Avaliação Intercalar do Programa FAMI 2030 RELATÓRIO FINAL | 1

CEDRU – Centro de Estudos e Desenvolvimento Regional e Urbano CIT/EE – Centro de Instalação Temporária e espaços equiparados CLAIM – Centros Locais de Apoio à Integração de Migrantes

CNAR – Centro Nacional para o Asilo e Refugiados CNJ – Conselho Nacional da Juventude

CPR – Conselho Português para os Refugiados

DGEstE – Direção-Geral dos Estabelecimentos Escolares EM – Estado Membro

FAMI – Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração FAQ – Frequently Asked Questions

FEEI – Fundos Europeus Estruturais e de Investimento GEP – Gabinete de Estratégia e Planeamento

GNR – Guarda Nacional Republicana

IEFP – Instituto do Emprego e Formação Profissional IGAI – Inspeção Geral da Administração Interna

IHRU – Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana INE – Instituto Nacional de Estatística

IPDJ – Instituto Português do Desporto e Juventude IRN – Instituto dos Registos e do Notariado

ISS – Instituto da Segurança Social JRS – Serviço Jesuíta aos Refugiados NPT – Nacionais de Países Terceiros

OCS – Opções de Custos Simplificados OE – Objetivo Específico

OIM – Organização Internacional para as Migrações OM – Observatório das Migrações

QA – Questão de Avaliação

RDC – Regulamento Disposições Comuns

RNAIM – Rede Nacional de Apoio à Integração de Migrantes SCML – Santa Casa da Misericórdia de Lisboa

SEF – Serviços de Estrangeiros e Fronteiras SGC – Sistema de Gestão e Controlo

SPNE – Serviço Público de Notificações Eletrónicas TdM – Teoria da Mudança

UCFE – Unidade de Coordenação de Fronteira e Estrangeiros

UE – União Europeia

Avaliação Intercalar do Programa FAMI 2030 RELATÓRIO FINAL | 9

Nota Introdutória

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1. Nota introdutória

1. O Relatório Final da “Avaliação Intercalar do Programa FAMI 2030”, foi desenvolvido pela equipa de avaliação do Centro de Estudos e Desenvolvimento Regional e Urbano, Lda (CEDRU, Lda), com a assistência técnica da EY- Parthenon Lisbon, para a Autoridade de Gestão (AG) do FAMI 2030.

2. Nos termos do disposto no Regulamento (UE) 2021/1060 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de junho, no n.º 1 do artigo 44.º, cada Estado-Membro ou AG realiza avaliações dos programas no que respeita a um ou mais dos seguintes critérios: eficácia, eficiência, relevância, coerência e valor acrescentado da União, com o objetivo de melhorar a qualidade da conceção e execução dos programas. Estabelece, ainda, no n.º 5 do mesmo artigo que cada Estado-Membro ou Autoridade de Gestão deve elaborar um plano de avaliação que deverá incluir, no que se refere ao FAMI 2030, uma avaliação intercalar, a concluir até 31 de março de 2024.

3. Os resultados apresentados baseiam-se nas evidências recolhidas a partir da triangulação da informação obtida nos diversos métodos. Foram realizadas 8 entrevistas semiestruturadas, um inquérito dirigido às entidades candidatas e 2 focus groups.

4. O presente documento respeita a estrutura estabelecida no Caderno de Encargos – Estrutura tipo do Relatório Final da Avaliação, estando organizado, para além deste capítulo, da seguinte forma:

» Capítulo 1. Enquadramento, onde se efetua uma apresentação sintética do âmbito e objetivos da avaliação e se apresenta de forma sintética o respetivo objeto;

» Capítulo 2. Lógica de Intervenção, onde se apresenta de forma esquemática e segundo uma narrativa coerente a explicitação de cada passo da cadeia causal da intervenção do Programa;

» Capítulo 3. Abordagem Metodológica Global, no qual se apresenta uma descrição da abordagem metodológica global adotada;

» Capítulo 4. Resposta às questões de avaliação, onde se apresentam os resultados de resposta a cada uma das 13 questões de avaliação;

» Capítulo 5. Conclusões do exercício avaliativo, onde se apresentam as principais conclusões do exercício realizado;

» Capítulo 6. Recomendações, onde se apresenta um quadro recomendativo;

» Capítulo 7. Referências bibliográficas e eletrónicas, no qual se apresentam as fontes de informação documental e eletrónica utilizadas na realização do estudo.

5. Finalmente, este relatório é complementado por um capítulo de Anexos, que contém informação de base ao processo de análise relacionada com os resultados da aplicação dos instrumentos de recolha e de análise de informação mais relevantes (e.g. entrevistas semiestruturadas, inquérito e focus groups).

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Enquadramento

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2. Enquadramento

2.1. Contexto: tendências de entrada e permanência de estrangeiros em Portugal

O tema das migrações tem ganho importância crescente ao longo da última década, particularmente com o crescimento sem precedentes do número de pessoas a chegar à Europa a partir de 2013, com múltiplas vagas de pessoas deslocadas desde então, e consequentemente uma necessidade premente de acolhimento legal e integração sociocultural.

De acordo com o Observatório das Migrações 1, Portugal pertence ao grupo de países da União Europeia com menor percentagem de estrangeiros residentes, com apenas 7 em cada 100 residentes a serem estrangeiros. Em janeiro de 2022, com valores abaixo de Portugal estavam apenas nove dos países da UE27: Finlândia, República Checa, Hungria, Bulgária, Roménia, Lituânia, Polónia, Eslováquia e a Croácia. Os 7% de população residente com nacionalidade estrangeira em 2022 - 77% dos quais nacionais de países terceiros (NPT) - são o culminar do crescimento progressivo que se tem verificado na última década, mas mais acentuado a partir de 2019, ano em o valor inédito de meio milhão de residentes estrangeiros foi ultrapassado. Entre as origens mais representadas no stock de nacionais de países estrageiros residentes em Portugal destaca-se o Brasil, Reino Unido e Cabo Verde.

Figura 1. Evolução da população residente (N.º) e da % de população residente com nacionalidade Estrangeira (2011-22)

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Fonte: Elaboração própria com base nos dados do INE

A aceleração do número de estrangeiros residentes em Portugal deve ser lida à luz da inversão do saldo migratório a partir de 2016, tornando-se positivo e crescente desde então. Em 2020, num contexto de crise pandémica com impactos evidentes na circulação de pessoas, o saldo migratório desceu ligeiramente, mas nos anos seguintes volta a recuperar a tendência pré-pandemia, resultado do aumento das entradas de imigrantes e da estabilização do número de saídas de emigrantes.

1 Xxxxxxxx, C. R. (2023), Relatório Estatísticas de Bolso da Imigração 2023 do Observatório das Migrações, Coleção Imigração em Números OM, Lisboa: ACM.

Quando considerada a variação da população residente, é possível concluir que o saldo migratório positivo foi responsável pelo crescimento populacional registado no país a partir de 2019, atendendo a que o saldo natural apresentou consistentemente valores negativos na última década.

Figura 2. Evolução do saldo migratório (N.º, 2011-22)

Figura 3. Evolução da variação populacional (N.º, 2011-22)

Fonte: Elaboração própria com base nos dados do INE.

Neste quadro, importa notar a transformação do perfil de imigrantes, seja no que respeita à razão da vinda para Portugal como à nacionalidade, a qual foi, em alguns casos mais gradual e noutros bastante mais súbita. Assim, verifica-se que o crescimento nas entradas nos últimos anos esteve muito associado ao aumento na concessão de vistos de residência para reformados estrangeiros, trabalhadores independentes e investidores, trabalhadores altamente qualificados e para estudantes. Em 2022, as nacionalidades que aumentaram mais na concessão de vistos de entrada foram a nepalesa e a indiana, refletindo um rápido crescimento face ao passado (vejam-se que ambas estavam ausentes da lista das nacionalidades mais representadas no total de concessão de vistos em 2021, chegando logo no ano seguinte à terceira e quarta posição, respetivamente, nesta lista). Mantendo a tendência dos últimos anos, em 2021 e 2022, destacam-se as nacionalidades brasileira e cabo-verdiana nas duas primeiras posições das atribuições de vistos de residência.

De acordo com os dados recolhidos e analisados pelo OM sobre a integração de estrangeiros - temática que engloba dimensões como acesso ao mercado de trabalho e segurança social, serviços de saúde, habitação, educação, emprego, entre outros – verifica-se que o saldo entre as contribuições dos estrangeiros para a segurança social e os gastos do sistema com prestações sociais de que os contribuintes estrangeiros beneficiam é bastante favorável (em 2022, o saldo foi de aproximadamente 1.604 milhões de euros). Adicionalmente, tem sido observada uma tendência de crescimento, tanto em valor absoluto como em valor relativo do total de estrangeiros residentes, do

número de formandos do Programa Português para Todos e do Português Língua de Acolhimento, bem como do número de utilizadores da Plataforma de Português Online 2. Comparativamente à população residente de nacionalidade portuguesa, os residentes estrangeiros apresentam um risco de pobreza ou exclusão social consideravelmente mais elevado, destacando-se uma maior probabilidade entre os estrangeiros extracomunitários face aos estrangeiros nacionais de um país da União Europeia.

Em termos conceptuais, importa distinguir entre imigrante, tradicionalmente associado a um movimento voluntário, e requerente ou beneficiário de proteção internacional, tipicamente associado a um movimento involuntário. Para

2 Xxxxxxxx, C. R. (2023), Indicadores de Integração de Imigrantes, Relatório Estatístico Anual 2023 do Observatório das Migraçõ es, Coleção Imigração em Números OM, Lisboa: ACM.

além da motivação dos indivíduos, há que considerar ainda as políticas migratórias e um conjunto variado de fatores na sociedade de origem e de destino, trazendo, portanto, complexidade à ideia de migração voluntária e migração forçada.

A Convenção relativa ao Estatuto dos Refugiados, concluída em Genebra em 28 de Julho de 1951, define o termo “refugiado” como qualquer pessoa que “temendo ser perseguida por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas, se encontra fora do país de sua nacionalidade e que não pode ou, em virtude desse temor, não quer valer-se da proteção desse país, ou que, se não tem nacionalidade e se encontra fora do país no qual tinha sua residência habitual em consequência de tais acontecimentos, não pode ou, devido ao referido temor, não quer voltar a ele”. Em 1999 foi criado na União Europeia o Sistema Europeu Comum de Asilo (SECA), enquanto principal instrumento de trabalho da política de asilo da UE, estabelecendo normas mínimas para o tratamento de requerentes de asilo e pedidos de asilo na Europa, posteriormente reformado em 2016.

Ainda a nível europeu, a Diretiva 2004/83/CE do Conselho de 29 de abril de 2004 estabelece as normas relativas a proteção internacional, reconhecendo o estatuto de refugiado e o estatuto de proteção subsidiária. Adicionalmente, a Diretiva 2001/55/CE de 20 de julho de 2001 estabelece as normas para a concessão de proteção temporária no caso de afluxo maciço de pessoas deslocadas de países terceiros e impossibilitadas de regressar ao seu país de origem.

Em Portugal, a Lei n.º 27/2008, de 30 de junho, com alterações introduzidas pela Lei n.º 26/2014, de 5 de maio, estabelece as condições e procedimentos de concessão de asilo ou proteção subsidiária e os estatutos de requerente de asilo, de refugiado e de proteção subsidiária: a concessão do direito de asilo confere ao beneficiado o estatuto de refugiado (autorização de residência válida por cinco anos); aos beneficiários de proteção internacional a quem não seja concedido o direito de asilo pode ser concedida autorização de residência por proteção subsidiária (autorização de residência válida por três anos). Complementarmente aos estatutos disponíveis para os requerentes de asilo, há ainda em alguns países um estatuto de admissão por motivos humanitários, sendo que em Portugal a proteção humanitária está prevista na Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na sua redação atual, relativa a estrangeiros, e não na Lei de Asilo.

Focando a atenção nos dados do OM para os pedidos de asilo e pedidos de proteção temporária a Portugal e respetiva evolução 3, regista-se um aumento notável nos pedidos de asilo a partir de 2015, atingindo em 2019 o pico de 2.225 pedidos. Quanto aos pedidos de proteção temporária, e como consequência do conflito na Ucrânia, houve em 2022 um total de 56.599 pedidos. A grande maioria dos pedidos de proteção internacional foram efetuados em território nacional, seguidos de na fronteira (aeroporto ou por mar).

3 Xxxxxxxx, C. R. (2023), Requerentes e Beneficiários de Proteção Internacional em Portugal, Relatório Estatístico do Asilo 202 3 do Observatório das Migrações, Coleção Imigração em Números OM, Lisboa: ACM.

Figura 4. Evolução dos pedidos de asilo a Portugal (2011- 22)

Figura 5. Evolução das autorizações de residência fruto de pedido de asilo (2011-22)

Fonte: Elaboração própria com base nos dados do Observatório das Migrações.

Considerando a evolução de concessão de Proteção Subsidiária e do Estatuto Refugiado, em 2022 o stock total de beneficiários do estatuto de proteção internacional em Portugal era de 3.126 pessoas, com 2.086 pessoas com Estatuto de Refugiado e 1.040 pessoas com Estatuto de Proteção Subsidiária. Do stock de titulares de autorização de residência de Estatuto de Refugiado em 2022, as principais nacionalidades eram a Síria, Afeganistão e Iraque. Do stock de titulares de autorização de residência de Estatuto de Proteção Subsidiária em 2022, as principais nacionalidades foram a Síria, Cabo Verde e Iraque. Adicionalmente, e em termos de integração, em 2022 havia 512 pessoas com Estatuto de Refugiado e 339 com Estatuto de Proteção Subsidiária que tinham acompanhamento social do Instituto de Segurança Social (ISS).

2.2. Modelo de governação para a integração, migração e asilo em Portugal

A tendência de crescimento do fluxo de entrada e do stock de NPT residentes em Portugal nos últimos anos regista- se num quadro de significativas mudanças no enquadramento legal e institucional das migrações e asilo.

Destaca-se, em primeiro lugar, as mudanças introduzidas nos vistos de residência para efeitos de investigação científica para extracomunitários, admitidos como estudantes de ensino superior ao nível de doutoramento ou como investigadores a colaborar num centro de investigação com contrato de trabalho ou bolsa de investigação científica, e nos vistos de residência para exercício de uma atividade docente no ensino superior ou atividade altamente qualificada. O reforço dos fluxos de entrada de estrangeiros por motivos de estudo, atividades de investigação e altamente qualificadas não deve, portanto, ser dissociado destas revisões. Destacam-se ainda alterações legislativas de 2017, que tiveram efeito na concessão de autorizações de residência para atividades subordinadas, que estavam em quebra na primeira metade da década passada, e para atividades profissionais independentes ou de empreendedorismo:

» A autorização de residência para exercício independente ou subordinado de atividade profissional em Portugal, passou a ser possível com base numa promessa de contrato de trabalho (sempre, e não como exceção submetida a autorização);

» As condições de expulsão do país de imigrantes indocumentados foram restritas, protegendo as pessoas que tenham chegado a Portugal antes dos 10 anos de idade, que tenham nascido em território português e aqui residam ou que tenham a seu cargo filhos menores.

Posteriormente, a Lei n.º 28/2019, de 29 de março, na sua redação atual, veio aprovar a presunção de entrada legal em Portugal na concessão de autorização de residência para o exercício de atividade profissional, desde que regularizada a situação do requerente perante a segurança social há pelo menos 12 meses.

Por sua vez a Lei n.º 18/2022, de 25 de agosto, na sua redação atual, a nona alteração ao regime jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional, complementada pelo Decreto Regulamentar n.º 4/2022, de 30 de setembro, veio introduzir novas medidas com o intuito de, por um lado, promover fluxos regulares, seguros e ordenados de migrações, combatendo a imigração irregular e o tráfico de seres humanos, e, por outro lado, responder às necessidades de mão-de-obra em diversos setores económicos (por exemplo, prestação de serviços, construção, turismo, restauração, e atividades altamente qualificadas). Entre as grandes novidades introduzidas pelo regime jurídico definido em 2022 está o enquadramento de implementação do acordo sobre a mobilidade entre os Estados-membros da Comunidade de Países de Língua Portuguesa (CPLP), assinado em Luanda a 17 de julho de 2021 e aprovado pela Resolução da Assembleia da República n.º 313/2021, de 9 de dezembro.

No ano seguinte entrou em vigor uma profunda alteração do enquadramento institucional e modelo de governação da política de migrações e asilo, no seguimento da restruturação do sistema português de controlo de fronteiras, através da Lei n.º 73/2021, de 12 de novembro. Desde então há uma separação orgânica entre as entidades competentes para o exercício das funções policiais e as entidades competentes para o exercício das funções administrativas, que até ao momento eram exercidas pelo Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF).

Assim, as competências do antigo SEF ficaram distribuídas da seguinte forma: as funções policiais são atribuídas à forças e serviços de segurança, nomeadamente a Guarda Nacional Republicana (GNR), a Polícia de Segurança Pública (PSP) e a Polícia Judiciária (PJ); as funções administrativas em matéria de migrações e asilo são atribuídas à Agência para a Integração, Migrações e Asilo, I. P. (AIMA, I.P.), uma nova entidade criada pelo Decreto-Lei n.º 41/2023, de 2 de junho; as funções administrativas em matéria de concessão e emissão do passaporte eletrónico português e de atendimento das renovações de autorizações de residência, são atribuídas ao Instituto dos Registos e do Notariado, I. P. (IRN). No atual modelo de organização, a Unidade de Coordenação de Fronteiras e Estrangeiros (UCFE) é responsável pela coordenação da atuação das forças e serviços de segurança entre si e entre estes e o IRN e a AIMA, I.P. A UCFE funciona no âmbito do Sistema de Segurança Interna, na dependência e sob coordenação do Secretário-Geral do Sistema de Segurança Interna.

Neste quadro, a AIMA, I.P. dá execução à política europeia e de cooperação internacional no âmbito das migrações e do asilo, designadamente aos mecanismos e programas de solidariedade, e, neste âmbito, aos programas de recolocação e de reinstalação de requerentes ou beneficiários de proteção internacional, ao abrigo de compromissos firmados pelo Estado português. Adicionalmente, houve uma preocupação por parte do Governo de garantir condições dignas e inclusivas de integração que permitam assegurar o acolhimento e integração tanto de migrantes como de requerentes e beneficiários de proteção internacional. Neste sentido, a AIMA, I.P. integrou também as competências e os recursos humanos que eram do Alto Comissariado para as Migrações, I. P. (ACM) nas atribuições relativas a acolhimento e integração, no combate ao racismo e à discriminação, à integração de grupos étnicos, em particular as comunidades ciganas, e à promoção do diálogo intercultural e inter-religioso e à matéria de desigualdade interseccional, extinguindo por fusão o ACM. As competências do ACM em matérias de programas de inclusão social de crianças e jovens provenientes de contextos socioeconómicos mais vulneráveis foram transferidas para o Instituto Português do Desporto e Juventude, I. P. (IPDJ).

Ainda no que respeita ao modelo de governação e operacionalização da política de asilo, importa destacar a criação de um sistema único de acolhimento e integração de requerentes e beneficiários de proteção internacional em 2020, consubstanciada num Grupo Operativo Único, com funções de coordenação pelo ISS, e pelo SEF e ACM,

entretanto ambos extintos por fusão. Em termos de funções técnico-operativas, o Grupo Operativo Único é constituído pelas entidades com função de coordenação e pelos serviços e entidades das diferentes áreas governativas com competências em matéria de requerentes e beneficiários de proteção internacional e/ou com competências que concorram diretamente para o acolhimento e a integração dos requerentes e beneficiários de proteção internacional, nomeadamente: a Direção-Geral do Ensino Superior (DGES); Direção-Geral dos Estabelecimentos Escolares (DGEstE); Instituto Português do Desporto e Juventude, I. P. (IPDJ); Instituto do Emprego e da Formação Profissional, I. P. (IEFP); Agência Nacional para a Qualificação e o Ensino Profissional, I. P. (ANQEP); Santa Casa da Misericórdia de Lisboa (SCML); Administração Central do Sistema de Saúde, I. P. (ACSS); Direção-Geral da Saúde (DGS); Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana, I. P. (IHRU); Conselho Português para os Refugiados (CPR).

2.3. O objeto de avaliação e sua articulação com financiamentos anteriores

Através da Decisão C(2022) 9332 final, a Comissão Europeia aprovou a de 8 de dezembro de 2022 o programa de Portugal com vista a receber apoio do Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração no período compreendido entre 1 de janeiro de 2021 e 31 de dezembro de 2027. A 23 de Outubro de 2023 foi aprovada a primeira reprogramação do Programa, através da Decisão C(2023)7348. O Programa do Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração (FAMI 2030) sucede ao Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração do período de financiamento anterior (2014-2020), cujo prazo de execução foi prorrogado até ao final de 2023.

O Artigo 3º do Regulamento (UE) 2021/1147 do Parlamento Europeu e do Conselho de 7 de julho de 2021, que cria o Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração, define como objetivo estratégico do Fundo “contribuir para a gestão eficaz dos fluxos migratórios e para a aplicação, o reforço e o desenvolvimento da política comum em matéria de asilo e da política comum em matéria de imigração, em consonância com o acervo da União aplicável e no pleno respeito das obrigações internacionais da União e dos Estados-Membros decorrentes dos instrumentos internacionais de que são parte”.

O Decreto-Lei n.º 5/2023, de 25 de janeiro que estabelece o modelo de governação dos fundos europeus para o período de programação 2021-2027 introduziu alterações ao modelo prévio. Neste Decreto Lei, atribui-se à Subcomissão Específica do Programa FAMI da Comissão Interministerial de Coordenação (CIC) do Portugal 2030 a coordenação política, à Agência para o Desenvolvimento e Coesão, I.P. (AD&C) a coordenação técnica e a responsabilidade de pagamento, à Autoridade de Gestão (AG) FAMI 2030 a gestão, ao Comité de Acompanhamento (CA) FAMI 2030 o acompanhamento, à Inspeção-Geral de Finanças (IGF) a auditoria, e ainda funções de articulação funcional distribuídas por variadas equipas.

O Programa FAMI 2030 dispõe de 72,2 milhões de euros para financiar investimentos na área da gestão dos fluxos migratórios, sendo que para ações regulares a contribuição do orçamento da União não pode exceder 75% do total das despesas elegíveis para um projeto (taxa de cofinanciamento). Por forma a alcançar o objetivo estratégico do Programa, são definidos quatro objetivos específicos (OE), que por sua vez se desagregam em medidas de execução, nomeadamente:

» OE1 – Asilo (20,5 M€): Reforçar e desenvolver todos os aspetos do Sistema Europeu Comum de Asilo,

incluindo a sua dimensão externa.

» Assegurar a aplicação uniforme do acervo da União e das prioridades relacionadas com o Sistema Europeu Comum de Asilo; e

» Apoiar a capacidade dos sistemas de asilo dos Estados Membros no respeitante às infraestruturas e aos serviços, se necessário, inclusive a nível local e regional.

» OE2 – Migração legal e integração (22M€): Reforçar e favorecer a migração legal para os Estados- Membros, de acordo com as suas necessidades económicas e sociais, e promover e contribuir para a integração e inclusão social efetivas dos nacionais de países terceiros.

» Promover medidas de integração para a inclusão económica e social dos nacionais de países terceiros e medidas de proteção das pessoas vulneráveis no contexto de medidas de integração que facilitem o reagrupamento familiar e preparem a participação ativa dos nacionais de país terceiro na sociedade de acolhimento e a sua aceitação por parte dessa sociedade; e

» Apoiar o desenvolvimento e a aplicação de políticas que promovam a migração legal e facilitem a entrada e residências legais, incluindo a cooperação e as parcerias com países terceiros para efeitos da gestão da migração.

» OE3 – Voltar (12 M€): Contribuir para lutar contra a migração irregular, melhorando a eficácia, a segurança e a dignidade do regresso e da readmissão, e promover uma reintegração inicial efetiva em países terceiros e promover essa reintegração.

» Assegurar a aplicação uniforme do acervo da UE e das prioridades estratégicas em matéria de infraestruturas, procedimentos e serviços;

» Apoiar uma abordagem integrada e coordenada da gestão dos regressos a nível da UE e dos EM e do desenvolvimento de capacidades tendo em vista a eficácia, a dignidade e a sustentabilidade dos regressos, e reduzir os incentivos à migração irregular; e

» Apoiar os regressos voluntários assistidos, a localização de familiares e a reintegração, respeitando simultaneamente o interesse superior das crianças / Reforçar a cooperação com países terceiros e as suas capacidades em matéria de readmissão, e fomentar os regressos sustentáveis.

» OE4 – Solidariedade (13,6 M€): Aumentar a solidariedade e a partilha equitativa de responsabilidades entre os Estados-Membros, em especial a favor dos mais afetados pelos desafios em matéria de migração e asilo, inclusive através de uma cooperação prática.

» Reforçar a solidariedade e a cooperação com os países terceiros afetados pelos fluxos migratórios, designadamente através da reinstalação na União e de outras vias legais para obtenção de proteção na União; e

» Apoiar a transferência de um Estado-Membro para outro de requerentes ou beneficiários de proteção internacional.

Para além das ações no âmbito dos objetivos específicos, há ainda intervenções no âmbito da Assistência Técnica do Programa (4,1 M€), cuja missão é apoiar as ações necessárias para a administração e utilização eficaz do Fundo.

O FAMI 2030 é enquadrado pelo Plano Nacional de Implementação do Pacto Global das Migrações (aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 141/2019), que pretende concretizar o Pacto Global para as Migrações Seguras, Ordenadas e Regulares, aprovado pela Assembleia-Geral das Nações Unidas, em 19 de dezembro de 2018 (Resolução A/73/L.66), ambos com 23 objetivos. O Plano assenta em cinco eixos fundamentais, sendo que o

Programa FAMI 2030 apoia quatro deles através dos seus objetivos específicos. O FAMI apresenta ainda complementaridade com o Programa de Recuperação e Resiliência (PRR) e o Acordo de Parceria no OE1, OE2 e OE3.

O FAMI 2030, estabelece para cada objetivo um conjunto de indicadores de realização e de resultados (indicadores comuns) e respetivas metas, que podem ser consultados na tabela abaixo (lista não exaustiva).

Tabela 1. Principais indicadores de realizações e de resultados para o Programa FAMI 2030

Tipo de indicador	Principais indicadores	Objetivo intermédio (2024)	Meta (2029)
Objetivo específico 1: Asilo
Realizações	Número de participantes apoiados (N.º) *	3.170	11.093
	Número de participantes em atividades de formação (N.º)	107	362
	Número de lugares recém-criados em infraestruturas de acolhimento, em conformidade com o acervo da União (N.º) *	0	150
	Número de vagas renovadas/remodeladas nas infraestruturas de acolhimento, em conformidade com o acervo da União (N.º) *	115	115
Resultados	Número de participantes que consideram a formação útil para o seu trabalho (N.º)	-	326
	Número de participantes que, três meses após a ação de formação, comunicam estar a utilizar as aptidões e competências adquiridas durante a formação (N.º)	-	326
	Número de pessoas que foram objeto de alternativas à detenção (N.º) *	-	100
Objetivo específico 2: Migração legal e integração
Realizações	Número de participantes em medidas prévias à partida (N.º)	108	556
	Número de órgãos de poder local e regional apoiados para aplicar medidas de integração (N.º)	15	60
	Número de participantes apoiados (N.º) *	24.278	83.224
	Número de pacotes de informação e campanhas de sensibilização para os canais de migração legal para a União (N.º)	3	17
	Número de participantes que receberam informações e/ou assistência para solicitar o reagrupamento familiar (N.º)	33	166
	Número de participantes que beneficiam de regimes de mobilidade (N.º)	80	313
	Número de projetos de integração em benefício das autoridades locais e regionais (N.º)	15	70
Resultados	Número de participantes em cursos de língua que, após terminarem o curso de língua, melhoraram o seu nível de conhecimento da língua do país de acolhimento em pelo menos um nível do Quadro Europeu Comum de Referência para as Línguas ou de um quadro nacional equivalente (N.º)	-	5.940
	Número de participantes que declaram que a atividade foi útil para a sua integração (N.º)	-	49.934
	Número de participantes que solicitaram o reconhecimento ou a avaliação das qualificações ou competências que adquiriram num país terceiro (N.º)	-	105
	Número de participantes que solicitaram o estatuto de residência de longa duração (N.º)	-	1.710
Objetivo específico 3: Voltar
Realizações	Número de participantes em atividades de formação (N.º)	210	660
	Número de equipamentos adquiridos, incluindo número de sistemas TIC adquiridos/atualizados (N.º)	7	18
	Número de repatriados que receberam assistência à reintegração (N.º)	90	360
	Número de vagas criadas em centros de detenção (N.º)	60	130

Tipo de indicador	Principais indicadores	Objetivo intermédio (2024)	Meta (2029)
	Número de vagas renovadas/remodeladas em centros de detenção (N.º)	0	0
Resultados	Número de retornados que regressaram voluntariamente (N.º)	-	2.230
	Número de retornados que foram objeto de afastamento (N.º)	-	2.250
	Número de retornados que foram objeto de alternativas à detenção (N.º)	-	20
Objetivo específico 4: Solidariedade
Realizações	Número de membros do pessoal formados (N.º)	24	72
Realizações	Número de participantes que receberam apoio prévio à partida (N.º)	1.850	3.600
Resultados	Número de requerentes de proteção internacional ou beneficiários de proteção internacional transferidos de um Estado-Membro para outro (N.º)	-	1.400
	Número de pessoas reinstaladas (N.º)	-	2.400
	Número de pessoas admitidas ao abrigo de programas de admissão por motivos humanitários (N.º)	-	1.200

Fonte: Elaboração própria com base no documento do Programa FAMI 2030 (versão 2.0). Nota: o ano de referência para os indicadores de resultados é 2021. * indicadores que se desagregam em mais indicadores em função, por exemplo, do tipo de apoio ou assistência.

Os destinatários finais dos apoios listados acima são os NPT, podendo em casos específicos serem destinatários dos apoios do Fundo profissionais e voluntários que trabalham com NPT. Assim, são elegíveis para o financiamento do FAMI 2030 as seguintes entidades beneficiárias:

» Entidades públicas da administração central, regional e local;

» Entidades privadas sem fins lucrativos ou equiparadas;

» Entidades privadas com fins lucrativos;

» Organizações internacionais;

» Associações de refugiados ou de migrantes;

» Associações de empresários ou de trabalhadores; e

» Entidades do ensino superior ou centros de investigação.

À data de corte da presente avaliação (31 de dezembro de 2023), foram lançados e fechados oito Avisos para Apresentação de Candidaturas (AAC), encontrando-se um AAC aberto, como pode ser verificado na tabela abaixo.

Tabela 2. Avisos para Apresentação de Candidaturas lançados até ao momento para o Fundo FAMI 2030

Data de publicação	Estado	Designação do aviso	OE	Entidades beneficiárias elegíveis	Dotação (m €)
28/12/2023	Aberto	Integração e participação ativa na sociedade portuguesa: respostas de proximidade	OE2	Entidades da sociedade civil	550
30/10/2023	Fechado	Centros Locais de Apoio à Integração de Migrantes (CLAIM)	OE2	Entidades da sociedade civil	3.250
07/08/2023	Fechado	Assistência técnica *	-	Secretaria-Geral da Presidência do Conselho de Ministros	2.700
19/04/2023	Fechado	Reinstalação e admissão por motivos humanitários 2021-2022 *	OE4	Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF)	9.400

Data de publicação	Estado	Designação do aviso	OE	Entidades beneficiárias elegíveis	Dotação (m €)
27/11/2023	Fechado	Sistema de monitorização do regresso forçado	OE3	Inspeção-Geral da Administração Interna	162,5
27/11/2023	Fechado	Acolhimento de requerentes e beneficiários de proteção internacional	OE1	Entidades da sociedade civil ou autarquias locais	6.000
13/11/2023	Fechado	Regressos voluntários e reintegração nos países de origem	OE3	Organizações internacionais e entidades da sociedade civil	2.400
30/10/2023	Fechado	Educação intercultural em contexto escolar	OE2	Instituições do sistema educativo, autarquias locais, comunidades intermunicipais e/ou áreas metropolitanas	625
30/10/2023	Fechado	Acolhimento de requerentes de proteção internacional espontâneos	OE1	Entidades da sociedade civil ou autarquias locais	1.500

Fonte: Elaboração própria com base na informação disponível no sítio web do FAMI 2030. Nota: * com operações aprovadas até dezembro de 2023.

Adicionalmente, a Deliberação n.º 01/2024/PL da CIC do Portugal 2030, que aprovou o Plano Anual de Avisos para 2024, prevê que de janeiro a dezembro sejam lançados mais 11 AAC 4, cobrindo todos os objetivos específicos.

2.4. Os objetivos e os resultados esperados da avaliação

A Avaliação Intercalar do Programa FAMI 2030 abrange o período compreendido entre o início do ciclo de programação do Programa e 31 de dezembro de 2023. O trabalho a realizar pretende melhorar a qualidade da conceção e implementação do programa, através de identificação e proposta de soluções de correção de potenciais problemas que o afetam. Os contributos e recomendações irão também informar o ciclo político e estabelecer as bases para a avaliação ex-post, no final do período de programação.

Assim, a Avaliação Intercalar do Programa FAMI 2030 tem como principais destinatários: a Comissão Europeia, e em particular a Direção-Geral de Migração e Assuntos Internos, os órgãos nacionais de coordenação política do Programa, a Autoridade de Gestão do Programa FAMI 2030, o Comité de Acompanhamento e as entidades nele representadas, o órgão de coordenação técnica, a Autoridade de Auditoria, e os organismos públicos com responsabilidades nas políticas públicas cofinanciadas pelo Fundo.

A Avaliação Intercalar do Programa FAMI 2030 deverá considerar os critérios da eficácia, eficiência, relevância, coerência e valor acrescentado da União, que se desagregam em 13 Questões de Avaliação (QA) descritas na tabela abaixo.

Tabela 3. Critérios e questões de avaliação

Critérios de avaliação	Questões de avaliação
Relevância	QA1. Em que medida o Programa FAMI 2030 permite responder à dinâmica evolutiva dos problemas e necessidades observados na área das migrações e asilo?

4 A data de realização da avaliação (31/03/2024), o Programa lançou um total de 13 avisos, dos quais 12 encontram -se encerrados e 1 aberto, relativo ao OE1: FAMI2030-2024-13 – Cursos de língua e cultura portuguesas.

Critérios de avaliação	Questões de avaliação
	QA2. Em que medida o Programa FAMI 2030 tem flexibilidade para se adaptar à dinâmica evolutiva dos problemas e necessidades observados na área das migrações e asilo?
Eficácia	QA3. Em que medida o Programa FAMI 2030 está no caminho certo para alcançar os seus objetivos? QA4. Em que medida o sistema de monitorização e avaliação do Programa FAMI 2030 é adequado para disponibilizar informação, quantitativa e qualitativa, sobre o progresso do Programa? QA5. Como foi/tem sido assegurado o envolvimento dos parceiros relevantes nas fases de programação, implementação, monitorização e avaliação do Programa FAMI 2030? QA6. Em que medida o Programa FAMI 2030 respeita e/ou promove os princípios horizontais, conforme previsto no artigo 9.º do RDC? QA7. Em que medida o Programa FAMI 2030 é eficaz na comunicação e divulgação de suas oportunidades de financiamento e dos resultados que atinge?
Eficiência	QA8. Em que medida o Programa FAMI 2030 apoia medidas com a melhor relação custo-eficácia? QA9. Em que medida o sistema de gestão e de controlo do Programa FAMI 2030 é eficiente? QA10. Em que medida e de que forma será possível uma maior simplificação na forma como o Programa FAMI 2030 é implementado?
Coerência	QA11. Em que medida o Programa FAMI 2030 é coerente com as iniciativas apoiadas no seu domínio de política pública, em particular com o apoio disponibilizado através do Instrumento Temático do Fundo? QA12. Em que medida o Programa FAMI 2030 é coerente com outros fundos da UE, e em particular com a ação externa da UE? Qual o contributo do modelo de governação do Programa FAMI 2030 para esta coerência?
Valor Acrescentado da União	QA13. Em que medida o Programa FAMI 2030 gera valor acrescentado para a União Europeia?

Fonte: Elaboração própria com base no documento do Caderno de Encargos.

Adicionalmente, será ainda pertinente considerar aspetos como os progressos realizados na consecução dos objetivos previstos, a eficiência das medidas de gestão e controlo adotadas para execução do Fundo e a continuidade da pertinência e da sua adequação, a coordenação, coerência e complementaridade das ações apoiadas pelo Fundo e por outros fundos da União, o valor acrescentado da União das ações executadas ao abrigo do Fundo, e os efeitos do Fundo.

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Lógica de intervenção

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3. Lógica de intervenção

3.1. Representação esquemática

3.2. Narrativa

6. O racional lógico da programação no domínio do reforço do Sistema Europeu Comum de Asilo é fortemente marcado por condicionantes estruturais:

» A sustentação de um elevado número de requerentes e beneficiários de proteção internacional na UE e em Portugal, em particular;

» A persistência de fortes carências de recursos (humanos e tecnológicos) da unidade orgânica da Administração Pública Portuguesa que assume as responsabilidades pela decisão sobre a aceitação de pedidos de proteção internacional, bem como pela instrução dos processos de concessão deste tipo de proteção, de determinação do Estado responsável pela análise dos pedidos de asilo e de transferência dos candidatos a asilo entre os EM da UE (o SEF até 29/10/2023 e a AIMA, I.P. a partir dessa data), que terá contribuído para a acumulação de um número muito elevado de pendências administrativas;

» A limitação da capacidade de resposta das infraestruturas de apoio ao acolhimento de requerentes e beneficiários de proteção internacional, nomeadamente face aos compromissos internacionalmente assumidos – tanto em termos do número de vagas em centros de acolhimento e infraestruturas similares como dos serviços especificamente dirigidos a esta população - e dos recursos necessários para apoiar processos de autonomização supervisionada de MENA, após saída das casas de acolhimento especializadas.

7. A intervenção no domínio da promoção da migração legal e da inclusão socioeconómica de nacionais de países terceiros, é marcada por um contexto em mudança, fruto de:

» Um gradual crescimento da população estrangeira residente em Portugal e transformação do perfil de imigrantes, seja no que respeita à razão da vinda como à nacionalidade, com um aumento significativo da entrada de nacionais de países com os quais Portugal não tinha laços históricos, económicos ou políticos relevantes e de migrantes reformados, trabalhadores independentes e investidores e estudantes;

» A persistência de carências de recursos especializados nos serviços migratórios nacionais, não obstante a longa experiência de Portugal na implementação de políticas e serviços de integração;

» Fortes diferenças regionais na capacidade de acolhimento dos territórios e comunidades, seja o que respeita à capacidade de absorção dos mercados de trabalho, como à capacidade de resposta de serviços públicos e do terceiro setor.

8. No âmbito do OE 1, através do apoio ao investimento em recursos humanos e tecnológicos das estruturas nacionais responsáveis pela implementação das regras do SECA (nomeadamente, na aquisição de equipamento e de serviços de desenvolvimento de soluções tecnológicos, e na afetação e formação de recursos humanos), procura-se garantir ganhos significativos de competências, reconhecidas e aplicadas pelos recursos humanos apoiados, com efeito na melhoria da eficiência operativa e na gradual redução das pendências processuais.

9. O investimento na expansão e qualificação da capacidade de alojamento e dos serviços prestados em centros de acolhimento e outras instalações que sirvam propósitos de acolhimento, bem como na oferta de alternativas à detenção, em paralelo com a capacitação de recursos humanos e voluntários (incluindo as equipas de intervenção comunitária mobilizadas para processos de autonomização supervisionada, sobretudo de MENA), deverá contribuir para o reforço da capacidade e qualidade do sistema de asilo português, traduzido em ganhos significativos de competências, reconhecidas e aplicadas pelos recursos humanos apoiados, num aumento das vagas nas infraestruturas de acolhimento e do número de requerentes e beneficiários de proteção internacional apoiados e, em última instância, na satisfação e integração dos requerentes e beneficiários de proteção internacional apoiados.

10. No âmbito do OE 2, o investimento em estratégias, unidades de atendimento e serviços que promovam medidas de integração para a inclusão económica e social dos NPT (com um foco importante, mas não exclusivo, no apoio à educação e empregabilidade e no acesso à habitação) e na capacitação e sensibilização de profissionais em organizações públicas e privadas que prestem serviços a NPT (incluindo mediadores interculturais, intérpretes e tradutores), empregadores e arrendatários, assumem-se como intervenções fundamentais para sustentar as realizações previstas e a prossecução da estratégia delineada. Dos resultados expectáveis na cadeia de intervenção com a concretização das realizações referenciadas, destaca-se o aumento do conhecimento sobre matérias associadas à integração de NPT, por parte das autoridades nacionais, regionais e locais, bem como de entidades privadas; a melhoria das qualificações e competências de NPT (incluindo o conhecimento da língua de acolhimento e o reconhecimento das qualificações ou competências adquiridas num país terceiro); e, em última instância, o reforço da capacidade de integração dos NPT.

11. Para o objetivo de favorecer a migração legal e promover a inclusão socioeconómica de NPT concorre também o desenvolvimento e a aplicação de políticas que facilitem a entrada e residência legal, incluindo a cooperação e as parcerias com países terceiros para efeitos da gestão da migração, consubstanciado no âmbito do OE2 no apoio a campanhas de informação e de sensibilização sobre canais de migração legal nos países de origem e junto de empregadores portugueses; orientação pré-partida; esquemas de mobilidade laboral; apoio ao reagrupamento familiar e ao alojamento de NPT que procurem Portugal para estudar ou trabalhar. Estas atividades deverão concorrer para um aumento do número de participantes apoiados (nomeadamente, de beneficiários de regimes de mobilidade, de assistência pré-partida e em processo de reagrupamento familiar) e da sua capacidade de integração. Em paralelo, o investimento em sistemas e equipamentos de suporte aos procedimentos de renovação do título de residência deverá contribuir também para a facilitação da permanência de NPT em Portugal, através da melhoria da eficiência operacional dos serviços.

12. O racional lógico da programação no domínio da política de luta contra a migração irregular e de regresso é marcado por um contexto de:

» Alteração do perfil migratório em Portugal (país de imigração), em função da relação histórica com os países africanos e pelo estatuto de segurança que lhe é reconhecido internacionalmente, gerando uma realidade migratória heterogénea e complexa;

» Persistência de fenómenos de migração irregular e acentuadas vulnerabilidades socioecónomicas gerando, muitas vezes, o desejo e/ou a necessidade real de regresso voluntário ao país de origem;

» Necessidade de melhorar a capacidade de resposta do país à crescente complexidade dos fenómenos de migração irregular, quer ao nível da sua prevenção, quer na investigação e combate ativo a este tipo de criminalidade;

» Pressão sobre a rede de Centros de Instalação Temporária e de centros equiparados (CIT/EE), bastante diminuta para a instalação de um número cada vez maior de NPT que aqui ficam alojados por razões de segurança ou resultantes da tentativa de entrada irregular, bem como a existência de fortes diferenças regionais na distribuição destes espaços;

» Necessidade de garantir um maior apoio e proximidade aos NPT, na informação sobre direitos e deveres, mas também na procura/disponibilidade de regimes de alternativas à detenção no contexto do retorno.

13. No âmbito do OE 3 é fundamental melhorar o quadro de infraestruturas, procedimentos e serviços disponibilizados nos centros de detenção, pelo que o apoio à construção de novos Centros de Instalação Temporária ou espaços equiparados (CIT/EE) e ao seu regular funcionamento (incluindo a capacitação e sensibilização dos trabalhadores e a aquisição de equipamentos) são dimensões estruturantes a prosseguir. O reforço da capacidade (para 130 NPT), obriga também à necessidade de robustecer a afetação de recursos humanos em permanência nesses Centros. Assim, as principais realizações associam-se à criação/renovação/remodelação de vagas em centros de detenção, bem como à aquisição de equipamentos e à participação dos trabalhadores (e outros profissionais relevantes) em ações de formação. Merece igualmente

destaque a necessidade de preparar e divulgar material informativo (informação sobre direitos e deveres dos NPT, nas línguas relevantes) e a aposta na definição e adoção de medidas alternativas à detenção no contexto de retorno. Com base nestas realizações esperam-se obter resultados positivos, no que se refere ao número de retornados que foram objeto de alternativas à detenção, que as instalações sejam condignas e que sejam respeitados os direitos fundamentais das pessoas momentaneamente privadas da sua liberdade.

14. Para aumentar a eficácia, a dignidade e a sustentabilidade dos regressos, e reduzir os incentivos à migração irregular, num contexto de crescente complexidade dos fenómenos de migração irregular, importa apostar na prevenção, na investigação e no combate ativo a este tipo de criminalidade, pelo que os apoios do FAMI se focam nestas dimensões.

15. A execução das operações de afastamento e o reforço do sistema de monitorização do regresso forçado, o apoio às atividades de inspeção e fiscalização (incluindo o reforço das competências/conhecimentos dos profissionais envolvidos nas atividades de inspeção), tornando-as mais eficazes e adequadas ao contexto atual e aos setores de atividade mais propensos a situações de exploração e trafico de seres humanos é determinante. A identificação precoce e encaminhamento para serviços especializados de assistência e proteção de vítimas e o acesso a casas-abrigo e outras infraestruturas de apoio é fundamental para garantir um apoio de proximidade a (potenciais) vítimas de tráfico de seres humanos. Neste contexto, as realizações prendem-se sobretudo com o reforço das atividades inspetivas e por maior e melhor formação/capacitação de todos os atores envolvidos (profissionais, trabalhadores, parceiros sociais). Com base nestas realizações esperam-se obter resultados positivos, nomeadamente ampliando os conhecimentos, aptidões e competências das entidades envolvidas de modo a responder de forma mais eficaz à migração irregular, sobretudo no que respeita a situações de exploração e tráfico de seres humanos.

16. Finalmente, ainda no âmbito do OE 3, é fundamental apoiar os regressos voluntários assistidos, a localização de familiares e a reintegração, tanto mais que que muitos NPT que procuram assistência ao retorno apresentam um perfil de vulnerabilidade muito diverso e preocupante (situação de sem-abrigo, vítimas de violência e/ou de tráfico de seres humanos, necessidades médicas e psicossociais, idosos, menores a viajarem sozinhos). Assim, os apoios centram-se na execução das operações de retorno voluntário de NPT, incluindo intervenções que garantam processos sustentáveis de reintegração nos países de origem. O FAMI 2030 apoia o retorno voluntário, em condições de segurança e dignidade humana, assegurando a assistência desde a fase pré-partida até ao pós-retorno através de referenciação, informação e aconselhamento destes NPT. As realizações estão assim associadas aos retornados que receberam assistência à reintegração (incluindo apoio à integração socioprofissional), esperando-se obter resultados positivos ao nível do regresso em segurança ao país de origem e que essa reintegração seja sustentável.

17. O racional lógico da programação no domínio da Solidariedade (OE 4) é marcado por um contexto de:

» Aumento sem precedentes do número de pessoas a chegar à Europa em situação irregular e vulnerável (potenciais beneficiárias de proteção internacional), gerando uma crise humanitária na UE;

» Crescimento dos fluxos de requerentes e beneficiários de proteção internacional em Portugal, gerando a necessidade de novas capacidades e competências para a instalação e integração, de forma profissional e robusta;

» Aumento significativo dos migrantes resgatados em operações de salvamento realizadas no Mediterrâneo, por barcos humanitários.

18. Neste quadro, de crescimento dos fluxos de refugiados (ou requerentes desse estatuto) e de pessoas deslocadas no contexto europeu, é determinante dar continuidade à solidariedade e à partilha de responsabilidades nestas matérias, entre os diversos Estados Membros, e entre estes e países terceiros.

19. No âmbito do OE 4, procura-se reforçar a solidariedade e a cooperação com os países terceiros afetados pelos fluxos migratórios, nomeadamente através da reinstalação. A reinstalação (processo de seleção e transferência de refugiados instalados num primeiro país terceiro de asilo para Portugal) representa um instrumento

importante para apoiar migrantes que necessitam de proteção internacional, sendo que os processos de reinstalação encerram em si mesmo um forte potencial de ajuda a salvar vidas e de redução da migração irregular (exploração humana). Assim, o apoio às ações relacionadas com a condução dos procedimentos de reinstalação e às atividades de identificação de candidatos passíveis de reinstalação ou admissão por motivos humanitários (incluindo ações de organização logística após a aceitação e de acolhimento e integração dos beneficiários) são priorizadas no FAMI 2030. Também as ações de capacitação de entidades públicas e da sociedade civil e a realização de estudos e eventos de partilha de boas práticas e troca de experiências (processos de reinstalação ou admissão por motivos humanitários) serão determinantes para melhorar o conhecimento sobre as matérias relativas aos processos de reinstalação ou admissão por motivos humanitários. A formação e capacitação das entidades envolvidas (públicas e da sociedade civil) afigura-se como a principal realização a prosseguir, por ter bastante impacte na prossecução dos objetivos a atingir.

20. Dos resultados expectáveis na cadeia de intervenção com a concretização das realizações referenciadas, destaca-se o aumento das pessoas reinstaladas e admitidas ao abrigo de programas de admissão por motivos humanitários. A utilidade das formações, nomeadamente o posterior recurso às aptidões e às competências adquiridas pelos recursos humanos de entidades públicas e da sociedade civil diretamente envolvidos em processos de reinstalação ou admissão por motivos humanitários afigura-se também como um dos principais resultados a gerar.

21. O apoio às transferências de requerentes ou beneficiários de proteção internacional, seja através de programas de recolocação seja através da operacionalização de acordos bilaterais são também dimensões centrais a prosseguir no âmbito do OE 4. Assim, o apoio às atividades de identificação de candidatos passíveis de recolocação, a organização logística após a aceitação e o acolhimento e a integração dos beneficiários e requerentes de proteção internacional recolocados serão também priorizadas. As ações de capacitação e a realização de estudos e eventos de partilha de boas práticas e troca de experiências (processos de recolocação) serão determinantes para melhorar o conhecimento sobre as matérias relativas à recolocação e garantir uma maior eficácia e eficiência no âmbito destes processos. Neste quadro, as principais realizações associam-se à formação dos atores mais relevantes e ao número de NPT que receberam apoio prévio à partida.

22. Dos resultados expectáveis com a concretização destas realizações, releva o aumento de requerentes ou beneficiários de proteção internacional transferidos para Portugal a partir de outro Estado-Membro e consequente aumento de pessoas recolocadas. Acresce que ao cumprir os compromissos internacionais e a solidariedade com os EM da linha da frente, aliviando-os da pressão migratória, estamos a ajudar a salvar vidas e a dar proteção a quem necessita, ao abrigo do direito internacional. A utilidade das formações, nomeadamente o posterior recurso às aptidões e às competências adquiridas pelos recursos humanos de entidades públicas e da sociedade civil diretamente envolvidos em processos de recolocação é um dos principais resultados a atingir com a prossecução das realizações sinalizadas.

Abordagem metodológica

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4. Abordagem metodológica

23. O momento em que ocorre o exercício avaliativo influencia os seus objetivos e, necessariamente, a abordagem metodológica requerida para a sua concretização. Dada a fase inicial de execução do Programa (com apenas duas operações aprovadas a 31/12/2023), a avaliação centra-se necessariamente na relevância do Programa e dos seus instrumentos, nos aspetos operacionais e processuais e nas formas de simplificar a implementação do FAMI 2030 no futuro.

24. Esta primeira avaliação lança as bases para a maximização da eficácia das avaliações que se seguirão – em particular a avaliação de impacto, mas também as avaliações mais específicas do desempenho dos Centros Locais de Apoio à Integração de Migrantes, do modelo de acolhimento de requerentes e beneficiários de proteção internacional e proteção temporária e da estratégia de comunicação –, viabilizando a consensualização da lógica de intervenção subjacente ao Programa e a estratégia de recolha de informação de suporte às avaliações seguintes – estas duas dimensões são fundamentais para avaliar futuramente o impacto do FAMI 2030.

25. Um dos principais desafios da avaliação de impactos de uma política, operacionalizada através de um conjunto diversificado e complexo de intervenções que se relacionam entre si, com outras políticas e com o contexto económico e social em que se aplicam, é identificar, descrever e quantificar as suas realizações, resultados e impactos e atribuir o mérito da intervenção na concretização desses mesmos efeitos. Este nexo de causalidade (entre os efeitos e as intervenções em análise) constitui o maior desafio do exercício de avaliação de impactos. Os métodos de Avaliação Contrafactual e Avaliação Baseada na Teoria (ABT) são os mais comumente utilizados na avaliação de impactos, enquanto para as avaliações mais operacionais apenas se recorre aos métodos de ABT.

26. Ainda que exista uma multiplicidade de abordagens de avaliação baseada na teoria, o denominador comum é a ideia que uma política tem no seu centro, de forma explícita ou implícita, uma Teoria da Mudança que parte de uma reflexão sobre a lógica da intervenção (i.e. as relações entre as realizações e resultados das), o contexto económico, social institucional e os interesses e valores dos atores para explicar como determinadas ações conduzem a determinados resultados. O quadro lógico da intervenção (Figura 6) é uma narrativa plausível sobre a forma como as intervenções desencadeiam um conjunto de resultados que terão determinados impactos, ou seja, como se espera que a política venha a funcionar.

Figura 6. Quadro lógico da intervenção

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Fonte: Elaboração própria.

27. Os passos para a estruturação do Quadro Lógico da Intervenção seguem uma lógica interativa, com o objetivo de construir uma “narrativa” reconhecida como plausível e exequível e que é testada usando um mix de dados

quantitativos e qualitativos. Em termos sintéticos, identificam-se os seguintes passos para estruturação do quadro lógico da intervenção no âmbito da presente avaliação:

1. Identificar o(s) objetivo(s) global(is) do FAMI 2030.

» Recolher informação documental sobre i) os objetivos globais e específicos com base nos textos do Programa, e no Regulamento e ii) os indicadores de realização e resultado (indicadores comuns), com o intuito de suportar o mapeamento da cadeia de resultados.

» Identificar os problemas que as intervenções (a política e os instrumentos) pretendem colmatar/mitigar, normalmente associados a falhas de mercado ou falhas sistémicas, com base nos documentos de programação e avaliações ex ante, assim como em revisão de literatura (estudos, artigos académicos, outras avaliações sobre políticas idênticas).

2. Estabelecer a lógica de intervenção do Programa e mapear a cadeia de resultados implícita na programação (política e instrumentos).

» O mapeamento da cadeia de resultados é efetuado partindo do objetivo de longo prazo para os resultados intermédios que o antecedem, atribuindo idealmente indicadores a cada resultado intermédio e ao objetivo global. Esta tarefa é efetuada pelos avaliadores com base em recolha documental acima referida e entrevistas a stakeholders envolvidos na conceção e gestão do Programa, visando complementar a bateria de indicadores comuns com outros indicadores, necessários para cobrir a multiplicidade de efeitos das intervenções. A cadeia de resultados procura ser completa, mas não demasiado complexa (como ponto de partida privilegiar cadeias simples, que podem ser refinadas/aumentadas caso se revele necessário no processo iterativo de auscultação de stakeholders), nomeadamente tendo em consideração o curto período de execução da avaliação.

» A afetação de indicadores aos resultados privilegia, primeiramente, os indicadores previstos no Programa (indicadores comuns) e é completada com outros que se consideram pertinentes e que possam ser recolhidos nos sistemas de informação do Programa e no Sistema Estatístico Nacional (fontes secundárias). Os indicadores podem ser traduzidos em resultados económicos ou em variações nos padrões de comportamento dos beneficiários/destinatários.

28. Os exercícios de avaliação de instrumentos de política de desenvolvimento socioeconómico exigem a adoção de abordagens metodológicas multimétodo, que consigam abranger e compreender de forma integrada a multiplicidade de questões que lhes estão associadas e as diversas perspetivas sob as quais estas poderão ser avaliadas. A abordagem utilizada nesta avaliação pretende ser integrada e pluralista, reconhecendo a diversidade de sistemas de valores e opiniões coexistentes sobre a temática em questão. Valoriza-se assim o diálogo e a participação ativa dos stakeholders nas diferentes fases da avaliação e a utilidade dos resultados de avaliação para os diferentes destinatários.

29. A abordagem metodológica encontra-se ancorada num leque diversificado de métodos e técnicas de recolha de dados, de tratamento e análise de informação quantitativa e qualitativa, selecionados em função de uma leitura criteriosa das implicações técnicas e metodológicas associadas a cada questão de avaliação. O quadro seguinte (Tabela 4) sintetiza os métodos e técnicas a utilizadas e o seu cruzamento com a resposta às questões da avaliação, por critério de avaliação. O cruzamento das técnicas de recolha de informação com os stakeholders envolvidos em cada QA será complementado no ponto seguinte.

Tabela 4. Instrumentos e métodos utilizados na resposta às questões de avaliação, por dimensão de avaliação

Critérios/Questões de Avaliação

Relevância

Eficácia

Eficiência

Coerência

VAE

Métodos

QA1

QA2

QA3

QA4

QA5

QA6

QA7

QA8

QA9

QA10

QA11

QA12

QA13

Recolha de informação

Recolha documental

Recolha de dados

Entrevistas/reuniões

Inquérito

Focus Group/Workshop

Análise e tratamento de informação

Análise integrada de informação qualitativa

Análise estatística e de dados

Fonte: Elaboração própria.

30. A atividade de recolha documental e deskwork consistiu na identificação, seleção e análise de documentos que permitiram atingir os objetivos acima enunciados, entre os quais documentos estratégicos e de programação, documentos enquadradores das políticas públicas relacionadas com o objeto de avaliação, regulamentos e legislação nacional e/ou comunitária, deliberações da Subcomissão Específica do FAMI (CIC Portugal 2030), Plano Anual de Avisos, Plano de Comunicação, Avisos de Abertura de Concurso, Descrição do Sistema de Gestão e Controlo, Manual de Procedimentos, estudos temáticos e avaliações.

31. As fontes privilegiadas no âmbito da recolha de dados para a avaliação foram o SI do FAMI 2030, Sistema Estatístico Nacional e Observatório das Migrações. A informação recolhida foi validada do ponto de vista da sua qualidade, adequação e coerência. No que respeita à informação extraída do SI do FAMI 2030, foram usadas duas bases de dados na presente avaliação:

» Base dados com o total de operações candidatas, com informação sobre os montantes candidatados e os elementos da caracterização da operação e dos beneficiários (região do potenciais beneficiários e o tipo de entidade). Não foi possível obter informação sobre a análise de admissibilidade e de mérito das candidaturas;

» Indicadores de execução da Estratégia e Plano de Comunicação do FAMI 2030.

32. Realizou-se um total de 8 entrevistas/reuniões com representantes de diversas entidades, cujas posições, conhecimento e experiência constituem contributos da maior importância para compreender as várias dimensões do estudo de avaliação. As entrevistas/reuniões seguiram um modelo semiestruturado, sendo efetuadas com base num guião de questões pré-definido (mas indicativo). A identificação das entidades/pessoas contactadas para efeito de entrevista/reunião foi coordenada com o Grupo de Acompanhamento da Avaliação (GAA). Foram realizadas as seguintes entrevistas:

» Comissão Diretiva do FAMI 2030;

» Secretariado Técnico do FAMI 2030;

» Agência para a Integração, Migrações e Asilo (AIMA, I.P.);

» Conselho Português para os Refugiados;

» Em simultâneo ao Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana (IHRU) e à Santa Casa da Misericórdia de Lisboa;

» Em simultâneo à Direção-Geral dos Estabelecimentos Escolares (DGEstE) e ao Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP);

» Direção Executiva do Serviço Nacional de Saúde;

» Em simultâneo à Autoridade para as Condições do Trabalho (ACT), à Inspeção Geral da Administração Interna (IGAI) e à Organização Internacional para as Migrações (OIM);

33. O Guião e a síntese de entrevistas são apresentados em Anexo.

34. O recurso a inquérito foi necessário para recolher informação primária de natureza qualitativa e quantitativa comparável (por via de um sistema de notação aplicável a cada questão) junto de um número considerável de inquiridos. A preparação e operacionalização deste instrumento contemplou as seguintes fases: conceção do questionário; produção do formulário online; fase de testes; publicação e divulgação do inquérito online; acompanhamento e monitorização; promoção da participação; recolha e sistematização dos dados; análise, integração e cruzamento de dados. Lançado a 20/03/2024 e terminado a 25/03/2024, o inquérito realizado a 102 entidades, obteve uma taxa de resposta de 68%, um valor muito positivo tendo em conta o curto espaço temporal. Para um grau de confiança de 95%, a margem de erro é de apenas 7%.

Tabela 5. Inquiridos e taxa de resposta ao Inquérito

Inquérito	Período de Lançamento	Universo	Respostas	Taxa de Resposta
Inquérito realizado às entidades candidatas	Entre 20/03/2024 e 25/03/2024	102	69	68%

35. O respetivo formulário, bem como os resultados são apresentados em anexo.

36. Por fim, foram também realizados dois focus groups, com os objetivos e participantes identificados na tabela seguinte:

Tabela 6. Objetivos e participantes nos focus groups

Focus group / WS

Objetivos/temáticas a abordar

Participantes

Data de Realização

FG2 - Modelo de governação e coordenação de intervenções e fontes de financiamento (QA5, QA6, QA11, QA12)

- Coordenação entre os intervenientes na execução do Programa

- Aplicação do princípio da parceria

- Coordenação, complementaridades e sinergias com outros fundos europeus e recursos públicos nacionais

Conselho Nacional da Juventude (CNJ); DGEstE; Gabinete de Estratégia e Planeamento (GEP); IHRU; Instituto da Segurança Social (ISS); AG do Pessoas 2030

15/03/2024

FG3 – Relevância e implementação (QA1, QA2, QA3, QA4, QA8, QA9, QA10, QA13)

- Primeiros resultados e progressos face às metas

- Principais constrangimentos à procura e à execução das operações e efeitos não esperados ocorridos

- Adequação das tipologias de ação e dos apoios às necessidades dos atores (do momento da programação às necessidades atuais)

- Adequação dos requisitos legais, procedimentos e práticas de gestão

Agrupamento de escolas Aver-O-Mar; Amato Lusitano – Associação de Desenvolvimento; Camara Municipal do Fundão; Cáritas Portuguesa (Guarda e Lisboa); Casa Vera Cruz; Cruz Vermelha; Serviço Jesuíta aos Refugiados (JRS)

21/03/2024

Focus group / WS

Objetivos/temáticas a abordar

Participantes

Data de Realização

- Contributo do FAMI para potenciar a eficácia e eficiência das intervenções (VAE)

- Nível de articulação com outras intervenções apoiadas por outros instrumentos de política

37. A síntese dos Focus Groups pode ser encontrada em Anexo.

Resposta às Questões de Avaliação

5. Resposta às Questões de Avaliação

5.1. Questão de avaliação 1 – Relevância

QA1. Em que medida o Programa FAMI 2030 permite responder à dinâmica evolutiva dos problemas e necessidades observados na área das migrações e asilo?

A análise inicial dos problemas e necessidades mantém-se atual e está em linha com as necessidades atuais e futuras dos NPT (a estratégia inicialmente desenvolvida permite responder às necessidades mais relevantes). Não obstante, deverá ser considerada a multiplicidade de alterações de contexto verificadas que levou a uma intensificação sem precedentes dos pedidos de asilo e dos fluxos migratórios de NPT para Portugal que importa acompanhar, de forma a salvaguardar que o Programa continua a responder às necessidades atuais e futuras.

38. De acordo com a informação recolhida no presente exercício avaliativo, a análise inicial dos problemas e necessidades no âmbito do FAMI 2030 mantém-se globalmente atual e em linha com as necessidades atuais dos destinatários, pelo que a estratégia inicialmente desenvolvida permite responder às necessidades mais significativas. Todavia, importa notar que a arquitetura programática do Programa FAMI 2030 aconteceu num contexto distinto do atual, na área da gestão dos fluxos migratórios.

39. Desde então, sucederam-se múltiplas alterações de contexto da maior relevância, na sua essência exógenas ao Programa, mas que o impactam diretamente, e que importa reconhecer de forma a alavancar possíveis reorientações ao Programa e reforço de dotações, garante da sua contínua relevância e adequabilidade.

40. Desde logo, a crise pandémica da COVID-19 iniciada, em Portugal, em março de 2020, viria a marcar uma viragem em termos de ciclo económico com uma subida generalizada e sustentada dos preços dos bens e serviços consumidos pelas famílias e, portanto, o início de um contexto de maior inflação, agravado no ano de 2023 e 2024, coincidindo com o arranque da operacionalização do Programa.

41. A tomada do poder pelos talibãs em agosto de 2021, a que se sucedeu a invasão e guerra da Rússia na Ucrânia, em fevereiro de 2022, o despoletar de uma crise no Médio Oriente, em outubro de 2023, e o intensificar da crise migratória na UE, levaram a UE e os diversos Estados-Membros a intensificar esforços para criar uma política europeia de migração e asilo eficaz, humanitária e segura. Note-se que, em 2022, Portugal esteve igualmente entre os países que mais rapidamente reagiram ao acolhimento de deslocados da Ucrânia, constituindo mesmo um dos primeiros Estados-membros a ativar o regime de proteção temporária.

42. O agravamento recente da crise climática, o intensificar de várias crises humanitárias em África e a crescente complexidade das redes de tráfico de seres humanos, a par do enorme incremento de requerentes de proteção internacional espontâneos, foram ainda alterações de contexto que se aprofundaram desde o desenho da arquitetura programática do FAMI 2030.

43. Sob este quadro de alterações de contexto internacionais e nacionais, assistiu-se a uma intensificação muito significativa dos requerentes de asilo e das migrações internacionais em Portugal. Por exemplo, em 2022, verificaram-se, em Portugal, números inéditos de pedidos de proteção internacional, com 58.591 pedidos de asilo e pedidos de proteção temporária a Portugal (1.992 constituíram pedidos de asilo, programados e não programados) e 56.599 representaram pedidos de proteção temporária (deslocados da Ucrânia), quando o ano em que se haviam registado mais pedidos de proteção internacional havia sido em 2019 (situando-se em 2.225, entre 1.849 pedidos em território nacional e 376 de reinstalação), segundo dados do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) e do Alto Comissariado para as Migrações, I.P.

44. Aquando da atribuição/da decisão sobre a dotação do FAMI 2030, Portugal acolheu um volume financeiro manifestamente inferior ao verificado em outros países, designadamente Itália e Grécia, considerados “países de primeira linha” para os requerentes e beneficiários de asilo. Contudo, entre as alterações de contexto verificadas há ainda a assinalar a intensificação de novas rotas migratórias (via Canárias) que conduzem a uma pressão sem precedentes sobre Portugal e Espanha. Esta alteração (forte incremento da migração espontânea), contudo, não se faz acompanhar de alteração do montante financeiro alocado ao FAMI 2030, fator que atinge diretamente a capacidade de intervenção do Programa (o que faz com que o programa tenha top ups são os programas de reinstalação, recolocação e admissão humanitária).

45. Este quadro coincidiu ainda, à escala nacional, com uma fase de melhoria do contexto macroeconómico português e, portanto, favorável a um melhor posicionamento de Portugal no contexto das migrações laborais internacionais, também impulsionado pela tradicional paz social e contexto favorável à integração e acolhimento de imigrantes.

46. Sob este quadro complexo e imprevisível, verificou-se no presente exercício avaliativo, que muito embora as medidas de execução previstas e vertidas no Programa para responder às necessidades atuais e futuras dos destinatários se apresentem adequadas, este aumento muito significativo da procura acarreta desafios incontornáveis que não podem ser negligenciados face à transversalidade temática que assumem.

47. Desafios no mercado de habitação, em resultado do contexto de subida da inflação e constrangimentos vários que o mercado de habitação nacional enfrenta, nomeadamente, nas grandes cidades, como Lisboa e Porto, verificando-se uma forte subida dos custos de habitação, existindo hoje uma grande carência a este nível. Assim, em resultado das alterações de contexto, os destinatários do FAMI 2030 enfrentam desafios em matéria de habitação, uma área crucial à sua integração na sociedade de acolhimento.

48. No âmbito da língua, considerada uma das mais importantes barreiras que se coloca à integração de pessoas não autóctones numa sociedade de acolhimento, o FAMI 2030 apoia a implementação de cursos de Português Língua de Acolhimento (PLA), tendo inclusive já sido publicado AAC enquadrado no OE2 – Migração legal e integração. Neste domínio de intervenção são igualmente observáveis desafios acrescidos de adequabilidade decorrentes das alterações de contexto verificadas, sobretudo, inerentes ao aumento muito considerável de nacionais de países terceiros com idade igual ou superior a 16 anos, cuja língua materna não é a língua portuguesa e/ou que não detêm competências básicas, intermédias ou avançadas em língua portuguesa, de acordo com o Quadro Europeu Comum de Referência para as Línguas (QECRL). O lançamento do aviso FAMI2030-2024-10, com uma dotação de 2.500.000€, destinado à Direção‐Geral dos Estabelecimentos Escolares (DGEstE), ao Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP, I.P.), e às entidades que integram a rede nacional de Centros Qualifica, foi muito importante. Contudo, como confirmado nas entrevistas, persistem necessidades e continua a avolumar-se a procura, tanto mais que a língua se constitui como determinante para a integração social desta população. Ainda que se trate de uma necessidade transversal a todo o país, alguns territórios apresentam níveis de procura superiores em resultado da chegada de contingentes significativos de migrantes provenientes de países asiáticos e, portanto, com acentuados constrangimentos. Também a este nível importa notar a existência de assimetrias na capacidade de aprendizagem da língua portuguesa, e apesar da forte componente individual aqui associada, verificam-se algumas oscilações associadas a determinadas proveniências geográficas/nacionalidades.

49. Ainda no que trata ao PLA, a crescente intensificação e diversificação dos destinatários do FAMI 2030, num contexto nacional marcado por profundas necessidades de mão-de-obra no mercado de emprego nacional, agudizadas após o COVID-19, conduziu a um desencontro nas expectativas quanto ao PLA, entre a oferta e a procura. Enquanto os destinatários finais do PLA consideram os tempos de aprendizagem insuficientes para a aquisição adequada de competências na língua portuguesa, os empresários portugueses, consideram estes períodos de formação demasiado longos. Estas evidências decorrentes das alterações de contexto beneficiam, ainda assim, da elevada flexibilidade e abertura demonstrada pela AG do FAMI 2030, para compreender as mudanças no terreno e de as acompanhar, em termos de oferta de Avisos. A disponibilidade para se efetuarem formações de migrantes nos países de origem, designadamente em países com os quais Portugal tem acordo

de mobilidade (previsto no Programa a "integração antecipada de 45 NPT, através da realização de cursos de língua portuguesa"), configura uma evidência dessa abertura e da própria mudança de paradigma que é preciso acompanhar por parte do Programa, de forma a promover continuadamente as migrações legais e a inclusão social desta população, intervindo precocemente antes de os movimentos migratórios se iniciarem.

50. O crescimento exponencial dos destinatários do FAMI 2030 conduziu também ao agudizar, por exemplo, de outra dificuldade geralmente reportada em matéria de gestão de fluxos migratórios e integração social, relativa ao reconhecimento em Portugal de certificações e diplomas de competências dos migrantes adquiridos no país de origem.

51. Para além das alterações de contexto anteriormente sinalizadas, há ainda a considerar a recente criação e reestruturação de organismos públicos. Entre outros, há a destacar a criação da Agência para a Integração, Migrações e Asilo, I. P. (AIMA, I.P.), a qual sucede ao Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF) nas suas competências administrativas em matéria de migração e asilo, e ao Alto Comissariado para as Migrações, I. P., (ACM, I.P.) nos termos previstos no Decreto-Lei n.º 41/2023, de 2 de junho. A própria criação da Direção Executiva do Serviço Nacional de Saúde (SNS) é também uma alteração recente, que data de 2022.

52. As alterações nos organismos públicos envolvidos na execução do respetivo Programa, acarretaram igualmente desafios e constrangimentos. A um tempo, porque estas entidades não existiam como tal e, por isso, não estiveram presentes no desenho da estratégia inicial do FAMI 2030. Num segundo tempo, porque enquanto organismos constituídos recentemente apresentam uma matriz de base que partilha algumas das visões e paradigmas mais recentes ou em emergência em matéria de asilo e das migrações, o novo posicionamento de Portugal ao nível das políticas públicas migratórias e de gestão da diversidade cultural. Esta alteração colocou dificuldades acrescidas às entidades que se encontram no terreno, quer porque há questões centrais que não ficam clarificadas, mas também porque isto acontece num tempo em que estas entidades registam aumentos consideráveis da procura, desprovidas de meios próprios suficientes e quando terminaram protocolos com o Estado e financiamentos concedidos no âmbito do FAMI 2020.

53. O quadro de financiamento repartido por períodos comunitários, juntamente com a ausência de uma estratégia nacional para determinadas áreas temáticas, origina que alterações nos organismos públicos configurem um impacto substancial na dinâmica e sustentabilidade das próprias entidades que se encontram no terreno. Muito embora algumas entidades que se encontram no terreno a trabalhar com migrantes e refugiados apresentem constrangimentos em termos da sua própria sustentabilidade financeira (e seja da sua responsabilidade a resolução desses mesmos desafios), a volatilidade de estratégia, de apoios e financiamentos em nada é favorável ao seu trabalho e traduz-se num constrangimento para todas as entidades e subsequentemente ao apoio aos cidadãos NPT, dada a insuficiência da capacidade dos sistemas. A insuficiência de recursos junto destas entidades é mesmo um problema que tem ganhado expressão recente na sociedade.

54. Concomitantemente, no campo da saúde, algumas áreas assumem atualmente uma nova expressão, em resultado das alterações de contexto assinaladas e que a Direção Executiva SNS procura acompanhar. Destacam-se, em particular, os problemas de saúde pública, os problemas de saúde mental (com particular destaque para o apoio ao luto por razões de violência, separação familiar, stress psicológico…) e o apoio a grupos específicos (crianças, mulheres grávidas, etc…). As alterações de contexto assinaladas requerem, ao nível da saúde, a necessidade de uma abordagem mais pró-ativa na procura desta população, muitas vezes em situação irregular em território nacional, e dispersa pelo país, o que exige incontornavelmente uma abordagem mais territorializada. Os constrangimentos que persistem no acesso aos cuidados de saúde representam uma barreira crítica que, se não ultrapassada, conduz a estados de doença, ao agravamento da situação de vulnerabilidade que estas populações já enfrentam; mas também custos económicos acrescidos para o SNS, uma vez que frequentemente, quando ocorre a iniciativa individual de procura de cuidados médicos, esta acontece já ao nível dos cuidados hospitalares.

55. Neste quadro, impõe-se a necessidade de diagnósticos regulares e dinâmicos no âmbito do FAMI 2030 que consigam acompanhar as mudanças que se verificam, mas também a necessidade de reforçar níveis

superiores de coordenação e de complementaridade, com os stakeholders estratégicos do Programa (por exemplo, no desenho dos próprios AAC), a fim de evitar uma duplicação de esforços e de alocação de verba pública nacional e comunitária. A omissão do tempo, do espaço e dos recursos necessários para o efeito (humanos e financeiros) podem conduzir a uma visão potencialmente desajustada da própria análise inicial e estratégica do Programa. Estes mecanismos de adaptação, flexibilidade e interoperabilidade entre entidades constituem-se assim a necessária garantia da resiliência do Programa, especialmente considerando a elevada pressão de fluxos migratórios e de requerentes de proteção internacional verificada e que previsivelmente tenderão a agudizar-se durante o restante período de programação 2021-2027.

Os stakeholders do Programa apresentam-se corretamente identificados e em linha com os objetivos do Programa FAMI 2030. No entanto, poderá equacionar-se o reforço das iniciativas de complementaridade desenvolvidas entre as entidades presentes no Comité de Acompanhamento, de modo a garantir uma melhor perceção da evolução dos problemas e necessidades dos NPT.

56. A estrutura programática encontra-se centrada na prossecução de uma política europeia que privilegia a imigração legal, a integração dos nacionais de países terceiros (NPT) e o acolhimento de requerentes e beneficiários de proteção internacional. Esta encontra-se vertida na matriz de Objetivos Específicos (OE), com enfoque no asilo, no apoio à migração legal e integração, no investimento nos regressos voluntários e na reintegração nos países de origem, no combate à migração irregular, e numa cooperação com países terceiros, através da reinstalação e de outras vias legais, e a solidariedade entre Estados-Membros, através da transferência de requerentes ou beneficiários de proteção internacional.

57. A vasta latitude temática, bem como a elevada dinâmica e desafios subjacente ao asilo e migrações internacionais contemporâneas, levou a que os stakeholders de relevo, assim como do ecossistema dos fundos tenham assumido, desde a fase inicial de desenho da estrutura do Programa, um papel importante. Estes stakeholders desempenharam uma dupla função, ao constituírem-se como um fator diferenciador do Programa, assim como simultaneamente uma condição determinante para o sucesso da sua implementação.

58. De acordo com a triangulação da informação disponibilizada ao nível das entrevistas, da análise documental e da informação quantitativa, resulta um entendimento de que os stakeholders do Programa foram não só corretamente identificados como também se encontram em linha com os 4 objetivos específicos do FAMI 2030.

59. As entidades auscultadas manifestaram ainda um entendimento de que o ecossistema de atores se apresenta heterogéneo, permitindo uma vasta cobertura dos temas centrais vertidos nos 4 OE, mas também um equilíbrio de representatividade das várias tipologias de atores, designadamente, dos atores do ecossistema dos fundos, das entidades com uma visão mais macro das problemáticas e desafios subjacentes às migrações e asilo na atualidade, quer das próprias entidades que atuam no terreno junto dos destinatários.

60. Sob este quadro, em termos genéricos, não foi sinalizada a necessidade de incluir novos stakeholders, o que atesta a manifesta relevância e adequabilidade do ecossistema de atores existente. Importa, no entanto, salvaguardar que o Programa apresenta ainda um curto período de funcionamento que coincidiu, em larga escala, com o término do Programa correspondente do anterior período de programação (2014-2020).

61. Apesar desta leitura dominante, um circunscrito número de entidades, designadamente, as que apresentam uma resposta mais desconcentrada no território nacional, e que detêm um novo posicionamento ao nível das políticas públicas migratórias e de gestão da diversidade cultural, considera a possibilidade de se ampliar o leque de stakeholders. Estes atores têm um entendimento de que o FAMI 2030 representa um instrumento da maior relevância em matéria de migrações e asilo e reconhecem-lhe uma dotação financeira muito significativa, pelo que advogam a necessidade do Programa considerar um ecossistema mais alargado.

62. Este entendimento remete sobretudo para os stakeholders com escalas de intervenção mais micro, como por exemplo, as associações locais, não tendo sido identificadas lacunas significativas no que respeita aos

stakeholders de relevo e do ecossistema de fundos. Estes stakeholders com escalas de intervenção mais micro desempenham um papel central na intervenção de proximidade junto dos migrantes, quer na promoção e contribuição da integração e inclusão social efetivas dos nacionais de países terceiros (OE2), quer na própria melhoria das situações de retorno, facilitando o apoio e orientação necessária para a sua efetivação e, portanto, melhorando a eficácia, a segurança e a dignidade do regresso (OE3). A sua escala de intervenção de elevada proximidade aos migrantes, as suas redes de parcerias com outras entidades à escala local e supraconcelhia, permite-lhes constituírem-se como stakeholders estratégicos, desempenhando uma função determinante para garantir uma melhor perceção dos problemas e necessidades dos NPT e do papel potencial de resposta do Programa. Assim, embora constituindo uma tipologia distinta de parceiros, poderiam contribuir amplamente para uma maior eficácia da intervenção do Programa.

63. Entre os constrangimentos externos ao Programa, o facto de serem entidades com reconhecidos desafios em termos de sustentabilidade financeira, cuja dinâmica de funcionamento se encontra amplamente dependente dos apoios europeus e verbas nacionais, e que apresentam uma pulverização pelo território, por vezes, com redundâncias de respostas e dificuldades na construção e/ou consolidação de redes de parcerias.

64. Para além dos constrangimentos relativos à tipologia de entidades, importa ainda considerar os próprios constrangimentos internos ao FAMI 2030 que se prendem primordialmente com o circunscrito quantitativo de recursos humanos alocado ao Programa. O desafio dos recursos humanos é hoje efetivo e transversal a todos os setores de atividade económica nacional, no entanto, a área dos fundos europeus na sua generalidade e algumas especificidades de funcionamento do próprio FAMI 2030 tornam a questão dos recursos humanos uma dimensão de análise muito significativa, que tem necessariamente de ser tomada em linha de conta quando se equacionam reforços de dotações (e consequentemente dos AAC e de candidaturas), uma vez que representa uma sobrecarga efetiva sobre um Programa já ele muito limitado em matéria de afetação de recursos humanos e que, portanto, pode comprometer a eficácia do Programa.

65. Deste modo, pode-se concluir que os stakeholders do Programa estão corretamente identificados e em linha com os objetivos estabelecidos, e que em matéria de ecossistema de atores, o FAMI 2030 se encontra ainda numa fase de capacitação dos stakeholders atuais. Contudo, poderá equacionar-se a integração e reforço de participação de stakeholders com escalas de intervenção micro e de maior proximidade aos destinatários. A relevância de manter uma adequada proximidade com estes parceiros e promover a sua capacitação, com vista ao reforço da sua capacidade interventiva no FAMI 2030, constitui-se como um fator determinante para a obtenção de melhores resultados e antecipar/adequar o Programa aos problemas e necessidades emergentes.

5.2. Questão de avaliação 2 – Relevância

QA2. Em que medida o Programa FAMI 2030 tem flexibilidade para se adaptar à dinâmica evolutiva dos problemas e necessidades observados na área das migrações e asilo?

As alterações das necessidades identificadas no Programa, após a sua aprovação, consistiram primordialmente numa intensificação sem precedentes dos fluxos migratórios e dos requerentes de asilo para a União Europeia e subsequentemente para cada um dos Estados-Membros, entre os quais Portugal. Neste contexto, o Comité de Acompanhamento desempenha uma função central possibilitando ganhos bidirecionais positivos.

66. Considerando a triangulação da informação disponibilizada ao nível das entrevistas, da análise documental e da informação quantitativa, resulta um entendimento de que se verificaram múltiplas e complexas alterações das necessidades identificadas no Programa, após a sua aprovação, conforme explanado na QA1. Estas alterações de contexto são reconhecidas pela AG do FAMI 2030, assim como por todos os parceiros envolvidos, com particular destaque, num primeiro momento, para a intensificação sem precedentes dos fluxos migratórios para a União Europeia e, subsequentemente, dos elevados contingentes de NPT para cada um dos Estados- Membros. Incontornavelmente, num segundo momento, esta intensificação da chegada de contingentes de NPT traduz-se numa complexificação dos desafios migratórios e de apoio a sistemas sólidos em matéria de acolhimento, asilo, integração e migração, assim como na prevenção e gestão adequada e solidária de fluxos migratórios irregulares, nos Estados-Membros.

67. As sucessivas alterações das necessidades em matéria de migrações e asilo encontram-se patentes na própria revisão consecutiva das regras para as migrações e asilo pela União Europeia, que tem imposto a necessidade de aprovação sequencial de novos Pactos em matéria de Migração e Asilo, estando inclusive prevista a adoção final do novo Pacto para abril de 2024 (prevista a sua entrada em vigor, em junho de 2026).

68. A extensa latitude e objetividade temática do Programa têm-lhe permitido adaptar a análise inicial dos problemas e necessidades. Neste contexto, também o Comité de Acompanhamento desempenha uma função crucial.

69. Em estreita conformidade com o estabelecido no modelo de governação dos fundos europeus bem como dos respetivos programas, a função de acompanhamento é assegurada, sem prejuízo de outros mecanismos de acompanhamento de fundos europeus, pelos comités de acompanhamento, enquanto órgãos responsáveis pelo acompanhamento do desempenho do respetivo programa. Nos termos do Decreto-Lei n.º 5/2023, de 25 de janeiro, a função de acompanhamento do Programa FAMI 2030 é assegurada por um comité de acompanhamento próprio, cuja composição apresenta-se bastante extensa e heterogénea, incluindo representantes dos parceiros pertinentes, garantindo assim uma representação desejavelmente equilibrada das entidades relevantes.

70. O Comité de Acompanhamento do FAMI 2030 reúne entre 2 e 3 vezes por ano, competindo-lhe analisar as questões que afetam os progressos do programa, constituindo momentos-chave de reflexão conjunta e partilha de informação por cada um dos parceiros. Este Comité apresenta, portanto, a maior utilidade para a avaliar de forma dinâmica a análise inicial dos problemas e necessidades. Como tal, este Comité de Acompanhamento possibilita ganhos bidirecionais, isto é, ganhos para o Programa, ao nível da estratégia e adaptação da operacionalidade da intervenção, dado que possibilita a partilha de conhecimento e informação na sua área temática específica, beneficiando do seu vasto conhecimento de terreno, e ganhos para os destinatários, uma vez que potencia um ajustamento àquelas que são as suas necessidades reais. As reuniões do Comité de Acompanhamento apresentam ainda impactos indiretos, uma vez que é expectável que possibilitem uma capacitação de cada parceiro em diferentes áreas temáticas aqui abordadas e que esta capacitação seja posteriormente transposta para o funcionamento de cada entidade e quando aplicável para os seus associados.

71. Muito embora o Comité de Acompanhamento contribua com informação sobre a dinâmica evolutiva dos problemas e necessidades, bem como sobre desenvolvimentos relevantes no terreno, não é isento de constrangimentos. A sua extensão e heterogeneidade configuram simultaneamente desafios acrescidos, pois as reuniões apesar de muito interativas e dinâmicas, acabam por ser morosas, em resultado das temáticas exploradas. Esta é uma situação naturalmente agravada pelo facto de alguns parceiros integrarem vários Comités de Acompanhamento, o que se traduz numa sobrecarga efetiva.

Verifica-se a existência de um grau adequado de flexibilidade na conceção das operações potenciado por inúmeros fatores.

72. No que concerne à conceção das operações verificou-se um grau adequado de flexibilidade, essencial para garantir que as operações apresentem a necessária maturidade e inovação numa resposta efetiva às necessidades atuais dos beneficiários e destinatários.

73. Essa flexibilidade é confirmada pelas entidades auscultadas, destacando-se como aspetos que mais contribuíram para o efeito, a assinalável disponibilidade da AG para responder a pedidos de esclarecimentos feitos pelos candidatos.

74. Concomitantemente, foi assinalada a publicação do Plano Anual dos Avisos do Portugal 2030, fundamental para um planeamento interno das entidades beneficiárias e assim, terem o tempo necessário para a conceção das operações a candidatar. Este Plano Anual dos Avisos do Portugal 2030 desempenha uma função tanto mais nevrálgica no caso das operações em parceria, uma vez que o nível de maturidade das entidades quanto à participação ativa em redes de parceria é ainda atualmente muito variável. De igual modo, esta publicação assume a maior relevância no caso de entidades de menor dimensão, desprovidas de equipas capacitadas na preparação de candidaturas a fundos comunitárias, mas que, no entanto, assumem um papel fulcral no apoio aos destinatários no terreno.

75. Entre as entidades há ainda um entendimento generalizado de que os AAC no âmbito do FAMI 2030 melhoraram substancialmente face à experiência que haviam tido no anterior período de programação. Este constitui-se incontornavelmente como um dos ganhos decorrentes dos Comité de Acompanhamento, que ao deter do seu lado um conhecimento e informação mais atualizado e rigoroso de informação partilhada pelos parceiros, consegue naturalmente proporcionar uma estruturação de AAC mais adequada e ajustada às necessidades. Não pode aqui, no entanto, ser omisso o próprio conhecimento acumulado da equipa da AG, que contribuirá naturalmente para a estruturação de AAC mais bem preparados, mais completos e detalhados, que facilitam amplamente o trabalho das equipas das entidades candidatas.

76. No âmbito dos procedimentos aplicados à análise e seleção de candidaturas verificou-se ainda que estes permitem um grau de flexibilidade adequado e importante, capaz de valorizar o esforço de entidades de pequena dimensão em preparar candidaturas robustas e com elevado potencial, não obstante, algumas dificuldades apresentadas, em muito explicadas pela inexistência de equipas capacitadas para o efeito.

Os procedimentos disponíveis não garantem totalmente que eventuais alterações não-substanciais ao Programa sejam implementadas com celeridade e as eventuais alterações substanciais sejam implementadas no tempo devido face ao surgimento de novas necessidades. Uma multiplicidade de fatores endógenos e exógenos ao FAMI 2030 concorrem para tal, com particular relevância para a complexidade e morosidade do processo administrativo, suportado em diversas aprovações e pareceres (AD&C, CA e a Subcomissão específica do Programa FAMI 2030).

77. No que concerne aos procedimentos disponíveis garantirem que eventuais alterações, substanciais e não- substanciais ao Programa, sejam implementadas em tempos adequados, do presente exercício avaliativo resulta a evidência de que tal apenas se verifica parcialmente.

78. Não obstante a concertação de esforços alocados com vista à sua plena verificação, nomeadamente decorrentes do Comité de Acompanhamento, e do enorme esforço realizado neste sentido por parte da AG, verifica-se uma confluência de desafios acrescidos que impedem, pelo menos, que tal aconteça com a latitude e profundidade desejável.

79. No âmbito dos fatores exógenos ao Programa, desde logo, porque em matéria de acolhimento, asilo, integração e migração, há tradicionalmente uma forte imprevisibilidade, tanto mais agravada em resultado das poli-crises que se sucederam entre o desenho da arquitetura do Programa e até ao início da sua operacionalização. Assim, por maior ambição e atualidade que seja impressa no Programa, este enfrenta um sério desafio de adequação constante às alterações de contexto.

80. No âmbito dos fatores exógenos há ainda a salientar a rigidez e excessiva estruturação que tradicionalmente caracteriza os fundos europeus. Ainda que sejam observáveis alterações substanciais a este nível (por exemplo, publicação do Plano Anual dos Avisos do Portugal 2030, a disponibilização do Balcão dos Fundos, etc…), encontrando-se os procedimentos mais flexíveis face às experiências de anteriores períodos de programação comunitários, continuam a revelar uma certa rigidez e estruturação elevada, o que nem sempre se compagina com tempos adequados que garantam essas alterações. O ajustamento do Programa a eventuais alterações, sejam elas substanciais ou não, exige incontornavelmente flexibilidade e o Regulamento que cria o Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração embora proporcione alguma elasticidade, esta manifesta-se ainda muito limitada. Na prática os mecanismos e procedimentos disponíveis não são tão céleres quanto seria desejável, com as próprias reprogramações a constituírem-se como processos morosos.

81. A persistência de diversas dificuldades operacionais, específicas do FAMI 2030 ou transversais aos fundos europeus, comprometem que essas alterações sejam implementadas no tempo devido. É o caso do sistema de informação que apresenta ainda uma manifesta inoperabilidade, em parte justificada pelo seu desenvolvimento estar a decorrer em simultâneo ao arranque dos vários Programas do Portugal 2030, o que causa alguns constrangimentos nas AG e nas entidades. Tradicionalmente, verifica-se também em Portugal uma considerável, mas não desejável, sobreposição de períodos de programação, entendida pelas necessidades efetivas de alocação de verba à escala nacional, mas que cria constrangimentos ao nível dos procedimentos realizados. Neste contexto, verificou-se uma prorrogação do prazo do Programa anterior para dezembro de 2023, pela Comissão Europeia, o que teve um impacto não negligenciável (a COM deu a possibilidade de alargamento do período de elegibilidade; COM/2022/112 final, de 8 de março).

82. A esta tradicional sobreposição de quadros de programação comunitários, acresce ainda no atual período de programação a particularidade de aplicação do programa nacional Plano de Recuperação e Resiliência (PRR), com um período de execução até 2026. Deverá existir uma maior e melhor articulação entre o PRR e o FAMI 2030 no processo de implementação, de modo a evitar potenciais constrangimentos (por exemplo, à data, tem promovido um retardamento da abertura de determinados avisos no âmbito do FAMI 2030, para melhor avaliar os resultados alcançados nos projetos do PRR, o que representa uma dificuldade acrescida na implementação de alterações ao Programa).

83. Por fim, quanto aos fatores endógenos ao Programa há ainda a destacar, uma vez mais, a reduzida estrutura de recursos humanos existente à data e as dificuldades de agilização processual de contratação, especialmente comparando com outros planos e programa, de que o PRR é exemplificativo. Ainda que existindo mecanismos de salvaguarda para o FAMI 2030 face à generalidade da Administração Pública, e que são manifestamente positivos, estes não se revelam suficientes, uma vez que os tempos da Administração Pública não se compadecem com os do Programa.

84. Esta insuficiência de recursos humanos tem impactos negativos a múltiplas escalas, sendo desde logo impactante no facto da Comissão Diretiva da AG do FAMI 2030 ser absorvida pela componente operacional do Programa, suprimindo o tempo necessário para a necessária reflexão estratégica e avaliação das eventuais alterações ao Programa. Este consubstancia-se como um dos aspetos a melhorar no restante período de programação.

85. Por parte dos parceiros prevalece o entendimento de que, em muitas situações, na ausência dos apoios do FAMI 2030, no terreno as respostas acabam por ser providenciadas, embora suportadas essencialmente em verba nacional.

86. Por conseguinte, ainda que as alterações das necessidades identificadas no Programa, após a sua aprovação, já tenham dado lugar a uma reprogramação (Deliberação n.º 01/2023/SEFAMI – Alteração do Programa Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração (FAMI), os procedimentos disponíveis continuam a ser manifestamente insuficientes para garantir que eventuais alterações sejam implementadas em tempo oportuno com as necessidades reais dos NPT e das entidades que se encontram no terreno. Impõe-se assim a necessidade de uma maior dotação de recursos humanos da AG, mas também procedimentos mais simplificados e céleres (com particular destaque para as diversas aprovações e pareceres – AD&C, CA e a Subcomissão específica do Programa FAMI 2030).

5.3. Questão de avaliação 3 – Eficácia

QA3. Em que medida o Programa FAMI 2030 está no caminho certo para alcançar os seus objetivos?

Não obstante o, arranque do FAMI 2030 ter sido condicionado por eventos externos, em particular pelas mudanças no enquadramento legal e institucional das migrações e do asilo, bem como por circunstâncias internas à esfera da gestão do fundo, como a prorrogação do prazo de execução do FAMI 2014-2020, a experiência em gestão de fundos dos recursos humanos do Secretariado Técnico recém-contratado e a articulação com os stakeholders revelaram-se preponderantes na transição entre períodos de programação e na adoção de estratégias adaptativas de correção.

87. O Regulamento (UE) 2021/1147 do Parlamento Europeu e do Conselho que cria o Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração foi aprovado a 7 de julho de 2021 e o Programa FAMI 2030 português foi aprovado pela Comissão Europeia a 8 de dezembro de 2022, através da Decisão C(2022) 9332 final (ver Figura 7). Dois meses depois, a 25 de janeiro de 2023, o Decreto-Lei n.º 5/2023 que estabelece o modelo de governação dos fundos europeus para o período de programação 2021-2027 introduziu alterações ao modelo do período anterior, sendo criada a AG do FAMI 2030 a 10 de fevereiro e designada a sua Comissão Diretiva a 23 de março. Passadas quase duas semanas, lançou-se o primeiro Aviso para Apresentação de Candidaturas (AAC), a 19 de abril. O Plano Anual de Avisos (set.23/ago.24) viria a ser aprovado a 22 de setembro.

Figura 7. Linha temporal, Programa FAMI 2030

Fonte: Elaboração própria

88. Neste espaço temporal, o processo de programação e arranque do FAMI 2030 coincidiu com uma série de acontecimentos que condicionaram a sua implementação. A aprovação da restruturação do sistema português de controlo de fronteiras e a respetiva reafectação de competências e recursos do Serviços de Estrangeiros e Fronteiras (SEF), a 12 de novembro de 2021 (ver Figura 7), a par da prorrogação do prazo de execução do Quadro Financeiro Plurianual (QFP) para o final de 2023, criaram desafios acrescidos na transição entre períodos de programação, nomeadamente no que respeita ao arranque da execução do Programa, definição de ações elegíveis e comunicação entre a AG e os potenciais beneficiários.

89. A alteração do modelo de governação dos fundos europeus e a criação de uma nova AG acarretaram uma reestruturação da operacionalização do Programa que implicou a criação de um Secretariado Técnico, novos procedimentos e uma revisão das necessidades de assistência técnica. A constituição de uma AG obrigou ao lançamento de procedimentos de contratação cujos timings e requisitos legais nem sempre foram compatíveis com as necessidades urgentes, ainda mais num quadro em que o procedimento concursal centralizado também sofreu atrasos e revezes e de forte concorrência por quadros qualificados entre vários serviços da administração pública e da esfera da gestão de fundos europeus.

90. A criação da AG também alterou, naturalmente, a articulação do Programa com as entidades beneficiárias, em particular com as que tiveram experiência de trabalho com a entidade gestora no período de programação anterior, com as dificuldades inerentes ao estabelecimento de novos canais e práticas de comunicação. O facto de um beneficiário poder estar a tratar do encerramento de um projeto apoiado no anterior quadro de programação com uma entidade gestora e a preparar uma candidatura a um aviso do atual quadro lançado por uma entidade gestora distinta, gerou dificuldades de comunicação e exigiu por parte da AG do FAMI 2030 uma gestão das expetativas dos beneficiários.

91. O processo de restruturação dos organismos da administração pública com as principais competências e responsabilidades em matéria de asilo e migração, com a criação da Agência para a Integração, Migrações e Asilo (AIMA, I.P.) quase dois anos após a decisão de reestruturação do SEF, terá também gerado dificuldades na mobilização do interlocutor pertinente, seja para a articulação no lançamento de AAC entre a AG e o organismo da administração publica elegível - o caso que emergiu na auscultação como mais relevante foi a articulação no âmbito do aviso para financiamento do Centro Nacional para o Asilo e Refugiados, que viria a ser lançado em fevereiro de 2024 – ou até para o cumprimento de requisitos legais – destacando-se o requisito de pertença à Rede Nacional de Apoio à Integração de Migrantes (RNAIM) para candidatura ao aviso para financiamento de CLAIM, com atrasos no processo de adesão a impedir a candidatura de algumas unidades locais.

92. Os constrangimentos terão sido sentidos por algumas entidades beneficiárias como uma “interrupção” do ciclo de financiamento, com um aumento da imprevisibilidade, até ao lançamento dos primeiros avisos. Estes impactos foram maiores em entidades muito dependentes do financiamento do FAMI e nos projetos de continuidade, colocando em causa a viabilidade de atividades e, segundo as entidades auscultadas, a manutenção de diversas equipas.

93. Neste quadro, o lançamento de nove AAC (incluindo assistência técnica) até ao final de 2023 merece nota positiva. A experiência em gestão de fundos da equipa técnica recém-contratada revelou-se preponderante na transição entre períodos de programação e na adoção de estratégias adaptativas de correção. A colaboração com as diferentes entidades envolvidas no processo de planeamento e implementação do Programa, através do Comité de Acompanhamento e reuniões bilaterais/ temáticas, também apresentou contributos positivos, seja para a capacitação dos stakeholders ou para a partilha de informação entre os organismos presentes nestes processos de acompanhamento e as restantes entidades com quem trabalham no dia-a-dia. Do ponto de vista dos beneficiários, a publicação do Plano Anual de Avisos foi também apontada como muito relevante para ultrapassar alguns dos constrangimentos do período de arranque, na medida em que imprimiu maior previsibilidade ao Programa e permitiu um planeamento mais atempado de candidaturas.

Considerando a fase inicial de arranque do programa, a AG foi capaz de desenvolver uma estratégia inicial que cobriu todos os objetivos e respondeu de forma célere às necessidades mais urgentes, sendo reconhecidas diversas melhorias na qualidade dos avisos em comparação com o período anterior.

94. Na sua globalidade, os avisos lançados durante o ano de 2023 (ver Tabela 7), cobriram a totalidade dos objetivos específicos. Em sede de processo de auscultação, foram valorizadas diversas melhorias na qualidade dos avisos em comparação com o período de programação anterior, nomeadamente ao nível da colaboração institucional, do planeamento anual, do detalhe da informação disponível e da abrangência dos públicos-alvo incluídos (por exemplo, requerentes espontâneos e movimentos programados) que promove a complementaridade entre projetos e potencia a criação de economias de escala.

95. Considerando a fase inicial de arranque do Programa e os desafios referidos anteriormente, a AG definiu uma estratégia inicial capaz de cobrir uma parte relevante das ações programadas e responder de forma célere às necessidades mais urgentes, nomeadamente logo no primeiro AAC, lançado em abril 2030, e que se destinou ao cumprimento das metas definidas ao nível da admissão de pessoas ao abrigo da reinstalação e da admissão por motivos humanitários enquadradas na pledge 2021-2022.

Tabela 7. Avisos para Apresentação de Candidaturas no âmbito do FAMI 2030 lançados até 31/12/2023

Data de publicação

Estado

Código e Designação do aviso

Entidades beneficiárias elegíveis

Dotação

(m €)

Taxa Máx. de Cofinanciamento

27/11/2023

Fechado

FAMI2030-2023-7 Acolhimento de requerentes e beneficiários de proteção internacional

OE1

Entidades da sociedade civil ou autarquias locais

6.000

75%

30/10/2023

Fechado

FAMI2030-2023-3 Acolhimento de requerentes de proteção internacional espontâneos

Entidades da sociedade civil ou autarquias locais

1.500

75%

28/12/2023

Aberto

FAMI2030-2023-9 Integração e participação ativa na sociedade portuguesa: respostas de proximidade

OE2

Entidades da sociedade civil

550

75%

30/10/2023

Fechado

FAMI2030-2023-4 Centros Locais de Apoio à Integração de Migrantes (CLAIM)

Entidades da sociedade civil

3.250

75%

30/10/2023

Fechado

FAMI2030-2023-5 Educação intercultural em contexto escolar

Instituições do sistema

educativo, autarquias locais, comunidades intermunicipais e/ou áreas metropolitanas

625

75%

27/11/2023

Fechado

FAMI2030-2023-8 Sistema de monitorização do regresso forçado

OE3

Inspeção-Geral da Administração Interna

163

75%

13/11/2023

Fechado

FAMI2030-2023-6 Regressos voluntários e reintegração nos países de origem

Organizações Internacionais e entidades da sociedade civil

2.400

90%

19/04/2023

Fechado

FAMI2030-2023-1 Reinstalação e admissão por motivos humanitários 2021-2022 *

OE4

Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF)

9.400

100%

07/08/2023

Fechado

FAMI2030-2023-2 Assistência técnica *

Secretaria-Geral da Presidência do Conselho de Ministros

2.700

100%

Fonte: Elaboração própria com base na informação disponível no sítio web do FAMI 2030. Nota: * com operações aprovadas até dezembro de 2023.

96. Numa ótica de promoção de projetos de continuidade e de manutenção de atividades mais dependentes do financiamento do FAMI, os avisos lançados de seguida tiveram como objetivo enfrentar problemáticas relativas:

» À melhoria no acolhimento de requerentes de proteção internacional espontâneos, através da promoção de condições de alojamento e da disponibilização de assistência (jurídica, médica, formativa, orientação profissional) e de kits de receção, acolhimento e integração;

» Ao desenvolvimento dos Centros de Apoio à Integração de Migrantes (CLAIM), ao nível do atendimento personalizado, de ações de capacitação de nacionais de países terceiros (NPT), da articulação institucional, da promoção da interculturalidade, da divulgação dos serviços prestados e do reforço das competências do pessoal afeto aos CLAIM;

» À promoção da educação intercultural em contexto escolar, com principal enfoque na implementação de iniciativas de capacitação e produção de recursos pedagógicos de educação em contexto escolar ou contextos complementares e no desenvolvimento de programas de reforço de aprendizagem da língua portuguesa ou de línguas maternas para crianças e jovens NPT.

97. Numa ótica de promoção da eficiência operacional e da restruturação de um sistema com elevadas necessidades de financiamento e sobrecarregado de pendências administrativas, o Programa foi

também célere no lançamento de AAC para capacitação dos organismos públicos que trabalham as matérias de migração e asilo, nomeadamente:

» O apoio à Inspeção-Geral da Administração Interna (IGAI), através do aviso FAMI2030-2023-8: Sistema de Monitorização do Regresso Forçado, serve de exemplo no que respeita à promoção da eficiência operacional, na medida em que acompanhou as necessidades de capacitação e melhoria das ações de monitorização do regresso forçado, por via do investimento num sistema tecnológico, em formação de recursos humanos e em eventos de partilha de boas práticas.

» O Plano anual de Avisos prevê também a abertura de um AAC, no início de 2024, com o objetivo de financiar a AIMA, I.P., por via de apoio operacional, visando a melhoria dos sistemas de informação para registo e acompanhamento dos pedidos de asilo e proteção internacional, o reforço das equipas afetas ao procedimento de pedido e decisão de asilo e proteção internacional e a manutenção e renovação de equipamentos informáticos e reparação de infraestruturas físicas. A resolução de mais de 300 mil processos pendentes, que transitaram do SEF para a AIMA, I.P. é uma das prioridades estratégicas no quadro do novo modelo de governação da área da migração e do asilo, para o qual se espera que os apoios do FAMI 2030 possam dar um contributo crucial.

A procura dirigida aos AAC do FAMI 2030 superou a dotação disponível, destacando-se sobretudo os níveis substancialmente elevados de procura no âmbito das respostas de proximidade, CLAIM e educação intercultural em contexto escolar.

98. Tendo em conta que apenas foram aprovadas duas operações dentro do período de avaliação, não é possível desenvolver uma análise detalhada da implementação inicial do Programa, nomeadamente do perfil dos projetos apoiados e dos resultados esperados com a sua execução. Ainda assim, a adequabilidade dos apoios pode ser analisada do ponto de vista da perceção dos candidatos sobre os vários parâmetros dos AAC (ações abrangidas, condições de elegibilidade, despesas elegíveis, etc.) e da relação entre a dotação colocada a concurso e o total de fundo solicitado.

99. A análise anterior permite desenhar um cenário em que o arranque do Programa FAMI 2030, em termos de uma implementação inicial que cobriu todos os objetivos específicos e as necessidades mais urgentes, está em linha com as expetativas, tendo em conta a data de adoção do Programa e os constrangimentos internos e externos. O inquérito realizado a potenciais beneficiários do Programa confirma o alinhamento dos objetivos dos apoios com as necessidades das entidades e com as necessidades dos NPT (ver Figura A4). Adicionalmente, são também destacadas como adequadas as condições de elegibilidade do promotor e das operações e das opções de custos simplificados.

100. Num quadro globalmente positivo, a adequação das taxas de cofinanciamento, das regras de financiamento e das despesas consideradas elegíveis, e dos prazos de realização de projetos são os parâmetros que merecem uma avaliação relativamente menos positiva e quando questionadas as entidades candidatas sobre os aspetos que condicionaram ou facilitaram a apresentação de candidaturas, o montante do apoio público disponível é apontado como o mais condicionador. As respostas vão ao encontro da perceção, partilhada por vários stakeholders auscultados, que a procura potencial dirigida ao FAMI 2030 é ainda constituída por uma rede de entidades com uma fraca capacidade de autofinanciamento e fortemente dependente de fundos públicos e que, globalmente, a dotação financeira do FAMI 2030 é insuficiente face às necessidades sentidas pelas organizações e destinatários finais. Destaca-se a perceção de que o valor do adiantamento é demasiado reduzido face à limitada capacidade de financiamento dos beneficiários junto de outras fontes, que o plano de pagamentos definido em sede de AAC pode ser demasiado rígido e, por vezes, inadequado às circunstâncias de cada projeto, e que os prazos são reduzidos para a execução do projeto e para a produção de resultados (ver Figura A4).

101. Pela positiva, os aspetos facilitadores da apresentação das candidaturas apontados de forma mais significativa pelos inquiridos incluem o envolvimento de entidades com responsabilidade direta na promoção de políticas públicas e de outras entidades (públicas ou privadas), a par da capacitação e experiência de organizações de maior dimensão, do funcionamento em parceria e do contexto de apoio à migração legal (ver Figura A5).

102. Neste quadro, não é surpreendente que a procura tenha superado largamente a dotação colocada a concurso até à data de corte da avaliação (ver Tabela 8), espelhando as necessidades dos potenciais beneficiários nestas matérias. Considerando os AAC competitivos, destaca-se em particular o desequilíbrio entre o total de fundo solicitado e a dotação disponível para o financiamento de CLAIM (não obstante o aumento da dotação colocada inicialmente a concurso), respostas de proximidade e, principalmente, projetos de educação intercultural em contexto escolar. A importância da aprendizagem da língua portuguesa e o conhecimento da cultura portuguesa como passo fundamental para o acesso aos serviços públicos e para uma plena integração social, profissional e cívica dos NPT foi amplamente reconhecida no processo de auscultação, bem como a natureza crítica que o financiamento europeu assume nesta matéria.

Tabela 8. Mobilização de procura a 31/12/2023

Designação do aviso	OE	Nº Candidaturas submetidas	Dotação do Aviso (m €)	Fundo Solicitado (m€)	Índice de Procura
FAMI2030-2023-7 Acolhimento de requerentes e beneficiários de proteção internacional	OE1	5	6.000	6.100	102%
FAMI2030-2023-3 Acolhimento de requerentes de proteção internacional espontâneos	OE1	3	1.500	1.869	125%
FAMI2030-2023-9 Integração e participação ativa na sociedade portuguesa: respostas de proximidade	OE2	45	550	4.504	819%
FAMI2030-2023-4 Centros Locais de Apoio à Integração de Migrantes (CLAIM)		49	5.300**	11.620	219%
FAMI2030-2023-5 Educação intercultural em contexto escolar		48	625	7.856	1257%
FAMI2030-2023-8 Sistema de monitorização do regresso forçado	OE3	1	163*	163	100%
FAMI2030-2023-6 Regressos voluntários e reintegração nos países de origem	OE3	4	2.400	4.495	187%
FAMI2030-2023-1 Reinstalação e admissão por motivos humanitários 2021-2022 *	OE4	1	9.400	8.060	86%
FAMI2030-2023-2 Assistência técnica *	-	1	2.700	2.700	100%

Fonte: Elaboração própria com base na informação fornecida pela Autoridade de Gestão do FAMI 2030. Nota: * Candidatura aprovada em fev/2024, pelo montante de 163.007,81€ ** Encontra-se em período de audiência prévia, tendo sido a dotação indicativa do aviso reforçada de 3,25M€ para 5,3M€.

Na transição entre quadros de programação comunitários, não foi possível evitar a perda de financiamento europeu de CLAIM sem alternativas imediatas de fontes de financiamento, levantando-se preocupações sobre a sustentabilidade desta resposta em territórios críticos, sobretudo ao nível da capacidade financeira para a continuidade de intervenções mais qualificadas.

103. Sem prejuízo do reconhecimento do valor acrescentado pelo FAMI 2030 e até de uma avaliação globalmente positiva da adequação da arquitetura do Programa (nomeadamente dos objetivos, áreas prioritárias, modelo de governação e comunicação) e dos parâmetros concretos dos AAC lançados nesta fase de arranque, os beneficiários auscultados manifestaram alguma frustração na compatibilização da lógica de financiamento via fundos europeus – assente no financiamento de projetos, segundo uma grelha rígida de ações elegíveis e prazos de execução, orientados para a produção de realizações e resultados no curto prazo e médio prazo - com a implementação de respostas sociais que se desejam integradas, contínuas no tempo

e, portanto, capazes de cobrir o “ciclo de vida” das necessidades dos NPT até à sua autonomia. Esta frustração foi expressa de forma particular:

» Por entidades que gerem centros de acolhimento e outros serviços dirigidos a requerentes e beneficiários de asilo e que sentem, no quadro do financiamento europeu, dificuldades em integrar as medidas de acolhimento inicial (no momento de chegada, incluindo, por exemplo a oferta de alojamento, bens de primeira necessidade e cuidados de saúde primários e apoio jurídico), com as medidas na fase seguinte de acompanhamento (apoio ao acesso a cidades de saúde especializados, ao ensino da língua de acolhimento e à integração no sistema educativo e de formação, etc) e com as medidas promotoras da autonomização e plena integração, mais concentrada no acesso ao mercado de trabalho e à habitação. A necessidade de gerir diferentes projetos em simultâneo, com prazos e obrigações de cumprimentos de metas diferentes, ainda que dirigidos, muitas vezes para os mesmos destinatários finais, acabam por limitar o alcance de resultados sustentados no longo prazo. Merece ainda nota, a referência repetida durante o processo de auscultação às necessidades e dificuldades sentidas na implementação de medidas de acesso à habitação: se não existir uma efetiva integração do tema das migrações e asilo na política de habitação local, regional e nacional (mainstreaming) há o risco dos apoios disponíveis o FAMI 2030 para este fim ser apenas uma “gota no oceano”, com resultados meritórios, mas residuais face às necessidades.

» Por entidades que gerem CLAIM, tendo sido sinalizado que, nesta transição entre quadros de programação comunitários, marcada pelas já referidas alterações do modelo de governação dos fundos e por um período extenso entre as últimas oportunidades de financiamento no FAMI (2014-2020) e o lançamento do primeiro aviso no FAMI 2030, não foi possível evitar a perda financiamento europeu de unidades locais sem alternativas imediatas de fontes de financiamento.

Dado que o FAMI 2030 não tem implícita uma distribuição regional da dotação nem um exercício prévio de mapeamento que condicione as aprovações, a operacionalização de critérios para a territorialização das aprovações poderia ter sido complexa, mas foi reclamada pelos stakeholders, pelo menos numa fase de transição entre quadros de programação comunitários, dando oportunidades aos CLAIM para encontrar alternativas de financiamento. Neste sentido, durante o processo de auscultação foram identificadas abordagens alternativas que poderiam ter contribuído para uma distribuição da dotação que cobrisse melhor o território nacional, como o financiamento parcial dos projetos de maior dimensão, ou a definição de um valor máximo de fundo aprovado por projeto.

5.4. Questão de avaliação 4 – Eficácia

QA4. Em que medida o sistema de monitorização e avaliação do Programa FAMI 2030 é adequado para disponibilizar informação, quantitativa e qualitativa, sobre o progresso do Programa??

Os indicadores comuns selecionados para aferir o desempenho e a eficácia do Programa são objetivos, mensuráveis e pertinentes para avaliar o progresso de diferentes tipos de intervenção programados, embora de forma não exaustiva e com uma clara preponderância de indicadores de realização face a indicadores de resultado. A multiplicidade de efeitos associáveis às intervenções apoiadas pelo FAMI 2030 extravasam os resultados veiculados pelos indicadores comuns, identificando-se áreas prioritárias de intervenção do Programa e com uma significativa dotação inicial que nestes não encontram expressão.

105. O RDC determina que os Estados-Membros devem estabelecer, para cada Programa, um Quadro de Desempenho que inclua os indicadores e metas que permitam acompanhar, comunicar e avaliar a cumprimento dos objetivos durante a sua execução, contribuindo assim para a aferir o desempenho global dos fundos europeus. A fim de assegurar uma avaliação eficaz do progresso do Fundo na consecução dos seus objetivos, o Regulamento (UE) 2021/1147 que cria o FAMI 2030, estabeleceu uma bateria de indicadores de realização e resultado (indicadores comuns) que foi adotada no texto do Programa português e no respetivo Quadro de Desempenho.

106. Para além do seu papel crítico na monitorização e avaliação das realizações e resultados do Programa, a definição de indicadores e das respetivas metas afigura-se da maior relevância em sede de contratualização com os beneficiários, por duas razões: (i) o incumprimento das metas pode ser tido em consideração para efeitos de redução ou revogação do incentivo e (ii) os resultados poderão ser considerados no processo de seleção de candidaturas subsequentes.

107. A análise do Quadro de Desempenho revela que a esmagadora maioria dos tipos de intervenção está coberta por pelo menos um indicador comum, destacando-se como exceção o Apoio Operacional 5, previsto no OE 1, OE2 e O3, que não tem associado qualquer indicador. Em resultado, prevê-se que 74% da alocação inicial do

OE1 tenha indicadores associados e 91%, 94% e 100% da alocação inicial do OE2, OE3 e OE4 observe a mesma realidade, respetivamente.

108. Ainda assim, dada a diversidade de ações previstas apoiar e de resultados a alcançar em cada OE, justifica-se uma análise mais detalhada da cobertura das medidas de execução e respetivos planos de ação plasmados no texto do Programa. As Tabelas A2, A3, A4 e A5, evidenciam que todas as medidas de execução estão associadas a indicadores de realização e resultado, ainda que ressaltem algumas limitações da bateria de indicadores – nomeadamente a cobertura apenas parcial de ações que têm um peso relevante na programação financeira do Programa e/ou que são assumidas como muito críticas para a prossecução dos objetivos, e ainda várias incompatibilidades entre os indicadores disponíveis e a natureza das ações a apoiar e das realizações e resultados que se pretende medir – que passamos a detalhar.

109. No âmbito do OE1, a melhoria da capacidade, qualidade e eficiência dos procedimentos de proteção internacional, reduzindo as pendências administrativas, é um dos resultados a atingir, prevendo-se para tal o apoio a um conjunto diversificado de ações de natureza material (por exemplo, desenvolvimentos tecnológicos) e imaterial (por exemplo, formação). No entanto, estas ações são apenas parcialmente cobertas por indicadores de realização e resultado associadas à capacitação dos recursos humanos afetos ao serviço da Administração Pública responsável pela análise dos pedidos de asilo (O1.2, R1.5 e R1.6), ficando a descoberto o apoio à afetação de recursos humanos e ao desenvolvimento de sistemas de informação e outros soluções tecnológicas que

5 O Apoio operacional corresponde a parte da dotação de um Estado-Membro que pode ser utilizada no apoio às autoridades públicas responsáveis pela execução das atribuições e pela prestação de serviços que constituam um serviço público à União. D e acordo com o Regulamento (UE) 2021/1147 um Estado-Membro pode utilizar até 15% do montante atribuído ao seu programa ao abrigo do Fundo para financiar o apoio operacional ao abrigo dos objetivos específicos do Fundo.

representam uma fatia importante da dotação prevista para o OE1 e que é reconhecido pela AIMA, I.P. como crítico para a sua missão. Acresce que a bateria de indicadores disponíveis não permite medir o objetivo, plasmado no texto do Programa, de reduzir as pendências administrativas no âmbito da proteção internacional em 50% após o primeiro ano de funcionamento com todas as condições preenchidas; 75% no ano seguinte; e 100% em anos seguintes.

110. Ainda no âmbito do OE1, as ações que visam a expansão da capacidade das infraestruturas de acolhimento e a qualificação dos serviços prestados nessas infraestruturas (por exemplo, serviços de assistência jurídica, médica e de interpretação, serviços de apoio à procura de formação e emprego e cursos de língua e cultura portuguesas, amplamente reconhecidos pelo stakeholders como estratégicos para um acolhimento efetivo e sustentável dos requerentes ou beneficiários de proteção internacional) não tem associado um indicador de resultado. De acordo com o Quadro de Desempenho, o apoio à melhoria das condições de acolhimento representa 65% da dotação inicial programada neste objetivo, sendo coberto apenas por indicadores de resultado associados à capacitação de recursos humanos e às alternativas à detenção que, de acordo com a AG, deverão ter um peso residual no total da intervenção.

111. No OE2, as ações previstas estão, de forma geral cobertas por indicadores de realização, destacando-se como exceção o desenvolvimento de sistemas de informação para a tramitação automática de cidadãos elegíveis para renovação do seu título. Note-se, no entanto, que os indicadores de realização O.2.2 e O.2.7 - órgãos de poder local e regional apoiados para aplicar medidas de integração e projetos de integração em benefício das autoridades locais e regionais – deixam de fora uma parte importante do universo de potenciais promotores de projetos e medidas de integração, nomeadamente as entidades da sociedade civil, que têm assumido em Portugal um papel essencial na implementação das políticas de inclusão de imigrantes, requerentes e beneficiários de proteção internacional. No que respeita aos indicadores de resultado, identifica-se um indicador

- R.2.11 Participantes que solicitaram o estatuto de residência de longa duração – para o qual não foram

encontradas ações que o possam “alimentar”.

112. No OE3, os apoios à construção e ao funcionamento de CIT e CIT/EE, que constituem uma clara prioridade do Programa dada a insuficiência da capacidade dos centros atuais, a situação de sobrelotação no CIT/EE do aeroporto de Lisboa e a ausência de resposta nas Regiões Autónomas, não são cobertos por indicadores de resultado. No que respeita às ações relacionadas com o regresso forçado, verifica-se que os apoios ao reforço do sistema de monitoração também não têm um indicador de resultado associado. Já o indicador de resultado das operações de afastamento - R.3.7 Retornados que foram objeto de afastamento – parece refletir melhor a parcela de custos financiada pela Frontex (viagem por via aérea) do que as demais parcelas assumidas pelo FAMI 2030, como a dinamização da rede de agentes de ligação e o desenvolvimento do Sistema de Informação de Suporte ao Ciclo de Vida do Retorno. Note-se ainda que outras ações muito relevantes para reduzir os incentivos à migração ilegal, como as atividades de inspeção e fiscalização, não tem associado um indicador de resultado. À semelhança do OE1, a adoção de um indicador de resultado focado nas alternativas à detenção (no âmbito do retorno), cujo peso na dotação programada do OE3 é relativamente reduzida, parece ser uma oportunidade perdida de inclusão de um indicador mais adequado às ações com um peso mais significativo.

113. No OE4 a cobertura por indicadores de realização e resultado é satisfatória, ainda que os indicadores de resultado se centrem apenas na contabilização de pessoas (admitidas por motivos humanitários, reinstaladas ou transferidas de um EM para outro), sem que exista um indicador que suporte a avaliação do contributo para a sua efetiva integração. Na verdade, este foco, e respetiva lacuna, é sentido também nos restantes OE e foi identificada também como uma desvantagem no processo de auscultação das entidades beneficiárias.

A necessidade de contratualização de indicadores específicos para colmatar as principais lacunas nos indicadores comuns é avaliada sistematicamente pela AG e já levou à decisão de inclusão de novos indicadores em sede de AAC, colocando um enfoque acrescido nos resultados visados pelo Programa e no princípio da proporcionalidade entre a expressão financeira dos vários tipos de intervenção e a sua cobertura por indicadores.

114. A conceção de um sistema de acompanhamento das operações apoiadas de acordo com os princípios da parcimónia e da clareza, assente em indicadores comuns aos vários Estados-Membros, possibilitando a quantificação agregada dos efeitos das intervenções num conjunto de áreas consideradas mais importantes pela Comissão Europeia, é um instrumento de gestão poderoso para promover a eficácia dos fundos. A estes princípios junta-se também o da proporcionalidade, segundo o qual o objetivo na conceção de uma bateria de indicadores não deve ser o de alcançar uma cobertura similar do leque completo das medidas do Programa, mas antes concentrar os indicadores nas medidas mais prioritárias e relevantes. A análise da aplicação dos indicadores comuns do FAMI ao Programa português revela, precisamente, lacunas quanto à cobertura de algumas medidas representativas em termos financeiros e estrategicamente relevantes para o alcance dos seus objetivos.

115. Estas limitações da bateria de indicadores comuns são reconhecidas pela AG, tendo justificado a implementação de medidas de correção, nomeadamente a avaliação sistemática da adequação dos indicadores comuns disponíveis aquando do lançamento de cada AAC e a decisão de inclusão de indicadores específicos na contratualização com os beneficiários. Nesse caso, os indicadores específicos foram claramente identificados nos AAC, nos mesmos moldes dos indicadores comuns. Entre os indicadores específicos selecionados nos AAC lançados até à data de corte, destacam-se:

» Um novo indicador de resultado das operações de acolhimento de requerentes de proteção internacional nos dois avisos no âmbito do OE1 - Participantes que estão satisfeitos com os serviços disponibilizados (%);

» Um novo indicador de resultado das ações de apoio ao sistema de monitorização do regresso forçado –

Ações de monitorização dos regressos forçados realizadas (nº).

116. A atenção da AG ao princípio da parcimónia na decisão de inclusão de indicadores específicos, evitando a multiplicação desnecessária de indicadores para o mesmo tipo de intervenção, deve ser sublinhada, na medida em que a prática não foi estendida a todos os AAC, focando-se nos casos em que foram identificadas claras lacunas dos indicadores comuns.

117. No processo de auscultação das entidades candidatas não foram identificadas objeções à contratualização de novos indicadores para além dos comuns. Os candidatos com maior experiência na apresentação e execução de candidaturas apoiadas pelo FAMI referiram, pelo contrário, que o foco exclusivo em indicadores baseados apenas no número de participantes é, por vezes, desmotivante, na medida em que não reflete a variedade de realizações e resultados e os efeitos no percurso de vida dos destinatários, nomeadamente no que respeita à sua inclusão e autonomia. Assim, assumindo que poderá ser disponibilizado apoio técnico para o planeamento e implementação de metodologias de inquirição dos destinatários finais pelos beneficiários com estruturas técnicas mais reduzidas e/ou menor experiência de processo desta natureza, a contratualização de indicadores de satisfação e de qualidade dos serviços, é uma boa prática a repetir.

118. Para além da inclusão de indicadores de satisfação de participantes apoiados e do número de ações de monitorização de regressos forçados, como já efetuado, seria recomendável para fazer face às lacunas identificadas:

» O uso do indicador comum “Unidades de equipamento adquirido, incluindo número de sistemas TIC

adquiridos ou atualizados” no OE 1 e OE2 e não apenas no OE3;

» O uso do indicador comum de resultado “Participantes que declaram que a atividade foi útil para a sua integração” no OE1 e OE4;

» A introdução de indicadores específicos de atendimentos realizados e de processos concluídos no OE1 (pedidos de asilo e proteção internacional) e OE2 (renovação do título de residência), bem como de redução de pendências no OE1;

» A introdução de indicador específico “Estudos, campanhas, eventos e outras ações de produção e partilha de conhecimento, divulgação de informação, capacitação e sensibilização”, dado que todos os OE preveem algum apoio a este tipo de ações;

» O uso do indicador comum de realização “Participantes em atividades de formação” e respetivos indicadores de resultados (uso das competências e perceção de utilidade) sempre que sejam apoiadas atividades de formação e complementar com um indicador específico “Participantes em ações de partilha de conhecimento, divulgação de informação, capacitação e sensibilização” sempre que sejam apoiadas ações que não podem ser classificadas estritamente como de formação (por exemplo no OE2 onde está prevista a sensibilização de arrendatários e empresadores);

» O complemento dos indicadores comuns sobre o número de órgãos de poder local e regional apoiados para aplicar medidas de integração e projetos de integração em benefício de autoridades locais e regionais com indicadores específicos semelhantes que permitam contabilizar o número de entidades privadas apoiadas e os respetivos projetos desenvolvidos;

» A introdução no âmbito do OE3, de indicadores de realização associados às atividades de inspeção e fiscalização (Nº de inspeções apoiadas”), às operações de retorno voluntário (“Nº de operações apoiadas”) e aos agentes de ligação destacados (Nº de agentes).

A capacidade de cumprimento das metas preocupa os beneficiários, até aqueles com mais experiência e implantação no território, num cenário de forte incerteza sobre eventuais alterações do quadro legal e regulamentar da área das migrações e asilo que venham a impactar os fluxos de entrada e permanência de NPT.

119. Após a definição de uma bateria de indicadores adequada, em que os indicadores comuns são complementados, caso a caso, por indicadores específicos, emergem outros fatores críticos para o acompanhamento das operações apoiadas:

» O conhecimento generalizado dos requisitos de monitorização, nomeadamente do objeto e método de cálculo dos indicadores, e a existência de condições para a sua contabilização no terreno;

» A existência de um Sistema de Informação fiável, permitindo o registo e armazenamento dos dados sobre cada operação necessários para o acompanhamento, incluindo os dados relativos a indicadores.

120. Os requisitos de monitorização foram divulgados nos AAC, que incluem a identificação e caracterização dos indicadores de realização e resultado bem como as consequências do incumprimento dos mesmos, e nas sessões de informação e esclarecimento organizadas pela AG. Durante a auscultação de entidades candidatas ao AAC lançados em 2023, verificou-se que os requisitos de monitorização são, de uma forma geral, conhecidos. Assim, as principais dificuldades expressas pelos beneficiários prendem-se não tanto com um desconhecimento das obrigações de reporte e dos indicadores (do seu objeto e método de cálculo) mas sim com a antecipação de algumas dificuldades no seu cumprimento.

121. Uma das questões levantadas por vários beneficiários durante o processo de auscultação prende-se com a delimitação do universo de participantes que contam para os indicadores de realização e resultado. A pertinência da delimitação deste universo aos participantes em situação regular e em processo de regularização é questionada, principalmente no caso do atendimento em CLAIM e sessões de divulgação e esclarecimento, para além de serem antecipadas dificuldades na distinção entre participantes em situação regular e irregular. Estas dificuldades cruzam-se com dúvidas sobre as evidências de participação que terão de garantir em sede de verificações.

122. Dado o reduzido número de aprovações até à data de corte da avaliação não existe ainda um reporte dos indicadores de realização e de resultado que possa ser analisado quanto ao grau de adesão à realidade da

execução das operações e quanto ao progresso face às metas. Ainda assim, merece nota o facto das entidades candidatas reconhecerem uma forte ambição nas metas, principalmente no que respeita ao número de participantes apoiados nos CLAIM e infraestruturas de acolhimento:

» No caso dos CLAIM foi reclamada a necessidade de maior diferenciação entre os compromissos que as unidades locais podem assumir, conforme a extensão e densidade de NPT de cada área de influência.

» No caso dos serviços prestados em infraestruturas de acolhimento, foi referido que as metas pressupõem uma elevada rotação de destinatários, implicando uma forte capacidade de autonomização dos participantes apoiados e de “absorção” pelas comunidades locais. Para tal, é crucial garantir a coerência entre as ações apoiadas numa fase inicial de acolhimento e nas fases seguintes de integração a autonomização, seja ao nível das dotações alocadas como das metas contratualizadas.

123. O inquérito realizado confirma a perceção negativa de alguns dos potenciais beneficiários relativamente aos indicadores de realização e de resultado, na medida em que cerca de 12% dos respondentes afirmam que as metas definidas não são adequadas (ver Figura A4): num quadro globalmente positivo de avaliação da adequação do Programa, os indicadores de realização e resultado estão entre os parâmetros com uma parcela relativamente mais elevada de respostas negativas. Entre as respostas ao inquérito para justificar a avaliação relativamente mais negativa destaca-se o foco na avaliação da quantidade e não a qualidade da intervenção social (o exemplo dado em sede de focus group foi a contabilização do número de atendimentos, sem que exista um indicador da qualidade dos mesmos). Os exercícios de avaliação previstos no Plano de Avaliação do FAMI 2030 serão fundamentais para aferir esta dimensão qualitativa, complementando assim as conclusões que se podem retirar de uma análise mais estrita do progresso dos indicadores de realização e resultado.

124. No que respeita ao Sistema de Informação de suporte às funções de Autoridade de Gestão não foram identificadas durante o processo de avaliação falhas do sistema que possam vir a pôr em causa o intercâmbio de dados entre o beneficiário e a AG, o registo e armazenamento dos dados sobre cada operação necessários para o acompanhamento, incluindo os dados relativos a indicadores, e um reporte fidedigno e atempado dos indicadores contratualizados.

Uma vez garantida a colmatação sistemática das lacunas da bateria de indicadores comuns por indicadores específicos que cubram melhor a diversidade de efeitos do FAMI 2030 e a rigorosa delimitação do universo de participantes apoiados, os dados armazenados no sistema de informação do Programa permitem gerar evidências suficientes para uma estimativa futura dos impactos do FAMI 2030. No entanto, a elaboração de uma avaliação de impacto eficaz e útil depende também de um trabalho atempado da AG com as entidades produtoras de bases na administração pública e no Sistema Estatístico Nacional para garantir a produção de informação com o nível de desagregação necessário e o acesso a microdados dentro do estrito cumprimento dos requisitos da proteção de dados.

125. À informação requerida para alimentar os indicadores do Programa - fundamental para uma análise da relevância, eficácia e eficiência das intervenções - acresce a exigida para o desenvolvimento de metodologias de análise de impactos. Para além da garantia de registo e armazenamento de dados pertinentes e fiáveis nos sistemas de informação de suporte à gestão dos fundos, impõem-se exigências acrescidas quanto aos dados existentes nas bases administrativas dos diversos sistemas da administração pública e no Sistema Estatístico Nacional.

126. A futura avaliação do impacto do FAMI 2030 irá envolver necessariamente a análise dos efeitos globais das ações apoiadas sobre o contexto da intervenção, extravasando assim os efeitos dos resultados nos destinatários apoiados. A análise do enquadramento e contextualização dos resultados da análise exigirá, desde logo, um “mapeamento” do contributo potencial das medidas e instrumentos de apoio. Este mapeamento do contributo potencial implica um trabalho de análise ex ante dos instrumentos implementados, o racional dos mesmos e a

sua coerência com os objetivos de política, dimensões cobertas na presente avaliação no Quadro Lógico da Intervenção. Depois, a abordagem à questão do impacto implicará a consideração de dois níveis de análise:

» O nível macro, onde se considerará as mudanças identificáveis ao nível agregado, isto é, no âmbito da o contexto de intervenção, nomeadamente a evolução dos fluxos de entrada e permanência de NPT e de uma bateria alargada de indicadores de integração e inclusão (por exemplo, condição perante o trabalho, habilitações e inserção escolar, aprendizagem da língua, rendimento e risco de pobreza, etc.), procurando estabelecer qual o contributo dos diferentes instrumentos de apoio para as mudanças ocorridas;

» O nível micro, onde se estudarão as mudanças motivadas pelos instrumentos de apoio nas atividades e comportamentos dos beneficiários (as organizações) e destinatários finais.

127. A colmatação sistemática das lacunas da bateira de indicadores comuns através da contratualização de indicadores específicos (principalmente indicadores de resultado, relacionados com a satisfação dos destinatários e a sua perceção da utilidade das ações para a integração) e a existência de um sistema de informação de suporte à AG que permite o registo e armazenamento dos dados sobre cada operação necessários para o acompanhamento das operações, são dois passos importantes para a garantia de informação pertinente e fiável, que já foram tomados.

128. O processo de auscultação permitiu também antecipar dificuldades específicas na delimitação do universo de participantes - seja na distinção entre imigrantes de países terceiros e imigrantes europeus ou entre participantes apoiados em situação regular e irregular - e uma dificuldade transversal a vários Programas de evitar a dupla contabilização do mesmo participante em várias ações no cálculo de indicadores agregados, que podem condicionar futuras avaliações de impacto e devem ser objeto da atenção contínua da AG, nomeadamente através de ações de esclarecimento e apoio técnico aos beneficiários.

129. No entanto, tal como é reconhecido no Plano Global de Avaliação do PT2030 – do qual fazem parte as avaliações do Programa FAMI 2030 - as exigências de uma avaliação de impacto, colocam cada vez mais o enfoque da recolha de informação quantitativa numa fase prévia à realização dos estudos de avaliação, quer com o recurso a bases de dados existentes, quer através da realização de questionários específicos, implicando:

» Articulação com as entidades do Sistema Estatístico Nacional e com o Observatório das Migrações, para garantir que os indicadores de contexto e os microdados são adequados às necessidades das avaliações, desde logo no que respeita à desagregação por nacionalidade. Uma análise da informação pública não permite concluir com certeza que os dados relevantes sobre os fluxos entrada e permanência, as características sociodemográficas dos requerentes e beneficiários de proteção internacional e dos migrantes, e a sua integração (acesso à educação, saúde, segurança social e habitação, de situação perante o emprego, etc.) são sistematicamente recolhidos com a desagregação por nacionalidade, género, idade e outras variáveis, necessária para a seleção de amostras representativas e para uma análise de contribuição das atividades apoiadas para as mudanças do contexto profícua e útil. Os indicadores de impacto previstos no Quadro Lógico de Intervenção deverão orientar esta articulação;

» Assegurar atempadamente o acesso a microdados de fontes administrativas e eventuais cruzamentos de bases de dados;

» Garantir que o cumprimento dos requisitos da proteção de dados nos diferentes processos de recolha de informação não coloca em causa a eficiência dos processos avaliativos (por exemplo, solicitando autorização para a partilha de contactos e outra informação relevante com as equipas de avaliação, sob compromisso de cumprimento dos requisitos da proteção de dados pelas mesmas).

5.5. Questão de avaliação 5 – Eficácia

QA5. Como foi/tem sido assegurado o envolvimento dos parceiros relevantes nas fases de programação, implementação, monitorização e avaliação do Programa FAMI 2030?

A estratégia para identificar, informar e chegar aos parceiros mais relevantes e assegurar a sua representação no Comité de Acompanhamento tem-se revelado eficaz, verificando-se uma efetiva participação dos parceiros ao longo de todo o ciclo de vida do Programa, a qual não é, no entanto, isenta de constrangimentos, verificando-se um consenso quanto à necessidade de promoção de mais reuniões formais/informais bilaterais entre Autoridades de Gestão e entre a AG FAMI 2030 e um parceiro ou envolvendo um número reduzido de parceiros.

130. O objetivo da presente questão de avaliação consiste em aferir em que medida o envolvimento dos parceiros estratégicos se processou na fase de programação, de que forma e com que regularidade a AG comunica com os atores relevantes os resultados da implementação do Programa e os mobiliza para pensar e resolver eventuais constrangimentos ou alterações de contexto substanciais detetados e de que forma são envolvidos nas avaliações que constam do Plano de Avaliação.

131. O princípio da parceria revela-se fundamental para garantir a eficácia de qualquer programa, devendo os stakeholders relevantes estar alinhados, desde o início, na hierarquização das necessidades diagnosticadas, na pertinência dos objetivos identificados e dos instrumentos de política mobilizados. No caso do FAMI 2030 o princípio da parceria é mesmo um fator crítico, uma vez que os fenómenos sobre os quais intervém são complexos, multidimensionais e sujeitos a elevada imprevisibilidade. A articulação e alinhamento entre as entidades com capacidade para intervir nos efeitos que resultam dos fluxos migratórios é, neste contexto, um elemento fundamental.

132. Em conformidade o Sistema de Gestão e de Controlo (SGC) do FAMI 2030, intervêm, para além da Comissão Europeia, a Comissão Interministerial de Coordenação, a Subcomissão Específica do Programa FAMI 2030, o Órgão de Coordenação Técnica, o Comité de Acompanhamento, a Autoridade de Gestão, o Órgão Pagador, a Autoridade de Certificação e a Autoridade de Auditoria, conforme estipulado no Decreto-Lei n.º 5/2023, de 25 de janeiro (Figura 8).

133. Segundo o quadro normativo em vigor, designadamente, com o Despacho n.º 3469/2023 de 17 de março de 2023 que institui o Comité de Acompanhamento do Programa do Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração, trata-se de um comité de acompanhamento próprio, composto por membros efetivos, com direito a voto, e por membros observadores, sem direito a voto. Encontram-se nele presentes 41 entidades, (29 com direito a voto e 12 sem direito a voto) que possibilitam uma vasta cobertura temática e de dimensões estratégicas para a área das migrações e asilo. Tal como consta da “Descrição do Sistema de Gestão e de Controlo”, compete ao Comité de Acompanhamento do Programa assegurar a função de acompanhamento do Programa FAMI 2030, o que inclui uma vasta diversidade de competências, desde à aprovação da metodologia e critérios utilizados na seleção das operações, das propostas de reprogramação do programa, o plano de comunicação do Programa e eventuais alterações do mesmo, do relatório anual de desempenho a apresentar à Comissão Europeia, de elaboração e aprovação do seu regulamento interno e analise dos progressos realizados na execução do Programa e na consecução dos objetivos intermédios e das metas, incluindo quaisquer problemas que afetem o desempenho do Programa e as medidas tomadas para os resolver, entre outras.

134. Sob este quadro, no FAMI 2030 a dinamização dos trabalhos em parceria envolvendo os parceiros mais relevantes exerce-se a escalas multinível (estratégico, de gestão e acompanhamento e de execução).

Figura 8. Modelo de governação do Programa FAMI 2030

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Fonte: Sistema de Gestão e de Controlo do Programa FAMI 2030.

135. De acordo com as evidências recolhidas no presente exercício avaliativo, a estratégia para identificar os parceiros mais relevantes manifestou-se adequada desde a fase de programação, existindo o consenso generalizado de um trabalho profícuo, com inequívocos ganhos para o Programa.

136. No que respeita à gestão e acompanhamento do Programa, este nível de trabalho em parceria tem sido desenvolvido ao longo do Programa, com o Comité de Acompanhamento a reunir 2 ou 3 vezes por ano, centrado na análise das questões que afetam os progressos do Programa, na consecução dos seus objetivos, formulando recomendações visando a melhoria da sua eficácia e eficiência, num pleno exercício das suas competências.

137. A auscultação dos parceiros confirmou que o princípio da parceria tem sido garantido ao longo da implementação do FAMI 2030, verificando-se uma articulação efetiva entre os vários parceiros, tanto mais porque alguns destes parceiros já acompanhavam o antigo modelo. Esta articulação operacionaliza-se quer nas reuniões alargadas do Comité de Acompanhamento, quer sob a forma de reuniões bilaterais, bastante valorizadas pelos parceiros. Concomitantemente, há também um entendimento de que na qualidade de espaço de concertação estratégica, representa uma mais-valia do atual modelo de governação, uma vez que visa assegurar uma articulação e capacitação mútua de uma vasta multiplicidade de entidades da Administração direta e indireta do Estado, bem como entidades de direito privado e organismos nacionais responsáveis pela promoção e defesa de diferentes matérias com impacto direto ou indireto no domínio das migrações e asilo.

138. Desde o início do FAMI 2030, verificou-se um esforço assinalável por parte da AG para envolver ativamente os vários parceiros, constituindo as reuniões alargadas do Comité de Acompanhamento momentos-chave da implementação do FAMI 2030, uma vez que desempenham uma importante missão de capacitação das várias entidades envolvidas e que se espera que ajude ao desenvolvimento de novas competências em diversas áreas transversais com impacto em matéria de migrações e asilo. Desde a primeira reunião, que houve por parte da AG uma forte tentativa de consciencialização das várias entidades parceiras para a relevância da sua presença no Comité de Acompanhamento e, subsequentemente, de responsabilização quanto à relevância do seu envolvimento ativo.

139. Não obstante, em termos práticos o Comité de Acompanhamento depara-se com alguns constrangimentos que importa considerar, tanto mais porque o FAMI 2030 se encontra ainda numa fase inicial de operacionalização.

140. O primeiro constrangimento identificado residiu no facto de alguns parceiros-chave passarem por intensos processos de reestruturação. Destaca-se a recente reestruturação do ACM, I.P. e do SEF, com subsequente criação da AIMA, I.P. em conformidade com o Decreto-Lei n.º 41/2023, de 2 de junho. Concomitantemente, também se verificaram alterações relevantes no âmbito dos parceiros na área da saúde, com a criação da Direção Executiva do Serviço Nacional de Saúde, I.P. (SNS, I.P.), em 2022. Ainda que constituindo desafios normais de mudança das estruturas públicas, não deixam, no entanto, de criar, ainda que num curto período, desafios acrescidos, potencialmente tanto mais significativos em termos de concertação da visão estratégica. A mitigação destes desencontros constitui-se importante e da maior utilidade para não comprometer a eficácia do Programa, pelo que especialmente o contínuo estreitamento da articulação entre a Comissão Diretiva da AG do FAMI 2030 com estes parceiros e, especialmente, com a AIMA, I.P. deverá ser promovida. Esta será crucial para uma maior articulação entre as suas esferas de atuação com muitos pontos de contacto, mas também para introduzir a necessária inovação, sustentabilidade e adequação às necessidades reais dos beneficiários.

141. O segundo constrangimento observado decorre de o Comité de Acompanhamento representar um esforço de concertação institucional muito alargado, uma vez que abrange inúmeras e distintas entidades, a que acresce o facto de muitos destes parceiros integrarem diversos modelos de governação similares. Muitas vezes o representante de uma entidade é também ele próprio o representante em diversos outros Comités, o que se traduz numa sobreposição de agendas que acrescem ao próprio trabalho destas entidades. Tal reduz o efeito de disseminação de informação e de conhecimento nas próprias entidades nele representadas, o que promove um entendimento entre alguns parceiros de que haveria ganhos acrescidos em se optar por reuniões menos abrangentes.

142. Estreitamente articulado com o constrangimento anterior, verificou-se ainda que a participação de cada entidade no Comité de Acompanhamento acarreta uma forte componente individual. Verificam-se, portanto, dissemelhanças ao nível da participação ativa no Comité de Acompanhamento, com algumas entidades a apresentarem-se mais facilmente mobilizáveis para determinados temas, em especial naqueles em que há maior coincidência com as suas áreas de atuação.

143. Conscientes destes desafios, para além das reuniões realizadas tem havido igualmente consultas escritas, onde a documentação facultada aos parceiros é enviada com a devida antecedência.

144. Conclui-se assim que globalmente a estratégia para identificar, informar e chegar aos parceiros mais relevantes e assegurar a sua representação no Comité de Acompanhamento revela-se eficaz e estão salvaguardadas medidas que garantem a participação dos parceiros em todas as fases do ciclo de programação. Ainda assim, o envolvimento dos parceiros relevantes na implementação do FAMI 2030 teria a ganhar com a promoção de um maior contacto direto entre a AG e cada entidade ou pequenos grupos destes parceiros. Ainda que atualmente já se verifique um contacto informal entre algumas destas entidades e a AG (por email ou telefone), o reforço da promoção de reuniões bilaterais é apontada de forma consensual pelos parceiros como uma mais-valia, na medida em que possibilitariam debater assuntos específicos e promover reflexões mais aprofundadas de forma mais eficaz, uma vez que nas reuniões do Comité de Acompanhamento existe uma maior dispersão face a diversos assuntos que devem igualmente ser considerados.

5.6. Questão de avaliação 6 – Eficácia

QA6. Em que medida o Programa FAMI 2030 respeita e/ou promove os princípios horizontais, conforme previsto no artigo 9.º do RDC?

O Programa FAMI 2030 respeita e promove os princípios horizontais, apresentando os mecanismos organizacionais e processuais adequados, no entanto, considerando as diferenças subjacentes aos OE e às tipologias de operações, seria relevante promover um reforço da articulação entre a AG e alguns parceiros estratégicos para aprofundamento desta temática.

145. O RDC, enquanto regulamento que estabelece disposições comuns para reger os fundos da UE, no artigo 9.º com enfoque nos princípios horizontais, estabelece que os Estados-Membros e a Comissão devem garantir o respeito pelos direitos fundamentais e a conformidade com a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia na execução dos Fundos. Assim, mais concretamente os Estados-Membros e a Comissão Europeia:

» Asseguram que a igualdade entre homens e mulheres, a transversalização de género e a integração de uma perspetiva de género sejam tidas em consideração e promovidas ao longo da elaboração, execução, monitorização, reporte e avaliação dos programas.

» Tomam as medidas adequadas para evitar discriminações em razão do género, raça ou origem étnica, religião ou crença, deficiência, idade ou orientação sexual, durante a elaboração, execução, monitorização, apresentação de relatórios e avaliação dos programas. A acessibilidade das pessoas com deficiência deve ser especialmente tida em conta ao longo da elaboração e execução dos programas.

» A consecução dos objetivos dos Fundos é feita em consonância com o objetivo de promoção do desenvolvimento sustentável estabelecido no artigo 11.º do TFUE, tendo em conta os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável das Nações Unidas, o Acordo de Paris e o princípio de «não prejudicar significativamente».

146. Em consonância com o RDC, estes princípios encontram-se vertidos na globalidade dos regulamentos europeus e nacionais (transversais e específicos) aplicáveis ao objeto de avaliação, tendo a triangulação da informação realizada no decurso da presente avaliação, confirmado que o FAMI 2030 não só respeita como tem a intrínseca preocupação de promoção destes princípios horizontais.

147. Este alinhamento verifica-se no Programa a múltiplos níveis, revelando-se globalmente os mecanismos organizacionais e processuais adequados para o seu respeito e promoção. Desde logo, o Comité de Acompanhamento beneficia da participação de entidades que constituem os organismos nacionais responsáveis pela promoção e defesa desses princípios, de que é desde logo exemplificativa a Comissão para a Cidadania e a Igualdade de Género (CIG). Deste modo, é promovido ao nível do Comité um acompanhamento, reflexão, informação e capacitação dos demais parceiros para as temáticas subjacentes aos princípios horizontais, bem como um acompanhamento das suas alterações recentes. Como referido na QA5, as reuniões do Comité de Acompanhamento desempenham uma importante função de capacitação dos representantes das várias entidades parceiras, esperando-se que posteriormente todo o conhecimento e informação partilhado seja disseminado internamente nessas entidades, assegurando-se, portanto, uma disseminação efetiva do conhecimento e informação.

148. O respeito e a promoção dos princípios horizontais pelo FAMI 2030 acontece igualmente ao nível dos próprios AAC, uma vez que estes se encontram aí vertidos, garantindo-se a devida e necessária sobriedade e adequação dos princípios a cada OE e tipologia de operação.

149. Os beneficiários são assim informados, com clareza e objetividade, que a avaliação da candidatura tem em conta, entre outros aspetos, os princípios transversais aplicáveis. A AG garante assim o seu compromisso quer

estratégico quer operacional com a promoção dos princípios horizontais, contribuindo para o seu reforço e valorização entre os destinatários do fundo. Muito embora se verifique na AG um amplo consenso quanto há dificuldade efetiva dos beneficiários em verterem os princípios horizontais para as suas candidaturas, não se assinala qualquer lacuna em termos de mecanismos processuais a este nível.

150. A salvaguarda dos princípios horizontais em sede de AAC desempenha ainda uma importante função educativa e de capacitação para a sustentabilidade das próprias entidades beneficiárias para os princípios transversais, pelo que logo por aí, existem ganhos efetivos.

151. A extensão dos princípios horizontais aos indicadores da operação para a generalidade dos AAC não acontece e não se afigura inclusivamente como profícua. Desde logo, porque mesmo que existentes não salvaguardariam o respeito e a promoção dos mesmos em termos efetivos. Segundo, porque configuraria um acréscimo da carga administrativa para as entidades beneficiárias, quando a generalidade dos fundos comunitários enfrenta hoje desafios assinaláveis em matéria de simplificação processual, a que acresce a heterogeneidade de beneficiários que importa considerar, coexistindo entidades com naturezas jurídicas e dimensões distintas, pelo que a sua capacidade de acomodar maiores exigências e cargas administrativas e burocráticas é subsequentemente distinta. Assim, verter os princípios horizontais aos indicadores da operação representa uma exigência, muitas vezes, sem valor acrescentado, que induziria iniquidades entre as entidades beneficiárias, uma vez que as entidades de maior dimensão teriam maior facilidade no cumprimento de alguns destes princípios, comparativamente a entidades de pequena ou micro-dimensão, quando frequentemente estas últimas apresentam candidaturas robustas e de elevado valor acrescentado.

152. O respeito e a promoção dos princípios horizontais pelo FAMI 2030 acontece ainda ao nível do processo e análise de decisão, mediante uma metodologia previamente definida, e em sede de verificações e auditorias finais. Muito embora nestes momentos se limitando a verificar se as condições que desencadeiam os apoios europeus foram cumpridas, não devem, porém, evidenciar qualquer incumprimento em matéria de respeito e promoção dos princípios horizontais.

Não obstante algumas assimetrias existentes entre os princípios horizontais, a sua integração transversal no FAMI 2030 continua a constituir-se fulcral tanto em matéria de promoção e respeito dos próprios princípios, como de promoção da inclusão social dos NPT na sociedade portuguesa.

153. O respeito e promoção dos princípios horizontais enfrenta, no entanto, algumas assimetrias entre os três princípios. Enquanto o princípio da igualdade entre homens e mulheres, a transversalização de género e a integração de uma perspetiva de género se encontra mais difundido na generalidade da sociedade, com algumas das entidades beneficiárias a apresentarem já este princípio vertido nos seus próprios regulamentos internos, o princípio da promoção do desenvolvimento sustentável é, apesar de tudo, mais recente. Assim, ainda que em matéria de desenvolvimento sustentável exista ainda um caminho maior por percorrer, tal não significa que em matéria de igualdade entre homens e mulheres, a transversalização de género e a integração de uma perspetiva de género esta necessidade já não se verifique. Antes pelo contrário, as mudanças de contexto, a par com alguma persistência de resistência efetiva aos princípios horizontais e aos direitos associados por algumas franjas da sociedade, corroboram a necessidade de continuar a garantir estes esforços, em conformidade com os regulamentos europeus e nacionais.

154. De acordo com a triangulação da informação recolhida na presente avaliação, verificou-se ainda que, não obstante, o respeito, promoção e valorização pelos princípios horizontais, cada um dos princípios não tem de ter necessariamente aplicação prática à totalidade dos AAC. A título ilustrativo, na tipologia de operação de “funcionamento e assistência a NPT em centros de acolhimento” (Aviso FAMI 2030-2023-7 e Aviso FAMI 2030-2023-3), no âmbito do OE 1 – Asilo, verifica-se efetivamente a relevância do princípio do desenvolvimento sustentável e o princípio de «não prejudicar significativamente», na medida em que estas infraestruturas de acolhimento e equiparadas configuram grandes consumidores de recursos, pelo que se impõe a necessidade de promover uma mitigação do impacto deste consumo. De igual modo, também ao nível

do Aviso FAMI2030-2024-10 de Português Língua de Acolhimento, enquadrado no OE2 – Migração legal e integração, e ainda que com uma publicação posterior à data de corte da presente avaliação, a promoção deste princípio se manifesta deveras relevante e passível de incorporação, por exemplo, por via da digitalização dos recursos. Pelo contrário, o mesmo já não é passível de incorporação, ou pelo menos não revela o mesmo nível de adequabilidade, no âmbito do Aviso FAMI2030-2023-6, de Regressos voluntários e reintegração nos países de origem, no contexto do OE 3 Voltar, em virtude da tipologia de ações abrangidas por este Aviso, designadamente, de executar operações de retorno voluntário, incluindo medidas conexas e apoio pecuniário, tanto mais em resultado do público-alvo em questão se tratar de NPT.

155. Por conseguinte, de acordo com o inquérito às entidades candidatas, verificou-se que apenas 2 entidades assinalaram que as candidaturas apresentadas ao Programa implicaram alterações ao seu projeto inicial em virtude das condições de elegibilidade exigidas nos AAC relacionadas com os princípios horizontais, situação que atingiu a generalidade dos princípios transversais. Tal implicou para uma das entidades uma reprogramação face ao projeto ter ficado 5 meses parado e para outra entidade um maior foco da candidatura em matéria igualdade de género e igualdade de oportunidades, e de combate à discriminação racial étnica e religiosa.

156. Quando questionadas as entidades candidatas quanto ao contributo potencial da(s) sua(s) candidatura(s) ao Programa para os princípios horizontais, observa-se maioritariamente um contributo muito elevado ou elevado, sendo que é ao nível de se ter em conta a acessibilidade das pessoas com deficiência que se assinalam valores mais baixos, com 68,1% das entidades a assinalarem-no, face a, por exemplo, 85,5% no que concerne a promover a igualdade entre homens e mulheres, a transversalização de género e a integração de uma perspetiva de género.

157. Muito embora, a globalidade das entidades e parceiros manifestem um respeito e sensibilização efetiva para com a valorização dos princípios horizontais, constatou-se que algumas entidades não consideram nos seus destinatários, por exemplo, qualquer tipo de discriminação positiva na seleção de candidatos. Com efeito, entre alguns parceiros do Comité de Acompanhamento há um entendimento de que existe ainda margem para uma maior integração dos princípios horizontais no âmbito das entidades e das suas ações, em estreita conformidade naturalmente com as especificidades das operações a apoiar. Esta situação adquire contornos tanto mais significativos atendendo às mudanças de contexto que se verificam na União Europeia e em Portugal, por exemplo, com a chegada de NPT com matrizes culturais marcadas por acentuadas disparidades em matéria de igualdade entre homens e mulheres e que importa dirimir. Uma maior transposição destes princípios para os AAC contribuirá amplamente para ganhos não só no que a cada um dos princípios horizontais respeita, como para uma maior integração social destes cidadãos.

158. Para tal, reveste-se da maior relevância, uma vez mais, o reforço da equipa técnica da AG do Programa, essencial atendendo ao reduzido número de recursos humanos atualmente alocado e que se confronta com uma sobrecarga assinalável de funções. Paralelamente, maiores níveis de articulação e a realização de reuniões regulares mais reduzidas entre alguns dos parceiros estratégicos do Comité de Acompanhamento, tais como a AIMA, I.P., a CIG, entre outros, pelo conhecimento aprofundado de alguns destes temas, facilitará estes exercícios.

5.7. Questão de avaliação 7 – Eficácia

QA7. Em que medida o Programa FAMI 2030 é eficaz na comunicação e divulgação de suas oportunidades de financiamento e dos resultados que atinge??

A Estratégia e Plano de Comunicação do Programa FAMI 2030 é fundamental para a promoção da notoriedade dos fundos europeus e para mobilizar a procura por financiamento europeu em matérias de asilo, migração e integração, sendo implementada no quadro das orientações gerais do Portugal 2030 e usufruindo positivamente da partilha de recursos, de que são exemplo o Balcão dos Fundos, a Linha dos Fundos e o multisite Portugal 2030.

159. A AG do FAMI 2030 integra a Rede InformEU da Comissão Europeia e a Rede de Comunicação do Portugal 2030, usufruindo positivamente da partilha de informação e de recursos e participando na co-construção de linhas orientadoras e de instrumentos para a implementação das ações de comunicação. São exemplo disso, ao nível de linhas orientadoras comuns, o Plano Global de Comunicação, e ao nível dos instrumentos de comunicação, o multiste que integra os sites de vários programas de entre os quais os do FAMI 2030

160. Neste quadro, a Estratégia de Comunicação do Programa FAMI 2030 é um instrumento fundamental que envolve e mobiliza todos os parceiros, potenciais beneficiários, a sociedade civil e a população em geral, estabelece os objetivos a alcançar através de ações de informação e publicidade, garantindo uma monitorização e avaliação periódica durante o período de programação. Adicionalmente, visa cumprir todas as normas da União Europeia em vigor, enfatizando a transparência, divulgação e partilha de informação sobre o Programa, de forma acessível, precisa, clara e atualizada.

161. A Estratégia de Comunicação do Programa FAMI 2030 está desenhada seguindo as orientações previstas nos regulamentos europeus, na legislação nacional e de acordo com as linhas orientadoras definidas no âmbito da Rede de Comunicação do Portugal 2030. Por esta razão, ainda que cada Programa tenha as sua missão e objetivos, são assumidos quatro objetivos comuns em matéria de comunicação:

» Aumentar a notoriedade dos fundos europeus em Portugal;

» Reforçar a perceção pública positiva sobre a aplicação dos fundos europeus em Portugal;

» Aumentar a perceção de simplificação no acesso aos fundos europeus em Portugal;

» Melhorar a perceção pública sobre a gestão dos fundos europeus em Portugal.

162. A Estratégia e Plano de Comunicação do PT 2030 assumem que a partilha de recursos e responsabilidades entre programas gera sinergias valiosas, ao nível de iniciativas comunicação comuns, que potenciam redes de divulgação e de esclarecimento junto dos públicos-alvo, nomeadamente através do Balcão dos Fundos, da Linha dos Fundos e do multisite Portugal 2030. O inquérito realizado confirma a importância da partilha de recursos, dado que, para além do sítio da internet do FAMI 2030 (38% dos respondentes), uma parte significativa dos potenciais beneficiários tiveram conhecimento dos apoios através do sítio da internet do PT 2030 (35%) e do balcão dos fundos (38%, ver Quadro A1).

163. A definição do público-alvo e o relacionamento com os diversos intervenientes são aspetos fundamentais na Estratégia de Comunicação do FAMI 20230, que abrange uma elevada variedade de stakeholders, garantindo uma cobertura global dos diferentes intervenientes (potenciais beneficiários, destinatários finais, atores de relevo e do ecossistema do fundo, comunicação social, opinion makers, população portuguesa). Nesse sentido, a Estratégia visa construir relações duradouras e eficazes com o público através de uma política de informação clara, atualizada, sincera e transparente, sendo o seu objetivo alcançar um público cada vez mais amplo de forma regular e oportuna, fornecendo informação valiosa que possa aprofundar a compreensão e literacia acerca das questões relacionadas com o Programa FAMI 2030.

164. De forma a aumentar a visibilidade dos fundos europeus e, simultaneamente, promover o conhecimento acerca da migração, do asilo e da integração de migrantes, perante uma audiência abrangente e heterogénea, a Estratégia de Comunicação também adotou a utilização de diversas ferramentas de comunicação numa perspetiva global, que permita alcançar todos os intervenientes, sejam eles mais institucionais ou a população portuguesa em geral. Para este efeito, assente numa estratégia de clareza e transparência, as ações previstas incluem diferentes domínios da área da comunicação: assessoria de imprensa, relações-públicas, criatividade design e branding e digital.

O Plano de Comunicação prevê quatro fases de implementação, sendo que a presente avaliação se foca na primeira – fase de lançamento – na qual se faz uma apreciação positiva do cumprimento das ações previstas.

165. O Plano de Comunicação do Programa FAMI 2030 prevê quatro fases de implementação durante o período compreendido entre 2023-2026, cada uma com objetivos distintos, permitindo uma coordenação abrangente das técnicas de comunicação:

» Fase de Lançamento, até ao 4.ºT 2023, onde se prevê a definição de posicionamento mediático e institucional, a preparação dos documentos informativos genéricos e suportes de comunicação, a dinamização dos primeiros momentos de relações públicas, e a capacitação de porta-vozes;

» Fase de Construção da notoriedade, até ao 2ºT 2024, marcada pela intensificação dos contactos com os media e restantes stakeholders e maior presença territorial de nível local, com foco nas ações de proximidade e fora dos grandes centros urbanos e nas atualizações programadas e calendarizadas das redes sociais e newsletters;

» Fase de consolidação da notoriedade mediática e institucional, até ao 2ºT 2025, mantendo as linhas intervenção de assessoria de imprensa e gestão de redes sociais;

» Fase de avaliação, até ao 1ºT 2026, em que se prevê a realização de ações específicas de balanço sobre a comunicação do Programa, o alcance das metas e a sua eficácia no cumprimento das obrigações regulamentares.

166. A presente avaliação centra-se na Fase de Lançamento (ver Tabela 9), sobretudo nas ações previstas para o 4ºT de 2023, sendo a análise aos indicadores de comunicação e o processo de auscultação focados nesta primeira etapa.

167. Entre as ações previstas para o último trimestre de 2023, apenas não se concretizou a publicação de um glossário que explique os principais conceitos relacionados com a temática do Programa, apesar de já ter sido elaborada uma 1ª versão (ver Tabela 9).

Tabela 9. Plano de Comunicação – Cronograma da Fase de Lançamento

Linha Estratégica de Intervenção	Ação	Públicos-Alvo	4º T 2023	1ºT 2024
Assessoria de Imprensa	Media Kit Digital	Comunicação social; Stakeholders de relevo
Relações Públicas	Glossário	Todos	х
Assessoria de Imprensa	Preparação de Porta-vozes da Autoridade de Gestão	Stakeholders de relevo
Relações Públicas	Perguntas mais frequentes	Todos	🗸
Criatividade, Desing e Branding	Estacionário e Merchandising	Todos
Criatividade, Desing e Branding	Mupis, Roll Ups, etc.	Todos
Relações Públicas	Acervo fotográfico	Todos

Linha Estratégica de Intervenção	Ação	Públicos-Alvo	4º T 2023	1ºT 2024
Assessoria de Imprensa	Serviço de Clipping	Stakeholders de relevo	🗸
Assessoria de Imprensa	Encontro informal com jornalistas	Comunicação social
Relações Públicas	“FAMI2030 de Portas Abertas”	Potenciais beneficiários e beneficiários; Stakeholders de relevo
Relações Públicas	“Open Day”	Potenciais beneficiários e beneficiários
Digital	Atualização do sítio da internet	Todos	🗸
Digital	Aquisição / subscrição de plataforma de e-mail marketing	Todos
Digital	Produção da newsletter “Rede FAMI 2030”	Potenciais beneficiários e beneficiários, Stakeholders de relevo
Digital	Instagram	Todos
Digital	Facebook	Todos
Digital	LinkedIn	Todos
Digital	Youtube	Todos

Fonte: Elaboração própria com base na Estratégia de Comunicação do FAMI 2030. Nota: х ação prevista, mas não realizada / 🗸 ação prevista e realizada

O Plano de Comunicação do FAMI 2030 prevê procedimentos de monitorização considerados globalmente adequados, em virtude da abrangência dos indicadores estipulados. As ações de comunicação estão em linha com o planeado e as ações previstas no Plano Global de Comunicação do PT 2030 e apresentam níveis de realização bastante satisfatórios.

168. Para efeitos de avaliação de desempenho relativamente à execução das ações de comunicações e de promoção da notoriedade, a Estratégia e Plano de Comunicação do FAMI 2030 prevê procedimentos de monotorização considerados globalmente adequados, em virtude da abrangência dos indicadores estipulados (ver detalhe na Erro! A origem da referência não foi encontrada.).

169. No que respeita ao timing, pertinência, clareza e simplicidade das ações de comunicação do FAMI 2030, o resultado do inquérito revela uma apreciação positiva dos diversos canais comunicação (ver Quadro A2), sendo os anúncios e as publicações nas redes/ sociais as iniciativas menos destacadas pela positiva, em linha com a ausência de uma aposta nesta vertente em 2023, por motivos de definição estratégica, em virtude da reduzida dimensão da AG e da necessidade de dar resposta a problemáticas mais prementes (ver Tabela 10).

Tabela 10. Níveis de realização das ações do Plano Global de Comunicação

Ações	Indicador	Meta prevista (2023)	Meta Realizada (2023)	Taxa de Realização
FAMI2030.gov.pt	Visitas ao site (nº)	300	19.000	6333%
Redes Sociais	Seguidores (nº/valor acumulado)	0	0	-
Newsletter	Subscritores (nº)	0	0	-
Plano Anual de Avisos	Atualizações (nº)	1	1	100%
Lista de operações aprovadas	Atualizações (nº)	1	1	100%
Composição dos CA dos Programas	Publicado? (sim=1/Não=0)	1	1	100%

Ações	Indicador	Meta prevista (2023)	Meta Realizada (2023)	Taxa de Realização
Guia de Apoio ao beneficiário	Publicado? (sim=1/Não=0)	1	0	0%
Ações de comunicação de mass media * (publicidade, parcerias mediáticas ou outras)	Ações (n.º)	0	0	-
Eventos (divulgação de resultados e oportunidades de financiamento)	Eventos (n.º)	4	5	125%
Relações Públicas	Notícias (n.º)	5	400	8000%
Avaliação da performance mediática	Favorabilidade (escala de 1 a 5)	3	4,9	163%
Capacitação comunicação social	Ações (n.º)	0	0	-
Capacitação key stakeholders	Ações (n.º)	1	6	600%
Capacitação da Rede	Ações (n.º)	0	0	-
Avaliação da performance mediática	Avaliação/Estudos	n.a	n.a	-

Fonte: Elaboração própria com base na informação fornecida pela Autoridade de Gestão do FAMI 2030

170. As ações implementadas apresentam níveis de realização satisfatórios (Tabela 10), dado que cumpriram e, em alguns casos, superaram em larga escala as metas previamente definidas. Destaca-se, face à meta prevista, o elevado número de visitas ao site do FAMI 2030 e de notícias relativas ao Programa, o que indicia alguma subestimação das metas, que deverão ser revistas em alta.

171. No entanto, importa salientar que o Programa não tinha histórico de site anterior, tendo recorrido a uma comparação com programas de dimensão semelhante, facto que deve ser considerado quando se verifica a subestimação das metas ao nível das visitas ao site do FAMI 2030. Adicionalmente, a integração do FAMI 2030 no multisite do Portugal 2030 a par das interligações e conteúdos comuns entre plataformas também contribuíram para o elevado número de visitas relativamente ao que era esperado.

172. No que respeita ao elevado número de notícias, face ao previsto inicialmente, a AG do Programa previa apenas apostar na capacitação dos stakeholders através dos meios de comunicação tradicionais em 2024, devido à dimensão reduzida da sua equipa e à necessidade de dar resposta a necessidades mais prementes na altura. Contudo, em virtude de diversas solicitações efetuadas, com vista a mitigar as necessidades de esclarecimento por parte dos potenciais beneficiários, a AG antecipou a utilização deste instrumento, ultrapassando em larga escala a meta prevista.

173. Neste sentido, o FAMI 2030 está a contribuir positivamente para o Plano Global de Comunicação, excetuando na elaboração de um Guia de Apoio ao Beneficiário sobre regras de comunicação, que se encontra em fase de conclusão.

174. Para além do referido Guia de Apoio ao Beneficiário, em sede de auscultação foi sublinhada a necessidade de criação de materiais adicionais de apoio à candidatura (que poderão tomar a forma de um guia de apoio ou de uma seção de “Perguntas Mais Frequentes” no site do FAMI 2030, mais extensa e detalhada que a atual) onde se explique com detalhe os procedimentos e a informação solicitada, diminuindo assim o recurso à Linha dos Fundos ou à consulta da equipa do FAMI.

A promoção do contacto direto, seja através do Comité de Acompanhamento, de reuniões bilaterais/temáticas ou webinares, revelou-se bastante útil na divulgação de oportunidades e no esclarecimento de questões mais frequentes. Nesse sentido, revela-se necessário a continuação do esforço de comunicação regular, com a criação de documentos de apoio e o aproveitamento de todas a ações formais e informais realizadas durante a fase de lançamento.

175. Durante o processo de auscultação realizado foi evidenciada a utilidade do Comité de Acompanhamento e do recurso a reuniões bilaterais/temáticas, em virtude da sua utilidade na divulgação das oportunidades, dado que diversas entidades revelaram partilhar os AAC a potenciais beneficiários (25% dos respondentes do inquérito

afirma ter tomado conhecimento dos fundos através de outras entidades, Quadro A1). A promoção do contacto direto, seja através de webinars ou sessões esclarecimento e capacitação, deve ser promovido e incentivado, na medida em que se observa uma elevada adesão a estes eventos, que têm contribuído para a partilha de informação útil e pertinente.

176. Não obstante o reconhecimento da utilidade dos vários instrumentos de comunicação mobilizados pela AG – veja-se que no inquérito a grande parte dos potenciais beneficiários afirma que as ações de comunicação e divulgação do FAMI 2030 têm contribuído positivamente e muito positivamente para o cumprimento dos objetivos propostos na Estratégia de Comunicação do FAMI 2030 (Figura A1), ao nível da notoriedade do Programa (92% dos respondentes), do conhecimento sobre os apoios disponíveis ( 93%) e da potencialização de parcerias para o desenvolvimento de projetos comuns/integrados (7–%) - em sede de entrevistas e focus group observou-se, com alguma persistência, a dificuldade de compreensão do formato e regulamento atual do FAMI 2030, existindo ainda alguma confusão entre a separação de funções da Secretaria-Geral do MAI, da AG do FAMI 2030 e até da própria AIMA, I.P. Neste quadro, revela-se necessária a insistência num esforço de comunicação regular, com a criação de documentos de apoio e o aproveitamento de todas a ações formais e informais realizadas durante a fase de lançamento, de forma a dissipar as dúvidas existentes.

5.8. Questão de avaliação 8 – Eficiência

QA8. Em que medida o Programa FAMI 2030 apoia medidas com a melhor relação custo-eficácia?

A procura dirigida aos AAC mais concorridos evidencia uma significativa variabilidade quanto ao montante de fundo solicitado em cada candidatura. Mantendo-se esta variabilidade, levantar-se-ão desafios à análise das candidaturas, seja a identificação de situações de sub ou sob dimensionamento do fundo solicitado ou a definição de metas de indicadores para cada operação que reflitam adequadamente a intensidade de fundo aprovado.

177. Orientada para a eficiência na aplicação dos recursos, a presente QA pretende, no essencial, aferir se a relação entre os recursos mobilizados pelo Programa FAMI 2030 e os resultados das intervenções e operações financiadas se revela adequada, face aos objetivos prosseguidos. Com a resposta à presente QA pretender-se- ia individualizar as realizações e os resultados das intervenções, relacionando-os com os recursos especificamente mobilizados para sua obtenção. O objetivo último consiste em identificar os instrumentos e tipologias e/ou beneficiários em que o custo por unidade de realização e de resultado é menor. A promoção da eficiência global das intervenções pode assumir uma tripla perspetiva:

» O Programa FAMI 2030 privilegia tipos de intervenções e de ações que apresentam a melhor relação custo- eficácia e, portanto, que são mais eficientes. Tendo em conta que várias tipologias de intervenções e de ações podem contribuir para os mesmos objetivos específicos (e, portanto, para os mesmos resultados e impactos), pode-se comparar a eficiência relativa das diversas tipologias de intervenção e de ação no sentido de identificar as que são relativamente menos dispendiosas para produzir os mesmos efeitos;

» O Programa FAMI 2030 apoia beneficiários/destinatários das intervenções e ações que produzem resultados de forma mais intensa, essencial num quadro de gestão eficaz dos fluxos migratórios e para o reforço das políticas de asilo e de imigração. Neste caso, um exercício de avaliação pode verificar quais os tipos de beneficiários/destinatários em que os efeitos das intervenções são mais significativos face aos recursos públicos investidos;

» O Programa FAMI 2030 assegura que o apoio público a conceder é apenas o necessário para produzir os efeitos esperados: nesta alternativa, podem ser avaliadas as realizações e os resultados por intensidade de apoio, verificando qual o nível de apoio necessário para a produção de resultados, sendo certo que um aumento do nível de apoio às intervenções poderá não se traduzir proporcionalmente em resultados acrescidos.

178. Esta abordagem “clássica” a uma QA sobre eficiência na aplicação de recursos não pode ser aplicada na presente avaliação, dada a fase inicial de implementação do Programa, não existindo ainda realizações e resultados reportados. O facto de existirem apenas duas operações aprovadas em avisos operacionalizados por convite, isto é, sem concorrência, também impede uma análise comparativa de operações aprovadas com objetivos, públicos-alvo e tipos de intervenção similares.

179. Assim, optou-se por efetuar uma análise exploratória da procura - nomeadamente dos valores médios de fundo solicitado e da respetiva dispersão - dirigida aos AAC abertos durante o período de avaliação. Na ausência de informação sobre a avaliação de mérito das candidaturas não é possível enriquecer a análise com o confronto entre o perfil das candidaturas e a qualidade das mesmas, que poderia resultar em algumas conclusões sobre sub ou sobredimensionamento da dotação, em função da procura qualificada que lhes é dirigida.

180. No presente exercício foram selecionados os avisos com um número superior a 30 candidaturas: FAMI2030- 2023-4/Centros Locais de Apoio à Integração de Migrantes (CLAIM); FAMI2030-2023-5/Educação intercultural em contexto escolar e FAMI2030-2023-9/Respostas de proximidade.

Tabela 11. Valor médio e medidas de dispersão das candidaturas submetidas

Designação do aviso

Candidaturas submetidas (nº)

Entidades beneficiárias

Fundo solicitado por candidatura (€)

Média

Mediana

Mínimo

Máximo

Desvio padrão

FAMI2030-2023-4: Centros

Locais de Apoio à Integração

de Migrantes

OE2

Entidades da sociedade civil

237 146

191 027

48 199

888 177

158 052

FAMI2030-2023-5: Educação

intercultural em contexto

escolar

OE2

Agrupamentos escolares, autarquias

locais, CIM/AM

163 672

148 743

41 329

577 698

100 271

FAMI2030-2023-9: Integração e participação ativa na sociedade portuguesa:

respostas de proximidade

OE2

Entidades da sociedade civil

100 092

86 605

25 200

363 973

65 346

Fonte: Elaboração própria com base na informação fornecida pela Autoridade de Gestão do FAMI 2030

181. Os três avisos em análise apresentam uma forte variabilidade da procura, no que respeita ao fundo solicitado por cada candidatura. Esta realidade não é surpreendente, quando os estudos sobre o terceiro setor em Portugal desenham um cenário de grande diversidade das instituições que o compõem, quanto à natureza, dimensão, recursos, atividades, públicos-alvo e áreas de influência e quando a distribuição territorial de NPT é também marcada por fortes assimetrias, fruto de concentrações em áreas urbanas ou em zonas de elevada procura de mão de obra.

182. Numa ótica de promoção da eficiência do uso dos recursos, se esta forte variabilidade da procura se mantiver em AAC futuros, levantar-se-ão desafios adicionais à análise de mérito das candidaturas, seja a identificação de situações de sub ou sob dimensionamento do fundo solicitado (nomeadamente através de critérios de seleção como a capacidade de gestão e implementação da operação e a adequação dos meios físicos, tecnológicos e humanos às ações propostas) ou a definição de metas de indicadores para cada projeto que reflitam adequadamente a intensidade de fundo aprovado.

183. Entre os avisos em análise é no aviso dedicado ao financiamento de CLAIM que a variabilidade da procura é maior: 50% das candidaturas a solicitam um valor de fundo inferior a cerca de 191 mil euros (representando 29% do total de fundo solicitado), em contraste com um número muito reduzido de candidaturas (10) superiores a 300 mil euros e que representam 41% do total de fundo solicitado.

184. Durante o processo da auscultação várias entidades beneficiárias reconheceram que é precisamente no caso de serviços como os CLAIM que a análise do mérito das candidaturas e da relação entre recursos e resultados é mais sensível, por várias razões:

» Desde logo porque, pela sua natureza de primeiro balcão de entendimento, os CLAIM devem, idealmente, constituir uma rede com forte capilaridade, sem prejuízo da poderem assumir uma dimensão bastante diferenciada, em termos dos recursos mobilizados e dos serviços prestados, em função da concentração de migrantes;

» Em segundo lugar porque as unidades locais terão pouco controlo ou capacidade de influenciar a procura que lhe é dirigida, caso existam alterações legais ou regulamentares no âmbito das condições de entrada e permanência no país ou do modelo de governação dos serviços de integração de migrantes que influenciem o fluxo de entrada e permanência de migrantes no país;

» E em terceiro lugar porque os CLAIM apoiados pelo FAMI 2030 estão sujeitos a requisitos de aplicação de instrumentos que assegurem a igualdade de oportunidades e de género, mecanismos de acompanhamento, monitorização e avaliação da operação e de acessibilidade aos serviços prestados que consomem uma fatia significativa de recursos e que não são necessariamente exigidos a unidades de atendimento local financiadas pelos Municípios.

185. Estas evidências, a par com a sinalização da impossibilidade de aprovar o financiamento de CLAIM em territórios com uma significativa concentração de migrantes e que correm o risco de ficar sem esta resposta, vêm sublinhar a desadequação do financiamento via fundos europeus de uma resposta estratégica e estrutural na execução da política pública, que se deseja contínua no tempo, com implantação nacional e com mínimos de serviço e qualidade estáveis e uniformes no território.

5.9. Questão de avaliação 9 – Eficiência

QA9. Em que medida o sistema de gestão e de controlo do Programa FAMI 2030 é eficiente?

A definição, aprovação e implementação inicial do Sistema de Gestão e Controlo foi atempada e apresenta as condições de adequação para fazer face às exigências da gestão e operacionalização do ciclo das operações, assegurando-se, de forma fiável, validada e atualizada, o registo e armazenamento informatizado de dados de cada operação.

186. O Decreto-Lei n.º 5/2023, de 25 de janeiro, que estabelece o modelo de governação dos fundos europeus para o período de programação 2021-2027, determina que as AG dos Programas devem adotar um Sistema de Gestão e de Controlo (SGC) que assegure a legalidade e a regularidade das despesas e todas as medidas necessárias à mitigação do risco associado à utilização dos fundos europeus, incluindo mecanismos robustos que permitam a prevenção, deteção e correção de irregularidades, fraudes e conflitos de interesses.

187. Neste quadro regulamentar, a Comissão Diretiva da AG do Programa FAMI 2030 aprovou no final de julho de 2023 a versão inicial da descrição do SGC, em linha com o modelo e requisitos-chave estabelecidos no Regulamento (UE) 2021/1060 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de junho, bem com as orientações técnicas emitidas pela AD&C. Em meados de agosto do mesmo ano a Comissão Diretiva da AG do Programa FAMI 2030 aprovou a segunda versão da descrição do SGC com ajustamentos redatoriais e outros resultantes da integração de novos anexos.

188. O SGC do FAMI 2030 - e a sua descrição num documento claro e publicitado – assenta na atribuição clara de responsabilidades e competências entre os organismos envolvidos na gestão dos fundos, na especificação das funções e das tarefas desempenhadas diretamente pela AG, na identificação dos recursos disponíveis para as diferentes funções e na consensualização da forma de organização do trabalho da AG (fluxos de trabalho, processos, divisões internas), dos procedimentos aplicáveis e do seu calendário de aplicação.

189. O SGC tem ainda duas importantes funções, que importa destacar, dadas as evidências recolhidas para resposta à presente QA:

» O estabelecimento de um quadro procedimental, suportado em instrumentos adequados, destinado a garantir um exercício adequado da gestão dos riscos e que permita a adoção de medidas corretivas oportunas e adequadas, de medidas antifraude eficazes e proporcionais, tendo em conta os riscos identificados;

» A descrição do Sistema de Informação, e respetivos sistemas eletrónicos, que suporta o exercício das competências dos organismos do ecossistema dos fundos, em particular da AG.

190. Quanto ao primeiro ponto, no curto espaço de tempo decorrido entre a designação da Comissão Diretiva da AG (no final de março de 2023) e a aprovação da primeira versão da Descrição do SGC foi possível planear uma ampla estratégia que visa a adoção de medidas eficazes e proporcionadas com o objetivo de dissuadir a ocorrência de situações irregulares e fraudulentas, prevenir e identificar os indícios associados, bem como corrigir e reportar, às entidades competentes, as situações detetadas, incluindo a elaboração e aprovação de um conjunto alargado de medidas e instrumentos, por forma a materializar a sua estratégia de prevenção e gestão dos riscos:

» Carta de Missão e Valores;

» Código de Ética e de Conduta;

» Declaração de ausência de conflito de interesses, subscrita por cada trabalhador(a) da Autoridade de Gestão;

» Declaração de Política Antifraude;

» Plano de Prevenção de Riscos de Gestão, incluindo os de Corrupção e Infrações Conexas;

» Manual de Procedimentos, que prevê a metodologia de avaliação do risco para suporte das verificações de gestão;

» Plano de Formação;

» Canal de denúncias de suspeitas de irregularidades, fraude, corrupção e infrações conexas e, ainda, conflitos de interesse.

191. A estratégia adotada foi divulgada, quer interna quer externamente, de forma a garantir a informação e sensibilização de todos os stakeholders, com destaque para a publicação no sítio web do FAMI 2030 (www.fami2030.gov.pt) onde se encontram disponíveis todos os documentos relevantes.

192. A capacidade demonstrada pela AG de, atempadamente, definir e implementar o SGC, beneficiou da experiência da Comissão Diretiva e da equipa do Secretariado Técnico e do lançamento logo no início de agosto do aviso para Assistência Técnica (FAMI 2030-2023-2), que incluía entre as ações elegíveis o funcionamento da estrutura de apoio técnico à gestão, acompanhamento e controlo do Programa; capacitação do pessoal da Autoridade de Gestão; implementação de mecanismos de análise dos riscos de gestão e de combate à fraude, corrupção e infrações conexas e a sua devida divulgação junto da equipa técnica, dos beneficiários e demais partes interessadas; certificação de sistemas internos de acordo com padrões e normas de referência internacionais; e análise de candidaturas, acompanhamento e verificação de operações cofinanciadas pelo FAMI 2030.

Carecem ainda de desenvolvimento e estabilização no Sistema de Informação AG+, um conjunto diverso de módulos de gestão previstos e necessários, o que obrigou à adoção de soluções de contingência que tornaram menos eficiente o trabalho da AG. Sublinha-se, ainda assim, as mais-valias da introdução de OCS que reduzirão a carga burocrática associada às análises financeiras, antecipando-se ganhos de eficiência no processamento de pedidos de pagamento, bem como a redução da taxa de erro.

193. No que respeita ao Sistema de informação (SI), a Resolução do Conselho de Ministros nº 97/2020, de 13 de novembro, que estabelece os princípios orientadores e a estrutura operacional do período de programação de fundos europeus da política de coesão relativo a 2021-2027, determina que a AD&C deve garantir o bom funcionamento operacional de vários sistemas de informação, não só os que asseguram o suporte às suas competências diretas, mas também os que, sob a sua responsabilidade, suportam funções de outros organismos do ecossistema dos fundos, tais como as AG.

194. Na conceção e implementação do SI foram adotados vários princípios e medidas que visam a promoção da eficiência operacional na gestão dos fundos europeus, nomeadamente a centralização dos canais de acesso e comunicação com os promotores, a interoperabilidade com toda a informação residente na Administração Pública e a harmonização e simplificação de procedimentos de análise de candidaturas, decisão, gestão e acompanhamento das operações (e dos respetivos sistemas eletrónicos de suporte). Neste quadro, os vários Programa partilham dois elementos fundamentais da arquitetura do Sistema de Informação Portugal 2030:

» Balcão dos Fundos que constitui, na perspetiva do promotor, um “balcão único”, isto é um único ponto de acesso, para apresentação de candidaturas e pedidos de pagamento, independentemente do Programa financiador ou do Fundo, sendo a interface de relação entre todos os Programas e as entidades beneficiárias. O Balcão é coadjuvado pelo que Linha dos Fundos, um serviço de apoio aos beneficiários e potenciais beneficiários dos fundos europeus. A análise da implementação do Balcão e linha dos fundos no

contexto do arranque do FAMI 2030, na ótica do beneficiário, é explorada na QA seguinte, no quadro da avaliação das medidas de simplificação adotadas 6 ;

» AG+, o sistema de backoffice para monitorização e gestão dos programas, incluindo o FAMI 2030, com interfaces e processo de suporte à análise de candidaturas, decisão, gestão e acompanhamento das operações, emissão dos pedidos de pagamento e contas à AC.

195. Durante o processo de auscultação da AG foi reconhecido que o facto de existir apenas uma entidade a gerir o Sistema de Informação, partilhado pelos vários Programas é, pelo menos teoricamente, uma mais-valia em termos de eficácia e eficiência global do Acordo de Parceria e de cada Programa, na medida em que esta centralização permitirá diminuir os normais entraves de comunicação decorrentes de sistemas com vários interlocutores e contribuir para a integração, qualidade e boa governança de toda a informação gerada no ecossistema dos fundos. Por outro lado, a opção pela manutenção de um sistema de informação cuja arquitetura base decorria da experiência do PT2020 deveria permitir um arranque atempado e eficiente dos PT2030.

196. No entanto, a realidade experienciada pelas unidades técnicas da AG do FAMI 2030 nesta fase de arranque (até à data de corte da avaliação) contraria as mais valias teóricas. O facto do AG+ estar ainda em desenvolvimento, principalmente no que se refere às ferramentas de análise, tem funcionado como um constrangimento à capacidade de resposta eficaz e eficiente da AG, face às exigências dos instrumentos e às necessidades dos técnicos e dos beneficiários.

197. As limitações das funcionalidades de análise de candidatura e decisão - que uma vez completamente operáveis, deverão suportar a verificação de todas as condições regulamentares aplicáveis, a análise da candidatura e a respetiva decisão – são as que mais condicionam o trabalho diário dos técnicos. Enquanto as funcionalidades continuam em produção, os técnicos procedem à análise das candidaturas de forma analógica, com recursos a ficheiros de gestão internos, mas mantém-se a obrigação de reporte de alguma informação no AG+, com a consequente duplicação de trabalho. Estas circunstâncias afetam a eficiência do SGC e colocam pressão sobre os recursos humanos das Unidades Operacionais, ainda mais quando a AG ainda se debate com falta de recursos.

198. A segunda limitação do desenvolvimento da AG+ apontada como geradora de ineficiências prende-se com a funcionalidade de mensagens e notificações. No AG+ a funcionalidade de mensagens e notificações assenta na integração com o Balcão dos Fundos e suporta-se em interações exclusivas por via eletrónica através do SPNE. A funcionalidade de mensagens e notificações via SPNE ainda não se encontra operacional, seja por constrangimentos da produção do AG+ ou por dificuldades de adesão das entidades beneficiárias do FAMI 2030.

199. Nesta fase de arranque (até à data de corte da avaliação) verifica-se um aumento dos encargos administrativos suportados pela AG, que não decorre da aplicação de interpretações mais restritivas dos requisitos previstos, ao nível nacional e europeu - para a qual não foram identificadas evidências – nem da falta de mobilização dos fundos disponíveis para a assistência técnica, mas sim das limitações atuais do SI. Espera-se que este encargo venha a diluir-se, uma vez estejam operacionais todos os módulos da AG+. .

200. Para a eficiência do SGC concorre também a adoção de opções de custos simplificados (OCS), cujas vantagens foram reconhecidas já no anterior período de programação. De acordo com o n.º 3 do artigo 18.º do Decreto- Lei n.º 20-A/2023, de 22 de março, as operações cujo custo total não exceda 200 000,00 € têm de assumir obrigatoriamente a forma de custos simplificados, em linha com o previsto no n.º 2 do artigo 53.º do RDC, com base na metodologia de financiamento definida pela AG, previamente ao lançamento do AAC, devidamente homologada pela Subcomissão Específica do FAMI 2030.

6 À semelhança da análise do efeito das opções de custos simplificados na simplificação da gestão e execução das operações , na ótica do beneficiário.

201. Daqui resultou a aplicação das OCS a 8 dos 9 AAC lançados em 2023 pelo FAMI (a exceção foi o aviso para Assistência Técnica), com preponderância da aplicação de uma taxa fixa. Tal como previsto no SGC, em sede de AAC foi devidamente explicitado a modalidade da OCS aplicável - e a respetiva metodologia, em anexo -, bem como a natureza das despesas que constituem a base de cálculo.

202. Do ponto de vista da AG, as OCS tem subjacente uma alteração nos procedimentos de aprovação e acompanhamento das operações, com uma redução da carga administrava em comparação com tipologias de operação semelhantes em custos reais. A auscultação da AG aponta tendencialmente para uma redução dos tempos dedicados às componentes financeiras das candidaturas e, globalmente, dos tempos despendidos pelos técnicos na análise de candidaturas, antecipando-se também ganhos de eficiência no processamento dos pedidos de pagamento e a redução da taxa de erro.

203. Reconhecendo-se estas vantagens ao nível da simplificação da gestão, a AG demonstrou, ainda assim, estar atenta à necessidade de garantir o cumprimento do princípio da exclusão do duplo financiamento, o qual, num quadro de aumento do recurso a formas simplificadas de financiamento e da eliminação da obrigatoriedade de carimbar os documentos originais para efeitos de evidência de despesas, exigirá particular atenção dos técnicos e sistemas de suporte adequados.

5.10. Questão de avaliação 10 – Eficiência

QA10. Em que medida e de que forma será possível uma maior simplificação na forma como o Programa FAMI 2030 é implementado?

Os efeitos das medidas de simplificação, transparência e previsibilidade na gestão do Programa são valorizados pelas entidades beneficiárias, com destaque para a publicação do plano anual de avisos, a melhoria dos conteúdos dos AAC e a adoção de metodologias de custos simplificados.

204. Estreitamente articulada com a QA anterior e ainda no âmbito do critério da eficiência, a presente QA está centrada na avaliação de uma possível maior simplificação da implementação do FAMI 2030, sem que tal comprometa custos adicionais ou prejuízos em matéria de cumprimento dos objetivos do Programa.

205. A complexidade processual que acomete os sucessivos quadros de programação comunitários configura dificuldades amplamente reconhecidas e que podem representar um obstáculo à garantia da desejada conciliação entre o cumprimento dos requisitos legais e dos princípios da imparcialidade, transparência e proporcionalidade e a eficácia e eficiência da gestão dos fundos na seleção e apoio das operações mais adequados e relevantes face aos às necessidades dos públicos-alvo e aos objetivos estratégicos dos Programas.

206. O impacto da carga administrativa e do grau de exigência e detalhe nos formulários e requisitos documentais é maior entre as organizações de menor dimensão, com menos recursos e que não têm a possibilidade de recorrer a apoio externo especializado na captação de fundos europeus, as quais tenderão a constituir uma porção significativa de potenciais beneficiários do FAMI 2030. Assim, ainda que em sede de auscultação seja reconhecido o esforço de simplificação ao longo dos sucessivos quadros de programação comunitários, e que não sejam identificados requisitos legais, procedimentos ou práticas que criem encargos administrativos desproporcionados ao nível nacional e europeu, a complexidade e exigência do processo de candidatura e de acompanhamento da execução dos projetos é ainda uma questão muito pertinente e com impactos no dia-a-dia das entidades beneficiárias.

207. A AG reconhece também o risco de segmentação da potencial procura, entre entidades que já beneficiam da experiência de candidatura a este tipo de apoio, cada vez mais capacitadas para apresentarem projetos bem classificados na análise de mérito, e outras entidades mais recentes, com capacidades mais limitadas. Este fenómeno é um risco que importa combater, nomeadamente através de medidas de capacitação da procura, porque pode resultar em ineficiências no uso dos recursos e na perda do potencial efeito pedagógico que a execução de operações apoiadas por fundos europeus tem sobre organizações menos experientes no planeamento, monitorização e avaliação de projetos.

208. Entre as medidas de simplificação mais valorizadas pelos beneficiários estão: i) a disponibilização do plano anual de avisos, que permite antecipar as suas necessidades e os timings de implementação dos projetos, e, no caso de operacionalizados por convite, a iniciativa e disponibilidade da AG para uma articulação atempada com os beneficiários; ii) a melhoria da organização e da clareza informação incluída nos AAC; iii) a eliminação da obrigatoriedade de carimbar os documentos originais para efeitos de evidência de despesas; iv) a adoção de metodologias de custos simplificados.

209. A análise do inquérito realizado corrobora este quadro de uma crescente simplificação processual, reconhecida pelos beneficiários, mas ainda com caminho a percorrer: a adequação da divulgação dos AAC no que respeita ao seu acesso e clareza da informação é considerada adequada ou muito adequada por 75% dos respondentes, mas a posição é menos consensual quanto ao acesso, clareza e pertinência dos conteúdos nos manuais e outros documentos de apoio (apenas 55% dos respondentes consideram adequado/ muito adequado) e quanto aos requisitos procedimentais e documentais na candidatura (58%, ver Figura A3).

Num quadro global de recetividade dos beneficiários às OCS e de reconhecimento das suas vantagens na simplificação das candidaturas e execução das operações, exige-se da AG uma avaliação cuidada da

adequação das OCS e dos parâmetros fixados à natureza dos projetos que se pretende apoiar e um esforço continuado de capacitação e comunicação com os beneficiários, nomeadamente sobre as evidências exigidas em sede de verificações administrativas e no local.

210. Em linha com as iniciativas de desburocratização e simplificação no acesso aos fundos europeus e ao financiamento de operações, a introdução das opções de custos simplificados em diversos FEEI é uma das medidas implementada já no anterior quadro de programação e recomendada (ou até de uso obrigatório em algumas condições) no atual.

211. Já em 2021, a Avaliação da Aplicação de Custos Simplificados concluía que em Portugal o contexto é facilitador para a implementação das OCS, na medida em que se observa um crescimento do interesse das AG nesta matéria e que não se verifica incompatibilidades com a legislação nacional. Concluiu-se na altura que as OCS facilitam a redução da carga administrativa e imprimem maior celeridade dos procedimentos, reduzindo as taxas de erro e permitindo aos beneficiários focarem-se mais nas realizações e resultados aquando da elaboração das candidaturas e execução das operações. De acordo com os resultados da avaliação, a adoção mais generalizada de OCS exige alterações nos procedimentos de controlo e auditoria, numa perspetiva de maior foco na verificação dos resultados em detrimento das despesas, e um esforço de clareza nos documentos orientadores, visando a minimização de eventuais incertezas jurídicas e atitudes de desconfiança, que tendem a emergir em contextos de mudança de práticas e procedimentos.

212. A recetividade dos potenciais beneficiários à adoção de metodologias de custos simplificados ficou evidente na presente avaliação seja em sede de focus groups ou dos inquéritos: a grande maioria dos inquiridos afirma que as OCS permitem simplificar o processo de candidatura e reduzir os encargos administrativos (87%, Figura A6) e que facilitam um maior foco nas realizações e resultados durante o planeamento do projeto e a candidatura (84%). Ainda assim, emergiram dúvidas e incertezas quanto às evidências que devem ser apresentadas para verificação administrativa (nomeadamente aquando da submissão de pedidos de pagamento) e no local, justificando-se um esforço continuado da AG na comunicação e explicação da informação incluída nos AAC.

213. De uma forma global, num quadro de recetividade, há um apelo das entidades beneficiárias para uma avaliação cuidada da adequação das OCS e dos parâmetros fixados (categorias de despesa consideradas como custos diretos elegíveis e valor da taxa fixa ou de custos unitários) à natureza das operações que se pretende apoiar - a qual será variável em função do peso dos custos diretos com pessoal no orçamento real do projeto – e um sentimento de desconfiança que a simplificação em algumas fases do processo tenha como contrapartida um aumento da exigência das verificações em fase subsequentes, sendo necessária uma informação atempada dos beneficiários caso tal se venha a verificar.

214. Quanto à operacionalização das OCS nos AAC lançados até à data de corte, os beneficiários consideram que a inclusão das despesas com os recursos humanos responsáveis pela gestão, acompanhamento, e monitorização do projeto nos custos elegíveis diretos seria pertinente e até mais coerente com os princípios do financiamento europeu, principalmente no caso de AAC que valorizam na análise de mérito das candidaturas o estabelecimento de parcerias e a aplicação de instrumentos que assegurem a igualdade de oportunidades e de género e de mecanismos de acompanhamento, monitorização e avaliação da operação. Note-se, no entanto, que no AAC para financiamento de CLAIM não foi identificado um número significativo de candidaturas em parceria que pudesse justificar uma alteração dos custos elegíveis diretos para reforço do apoio à entidade líder da parceria.

215. A construção de um histórico de aplicação das OCS ao FAMI 2030, inexistente até ao momento, será muito útil para a identificação de lições de experiência e para o afinamento da sua operacionalização.

O Balcão e a Linha dos Fundos constituem uma porta única de entrada para o FAMI 2030 e contribuem para a simplificação e diminuição da carga administrativa sobre os beneficiários. Algumas funcionalidades do Balcão e da Linha dos Fundos podem ainda ser melhoradas, facilitando a sua utilização por parte dos beneficiários, destacando-se a necessidade de prestar maior suporte técnico aos utilizadores e maior apoio no esclarecimento de dúvidas/pedidos de esclarecimento.

216. O sistema de informação de suporte à implementação do PT 2030, e os respetivos sistemas eletrónicos de intercâmbio de dados, são instrumentais na estratégia de simplificação da gestão dos fundos, no que respeita ao princípio da centralização dos canais de acesso e comunicação com os promotores, através da evolução para um Balcão Único, que centralize toda a informação e notificação dos beneficiários, e ao princípio da harmonização e simplificação dos formulários de candidatura, reduzindo a informação exigida ao mínimo necessário para cumprimento das obrigações de gestão eficiente e eficaz dos fundos europeus.

217. A implementação do Balcão dos Fundos (e do respetivo suporte telefónico e via email, a Linha dos Fundos), que constitui na perspetiva do promotor, o único ponto de acesso para apresentação de candidaturas e pedidos de pagamento, independentemente do Programa financiador ou do Fundo, é uma das medidas de simplificação que exige uma cuidada coordenação entre órgãos envolvidos, de forma a dar respostas adequadas e uniformizadas às problemáticas que surgem durante o período de programação.

218. O processo de auscultação revela que, de acordo com os beneficiários, o arranque do Balcão e da Linha dos Fundos sofreu da demora no prazo de resposta às suas questões, de alguma inconsistência nas mesmas, e do recurso as respostas demasiado genéricas (“respostas tipo”). Ainda assim, deve ser sublinhado o esforço de coordenação entre a AG e a Linha dos Fundos à medida que foram lançados mais AAC e que terá contribuído para que entre os respondentes ao inquérito que afirmam ter feito um pedido de esclarecimento à Linha dos Fundos (ver Quadro A14), 81% apresente um grau de satisfação positivo/ muito positivo com a qualidade e a rapidez das respostas obtidas (ver Quadro A15).

219. Em termos operativos, o Balcão do Fundos apresenta melhorias sobretudo ao nível da interoperabilidade e da facilidade de utilização do sistema operativo, que aparenta ser mais intuitivo que o anterior, diminuindo a carga administrativa dos promotores: os respondentes do inquérito destacam como características positivas/ muito positivas a facilidade de acesso (93% dos respondentes, ver Figura A2), a facilidade na submissão de candidaturas (93%) e a facilidade no upload de documentos (91%). Novamente, foram ainda assim identificadas dificuldades iniciais, associados ao registo de utilizadores e superutilizadores e à morosidade e ao desempenho da plataforma, nomeadamente no que respeita ao tempo de espera durante o processamento e upload de documentos.

220. Do processo de auscultação resulta também que parte das entidades beneficiárias não conhece as responsabilidades da AD&C na implementação do Balcão e Linhas dos Fundos, nem a estratégia de simplificação que está na base da decisão da implementação de um balcão único, atribuindo a responsabilidade pelas dificuldades sentidas na interação com estas plataformas à AG ou a uma ausência de coordenação que resulta em encargos administrativos para elas próprias. Para além da continuação do desenvolvimento do Balão e Linha dos Fundos, que será necessariamente um processo evolutivo que ganhará com as lições da experiência, a elaboração de materiais de apoio à candidatura ao Programa FAMI 2030 permitiriam também auxiliar o processo de candidaturas e submissão de despesas.

5.11. Questão de avaliação 11 – Coerência

QA11. Em que medida o Programa FAMI 2030 é coerente com as iniciativas apoiadas no seu domínio de política pública, em particular com o apoio disponibilizado através do Instrumento Temático do Fundo?

Ao nível programático verifica-se que existe uma elevada coerência da abordagem preconizada na arquitetura do FAMI 2030 com o mix de políticas associadas aos seus grandes pilares de intervenção, por um lado, como resposta às necessidades e desafios que o país enfrentava ao nível da gestão dos fluxos migratórios, do asilo e da integração, por outro lado, face à necessidade de garantir os compromissos e metas assumidas no âmbito da UE e dos acordos bilaterais.

221. O Regulamento (UE) 2021/1147 criou o Fundo para o Asilo, a Migração e a Integração, que visa contribuir para a gestão eficiente dos fluxos migratórios e ajudar a aplicar, reforçar e desenvolver políticas comuns da União Europeia (UE) em matéria de asilo e imigração. Este Regulamento é um dos diversos fundos criados pela UE no espaço da liberdade, justiça e segurança7., nomeadamente o Regulamento (UE) 2021/1148 (cria, no âmbito do Fundo de Gestão Integrada das Fronteiras, o Instrumento de Apoio Financeiro à Gestão das Fronteiras e à Política de Vistos) e o Regulamento (UE) 2021/1149 (cria o Fundo para a Segurança Interna).

222. O Programa FAMI 2030, foi aprovado pela Comissão Europeia através da Decisão C(2022) 9332 final, de 8 de dezembro. A sua arquitetura programática foi desenhada num contexto em que o Estado Português reforçou o seu compromisso com as matérias relacionadas com a gestão dos fluxos migratórios, o asilo e a integração, ao conceber o Plano nacional de implementação do Pacto Global das Migrações (Resolução do Conselho de Ministros n.º 141/2019, de 20 de agosto). O FAMI 2030 é determinante para o cumprimento dos objetivos e das metas preconizadas. As matrizes seguintes evidenciam, para cada eixo estratégico do Plano nacional de implementação do Pacto Global das Migrações, os contributos do FAMI, no âmbito dos seus diversos objetivos específicos.

Tabela 12. Contributos do FAMI 2030 para a prossecução do Plano nacional de implementação do Pacto Glocal das Migrações

Eixo Estratégico (Plano nacional de implementação do Pacto Global das Migrações)

FAMI 2030

Tipologias de ação

EP 1 Promoção de migrações seguras, ordenadas e regulares, como a forma mais eficaz de enquadrar os movimentos de mobilidade humana, gerir as dinâmicas demográficas e valorizar o seu contributo para o desenvolvimento dos países de origem, de trânsito e de destino

OE2 –

Migração legal e integração

1. Ações nos países de origem, com destaque para a promoção de esquemas de mobilidade laboral e para fins de educação de nível superior e de investigação, em complementaridade com os instrumentos externos da UE.

2. Uniformização da recolha de dados de acolhimento e de integração de migrantes e a atualização do sistema de informação estatística sobre migrações (atual SEFSTAT), adaptando-o aos novos requisitos

3. Sessões de informação prévias à partida sobre os mecanismos disponíveis para uma migração regular e organizada, alertando para riscos associados à migração ilegal

4. Celebração de acordos bilaterais com países de origem, tendo em vista suprir necessidades do mercado de trabalho nacional

7 De acordo com o artigo 3.º do Tratado da União Europeia, que estabelece os objetivos da União Europeia, esta oferece aos seus cidadãos um espaço de liberdade, de segurança e de justiça, sem fronteiras internas. Trata -se de um espaço em que a livre circulação de pessoas é assegurada em conjugação com medidas adequadas em matéria de controlos nas fronteiras externas, asilo , imigração e prevenção e combate à criminalidade. No Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), no Título V (artigos 67.º a 89.º), contém regras gerais (artigos 67.º-76.º), bem como capítulos específicos relativos a: i. políticas em matéria de controlos nas fronteiras, asilo e imigração; ii cooperação judiciária em matéria civil; iii. cooperação judiciária em matéria penal; iv. cooperação policial.

Eixo Estratégico (Plano nacional de implementação do Pacto Global das

Migrações)

FAMI 2030

Tipologias de ação

OE4 –

Solidariedade

1. Acolhimento de requerentes e beneficiários de proteção internacional

EP 2 Melhoria dos processos de organização dos fluxos migratórios e da gestão integrada de fronteiras, designadamente quanto aos pedidos dos vistos e das autorizações indispensáveis à imigração regular e quanto à segurança das fronteiras, através do combate ao TSH, da contenção da migração irregular e da promoção da segurança documental

OE1 – Asilo

1. Desenvolvimento do sistema de informação de suporte aos pedidos de asilo

OE2 –

Migração legal e integração

1. Unidades locais de atendimento a NPT

2. Implementação de estratégias locais de integração

3. Alojamento

4. Facilitação dos processos de reconhecimento de qualificações estrangeiras e o trabalho com empregadores

OE3 – Voltar

1. Atividade inspetiva e de fiscalização

EP 3 Promoção do acolhimento e integração dos imigrantes, assegurando que se encontrem em situação regular, promovendo o reagrupamento familiar, favorecendo o domínio da língua portuguesa, a escolarização das crianças e jovens e a educação e formação profissional de adultos, melhorando as condições de acesso a habitação, saúde e proteção social, e estimulando a sua

integração e participação cívica

OE1 – Asilo e OE2 –

Migração legal e integração

1. Criação de centros de acolhimento para refugiados e o apoio à manutenção dos existentes;

2. Apoio a processos de reagrupamento familiar;

3. Apoio a oportunidades formativas para NPT (exceção à formação profissional certificada e cursos vocacionais) e para profissionais que trabalham com NPT;

4. Formação em língua portuguesa nomeadamente a que confere certificação

EP 4 Apoio à ligação dos migrantes ao seu país de origem e aos seus projetos de retorno

OE3 – Voltar

1. Programas de retorno voluntário e de reintegração em países terceiros

2. Ações de monitorização dos retornos forçados

3. Expansão de CIT e CIT/EE

4. Dinamização da rede de agentes de ligação no atinente ao desempenho

de funções na área do retorno e reintegração nos países de origem

Fonte: Programa FAMI 2030 e Plano Nacional de Implementação do Pacto Global das Migrações (RCM n.º 141/2019).

223. Com exceção do Eixo Estratégico 5 “Incremento das parcerias para o desenvolvimento com os países de origem e trânsito, assim enfrentando as causas profundas das migrações e reduzindo o peso dos fatores ligados à privação material, às desigualdades e discriminações, à ausência de oportunidades de trabalho ou à falta de condições mínimas de bem-estar”, onde o FAMI não cofinancia qualquer iniciativa, ficando o mesmo a cargo de outras fontes de financiamento (instrumentos externos da UE), para os restantes eixos estratégicos existe um forte alinhamento e um elevado contributo do FAMI para a sua prossecução.

224. O objetivo estratégico do Programa FAMI 2030 encontra-se alinhado com o estabelecido no Regulamento (UE) 2021/1147 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de julho de 2021, “contribuir para a gestão eficaz dos fluxos migratórios e para a aplicação, o reforço e o desenvolvimento da política comum em matéria de asilo e da política comum em matéria de imigração, em consonância com o acervo da União aplicável e no pleno respeito das obrigações internacionais da União e dos Estados-Membros decorrentes dos instrumentos internacionais de que são parte”. Dos 4 objetivos específicos do FAMI 2030, o primeiro pretende reforçar e desenvolver o Sistema Europeu Comum de Asilo, incluindo a sua dimensão externa. Num quadro contextual em que é determinante a operacionalização de medidas que reforcem o Sistema Europeu de Comum de Asilo, de modo a garantir que a UE é efetivamente um espaço de proteção para as pessoas que fogem de perseguições ou de danos graves no seu país de origem (o asilo é um direito fundamental e uma obrigação internacional, como reconhecido na Convenção de Genebra de 1951 sobre a proteção dos refugiados) este OE do FAMI 2030, assume um papel muito relevante.

225. Acresce que os países da UE têm a responsabilidade partilhada de acolher os requerentes de asilo de forma digna, garantindo que são tratados de forma justa e que o seu caso é analisado de acordo com normas uniformes. Desde 1999, a UE estabeleceu um Sistema Europeu Comum de Asilo (SECA), sendo que, em 2020, a

Comissão Europeia propôs a reforma do sistema através de uma abordagem global da política de migração e asilo baseada em três pilares principais: i. procedimentos eficientes de asilo e regresso; ii. solidariedade e partilha equitativa de responsabilidades; e iii. parcerias reforçadas com países terceiros. Neste contexto, o FAMI, através do OE1 assume estas preocupações e desafios. É importante sinalizar que para diversos stakeholders manifesta-se uma ausência de política pública nacional nesta matéria (asilo), que permita enquadrar melhor a resposta a este desafio, sendo assumido/adotada a estratégia europeia, sem ter verdadeiramente em conta as especificidades nacionais.

226. O Plano de ação sobre a integração e a inclusão para 2021-2027 (SWD(2020) 290 final), sinaliza a importância de desenvolver ações que apoiam a integração e a inclusão eficazes em todos os domínios setoriais. Para isso é necessário criar parcerias sólidas para um processo de integração mais eficaz, nomeadamente através da capacitação e habilitação de todas as partes interessadas pertinentes para contribuírem para o processo de integração. O FAMI no âmbito do OE 3 e 4, atribui uma importância acrescida ao desenvolvimento de ações de formação/capacitação e sensibilização dos diversos atores-chave (entidades públicas, parceiros sociais e sociedade civil).

227. Assinala-se também a elevada coerência com o Instrumento Temático do Fundo. Com este instrumento, os fundos podem ser afetados a necessidades emergentes ou imprevistas e orientados para mudanças de prioridades da UE ou em função da evolução de diversos desafios. Em conformidade com o programa de trabalho anterior, a DG HOME está a gerir e lançou um convite permanente à apresentação de pedidos de financiamento adicional através de subvenções de ação da UE: Ação da União para apoiar os sistemas de acolhimento, de asilo e de recolocação.

228. A Decisão de Execução da Comissão de 12.12.2022, relativa ao financiamento das componentes do Instrumento Temático do Fundo, no âmbito do Instrumento de Apoio Financeiro à Gestão das Fronteiras e à Política de Vistos, e a adoção do programa de trabalho para os anos de 2023, 2024 e 2025 (que altera a Decisão de Execução C(2021)8459 da Comissão), sinaliza as ações específicas e os projetos transnacionais ou nacionais a apoiar por gerarem valor acrescentado para a União em conformidade com os objetivos do Fundo. Assim, a aposta centra- se na:

» Inovação na vigilância das fronteiras, facilitação/automatização dos pontos de passagem de fronteiras e dos processos de controlo das fronteiras e apoio às estratégias de gestão integrada das fronteiras dos Estados- Membros (pode incluir o ensaio, a validação, a continuação da experimentação e/ou a implantação de novas tecnologias ou métodos);

» Apoio à biometria;

» Apoio ao cumprimento da aplicação do quadro jurídico relevante em matéria de interoperabilidade

» Política de vistos - cooperação consular e ações de formação.

229. O programa de trabalho definido sinaliza ainda que através do apoio prestado pelo Instrumento Temático do Fundo, será possível: i. apoiar uma gestão europeia integrada e eficaz das fronteiras externas, de modo a facilitar a passagem legítima das fronteiras, prevenir e detetar a imigração irregular e a criminalidade transfronteiriça e gerir eficazmente os fluxos migratórios; ii. apoiar a política comum de vistos para assegurar uma abordagem harmonizada no que respeita à emissão de vistos e facilitar as viagens, contribuindo simultaneamente para prevenir os riscos migratórios e de segurança. Neste quadro, o FAMI 2030 é perfeitamente coerente com estas apostas estratégicas, permitindo reforçar as complementaridades e robustecer os resultados nestas áreas de política. Manifesta-se uma elevada complementaridade entre o FAMI e o Instrumento de Apoio Financeiro à Gestão das Fronteiras e à Política de Vistos, sobretudo ao nível do novo Pacto e da gestão integrada das fronteiras.

230. Este alinhamento e coerência do FAMI com as politicas europeias é ainda particularmente evidente no caso do retorno, em que que foi utilizada a estratégia da UE para o retorno voluntário assistido e reintegração na definição do AAC específico do FAMI 2030 (FAMI2030-2023-6 Regressos voluntários e

reintegração nos países de origem), incluindo nos critérios de seleção das candidaturas (as entidades tinham de evidenciar o alinhamento do projeto com os requisitos europeus plasmados na Estratégia da UE sobre o regresso voluntário e a reintegração (COM(2021) 120 final). É importante sinalizar que para diversos stakeholders também neste domínio se manifesta uma ausência de política pública nacional (retorno voluntário), que permita enquadrar melhor a resposta a este desafio, sendo assumido/adotada a estratégia europeia, sem ter verdadeiramente em conta as especificidades nacionais.

231. Importa ainda relevar o Fundo para a Segurança Interna (FSI). Este tem por objetivo geral contribuir para assegurar um elevado nível de segurança na União. Assim, tem como objetivos específicos: i. Prevenir a criminalidade, lutar contra a criminalidade transnacional grave e organizada, incluindo o terrorismo, e reforçar a coordenação e a cooperação entre as autoridades responsáveis pela aplicação da lei e outras autoridades nacionais dos Estados-Membros, incluindo a Europol e outros organismos competentes da União, e com os países terceiros e as organizações internacionais relevantes; ii b) Reforçar a capacidade dos Estados-Membros e da União para gerir de forma eficaz os riscos relacionados com a segurança e as crises, e preparar e proteger as pessoas e as infraestruturas críticas contra ataques terroristas e outros incidentes relacionados com a segurança. A importância destes temas e das respostas aos desafios em presença, perfeitamente alinhados e coerentes com os objetivos do FAMI 2030, levaram a que Portugal tenha efetuado a transferência de 3,2 milhões de euros do FAMI para o FSI, em consonância com o disposto no n.º 1 do artigo 26.º do Regulamento (UE) 2021/1060, e “em resultado da análise da capacidade de absorção dos fundos em causa no período de apoio 2014-20 e das necessidades de investimento indicadas pelas potenciais entidades beneficiárias destes fundos”.

232. Se genericamente, se pode concluir que o Programa FAMI 2030 é coerente com as atuais políticas públicas ao nível nacional e da União Europeia (acolhimento, integração), alguns stakeholders auscultados assinalam a importância de se aprofundar a resposta aos desafios da política migratória. Se por um lado, os princípios estão assegurados, por outro lado, deveria haver um maior foco no fenómeno. Em termos nacionais deveria existir uma reflexão sobre o modo como estamos a acolher os migrantes e a promover a sua integração/inclusão na sociedade portuguesa. Deveria igualmente proceder-se a uma reflexão mais alargada, sobre o que está a acontecer em termos internacionais (enorme e exponencial pressão nos países de saída) e sobre as respostas que os Estados-Membros disponibilizam, incluindo Portugal.

Existem estruturas e mecanismos de coordenação que garantem uma maior coerência entre o FAMI 2030 e as iniciativas apoiadas no seu domínio de política pública europeia.

233. O facto da Subcomissão Específica do Programa FAMI 2030 ser coordenada pelo membro do Governo responsável pela área das migrações e integrar os membros do Governo responsáveis pelos negócios estrangeiros (conforme disposto no artigo 47.º do Decreto-Lei n.º 5/2023, de 25 de janeiro), confere-lhe uma enorme importância na coordenação eficaz das diversas iniciativas de política europeia.

234. Também o facto da Agência para o Desenvolvimento e Coesão, I.P. ter a função de coordenação técnica do Programa FAMI 2030, e integrar nas suas competências a interlocução técnica com a Comissão Europeia/DG HOME, é muito relevante para garantir um forte alinhamento entre o Programa FAMI 2030 e as orientações, objetivos, iniciativas desenvolvidas no âmbito da política pública europeia.

235. O trabalho de proximidade e de concertação da AG do FAMI 2030, com estas duas “entidades”, afigura-se positivo e o garante da coerência a alinhamento do Programa com os principais instrumentos de política europeia e com os compromissos assumidos pelo Estado português nestas matérias.

5.12. Questão de avaliação 12 – Coerência

QA12. Em que medida o Programa FAMI 2030 é coerente com outros fundos da UE, e em particular com a ação externa da UE? Qual o contributo do modelo de governação do Programa FAMI 2030 para esta coerência?

Existência de estruturas e mecanismos de coordenação que asseguram a coordenação, complementaridades e sinergias com outros fundos europeus, em particular os fundos da coesão, os demais fundos dos assuntos internos e a ação externa da UE.

236. O Decreto-Lei n.º 5/2023, de 25 de janeiro estabelece o modelo de governação dos fundos europeus para o período de programação 2021-2027. No caso do Programa FAMI 2030 atribui-se à Subcomissão Específica do Programa FAMI 2030 da Comissão Interministerial de Coordenação (CIC) do Portugal 2030 a coordenação política, à Agência para o Desenvolvimento e Coesão, I.P. (AD&C) a coordenação técnica, à Autoridade de Gestão (AG) FAMI 2030 a gestão, ao Comité de Acompanhamento (CA) FAMI 2030 o acompanhamento, à Inspeção-Geral de Finanças (IGF) a auditoria, e ainda funções de articulação funcional distribuídas por variadas equipas.

237. O facto da Subcomissão Específica do Programa FAMI 2030 ser coordenada pelo membro do Governo responsável pela área das migrações e integrar os membros do Governo responsáveis pela gestão global dos programas financiados pelos fundos europeus, pelos negócios estrangeiros, pela administração interna, pela justiça, pela educação, pelo trabalho, solidariedade e segurança social, pela saúde e pela habitação (conforme disposto no artigo 47.º do Decreto-Lei n.º 5/2023, de 25 de janeiro.), confere-lhe uma importância acrescida numa resposta integrada e multidimensional aos principais desafios associados ao asilo, migração e integração e uma coordenação eficaz dos fundos para garantir melhores resultados nestes domínios. Competindo a esta Subcomissão Específica, conforme previsto no artigo 9.º, conjugado com o artigo 47.º, do Decreto-Lei n.º 5/2023, de 25 de janeiro, aprovar a regulamentação específica de aplicação do Fundo, proposta pela Autoridade de Gestão é-lhe também reforçado o seu papel de coordenação na abordagem a prosseguir no FAMI 2030.

238. No que respeita à função de coordenação técnica do Programa FAMI 2030, esta é assegurada pela Agência para o Desenvolvimento e Coesão, I.P. (artigo 48.º do Decreto-Lei n.º 5/2023, de 25 de janeiro). Das suas competências releva a participação com a Autoridade de Gestão do Programa FAMI 2030 na interlocução técnica com a Comissão Europeia/DG HOME e, em articulação com a Autoridade de Gestão e em razão das matérias em causa, a coordenação técnica global do respetivo instrumento de programação, reprogramação e monitorização do Programa FAMI 2030. A Agência para o Desenvolvimento e Coesão, I.P. assume um conjunto de competências em que é imprescindível um trabalho de grande proximidade e de concertação com a AG do FAMI 2030, nomeadamente na emissão de orientações técnicas, na elaboração da regulamentação específica, na consolidação das propostas de plano anual de avisos e nas metodologias de opções custos simplificados. Até ao momento afigura-se positiva a relação de trabalho e de articulação estabelecida, nomeadamente ao nível da definição do plano anual de avisos e das metodologias de opções de custos simplificados.

239. Outras das competências da AD&C, passa por coordenar e desenvolver, em articulação com a rede de monitorização e avaliação, o sistema de avaliação do Portugal 2030 e do FAMI 2030, na perspetiva da sua contribuição para a concretização das políticas públicas cofinanciadas.

240. As redes de articulação entre Programas Operacionais já estavam previstas no período de programação anterior (2014-2020), mas não integravam o FAMI 2014-2021. Estas redes foram repensadas, têm grande potencialidade e podem ser muito importantes para gerar sinergias e complementaridades entre Programas, para a implementação de disposições comuns do RDC e para a coordenação de políticas públicas. A coordenação de cada uma das redes ainda está a redefinir-se, num contexto atual marcado por muitas das AG dos Programas ainda estarem focadas no encerramento dos Programas do período de

programação anterior (2014-2020). Têm vindo a ser abertos AAC, mas estão sobretudo focados no encerramento, o que não tem permitido ainda um maior trabalho de proximidade e de concertação efetivo.

241. Muito do trabalho em parceria (por exemplo, ao nível da avaliação – conceitos, entendimentos, comunicação) tem sido bem conseguido (por exemplo, efetuar avaliações conjuntas entre AG/temáticas no atual quadro), no entanto, apesar de se otimizar, estas redes acabam por ser mais morosas, porque obriga a consensos e, portanto, a negociação. Assinala-se como muito positivo o lançamento de Avisos complementares (por exemplo, o Aviso FAMI2030-2024-10 Educação intercultural em contexto escolar, que visa apoiar as comunidades educativas na prevenção/diminuição do abandono escolar precoce e do insucesso escolar de crianças e jovens nacionais de países terceiros através da educação intercultural em contexto escolar, como oportunidade e fonte de aprendizagem, com o Aviso lançado pelo Pessoas 2030, “Aprendizagem da língua portuguesa para cidadãos estrangeiros (PLA)”). Este último Aviso foi trabalhado em conjunto entre as duas AG, existindo diversas reuniões de trabalho e concertação entre ambas e com outros parceiros relevantes (IEFP, DGEstE, ANQEP), permitindo por exemplo definir as Regiões que cada Programa apoiava.

242. Este trabalho de articulação, de parceria, também se repercutiu no Plano Anual de Avisos; estando previsto desenvolver e lançar AAC complementares. Ao contrário do passado, em que o FAMI estava muito fechado em si mesmo, atualmente a AG tem maior autonomia, o que tem potencial para gerar resultados mais significativos a prazo (assinala-se como muito positivo que, através destes 2 Programas – Pessoas 2030 e FAMI 2030, a aprendizagem da língua portuguesa para cidadãos estrangeiros (PLA) tenha pela primeira vez cobertura nacional, apoiada pelos fundos europeus).

243. Assim, até ao momento, algumas redes de articulação têm sido muito importantes (pe. demografia, qualificação, inclusão), sobretudo no trabalho realizado ao nível dos AAC (calendarização, otimização de tipologias de operação, promoção de sinergias e complementaridades entre domínios de intervenção,…). Não obstante, alguns stakeholders sinalizam que este trabalho de proximidade e articulação é inevitável, e não decorre da existência de espaços formais de concertação. Em função da necessidade e utilidade de alinhar respostas, as entidades gestoras dos programas (por exemplo, AG PESSOAS 2030 e AG FAMI 2030), procuram articular temporalmente AAC, fazendo-o no exercício das funções normais de gestão. Não obstante, é fundamental que exista planeamento na atuação, programação das medidas de resposta, de modo que a operacionalização e o seu faseamento seja de mais fácil de concretização pelas AG (a programação é que deve fomentar a complementaridade).

244. Regista-se também como muito positiva a relação de trabalho e de articulação com a Estrutura de Missão do PRR. No atual período de programação ainda muito poucas das AG dos diversos Programas tiveram auditoria, mas o PRR já passou por esse processo e a CE tem apresentado recomendações. Como a Estrutura de Missão do PRR está a trabalhar nessas recomendações (porque não recebe as tranches sem comprovar o seu cumprimento), muita da interação e do debate é realizado em termos de coordenação, onde também a AG FAMI 2030 está presente.

245. Em síntese, a existência de mecanismos de coordenação e de estreita articulação existem e no futuro serão utilizados ainda mais regularmente, gerando bons resultados a prazo. Contudo, mais do que as redes, formais, importa consolidar as relações de proximidade e de trabalho bilateral entre AG, de modo a agilizar procedimentos e definir e concretizar potenciais complementaridades na resposta a desafios comuns.

O Programa FAMI 2030 apoia temas transversais numa lógica de complementaridade com outros fundos europeus.

246. O Plano de ação sobre a integração e a inclusão para 2021-2027 salienta que para o Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027, “a Comissão propôs concentrar o Fundo para o Asilo e a Migração (FAMI) no apoio a medidas implementadas nas fases incipientes da integração e na adaptação de medidas horizontais”.

Assim, “a integração no mercado de trabalho e a inclusão social dos migrantes poderá ser financiada no âmbito do Fundo Social Europeu Mais (FSE+). O Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) apoia a inclusão através de infraestruturas, equipamentos e acesso a serviços de educação, emprego, habitação, sociais, de saúde e de acolhimento de crianças. Além disso, nos domínios pertinentes para a integração, os investimentos do FSE+, do FAMI e do FEDER devem ser complementares e trabalhar em sinergia com outros fundos e programas da UE, designadamente o Erasmus+, o Mecanismo de Recuperação e Resiliência, o Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) e o InvestEU, a fim de apoiar a inclusão social de uma forma integrada”.

247. Acresce que a integração não termina após um período pré-definido, pelo que as políticas transversais assumem uma importância central para apoiar a inclusão contínua. Assim, o Quadro Financeiro Plurianual 2021-2027 tem em conta a necessidade de investimentos ao longo de todo o processo de integração, sobretudo através de apoio financeiro nos domínios do emprego, da educação, dos cuidados sociais e de saúde e da habitação através dos diversos instrumentos da política de coesão, como o Fundo Social Europeu Mais, o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e outros fundos como o Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e o Erasmus+.

248. Este potencial de articulação está, aliás, no próprio Programa FAMI 2030, onde se explicitam as complementaridades potenciais a estabelecer, com especial destaque para o PRR e os instrumentos que compõem o Acordo de Parceria. Ao nível do OE 1, com o PRR, mecanismo de financiamento que apoia os trabalhos especializados afetos ao sistema “Desenvolvimento de Ciclo de Vida de Asilo”; ao nível do OE 2, com o FSE+, sendo os CNAIM, os projetos de empreendedorismo e de apoio à criação de/acesso ao emprego, as formações de Português Língua de Acolhimento nas regiões Norte, Centro e Alentejo apoiados por este fundo. Assinala-se ainda que no âmbito do OE 3, o FAMI 2030 financiará a construção de 4 CIT/EE e ao PRR caberá financiar 5 CIT/EE.

249. Assinala-se como muito positiva a complementaridade existente com os instrumentos nacionais relacionados com a habitação. Esta complementaridade, suscitada por serem respostas para os mesmos públicos-alvo, garante que os apoios à integração/inclusão enquadrados no âmbito do FAMI 2030 são complementados pelos apoios do IHRU (por exemplo, apoio ao arrendamento para alojamento).

250. Os apoios do Porta de Entrada aplicam-se às situações de necessidade de alojamento urgente de pessoas que se vejam privadas, de forma temporária ou definitiva, da habitação ou do local onde mantinham a sua residência permanente ou que estejam em risco iminente de ficar nessa situação, em resultado de acontecimento imprevisível ou excecional. Estes apoios, que surgiram decorrentes dos graves incêndios que assolaram o país e de pessoas que ficaram sem alojamento em resultado de catástrofes/acidentes graves, foi ampliado para incluir também as necessidades associadas aos movimentos migratórios (necessidade de alojamento urgente, indisponibilidade de alternativa habitacional adequada, situação de indisponibilidade financeira imediata). Acrescem outros apoios que vêm reforçar as respostas existentes para estes público-alvo e em que o IHRU intervém (jovens, famílias monoparentais, sem-abrigo, pessoas em situação de vulnerabilidade), mas que anteriormente não consideravam os migrantes NPT. Assim, no alargamento do parque público de habitação acessível, na implementação do 1º Direito, na Bolsa Nacional de Alojamento Urgente e Temporário (BNAUT), os migrantes NPT passaram também a ter enquadramento e elegibilidade.

251. Não obstante todo o potencial de articulação e complementaridade entre instrumentos e fundos europeus e nacionais, quando questionados sobre se procuraram estabelecer algum tipo de articulação, sinergia e complementaridade da operação candidatada no âmbito FAMI 2030 com operações apoiadas por outros instrumentos de financiamento nacionais e/ou europeus, cerca de 42% afirmaram que não tinham procurado estabelecer qualquer articulação.

252. Dos que estabelecem articulação/complementaridade releva, ao nível nacional, as candidaturas apresentadas ao IPDJ (Programa Nacional de Desporto para Todos), Prémios BPI, Portugal Inovação Social, Programa de Apoio ao Associativismo Imigrantes (PAAI), ESCOLHAS E9G e Programas Municipais. Ao nível europeu, as candidaturas apresentadas ao Portugal 2030 - Centros Qualifica (RVCC, PLA, cursos profissionais), PESSOAS 2030, Erasmus +.

Dos exemplos sinalizados de sinergias e complementaridades entre operações para robustecer os resultados releva a uso de espaço de atendimento financiado pelo PAAI para desenvolver as atividades no âmbito de FAMI, o desenvolvimento de atividades complementares de sensibilização ou educação não formal e o financiamento de ações não elegíveis (ex. habitação).

253. Quando questionados porque razão ainda não procuraram estabelecer articulações, sinergias ou complementaridade da operação candidatada com outros instrumentos, aponta-se as dificuldades de compatibilização de candidaturas a diferentes instrumentos de financiamento (prazos, critérios de seleção …) (27,5%), o desconhecimento de outros instrumentos ou fundos nacionais, ou comunitários (37,9%) e os prazos ou momentos de lançamento dos avisos de abertura de concurso não permitiram a preparação das candidaturas (41,3%). Neste quadro, deve merecer uma especial atenção o aprofundamento do trabalho de parceria e concertação entre as diferentes AG, seja no âmbito de garantir a previsibilidade/exequibilidade nos timings estabelecidos no plano anual de avisos, seja que na sua conceção exista uma preparação/coordenação prévia para promover a sua sequencialidade e potencial de complementaridade.

254. Releva, como fator negativo, que alguns candidatos assinalam que quanto maior necessidade de ser apoiado por outros instrumentos de financiamento nacionais e/ou comunitários, mais complexa é a gestão e a utilização de horas para responder à carga burocrático-administrativa.

5.13. Questão de avaliação 13 – Valor Acrescentado da União

QA13. Em que medida o Programa FAMI 2030 gera valor acrescentado para a União Europeia?

O FAMI 2030 viabiliza uma parte substantiva das ações-chave e, a prazo, os resultados alcançados nestas áreas de política pública. Este efeito de adicionalidade do Programa é muito relevante (a esmagadora maioria das operações não se realizariam sem o apoio do FAMI 2030).

255. A dimensão "utilidade" no uso dos recursos financeiros da UE traduz-se, normalmente, na necessidade de perceber por que razão é fundamental a ação ao nível da UE, por que é essencial que a despesa seja financiada pelo orçamento da UE e de que forma as despesas financiadas pelo orçamento da UE geram efeitos de sinergia.

256. O Valor Acrescentado Europeu (VAE) resulta da produção de bens públicos de escala europeia, que os Estados-Membros não possam financiar por si próprios ou de casos em que se possa obter melhores efeitos do que os resultantes do financiamento exclusivo por recursos nacionais, ou seja, "existe igualmente um claro valor acrescentado sempre que a ação a nível europeu permite ir mais longe do que os esforços individuais, desenvolvidos a nível nacional, permitiriam". Podem ainda existir outras manifestações de VAE, incluindo ganhos de coordenação, segurança jurídica, maior eficácia na consecução dos objetivos políticos e complementaridade entre as ações apoiadas.

257. O FAMI 2030 influenciou a viabilização de uma parte substantiva das ações perspetivadas e, a prazo, dos resultados a alcançar pelas operações. Este efeito de adicionalidade do Programa é muito relevante. Quando questionados se desenvolveriam o(s) projeto(s) candidatado(s) caso não tivesse/tenha obtido o apoio financeiro do Programa, cerca de 61% dos respondentes sinalizou que “não desenvolveria nenhum projeto se não tivesse apoio”. Apenas 4,3%, reconhece que desenvolveria todos os projetos mesmo sem apoio, enquanto 34,8% desenvolveria alguns projetos/parcialmente algum projeto mesmo sem apoio. Muitos atores continuam a estar muito focados no Programa, considerando que é o seu principal/único instrumento de apoio, aquele que enquadra e suporta a sua área de intervenção, pelo que mesmo existindo outras potenciais fontes de financiamento, estas são negligenciadas.

258. Os domínios de intervenção onde as entidades avançariam com os projetos mesmo sem apoio, seriam: no OE 1 SECA “Condições de acolhimento” e “Crianças migrantes”, no OE 2 Migração e integração, onde atingem os valores mais expressivos na “Medidas de integração — informação e orientação, balcões únicos”, “Migração legal e integração: Medidas de integração — educação cívica e outras formações (mais de 55% dos projetos seriam desenvolvidos mesmo sem apoio) e “Medidas de integração — sociedade de acolhimento: apresentação, participação, intercâmbios”, no OE3 “Regresso voluntário assistido” e no OE 4 “Admissão por motivos humanitários”.

259. Questionados sobre se nos projetos que desenvolveria mesmo sem o apoio do Fundo, teria introduzido alterações, apenas 26% afirmou que “não teria introduzido alterações, apenas recorreria a outras fontes de financiamento”. Dos que avançariam, mas com alterações ao projeto inicialmente previsto, 55,6% afirma que teria reduzido a dimensão financeira do(s) projeto(s) e 48% teria reduzido o público-alvo apoiado. Releva ainda que 18% teria adiado a data de arranque do(s) projeto(s). Foram igualmente sinalizadas algumas situações “alternativas” para avançar, nomeadamente a procura de parceiros pertencentes a entidades públicas (Câmaras Municipais e Associações), o recurso às parcerias com a rede social e a articulação com outras respostas/medidas existentes no território, usando algum voluntariado.

260. Assinale-se que houve entidades que afirmaram que teriam reduzido em cerca de 90% a capacidade de atendimento para as pessoas migrantes na sua associação ou que o projeto teria uma duração mais curta.

261. Neste quadro, pode afirmar-se que o FAMI 2030 está centrado em áreas, intervenções e grupos-alvo em que os resultados, ao nível da UE, têm condições para ir além do que pode ser alcançado pelo Estado-Membro atuando isoladamente.

Não existem evidências de um sistemático défice de investimento nacional dos serviços relevantes, que são disponibilizados inteiramente pelo FAMI 2030.

262. Nas avaliações que enquadraram o FAMI 2014-2021 concluiu-se que o Programa apoiava o que não era financiado pelo Orçamento do Estado, mas era competência do próprio Estado. Na ausência do Programa, muitos dos stakeholders não avançariam com intervenções da mesma natureza das ações apoiadas, porque na sua generalidade são entidades muito dependentes dos apoios e transferências do Estado/da UE (fundos nacionais/europeus), com amplos constrangimentos em matéria de sustentabilidade financeira.

263. Segundo os stakehoders auscultados, os CLAIM são uma resposta própria do Estado e deve-se caminhar para ser o Estado a responder às suas necessidades e funcionamento, através do Orçamento de Estado. Atualmente, se o FAMI 2030 deixasse de os financiar os recursos humanos/técnicos, em muitos casos, estes deixariam de funcionar. Futuramente, segundo os stakeholders, o FAMI deve servir para otimizar respostas que são do Estado e para experimentação de projetos inovadores e não para financiar o que é responsabilidade do Estado. Seria importante libertar verbas financeiras deste tipo de operações, para outros que realmente carecem de apoio do FAMI 2030, de que é exemplo o PLA (Português Língua de Acolhimento), que poderia beneficiar de um apoio maior e, assim, ter resultados e impactes superiores.

264. Algumas entidades sinalizam que já realizavam determinado tipo de atividades antes da disponibilidade dos apoios do FAMI, mas que este é um instrumento muito importante para dar continuidade e robustecer as intervenções. Outras entidades públicas afirmam que avançariam sempre, mesmo sem os apoios do FAMI, mas com uma menor dimensão financeira e sujeita a uma avaliação/priorização no Orçamento do Estado (por exemplo, o PLA nunca avançaria com esta expressão sem os apoios deste Programa). Genericamente, as entidades públicas dariam uma resposta à procura/às necessidades (com ou sem FAMI 2030), mas seguramente numa menor dimensão.

265. No caso da saúde, as entidades públicas não teriam capacidade para avançar de forma tão robusta, nomeadamente ao nível hospitalar (por exemplo, na saúde mental).

266. As entidades procuram encontrar alternativas aos apoios do FAMI 2030, noutros instrumentos, mas a concretização não tem sido fácil, nem com a expressão necessária. Por exemplo, os centros de acolhimento de refugiados têm sido, por vezes, financiados por vários programas, empresas privadas, vários outros fundos, mas nem sempre com os melhores resultados, porque a questão do asilo é muito específica, pelo que os apoio do FAMI 2030 são críticos (bem como, de forma complementar, os protocolos com as entidades públicas, como o ISS, I.P. e a AIMA, I.P.). Assinale-se que segundo alguns stakeholders, sem o FAMI 2030, não haveria acolhimento de refugiados em Portugal.

267. Em algumas entidades públicas, no quadro das suas competências e responsabilidades, os projetos avançariam, com ou sem os apoios FAMI 2030. Nenhum projeto é desenvolvido sem se garantir o retorno do investimento, sendo que este tem de fazer parte de autofinanciamento. Se este retorno não for provado na programação do investimento, o projeto não avança. Este tipo de instrumentos de apoio europeu é também relevante porque geram nas entidades a obrigatoriedade de os cumprir (não seria aceitável que algum projeto comunitário ficasse por executar), o que ajuda a entidade a avançar, a garantir atempadamente os passos e mecanismos necessários à sua execução.

268. Os fundos disponibilizados pelo FAMI 2030 possibilitam um reforço das políticas públicas nacionais (em algumas áreas de política o país tem estes apoios, mas os fundos permitem reforçar de forma significativa o volume de intervenções e os resultados a gerar).

269. Algumas entidades de escala internacional, sinalizam que sem os fundos europeus não teria possibilidade de garantir intervenção em Portugal. É através desses apoios que, por exemplo, foi possível duplicar o retorno voluntários em 100 a 200 pessoas/ano (os custos das viagens de avião são elevados e

progressivamente com valores superiores, pelo que seria impossível, garantir estes valores de retorno sem os apoios do FAMI 2030).

270. Segundo os stakeholders, em termos nacionais, o FAMI 2030 é crucial nos apoios que disponibiliza no OE1 e OE2 e possui menor relevância no OE4. Contudo, o OE4 é fundamental, porque os países que estão na linha da frente só aceitam receber requerentes e beneficiários de proteção internacional em função de contrapartidas dos outros Estados-Membros. Neste quadro, a verba para a solidariedade é determinante para cumprir o que está nos Tratados (na sua ausência poderia existir um elevado incumprimento de algumas matérias).

271. A importância do FAMI 2030 também é comprovada pelas dificuldades que as entidades sentiram em garantir a continuidade de alguns projetos, das suas ações e atividades, no quadro dos constrangimentos existentes no arranque do Programa. Muitas dessas ações/atividades ou foram descontinuadas ou continuaram, mas com a afetação de volumes financeiros muito menores. Ou seja, muitas entidades deixaram de conseguir dar uma resposta plena e tiveram muita dificuldade em garantir financeiramente a sua execução.

272. Assim, o FAMI 2030 tem sido decisivo para dar escala às intervenções e aliviar outras obrigações financeiras das entidades que prestam serviços-críticos para o país noutras matérias. É um complemento importante às atividades desenvolvidas pelas entidades e permite reforçar a escala de resposta a outras áreas de apoio que as mesmas prestam.

273. Assinale-se também como muito relevante em termos de valor acrescentado para as entidades, o ritmo que imprime na conceção de práticas e formas de trabalhar na ótica de projeto, e produzindo conhecimento tangível, que pode ser aplicado posteriormente e ser disseminado.

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Avaliação Intercalar do Programa FAMI 2030 RELATÓRIO FINAL | 1

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