Sessão: 24/9/2019
Conselheiro-Substituto Xxxxxxxxx Xxxxx Xxxxxxxxxx Xxxxxxx Segunda Câmara
Sessão: 24/9/2019
82 TC-000453/006/13 INSTRUMENTOS CONTRATUAIS
Contratante: Prefeitura Municipal de Ribeirão Preto.
Contratada: NGA Ribeirão Preto – Núcleo de Gerenciamento Ambiental Ltda.
Autoridade(s) Responsável(is) pela Homologação: Xxxxx Xxxxxxx xxx Xxxxxx (Secretário Municipal de Administração).
Autoridade(s) que firmou(aram) o(s) Instrumento(s): Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxx, Xxxxx Xxxxxxx xxx Xxxxxx, Xxxxxx xx Xxxxxxxx Xxxxxxxxxxx, Xxxxxxxxx Xxxxxxxx Xxxxxxx xx Xxxxx (Secretários Municipais de Administração), Xxxxxxx Xxxx Xxxx, Xxxxxx xx Xxxxxx, Xxxxx Xxxxx Xxxxxx e Xxxxxxxxx Xxxxxxxxx (Coordenadores de Limpeza Urbana), Xxxxxxx Xxxxxxxx Xxxxx (Coordenador de Limpeza Urbana Interino), Xxxxxxx Xxxxx Xxxxxxxxx xx Xx (Chefe de Seção de Resíduos), Xxxxxx xx Xxxxx Xxxxxxxx Xxxx, Xxxxxx Xxxxxxxx e Xxxxxxx Xxxxxxx Xxxxx Xxxxxx (Chefes da Seção de Xxxxxx, Destinação e Tratamento de Resíduos) e Éverton Xxxxx X. Santos (Diretor do Departamento de Administração Geral).
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Objeto: Prestação de serviços de coleta, transporte, tratamento e destinação final de resíduos de serviços de saúde.
Em Julgamento: Licitação – Pregão Presencial. Contrato celebrado em 28-03-13. Valor – R$12.294.000,00. Termos de Rerratificação de 01-04-14, 01-04-15, 01-04-16, 27-10-16, 31-03-
17, 29-03-18, 27-04-18, 30-07-18, 26-10-18 e 25-01-19. Acompanhamento da Execução Contratual. Justificativas apresentadas em decorrência de assinatura(s) de prazo, nos termos do artigo 2º, inciso XIII, da Lei Complementar nº 709/93, pelo Conselheiro Xxxxxx Xxxxxxx, Substituta de Conselheiro Auditora Xxxxxx Xxxxxxxx, Substituto de Conselheiro Auditor Xxxxxxx Xxxxxx xxx Xxxxxx, Substituto de Conselheiro Auditor Xxxxx Xxxxxx e Substituto de Conselheiro Auditor Valdenir Xxxxxxx Xxxxxxxx, publicada(s) no D.O.E. de 10-08-13, 04-02-16, 28-04-16, 20-07-17, 17-04-18 e 23-03-19.
Advogado(s): Xxxxx Xxxxxxxx da Ressurreição (OAB/BA nº 36.054), Xxxxx Xxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxxxxx (OAB/SP nº 103.328), Xxxx Xxxxxxx Xxxxxxxx (OAB/SP nº 107.319), Xxxxxx Xxxxxx Xxxxxxxx Xxxx (OAB/SP nº 107.509), Rosely de Xxxxx Xxxxx (OAB/SP nº 124.850), Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxx Junior (OAB/SP nº 151.965), Xxxxxxx Xxxxx Xxxxxxx (OAB/SP nº 187.844), Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxx xx Xxxxxxxx (OAB/SP 199.185), Xxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxxx (OAB/SP nº 246.151), Xxx Xxxxxxx Xxxxxx Xxxxxxxx (OAB/SP 268.858) e outros.
Procurador(es) de Contas: Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxx.
Fiscalizada por: UR-6 - DSF-I.
Fiscalização atual: UR-6 - DSF-II.
EMENTA: LICITAÇÃO. CONTRATO. SERVIÇOS RELATIVOS A RESÍDUOS SÓLIDOS. PREGÃO. ORÇAMENTO ESTIMATIVO. QUANTITATIVOS SUPERIORES AOS CONTRATADOS. ORÇAMENTO SUPERESTIMADO. QUALIFICAÇÃO ECONÔMICO- FINANCEIRA RESTRITIVIDADE. TERMOS ADITIVOS. ACESSORIEDADE. PRORROGAÇÃO EXCEPCIONAL. AUSÊNCIA DE JUSTIFICATIVAS. FALHAS NA EXECUÇÃO CONTRATUAL.
1) É aceitável a adoção da modalidade pregão para a obtenção de serviços de coleta, transporte, tratamento e destinação final de resíduos.
2) Orçamento considerando quantitativos superiores aos contratados não é fonte confiável para aferir a vantajosidade dos valores
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Relatório
praticados com os de mercado e eleva as exigências para qualificação econômico-financeira.
3) A demora para a realização de procedimento licitatório, previsível, não é justificativa para a prorrogação excepcional de contratos de prestação continuada de serviços.
Em exame, licitação promovida pela Prefeitura Municipal de Ribeirão Preto, para a prestação de serviços de coleta, transporte, tratamento e destinação final de resíduos de serviços de saúde, contrato com a empresa NGA Ribeirão Preto – Núcleo de Gerenciamento Ambiental Ltda. e execução contratual.
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O ajuste, de 28/3/2013, no valor de R$12.294.000,00 e prazo de vigência fixado em doze meses, foi precedido de pregão presencial, do qual participaram três proponentes, todas classificadas para a etapa de lances, sagrando-se vencedora a empresa detentora da proposta de menor preço.
Em seu relatório, a fiscalização observou que, embora o quantitativo total estimado para os serviços tenha constado do edital, e a proposta vencedora tenha especificado os preços unitários relativos à coleta e transporte de resíduos de pequeno e grande gerador, bem como o valor referente aos serviços de manutenção e operação da unidade de tratamento de resíduos, o contrato trouxe apenas o preço máximo a que se dispunha a pagar, sem quaisquer detalhamentos.
Sobre a execução contratual, aspecto digno de registro seria a falta de fiscalização por parte do Município na passagem da etapa pós-pesagem para a de tratamento do lixo, serviços estes realizados em aterros distintos.
Considerando que estas constatações seriam passíveis de relevamento, propôs recomendações à Origem, sobretudo quanto a um controle da execução na etapa acima mencionada, ora inexistente.
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Área de Engenharia de ATJ se posicionou no sentido da irregularidade da matéria por considerar inadequada a modalidade adotada, eis que o objeto não se classificaria como comum, exige responsabilização técnica de profissionais devidamente habilitados e engloba características técnicas e operacionais específicas.
Para o setor econômico de ATJ, a evidente evolução dos quantitativos estimados para este ajuste, de 2013, quando comparada aos quantitativos de 2011, demandariam explicações por parte da Xxxxxx, tendo em vista as implicações restritivas e injustificadas no valor orçado e exigências econômico- financeiras para fins de habilitação.
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Chefia de ATJ endossou a proposta de seus antecessores.
A Prefeitura prestou esclarecimentos. Alegou que apesar de o contrato mencionar apenas o seu valor global, a proposta da contratada, que o integra nos termos da cláusula 1ª, traz os preços unitários de todos os serviços contratados (coleta e transporte do pequeno gerador, coleta e transporte do grande gerador e os serviços de manutenção e operação de unidade de tratamento de resíduos de saúde). Ainda assim, propôs incluir tais dados nas futuras contratações.
Disse que a distinção entre os caminhões utilizados para resíduos de pequenos geradores e de grandes geradores permitem aferir, objetivamente, os serviços efetivamente prestados e as quantidades coletadas e transportadas de cada um deles.
Explicou que na etapa de pesagem, tais serviços são realizados separadamente para ambos os resíduos, com a emissão de tickets em duas vias (para contratante e contratada), quantitativos estes que subsidiarão os pagamentos dos serviços da etapa subsequente (tratamento e destinação final), o que afastaria a suposta existência de duplo faturamento.
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Acolhendo recomendação, se dispôs a estudar a possibilidade de criar um controle mais eficaz da execução contratual sem que isto cause impacto financeiro no ajuste.
Sustentou a viabilidade do pregão, e afirmou que também para os serviços de resíduos domiciliares, onde inclusive há exigência de responsável técnico, é viável esta modalidade licitatória, consoante inúmeras decisões deste Tribunal.
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No tocante à evolução dos quantitativos, se comparados a 2011, esclareceu que todos os contratos de serviços de limpeza urbana como aqueles que abrigam objeto idêntico a este estavam, até meados de 2010, a cargo da autarquia DAERP – Departamento de Água e Esgoto de Ribeirão Preto e, em virtude da criação da Coordenadoria de Limpeza Urbana por meio da Lei Complementar n. 2.414/10, foram transferidos à Prefeitura.
Aduziu que os quantitativos então previstos eram insuficientes, impondo aditamentos no limite da lei que, ainda assim, se mostraram aquém das necessidades ante a implantação de novos pontos de coleta, principalmente dos pequenos geradores.
Destacou que a Lei Complementar n. 2.538, de 25 de maio de 2012, que instituiu a Política Municipal de Resíduos Sólidos e Limpeza Urbana, se alicerçou em contratos celebrados em 2007 e, mesmo com aditamentos autorizados, não contemplava as projeções do crescente e dinâmico segmento de saúde. Asseverou, ainda, que o parágrafo único do art.47, incluído pela LC
n. 2.571, de 28 de dezembro de 2012 previu a possibilidade de revisão do plano no prazo de doze meses da sua aprovação e, nessa senda, os atuais quantitativos estariam compatíveis com a realidade do Município.
Áreas econômica e jurídica de ATJ convergiram no sentido da irregularidade da matéria.
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Diversamente, Chefia de ATJ concluiu que as providências noticiadas para um melhor controle da execução contratual, aliadas à participação de três concorrentes e culminando em contratação com valor abaixo do estimado, mitigam as falhas anotadas e ensejam apenas recomendações.
Considerando a existência de falhas graves, em especial, de possível restrição à competitividade, modalidade licitatória inadequada, “estimativas muito aquém sobrevalorizando os valores contratuais”, inexistência de controle de fluxos desde a pesagem até a disponibilidade dos resíduos, o MPC manifesta-se pela irregularidade da matéria.
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Para a SDG (fls. 602/604), apesar de considerar afastada a falha sobre a escolha da modalidade licitatória, a matéria estaria comprometida em virtude da divergência entre os quantitativos indicados no Plano de Saneamento Básico do Município e aqueles estimados no edital, e entre as quantidades previstas no instrumento e as efetivamente executadas.
Agravariam esse quadro a inexistência de fontes adequadas para comprovar a composição do valor ajustado e as exigências habilitatórias de ordem econômica em descompasso com um orçamento real.
A Fiscalização instruiu os termos aditivos a seguir destacados e atualizou a verificação da execução contratual:
- De 1/4/2014, aplicou reajuste de 5,76%, pelo IGP-M de março de 2013 a fevereiro/2014 e prorrogou o prazo de vigência do ajuste por mais doze meses;
- De 1/4/2015, que aplicou novo reajuste, de 3,8499%, pelo IGP-M de março/2014 a fevereiro/2015 e estendeu o prazo de vigência contratual por mais doze meses.
Em seu relatório de fls.856/862, se manifestou no sentido da regularidade dos termos, destacou o término da vigência contratual (1º/4/2016)
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bem como da inexistência de apontamentos que pudessem comprometer a execução contratual até 9/12/2015, data da inspeção.
Em face do acrescido e calcado no princípio da acessoriedade, o MPC (fls. 865/866) se manifestou no sentido da irregularidade dos aditivos e da execução contratual.
A contratada expôs que a contratação foi vantajosa e que a licitação não impôs condições consideradas restritivas (fls. 881/887).
A contratante reafirmou as justificativas apresentadas e acresceu que (fls. 892/902):
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- o fato de as medições serem inferiores ao valor estimado não significa falha na estimativa, mas possível mudança de comportamento nos geradores de resíduos;
- há controle da execução do contrato; os resíduos coletados são pesados na origem, servindo de base para o pagamento nas etapas seguintes; a fiscalização será aprimorada pelo deslocamento de um servidor para o local de tratamento.
A fiscalização realizou nova vistoria, em 13/3/2017, verificando que: as pesagens ocorrem sem padronização (às vezes com o caminhão cheio e, às vezes, vazio), possibilitando o pagamento em duplicidade pelo mesmo serviço; persistia a questão da falta de controle da municipalidade nas notas fiscais.
Ainda, instruiu o termo aditivo de 1/4/2016, para aplicação de reajuste de 12,09%, pelo IGP-M de março de 2015 a fevereiro/2016 e prorrogação do contrato por 12 meses. Opinou pela irregularidade da matéria (fls. 1144/1148), pelas falhas apontadas e pela aplicação do princípio da acessoriedade.
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A empresa NGA Ribeirão Preto, além de reforçar os argumentos já apresentados, aduziu que não há irregularidades específicas relativas ao termo de 1/4/2016, sendo que a matéria principal sequer foi julgada (fls. 1187/1194).
Sobrevieram novos termos aditivos:
- De 27/10/2016, para acrescer cláusula contratual, prevendo a fiscalização do contrato por uma servidora;
- De 31/3/2017, para aplicar reajuste de 5,3866%, pelo IGP-M, de março/2016 a fevereiro de 2017, prorrogar o prazo de execução do ajuste por 12 meses e trocar o servidor responsável pela fiscalização contratual.
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Exceto pela publicação intempestiva do termo de 31/3/2017, a fiscalização não realizou apontamentos de irregularidades específicas sobre os termos, mas os considerou maculados pelo princípio da acessoriedade. Sobre a execução do ajuste, reforçou os apontamentos de irregularidade anteriormente feitos (fls. 1472/1477).
O Sr. Xxxxxx Xxxxxxxx, responsável pela fiscalização contratual a partir de 21/3/2017, expôs que (fls. 1529/1535):
- O setor responsável já recebeu recomendação para evitar a publicação intempestiva de termos;
- Os veículos são pesados vazios e carregados, para aferir o real peso transportado, pesando-se novamente, ao final, os veículos vazios; emitem-se os tickets que vão para o pagamento, inclusive com registro fotográfico; e
- Os pagamentos devidos à contratada estavam atrasados e foram parcelados; atualmente, estão sendo feitos em dia.
Novos termos aditivos foram celebrados:
- Em 29/3/2018, para prorrogação excepcional do ajuste por 30 dias e acréscimo de servidores responsáveis por sua fiscalização;
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- Em 27/4/2018, 30/7/2018, 26/10/2018 e 25/1/2019, para novas prorrogações excepcionais, sendo os 3 primeiros por 90 dias e o último por 60 dias.
A justificativa para as prorrogações foi a suspensão da licitação para a próxima contratação.
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A Fiscalização apontou que a situação decorreu de falha no planejamento pela administração, tendo em vista que a licitação foi lançada em 14/3/2018, para abertura das propostas em 28/3/2018, data muito próxima do término da vigência contratual que se daria em 31/3/2018. Ainda, criticou a falta de comprovação da vantajosidade das prorrogações. No tocante à execução contratual, permaneceu a falta de controle para verificar correspondência entre a pesagem de lixo coletado e a efetiva entrega na destinação final (fls. 1976/1985).
O Sr. Xxxxxx Xxxxxxxx explicou o procedimento adotado para evitar a falta de controle apontada pela Fiscalização (fls. 2013/2014).
A Prefeitura Municipal de Ribeirão Preto aduziu que:
- Os termos aditivos foram celebrados com boa-fé, tendo em vista a ausência de julgamento pela irregularidade da matéria precedente;
- Sobre as prorrogações de prazo, destacou que, após a realização de licitação para a nova contratação de serviços, foi ajuizado mandado de segurança, discutindo a inclusão, no objeto contratual, da questão da cremação de animais, acarretando a concessão de medida liminar para suspender a licitação, que ficou suspensa de 25/5/2018 a 4/10/2018; a prorrogação excepcional do ajuste, nesse ínterim, sem a alteração de valor, e ainda com pesquisa de preços, foi a opção menos onerosa à administração; e
- A aferição para fins de pagamento ocorre justamente como prevista em Edital (fls. 2035/2045).
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A empresa contratada também apresentou esclarecimentos (fls. 2112/2115), ressaltando que a prorrogação excepcional dos serviços, que não podem sofrer paralisação, está de acordo com o § 4º do artigo 57 da lei de licitações.
É o relatório.
Mlao/bccs
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Voto
TC-043052/026/09
pauta.
A Origem logrou afastar a inviabilidade do pregão para o caso em
Esta Corte coleciona decisões nas quais a questão suscitada sobre
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a modalidade licitatória pregão para objetos da espécie não representa obstáculo à contratação, na medida em que os serviços pretendidos são regulados por normas técnicas e metodologias dirigidas a segmento específico. Nesse contexto, atende ao conceito de bens ou serviços comuns definidos pela Lei federal n. 10.520/02.
A propósito, confira-se o teor da decisão exarada pelo e. Tribunal Pleno, na sessão de 6/2/2013, nos processos TC-1442/989/12-5 e TC- 1445/989/12-9.
Todavia, relativamente à divergência entre os quantitativos estimados para o presente contrato e aqueles referentes a 2011 contidos no Plano de Saneamento Básico do Município contratante, conforme tabelas de fls.562 e 590, a Xxxxxx não logrou comprovar o alegado.
Malgrado seja possível extrair dos autos informações de que tenha havido de fato um aumento nas quantidades de resíduos sólidos de saúde de Pequeno Gerador, este não se deu na dimensão inserta no edital, conforme apurado pela área econômica de ATJ. E os RSS de Grande Gerador e a Manutenção e Operação da UTRS, contrariamente, sofreram redução em 2013 se comparado a 2011 (fls.590).
Primeiro, um orçamento estimativo com dados que não condizem com a realidade não é fonte confiável para aferir a compatibilidade dos valores
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praticados com os de mercado, afrontando assim o artigo 43, IV da Lei de Licitações.
Ainda, o orçamento estimativo baseado em quantidades superestimadas acaba imprimindo condições habilitatórias desnecessárias e restritivas à ampla competição, em descompasso com o inciso I do §1º do artigo 3º da Lei de Licitações. É o caso, por exemplo, da previsão do subitem 7.6.1, que exige prova de capital social ou patrimônio líquido mínimo igual ou superior a 10% do valor estimado.
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No tocante aos termos aditivos, a matéria também está inquinada em decorrência do princípio da acessoriedade, derivado do §2º do artigo 49 da Lei de Licitações. Toda a relação contratual está comprometida pelos vícios que atingiram a sua formação, sendo que esses, por consequência lógica, se comunicam a todos os atos a ela relacionados e dela dependentes.
Quanto ao argumento de que a licitação e o contrato principal sequer foram julgados irregulares, vale citar o entendimento de Xxxxxx Xxxxxx Xxxxx sobre o assunto:
“(...) Em matéria de licitação, a nulidade muitas vezes somente é revelada e pronunciada em momento muito posterior à sua ocorrência”, (...) “de todo o modo e enquanto não ocorrida a decadência, permanece o dever de pronunciar o vício e desfazer o ato inválido e aqueles dele derivados”1.
Dessa forma, a decisão pela irregularidade da licitação e do contrato principal não constituirá qualquer cenário de irregularidades, mas apenas declarará vícios que já maculavam esses atos. Assim, sua nulidade atingirá todos os atos posteriores.
Ainda, há outras irregularidades que impedem a aprovação de alguns termos aditivos em apreciação.
1 Xxxxxx Xxxxx, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. São Paulo: Dialética, 15 ed., 2012. p. 782/783.
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A prorrogação excepcional do ajuste, por prazo superior a 60 meses, com fundamento no §4º do artigo 57 da lei de licitações, proporcionada pelos termos de 29/3/2018, 27/4/2018, 30/7/2018, 26/10/2018 e 25/1/2019, não foi suficientemente justificada.
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Independentemente de a licitação, para nova contratação, ter sido suspensa, é fato notório que a administração não agiu com a antecedência necessária para evitar os percalços que poderiam ocorrer, especialmente levando em consideração o porte do ajuste e a complexidade do objeto. Tendo em vista que o contrato em exame teria sua vigência encerrada em 31/3/2018, o lançamento de uma licitação em 14/3/2018, para abertura das propostas em 28/3/2018, denota uma relevante falta de planejamento da administração.
No tocante à execução contratual, ficou comprometido o atendimento dos artigos 66 e 67 da lei de Licitações.
Conforme o item 3.1 da Cláusula 3ª do contrato, a contratada deveria “apresentar as respectivas faturas que, devidamente comprovadas e atestadas pela coordenadoria de limpeza urbana, deverão ser pagas em até 7 (sete) dias após sua autorização, verificando-se quanto à perfeição da execução dos serviços contratados”.
Contudo, a diligente Fiscalização constatou a inexistência de controle de fluxos desde a pesagem até a disponibilidade dos resíduos, além da falta de controle da municipalidade nas notas fiscais.
No caso em exame, embora, a partir do termo aditivo de 27/10/2016, tenham sido implementadas melhorias para proporcionar um melhor controle sobre a execução do ajuste, a Fiscalização apontou que essas não foram suficientes para regularizar integralmente essas questões. Ainda, as graves falhas, nos primeiros anos de execução do ajuste, já foram capazes de comprometer a matéria.
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Diante do exposto, voto pela irregularidade da licitação, do contrato, dos termos aditivos e da execução contratual e pela ilegalidade das correspondentes despesas, em face do descumprimento dos artigos 3º, §1º, I; 43, IV; 57, §4º, 66 e 67, todos da Lei Federal nº 8.666/93 e em decorrência do princípio da acessoriedade, aplicando-se o disposto nos incisos XV e XXVII do artigo 2º da Lei Complementar n° 709/93 e, com fundamento no inciso II do artigo 104 dessa norma legal, multas individuais aos Srs. Xxxxx Xxxxxxx xxx Xxxxxx, Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxx, Xxxxxx xx Xxxxxxxx Xxxxxxxxxxx e Xxxxxxxxx Xxxxxxxx Xxxxxxx xx Xxxxx, ex-Secretários Municipais de Administração, no valor equivalente a 160 UFESP’s, a ser recolhida ao Fundo Especial de Despesa deste Tribunal no prazo de 30 dias do trânsito em julgado.
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