložení zaplacení penále a paušální částky nemůže porušit zásadu non bis in idem, protože délka neplnění povinností je zohledněna jako jedno kritérium, mezi jinými, za účelem určení přiměřené úrovně donucení a odrazení, a stejně tak nemůže představovat zásah do rovnosti zacházení, pokud se s ohledem na povahu, závažnost a trvání zjištěného neplnění povinností takový souběh jeví jako vhodný, přičemž skutečnost, že k takovému souběhu nedošlo dříve, není v tomto ohledu překážkou.“247 Nakonec SD EU uložil oba druhy pokut, periodické penále 58 miliónu EUR za každé pololetí nerespektování původního rozsudku a paušální částku 20 miliónů EUR; historicky tak byly poprvé uloženy obě sankce současně.248
Před tímto rozsudkem Komise pravidelně navrhovala SD EU uložit jen periodickou pokutu, ale ne jednorázovou pokutu. Jak se Komise však vyjádřila ve svém sdělení z roku 2005, změnila poté strategii. Ukládání čistě symbolických sankcí Xxxxxx odmítla s tím, že by tím sankce, jakožto podpůrný nástroj v řízení o porušení, ztratila svou účinnost, což by bylo přímo v rozporu s cílem řízení, kterým je zajištění prosazování práva EU. Podle Xxxxxx totiž už samotné prodlení při výkonu rozsudku SD EU je závažné porušení legality a právní jistoty v právní společnosti. Pouhé uložení penále, aniž by současně byla požadována paušální
244 Rozsudek SD EU, věc C-304/02.
245 Stanovisko generálního advokáta X. X. XXXXXXXXX, ze dne 29. 4. 2004, Komise proti Francii, ve věci C- 04/02 GA posléze vydal druhé stanovisko, protože původní návrhy vyvolaly nové otázky, týkající se čl. 260 SFEU, a tak předseda Soudního dvora rozhodl znovu otevřít ústní část řízení.
246 Rozsudek SD EU, věc C-304/02.
247 „tamtéž“
248 Europa EU. Press Releases: Financial Penalties for Member States who fail to comply with Judgments of the European Court of Justice: European Commission clarifies rules [online]. Publikováno 14. 12. 2005 [cit.21. 12. 2012].
částka, by mohlo být považováno za souhlas s tím, aby členský stát pokračoval v porušování práva i poté, co SD EU konstatoval porušení povinnosti.
Již zmíněné Sdělení z roku 2005 obsahuje podrobný návod na výpočet výše penále. Soudní dvůr však není návrhy formulovanými Komisí v uvedených sděleních vázán.249 Návrhy jsou pouze referenčním základem. Stejně tak pokyny v oblasti ukládání zaplacení paušálních částek, které jsou obsaženy ve sdělení z roku 2005, jehož se Komise v projednávané věci dovolává, nejsou pro Soudní dvůr závazné, ale mohou přispívat k zaručení transparentnosti, předvídatelnosti a právní jistoty ohledně kroků přijímaných Komisí.250 Soudní dvůr je nezávislý orgán, který může rozhodnout o penále a/nebo paušální částce a je nadán diskreční pravomocí při rozhodování o uložení či neuložení sankce a stanovení její výše. Případné uložení paušální částky a stanovení její výše musí v každém jednotlivém případě záviset na všech relevantních skutečnostech souvisejících jak s charakteristikami určeného nesplnění povinnosti, tak s přístupem členského státu, jehož se řízení zahájené na základě článku 260 SFEU týká. Sankce, které Komise navrhne Soudnímu dvoru, musí být pro členské státy předvídatelné a jejich výše musí být stanovena postupem uplatňujícím zásadu proporcionality a rovného zacházení se všemi členskými státy.251 Sama Komise je však jimi vázána, a to i přestože se nejedná o normativní předpisy v pravém slova smyslu. Komise se od nich může odchýlit pouze s odpovídajícím odůvodněním, jinak by byla porušena zásada rovného zacházení.252
Příklady Soudním dvorem uložených sankcí dle čl. 260 SFEU:253
C‐304/02 Komise proti Francii – penále ve výši 57 761 250 eur za každé šestiměsíční období + paušální částka ve výši 20 milionů eur
C‐ 177/04 Komise proti Francii – penále ve výši 31 650 eur za každý den prodlení C‐70/06 Komise proti Portugalsku – penále ve výši 19 392 eur za každý den C‐121/07 Komise proti Francii – paušální částka ve výši 10 milionů eur
C‐568/07 Komise proti Řecku – paušální částka ve výši 1 milionu eur
249 Rozsudek Soudního dvora ze dne 4. 7. 2000, Komise proti Řecku. Věc C-387/97, body 86 a 89.
250 Rozsudek Soudního dvora ze dne 25. 6. 2013, Komise proti České republice. Věc C- 241/11, bod 43 rozsudku.
251 Sdělení Evropské komise o použití článku 228 Smlouvy o ES ze dne 13. 12. 2005, SEK (2005)1658. In:
EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 26. 8. 2012].
252 Stanovisko generálního advokáta N. XXXXXXXXXX přednesené dne 21. 3. 2013, Evropská komise proti České republice, ve věci C 241/11 a stanovisko generálního advokáta X.-J. COLOMERA přednesené dne 28.
9. 1999, Evropská komise proti Řecku ve věci C-387/97, body 12 a 100.
253 Zpráva o činnosti vládního zmocněnce pro zastupování České republiky před Soudním dvorem Evropské unie a Soudem první stupně za rok 2010. Praha: Odbor komunitárního práva, Ministerstvo zahraničních věcí ČR. 2011. S. 122.
C‐109/08 Komise proti Řecku – penále ve výši 31 536 eur za každý den prodlení + paušální částka ve výši 3 milionů eur.
Pokud po uložení sankce nedojde k jejímu splnění, neexistuje žádný další postup, jak dosáhnout splnění rozsudku, ve smlouvách nic takového uvedeno není; chybí zde tedy sankce při nesplnění sankce. Na druhou stranu se domnívám, že velkou sankcí za nesplnění sankce je mezinárodní ostuda, kterou by stát dozajista musel strpět. Odpovědnost by byla víceméně politická a otázkou by bylo, zda by stát vůbec zůstal členem EU. Sankce sama o sobě by měla motivovat členské státy k plnění práva EU. Z tohoto hlediska lze tedy sankce rozdělit na právní a mimoprávní. Právní sankce zde neexistuje, pouze ta mimoprávní, jak je uvedeno výše.
Maastrichtská smlouva zavedla finanční sankce proti opakovanému porušení. Lisabonská smlouva zavedla jak zrychlený sankční mechanismus zacílený na neoznámení opatření členského státu provádějící směrnici, tak rovněž posílila článek 260 SFEU proti jednorázovému porušení, tím že Komise nemusí plnit svou povinnost vydat odůvodněné stanovisko. Snad ještě důležitější je, že donucovací pravomoci Komise byly ještě rozšířeny. Komise se tedy ve své roli strážkyně smluv jeví znatelně silnější nadřízená, než to bylo před Lisabonskou smlouvou.
Zajímavým tzv. „sankčním rozsudkem“ z poslední doby byl rozsudek Komise v. Irsko254, kdy se jednalo o řízení dle čl. 260 SFEU, a to pro nesplnění rozsudku SD EU, kterým bylo konstatováno porušování směrnice EIA255 Soudní dvůr v tomto případě uložilo Irsku částku, která byla podstatně menší než navrhovala Komise a důvodem byla hospodářská krize. V důsledku této krize se dle SD EU snížila platební schopnost tohoto členského státu. Soudní dvůr tedy šel na rámec pravidel stanovených Komisí.256
Z uvedených sdělení Komise mimo jiné vyplývá, že podle názoru Komise je jakékoliv porušení unijního práva, a zejména nesplnění povinností vyplývajících z rozsudku Soudního dvora, závažné. Takový přístup je podle mého názoru poněkud zvláštní, jelikož patrně vylučuje jakýkoliv přezkum přiměřenosti sankce a jakoukoli její individualizaci, bez ohledu na zásady obvykle uznávané v oblasti represe. Článek 260 SFEU umožňuje určit povahu protiprávního jednání za účelem ukládání paušální částky a to z hlediska závažnosti
254 Rozsudek Soudního dvora ze dne 19. 12. 2012, Komise proti Irsku. Věc C-279/11,z ejména body 78 a 79 rozsudku.
255 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU ze dne 13. prosince 2011 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí. ÚV L 26/1, 28. 1. 2012. In: EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 26. 8. 2012].
256 Pravidel, která byla stanovena ve Sdělení z roku 2012.
protiprávního jednání. Soudní dvůr tedy může za účelem zajištění přiměřenosti mezi spáchaným protiprávním jednáním a zamýšlenou sankcí činit mezi porušeními unijního práva rozdíl a rozlišovat lehká, střední a závažná nesplnění povinnosti. Vyměření paušální částky musí také zohledňovat na jedné straně polehčující okolnosti, jako je loajální spolupráce, a na druhé straně přitěžující okolnosti, jako je opakované protiprávní jednání ze strany dotyčného členského státu. Soudní dvůr je oprávněn zvažovat všechny tyto prvky v rámci ukládání peněžitých sankcí.257 Vzhledem k tomu, že protiprávní jednání je aktem vzdoru proti zavedenému právnímu řádu, sankce představuje spravedlivou odpověď na toto jednání. Spravedlivost nicméně vyžaduje, aby uložená paušální částka byla co možná nejnižší v případě nesplnění povinnosti, jejichž závažnost se jeví být malá.
Lze říct, že i když jsou sankce pravidelně ukládány, ani Komise ani Soudní dvůr nemůže určit, jak by měl stát plnit, protože otázky týkající se opatření nezbytných k provedení rozsudku podle článku 258 SFEU není součástí předmětu tohoto rozsudku.258
Penále se vypočítává určitým daným způsobem a to podle Sdělení o použití článku 228 smlouvy o ES a podle Sdělení k provádění článku 260 odst. 3 SFEU. Částka denního penále se vypočítá tak, že se jednotná základní paušální sazba vynásobí nejprve koeficientem závažnosti a koeficientem délky a následně pevným faktorem „n“ stanoveným pro jednotlivé státy, který zohledňuje platební schopnost daného členského státu.259
Jednotná základní paušální sazba je stanovena dle bodu 15 sdělení z roku 2005 a jedná se o pevnou částku, která se násobí určitými koeficienty. Byla stanovena tak, že:260
- je Komisi ponechán široký prostor k volné úvaze při užití koeficientu závažnosti porušení práva
- částka je přiměřená finančním možnostem všech členských států
- částka vynásobená koeficientem závažnosti je tak vysoká, že na kterýkoliv dotčený stát vykonává dostatečně silný nátlak.
Výše této částky je 600 EUR denně.
257 K tomu je oprávněn dle článku 260 SFEU.
258 Soudní dvůr rozhodl, "tato otázka nemůže tvořit předmět žádosti o výklad rozsudku "podle článku 102 jednacího řádu. Rozsudek Soudního dvora ze dne 18. 7. 2007, Komise proti Německu. Věc C-503/04.
259 Sdělení Evropské Komise Provádění čl. 260 odst. 3 Smlouvy o fungování EU ze dne 11. 11. 2010, SEK
(2010) 1371. In: EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 26. 8. 2012].
260 Výčet použit ze Sdělení Evropské komise o použití článku 228 Smlouvy o ES ze dne 13. 12. 2005, SEK (2005)1658. In: EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 26. 8. 2012].
Koeficient závažnosti se posuzuje individuálně v každém jednotlivém případě porušení. Ten se stanoví od závažnosti 1 (minimum) do 20 (maximum). V tomto posouzení hraje roli zejména účinek porušení práva na fungování Unie, ztráta zdrojů Unie, újma na lidském zdraví, nebo životním prostředí, hospodářská či ekonomická škoda a další náležitosti, které Komise posuzuje případ od případu.
V neposlední řádě musí Komise uvážit platební schopnost daného členského státu, kdy se musí jednat o sankci přiměřenou a zároveň mající odstrašující účinek. Sankce musí být dostatečně přísná, aby se členský stát rozhodl zjednat nápravu a ukončit porušování práva a aby se členský stát znovu nedopustil recidivy.261 Tento odstrašující účinek je zohledněn faktorem „n“, což představuje geometrický průměr vycházející z hrubého domácího produktu členského státu a počtu vážených hlasů v Radě. V roce 2005 měla Česká republika faktor „n“ 3,17, poté se faktor snížil na 3,36 a dne 31. 8. 2012 vydala Komise sdělení,262 kterým upravila
„n“ faktory a ve vztahu k ČR se tento faktor snížil na hodnotu 3,34. Komise každé tři roky faktor „n“ přizpůsobuje inflaci a aktuálnímu stavu.
2.5.4.3 Stanovení paušální částky
Paušální částka je jednorázovou pokutou, která postihuje stát za neplnění původního rozsudku vydaného dle čl. 258 SFEU za dobu od jeho vyhlášení až do přijetí nového rozsudku o pokutě dle čl. 260 SFEU. Tato částku také musí být použita s ohledem na zásadu proporcionality a s principem odstrašujícího účinku. Nejprve se stanoví minimální pevná paušální částka a způsob výpočtu, při němž se denní sazba vynásobí počtem dní, kdy členský stát pokračoval v porušování práva, v čemž se tento výpočet do značné míry shoduje se způsobem výpočtu penále; tento způsob výpočtu se použije v případě, je-li takto vypočtená částka vyšší než minimální paušální částka. Pro každou zemi je i zde stanovena minimální paušální částka a faktor „n“, podle HDP.
261 Sdělení Evropské komise o použití článku 228 Smlouvy o ES ze dne 13. 12. 2005.
Účinky rozhodnutí jsou tedy takové, že daný členský stát splní povinnost provést rozsudek. Existuje však další povinnost, kterou musí členský stát provést. Jedná se o povinnost provést rozsudek ve vztahu ke všem vnitrostátním orgánům podle jejich ústavně vymezené oblasti působnosti. Toto „zbezprostřednění“ postavení různých „vnitrostátních orgánů“ ve vztahu k autoritě rozsudků pro porušení smlouvy znamená pro zákonodárce povinnost zrušit nebo změnit, pro výkonnou moc povinnost ukončit aplikaci a pro vnitrostátní soudy povinnost vyslovit neúčinnost vnitrostátních ustanovení, která by byla posouzena jako neslučitelná s unijním právem.263 Je nutno odstranit porušení Smlouvy do minulosti, ale i do budoucnosti, a to u těch norem, které nejsou v souladu s unijním právem.
2.6 INSTITUCIONÁLNÍ ZAJIŠTĚNÍ V ČR
Je nezbytné, aby každý členský stát zajistil fungování institucionálního zajištění ohledně fungování práva Evropské unie. V České republice na tomto poli hraje významnou roli Ministerstvo zahraničních věcí a Úřad vlády.
2.6.1. Odbor komunitárního práva
Ministerstvo zahraničních věcí (dále „MZV“) hraje ve věcech týkajících se EU klíčovou roli. Odbor komunitárního práva (dále „OKP“), který pod něj spadá, se specializuje, jak již napovídá jeho název, na právo Unie a především na situace, kdy je ze strany České republiky toto právo porušeno. OKP sleduje a analyzuje vývoj práva EU a vypracovává stanoviska k otázkám unijního práva pro potřeby zahraniční politiky ČR. Činnost OKP je velmi široká.
2.6.2 Vládní zmocněnec pro zastupování ČR
Se vstupem ČR do EU vyvstala potřeba vytvoření nového institutu pro specifickou oblast zastávání názorů a hájení zájmů ČR ve sporech, a to jak v řízeních před soudními orgány EU, tak před Komisí. Proto taky vznikl institut vládního zmocněnce pro zastupování ČR před SD EU (dále „VLZ“). Po vládním zmocněnci pro Evropský soud pro lidská práva se jedná o druhého zmocněnce podobného typu. Dne 8. října 2003 bylo přijato usnesení vlády č. 994, kterým byla úloha zastupování svěřena Ministerstvu zahraničních věcí. Činnost vznikla již v roce 2003 a to z toho důvodu, že přípravné práce započaly již před vstupem ČR do EU.
263 XXXXX, Xxxxx. Komunitární právní řád. 3. vyd. Praha: ASPI, 2005, s. 680.
Kompetence vládního zmocněnce nejsou omezeny pouze zastupováním ČR před soudními orgány EU, ale zahrnují také úlohu hájení zájmů ČR v řízeních s Komisí, týkající se porušení závazků vyplývajících z členství v EU.
VLZ zastupuje ČR v těchto řízeních:264
• řízení o porušení unijního práva, tzv. infringement,
• řízení o předběžné otázce,
• řízení o posudku,
• řízení, do nichž ČR vstupuje jako vedlejší účastník, tzv. intervence, či
• řízení o přímé žalobě ČR na neplatnost aktů vydaných institucí EU, popř. na nečinnost institucí EU.
VLZ v souvislosti s řízením o porušení povinnosti přijímá veškerá formální upozornění a odůvodněná stanoviska Evropské komise.265 EK však VLZ také předkládá a podává příslušná písemná a ústní vyjádření, připomínky a oznámení ČR.266 VLZ tak zejména přijímá oznámení Evropské komise o zahájení řízení, respektive o jeho další fázi, a ve spolupráci s věcně příslušnými resorty následně vypracovává odpověď, a to jak na formální upozornění, tak i na odůvodněné stanovisko.
VLZ je nápomocen Výbor vládního zmocněnce. Výbor byl ustanoven díky Statutu VLZ267 a jedná se o poradní a konzultační orgán, který napomáhá VLZ při plnění jeho úkolů. Výbor se skládá ze zástupců jednotlivých ústředních orgánů státní správy, v jejichž čele je člen vlády a také zástupce České národní banky a Úřadu vlády. Vládní zmocněnec na pravidelných setkáních Výboru informuje o aktuálních řízeních, jež před Soudním dvorem probíhají, o důležitých rozsudcích a stanoviscích generálních advokátů a konečně také o řízeních o porušení Smlouvy vedených proti ČR. Výbor je fórem, kde dochází k výměně názorů mezi jednotlivými rezorty, což umožňuje formulovat stanoviska ČR s přihlédnutím ke všem relevantním zájmům, které mohou v dané oblasti být.268 Díky Výboru může VLZ komunikovat s příslušnými ministerstvy při zpracovávání vyjádření ČR. VLZ kontaktuje
264 Výčet použit ze Zprávy o činnosti vládního zmocněnce pro zastupování České republiky před Soudním dvorem Evropské unie a Soudem první stupně za rok 2011. Praha: Odbor komunitárního práva, Ministerstvo zahraničních věcí ČR 2012.
265 čl. 4 odst. 1 písm. a) Statutu VLZ.
266 čl. 4 odst. 1 písm. b) Statutu VLZ.
267 Statut vládního zmocněnce, přijatý usnesení vlády České republiky ze dne 4. února 2004 č. 113 , o Statutu vládního zmocněnce pro zastupování České republiky před Soudním dvorem Evropských společenství a Soudem prvního stupně.
268 Zpráva o činnosti vládního zmocněnce pro zastupování České republiky před Soudním dvorem Evropské unie a Soudem první stupně za rok 2010. Praha: Odbor komunitárního práva, Ministerstvo zahraničních věcí ČR. 2011.
člena Výboru, do jehož působnosti daná problematika patří a případně doporučí vhodný postup. Resort informaci posoudí a to z hlediska dopadů na právní úpravu ČR popř. na budoucí následky a podá příslušnou odezvu popř. již podklady zpět VLZ. VLZ ve spolupráci s resortem vypracuje vyjádření ČR, které je po odsouhlasení příslušným resortem zasláno soudnímu orgánu nebo EK. Výbor se schází pravidelně a to jednou za měsíc. VLZ může také využit možnosti získat informace od právnických či fyzických osob na základě zákona č.186/2011 Sb., o poskytování součinnosti pro účely řízení před některými mezinárodními soudy a mezinárodními kontrolními organy a o změně zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád.269
2.6.3 Odbor kompatibility Úřadu vlády ČR
Odbor kompatibility (dále „OKOM“) sleduje dopad unijních předpisů na vnitrostátní právní řád a hlídá, aby zde panoval soulad s národní legislativou a nemuselo dojít k řízení o porušení Smlouvy. To už ale opět řeší OKP MZV ČR. V roce 1994 stanovilo usnesení vlády České republiky ze dne 9. listopadu č. 631/1994 úkoly specializovaného útvaru pro evropskou legislativu, kterým se stalo samostatné oddělení kompatibility s právem EU zřízené při Úřadu pro legislativu a veřejnou správu (dále „ÚLVS“). Místopředseda vlády pověřený řízením ÚLVS tehdy odpovídal za koordinaci a metodické usměrňování prací na sbližování právních předpisů ČR s právem EU za účelem naplnění závazků vyplývajících pro ČR z Evropské dohody zakládající přidružení mezi Českou republikou na jedné straně a Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na straně druhé, a to prostřednictvím výše uvedeného oddělení.270 OKOM fungoval chvíli i pod Ministerstvem spravedlnosti, v roce 1999 se však přesunul na Úřad vlády, kde funguje doposud.
2.6.4 Informační systém pro aproximaci práva
Informační systém pro aproximaci práva (dále jen „ISAP“) je databáze, kterou spravuje OKOM Úřadu vlády ve spolupráci s odpovědnými resorty a Parlamentem ČR. Databáze je k dispozici v prostředí Lotus Notes, nebo prostřednictvím internetových stránek Úřadu vlády. Databáze je využívána ke sledování a výměně informací o právu EU od jejího vzniku na úrovni EU až po ukončení procesu jeho implementace v ČR. Zároveň se jedná o databázi všech aktivit ministerstev, dalších ústředních orgánů státní správy i Parlamentu ČR,
269 Zpráva o činnosti vládního zmocněnce pro zastupování České republiky před Soudním dvorem Evropské unie a Soudem první stupně za rok 2010. Praha: Odbor komunitárního práva, Ministerstvo zahraničních věcí ČR. 2011.
270 Kompatibilita s právem ES. Vláda České republiky [online]. Vláda České republiky, 2009 [cit. 3. 12. 2013].
souvisejících s plněním legislativních závazků souvisejících se vstupem ČR do EU, která slouží zároveň ke komunikaci mezi jednotlivými subjekty.
Prostřednictvím ISAPu se také provádí přidělování a potvrzování gescí k navrhovaným a k vyhlášeným předpisům EU, v průběhu legislativního procesu EU jsou v ISAPu sledovány údaje o pravděpodobných legislativních dopadech návrhů předpisů EU a po publikaci předpisu EU v Úředním věstníku EU jimi probíhá v databázích monitoring způsobu implementace a sledování slučitelnosti předpisu s platným a navrhovaným právem ČR. V rámci databází ISAP jsou rovněž sledovány fáze vnitrostátního legislativního procesu do publikace nového předpisu ve Sbírce zákonů ČR, a to především z hlediska vazeb legislativních návrhů na právo Evropské unie.271 V rámci systému je také umístěno několik databází, které odbor kompatibility vytvořil, nicméně správu dat zajišťují jiné subjekty. To se týká zejména databází spojených s vedením řízení před SD EU, které aktualizuje tým vládního zmocněnce pro zastupování ČR před SD EU působící při odboru komunitárního práva Ministerstva zahraničních věcí.272 Jedná se o řízení o předběžné otázce a řízení pro porušení Smlouvy. V rámci databáze existují další databáze a to překlady, revidované překlady, adresáře, evidence stanovisek, směrnice, judikáty a další.
Přístup do ISAPu je možný na dvou úrovních a to přístup pro veřejnost a přístup pro resorty, který je dále rozdělen na přístup se čtecími právy a přístup s editorskými právy. Je to z toho důvodu, že proces informací zpracovávaných v databázi je poměrně objemný a některé dokumenty jsou vyhrazeny pro interní potřebu. Z hlediska čtenáře je důležitý seznam směrnic, které nebyly včas transponovány do našeho právního řádu. Tyto informace jsou pro právnické a fyzické osoby důležité, protože jim pomáhají hájit práva vyplývající z neprovedené komunitární legislativy před vnitrostátními soudy.
2.7 PŘÍSTUP K DOKUMENTŮM VE VĚCECH PORUŠENÍ SMLOUVY
Komise na svých internetových stránkách pravidelně uveřejňuje, jaká řízení či jaké další fáze byly proti členským státům zahájeny a z jakého důvodu. Nelze však zjistit celkový počet řízení, která jsou momentálně vedena vůči konkrétním členským státům.
271 ISAP - Informační systém pro implementaci práv a EU. Vláda České republiky [online]. Vláda České republiky, 2009 [cit. 3. 12. 2013].
272 „tamtéž“
Dále Komise zveřejňuje informace o řízeních týkajících se vnitřního trhu v podobě tiskových prohlášení, která se věnují těm nejdůležitějším případům. Komise oznamuje, kterým státům bylo zasláno formální či odůvodněné stanovisko, nebo na které státy podá žalobu. Informace jsou doplněny popisem okolností řízení (datum, do kdy měla být určitá směrnice provedena, v jaké přijímání legislativních opatření se ten který stát nachází a v čem spočívají hlavní problémy při implementaci).
Právním základem pro přístup veřejnosti k dokumentům je čl. 15 SFEU. Orgány, instituce a jiné subjekty Unie mají jednat co nejotevřeněji. Článek 15 odst. 3 zakotvuje, že každý má právo na přístup k dokumentům. Omezení jsou stanovena Evropským parlamentem a Radou formou nařízení řádným legislativním postupem.
Přístup k dokumentům se tedy dále řídí nařízením ES č. 1049/2001 a prováděcími ustanoveními stanovenými v příloze rozhodnutí Komise 2001/937/ES, ESUO, Euroatom. Účelem tohoto nařízení je stanovit zásady, podmínky a omezení pro výkon práva na přístup k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise. Jeho cílem je také vytvořit pravidla zajišťující výkon tohoto práva a podporovat řádnou správní praxi při přístupu k dokumentům. Účelem tohoto nařízení je usnadnit přístup k dokumentům evropských orgánů. Nařízení stanoví, že občané mohou získat přístup k jakémukoli druhu dokumentů na základě podmínek definovaných v předmětném nařízení a v něm stanovených výjimek. Nařízení se vztahuje na všechny dokumenty, které má orgán v držení, to znamená na dokumenty, které vytvořil nebo obdržel a které má v držení, a to ve všech oblastech činnosti EU. Oprávněnými osobami jsou všichni občané EU a všechny fyzické a právnické osoby, které mají bydliště nebo sídlo v členském státě. V určitých případech mohou orgány odepřít přístup k dokumentům a to v těch případech pokud by jeho zpřístupnění vedlo k porušení ochrany:273
• veřejného zájmu, pokud jde o veřejnou bezpečnost, obranu, mezinárodní vztahy a finanční, měnovou nebo hospodářskou politiku Unie nebo členského státu;
• soukromí a osobnosti jednotlivce, zejména podle právních předpisů Unie o ochraně osobních údajů;
• obchodních zájmů osoby;
• soudního řízení a právního poradenství;
• cílů inspekce, vyšetřování a auditu.
273 Legislativa EU. Europa. Přehledy právních předpisů [online]. Změněno 28. 10. 2008 [cit. 15. 3. 2011].
I v této oblasti hraje Komise podstatnou roli. Dle čl. 4 odstavce 2 nařízení č. 1049/2001274, je to Komise, která odepře přístup k dokumentům, pokud by zpřístupnění vedlo k porušení ochrany.
EU Pilot stejně jako řízení o porušení povinnosti jsou však tajné. Řízení je důvěrné a to i přes stížnosti jednotlivců a kritické hlasy z Evropského parlamentu. Výhodou je, že členský stát může neformálně diskutovat s Komisí o různých řešeních. Faktem však je, že určitý specifický případ se nedostane do podvědomí dalších členských států a ti se z něj nemohou poučit. Na internetových stránkách Komise najdeme pouze přehledy řízení vedených s jednotlivými členskými státy a základní informace o obsahu a stádiu řízení. Text odůvodněných stanovisek Komise, odborná stanoviska právních expertů ani vyjádření a připomínky členských států k dispozici nejsou. Domnívám se, že by bylo vhodné, kdyby tyto informace byly zveřejněny, ať už z hlediska ostatních států, tak z hlediska informovanosti jednotlivců. Každý by měl vědět, co nám Xxxxxx vytýká a jakým způsobem dotyčný stát reaguje a argumentuje.
V oblasti přístupu k dokumentům bylo vydáno rozhodnutí Access Info Europe proti Radě Evropské unie,275 kdy se žalobkyně domáhala podle nařízení č. 1049/2001 zrušení rozhodnutí Rady, kterým zamítla plný přístup k dokumentu č. 16338/08, zprávě generálního sekretariátu Pracovní skupině pro informace, která se týká návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise. Rada žalobkyni údajně poskytla pouze upravenou verzi tohoto dokumentu, která nezahrnovala části, jež umožňují identifikaci delegací, které podávají návrhy na změny. Tribunál zrušil rozhodnutí Rady, kterým zpřístupnila žadateli informace o návrzích předložených v rámci jedné pracovní skupiny, kdy Rada však odmítla odhalit identitu jednotlivých delegací. Rada následně podala kasační opravný prostředek,276 kterým napadá rozsudek T-233/09. Rada zde konstatuje, že když Tribunál uplatňoval výjimku zakotvenou ve čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001277 dopustil se nesprávného právního posouzení, jelikož jeho závěry nejsou sourodé s použitelnými smluvními ustanoveními a zejména přehlížejí meze Smlouvou stanovené a v sekundárním právu se odrážející zásady širšího přístupu k legislativní činnosti
274 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti
k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise. In: EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 27. 8. 2012].
275 Rozsudek Soudního dvora ze dne 22. 3. 2011, Access Info Europe proti Radě Evropské unie. Věc T-233/09.
276 Kasační opravný prostředek podaný dne 6. června 2011 Radou Evropské unie proti rozsudku Tribunálu (třetího senátu) vydanému dne 22. března 2011 ve věci T-233/09, Access Info Europe proti Radě Evropské unie. Věc C-280/11 P.
277 Přístup k dokumentu, který orgán vypracoval k vnitřnímu použití nebo který obdržel a který se vztahuje k záležitosti, v níž orgán ještě nerozhodl, se odepře, pokud by zpřístupnění dokumentu vážně ohrozilo rozhodovací proces orgánu, neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění.
orgánů z důvodu ochrany účinnosti rozhodování orgánů.278 Zveřejnění by totiž mohlo ohrozit legislativní proces a byla narušena efektivita procesu. Dosud bylo vydáno rozhodnutí generálního advokáta X. Xxxxxxxxx,279 dle jehož názoru identifikace členských států nepředstavuje informaci, kterou lze odmítnout na základě výjimky v čl. 4 odst. 3 nařízení, protože „znát identitu členských států, které hájí různé návrhy projednávané v rámci změny nařízení č. 1049/2001, představuje minimální prvek posouzení nezbytný k tomu, aby adresáti budoucí normy mohli vyžadovat politickou odpovědnost. Právě proto slouží přístup k této informaci bezprostředně k naplnění konečného účelu legislativního postupu, a sice demokratické legitimity norem, které jsou výsledkem tohoto postupu“ (bod 61 stanoviska).
278 Kasační opravný prostředek podaný dne 6. června 2011 Radou Evropské unie proti rozsudku Tribunálu (třetího senátu) vydanému dne 22. března 2011 ve věci T-233/09, Access Info Europe proti Radě Evropské unie. Věc C-280/11 P.
279 Stanovisko generálního advokáta X. XXXXXXXXX ze dne 16. května 2013, Access Info Europe proti Radě Evropské unie, ve věci -233/09.
3. NOVÉ ASPEKTY ŘÍZENÍ PO LISABONU A JEHO EFEKTIVITA V SOUČASNÉ PODOBĚ.
Lisabonská smlouva změnila původní smlouvy v mnoha ohledech, především z hlediska přijímání legislativy v EU - ruší tzv. maastrichtský chrám, a tedy formální rozdělení agendy EU na supranacionální a intergovernmentální a přináší rozdělení kompetencí mezi EU na jedné straně a její členské státy na straně druhé. Lisabonská smlouva změnila číslování, takže původní články 226 - 228 SES se staly články 258 - 260 SFEU a samotné ustanovení změnila ve třech ohledech.
3.1 VYUŽÍVÁNÍ ČLÁNKU 260 ODST. 3 SFEU
Změny v řízení pro porušení Smlouvy tedy představím na následujících řádcích a to podrobněji.
Za prvé, Komise již není povinna vydat odůvodněné stanovisko podle čl. 260 SFEU před podáním členského státu před Soudní dvůr za nedodržení povinnosti přijmout opatření nezbytná pro dosažení souladu s rozhodnutím podle článku 258 SFEU. Za druhé, může Komise požádat Soudní dvůr, již v rámci řízení o nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU o udělení peněžité sankce v témže rozsudku, kterým se konstatuje nesplnění povinnosti členského státu sdělit opatření provádějící směrnici přijatou legislativním postupem. Za třetí, diskrece Soudního dvora při rozhodování o výši peněžitých trestů byla omezena. Proto, v souladu s přáním Lisabonské smlouvy, aby se zvýšila účinnost EU, může Komise použít sankce proti neplnícím členským státům rychleji. Navíc postup, který byl zúžen na acquis Unie, se nyní vztahuje i na určité oblasti dříve upravené v tzv. třetím pilíři Xxxxxxx o EU, týkající se policejní a soudní spolupráce v trestních věcech.280
Je tak vytvořen nový nástroj, odlišný od řízení dle čl. 258 a 260 odst. 2 SFEU. Nejdříve dle čl. 260 odst. 2; Lisabonská smlouva zrušila fázi řízení před vydáním odůvodněného stanoviska. Pokud má Komise od vstupu Lisabonské smlouvy v platnost za to, že některý členský stát nevykonal správně rozsudek Soudního dvora, vykonává pouze jedinou fázi postupu, který předcházel zahájení soudního řízení, tj. vyzve členský stát, aby se ve věci
280 ANDERSEN, Stine. The enforcement of EU law: The role of the European Commission. 1. vyd Oxford: Oxford University Press, 2012, s. 45.
vyjádřil.281 Na splnění této povinnosti se Evropská komise ptá zpravidla ve velmi krátké době od vydání rozsudku Soudního dvora (např. ve věci C-343/08 Komise v. Česká republika [zaměstnanecké penzijní fondy] si Evropská komise vyžádala tyto informace již po šesti týdnech od vydání rozsudku).282 Komise tedy může věc předložit přímo Soudnímu dvoru a to v případě její nespokojenosti s vyjádřením. Postup dle čl. 260 odst. 2 by měl být v praxi rychlejší.
Druhou, podstatnější změnou je vznik nového odstavce v článku 260 odst. 3, který zní:
„Předloží-li Komise Soudnímu dvoru Evropské unie věc podle článku 258 z důvodu, že dotyčný stát nesplnil povinnost sdělit opatření provádějící směrnici přijatou legislativním postupem, může, pokládá- to za vhodné, navrhnout paušální částku nebo penále, již je dotyčný členský stát povinen zaplatit, ve výši, kterou považuje za přiměřenou okolnostem.
Shledá-li Soudní dvůr Evropské unie, že došlo k porušení povinnosti, může členskému státu uložit zaplacení paušální částky nebo penále, které nepřekročí výši navrženou Komisí. Platební povinnost nabude účinku ke dni stanovenému Soudním dvorem Evropské unie v jeho rozsudku.“
Před Maastrichtskou smlouvou měla Komise výhrady k účinnosti sankcí, ale nakonec prohlásila, že jsou užitečným nástrojem prosazování práva. Později Xxxxxx předložila návrh týkající se prosazování transpozice směrnic. Navrhla mechanismus, pomocí kterého by Komise mohla zahájit před Soudním dvorem řízení pro nesplnění povinnosti zároveň s žádostí o uvalení sankce, v případě neoznámení národních prováděcích opatření.283 Jedná se tedy o nové ustanovení čl. 260 odst. 3 SFEU.
K tomuto postupu dojde při tzv. nenotifikačním infringementu, kdy může být členskému státu vytýkáno neprovedení včasné transpozice určité směrnice EU, kterou zajišťuje příslušné ministerstvo nebo jiný ústřední orgán státní správy, popřípadě absence včasného oznámení transpozice náležitým způsobem. Jedná se o zcela nový nástroj Komise. Komise může Soudnímu dvoru navrhnout již v rámci řízení o nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU, aby uložil zaplacení paušální částky nebo penále v témže rozsudku, kterým se konstatuje nesplnění povinnosti členského státu sdělit opatření provádějící směrnici přijatou legislativním postupem.284 Tato možnost je sice dána pro nesplnění notifikační povinnosti, a
281 Sdělení Evropské Komise Provádění čl. 260 odst. 3 Smlouvy o fungování EU ze dne 11. 11. 2010, SEK
(2010) 1371. In: EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 27. 9. 2012].
282 Zpráva o činnosti vládního zmocněnce pro zastupování České republiky před Soudním dvorem Evropské unie a Soudem první stupně za rok 2010. Praha: Odbor komunitárního práva, Ministerstvo zahraničních věcí ČR. 2013
283 European Convention. Final Report of the discussion circle on the Court of Justice, CONV 636/03, 25 March 2003. In: EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 27. 9. 2012].
284 Sdělení Evropské Komise Provádění čl. 260 odst. 3 Smlouvy o fungování EU ze dne 11. 11. 2010-
to ještě v případě směrnic přijatých legislativním postupem, nicméně vzhledem k tomu, že právě nesplnění této povinnosti je nejčastějším typem porušení práva EU, má tato úprava značné důsledky pro jednotlivé členské státy.
Cílem tohoto nového postupu je, aby členské státy plnily své povinnosti v určených lhůtách a zajistily tak, že právní předpisy Unie budou efektivní.
Tento nástroj byl zaveden v souvislosti s opožděným prováděním směrnic a jejich notifikační povinností členských států a jeho účelem je donutit členské státy k včasné implementaci a notifikaci transpozičních předpisů. Nové řízení se týká pouze neprovedení legislativních směrnic. Pokud stát neimplementuje nelegislativní směrnici, čl. 260/3 SFEU se neuplatní, zde bude nadále postupováno dle čl. 258 SFEU, popř. čl. 260 SFEU.
Například Peers285 schválil změnu článku 260 odst. 2 SFEU. Nicméně argumentuje tím, že zrychlený sankční mechanismus v čl. 260 odst. 3 SFEU je zbytečný s ohledem na urychlené uplatňování článku 260 odst. 2 SFEU a pokud Komise bude pravidelně žádat sankce v souvislosti s čl. 258 SFEU, potrvá Soudu delší dobu, aby rozhodl tyto případy. Členské státy totiž budou více „bojovat“ a Komise tedy bude muset více argumentovat.286 Xxx Xxxxxxxxx je však příznačné, že drtivá většina případů, ne-li všechny, není spojena s žádným zásadním výkladem. To znamená, že účel tohoto postupu je čistě represivní povahy. Pozdní transpozice směrnic již je jedna z vynucovacích priorit na straně Komise.287
Toto ustanovení je však nutno vykládat v tom smyslu, že nesplnění povinnosti sdělit opatření provádějící směrnici zahrnuje i případy, kdy členský stát sice oznámil Komisi předmětná opatření, zároveň připustil, že oznámená opatření nepředstavují plnou transpozici směrnice (částečná notifikace).288 Tehdy lze postupovat podle čl. 260 odst. 3 SFEU pouze ve vztahu k ustanovením transponovaného předpisu, jejichž provedení nebylo Komisi oznámeno. Toto ustanovení se vztahuje i na nesplnění povinnosti sdělit opatření provádějící směrnici, kdy členský stát sice oznámil plnou transpozici směrnice, ale předpisy však zjevně nepředstavují plnou transpozici směrnice. V jiných případech by čl. 260 odst. 3 SFEU byl zbaven effet utile.289 Komise proto musí ověřit, že členský stát nejedná v rozporu se zásadou
285 House of Lords. European Union Committee. 10th Report of Session 2007–08. The Treaty of Lisbon: an impact assessment. Volume I: Report
286 „tamtéž“
000 XXXXXXXX, Xxxxx. The enforcement of EU law: The role of the European Commission. 1. vyd Oxford: Oxford University Press, 2012. s. 110.
288 Bod 19 Sdělení Evropské komise Provádění čl. 260 odst. 3 SFEU, ze dne 11. 11. 2010.
289 Státu by stačilo oznámit transpozici jednoho ustanovení směrnice, nebo oznámit, že směrnice byla plně transponovaná, i když by tomu tak účelově nebylo.
loajality290 a že oznámení plné transpozice není smyšlené. Komise tuto kontrolu provádí, a to ihned po obdržení oznámení transpozičních předpisů. Komise však nemá zkoumat notifikaci úplně a dopodrobna. Komise by v tomto případě měla dále postupovat dle článku 258 SFEU a tam uvedeným postupem, tedy klasicky. Komise může postupovat dle článku 260 odst. 3 SFEU, jen když je zjevné, že notifikace není správná, Tato dělicí čára je však velmi tenká a je jen otázkou času, než bude vydán rozsudek, který tyto pravomoci Komise specifikuje. Pokud by Komise měla úplně zkoumat notifikaci a postupovat vždy dle čl. 260 odst. 3, byla by jí Lisabonskou smlouvou dána do ruky mnohem větší zbraň, než LS původně zamýšlela. Komise by si nevynucovala jen transpozici, ale i způsob transpozice. Navíc, jak již bylo zmíněno, SD EU určí, zda došlo k porušení či nedošlo; Komise zde není od toho. Článek 260 odst. 3 by se měl číst velmi restriktivně. Jak sama Komise uvedla ve svém sdělení k čl. 260 odst. 3 SFEU, „případný spor o tom, zda jsou oznámená prováděcí opatření nebo právní předpisy existující ve vnitrostátním právním řádu dostatečné, povede k zahájení běžného řízení o správném provedení směrnice podle článku 258 SFEU.“
Komise předložila Xxxxxxxx dvoru první řízení týkající se opožděného provedení s žádostí o finanční sankce podle čl. 260 odst. 3 SFEU koncem roku 2011.291 Navrhované denní penále se pohybovalo mezi 44 876,16 EUR a 215 409,60 EUR (paušální platby nebyly požadovány).292 V průběhu roku 2013 pak bylo podáno 14 žalob, přičemž výše navrhovaného denního penále se pohybovala v rozmezí od 4224 EUR v případě Estonska (C-241/13) až do 133 229 EUR v případě Polska (C-320/13). Žaloby vůči Polsku (C-55/13) a Finsku (C-109/13, C- 111/13) nicméně byly v průběhu roku 2013 staženy.293 Dosud nebyl vydán žádný rozsudek, členské státy si totiž hlídají své notifikace a Komise většinou vezme své žaloby zpět.
Lze předpokládat, že většina těchto řízení bude končit usnesením předsedy Soudního dvora, kterým bude řízení ukončeno na základě zpětvzetí žaloby Evropskou komisí poté, co dotčený členský stát v průběhu řízení před Soudním dvorem transpozici dané směrnice úspěšně dokončí (srov. řízení ve věci C-48/12 Komise v. Polská republika, řízení bylo ukončeno usnesením předsedy Soudního dvora).
290 Článek 4 odst. 3 SEU.
291 Jednalo se o pět členských států: Itálie, Německo, Polsko, Rakousko a Řecko.
292 Dvacátá devátá výroční zpráva Komise o kontrole uplatňování práva EU ze dne 30. 11. 2012.
293 Zpráva o činnosti vládního zmocněnce pro zastupování České republiky před Soudním dvorem Evropské unie a Soudem první stupně za rok 2010. Praha: Odbor komunitárního práva, Ministerstvo zahraničních věcí ČR. 2013
3.2 JINÉ ZPŮSOBY ŘEŠENÍ NEDOSTATEČNÉ IMPLEMENTACE UNIJNÍHO PRÁVA
Komise se i jinými způsoby než je všeobecné řízení o porušení povinnosti snaží nalézt cestu k vynucování práva EU. Iniciativy pro zlepšení aplikace práva EU navrhla Komise již ve svém Sdělení z roku 2007 Evropa přinášející výsledky – uplatňování práva Společenství. Jednalo se o čtyři oblasti: prevence, účinná a efektivní reakce, zlepšení pracovních postupů, posilování dialogu a transparentnosti.
V oblasti prevence by se mělo úsilí věnovat provádění práva v rámci cyklu tvorby politiky a to obzvláště zajištění jasnosti, jednoduchosti, funkčnosti a vymahatelnosti právních předpisů. Zejména se jedná o aktivitu Komise. Komise bude v případech, kdy jsou pravidla Unie přímo použitelná, i nadále aktivní při sledování zásad vyplývajících ze Smlouvy a nařízení, a to zejména v případech, kdy nebyla přijata specifická opatření k provádění práva a kdy se jedná o dodržování pravidel a příslušné judikatury Soudního dvora.294 Dalším zdrojem budou srovnávací tabulky, Komise se zaměřuje na vzdělávání v oblasti práva EU, kdy vyžaduje po členských státech, aby jí potvrdily možnost vzdělávání pro úředníky a soudce. Prostřednictvím výměny informací a řešení problémů má Komise vysvětlovat žádosti a stížnosti, týkající se správného uplatňování práva EU, popř. se tak děje v součinnosti s členským státem. Na tomto základě tedy byl vytvořen EU Pilot, který můžeme také považovat za jiný způsob řešení. Správné uplatňování práva lze rovněž zlepšit stanovením priorit v rámci správy případů.295 Komise si tedy dala za úkol věnovat se některým případům dříve a s větším intenzitou. Priorita je stanovena u těch případů, které představují riziko a mají rozsáhlý dopad na občany a podniky.
Komise se snaží podporovat členské státy a to formou dvoustranných kontaktů mezi vnitrostátními orgány a Komisí, zveřejněním pokynů, příruček a vysvětlivek. Komise se snaží zavádět tzv. "preventivní opatření“, včetně kladení většího důrazu na provádění a prosazování otázek v posouzení dopadů, lepší realizace plánů na novou legislativu, vytváření sítě pro provádění a pomoc členským státům při zpracovávání srovnávacích tabulek.296 Komise také
294 Sdělení Evropské komise Evropa přinášející výsledky – uplatňování práva Společenství ze dne 5. 9. 2007, KOM (2007) 502. In: EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 27. 9. 2012].
295 „tamtéž“
296 Communication from the Commission to the European parliament, the Council, the European economic and social committe and the Committe of the regions. Third strategic review of Better Regulation in the European Union ze dne 28. 1. 2009, KOM (2009) 15. In: EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 27. 9. 2012].
vytváří skupiny odborníků,297 které mají zajišťovat soulad směrnic s vnitrostátním právním řádem. Příkladem takové skupiny odborníků může být Capital Requirements Directive Transposition Group, založená Komisí s cílem zajistit konzistentní implementaci této směrnice.298 Expertní skupiny se objevily na ad hoc bázi bez výslovného právního základu ve Smlouvách EU.
Vedle řízení o porušení Smlouvy má Komise možnost299 využít alternativní či doplňkové metody vynucování práva. Xxxxxxx však zůstává, zda Komise uplatňuje, či bude uplatňovat svůj výklad a v případě, že stát nebude plnit podle představ Komise, zda zahájí řízení dle čl. 258 SFEU, či s ním bude dále vyjednávat.
Členské státy samotné také mohou použít i jiné způsoby řešení, pokud není unijní právo správně implementováno.
Jedním ze způsobů je využití vnitrostátních soudů. Okamžikem vstupu do EU se vnitrostátní soudy jednotlivých členských států stávají obecnými unijními soudy, které jsou povinny zajišťovat dodržování práva EU, a to na základě principů unijního práva. K aplikaci práva musí docházet, až na výjimky, ex officio, tedy bez toho, že by se jejich aplikace museli dovolávat účastníci řízení. Nedojde-li tedy ke včasné a správné implementaci směrnic a jsou- li splněny i další nezbytné podmínky k využití přímého účinku směrnic (jak bylo popsáno v této práci), je toto rozhodující pro právo jednotlivce a to bez ohledu na to, že je vnitrostátní právo v rozporu se směrnicí. Nemusí tedy dojít k žádnému řízení pro porušení povinnosti, které může trvat i několik let a je tak zajištěn rychlejší přístup k právům přímo před vnitrostátním soudem.
Druhým způsobem je institut předběžné otázky zakotvený v čl. 267 SFEU.300 Řízení o předběžné otázce je jedním z typů řízení před SD EU v Lucemburku. V rámci tohoto typu řízení se mohou soudy všech členských států Evropské unie obracet na Soudní dvůr s otázkami na a) výklad či b) platnost práva Unie, jejichž vyřešení potřebují pro rozhodnutí ve sporech, které jsou jim předloženy. Účelem řízení o předběžné otázce je zajistit v celé Unii jednotný výklad unijního práva. Vzhledem k tomu, že mezi unijním soudcem a vnitrostátními soudci neexistuje organická soudní hierarchie, což znemožnilo, aby k usměrňování docházelo
297 Dvacátá sedmá výroční zpráva o kontrole uplatňování práva EU ze dne 1. 10. 2010-
298 XXXXXXXX, Stine. Non-binding enofrcement of EU law: Interpretation or centralization and nom assimiliation? Paper to be presented at EUSA Twelfth Biennial International Conference, Boston, Massachtusetts, March 3-5,2011.
299 A to skrz svou diskreční pravomoc.
300 Srov. čl. 267 SFEU a před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost čl. 234 Smlouvy o založení Evropského společenstvíES, eventuálně ve spojení s čl. 68 téže smlouvy, či čl. 35 SEU.
cestou kasace, zavedly proto smlouvy institut soudní spolupráce, který je založen na technice překládání předběžných otázek vnitrostátními soudy Soudnímu dvoru a který má zaručit totožnost smyslu a působnosti unijněprávních norem ve vnitrostátních právních řádech.301 S ohledem na konstrukci právního řádu Evropské unie se jedná o nejdůležitější soudní řízení před Soudním dvorem. Jakýkoli členský stát EU, tedy nejen ten, jehož soud položil Soudnímu dvoru předběžnou otázku, se může stát účastníkem zahájeného řízení o předběžné otázce. Samotný proces má tři fáze řízení. První fáze se odehrává před soudem členského státu, kdy vyvstane otázka výkladu nebo platnosti unijního práva a národní soudce se obrátí na Soudní dvůr s předběžnou otázkou. Druhá fáze se odehrává v Lucemburku před SD EU a třetí fáze se vrací zpět k národnímu soudci. Ten má povinnost po obdržení odpovědi od Soudního dvora aplikovat toto rozhodnutí na právní situaci v původním sporu.302 Jedná se o velice praktický postup, který usnadňuje vnitrostátním soudům často problematickou aplikaci. Vnitrostátní soudy a jiné orgány aplikující právo nejsou sami od sebe oprávněny prohlašovat právo EU za neplatné, neboť tato kompetence přísluší pouze soudům Evropské unie.303
3.3 EFEKTIVITA ŘÍZENÍ O PORUŠENÍ SMLOUVY
Členské státy omezily své pravomoci ve prospěch EU a z toho vychází pravomoc Komise postihovat porušení práva. Po rozboru tohoto institutu jsem nucena klást si otázku nezbytnosti tohoto řízení, když by bylo možno stejných výsledků dosáhnout i jiným postupem, který by byl umožněn právě na základě výše uvedených principů. Komise nejčastěji postihuje případ nesprávné či opožděné implementace směrnic, právě tehdy ale může vzniknout přímý účinek směrnic, ale pouze v případě, že jsou přítomny i další nutné (již zmíněné) faktory. Smyslem jednání Komise v řízení o porušení smlouvy není sankciovat členský stát za porušení své povinnosti, ale aby vnitrostátní právo daného členského státu bylo v souladu s právem unijním. Proto ale vlastně vznikla předběžná otázka, kdy jejím účelem je především koncentrovat sporné otázky práva EU, které se vyskytnou v řízení před vnitrostátním soudem, u soudu EU, který je výlučným soudním orgánem pro předběžné otázky ve všech členských státech EU.
Kdyby se důsledně dodržoval přímý účinek a přednost unijního práva, nebylo by vůbec nutné v mnoha případech přistupovat k řízení dle čl. 258. Zjednodušil by se tak celý systém a
301 XXXXX, Xxxxx. Komunitární právní řád. 3. vyd. Praha: ASPI, 2005, s. 680.
302 XXXXX, Xxxxxx et al, Předběžná otázka v komunitárním právu. 1. vyd. Praha: Vydalo Linde Praha, a.s., 2005. s. 7.
303 Rozsudek Soudního dvora ze dne 22. 10 1987, Foto-Frost proti Hauptzollamt Lübeck-Ost. Věc C-314/85.
i administrativa spojená s tak dlouhým řízením. Navíc by byla odlehčena i administrativní zátěž Komise, která by pak mohla důsledně, rychle a efektivně postihovat zbylé případy.
Je takové řízení pro porušení Smlouvy v současnosti vůbec efektivní? Poměrně malá část problémů, které vzniknou, vyžaduje k vyřešení rozsudek Soudního dvora. Přibližně 70 % případů stížností lze uzavřít ještě před zasláním dopisu s úředním oznámením, asi 85 % případů je uzavřeno před vydáním odůvodněného stanoviska a přibližně 93 % případů je uzavřeno před tím, než Soudní dvůr vydá ve věci rozhodnutí.304 Tyto údaje ukazují na vysokou míru dobrovolného plnění členských států. Snaží se jednat v souladu s právními předpisy a roste potenciál pro řádné dodržování práva. Od roku 2010 Komise konstatuje snížení počtu nových řízení o nesplnění povinnosti u prvních 15 členských států dobrovolně zúčastněných na projektu EU Pilot. U zbývajících dvanácti členských států, které přistoupily k projektu EU Pilot po březnu 2010, lze pokles pozorovat rovněž, i když v menší míře.305 Komise to vysvětluje zavedením systému EU Pilot. Pilotní fázi hodnotím jako velmi efektivní, jelikož umožňuje členským státům vysvětlit Komisi popř. rovnou napravit pochybení ještě před zahájením oficiálního řízení. Z tohoto hlediska je jistě řízení o porušení povinnosti efektivní.
Od roku 1993 může SD EU v řízení dle čl. 260 SFEU uložit členskému státu zaplacení pokuty v případě, že se nepodrobí rozsudku SD EU. V posledních letech se podstatně zvýšil počet případů, kdy SD EU rozhodl o uložení pokuty, stejně jako se zpřísnily sankce za nesplnění původního rozsudku. To vše hovoří ve prospěch konstatování faktu, že procedura dle čl. 258 - 260 SFEU je efektivním nástrojem k prosazování práva EU. Druhým důkazem efektivity tohoto řízení je, že většina případů je zastavena již ve fázi formálního upozornění či odůvodněného stanoviska a ještě méně se jich dostane k samotnému Soudnímu dvoru. Samotná hrozba zahájení řízení a případně následná hrozba pokuty či penále je stimulem pro členské státy ke zvýšené aktivitě v této oblasti.
Generální advokát Mengozzi306 se vyjadřuje v tom smyslu, že "existují tendence k postupné depolitizace řízení pro nesplnění povinnosti, a to alespoň v případech, kdy je jednotlivec na počátku zahájení řízení.“ Pro srovnání Prete a Smulders (oba úředníci Komise)
304 Sdělení Evropské komise Evropa přinášející výsledky – uplatňování práva Společenství ze dne 5. 9. 2007.
305 Zpráva Komise Druhá zpráva o hodnocení projektu EU Pilot ze dne 21. 12. 2011, KOM (2011) 930. In: EUR- Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 27. 9. 2012].
306 Stanovisko generálního advokáta P. XXXXXXXXXX, přednesené dne 16. 11. 2006, Komise proti Nizozemí ve věci C-523/04.
například tvrdí, že "od zřídkakdy používaného a politicky motivovaného postupu, je dnes řízení o porušení běžné, poměrně transparentní a vysoce technické.307“
Přesto se domnívám, že existují určité problematické aspekty tohoto řízení, které snižují jeho efektivitu.
3.3.1 Široká diskreční pravomoc Komise
Co se týče nedostatků řízení, tak na první pohled do očí bijícím, je široká diskreční pravomoc Komise, které bývá často předmětem kritiky, protože dává Komisi značný prostor ke správnímu uvážení a činí tak řízení netransparentní.
Jak vyplývá z judikatury SD EU i ze znění Smluv, Komise má právo rozhodnout, zda zahájí či nezahájí řízení dle čl. 258 SFEU a zda následně podá žalobu k SD EU v případě, že stát v porušování stále pokračuje. Pokud je porušení potvrzeno rozhodnutím SD EU, Komise zase může zvážit, jestli zahájí či nezahájí řízení dle čl. 260 SFEU, které eventuálně může vést k žalobě navrhující uložení pokuty pro nesplnění původního rozsudku SD EU.
Limity této diskrece nejsou stanoveny samotnou Komisí či zakládajícími smlouvami, ale judikaturou SD EU,308 který rozsáhlou diskreci uznal. Ve skutečnosti tedy neexistují žádné limity diskreční pravomoci Komise. Vzhledem ke skutečnosti, že je velice obtížné měnit zakládající smlouvy, navrhuji možné korektivy stávající úpravy přes důkladnější judikaturu Soudního dvora. SD EU by měl v rámci své rozhodovací činnosti stanovit určité mantinely vzhledem k diskreci Komise. Tu má Komise v otázkách stanovování lhůt členským státům ke splnění povinností.
Komise se samozřejmě soustředí na určité oblasti, protože není v jejích silách, aby se zabývala každým porušením. To by znamenalo obrovské pracovní přetížení jak Komise, tak SD EU, což by nakonec vedlo pouze k významnému prodloužení délky řízení, které by nijak nepřispělo jeho efektivitě. Xxxxxxx však zůstává, podle jakého klíče si Xxxxxx vybírá případy porušení, kterými se hodlá zabývat. Na tuto otázku, zdá se, neexistuje odpověď, jelikož administrativní fáze řízení je neveřejná. Nanejvýš nezbytné také je, aby Soudní dvůr jasně vymezil, za jakých okolností bude považovat prohřešky států za porušení SFEU a jaké ne. Stávající judikatura, ač se této problematiky týká, neobsahuje jasně vymezené předpoklady. Komise by navíc měla svého práva diskrece používat v rámci politického taktu.
307 PRETE, Xxxx , XXXXXXXX, Ben.‘The Coming of Age of Infringement Proceedings’ (2010) Common Market Law Review, 47:1, 9-61 (13).
308 Výše uvedený rozsudek C-247/87.
3.3.2 Délka trvání řízení pro porušení smlouvy
Další nedostatek nacházím v délce samotného řízení. Sama před-sporná fáze představuje velice dlouhý proces, jak uvádí Komise ve svém sdělení z roku 2007. K uzavření případu stížnosti před zasláním oficiálního výstražného dopisu bylo v průměru potřeba 19 měsíců. Pokud byl případ uzavřen mezi zasláním oficiálního dopisu a vydáním odůvodněného stanoviska, trvalo to 38 měsíců a 50 měsíců, jestliže byl uzavřen až po vydání oficiálního stanoviska, ale před podáním žaloby k SD EU, čímž byla stanovena průměrná délka všech případů na 26 měsíců.309 Jak uvádí X. Xxxxxx,310 řízení ve fázi prejudiciální, tedy ve fázi vedené Evropskou komisí, trvá neúměrně dlouho i v případech zcela jednoznačných a z hlediska právní argumentace jednoduchých, jako je opominutí včasné transpozice do vnitrostátního právního řádu. Například ve věci C-203/06 Komise proti České republice Soudní dvůr potřeboval na vyřešení (ne)transpozičního případu 8 měsíců (žaloba byla podána
4. 5. 2006, 18. 1. 2007 vyšel rozsudek), Komise v předchozí fázi potřebovala měsíců 16. Domnívám se, že s každou pozdě transponovanou směrnicí vzniká nerovnost jak mezi státy, tak mezi jejich občany, což vede k tomu, že státy přesně odhadnou, jaké zpoždění již v rámci zahájených řízení si mohou dovolit, a tak získat komparativní výhodu vůči těm státům, kteří transponují včas.
Komise nemá ani čas, ani kapacitu k řešení a vyřešení všech případů porušování povinnosti, což samozřejmě souvisí s diskreční pravomocí Komise, jak je uvedeno v předcházející kapitole. Zpoždění nebo chyby při uplatňování práva Unie oslabují samotný systém, snižují možnosti dosažení cílů, které sleduje, a zbavují občany a podniky výhod, které jim z tohoto systému vyplývají.311
Díky databázi EU Pilot a čl. 260 odst. 2 SFEU zavedenému LS, může být délka řízení podstatně zkrácena. LS totiž zrušila fázi řízení před vydáním odůvodněného stanoviska. Pokud má Komise od vstupu LS v platnost za to, že některý členský stát nevykonal správně rozsudek Soudního dvora, vyzve členský stát, aby se ve věci vyjádřil, což učiní prostřednictvím oficiálního výstražného dopisu. Komise tedy může věc předložit přímo Soudnímu dvoru a to v případě její nespokojenosti s vyjádřením. Xxxxxx ve svém Sdělení o provádění čl. 260 odst. 3 SFEU předpokládá, že průměrná délka by se tak měla automaticky zkrátit na 8 až 18 měsíců.
309 Sdělení Evropské komise Evropa přinášející výsledky – uplatňování práva Společenství ze dne 5. 9. 2007.
310 XXXXXX Xxxxxx. „Infringementy“ – bezzubé psisko na členské státy? JINÉ PRÁVO [online]. Publikováno 3.
9. 2008 [cit. 14. 11. 2012].
311 Sdělení Evropské komise Evropa přinášející výsledky – uplatňování práva Společenství ze dne 5. 9. 2007.
A co Lisabonskou smlouvou nově zavedený článek 260 odst. 3? Xxxxxxx zůstává, zda zvláštní postup přinese včasné provedení. Domnívám se, že toto nové ustanovení je překvapivé, protože se zaměřuje spíše na byrokratické pochybení, než na skutečně závažná porušení unijního práva, na které by se Komise měla spíše zaměřovat. Jedná se také opatření, které není spojeno s žádným zásadním právním výkladem, ale je čistě represivní povahy, Z tohoto pohledu můžeme kritizovat Evropskou komisi s tím, že se soustřeďuje na snadno zjistitelné a prokazatelné notifikační pochybení, a nikoliv na „věcné“ pochybení unijního práva.
3.3.4 Sankce při nesplnění sankce
Problematické se může zdát i to, že neexistuje sankce při nesplnění sankce. Tedy, když SD EU vydá rozsudek o uložení penále a/nebo paušální částky, následně neexistuje žádný mechanismus, který by donutil odpovědný stát uloženou sankci zaplatit. Článek 260 SFEU pouze stanoví, že „je dotyčný stát povinen zaplatit." Co když ale členský stát odmítne zaplatit? V tomto případě neexistují žádná další donucovací opatření a otázkou zůstává, jak by reagovaly ostatní členské státy a orgány EU. Domnívám se, že v tomto případě by hrála roli politika, odpovědnost by byla víceméně politická a otázkou by bylo, zda by stát vůbec zůstal členem EU. Teoreticky by se daly použít i donucovací opatření v rámci mezinárodního práva.
Tento aspekt můžeme posuzovat také jako neefektivní v rámci řízení o porušení povinnosti. Na druhou stranu problémem může být i otázka, kdo a jakým způsobem posoudí, zda členský stát, který byl odsouzen k placení penále (čl. 260 SFEU), napravil předmětné porušení, a měl by tedy být dalšího placení penále zproštěn. Pokud je vynesen „sankční rozsudek SD EU“ a pokud stát napraví předmětné porušení a oznámí Komisi svou novou úpravu, co se stane, pokud Komise dospěje k závěru, že nová právní úprava není dostatečnou nápravou původního rozsudku? Dotčený stát by měl dál platit. Dobu ukončení porušování posuzuje Komise, která k tomu má pravomoc. Komise by však měla tuto pravomoc vykonávat v rozsahu formální kontroly, tedy ověření splnění výroku s ohledem na důvod, které SD EU k výroku vedly, aby nezasahovala do procesních práv členských států.
Vynucování práva obecně je nutné jak na vnitrostátní tak, na mezinárodní a evropské úrovni. V každém stupni probíhá toto vynucování jinými způsoby.
Právo Evropské unie je považováno za svébytný právní systém, který je nadřazen právu vnitrostátnímu. Jak bylo několikrát judikováno, zakládací smlouvy vytvořily „nový právní řád, v jehož prospěch omezily státy svou suverenitu a jehož právními subjekty nejsou jen členské státy, ale také jejich občané.“312 EU nemá soustavu vlastních orgánů, stejně jako mezinárodní právo, které by vynucování prováděly a proto se tak děje prostřednictvím orgánů členských států a prostřednictvím kontroly a nátlaku ze strany Komise. Jednotlivé členské státy musí zajistit, že právo EU bude jak náležitě implementováno do právního řádu, tak že bude náležitě aplikováno v praxi. Nesoulad práva členských států s právem EU povede k určitým důsledkům a to jak na ekonomické, tak na politické úrovni a zároveň to ovlivňuje individuální práva občanů. Není-li právo řádně uplatňováno, existuje riziko, že nebude dosaženo cílů evropské politiky a že svobod, které zaručují Smlouvy, bude možné využít jen částečně.313
Pokud tedy dochází k nesouladu, nastupuje zde Evropská komise, která má-li za to, že došlo k porušení povinnosti, zahájí řízení o porušení povinnosti dle čl. 258 SFEU. Porušení práva EU ve smyslu čl. 258 SFEU zahrnuje jakékoliv porušení závazků vyplývajících přímo ze zakládacích smluv, i veškerého originárního práva a i nedodržení povinností vyplývajících z jiných aktů orgánů EU, jako rozhodnutí, nařízení, směrnic, nebo rozsudků SD EU, nebo dokonce závazků pramenících z obecných právních zásad vytvořených SD EU.
Řízení je rozděleno do dvou fází; nultou, neboli před-fázi, je řízení EU Pilot, což je relativně neformální řízení, které slouží k objasnění situací, u nichž Evropská komise shledává možné porušení unijního práva ze strany členského státu. Před-fází se nazývá proto, že předchází věcným řízením o porušení unijního práva. Jeho předmětem tedy může být v podstatě cokoliv, ať už jde o chybnou aplikaci unijního práva ze strany členského státu, nebo o nesprávně provedenou transpozici. První fází je administrativní, neveřejná fáze, která se odehrává mezi Komisí a členským státem; Komise zde hraje velmi význačnou roli. Účelem této fáze je, dát členskému státu možnost se hájit proti námitkám Komise. Tato fáze dává také
312 Rozsudek Soudního dvora ze dne 5. února 1963, NV Algemene Transport- en Expeditie Onderneming van Gend & Loos proti Netherlands Inland Revenue Administration (Van Gend & Loos). Věc C-26/62.
313 Sdělení Evropské komise Evropa přinášející výsledky – uplatňování práva Společenství ze dne 5. 9. 2007, KOM (2007) 502. In: EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 15.2. 2013].
členskému státu možnost, aby řízení proti němu bylo zastaveno a to v případě, že vyhoví námitkám Komise a odstraní porušování práva, anebo uvede takové argumenty ve prospěch své věci, že přesvědčí Komisi, aby řízení zastavila.
Toto samotné řízení nesměřuje primárně k uložení sankce, má především obnovit unijní legalitu, proto je soudní fáze řízení ultima ratio, nastupuje až v případě, kdy se účel řízení nepodařilo naplnit v předchozích stádiích řízení.
Je třeba si však uvědomit, že Komise není hierarchicky nadřízená členským státům a nedisponuje negativními sankcemi vůči členským státům, má k dispozici pouze varovné prostředky, a zda existuje porušení, rozhodne vždy až soud.
V judiciální fázi se nacházíme, pokud porušení nebylo odstraněno a Komise předala případ SD EU. Žalobu může podat jen a pouze Komise a musí v ní vyložit důvody, jak jsou uvedeny v odůvodněném stanovisku. SD EU poté rozhodne o porušení povinnosti a uloží členskému státu sankci ve formě paušální částky a/nebo penále. V rozsudku Komise proti Francii bylo poprvé rozhodnuto o uložení jak paušální částky, tak penále a od té doby Soudní dvůr většinou ukládá obě dvě sankce. V případě, že členský stát nevyhoví rozhodnutí Soudního dvora, nastává sankční část, kdy je vydán další odsuzující rozsudek.
Primární odpovědnost za implementaci unijního práva leží na členských státech, intenzivní spolupráce mezi nimi a Komisí; ta je ale dle mého názoru nezastupitelným prvkem při správné a včasné aplikaci práva.
Tato práce si kladla za cíl vysvětlit úlohu Komise a její fungování v řízení o porušení Smlouvy. Základní otázka práce zněla: Je toto řízení, vedené ze strany Komise dostatečně efektivní? Pokud si odpovím na otázku, kterou jsem si kladla v úvodu mé práce, tak ano: tento systém řízení o porušení povinnosti je v současné době efektivní, i přes jeho přetrvávající nedostatky. Těmito zápory řízení jsou zejména široká diskreční pravomoc Komise, délka trvání celého řízení a neexistence mechanismu vynucování sankcí.
Druhá hypotéza zněla, že nový nástroj článek 260 odst. 3 nepředstavuje efektivní nástroj v systému vynucování práva. Lisabonskou smlouvou vyšlo v platnosti nové ustanovení čl. 260 odst. 3. V tomto případě může Komise Soudnímu dvoru navrhnout již v rámci řízení o nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU, aby uložil zaplacení paušální částky a/nebo penále v témže rozsudku, kterým se konstatuje nesplnění povinnosti členského státu sdělit opatření provádějící směrnici přijatou legislativním postupem. Jedná o zcela nový, unikátní nástroj Komise. K tomuto postupu dojde při tzv. nenotifikačním infringementu, kdy může být
členskému státu vytýkáno neprovedení včasné transpozice určité směrnice EU, kterou zajišťuje příslušné ministerstvo nebo jiný ústřední orgán státní správy, nebo absence včasného oznámení transpozice náležitým způsobem. Tato hypotéza se nepotvrdila, jelikož tento článek považuji v praxi za efektivní v tom smyslu, že členské státy opravdu zatím raději notifikují, než by se pouštěly do sporů s Komisí. Toto nové ustanovení považuji za nadmíru byrokratické. I když nebylo dosud příliš využíváno, do budoucna se Komise postará o jeho častější aplikaci. Judikatura bude muset upřesnit ještě další rozpory ve využívání tohoto ustanovení.
Třetí hypotéza, která určuje, že Komise má nezastupitelnou funkci a je rozhodujícím subjektem v celém systému řízení pro porušení Smlouvy byla také potvrzena. Komise může řízení zahájit, ale nemusí, má pravomoc ho ukončit nebo podat žalobu na členský stát k Soudnímu dvoru. Je zcela na Komisi zda řízení zahájí či ne. Ocitáme se zde tak mimo pozitivní právo a ke slovu bezesporu přichází politika. Orgánu EU je tak zde prakticky umožněno uplatňování jiných postupů za stejné porušení Smlouvy a porušení principu vzájemné rovnosti členských států. I když Komise jasně proklamuje dodržování principu rovnosti, nelze vyloučit, že k jeho narušování výjimečně dochází. Jak uvádí de Búrca, jsou zde pragmatické a politické důvody, proč Komise, i když má oprávnění postihovat všechna nerespektování práva, může mít vůli uplatnit politickou obezřetnost a nestíhat všechna porušení členského státu před Soudním dvorem. Limity diskrece nejsou stanoveny samotnou Komisí ani zakládacími smlouvami, ale judikaturou Soudního dvora, který diskreci několikrát potvrdil ve svých rozhodnutích. SD EU také vyloučil možnost vynutit rozhodnutí Komise o zahájení řízení nebo podání žaloby prostřednictvím žaloby na nečinnost v případě, že Komise odmítá podniknout jakékoli kroky proti porušujícímu státu. Tento jev bývá velice často kritizován; avšak náprava je shledávána v posílení procesních práv členských států a ne v omezení diskrece Komise. Komise má ve všech fázích řízení naprosto jedinečnou a nezastupitelnou úlohu. Její úloha je v každé fázi specifická a nenahraditelná. Lze konstatovat, že přijetím Lisabonské smlouvy došlo k výraznému nárůstu pravomocí Komise a to jak v oblasti komitologie, tak v oblasti řízení pro porušení Smlouvy.
Závěrem lze říct, že vlády členských států vážně nezpochybnili legitimitu Komise při využívání donucovacích pravomocí na mezivládních konferencích při změně Smluv. Členské státy skutečně i nadále posilovaly a rozšiřovaly oblast působnosti donucovacích pravomocí Komise. To naznačuje, že vlády členských států považují obecně Komisi za schopnou výkonu svých pravomocí k prosazování politicky přijatelným způsobem.