NOTA TÉCNICA IBR N° 01/2024

Sistema de Registro de Preços (SRP). Aplicações em contratações de obras e serviços de engenharia segundo a Lei nº 14.133/2021.

O Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Públicas (Ibraop), considerando as disposições da Lei nº 14.133/2021 — Lei de Licitações e Contratos Administrativos (LLC) — em relação à aplicação do Sistema de Registro de Preços (SRP) em contratações de obras e serviços de engenharia, vem manifestar:

1. Introdução

Ao longo dos anos, o Sistema de Registro de Preços vem ganhando espaço no cenário nacional de contratações públicas.

Inicialmente, conforme estabelecido pela Lei nº 8.666/19931, o SRP estava associado à realização de compras, com seleção da proposta mediante concorrência. Já com a Lei nº 10.520/20022, a utilização do SRP foi ampliada para contratações de bens e serviços comuns, com a possibilidade da adoção da modalidade pregão.

Nesse cenário, serviços comuns passaram a ser contratados por meio de licitação, na modalidade pregão, cujo resultado culminou, em diversos casos, em registros de preços para serviços comuns de engenharia.

Em 2011, a Lei nº 12.462/20113 estabeleceu que o Sistema de Registro de Preços, destinado às licitações tratadas nessa lei, seria regido conforme a regulamentação para tal fim.

Assim, o Decreto nº 7.581/2011 (e alterações)4, regulamentador da Lei nº 12.462/2011, estabeleceu as hipóteses e requisitos de uso do SRP para contratações de obras a partir das alterações promovidas pelo Decreto nº 8.080/2013.

Por fim, a Lei nº 14.133/20215 delimitou o alcance do uso do SRP para casos específicos de contratações de obras e serviços de engenharia, com condições gerais e requisitos específicos a serem atendidos, conforme abordado na presente Nota Técnica.

1 Lei nº 8.666/93. Lei de Licitações e Contratos. Art. 15, II c/c art. 15, § 3º. Disponível em: xxxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx.xx/xxxxxx_00/xxxx/x0000xxxx.xxx; acesso em 26.08.2023.

2 Lei nº 10.520/2002. Lei do Pregão. Art. 11. Disponível em: xxxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx.xx/xxxxxx_00/xxxx/0000/x00000.xxx; acesso em 26.08.2023.

3 Lei nº 12.462/2011. Regime Diferenciado de Contratações Públicas – RDC. Art. 32. Disponível em: xxxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx.xx/xxxxxx_00/_xxx0000-0000/0000/xxx/x00000.xxx; acesso em 26.08.2023.

4 Decreto nº 7.581/2011. Regulamenta o RDC. Art. 89. Disponível em: xxxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx.xx/xxxxxx_00/_xxx0000-0000/0000/xxxxxxx/x0000.xxx; acesso em 26.08.2023. 5 Lei nº 14.133/2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos.

2. Definições

A seguir, são apresentadas definições de alguns termos que serão utilizados no decorrer deste documento com o objetivo de facilitar a compreensão.

● Sistema de Registro de Preços (SRP): conjunto de procedimentos para realização, mediante contratação direta ou licitação nas modalidades pregão ou concorrência, de registro formal de preços relativos a prestação de serviços, a obras e a aquisição e locação de bens para contratações futuras.

● Ata de Registro de Preços: documento vinculativo e obrigacional, com característica de compromisso para futura contratação, no qual são registrados o objeto, os preços, os fornecedores, os órgãos participantes e as condições a serem praticadas, conforme as disposições contidas no edital da licitação, no aviso ou instrumento de contratação direta e nas propostas apresentadas.

● Órgão ou entidade gerenciadora: órgão ou entidade da Administração Pública Federal responsável pela condução do conjunto de procedimentos para registro de preços e pelo gerenciamento da ata de registro de preços dele decorrente.

● Órgão ou entidade participante: órgão ou entidade da Administração Pública que participa dos procedimentos iniciais da contratação para registro de preços e integra a ata de registro de preço.

● Órgão ou entidade não participante (anteriormente conhecido como “carona”): órgão ou entidade da Administração Pública que não participa dos procedimentos iniciais da licitação para registro de preços e não integra a ata de registro de preços.

● Projeto padronizado: projeto referencial de obras e serviços de engenharia que possa ser reproduzido repetidas vezes e que possua nível de precisão suficiente para assegurar que os projetos e os detalhamentos subsequentes sejam executados apenas com as adequações necessárias às especificidades locais de sua implantação6.

3. A correlação entre o Sistema de Registro de Preços e o Princípio do Planejamento

O planejamento é um princípio fundamental da administração pública, previsto no Decreto-lei nº 200/1967, art. 6º.

Art. 6º As atividades da Administração Federal obedecerão aos seguintes princípios fundamentais:

I - Planejamento. (...)

Como tal, ele deve nortear todas as atividades da administração, inclusive as contratações públicas. A Lei de Licitações e Contratos (LLC - Lei nº 14.133/2021) também reconhece a importância do planejamento, incluindo-o como um dos princípios que devem ser observados na sua aplicação (art. 5º).

6 art. 2º, inciso XVII, do Decreto nº 7.983/2013

Art. 5º Na aplicação desta Lei, serão observados os princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da eficiência, do interesse público, da probidade administrativa, da igualdade, do planejamento, da transparência, da eficácia, da segregação de funções, da motivação, da vinculação ao edital, do julgamento objetivo, da segurança jurídica, da razoabilidade, da competitividade, da proporcionalidade, da celeridade, da economicidade e do desenvolvimento nacional sustentável, assim como as disposições do Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro).

Antes de analisarmos a aplicação do Sistema de Registro de Preços (SRP) em contratações de obras e serviços de engenharia segundo a LLC, é importante entender que o SRP é um procedimento auxiliar de licitação utilizado para a contratação de bens, serviços e obras que se caracterizam pela imprevisibilidade, seja no quantitativo, seja no momento em que serão necessários.

A regra é o planejamento, não se trata de uma escolha da Administração. Se não há imprevisibilidade desses aspectos na contratação, o SRP não é cabível.

Exemplo 1: Contratação de Conjunto Habitacional

Cenário 1: Quando há um número definido de casas populares, a utilização do SRP (Sistema de Registro de Preços) não é apropriada.

Cenário 2: No caso de construção sob demanda, conforme, o cadastro de beneficiários, o uso do SRP é adequado.

Exemplo 2: Troca de Abrigos de Ônibus

Cenário 1: Se um município planeja substituir todos os abrigos de ônibus em uma única contratação, o SRP não é aplicável.

Cenário 2: Quando o município pretende substituir os abrigos à medida que necessitarem de manutenção muito onerosa (sendo recomendável sua completa substituição), o SRP é recomendado.

Cabe observar que os exemplos acima trazidos são ilustrativos, sendo necessário análise dos casos concretos, em particular, sob a ótica do bom planejamento, já que na avaliação a ser realizada pelo controle externo pode ser observado algum desvirtuamento acerca da imprevisibilidade do objeto com vistas a adotar a solução do SRP indevidamente.

Nos casos em que não haja imprevisibilidade relativa ao quantitativo ou ao momento, ou seja, em que a contratação possa ser integralmente planejada, não há motivação que justifique a aplicação do SRP, ao contrário, essa prática permitiria “comercialização” da ata de registro de preço dele resultante, o que culmina na burla total a diversos princípios, dentre eles, ao princípio do planejamento.

Ademais, considerando que o Sistema de Registro de Preços (SRP) deve observar o princípio do planejamento associado à existência de projeto padronizado, sem complexidade técnica e operacional, não é adequada a utilização do SRP para a contratação de serviços especiais de engenharia que, por sua alta heterogeneidade ou complexidade, devem ser objeto de contratação específica com delimitação individualizada do serviço que se pretende contratar.

4. Aplicações do Sistema de Registro de Preços em contratações de obras e serviços de engenharia segundo a Lei nº 14.133/2021

Constituindo-se em um procedimento auxiliar de licitações e contratações regidas pela Lei nº 14.133/2021, o Sistema de Registro de Preços é definido como um conjunto de procedimentos para realização, mediante contratação direta ou licitação, nas modalidades pregão ou concorrência, de registro formal de preços relativos à prestação de serviços, a obras e serviços de engenharia e à aquisição e locação de bens para contratações futuras, conforme dispositivos a seguir transcritos.

Art. 78. São procedimentos auxiliares das licitações e das contratações regidas por esta Lei:

(...)

IV - sistema de registro de preços;

Art. 6º Para os fins desta Lei, consideram-se:

(...)

XLV - sistema de registro de preços: conjunto de procedimentos para realização, mediante contratação direta ou licitação nas modalidades pregão ou concorrência, de registro formal de preços relativos a prestação de serviços, a obras e a aquisição e locação de bens para contratações futuras;

Art. 82. (...)

§ 5º O sistema de registro de preços poderá ser usado para a contratação de bens e serviços, inclusive de obras e serviços de engenharia, observadas as seguintes condições:

(...)

Assim, em decorrência da homologação da licitação ou da contratação direta processada com o uso do SRP, são formalizadas as respectivas atas de registro de preços — documentos vinculativos e obrigacionais, com característica de compromissos para futuras contratações, conforme definição trazida pela LLC a seguir transcrita —, nas quais são registrados o objeto, os preços, os fornecedores, os órgãos participantes e as condições a serem praticadas, conforme as disposições contidas no edital da licitação, no aviso ou instrumento de contratação direta e nas propostas apresentadas.

Art. 6º Para os fins desta Lei, consideram-se:

(...)

praticadas, conforme as disposições contidas no edital da licitação, no aviso ou instrumento de contratação direta e nas propostas apresentadas;

Entretanto, como já mencionado, a Lei nº 14.133/2021 delimitou o alcance do uso do SRP para contratações de obras e de serviços de engenharia, com condições gerais e requisitos específicos a serem atendidos. Tais condições e requisitos serão tratados nos tópicos a seguir.

4.1. Condições Gerais

4.1.1. Quantitativos

Em relação aos quantitativos, estabelece a Lei que o edital de licitação para registro de preços deverá dispor sobre a quantidade máxima de cada item que poderá ser adquirida; a quantidade mínima a ser cotada de serviços, em unidades de medida; a possibilidade de o licitante oferecer ou não proposta em quantitativo inferior ao máximo previsto no edital, conforme dispositivos a seguir.

Art. 82. O edital de licitação para registro de preços observará as regras gerais desta Lei e deverá dispor sobre:

I - as especificidades da licitação e de seu objeto, inclusive a quantidade máxima de cada item que poderá ser adquirida;

II - a quantidade mínima a ser cotada de unidades de bens ou, no caso de serviços, de unidades de medida;

(...)

IV - a possibilidade de o licitante oferecer ou não proposta em quantitativo inferior ao máximo previsto no edital, obrigando-se nos limites dela;

Entretanto, a Lei nº 14.133/2021 prevê, em situações excepcionais — as quais estão previstas nos incisos do §3° do artigo 82 a seguir exposto —, a possibilidade de registro de preços (RP) com a “indicação limitada a unidades de contratação, sem indicação do total a ser adquirido”.

Art. 82. (...)

§ 3º É permitido registro de preços com indicação limitada a unidades de contratação, sem indicação do total a ser adquirido, apenas nas seguintes situações:

I - quando for a primeira licitação para o objeto e o órgão ou entidade não tiver registro de demandas anteriores;

II - no caso de alimento perecível;

III - no caso em que o serviço estiver integrado ao fornecimento de bens.

Conforme reproduzido acima, o RP com a indicação limitada a unidades de contratação somente é possível quando “for a primeira licitação para o objeto e o órgão ou entidade não tiver registro de demandas anteriores”, “no caso de alimento perecível” e “no caso em que o serviço estiver integrado ao fornecimento de bens”.

Ou seja, a regra é que a Administração realize a estimativa das quantidades de obras ou de serviços de engenharia, em unidades de medida, que poderão ser contratados, inexistindo previsão legal para licitações baseadas apenas em estimativas financeiro-orçamentárias. O artigo 23 da LLC, a seguir transcrito, traz disposição semelhante.

Art. 23. O valor previamente estimado da contratação deverá ser compatível com os valores praticados pelo mercado, considerados os preços constantes de bancos de dados públicos e as quantidades a serem contratadas, observadas a potencial economia de escala e as peculiaridades do local de execução do objeto. (grifou-se)

Na mesma linha, não seria possível o uso do SRP para contratação mediante aplicação de maior desconto sobre a íntegra de itens de uma tabela de referência para obras e serviços de engenharia, pois seria desvinculada da regular estimativa de quantidades de serviços a serem contratados.

Ainda na temática da estimativa de quantidades, é importante observar que os quantitativos a serem exigidos na habilitação técnica devam ser ponderados, de modo que, embora o percentual a ser exigido possa estar amparado legalmente no §2° do art. 67 da Lei nº 14.133/2021, o montante definido não vá de encontro à imprevisibilidade intrínseca do SRP. Assim, cabe à contratante avaliar, minimamente, as circunstâncias do caso concreto em relação ao montante a ser adquirido ou realizado concomitantemente.

4.1.2. Critério de Julgamento

Em relação ao julgamento, a Lei nº 14.133/2021 prevê a possibilidade de uso do critério de menor preço ou o de maior desconto sobre tabela de preços praticada no mercado, conforme inciso V do artigo 82 exposto a seguir.

Art. 82. O edital de licitação para registro de preços observará as regras gerais desta Lei e deverá dispor sobre:

(...)

V - o critério de julgamento da licitação, que será o de menor preço ou o de maior desconto sobre tabela de preços praticada no mercado;

No caso de obras e serviços de engenharia, o valor estimado pela Administração decorre prioritariamente do Sistema de Custos Referenciais de Obras (Sicro) — para serviços e obras de infraestrutura de transportes — ou do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices de Construção Civil (Sinapi) — para as demais obras e serviços de engenharia — associados ao percentual de Benefícios e Despesas Indiretas (BDI) de referência e aos Encargos Sociais (ES) cabíveis, conforme é possível extrair dos dispositivos a seguir transcritos.

Art. 23. O valor previamente estimado da contratação deverá ser compatível com os valores praticados pelo mercado, considerados os preços constantes de bancos de dados públicos e as quantidades a serem contratadas, observadas a potencial economia de escala e as peculiaridades do local de execução do objeto.

(...)

§ 2º No processo licitatório para contratação de obras e serviços de engenharia, conforme regulamento, o valor estimado, acrescido do percentual de Benefícios e Despesas Indiretas (BDI) de referência e dos Encargos Sociais (ES) cabíveis, será definido por meio da utilização de parâmetros na seguinte ordem:

I - composição de custos unitários menores ou iguais à mediana do item correspondente do Sistema de Custos Referenciais de Obras (Sicro), para serviços e obras de infraestrutura de transportes, ou do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices de Construção Civil (Sinapi), para as demais obras e serviços de engenharia;

Nas contratações realizadas por Municípios, Estados e Distrito Federal, desde que não envolvam recursos da União, o valor previamente estimado da contratação, a que se refere o caput deste artigo, poderá ser definido por meio da utilização de outros sistemas de custos adotados pelo respectivo ente federativo, conforme prevê o §3° do mesmo artigo 23.

Nota-se que os referenciais Sicro e Sinapi constituem sistemas oficiais de composições de custos unitários, sendo, portanto, possível aplicação da opção de maior desconto sobre os valores dispostos nesses referenciais, desde que acrescidas as taxas de BDI e ES cabíveis aos referidos custos referenciais, os quais podem, então, ser considerados preços de mercado. O mesmo se aplica no caso de outras fontes referenciais que apresentem custos para os serviços.

Nessa linha, no âmbito federal, observa-se que o Decreto nº 11.462/20237 — segundo previsão de seu artigo 11 a seguir exposto — considerou a aplicação do critério de julgamento de maior desconto sobre o preço estimado pela administração, situação que reforça uso deste critério às licitações de obras e serviços de engenharia (e de outros objetos que não possuem correspondentes tabelas de preços praticadas no mercado) processadas com fins de registro de preços.

Art. 11. Será adotado o critério de julgamento de menor preço ou de maior desconto sobre o preço estimado ou a tabela de preços praticada no mercado. (grifou-se)

Ou seja, da leitura do Decreto nº 11.462/2023, novamente verifica-se a possibilidade de a administração estimar quantidades e preços para serviços cujos custos estão contidos nos sistemas referenciais Sicro e Sinapi e, sobre os preços estimados (custos acrescidos da taxa de BDI), definir, como regra editalícia, o critério de julgamento de maior desconto sobre o preço estimado pela administração.

Assim, é possível que a Administração realize a estimativa das quantidades de obras ou de serviços de engenharia, em unidades de medida, que pretende contratar, associada à estimativa dos preços unitários correspondentes (custos acrescidos da taxa de BDI) e, sobre o valor total orçado, se estabeleça o critério de julgamento de maior desconto, conforme previsto no artigo 34 da Lei nº 14.133/2021 trazido na sequência.

Art. 34. (...)

7 Decreto nº 11.462/2023. Regulamenta os art. 82 a art. 86 da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, para dispor sobre o sistema de registro de preços para a contratação de bens e serviços, inclusive obras e serviços de engenharia, no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional. Disponível em: xxxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx.xx/xxxxxx_00/_xxx0000-0000/0000/xxxxxxx/X00000.xxx; acesso em 28.08.2023.

§ 2º O julgamento por maior desconto terá como referência o preço global fixado no edital de licitação, e o desconto será estendido aos eventuais termos aditivos.

Cabe ressaltar que tanto os quantitativos quanto os preços utilizados devem ser devidamente estimados e referenciados aos projetos observando as peculiaridades do local de execução do objeto.

Destaca-se, novamente, a ausência de previsão legal para licitações baseadas apenas em estimativas financeiro-orçamentárias, sem a devida estimativa das quantidades e preços unitários e totais a serem a serem contratados, reproduzindo-se o teor do artigo 23 da Lei nº 14.133/2021.

4.2. Requisitos Específicos e imprescindibilidade de elaboração do Estudo Técnico Preliminar (ETP)

Antes de adentrar nos requisitos específicos propriamente ditos, é necessário destacar a imprescindibilidade do Estudo Técnico Preliminar (ETP), pois cabe à Administração, que for a “gerenciadora” do SRP (e quando for o caso, com eventuais participantes) evidenciar no Estudo Técnico Preliminar (ETP) — documento constitutivo da primeira etapa do planejamento de uma contratação —, a necessidade permanente ou frequente das obras ou dos serviços de engenharia a serem contratados, bem como o posicionamento conclusivo sobre a adequação da contratação para o atendimento da necessidade a que se destina, nos termos da LLC, conforme exposto a seguir:

Art. 6º Para os fins desta Lei, consideram-se:

(...)

XX - estudo técnico preliminar: documento constitutivo da primeira etapa do planejamento de uma contratação que caracteriza o interesse público envolvido e a sua melhor solução e dá base ao anteprojeto, ao termo de referência ou ao projeto básico a serem elaborados caso se conclua pela viabilidade da contratação;

(...)

Art. 18. A fase preparatória do processo licitatório é caracterizada pelo planejamento e deve compatibilizar-se com o plano de contratações anual de que trata o inciso VII do caput do art. 12 desta Lei, sempre que elaborado, e com as leis orçamentárias, bem como abordar todas as considerações técnicas, mercadológicas e de gestão que podem interferir na contratação, compreendidos:

I - a descrição da necessidade da contratação fundamentada em estudo técnico preliminar que caracterize o interesse público envolvido;

(...)

§ 1º O estudo técnico preliminar a que se refere o inciso I do caput deste artigo deverá evidenciar o problema a ser resolvido e a sua melhor solução, de modo a permitir a avaliação da viabilidade técnica e econômica da contratação, e conterá os seguintes elementos:

I - descrição da necessidade da contratação, considerado o problema a ser resolvido sob a perspectiva do interesse público;

II - demonstração da previsão da contratação no plano de contratações anual, sempre que elaborado, de modo a indicar o seu alinhamento com o planejamento da Administração;

III - requisitos da contratação;

IV - estimativas das quantidades para a contratação, acompanhadas das memórias de cálculo e dos documentos que lhes dão suporte, que considerem interdependências com outras contratações, de modo a possibilitar economia de escala;

V - levantamento de mercado, que consiste na análise das alternativas possíveis, e justificativa técnica e econômica da escolha do tipo de solução a contratar;

VI - estimativa do valor da contratação, acompanhada dos preços unitários referenciais, das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte, que poderão constar de anexo classificado, se a Administração optar por preservar o seu sigilo até a conclusão da licitação;

VII - descrição da solução como um todo, inclusive das exigências relacionadas à manutenção e à assistência técnica, quando for o caso;

VIII - justificativas para o parcelamento ou não da contratação;

IX - demonstrativo dos resultados pretendidos em termos de economicidade e de melhor aproveitamento dos recursos humanos, materiais e financeiros disponíveis;

X - providências a serem adotadas pela Administração previamente à celebração do contrato, inclusive quanto à capacitação de servidores ou de empregados para fiscalização e gestão contratual;

XI - contratações correlatas e/ou interdependentes;

XII - descrição de possíveis impactos ambientais e respectivas medidas mitigadoras, incluídos requisitos de baixo consumo de energia e de outros recursos, bem como logística reversa para desfazimento e reciclagem de bens e refugos, quando aplicável; XIII - posicionamento conclusivo sobre a adequação da contratação para o atendimento da necessidade a que se destina.

§ 2º O estudo técnico preliminar deverá conter ao menos os elementos previstos nos incisos I, IV, VI, VIII e XIII do § 1º deste artigo e, quando não contemplar os demais elementos previstos no referido parágrafo, apresentar as devidas justificativas.

§ 3º Em se tratando de estudo técnico preliminar para contratação de obras e serviços comuns de engenharia, se demonstrada a inexistência de prejuízo para a aferição dos padrões de desempenho e qualidade almejados, a especificação do objeto poderá ser realizada apenas em termo de referência ou em projeto básico, dispensada a elaboração de projetos. (grifou-se)

Portanto, como toda e qualquer contratação, resguardados os casos nos quais o ETP é FACULTATIVO ou DISPENSADO, a elaboração desse instrumento fundamental de planejamento deverá sempre ocorrer. O órgão ou a entidade “gerenciadora”, com eventuais contribuições dos “participantes”, deverá desenvolver o correspondente ETP.

Os órgãos e entidades não participantes, a rigor, também, deveriam elaborar um ETP, justamente para avaliar se essa é a melhor opção. Nesse caso, imagina-se um ETP mais reduzido e sintético, sobretudo, podendo ter o foco apenas nos 5 elementos obrigatórios do ETP (art. 18, §2º).

Veja-se, também, que a própria Lei nº 14.133/2021, art. 86, estabelece para órgãos e entidades não participantes, o seguinte:

§ 2º Se não participarem do procedimento previsto no caput deste artigo, os órgãos e entidades poderão aderir à ata de registro de preços na condição de não participantes, observados os seguintes requisitos:

I - apresentação de justificativa da vantagem da adesão, inclusive em situações de provável desabastecimento ou descontinuidade de serviço público;

II - demonstração de que os valores registrados estão compatíveis com os valores praticados pelo mercado na forma do art. 23 desta Lei;

III - prévias consulta e aceitação do órgão ou entidade gerenciadora e do fornecedor.

Assim, a vantajosidade da adesão (por não participante) deverá ser avaliada por meio de um ETP, mesmo que “sintético”.

4.2.1. Existência de projeto padronizado e necessidade permanente ou frequente de obra ou serviço a ser contratado

Quanto aos requisitos específicos relacionados a obras e serviços de engenharia contratados por meio do SRP, a Lei nº 14.133/2021, em seu artigo 85 transcrito a seguir, ainda elenca a necessidade de existência de projeto padronizado, sem complexidade técnica e operacional; e a necessidade permanente ou frequente de obra ou serviço a ser contratado.

Art. 85. A Administração poderá contratar a execução de obras e serviços de engenharia pelo sistema de registro de preços, desde que atendidos os seguintes requisitos:

I - existência de projeto padronizado, sem complexidade técnica e operacional;

II - necessidade permanente ou frequente de obra ou serviço a ser contratado.

(grifou-se)

A padronização significa a execução de vários objetos com alterações mínimas do projeto, quando necessárias. Porém, essa exigência de padronização não pode inviabilizar possíveis e necessárias adequações do “projeto padrão” ao local, como as relacionadas às características do solo para realização das fundações ou da topografia do terreno que possa demandar algum tipo de preparo não previsto no projeto padronizado (projeto básico).

Em relação ao regime de execução, essas adequações poderiam ser realizadas por “preços unitários” e o “projeto padrão” (corpo principal do objeto) se faria por “preço global”.

Quanto à “existência de projeto padronizado”, no âmbito federal, o Decreto nº 11.462/2023 substituiu essa expressão por “existência de termo de referência, anteprojeto, projeto básico ou projeto executivo padronizados”.

Art. 3º (...)

Parágrafo único. O SRP poderá ser utilizado para a contratação de execução de obras e serviços de engenharia, desde que atendidos os seguintes requisitos:

I - existência de termo de referência, anteprojeto, projeto básico ou projeto executivo

padronizados, sem complexidade técnica e operacional; e

II - necessidade permanente ou frequente de obra ou serviço a ser contratado. (grifou-se)

Assim, segundo o Decreto Federal, cabe ao conteúdo dessas peças técnicas a função de evidenciar a existência de “projeto padronizado, sem complexidade técnica e operacional.”, conforme previsto no inciso II do art. 85 da Lei nº 14.133/2021.

Ressalta-se, entretanto, que “termo de referência” é o documento que pode ser utilizado para a contratação de bens e serviços — conforme dispositivo a seguir transcrito—, ou seja, inexiste previsão na Lei nº 14.133/2021 para contratações de obras embasadas apenas com este tipo de documentação.

Art. 6º Para os fins desta Lei, consideram-se:

(...)

XXIII - termo de referência: documento necessário para a contratação de bens e serviços, que deve conter os seguintes parâmetros e elementos descritivos:

(...)(grifou-se)

Ademais, nos casos de contratações de serviços comuns de engenharia, por meio de termo de referência, a Lei nº 14.133/2021 admitiu a possibilidade desta documentação dispensar a elaboração de projetos, “se demonstrada a inexistência de prejuízo para a aferição dos padrões de desempenho e qualidade almejados”, conforme dispositivo a seguir transcrito.

Art. 18. (...)

Ou seja, o texto trazido pelo Decreto nº 11.462/2023, que substituiu a palavra “projeto padronizado” por “termo de referência padronizado”, aplica-se aos casos de contratações de serviços comuns de engenharia que, além de atender aos demais requisitos relativos ao SRP, evidenciem a “inexistência de prejuízo para a aferição dos padrões de desempenho e qualidade almejados”. Esta premissa alinha-se, por exemplo, às práticas atuais de registro de preços para serviços comuns de engenharia destinados às intervenções prediais corretivas ou preventivas.

Já no caso de contratações norteadas apenas por anteprojetos, como ocorre no regime de execução contratação integrada, em regra, as soluções do projeto básico e executivo da obra não são padronizáveis e possuem certa complexidade técnica e operacional.

Ou seja, a aplicabilidade do conceito trazido pelo Decreto nº 11.462/2023 em licitações conduzidas com anteprojeto poderia se revelar indevida, na hipótese dela resultarem projetos com diferentes soluções técnicas, complexas e pouco padronizáveis, o que violaria as disposições da Lei nº 14.133/2021.

4.2.2. Alterações Contratuais

Em relação às alterações contratuais, observa-se que o Decreto nº 11.462/2023 estabeleceu que os contratos decorrentes do Sistema de Registro de Preços poderão ser

alterados, observado o disposto no art. 124 da Lei nº 14.133/2021. Seguem transcritos os dispositivos relacionados.

Decreto nº 11.462/2023

Art. 35. Os contratos decorrentes do sistema de registro de preços poderão ser alterados, observado o disposto no art. 124 da Lei nº 14.133, de 2021.

Lei nº 14.133/2021

Art. 124. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos:

I - unilateralmente pela Administração:

(...)

II - por acordo entre as partes:

(...)

Ou seja, o fato de o projeto ser padronizado não impede que contratos derivados do SRP sejam alterados, desde que observados os requisitos legais, as hipóteses de apuração de responsabilidade e de ressarcimento ao Erário, bem como a vedação quanto à transfiguração do objeto contratado, conforme previsão trazida pela Lei nº 14.133/2021 nos trechos a seguir.

Art. 124. (...)

§ 1º Se forem decorrentes de falhas de projeto, as alterações de contratos de obras e serviços de engenharia ensejarão apuração de responsabilidade do responsável técnico e adoção das providências necessárias para o ressarcimento dos danos causados à Administração.

(...)

Art. 126. As alterações unilaterais a que se refere o inciso I do caput do art. 124 desta Lei não poderão transfigurar o objeto da contratação.

Assim, a exigência de padronização dos projetos não impossibilita a eventual adequação do “projeto padrão” contratado, por exemplo, à situação fática de implantação da obra ou ajustes nos quantitativos de serviços de engenharia, observados os requisitos e hipóteses da Lei, bem como o regime de execução pactuado.

Por outro lado, alterações contratuais que envolvam a supressão de serviços exigidos para comprovação da qualificação técnico-profissional e técnico-operacional, ou alterações relevantes do orçamento, podem caracterizar a transfiguração do objeto contratado, o que, além de ser vedado pela Lei, caracteriza possível inadequação do modelo de contratação via Sistema de Registro de Preços.

Vale destacar que o contrato decorrente de SRP, tal como os demais contratos da Administração Pública, deve ser delimitado por regras que estabeleçam, dentre outras coisas, “objeto e seus elementos característicos”, “o preço e as condições de pagamento”, “o regime de execução”, bem como “os prazos de início das etapas de execução, conclusão, entrega, observação e recebimento definitivo”, segundo previsto nos incisos do artigo 92 da Lei nº 14.133/2021 a seguir expostos.

Art. 92. São necessárias em todo contrato cláusulas que estabeleçam: I - o objeto e seus elementos característicos;

(...)

IV - o regime de execução ou a forma de fornecimento; V - o preço e as condições de pagamento, (...);

(...)

VII - os prazos de início das etapas de execução, conclusão, entrega, observação e recebimento definitivo, quando for o caso;

(...)

Ou seja, a adesão à ata de registro de preços para execução de obra ou de serviço de engenharia implica que objeto a ser contratado deve estar perfeitamente delimitado por seus elementos característicos, preços e prazos de início das etapas de execução, conclusão, entrega, observação e recebimento definitivo, bem como pelo regime de execução pactuado, possibilitando o consumo adequado dos itens registrados na ata para os objetos a serem contratados. Sempre devendo estar presentes as condições de: a) existência de projeto padronizado, sem complexidade técnica e operacional; e b) necessidade permanente ou frequente de obra ou serviço a ser contratado.

4.2.3. Modalidade de Licitação

Quanto à modalidade de licitação, a Lei nº 14.133/2021 estabelece que o registro formal de preços pode decorrer de licitação nas modalidades pregão ou concorrência. Senão, vejamos.

Art. 6º Para os fins desta Lei, consideram-se:

(...)

XLV - sistema de registro de preços: conjunto de procedimentos para realização, mediante contratação direta ou licitação nas modalidades pregão ou concorrência, de registro formal de preços relativos a prestação de serviços, a obras e a aquisição e locação de bens para contratações futuras;

(...)

XXXVIII - concorrência: modalidade de licitação para contratação de bens e serviços especiais e de obras e serviços comuns e especiais de engenharia, cujo critério de julgamento poderá ser: (...)

(...)

XLI - pregão: modalidade de licitação obrigatória para aquisição de bens e serviços comuns, cujo critério de julgamento poderá ser o de menor preço ou o de maior desconto; (grifou-se)

De modo complementar, a LLC — conforme dispositivos a seguir — também estabelece que o pregão será adotado sempre que o objeto possuir padrões de desempenho e qualidade que possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais de mercado, e que o pregão não se aplica às contratações de serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual e de obras e serviços especiais de engenharia.

Art. 29. A concorrência e o pregão seguem o rito procedimental comum a que se refere o art. 17 desta Lei, adotando-se o pregão sempre que o objeto possuir padrões de desempenho e qualidade que possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais de mercado.

Parágrafo único. O pregão não se aplica às contratações de serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual e de obras e serviços de

engenharia, exceto os serviços de engenharia de que trata a alínea “a” do inciso XXI do caput do art. 6º desta Lei.

Art. 6º Para os fins desta Lei, consideram-se:

(...)

XI - serviço: atividade ou conjunto de atividades destinadas a obter determinada utilidade, intelectual ou material, de interesse da Administração;

(...)

XVIII - serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual: aqueles realizados em trabalhos relativos a:

a) estudos técnicos, planejamentos, projetos básicos e projetos executivos;

b) pareceres, perícias e avaliações em geral;

c) assessorias e consultorias técnicas e auditorias financeiras e tributárias;

d) fiscalização, supervisão e gerenciamento de obras e serviços;

e) patrocínio ou defesa de causas judiciais e administrativas;

f) treinamento e aperfeiçoamento de pessoal;

g) restauração de obras de arte e de bens de valor histórico;

h) controles de qualidade e tecnológico, análises, testes e ensaios de campo e laboratoriais, instrumentação e monitoramento de parâmetros específicos de obras e do meio ambiente e demais serviços de engenharia que se enquadrem na definição deste inciso;

(...)

XXI - serviço de engenharia: toda atividade ou conjunto de atividades destinadas a obter determinada utilidade, intelectual ou material, de interesse para a Administração e que, não enquadradas no conceito de obra a que se refere o inciso XII do caput deste artigo, são estabelecidas, por força de lei, como privativas das profissões de arquiteto e engenheiro ou de técnicos especializados, que compreendem:

a) serviço comum de engenharia: todo serviço de engenharia que tem por objeto ações, objetivamente padronizáveis em termos de desempenho e qualidade, de manutenção, de adequação e de adaptação de bens móveis e imóveis, com preservação das características originais dos bens;

b) serviço especial de engenharia: aquele que, por sua alta heterogeneidade ou complexidade, não pode se enquadrar na definição constante da alínea “a” deste inciso; (grifou-se)

Da leitura dos dispositivos, resta observar que a modalidade pregão será adotada nos casos de contratação de serviços comuns de engenharia, sempre que o objeto possuir padrões de desempenho e qualidade que possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais de mercado, independentemente se a licitação for ou não processada visando o registro de preços.

Por outro lado, o pregão não se aplica às contratações de obras e serviços especiais de engenharia. Resta, portanto, avaliar se o SRP pode ser utilizado para serviços especiais de engenharia, tendo em vista que sua aplicação para obras é expressamente prevista no caput do art. 85 da Lei nº. 14.133/2021, demandando a modalidade concorrência.

Nesse sentido, considerando o disposto inciso I do art. 85 e alínea b, inciso XXI do art 6º da Lei nº 14.133/2021, os serviços especiais de engenharia não atendem os pressupostos para adoção desse procedimento auxiliar de licitação, visto a impossibilidade de sua padronização, por sua alta heterogeneidade ou complexidade.

Art. 85. A Administração poderá contratar a execução de obras e serviços de engenharia pelo sistema de registro de preços, desde que atendidos os seguintes requisitos:

I - existência de projeto padronizado, sem complexidade técnica e operacional; II - necessidade permanente ou frequente de obra ou serviço a ser contratado.

Art. 6º (...)

XXI - serviço de engenharia: toda atividade ou conjunto de atividades destinadas a obter determinada utilidade, intelectual ou material, de interesse para a Administração e que, não enquadradas no conceito de obra a que se refere o inciso XII do caput deste artigo, são estabelecidas, por força de lei, como privativas das profissões de arquiteto e engenheiro ou de técnicos especializados, que compreendem:

a) serviço comum de engenharia: todo serviço de engenharia que tem por objeto ações, objetivamente padronizáveis em termos de desempenho e qualidade, de manutenção, de adequação e de adaptação de bens móveis e imóveis, com preservação das características originais dos bens;

b) serviço especial de engenharia: aquele que, por sua alta heterogeneidade ou complexidade, não pode se enquadrar na definição constante da alínea “a” deste inciso; (grifou-se)

Vale destacar, por oportuno, que um dos requisitos para a adoção do SRP para obras e serviços de engenharia é a “existência de projeto padronizado, sem complexidade técnica e operacional”; por sua vez a escolha da modalidade de licitação, pregão ou concorrência, decorre da avaliação das características do objeto a ser executado: obra (comum ou especial8), serviço comum ou especial de engenharia. Ou seja, são requisitos e aplicações distintas a serem observados.

4.2.4. Aplicabilidade do Sistema de Registro de Preços em Contratações Diretas

Quanto à aplicação do Sistema de Registro de Preços em Contratações Diretas, também se destaca a previsão contida no § 6º do artigo 82 da Lei nº 14.133/2021, que estabelece que o SRP poderá, na forma de regulamento, ser utilizado nas hipóteses de inexigibilidade e de dispensa de licitação para a aquisição de bens ou para a contratação de serviços por mais de um órgão ou entidade.

Lei nº 14.133/2021 Art. 82. (...)

§ 6º O sistema de registro de preços poderá, na forma de regulamento, ser utilizado nas hipóteses de inexigibilidade e de dispensa de licitação para a aquisição de bens ou para a contratação de serviços por mais de um órgão ou entidade.

Art. 6º Para os fins desta Lei, consideram-se:

(...)

XI - serviço: atividade ou conjunto de atividades destinadas a obter determinada utilidade, intelectual ou material, de interesse da Administração; (grifou-se)

8 Ver Nota Técnica IBR 001/2021 - Entendimento sobre obra comum e obra especial de engenharia previstos na Lei nº 14.133/2021.

Neste caso, registra-se que a Lei nº 14.133/2021, para contratação direta, restringiu a aplicação do SRP à “aquisição de bens” e à “contratação de serviços”, inexistindo previsão legal para contratação de obras. O mesmo se aplica aos serviços de engenharia, utilizando-se de interpretação sistemática da lei no sentido de que esses serviços mencionados no § 6º do art. 82 da Lei nº 14.133/2021 não abarcam os serviços de engenharia, diferentemente do texto utilizado no caput do art. 85 da mesma lei, que expressamente menciona os serviços de engenharia.

Vale destacar que o uso do SRP por meio de contratação direta leva à necessária evidenciação do cumprimento simultâneo dos requisitos afetos ao SRP e à contratação por dispensa ou inexigibilidade, conforme pontuado no Decreto nº 11.462/2023. Reforça-se que o próprio Decreto, em seu art. 16, não menciona expressamente os serviços de engenharia.

Art. 16. O SRP poderá ser utilizado nas hipóteses de contratação direta, por inexigibilidade ou por dispensa de licitação, para a aquisição de bens ou para a contratação de serviços por mais de um órgão ou uma entidade.

§ 1º Para fins do disposto no caput, além do disposto neste Decreto, serão observados: I - os requisitos da instrução processual previstos no art. 72 da Lei nº 14.133, de 2021; II - os pressupostos para enquadramento da contratação direta, por inexigibilidade ou por dispensa de licitação, conforme previsto nos art. 74 e art. 75 da Lei nº 14.133, de 2021; e

III - a designação da comissão de contratação como responsável pelo exame e julgamento dos documentos da proposta e dos documentos de habilitação, nos termos do disposto no inciso L do caput do art. 6º da Lei nº 14.133, de 2021. (grifou-se)

Ainda em relação às contratações diretas, cabe registrar que a Lei 14.133/2021 definiu que o SRP pode, conforme regulamento, ser utilizado “(...) para a contratação de serviços por mais de um órgão ou entidade.”.

Ou seja, a interpretação possível e razoável deste dispositivo legal é que ata de registro de preços9, resultante do SRP processado mediante contratação direta, pode ser utilizada para contratação de serviços por mais de um órgão ou entidade, desde que os contratos vinculados a ela digam respeito àquela situação ensejadora da contratação por dispensa ou inexigibilidade. Contudo, diante da possibilidade de burla aos requisitos e limites para contratações diretas quando do uso de atas de registro de preços, é prudente que, frente ao caso concreto, as instâncias de controle preventivo e de gestão de riscos manifestem-se formalmente em relação à aplicação do supracitado dispositivo legal, especialmente os órgãos de assessoramento jurídico e de controle interno e, os próprios Tribunais de Contas, em alinhamento com os dispositivos a seguir transcritos.

9 Lei nº 14.133/2021

Art. 6º Para os fins desta Lei, consideram-se:

(...)

XLVI - ata de registro de preços: documento vinculativo e obrigacional, com característica de compromisso para futura contratação, no qual são registrados o objeto, os preços, os fornecedores, os órgãos participantes e as condições a serem praticadas, conforme as disposições contidas no edital da licitação, no aviso ou instrumento de contratação direta e nas propostas apresentadas;

Art. 169. As contratações públicas deverão submeter-se a práticas contínuas e permanentes de gestão de riscos e de controle preventivo, inclusive mediante adoção de recursos de tecnologia da informação, e, além de estar subordinadas ao controle social, sujeitar-se-ão às seguintes linhas de defesa:

I - primeira linha de defesa, integrada por servidores e empregados públicos, agentes de licitação e autoridades que atuam na estrutura de governança do órgão ou entidade;

II - segunda linha de defesa, integrada pelas unidades de assessoramento jurídico e de controle interno do próprio órgão ou entidade;

III - terceira linha de defesa, integrada pelo órgão central de controle interno da Administração e pelo tribunal de contas. (grifou-se)

5. Considerações finais

Nota-se que a Lei nº 14.133/2021 é significativamente analítica em relação à utilização do Sistema de Registro de Preços, inclusive contemplando requisitos adicionais pertinentes às contratações de obras e de serviços de engenharia.

Mesmo diante das regras contidas nessa Lei, a regulamentação do SRP no âmbito do órgão ou ente contratante é obrigatória e pré-requisito para o uso deste procedimento auxiliar de licitações e contratações. A própria Lei nº 14.133/2021 estabelece que o Sistema de Registro de Preços deve obedecer critérios claros e objetivos definidos em regulamento; que a seleção das propostas ocorra de acordo com os procedimentos previstos em regulamento; e que o SRP pode ser utilizado nas hipóteses de inexigibilidade e de dispensa de licitação para a aquisição de bens ou para a contratação de serviços por mais de um órgão ou entidade, na forma do regulamento.

Art. 78. São procedimentos auxiliares das licitações e das contratações regidas por esta Lei:

(...)

IV - sistema de registro de preços; (...)

§ 1º Os procedimentos auxiliares de que trata o caput deste artigo obedecerão a critérios claros e objetivos definidos em regulamento.

(...)

Art. 82. (...)

§ 5º O sistema de registro de preços poderá ser usado para a contratação de bens e serviços, inclusive de obras e serviços de engenharia, observadas as seguintes condições:

(...)

II - seleção de acordo com os procedimentos previstos em regulamento; (...)

§ 6º O sistema de registro de preços poderá, na forma de regulamento, ser utilizado nas hipóteses de inexigibilidade e de dispensa de licitação para a aquisição de bens ou para a contratação de serviços por mais de um órgão ou entidade. (grifou-se)

No âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional, o Sistema de Registro de Preços para a contratação de bens e serviços, inclusive obras e serviços de engenharia, foi regulamentado por meio do Decreto nº 11.462/2023.

Por sua vez, a regulamentação no âmbito dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios poderá, conforme disposto no art. 187 da Lei nº 14.133/2021, considerar as regras estabelecidas pelo referido Decreto nº 11.462/2023, sem prejuízo de eventuais considerações acerca de peculiaridades próprias daquela Administração e da observância de requisitos estabelecidos em lei.

Art. 187. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão aplicar os regulamentos editados pela União para execução desta Lei.

Assim, considerando os avanços normativos trazidos pela Lei nº 14.133/2021, é importante que as regulamentações contribuam para o melhor entendimento das aplicações do Sistema de Registro de Preços (SRP) em contratações de obras e serviços de engenharia, sem extrapolar os limites da Lei.

No mesmo sentido, a presente Nota Técnica firma o posicionamento atual do Ibraop em relação ao tema, com o intuito de contribuir com destinatários das normas, no desafio de definir as adequadas aplicações do Sistema de Registro de Preços (SRP) em contratações de obras e serviços de engenharia, segundo a Lei nº 14.133/2021. Esse posicionamento pode evoluir diante de futuras regulamentações que venham a ser editadas.

6. Referências bibliográficas:

BRASIL. Lei n. 14.133 de 01 de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Disponível em: xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx.xx/xxxxxx_00/_xxx0000-0000/0000/xxx/X00000.xxx Acesso em 30/01/2024.

BRASIL. Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o artigo 37, XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. Disponível em: xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx.xx/xxxxxx_00/xxxx/x0000xxxx.xxx. Acesso em 25/08/2023.

BRASIL. Lei n. 12.462/2011, de 04 de agosto de 2011. Institui o Regime Diferenciado de Contratações Públicas – RDC; (e altera diversas leis). Disponível em: xxxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx.xx/xxxxxx_00/_xxx0000-0000/0000/xxx/x00000.xxx. Acesso em 25/08/2023.

BRASIL. Decreto n. 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências. Disponível em: xxxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx.xx/xxxxxx_00/xxxxxxx-xxx/xxx0000.xxx. Acesso em 30/01/2024.

BRASIL. Decreto n. 7.581, de 11 de outubro de 2011. Regulamenta o Regime Diferenciado de Contratações Públicas - RDC, de que trata a Lei nº 12.462, de 4 de agosto de 2011. Disponível em: xxxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx.xx/xxxxxx_00/_xxx0000-0000/0000/Xxxxxxx/X0000.xxx. Acesso em 25/08/2023.

BRASIL. Decreto n. 11.462, de 31 de março de 2023: Regulamenta os art. 82 a art. 86 da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, para dispor sobre o sistema de registro de preços para a contratação de bens e serviços, inclusive obras e serviços de engenharia, no âmbito da

Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2023/decreto/D11462.htm. Acesso em 25/08/2023.

BRASIL. Decreto n. 7.983, de 8 de abril de 2013: Estabelece regras e critérios para elaboração do orçamento de referência de obras e serviços de engenharia, contratados e executados com recursos dos orçamentos da União, e dá outras providências. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/decreto/d7983.htm. Acesso em 25/08/2023.

Autores:

Adriana Cuoco Portugal Anderson Uliana Rolim Edson de Souza

Emerson Augusto de Campos Éricka da Silva Cândido

Fabrício Helder Mareco Magalhães Guilherme Bride Fernandes

Lucas Henrique Mateucci

Narda Consuelo Vitório Neiva Silva Pedro Jorge Rocha de Oliveira

Silvia Maria Ascenção Guedes Gallardo

Aprovação: Diretoria Executiva do Ibraop

Brasília, 16 de maio de 2024.

Adriana Cuoco Portugal Presidente do IBRAOP

Document Metadata

Table of Contents

NOTA TÉCNICA IBR N° 01/2024

Document Metadata