RELATÓRIO FINAL DE AUDITORIA

Auditoria de regularidade com o objetivo de examinar os contratos de prestação de serviços de vigilância patrimonial na Secretaria de Estado de Saúde do DF (Fiscalização nº 1.2001.12).

RESUMO

A presente Auditoria de Regularidade teve como objeto o exame dos contratos de prestação de serviços de vigilância patrimonial na Secretaria de Estado de Saúde do DF, em atendimento ao item “VIII” da Decisão n.º 5.645/2011. Os objetivos específicos foram definidos na forma de Questões de Auditoria, conforme consta da Matriz de Planejamento. Exames dos documentos originais, visitas in loco, observação, entrevistas e correlação das informações obtidas permitiram constatar irregularidades tanto na formalização dos contratos quanto na prestação dos serviços. Constatou-se que serviços foram prestados sem cobertura contratual e que houve a inobservância de requisito legal para a formalização de contratos emergenciais. Ainda, alguns contratos foram firmados sem constar dos autos as planilhas de custos; outros, permitiram a inclusão indevida de rubricas. Com relação à execução dos serviços, observou-se divergências entre os quantitativos de postos de vigilância contratados e os verificados in loco e constatou-se a ausência de formalização e de padronização de procedimentos de fiscalização dos serviços prestados. Por fim, ficou evidenciada a ausência de critérios objetivos para distribuição dos postos de serviços de vigilância patrimonial. Pelas falhas e irregularidades detectadas, foram propostas determinações para fortalecer os mecanismos de controle e para adotar medidas tendentes a evitar a ocorrência de falhas de mesma natureza.

Sumário

1. INTRODUÇÃO 196

1.1 Apresentação 196

1.2 Identificação do Objeto 196

1.3 Contextualização 196

1.4 Objetivos 198

1.4.1 Objetivo Geral 198

1.4.2 Objetivos Específicos 198

1.5 Escopo 198

1.6 Montante Fiscalizado 198

1.7 Metodologia 199

1.8 Critérios de auditoria 200

1.9 Avaliação do Controle Interno 201

2. RESULTADOS DA AUDITORIA 202

2.1 Questão 1: A contratação da prestação do serviço segue os ditames legais? 202

2.1.1 Achado 01: Prestação de serviços sem cobertura contratual 202

2.1.2 Achado 02: Inobservância de requisito legal para formalização de Contratos Emergenciais 206

2.1.3 Achado 03: Ausência de Planilhas de Custos e de Formação de Preços nas Contratações Emergenciais n.ºs 146/2011 e 148/2011 209

2.2 Questão 2: O preço pactuado é compatível com o praticado no mercado? 211

2.2.1 Achado 04: Rubricas indevidas em Planilhas de Custos e de Formação de Preços. 211

2.2.2 Achado 05 – Rubrica “Equipamentos” com preço unitário incompatível com o mercado.

...................................................................................................................................... 220

2.3 Questão 3: Os serviços foram executados na forma pactuada e adequadamente contabilizados e fiscalizados? 223

2.3.1 Achado 06: Divergência entre quantitativos de postos de vigilância contratados e verificados in loco 224

2.3.2 Achado 07: Ausência de formalização e de padronização de procedimentos de fiscalização dos serviços prestados 226

2.4 Questão 4: Estão sendo cumpridos critérios para implantação de postos de serviços de vigilância patrimonial? 229

2.5 Achado 08: Inexistência de critérios objetivos para definição do quantitativo de postos de vigilância patrimonial 229

3. CONCLUSÃO 232

4. PROPOSIÇÕES 233

e-DOC 57BD63FD Proc 34934/2011

196

Tribunal de Contas do Distrito Federal

Secretaria de Auditoria

Segunda Divisão de Auditoria

1. INTRODUÇÃO

1.1 Apresentação

Tratam os autos da Auditoria de Regularidade N.º 1.2001.12, realizada na Secretaria de Estado de Saúde do Distrito Federal (SES), em atendimento ao item “VIII” da Decisão n.º 5.645/2011 (fls. 28):

“VIII – autorizar a realização de fiscalização junto à SES/DF, em processo apartado, para exame da prestação de serviços de vigilância armada e desarmada nos exercícios de 2007 a 2010.”

2. Em atenção ao período fiscalizado, cabe registrar que a determinação supra originou-se de proposta do Ministério Público junto ao Tribunal (MPjTCDF), por meio do Parecer n.º 1.452/2011-CF. Segundo O MPjTCDF, a Fiscalização realizada no Processo n.º 3.769/04 “apontou irregularidades, tais como reajustes e pagamentos indevidos, prejuízos em contratos emergenciais, preços acima dos praticados no mercado e valores e percentuais indevidos em planilhas de custos.” Nesse sentido, concluiu o MPjTCDF que “diante da comprovação de prejuízos durante o citado lapso temporal, nada mais razoável que se requerer a autuação em apartado de processo de fiscalização englobando os exercícios de 2007 a 2010.”

3. Tendo em conta o período transcorrido e adotando-se o entendimento do MPjTCDF, no intuito de analisar o atual estágio dos serviços prestados, foi estendido o exame da fiscalização para o período de 2007 a 2012.

1.2 Identificação do Objeto

4. O objeto da fiscalização alcançou a prestação de serviços de vigilância patrimonial no âmbito da Secretaria de Estado de Saúde do DF, órgão da Administração Pública Direta do Governo do Distrito Federal, envolvendo Hospitais, Postos de Saúde, Edifício Sede, Garagem e outras unidades onde são prestados serviços de vigilância patrimonial vinculados aos contratos examinados.

5. O exame efetuado permitiu verificar tanto a legalidade dos contratos firmados quanto à execução in loco dos serviços prestados. Ainda, procedeu-se à verificação da compatibilidade dos preços cobrados da SES no período com os parâmetros comparativos adotados.

1.3 Contextualização

6. De acordo com o último Relatório Estatístico da Secretaria de Estado de Saúde1, o Sistema de Saúde do Distrito Federal conta com cerca de 160 estabelecimentos. Essas unidades demandam serviços de vigilância patrimonial com um gasto mensal aproximado de 10 milhões de reais.

7. Os principais contratos de serviços de vigilância patrimonial da SES foram analisados nesta Corte no âmbito do Processo n.º 3.769/2004. O exame efetuado naqueles autos compreendeu o período de 1994 a 2006. A Fiscalização

1 xxxx://xxx.xxxxx.xx.xxx.xx/000/00000000.xxx?xxXX_XXXXXx0000 (Consulta em 20.07.12)

apresentou irregularidades relacionadas à concessão de reajustes, pagamentos efetuados a maior, superfaturamento de preços e irregularidades em planilhas de custos.

8. Os resultados daquela Auditoria permitiram evidenciar alguns pontos ou áreas potencialmente significantes que foram considerados no exame realizado:

a) rubricas que compõem as Planilhas de Custos e Formação de preços;

b) preços praticados no mercado em contratos de natureza similar;

c) prática reiterada de contratações emergenciais;

d) medidas de fiscalização dos serviços efetivamente prestados.

9. Nos presentes autos foram examinados os Termos Aditivos dos Contratos n.ºs 97/2004, 98/2004 e 99/2004, que permaneceram vigentes até 13.10.10, e diversos contratos emergenciais pactuados pela SES, conforme Quadro 01.

10. Destaca-se que os contratos acima enumerados tiveram vigência no período de 2004 a 2010, cujas planilhas de custos são oriundas do Edital de Concorrência n.º 84/2003-SCL/SEF, promovido pela Subsecretaria de Compras e Licitações da Secretaria de Fazenda do DF. Referidas planilhas de custos foram analisadas por meio do Processo n.º 3.769/2004.

11. Com relação às contratações emergenciais, observa-se que desde 1999 o Tribunal tem apresentado recomendações à Secretaria de Saúde (antiga Fundação Hospitalar do DF) para evitar irregularidades na utilização do Instituto (Decisão n.º 10.626/1999, Processo n.º 1.741/1997):

“V) recomendar àquela entidade fundacional que adote medidas com vistas a: a) evitar licitação intempestiva ou não realização desta quando cabível, gerando aquisições, contratações ou fornecimentos por emergência; b) impedir falhas em editais de licitação, ensejando intermináveis recursos administrativos ou judiciais, que têm comprometido o fornecimento de bem ou contratação de serviço pela via normal do certame licitatório;”

12. Os requisitos necessários para fundamentar contratações emergenciais foram fixados na Decisão TCDF n.º 3.500/1999. Em decisões recentes, as Cortes de Contas, a exemplo do TCU e do TCDF, têm imputado sanções a gestores em vista de morosidade na conclusão de procedimento licitatório, fato que tem culminado em contratações emergenciais.

13. Nesse contexto, procedeu-se à análise da regularidade das contratações, envolvendo aspectos inerentes à legalidade, às planilhas de custos e à execução dos ajustes.

14. Cabe registrar que foram apensados a estes autos os processos n.ºs 15.220/2011 e 19.064/2011, instaurados para o exame de serviços de mesma natureza. Tratam dos contratos emergenciais n.ºs 24/2011, 25/2011 e 28/2011 e

da Dispensa de Licitação autorizada para a prestação de serviços de vigilância nas Unidades Básicas de Saúde da Família, todos constantes do Quadro 01.

1.4 Objetivos

1.4.1 Objetivo Geral

15. O objetivo geral da auditoria é o exame dos contratos de prestação de serviços de vigilância patrimonial na Secretaria de Estado de Saúde do DF, em atenção ao item “VIII” da Decisão n.º 5.645/2011.

1.4.2 Objetivos Específicos

16. Os objetivos específicos foram definidos na forma de Questões de Auditoria, conforme consta da Matriz de Planejamento (fls. 10/13):

a) Questão 01: A contratação da prestação do serviço segue os ditames legais?

b) Questão 02: O preço pactuado é compatível com o praticado no mercado?

c) Questão 03: Os serviços foram executados na forma pactuada e adequadamente contabilizados e fiscalizados?

d) Questão 04: Estão sendo cumpridos critérios para implantação de postos de serviços de vigilância patrimonial?

1.5 Escopo

17. O escopo desta Fiscalização alcançou a aplicação das Questões de Auditoria aos contratos firmados para a prestação de serviços de vigilância patrimonial nas dependências da SES, incluindo as unidades administrativas, as unidades hospitalares, inclusive com relação aos serviços prestados nas unidades básicas de saúde da família.

18. O exame compreendeu o período de 2007 a 2012, nos termos do item “VIII” da Decisão n.º 5.645/2011, estendido nos moldes sugeridos pelo Parecer n.º 1.452/2011-CF do MPjTCDF, e aprovado pela Decisão nº 2.978/12 (fls. 28).

1.6 Montante Fiscalizado

19. Os contratos firmados no período de 2007 a 2012 constam do Quadro a seguir, totalizando o montante em torno de R$ 228 milhões (Anexos I e II):

Quadro 01: Contratos examinados (2007 a 2012)
Empresa	Contrato	Período do Contrato
Empresa	Contrato	Início	Fim	Valor (R$)
Confederal Vig. Transp. Valores Ltda.	97/2004 (11º TA)	14/10/2004	13/10/2010	21.987.812,64
	89/2010	29/10/2010	26/04/2011	12.065.698,02
	28/2011	27/04/2011	24/10/2011	13.202.050,74
	148/2011 (*)	03/11/2011	30/04/2012	14.405.361,84
Ipanema Segurança Ltda.	98/2004 (11º TA)	14/10/2004	13/10/2010	31.657.908,00
	88/2010	29/10/2010	26/04/2011	17.736.053,46
	24/2011	27/04/2011	24/10/2011	19.406.770,74
	146/2011 (*)	03/11/2011	30/04/2012	21.039.037,68
Ipanema Segurança Ltda. (Saúde da Família)	107/2010	07/12/2010	05/06/2011	6.257.744,64
	68/2011	06/06/2011	02/12/2011	6.951.242,76
	193/2011 (*)	06/12/2011	02/06/2012	7.694.009,40
Brasília Empresa de Segurança Ltda.	99/2004 (12º TA)	14/10/2004	13/10/2010	20.511.696,48
	87/2010	29/10/2010	26/04/2011	10.701.452,04
	25/2011	27/04/2011	23/10/2011	11.698.435,32
	149/2011 (*)	03/11/2011	30/04/2012	12.684.243,48
Total (R$)				227.999.517,24
(*) Até a conclusão do Relatório Prévio, os serviços foram prestados sem cobertura contratual

1.7 Metodologia

20. No âmbito da SES, documentos e informações foram solicitados por meio das Notas de Auditoria n.ºs 01 a 05 (fls. 30/34). As respostas às solicitações constam dos Anexos I e II. Os documentos que constam dos demais Anexos foram obtidos dos exames efetuados in loco.

21. Após o exame dos processos de origem, foram confeccionadas planilhas de custos específicas para cada exercício no período de 2007 a 2012, para cada ajuste, por empresa e por tipo de posto de serviço. O exame dessas planilhas permitiu o detalhamento das rubricas que compõem os valores cobrados e a formulação de preços parâmetros para fins de comparação com os valores contratados.

22. Foram examinados todos os processos de origem dos contratos de vigilância patrimonial com vigência entre os exercícios de 2007 a 2012, com exceção dos ajustes relacionados ao Hospital de Santa Maria, objeto do Processo n.º 25.226/2011, conforme tratado no Parecer n.º 651/2012-CF, fls. 22. Também não consta destes autos a análise da legalidade e dos preços do Contrato n.º 51/2010, tendo em vista que está sendo tratado no Processo n.º 7200/2010. O exame teve como objetivo verificar a legalidade dos procedimentos emergenciais nos termos definidos na Matriz de Planejamento.

23. Com relação aos processos de pagamento vinculados aos contratos tratados nesta Fiscalização foram definidas amostras para análise. De forma aleatória, foram examinados os serviços prestados nos meses de março, junho, setembro e dezembro de cada exercício no período de 2007 a 2011. Em 2012 foram examinados os serviços prestados nos meses de janeiro, fevereiro e março. O objetivo do exame dos processos de pagamentos foi verificar os procedimentos

adotados para a liquidação das despesas, a exemplo da existência de relatórios de acompanhamento dos serviços prestados.

24. Visitas in loco foram realizadas para verificar as medidas de controle e de fiscalização adotadas pela SES e a efetiva prestação dos serviços de vigilância patrimonial, nos termos definidos nos respectivos contratos. As visitas tiveram como objetivo também verificar se a SES tem observado os critérios para implantação de postos de serviços de vigilância patrimonial , nos termos definidos na Ordem de Serviço nº 7, de 23 de abril de 2012, expedida pela Secretaria de Planejamento e Orçamento.

25. A Matriz de Planejamento, constante às fls. 10/13, apresenta as técnicas adotadas para cada item de verificação no âmbito de cada uma das Questões de Auditoria.

26. Por meio da Decisão n.º 2.501/2013, o Tribunal autorizou a remessa de cópia da versão prévia do Relatório de Auditoria à Secretaria de Estado de Saúde para conhecimento e manifestação. Após o pedido de prorrogação de prazo (Ofício n.º 1837/2013-GAB/SES, de 11/07/2013), foram encaminhadas informações e documentos (Ofício n.º 2018/2013-GAB/SES, de 05/08/2013); (fls. 81/91 e fls. 95/182).

27. Nesta fase, serão apresentadas proposições em face da análise das considerações do Auditado acerca das irregularidades apontadas no Relatório Prévio.

1.8 Critérios de auditoria

28. Os critérios utilizados na presente auditoria foram extraídos dos normativos aplicáveis às atividades desenvolvidas nas áreas administrativas da SES, a saber:

29. Destaca-se, dentre essas, a Ordem de Serviço nº 7, de 23 de abril de 2012, expedida pela Secretaria de Planejamento e Orçamento, instituindo critérios para implantação de postos de serviços de vigilância patrimonial no âmbito da Administração do Governo do Distrito Federal.

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30. Importante ressaltar que a Matriz de Planejamento, constante às fls. 10/13, apresenta os critérios adotados para análise de cada item de verificação no âmbito de cada uma das Questões de Auditoria.

1.9 Avaliação do Controle Interno

31. A Avaliação do Controle Interno e do Risco da Auditoria foi efetuada na fase de Levantamento Preliminar, conforme consta da Informação n.º 24/2012, e objetivaram orientar a extensão dos testes realizados durante a Fiscalização.

32. Para atender esse objetivo foram aplicados questionários nas unidades diretamente vinculadas ao objeto da Fiscalização, em conformidade com o Manual de Auditoria do TCDF.

33. Os questionamentos formulados consideraram duas fases. Na primeira, as respostas foram obtidas por meio de consultas aos sistemas internos do TCDF. Na outra fase, as respostas foram oriundas de Entrevistas com os titulares dos setores da SES que têm relação com o objeto da Fiscalização.

34. A aplicação dos questionários alcançou os principais setores cujas atribuições estão diretamente vinculadas ao escopo da Auditoria. A análise das respostas obtidas nesta fase de levantamento preliminar permitiu concluir pela inexistência de um “bom sistema de controle interno que previna ou detecte, em tempo hábil, erros e irregularidades relevantes.”2 Portanto, de acordo com o Manual de Auditoria do TCDF, na Fase de Levantamento Preliminar, o Controle Interno da Secretaria de Estado de Saúde foi classificado como “Fraco” para fins de análise da extensão dos Testes de Auditoria.

35. O Risco Inerente do objeto da Fiscalização foi considerado “Elevado”, em vista da materialidade dos valores envolvidos nos contratos de prestação de serviços de vigilância patrimonial, o que pode ser verificado no Quadro 01.

36. Nesse sentido, tendo-se em vista o Risco Inerente “Elevado” e o Risco de Controle, relacionado à ineficácia dos mecanismos de controle interno, cujo exame das respostas aos questionamentos efetuados permitiu classificar o Controle Interno no nível “Fraco”, os Testes de Auditoria deveriam ser aplicados em grau considerado “Alto”, conforme consta do Manual de Auditoria do TCDF.

37. No entanto, frente às limitações de tempo e de recursos humanos, os Testes de Auditoria foram aplicados em grau “Moderado”. As Notas de Auditoria tiveram como objetivo examinar todos os processos de origem dos contratos de vigilância patrimonial com vigência entre os exercícios de 2007 a 2012. E, com relação aos processos de pagamento vinculados aos referidos contratos, foram examinados os serviços prestados nos meses de março, junho, setembro e dezembro de cada exercício. Em 2012 foram examinados os serviços prestados nos meses de janeiro, fevereiro e março.

38. As visitas in loco alcançaram percentual superior a 20% do total de postos contratados. Em cada localidade, acompanhados pelos respectivos executores dos contratos e por representantes das empresas, foram identificados

2 Manual de Auditoria do TCDF, pág. 59.

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os quantitativos de vigilantes e os atributos do posto de serviço (Anexo III, fls. 191/222).

2. RESULTADOS DA AUDITORIA

2.1 Questão 1: A contratação da prestação do serviço segue os ditames legais?

Os exames realizados permitem concluir que a contratação dos serviços de vigilância pela Secretaria de Saúde não observaram os dispositivos legais referentes à exigência de formalização de contrato e de apresentação de planilha de custos, além de apresentar fundamentação indevida para a realização de contratos emergenciais.

2.1.1 Achado 01: Prestação de serviços sem cobertura contratual

Critério: CF/88, art. 37, inciso XXI; Lei n.º 8.666/93, arts. 60 e 61; Decreto nº 31.605/2010, art. 4º.

Análise e Evidência

39. O Quadro a seguir demonstra os períodos em que os serviços foram prestados sem cobertura contratual:

Quadro 03: Período sem cobertura contratual
Empresa	Contrato	Período do Contrato		Período Sem Contrato
Empresa	Contrato	Início	Fim	Início	Fim	Qtd. Dias
Confederal Vig. Transp. Valores Ltda.	97/2004 (11º TA)	14/10/2004	13/10/2010	14/10/2010	28/10/2010	15
	89/2010	29/10/2010	26/04/2011	-	-	-
	28/2011	27/04/2011	24/10/2011	25/10/2011	02/11/2011	9
	148/2011	03/11/2011	30/04/2012	01/05/2012	-	(*)
Ipanema Segurança Ltda.	98/2004 (11º TA)	14/10/2004	13/10/2010	14/10/2010	28/10/2010	15
	88/2010	29/10/2010	26/04/2011	-	-	-
	24/2011	27/04/2011	24/10/2011	25/10/2011	02/11/2011	9
	146/2011	03/11/2011	30/04/2012	01/05/2012	-	(*)
Ipanema Segurança Ltda. (Saúde da Família)	51/2010	10/06/2010	06/12/2010	-	-	-
	107/2010	07/12/2010	05/06/2011	-	-	-
	68/2011	06/06/2011	02/12/2011	03/12/2011	05/12/2011	3
	193/2011	06/12/2011	02/06/2012	03/06/2012	-	(*)
Brasília Empresa de Segurança Ltda.	99/2004 (12º TA)	14/10/2004	13/10/2010	14/10/2010	28/10/2010	15
	87/2010	29/10/2010	26/04/2011	-	-	-
	25/2011	27/04/2011	23/10/2011	24/10/2011	02/11/2011	10
	149/2011	03/11/2011	30/04/2012	01/05/2012	-	(*)
Fonte: Anexos I e II
(*) Até a conclusão do Relatório Prévio, os serviços foram prestados sem cobertura contratual

40. A análise dos dados acima demonstra que a prestação de serviço sem cobertura contratual ocorreu, em grande parte, no interregno entre a expiração da vigência de um contrato e a formalização de um novo ajuste. Os períodos variaram entre 3 a 15 dias.

41. Situação de maior gravidade ocorreu no exercício de 2012, cujos serviços foram prestados por mais de quatro meses sem a existência de instrumento contratual.

42. As visitas in loco demonstraram que, até a conclusão do Relatório Prévio, os serviços de vigilância patrimonial continuavam sendo prestados sem formalização de contrato. Novo contrato emergencial foi celebrado somente em 26/12/2012, sendo objeto do processo nº 3910/133.

43. Apesar de contrariar os normativos acima identificados, registra-se que os pagamentos às empresas estavam sendo realizados nos termos da Decisão n.º 437/2011, item “II.b”, qual seja, em caráter indenizatório excluindo parcela referente ao lucro. Todavia, em razão da Representação ofertada pela empresa Confederal Vigilância e Transporte de Valores Ltda, questionando tal procedimento pela SES, o Tribunal, por meio da Decisão nº 4731/2012 (Processo nº 19999/12) determinou à SES/DF que “adote as medidas necessárias para o afastamento da glosa de valores praticada no percentual de 5% (cinco por cento), para que não seja posta em risco a manutenção de serviço essencial à coletividade (prestação de serviços de vigilância armada e desarmada nas unidades de saúde da SES/DF)”.

Causas

44. A principal causa deste Achado está relacionada à morosidade na conclusão de procedimento licitatório. Não se mostra razoável demorar mais de três anos para concluir um processo licitatório. A última licitação no âmbito da SES ocorreu em 2004 e os contratos expiraram em outubro de 2010. Em 2009 foi instaurado processo para tratar da licitação, porém, ainda não foi concluído. A atual licitação está sendo acompanhada nesta Casa pelo Processo nº 960/20124.

45. Outra causa relaciona-se à ausência de planejamento, visto que era de conhecimento dos gestores da SES que os contratos decorrentes de procedimento licitatório iriam expirar em 2010.

46. Acrescenta-se, ainda, o elevado rodízio de gestores do Órgão, repercutindo na descontinuidade das atividades. Impende assinalar que no período de 2009/2012 doze servidores ocuparam o cargo de titular da Unidade Geral de Administração, ou seja, em média, um dirigente a cada 04 (quatro) meses, conforme se verifica no quadro de fls. 15.

3 Na última deliberação do feito, o Tribunal prolatou a Decisão nº 3732/2013, de seguinte teor: “I – tomar conhecimento do Relatório de Inspeção nº 2.2013.13; II – autorizar: a) o encaminhamento do mencionado Relatório: 1) à Secretaria de Estado de Saúde, com fundamento no art. 41, § 2º, da LC 01/94, para adoção das medidas saneadoras; 2) às empresas Ipanema Segurança Ltda., Brasília Empresa de Segurança S/A e Confederal Vigilância de Transportes de Valores Ltda., tendo em vista o disposto no art. 1º da Decisão Normativa nº 03/2011, para contrarrazões, se entenderem pertinente; b) o retorno dos autos à Secretaria de Acompanhamento, para as providências pertinentes.”

4 Na última deliberação (Decisão nº 3206/2013), o Tribunal decidiu: “[...] II – determinar à SES/DF que encaminhe a esta Corte de Contas cópia da publicação do ato de revogação do Pregão Presencial nº 11/2012”.

Efeitos

47. A situação traduz-se como contrato verbal com a Administração, que, nos termos do art. 60, parágrafo único, da Lei n.º 8.666/93, é nulo e de nenhum efeito.

Considerações do Auditado

48. Com relação a este Achado, as justificativas da SES constam às fls. 100/102. A seguir, os principais argumentos apresentados pela Diretoria de Apoio às Unidades da SES:

“Em se tratando os serviços de natureza essencial, os serviços de vigilância não poderiam, pois, ser interrompidos, (...)

(...) se trata de um problema de lapso temporal e operacional, que entendemos ser completamente sanado, haja vista nossos esforços diários nesse sentido. (...)

Foram solicitadas diversas readequações que demandaram tempo, visto os trâmites burocráticos existentes, qual seja a criação de novos critérios para a realização das vistorias nas Unidades a serem atendidas, conforme sugestões feitas na Audiência Pública n.º 02/2011- SES/DF, realizada no dia 10/05/2011. (...)

Alteração do edital de licitação do pregão eletrônico n.º 11/2012 – Xxxxxx XXXXXX, também atendendo recomendações do TCDF. (...)

Salientamos, que não depende apenas desta Diretoria de Apoio às Unidades a tramitação para a efetivação da aludida contratação, (...) participam diferentes esferas e outros setores competentes ao prosseguimento do feito.(...)

De fato trata-se de uma situação excepcional, cuja interrupção causaria danos tanto aos usuários do serviço, quanto aos servidores desta SES-DF, devido à sua natureza, ou seja, de serviço essencial.

Portanto, considerando a urgência, a gravidade da situação, bem como os riscos que envolvem a falta desses serviços, considerando, ainda, a não conclusão em tempo hábil, do procedimento regular de contratação, ratificamos a necessidade da contratação em caráter emergencial (...)

Falta de crédito orçamentário também teve participação importante da não conclusão da contratação regular do serviço em comento.”

Posicionamento da equipe de auditoria

49. Assiste razão à natureza essencial dos serviços de vigilância patrimonial nas unidades de saúde, porém, não se justifica a ausência de medidas resolutivas para o problema, buscando-se vincular a morosidade, dentre outras causas, às demandas dos órgãos de controle e aos trâmites burocráticos.

50. De acordo com informações obtidas junto à SES, os serviços de vigilância foram prestados sem cobertura contratual no período de maio a dezembro de 2012. Ressalta-se que o último procedimento licitatório regular expirou há três anos, e que ajustes emergenciais precederam os períodos sem

cobertura contratual, não tendo a jurisdicionado, até o momento, solucionado a irregularidade.

51. Não foram encaminhados documentos e informações que comprovem, no período de ausência contratual, as tramitações e os procedimentos demandados e adotados, que justifiquem a morosidade apontada.

52. Nesse contexto, tem-se que as justificativas encaminhadas são insuficientes para afastar a irregularidade.

53. Em situação similar, quanto à realização de serviços sem cobertura contratual, esta Corte manifestou sobre a aplicação de multa, nos termos da Decisão n.º 4910/2010 (Processo n.º 11.554/2009).

54. No âmbito do TCU, houve aplicação de multa a responsável em vista de pagamentos de despesas sem cobertura contratual (Acórdão n.º 1088/2013 – TCU – Plenário).

55. No caso em exame, considerando que o Tribunal, por meio da Decisão nº 1337/2013, prolatada no processo nº 19.999/2012, em tramitação no âmbito da Secretaria de Acompanhamento, determinou a audiência do Secretário de Saúde, Sr. Xxxxxx xx Xxxxxx Xxxxxxx, para apresentar razões de justificativas em face da prestação de serviços de vigilância sem cobertura contratual no período de maio a dezembro de 2012, tem-se a que a sugestão de nova audiência do gestor caracterizaria bis in idem na aplicação de eventual sanção. No entanto, deve-se apurar a repercussão do presente Xxxxxx nas contas anuais do Órgão.

56. Percebe-se que a organização do processo de trabalho de contratação de serviços continuados não atende às necessidades da SES.

57. Há deficiência no procedimento licitatório, pois foram solicitadas diversas readequações e correções, tanto pelos participantes da Audiência Pública, quanto pelo Tribunal.

58. Também, há falta de coordenação entre as áreas da jurisdicionada, visto que para a efetivação da contratação há participação de diversas unidades, provocando excessivo retardamento da licitação. A situação agrava-se em razão da extensão da rede e da complexidade de manter informações gerenciais atualizadas.

59. Verifica-se, ainda, a insuficiência de crédito orçamentário para continuidade do certame licitatório, indicando que, apesar de se tratar de serviço essencial, há falta de articulação entre Secretaria de Saúde e de Planejamento.

60. Esses fatos indicam a necessidade de a SES rever todo o processo de trabalho, de modo a suprir os gargalos que provocam, cotidianamente, dificuldades no fornecimento de insumos e de serviços essenciais para o funcionamento das unidades de saúde. Assim, serão propostas medidas pedagógicas tendentes a evitar a ocorrência de novas irregularidades de mesma natureza.

Proposições

61. Sugere-se determinar à Secretaria de Saúde que desenvolva estudos com o objetivo de promover a melhoria do processo de contratação de serviços de natureza contínua, elaborando, por exemplo, plano de ação para suprir as frequentes correções de editais, aumentar a coordenação entre as unidades envolvidas, obter informações gerenciais atualizadas, disponibilizar crédito orçamentário suficiente, de modo a garantir que as licitações sejam concluídas em tempo razoável, valendo-se, caso entenda pertinente, da expertise da equipe que compõe a Subsecretaria de Modernização da Gestão, vinculada à Secretaria de Planejamento e Orçamento do DF.

62. Impõe registrar que a Subsecretaria de Modernização da Gestão tem como competência5, dentre outras, “definir, propor e apoiar programa de qualidade e produtividade para melhorias no desempenho dos órgãos e entidades do Distrito Federal, cumprimento das metas governamentais e satisfação no atendimento aos usuários;” Propõe-se encaminhar cópia da Decisão a ser proferida à Secretaria de Contas deste Tribunal, para fins de apurar a repercussão, nas contas anuais da Secretaria de Estado de Saúde, da ocorrência de prestação de serviços sem cobertura contratual durante o exercício de 2012.

63. Cabe, ainda, alertar ao Secretário de Saúde do Distrito Federal que o elevado rodízio de ocupantes do cargo de Subsecretário de Administração Geral atenta contra o princípio da eficácia e continuidade da administração pública, contribuindo para a morosidade dos procedimentos administrativos e, em consequência, para a redução da qualidade do atendimento ao público na área de saúde.

Benefícios Esperados

64. Contribuir para adoção de mecanismos que promovam maior celeridade na instauração e na conclusão dos procedimentos licitatórios.

2.1.2 Achado 02: Inobservância de requisito legal para formalização de Contratos Emergenciais

Critério: Decisão TCDF n.º 3.500/1999.

Análise e Evidência

65. O último procedimento licitatório para serviços de vigilância patrimonial obedeceu aos termos do Edital de Concorrência n.º 84/2003 – CEL/SUCOM/SEF/DF. Em consequência, foram firmados os Contratos n.ºs 97/2004, 98/2004 e 99/2004 com as empresas Confederal Vigilância e Transporte de Valores Ltda., Ipanema Segurança Ltda. e Brasília Empresa de Segurança

5 Art. 51 do Regimento Interno da Secretaria de Planejamento e Orçamento. Disponível em xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxx.xx.xxx.xx/xxxx/xxxxxxxxxxxxx/XxxxxxxxxXxxxxxx.xxx. (consulta em 02/09/2013)

Ltda., que permaneceram vigentes até 28.10.2010 (Anexo I, fls. 05/24; Anexo II, fls. 2/12 e 118/128).

66. Constatou-se que em 2009 foi instaurado no âmbito da SES o Processo n.º 060.009.755/2009 para tratar da contratação de serviços de vigilância patrimonial, acompanhado nesta Corte pelo processo nº 960/2012. No entanto, há mais de 03 (três) anos, ainda não foram concluídos os procedimentos. Na última consulta realizada naqueles autos, consignava despacho datado de 04 de setembro de 2012, endereçado ao Fundo de Saúde do DF, para verificar o andamento de crédito adicional para cobrir despesas com a referida contratação (Anexo VII, fls. 221).

67. A morosidade na conclusão do procedimento resultou na assinatura de reiterados contratos emergenciais, conforme consta do Quadro a seguir (Anexos I e II);

Quadro 04: Contratos Emergenciais
Empresa	Contrato	Período
Empresa	Contrato	Início	Fim
Confederal Vig. Transp. Valores Ltda.	89/2010	29/10/2010	26/04/2011
	28/2011	27/04/2011	24/10/2011
	148/2011 (*)	03/11/2011	30/04/2012
Ipanema Segurança Ltda.	88/2010	29/10/2010	26/04/2011
	24/2011	27/04/2011	24/10/2011
	146/2011 (*)	03/11/2011	30/04/2012
Ipanema Segurança Ltda. (Saúde da Família)	51/2010	10/06/2010	06/12/2010
	107/2010	07/12/2010	05/06/2011
	68/2011	06/06/2011	02/12/2011
	193/2011 (*)	06/12/2011	02/06/2012
Brasília Empresa de Segurança Ltda.	87/2010	29/10/2010	26/04/2011
	25/2011	27/04/2011	23/10/2011
	149/2011 (*)	03/11/2011	30/04/2012
(*) Até a conclusão do Relatório Prévio, os serviços foram prestados sem cobertura contratual

68. Importante destacar que, de acordo com os Projetos Básicos examinados, todos os contratos emergenciais firmados após expiradas as vigências dos contratos n.ºs 97/2004, 98/2004 e 99/2004 tiveram como fundamento a não conclusão do procedimento licitatório tratado no Processo n.º060.009.755/2009 (Anexo IV, fls. 01 e 162; Anexo V, fls. 03 e 69; Anexo VI, fls. 01 e 70; Anexo VII, fls. 02).

69. Tal justificativa, no entanto, não encontra amparo no disposto na Decisão TCDF n.º 3.500/1999, onde foram fixados requisitos necessários para fundamentar contratações emergenciais.

“O Tribunal, de acordo com o voto da Relatora, decidiu: I) por atender aos pressupostos de admissibilidade previstos no art. 194 do RI/TCDF, conhecer da consulta formulada pelo Presidente da Câmara Legislativa do DF, nos seguintes termos: "pode esta Casa Legislativa celebrar

contrato emergencial com fundamento no art. 24, inciso IV, da Lei nº 8.666/93, com empresa prestadora de serviços continuados de modo a evitar solução de continuidade de tais serviços enquanto se ultima o correspondente certame licitatório? "II) informar ao ilustre consulente que, sem prejuízo do cumprimento das formalidades previstas no art. 26 da Lei nº 8.666/93, é possível a contratação direta de obras, serviços (continuados ou não) e bens, com fulcro no art. 24, IV, da referida norma legal, se estiverem presentes, simultaneamente, os seguintes requisitos, devidamente demonstrados em processo administrativo próprio: a) a licitação tenha se iniciado em tempo hábil, considerando, com folga, os prazos previstos no Estatuto Fundamental das Contratações para abertura do procedimento licitatório e interposição de recursos administrativos, bem assim aqueles necessários à elaboração do instrumento convocatório, análise dos documentos de habilitação (se for o caso) e das propostas, adjudicação do objeto e homologação do certame; b) o atraso porventura ocorrido na conclusão do procedimento licitatório não tenha sido resultante de falta de planejamento, desídia administrativa ou má gestão dos recursos disponíveis, ou seja, que tal fato não possa, em hipótese alguma, ser atribuído à culpa ou dolo do(s) agente(s) público(s) envolvido(s); c) a situação exija da Administração a adoção de medidas urgentes e imediatas, sob pena de ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares; d) a contratação direta pretendida seja o meio mais adequado, efetivo e eficiente de afastar o risco iminente detectado; e) o objeto da contratação se limite, em termos qualitativos e quantitativos, ao que for estritamente indispensável para o equacionamento da situação emergencial; f) a duração do contrato, em se tratando de obras e serviços, não ultrapasse o prazo de 180 dias, contados a partir da data de ocorrência do fato tido como emergencial; g) a compra, no caso de aquisição de bens, seja para entrega imediata; III) tendo em conta que a resposta à consulta tem caráter normativo e constitui prejulgamento da tese, mas não do fato ou caso concreto (arts. 1º, § 2º, da Lei Complementar nº 01/94 e 194, § 2º, do RI/TCDF), dar ciência desta decisão a todos os entes jurisdicionados.” (grifou-se)

70. Verifica-se, assim, que os sucessivos contratos emergenciais estão relacionados à falta de planejamento, considerando que a licitação em andamento se arrasta há mais de três anos, o que, por si só, aponta falha na gestão. Nesse sentido, tem-se que os contratos emergenciais constantes do Quadro 04 não atendem ao requisito preconizado no item “II.b” da Decisão nº 3500/99.

Causas

71. A principal causa está vinculada à morosidade na conclusão do procedimento licitatório (Processo n.º 060.009.755/2009).

Efeitos

72. Reiteradas contratações emergenciais, o que dificulta obtenção de propostas mais vantajosas para a Administração Pública, em vista da limitação do processo competitivo.

Considerações do Auditado

73. As justificativas são as mesmas apresentadas para o Achado anterior (fls. 100/102). Portanto, os principais argumentos estão relacionados à natureza essencial dos serviços de vigilância, às medidas adotadas pela SES em decorrência das demandas dos órgãos de controle e à falta de crédito orçamentário.

Posicionamento da equipe de auditoria

74. Passaram-se mais de 03 (três) anos e ainda não foram concluídos os procedimentos iniciados por meio do Processo n.º 060.009.755/2009 para a realização de licitação dos serviços de vigilância da SES. A frequente celebração de contratos emergenciais gera elevado retrabalho e propicia desperdícios de esforços e dos escassos recursos humanos

75. A morosidade no andamento de procedimentos licitatórios no âmbito da SES, que gera contratações emergenciais ou até mesmo prestação de serviços sem contrato, perpassa por diversos processos6 em andamento nesta Corte, indicando que não se trata de falha isolada. Nesse sentido, considerando que a irregularidade decorre de falha na gestão do Órgão, entende-se que o assunto deva ser carreado para análise no âmbito das Contas Anuais da Secretaria.

Proposições

76. Sugere-se encaminhar cópia da Decisão a ser proferida à Secretaria de Contas deste Tribunal, para fins de apurar a repercussão, nas contas anuais da Secretaria de Estado de Saúde, exercícios 2010 e 2011, a recorrente celebração de contratos emergenciais de prestação de serviços de vigilância, propiciando o retrabalho e o desperdício de esforços e dos escassos recursos humanos.

Benefícios Esperados

77. Contribuir para adoção de mecanismos que promovam maior celeridade na instauração e na conclusão dos procedimentos licitatórios.

2.1.3 Achado 03: Ausência de Planilhas de Custos e de Formação de Preços nas Contratações Emergenciais n.ºs 146/2011 e 148/2011

Critério: Art. 7º, § 2º, inciso II, Lei n.º 8.666/93; Item “V.c.2”, Decisão n.º 544/2010.

Análise e Evidência

78. O Projeto Básico referente aos Contratos n.ºs 146/11, 148/11 e 149/11 foi tratado no Processo SES n.º 060.013.024/2011. Examinando-se os autos em referência constatou-se que não foram apresentadas Planilhas de Custos e

6 Por exemplo, processos nº 3910/13, 23163/12, 22094/12, 25085/12.

Formação de Preços das Empresas Ipanema e Confederal (Contratos n.ºs 146/2011 e 148/2011). Referidas empresas encaminharam apenas o valor final cobrado (Anexo VII, fls. 48 e 55). Há detalhamento de custos somente da empresa Brasília (Contrato n.º 149/2011) (Anexo VII, fls. 59/73).

79. Constatou-se descumprimento do art. 7º da Lei de Licitações:

“Art. 7º As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte seqüência: (...)

§ 2º As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando: (...)

II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários;” (grifou-se)

80. Por meio da Decisão n.º 544, de 02.03.10, a Corte já havia se manifestado neste sentido:

Causas

81. Falhas em procedimentos internos durante a análise dos certames licitatórios.

Efeitos

82. Possibilidade de contratação e de pagamento de rubricas de custos indevidas.

Considerações do Auditado

83. Foram encaminhadas informações da Diretoria de Análise, Prospecção e Aquisições (fls. 109/110).

84. Segundo a Diretoria, a irregularidade pode ter decorrido da falta de conhecimento e de treinamento dos servidores que instruíram o processo à época. Concluiu que atualmente os servidores da Diretoria estão capacitados para o desempenho de suas funções.

“Possivelmente, o fato tenha ocorrido por desconhecimento e falta de treinamento da equipe que instruiu o processo, visto que consta às fls. 103/104 do processo n. 060-0013024/2011 planilha comparativa de preços globais por posto.

Isso se justifica pelo fato de, à época, não haver cursos e treinamentos para melhor habilitação dos servidores que desempenhavam tal função no âmbito da Secretaria de Saúde.

Esclarecemos, entretanto, que a atual gestão prima pela capacitação e conhecimento da legislação atual por parte de seus servidores. Dessa feita, utilizamos nos processos continuados a elaboração de planilha de custos.”

Posicionamento da equipe de auditoria

85. A própria Secretaria reconhece a falha. Os esclarecimentos demonstram a necessidade de capacitação permanente do corpo técnico da SES. No entanto, segundo a Diretoria, atualmente os servidores estão capacitados para atuarem em processos que envolvam planilhas de custos e de formação de preços.

86. A ausência de planilhas pode resultar no pagamento de rubricas de custos indevidas, o que será objeto de análise no Achado seguinte. Com relação aos preços praticados nos Contratos n.ºs 146/2011 e 148/2011 constatou-se, de acordo com o disposto no Quadro 05 a seguir, que há compatibilidade com os parâmetros adotados na Auditoria.

Proposições

87. Ante o exposto, resta reiterar à SES o disposto no item “V.c.2” da Decisão n.º 544/2010, e determinar que exija, nos procedimentos licitatórios, que as propostas das empresas participantes do certame estejam acompanhadas das respectivas Planilhas de Custos e de Formação de Preços.

Benefícios Esperados

88. Contribuir para adoção de procedimentos de análise detalhada da composição de custos dos contratos terceirizados.

2.2 Questão 2: O preço pactuado é compatível com o praticado no mercado?

Os valores globais contratados pela SES mostram-se compatíveis com os parâmetros de preços utilizados. No entanto, foram observadas a presença de itens indevidos em planilha de custos e, ainda, de itens com preço unitário incompatível com o mercado.

2.2.1 Achado 04: Rubricas indevidas em Planilhas de Custos e de Formação de Preços.

Critério: Projetos Básicos; Contratos; art. 7º, §2º, inciso II, Lei n.º 8.666/93; Itens “V.c.2” e “V.d.4”, Decisão n.º 544/2010; Lei n.º 7.102/83; Portaria n.º 387/06-DPF.

Análise e Evidência

89. As análises efetuadas permitiram constatar a presença indevida de rubricas nas Planilhas de Custos e de Formação de Preços.

90. A metodologia de exame das rubricas de custos foi utilizada para fundamentar a composição do preço parâmetro, que serviu de comparação com os valores cobrados em todos os contratos firmados no período objeto desta análise.

91. Para tanto, em razão da diversidade das especificações dos serviços prestados pelas contratadas (posto de vigilância armado, desarmado, diurno, noturno, com e sem insalubridade, períodos e direitos previstos em convenção coletiva), foram confeccionadas cerca de 130 (cento e trinta) planilhas parâmetros com o objetivo de confrontar os valores cobrados pelas empresas no período de 2007 a 2012. Em cada uma das comparações efetuadas há uma Planilha denominada de “Parâmetros” onde consta o resumo dos fundamentos adotados e as respectivas memórias de cálculo para cada item de custo (Anexo III, fls. 01/151).

92. Os preços praticados de 2007 a 28.10.10, no âmbito dos Contratos n.ºs 97/04, 98/04 e 99/04, estão vinculados às Planilhas de Custos da Licitação que obedeceu aos termos do Edital de Concorrência n.º 84/2003 – CEL/SUCOM/SEF/DF (Anexo VI, fls. 117/139). Referidas planilhas foram objeto de análise no Processo n.º 3.769/04, referente ao período de 1994 a 2006. O preço adotado como parâmetro de análise nesses Contratos resultou da composição de todos os itens de custos previstos na planilha contratada em 2004, com a atualização dos novos valores constantes das respectivas convenções coletivas de trabalho válidas para o período. Com relação aos itens não previstos em convenção coletiva, foi efetuada atualização dos valores com base no INPC, conforme consta dos respectivos contratos (Anexo III, fls. 01/61). Verificou-se que os índices de reajustes concedidos estão em conformidade com o INPC do período (Anexo I, fls. 21, 22; Anexo II, fls. 15, 16, 250, 251; Xxxxx XXX, fls. 153/158).

93. Com relação aos Contratos n.ºs 87/10, 88/10 e 89/10, importante destacar que os preços contratados (Anexo I, fls. 64; Anexo II, fls. 51 e 198) foram inferiores aos constantes das Planilhas de Custos inicialmente apresentadas pelas empresas (Processo SES n.º 060.012.621/2010, Anexo IV, fls. 61, 82, 101/108). As empresas concordaram com a proposta da SES de redução de preços (Anexo IV, fls. 116/119). No entanto, não apresentaram novas planilhas de custos para os novos preços pactuados. Nesse sentido, para composição do preço parâmetro, adotou-se a estrutura de custos inicialmente apresentada pelas empresas, considerando os descontos concedidos (Anexo III, fls. 62/86).

94. Em referência aos Contratos n.ºs 107/10, 24/11, 25/11, 28/11, 68/11, 146/11 e 193/11, apesar de as Planilhas de Custos apresentarem rubricas consideradas indevidas, os preços dos postos de vigilância estão compatíveis com os parâmetros comparativos adotados (Anexo III, fls. 87/130, 149/151).

95. Quanto aos Contratos n.ºs 146/11 e 148/11, verificou-se que não constam do Processo SES n.º 060.013.024/2011, que trata do Projeto Básico, as respectivas planilhas de custos. Foram apresentados apenas os preços cobrados por posto de vigilância7 (Anexo VII, fls. 48 e 55). Para composição do preço

7 Apenas a Brasília Empresa de Segurança (Contrato n.º 149/11) apresentou o detalhamento de custos (Anexo VII, fls. 59/73).

parâmetro, adotou-se a mesma estrutura de custos das mesmas empresas nos contratos imediatamente anteriores (Contratos n.ºs 24/11 e 28/11), atualizando-se as rubricas de acordo com a Convenção Coletiva de Trabalho vigente em 2012 (Anexo III, fls. 122/148).

96. Nesse contexto, os Quadros 05, 06 e 07, que consolidam as análises entre os valores contratados e os preços parâmetros, apontam a adequação dos valores globais contratados, visto que a diferença média é inferior a 4% (Anexo III, fls. 1/151).

97. Não obstante a adequação dos valores globais contratados, foram constatadas as seguintes rubricas indevidas nas planilhas de custos, aceitas sem justificativas pela Secretaria de Saúde: Reserva Técnica, Treinamento/Reciclagem, Supervisão/Fiscalização, Exames Admissionais e Periódicos.

Reserva Técnica

98. A rubrica “Reserva Técnica” foi cobrada indevidamente nas Planilhas de Custos dos Contratos n.º 97/04, 98/04 e 99/04 (Anexo III, fls. 03/61). Quando do exame dessas Planilhas, no âmbito do Processo n.º 3.769/04, o assunto foi exaustivamente debatido. Em consequência, esta Corte se pronunciou sobre o assunto por meio dos itens “V.c.2” e “V.d.4” da Decisão n.º 544/2010:

“V. determinar aos órgãos e entidades da Administração Pública Distrital que: (...) (c) façam constar dos editais de licitação e dos contratos de prestação de serviços de natureza contínua que a contratada deverá: (...) (2) apresentar memória de cálculo dos percentuais referentes a cada uma das rubricas constantes das Planilhas de Custos e Formação de Preços; (d) por ocasião da elaboração de Planilhas de Custos e Formação de Preços dos contratos de prestação de serviços de natureza contínua, em especial os relativos à vigilância: (...) (4) justifiquem e comprovem a adoção de valores diferentes de zero para a rubrica Reserva Técnica;” (grifou-se)

99. No mesmo sentido, há deliberações do TCU (Acórdão n.º 645/2009 - Xxxxxxxx, Xxxxxxx n.º 793/2010, Acórdão n.º 3006/2010).

Acórdão n.º 645/2009-Plenário: “9.6. recomendar ao Ministério da Ciência e Tecnologia que, nas contratações para terceirização de mão- de-obra, deixe de consignar nos orçamentos básicos, nos formulários para proposta de preços e nas justificativas de preço a que se refere o art. 26, inciso III, da Lei 8.666/1993, inclusive para os casos de dispensa e de inexigibilidade de licitação, parcelas relativas a gastos com reserva técnica, e que não aceite propostas de preços contendo custos relativos a esse item;”

Acórdão n.º 793/2010: “1.6.1.4. não aceite a cobrança de tributos de caráter personalístico, como IRPJ e CSLL, bem como a presença do item "Reserva Técnica" no quadro de Remuneração e no quadro de Insumos sem a devida justificativa dos custos correspondentes a esse item;”

Acórdão n.º 3006/2010: “9.2. assinar prazo de 15 (quinze) dias, (...) a fim de adequar as planilhas de custos dos serviços contratados, bem como proceder ao ajuste de contas, nas futuras faturas, entre os valores efetivamente pagos e os decorrentes da repactuação ora determinada, em relação aos seguintes quesitos: (...)

9.2.1. comprovação dos custos correspondentes que são cobertos pela reserva técnica ou supressão do referido item das planilhas de custos dos serviços contratados, nos termos dos Acórdãos TCU nºs 1179/2008, 645/2009, 727/2009 e 2060/2009, todos do Plenário;” (grifou-se)

100. No entanto, a irregularidade se manteve com relação às Planilhas apresentadas referentes aos Contratos n.ºs 87/10, 88/10, 89/10 e 107/10 (Anexo III, fls. 62/91), pois as empresas não apresentaram memória de cálculo nem justificativas para a inclusão da rubrica “Reserva Técnica” nas Planilhas de Custos (Anexo IV, fls. 62/108, 205/209; Anexo V, fls. 37/40).

101. Agrava-se a situação pelo fato de que nos Projetos Básicos dos Contratos em exame houve disposição expressa no sentido de exigir a apresentação de memória de cálculo e ordenar a fundamentação das rubricas de custos cobradas (Itens 22.10 e 22.16 do Contratos n.ºs 87/2010, 88/2010 e 89/2010, Anexo IV, fls. 32 e 34; Itens 20.4.6 e 20.4.11, Contrato n.º 107/10, Anexo V, fls. 30 e 33), cujo texto padrão continha o seguinte teor:

“As licitantes deverão apresentar memória de cálculo dos percentuais referentes a cada uma das rubricas constantes das Planilhas de Custos e Formação de Preços.”

”As Licitantes somente poderão apropriar parcelas de reserva técnica, de no máximo 4% (quatro por cento) sobre a remuneração do posto de serviço, devendo, no entanto, justificar em sua proposta comercial, os motivos e custos inerentes à utilização da reserva técnica na prestação dos serviços de segurança e vigilância patrimonial.” (grifou-se)

102. Portanto, nas Planilhas de Custos adotadas como parâmetro de preços a serem confrontados com os valores cobrados da SES, a rubrica “Reserva Técnica” foi considerada indevida (Anexo III, fls. 01/151).

Treinamento/Reciclagem

103. A adequada preparação técnica para o desempenho de suas funções são atribuições inerentes à própria atividade de vigilante8.

8 Art. 16, inciso IV da Lei n.º 7102/83 e art. 109, inciso IV, Portaria n.º 387/2006 do Departamento de Polícia Federal.

104. Há decisões do Tribunal de Contas da União, no sentido de excluir essa rubrica das Planilhas de Custos, a exemplo do Acórdão n.º 362/2007 (Plenário) :

“k) abstenha-se de incluir previsão de dotação específica em planilha de custo para cobrir despesas com treinamento/reciclagem dos funcionários a serem contratados, uma vez que isso representa interferência indevida na esfera de atuação da empresa privada e onera o contrato sem benefício direto ao Estado (subitem 2.17);’(grifou-se; Anexo VIII, fls. 65/67)

105. No mesmo sentido, o TCU tem decidido pela exclusão dessa rubrica das Planilhas de Custos, conforme consta dos Acórdãos n.ºs 592/2010 (Plenário) e 1.320/2010 (2ª Câmara), nos seguintes termos, respectivamente:

“não aceite no quadro dos Insumos a presença de item relativo a ‘Treinamento/Reciclagem de Pessoal’, vez que esses custos já estão englobados nas despesas administrativas da contratada” (grifou-se))

“não preveja nos orçamentos das licitações e não permita a inclusão, por parte das licitantes, das seguintes rubricas nas planilhas de preços: reserva técnica, treinamento e/ou reciclagem de pessoal ... ” (grifou-se)

106. Ademais, os Projetos Básicos e os Contratos desoneram a Secretaria do pagamento dessa rubrica ao apresentar como obrigação da contratada “Realizar, a cada período de dois anos, a reciclagem dos vigilantes, em academia autorizada, sem ônus para a CONTRATANTE” (Contrato n.º 87/10, Item 11.2, alínea XI, Anexo II, fls. 62; Contrato n.º 88/10, Item 11.2, alínea XI, Anexo I, fls. 74; Contrato n.º 89/10, Item 11.2, alínea XI, Anexo II, fls. 209; Contrato n.º 107/10, Item 11.2, alínea XI, Anexo I, fls. 182; Contrato n.º 24/2011, item 11.1, alínea XXI, Anexo I, fls. 108; Contrato n.º 25/2011, item 11.1, alínea XXI, Anexo II, fls. 92; Contrato n.º 28/2011, item 11.1, alínea XXI, Anexo II, fls. 179; Contrato n.º 68/2011, item 11.2, alínea XI, Anexo I, fls. 210; Contratos n.ºs 146/11, 148/11 e 149/11, Item 8.11 do Projeto Básico, Anexo VII, fls. 15/16).

107. Portanto, nos parâmetros adotados, essa rubrica foi considerada indevida (Anexo III, fls. 01/151).

Supervisão/Fiscalização

108. A atividade de supervisão externa consiste em visitar periodicamente os postos de vigilância para verificar a adequação dos serviços prestados pela empresa frente às obrigações contratuais. O supervisor pode acompanhar inúmeros contratos, a depender de fatores tais como quantidade de postos e distância entre eles.

109. Trata-se, portanto, de custos que não podem ser atribuídos especificamente ao contrato em exame. Por ter natureza de custo indireto, deve ser coberto por percentual cobrado a título de Despesas Administrativas, que faz parte da rubrica BDI.

110. Esses fundamentos estão em consonância com os Estudos realizados pela Secretaria de Gestão Pública do Estado de São Paulo (PTs 32, 33 e 34):

e-DOC 57BD63FD Proc 34934/2011

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Secretaria de Auditoria

Segunda Divisão de Auditoria

“Os Custos Indiretos são todos os gastos envolvidos diretamente na execução dos serviços, que podem ser caracterizados e quantificados, mas não são passíveis de serem apropriados a uma fase específica, como, por exemplo, o supervisor, preposto para acompanhamento do contrato etc.

As Despesas Indiretas, embora associadas à produção, não estão relacionadas especificamente com o serviço, e sim com a natureza de produção da empresa, ou seja, são gastos devidos à estrutura administrativa e à organização da empresa que resultam no rateio entre os diversos contratos que a empresa detém, a exemplo de gastos com a Administração Central e despesas securitárias, que são gastos com seguros legais, tais como seguro de responsabilidade civil.” (grifou-se; Anexo VII, fls. 222)

111. Por conseguinte, o efetivo exercício das atribuições do supervisor na execução dos contratos deve ser uma preocupação da Administração Central das Empresas, pois as falhas na prestação dos serviços podem implicar descumprimento de cláusulas contratuais e resultar na aplicação de penalidades, inclusive pecuniárias sobre o valor dos ajustes celebrados. A Secretaria de Saúde, para resguardar a qualidade na prestação dos serviços, tem dispêndio dessa natureza com os executores dos contratos.

112. Ademais, os Contratos n.ºs 87/10, 88/10, 89/10, 107/10, 24/11, 25/11, 28/11 e 68/11 atribuíram às empresas a obrigação da prestação do serviço de supervisão, sem ônus direto da contratante (Contrato n.º 87/10, Cláusula Terceira, Item 3.5, Anexo II, fls. 50; Contrato n.º 88/10, Cláusula Terceira, Item 3.5, Anexo I, fls. 62; Contrato n.º 89/10, Cláusula Terceira, Item 3.5, Anexo II, fls. 197; Contrato n.º 107/10, Cláusula Terceira, Item 3.5, Anexo I, fls. 171; Contrato n.º 24/11, Cláusula Terceira, Item 3.4.7.94, Anexo I, fls. 102; Contrato n.º 25/11, Cláusula Terceira, Item 3.4.7.94, Anexo II, fls. 86; Contrato n.º 28/11, Cláusula Terceira, Item 3.4.7.94, Anexo II, fls. 173; Contrato n.º 68/11, Cláusula Terceira, Item 3.5, Anexo I, fls. 199):

“Os profissionais aqui denominados de “supervisores” são os empregados que laboram na fiscalização externa dos postos de serviços, ou seja, na fiscalização dos postos de trabalho, resguardando à Contratada quanto ao exercício, sem ônus para a Contratante.” (grifou-se)

113. Ante o exposto, nos parâmetros adotados, essa rubrica foi considerada indevida (Anexo III, fls. 01/151).

Exames Admissionais e Periódicos

114. Essa rubrica foi cobrada indevidamente nos Contratos n.ºs 87/10, 25/11 e 149/11 pela Brasília Empresa de Segurança Ltda.. As demais empresas não cotaram esses custos (Anexo IV, fls. 101/108; Anexo V, fls. 146/153; Anexo VII, fls. 59/66).

115. Os exames médicos periódicos são exigências do Ministério do Trabalho e Emprego (Norma Regulamentadora n.º 079) e, principalmente, condição “sine qua non” para o exercício da Atividade de Vigilância e Segurança Privada, conforme previsto no art. 16, da Lei 7.102, de 20.06.83, que estabelece

9 Programa de Controle Médico de Saúde Ocupacional, item 7.4.1.

normas para constituição e funcionamento das empresas particulares que exploram serviços de vigilância patrimonial; e de acordo com o art. 109 da Portaria 387/2006 do Departamento de Polícia Federal, que consolida as normas aplicadas sobre segurança privada.

116. Assim, fica claro que para o exercício da atividade de vigilância, a empresa especializada terá sempre despesas administrativas e operacionais com exames médicos de seus funcionários e com outros gastos inerentes à sua atividade, a exemplo de treinamento/reciclagem (art. 16, incisos IV e V da Lei n.º 7102/83 e art. 109, incisos IV e V da Portaria n.º 387/2006 do Departamento de Polícia Federal). Nesse sentido, em sendo uma despesa indireta, cujo custo deve ser objeto de rateio entre os diversos contratos que a empresa detém, deve ser considerada como Despesa Administrativa/Operacional, não podendo ser cobrada em rubrica específica, pois já compõe a estrutura de custos da rubrica BDI.

117. Portanto, quando da composição dos parâmetros adotados, essa rubrica foi considerada indevida (Anexo III, fls. 62/70, 101/109, 140/148).

Causas

118. As causas podem ser atribuídas à ausência de análise detalhada dos Projetos Básicos e das Planilhas de Custos e de Formação de Preços; a não exigência de detalhamento pelas empresas de todos os custos que compõem os preços cotados e ao descumprimento dos termos do Projeto Básico.

Efeitos

119. Podem ocorrer pagamentos por custos indevidamente alocados aos contratos.

Considerações do Auditado

120. Segundo a Diretoria de Análise, Prospecção e Aquisições da SES, “as rubricas indevidas são decorrentes da falta de elaboração das planilhas detalhadas e, reiteramos, o motivo possivelmente resida no desconhecimento por parte dos servidores.” (fls. 109/110).

Posicionamento da equipe de auditoria

121. Novamente as justificativas apresentadas vinculam as falhas apontadas à falta de conhecimento dos servidores.

122. No âmbito do Governo Federal, em 2006 foi editado o Decreto n.º 5.707, que instituiu a Política e as Diretrizes para o Desenvolvimento de Pessoal da administração pública federal direta, autárquica e fundacional.

123. O Decreto 5.707/2006 define capacitação, como sendo o "processo permanente e deliberado de aprendizagem, com o propósito de contribuir para o desenvolvimento de competências institucionais por meio do desenvolvimento de competências individuais". Portanto, trata-se da aplicação do instrumento de gestão por competência, gestão da capacitação orientada para o desenvolvimento do

conjunto de conhecimentos, habilidades e atitudes necessárias ao desempenho das funções dos servidores, visando ao alcance dos objetivos da instituição.

124. Observe-se que a necessidade de capacitação já fora objeto de reiteração ao titular da SES, no âmbito de Auditoria realizada no setor de oftalmologia, conforme consta do item IV da Decisão n.º 952/2011:

“IV - reiterar à Secretaria de Estado de Saúde do Distrito Federal as seguintes determinações relativas à Auditoria de Desempenho nº 2.0002.08 e às Decisões nºs 2.600/09 e 4.877/09: (...)

e) informe a prioridade conferida às aquisições objeto dos Processos nºs 060.003529/03, 060.014.968-05 e 411.000.131-07; f) adote, no prazo de 30 (trinta) dias, mecanismos que permitam mais agilidade no trâmite de processos de aquisição de equipamentos e de insumos, considerando-se a possibilidade de:

(...)

ii. efetuar capacitação de servidores responsáveis por cadastros prévios de fornecedores de bens e serviços a serem adquiridos e por pesquisas e análises de preços;”

125. Portanto, constata-se que a necessidade de capacitação deve ser preocupação constante dos gestores da SES, tanto nas áreas técnico- operacionais quanto nas áreas administrativas.

126. No âmbito do TCU, por meio do Acórdão 38/2013 – Plenário, em processo que trata de auditoria realizada para avaliar os controles internos na área de licitações e contratos, houve determinação no sentido incluir, no plano anual de capacitação dos servidores integrantes da Comissão de Licitação, cursos/treinamentos específico para a identificação de fraudes e conluios.

Proposições

127. Não obstante às cobranças indevidas de rubricas nas planilhas de custos, os preços examinados nestes autos estão compatíveis com os parâmetros adotados.

128. Nesse sentido, resta sugerir: a) recomendar à SES que inclua em Plano Anual de Capacitação, cursos/treinamentos específicos para servidores que atuam em processos relativos à contratação de serviços continuados, a exemplo de pesquisas de compatibilidade com o mercado e de análise de planilhas de custos e de formação de preços; b) determinar à SES que não permita a inclusão das seguintes rubricas nas Planilhas de Custos e de Formação de Preços que compõem as contratações: Supervisão e Fiscalização; Treinamento e Reciclagem, e Exames Admissionais e Periódicos; c) reiterar à SES o disposto no item “V.d.4” da Decisão nº 544/2010, no sentido de que justifiquem e comprovem a adoção de valores diferentes de zero para a rubrica Reserva Técnica, por ocasião da elaboração de Planilhas de Custos e Formação de Preços dos contratos de prestação de serviços de natureza contínua, em especial os relativos à vigilância.

Benefícios Esperados

129. Contribuir para adoção de procedimentos de análise detalhada da composição de custos dos contratos terceirizados.

2.2.2 Achado 05 – Rubrica “Equipamentos10” com preço unitário incompatível com o mercado.

Critério: Preços TCU; preços Secretaria de Gestão Pública do Estado de São Paulo; preços do Contrato nº 28/11 firmado entre a SES a empresa Confederal.

Análise e Evidências

130. A rubrica “Equipamentos” apresentou preços unitários incompatíveis com o mercado, aceitos sem justificativas pela Secretaria de Saúde.

131. Não foi apresentada memória de cálculo para a rubrica “Equipamentos” pelas empresas prestadoras de serviços, nos termos exigidos pelos respectivos Projetos Básicos (Itens 22.10, Projeto Básico dos Contratos n.ºs 87/10; 88/10 e 89/10; Item 20.06, Item 20.4.6, Projeto Básico do Contrato n.º 107/10); (Anexo IV, fls. 32 e 188 e Anexo V, fls. 30).

132. Constam do Quadro a seguir os valores cobrados a título de “Equipamentos” nas Planilhas de Custos dos Contratos n.ºs 87/10, 88/10, 89/10, 24/11, 25/11, 68/11, 149/1111 e 193/2011 (Anexo IV, fls. 62/108; Anexo V, 127/153; Anexo VI, fls. 42/45; 95/98; Anexo VII, fls. 59/73):

10 O Valor atribuído à rubrica “Equipamentos”, nesta análise, será considerado o somatório das rubricas “Equipamentos”, “Depreciação de Equipamentos”, “EPIs dos Postos” e “Equipamentos de Segurança”, quando constarem das respectivas planilhas de custos contratadas.

11 Não foram apresentadas planilhas de custos dos Contratos n.ºs 146/11 e 148/11.

133. A incompatibilidade dos preços acima pode ser aferida em relação aos valores praticados pela empresa Confederal no Contrato n.º 28/11 (Anexo V, fls. 107/122):

134. As evidências podem ser corroboradas pelos valores constantes do Edital do TCU (Pregão Eletrônico n.º 26/2011); (Anexo III, fls. 182-v), e, ainda, pelos valores da rubrica “Equipamentos” presentes em Estudos da Secretaria de Gestão Pública do Estado de São Paulo12 (PTs 32, 33 e 34; Anexo VI, fls. 108/116).

135. O Processo SES n.º 060.001.167/2010, que se refere ao Projeto Básico que deu origem ao Contrato n.º 51/2010, apresenta detalhamento dos custos com Equipamentos do posto de vigilância no montante de R$42,85 (Anexo IV, fls. 161).

136. Nesse sentido, há evidências de que os preços unitários cobrados para o item “Equipamentos” encontravam-se incompatíveis com o mercado.

137. Registra-se, no entanto, que para fins de definição dos preços parâmetros, foi adotada para composição da rubrica “Equipamentos”, a planilha da empresa Brasília Empresa de Segurança Ltda.13, por considerar em sua composição equipamentos específicos dos serviços prestados em unidades hospitalares. Ressalva-se que a empresa atribuiu incorretamente o custo total mensal dos equipamentos do posto para apenas 2 (dois) vigilantes (Anexo VII, fls. 71/72). Na escala 12x36, os equipamentos são utilizados, em cada uma das localizações físicas contratadas, tanto pelo posto diurno quanto pelo posto noturno, ou seja, por 4 (quatro) vigilantes distintos. Para comprovar, vejam-se as disposições repetidas em Projetos Básicos e dos Contratos firmados (Anexo II, fls. 60; Anexo VII, fls. 13/14):

“São atribuições do Vigilante: (...)

12 xxxx://xxx.xxxxxxx.xx.xxx.xx/

13 Examinando-se o Processo SES n.º 060.013.024/2011, que trata do Projeto Básico que deu origem aos Contratos n.ºs 146/11, 148/11 e 149/11, constatou-se que somente a Brasília Empresa de Segurança Ltda. apresentou Planilhas de Custos e os respectivos detalhamentos (Anexo VII, fls. 59/73).

Nunca repassar a arma carregada, desmuniciando-a quando entregá-la à sua cobertura no posto de serviço;

(...)

Conferir e passar para o seu substituto a relação de objetos sob sua guarda, tais como móveis, veículos, armamento;” (grifou-se)

138. Assim, a título de exemplo, o vigilante “X” lotado em um Centro de Saúde, em uma segunda-feira, após trabalhar durante o dia, repassa os equipamentos do posto ao vigilante “Y” que o substituirá no período da noite. Na terça-feira14 pela manhã, o vigilante “W” recebe os equipamentos do vigilante “Y” e, ao final do dia, os repassa ao vigilante “Z” que trabalhará à noite. Na quarta- feira a escala se reinicia com o vigilante “X”.

139. Portanto, na escala 12x36, na mesma localidade, ou seja, no Centro de Saúde, o posto diurno é remunerado pela Planilha de Custos que contempla os vigilantes “X” e “W”, e o posto noturno é custeado pela Planilha que considera os vigilantes “Y” e “Z”. Logo, são 04 (quatro) vigilantes, trabalhando na mesma localidade, com os mesmos equipamentos.

140. Assim, efetuada a retificação supramencionada, utilizando a metodologia de detalhamento de custos da Brasília Empresa de Segurança, permitiu-se atribuir os seguintes valores para a rubrica “Equipamentos”, por posto de vigilância:

141. Por conservadorismo, em vista da composição de custos apresentada, foram adotados como parâmetros, nas análises dos Contratos constantes do Quadro 08, os valores vinculados ao Contrato n.º 149/2011 constantes do Quadro anterior, por posto de vigilância (Anexo III, fls. 62/86, 92/109, 119/121 e 140/151).

Causas

142. Ausência de análise detalhada das planilhas de custos e de formação de preços e não exigência de detalhamento de todos os custos que compõem os preços cotados, em descumprimento aos termos do Projeto Básico.

Efeitos

143. Podem ocorrer pagamentos por custos indevidamente alocados aos contratos.

14 No exemplo em análise, na terça-feira estão de folga os vigilantes “X”, durante o dia, e “Y” no período da noite.

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Segunda Divisão de Auditoria

Considerações do Auditado

144. As justificativas são idênticas às apresentadas para o Achado anterior: “as rubricas indevidas são decorrentes da falta de elaboração das planilhas detalhadas e, reiteramos, o motivo possivelmente resida no desconhecimento por parte dos servidores.” (fls. 109/110).

Posicionamento da equipe de auditoria

145. Em vista de terem sido apresentadas as mesmas justificativas, reitera- se o posicionamento da Auditoria que consta do exame anterior.

146. Apesar de os valores individuais das rubricas “Equipamentos” estarem incompatíveis com os parâmetros adotados, demonstrou-se a compatibilidade do valor global do posto de vigilância, o que permite restringir as proposições para determinações de caráter pedagógico.

Proposições

147. Sugere-se determinar à SES que, na fase de instrução dos processos licitatórios, proceda ao exame detalhado dos componentes de custos das Planilhas apresentadas para o objeto a ser contratado, inclusive verificando a compatibilidade dos preços propostos com os valores praticados no mercado.

Benefícios Esperados

148. Contribuir para adoção de procedimentos de análise detalhada da composição de custos dos contratos terceirizados.

2.3 Questão 3: Os serviços foram executados na forma pactuada e adequadamente contabilizados e fiscalizados?

Foram constatadas divergências entre os quantitativos de postos contratados e os verificados in loco. Com referência à Contabilização, verificou-se que os serviços de vigilância estão corretamente contabilizados no Programa de Trabalho “Manutenção de Serviços Administrativos Gerais – Contratos de Serviços de Vigilância – SES-Distrito Federal”. No entanto, observou-se classificação incorreta da despesa na natureza “339039 - Outros Serviços de Terceiros – Pessoa Jurídica”, quando o correto é “339037 - Locação de Mão-de-Obra”. Essa irregularidade já está sendo tratada no Processo n.º 960/2012.

e-DOC 57BD63FD Proc 34934/2011

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Segunda Divisão de Auditoria

2.3.1 Achado 06: Divergência entre quantitativos de postos de vigilância contratados e verificados in loco

Critério: Contratos de Prestação de Serviços n.ºs 146/2011, 148/2011, 149/2011 e 193/2011; (ii) Informações da DIAU em atendimento à Nota de Auditoria n.º 02/2012; (iii) Projetos Básicos; (iv) Verificação in loco.

Análise e Evidência

149. Para verificar se os serviços foram prestados na forma contratada, foram visitados 211 (duzentos e onze) postos de vigilância diurnos15, o que representa 20% da totalidade contratada. Em cada um dos postos visitados foram anotados os nomes dos vigilantes e a característica do tipo do posto (armado ou desarmado) (Anexo III, fls. 191/222).

150. Constam do Quadro a seguir, as localidades visitadas, definidas em amostra aleatória, com o objetivo de verificar a execução dos serviços prestados.

151. Por meio da Nota de Auditoria n.º 02 foram solicitados os quantitativos atualizados dos postos de vigilância (fls. 31). Informações foram encaminhadas pela Diretoria de Apoio às Unidades (DIAU); (Anexo II, fls. 252/241 e Anexo III, fls. 183/189).

152. O exame do Quadro anterior demonstra que, exceto as linhas hachuradas, as demais apresentam divergências de quantitativos entre os dados dos Contratos/Projetos Básicos (Anexo VII, fls. 37/41), da verificação in loco (Anexo III, fls. 191/222) e da lista da DIAU (Anexo III, fls. 183/189). Observe-se que as diferenças ocorrem inclusive no tipo do posto (armado ou desarmado).

15 Foram obtidas informações de mais 152 postos noturnos nas localidades visitadas.

153. Apesar de os contratos permitirem remanejamentos de postos nas regionais de saúde, não há registros nos processos examinados ou documentação que formaliza e atualiza as alterações dos quantitativos de postos de vigilância. Tampouco a DIAU, unidade responsável pelo controle do quantitativo de postos de vigilância, possui informações atualizadas.

154. Registra-se que não foi possível aferir a regularidade do quantitativo de postos de vigilância pagos pela Secretaria de Saúde, visto que por ocasião do término do trabalho de campo as faturas ainda não tinham sido apresentadas pelas empresas prestadoras de serviços.

Causas

155. Os executores nem sempre dispõem de controle atualizado dos quantitativos de postos sob sua supervisão; ausência de procedimentos de controle tempestivo pela DIAU dos remanejamentos efetuados nas Unidades de Saúde; informalidade do remanejamento de postos de vigilância; ausência de critérios objetivos para a implantação dos postos de serviços de vigilância.

Efeitos

156. A ausência de controle pode implicar o pagamento em valor superior ao quantitativo de postos de serviços efetivamente empregados.

Considerações do Auditado

157. A SES apresentou quadros informando alguns remanejamentos efetuados nos postos de vigilância (fls. 102 e 173/174).

Posicionamento da equipe de auditoria

158. De acordo com o Quadro 12 deste Relatório, constatou-se uma diferença a menor de 17 postos de vigilância entre os quantitativos verificados in loco e o constante dos Projetos Básicos/Contratos.

159. No entanto, essa divergência pode ser justificada pelos remanejamentos efetuados com frequência nos diversos postos de vigilância, inclusive entre unidades de saúde diversas, conforme informado pela SES nos quadros de fls. 102 e 173/174.

160. Apenas os remanejamentos para UPA Recanto, Clínica da Saúde da Família de Samambaia, Farmácia de Alto Custo, CAPS Itapoã e Centro de Saúde n.º 06 do Gama são suficientes para justificar as diferenças de quantitativos dos postos de vigilância.

161. No entanto, merecem destaque as divergências entre os quantitativos informados pela DIAU, quando da Auditoria, e os números efetivamente encontrados nas localidades visitadas (Quadro 12), o que permite sugerir aperfeiçoamento do controle dos remanejamentos.

Proposições

162. Sugere-se determinar à SES que adote procedimentos de controle tempestivos dos remanejamentos de postos de vigilância efetuados entre as unidades da Secretaria, de modo a garantir o pagamento correto do quantitativo de postos de serviços.

Benefícios Esperados

163. Contribuir para a melhoria dos controles dos serviços contratados.

2.3.2 Achado 07: Ausência de formalização e de padronização de procedimentos de fiscalização dos serviços prestados

Critério: Projetos Básicos; Contratos de Prestação de Serviços n.ºs 146/2011, 148/2011, 149/2011 e 193/2011; Decreto nº 32.598/2011, art. 41, § 5º, VII, e

art.44.

Análise e Evidência

164. Com o objetivo de verificar a implementação de medidas de controle pela Administração, foram analisados 22 (vinte e dois) processos de pagamentos realizados no período de 2007 a 2012, definidos em amostra aleatória, e efetuadas entrevistas com os executores de contratos nas unidades visitadas (Anexo II, fls. 152).

165. Sobre a fiscalização e o acompanhamento dos serviços, os Projetos Básicos e os Contratos dispõem que (Anexo VII, fls. 26):

“A Diretoria Administrativa local e os Gestores Locais (Executores Locais) do Contrato manterão registros de todas as ocorrências relacionadas com a execução do contrato, determinando o que for necessário à regularização das falhas ou irregularidades observadas;”

166. Entrevistas com executores dos contratos, nas localidades visitadas, permitiram obter informações de que as fiscalizações são realizadas nos postos de vigilância, inclusive em período noturno e em finais de semana. No entanto, os procedimentos, em regra, não são documentados ou limitam-se aos controles decorrentes de iniciativas e atributos pessoais de cada executor. Portanto, nas visitas efetuadas não foram encontrados relatórios mensais referentes à fiscalização dos serviços prestados.

167. Da mesma forma, em nenhum dos processos de pagamento analisados, no período de 2007 a 2012 (Anexo II, fls. 152), consta relatório dos executores dos contratos. As faturas são atestadas mensalmente sem fundamento em relatórios que registrem a efetiva fiscalização dos serviços.

168. Não há normativos que estabeleçam procedimentos padronizados de fiscalização dos serviços prestados, de modo a assegurar à Administração o cumprimento de aspectos quantitativos e qualitativos dos itens avençados.

169. Ademais, a ausência de padronização de procedimentos impede o registro de irregularidades que servem como subsídios para a eventual aplicação das penalidades previstas na Lei nº 8.666/1993 e nos Decretos Distritais nºs 26.851/2006, 26.993/2006 e 27.069/2006.

Causas

170. Ausência de normativo que defina procedimentos a serem observados pelos servidores responsáveis pela fiscalização dos serviços prestados.

Efeitos

171. Ante à falta de padronização de procedimentos por parte da Diretoria de Apoio às Unidades, há acompanhamento deficiente da execução dos serviços prestados, pois limita-se às iniciativas pessoais de cada executor. Em consequência, pode-se acrescentar a ausência de critérios objetivos para imputar sanções às empresas por descumprimento de cláusulas contratuais.

Considerações do Auditado

172. De acordo com a Diretoria de Apoio às Unidades, foram adotados procedimentos com vistas a solucionar a dificuldade gerencial administrativa na fiscalização dos contratos terceirizados (fls. 103/107).

173. Por meio do Decreto nº 34213/2013 foi criado o Núcleo de Acompanhamento de Serviços Gerais com atribuições de “orientar, fiscalizar e controlar os serviços terceirizados de vigilância, conservação, limpeza e recepção prestadas nas unidades da SES”. Destaca-se, no entanto, que o setor conta, atualmente, com apenas um único servidor, qual seja, o Chefe do Núcleo, e que nas regionais de saúde os executores são os Diretores Administrativos, que já possuem uma gama de funções pertinentes ao cargo (fl. 103).

174. Concluiu a Diretoria que foram elaborados documentos para aperfeiçoar o controle dos serviços prestados: Roteiro prático para fiscalização dos contratos de terceirização, Checklist para verificação mensal e Formulário de Avaliação de Qualidade dos Serviços.

Posicionamento da equipe de auditoria

175. As medidas adotadas são importantes, mas insuficientes para evitar reincidências das irregularidades apontadas.

176. A criação de unidade para acompanhar a execução dos contratos terceirizados, sem que esteja dotada de recursos humanos compatíveis, em quantidade e qualidade, não irá garantir a eficácia do controle. É evidente que apenas um único servidor não terá condições suficientes para realizar todas as atividades atribuídas ao Núcleo. Impõe destacar, ainda, que o orçamento16 da Secretaria de Saúde para o corrente exercício fixa o montante de R$ 122 milhões

16 xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxx.xx.xxx.xx/xxxxxxxxxxxx-x-xxxxxxxxx/xxxxxxxxxxxxxx-

governamental/relatorios-de-desempenho.html (consulta em 04/09/2013)

para as despesas com os serviços de vigilância e de R$ 116 milhões para os serviços de limpeza. Em razão dos vultosos valores, impõe-se a existência de um sistema compatível de controle e de fiscalização.

177. Outro aspecto a ser observado diz respeito aos formulários elaborados para acompanhamento dos contratos. O roteiro de fiscalização precisa ser o mais objetivo possível, de forma a aferir quantitativamente e qualitativamente os serviços prestados, servindo de subsídio para eventual aplicação das penalidades previstas na legislação, em caso de inadimplemento contratual.

178. A título de exemplo, o Checklist, na forma proposta pela SES (fl. 103), não deve se limitar a verificar a ocorrência ou não de faltas de vigilantes, mas deve prestar-se, também, à contabilização das ausências não substituídas e dos insumos não empregados, permitindo, por conseguinte, a definição das glosas e de possíveis penalidades previstas na legislação, em decorrência de eventual inadimplência contratual.

179. Nos Projetos Básicos e nos Contratos, as empresas devem estar cientes dos critérios objetivos, previamente definidos para avaliação qualitativa e quantitativa dos serviços prestados, e da possibilidade de imputação de sanções legais e de glosas em vista da não prestação de serviços ou da execução de forma irregular.

180. Percebe-se, ainda, que o roteiro para fiscalização dos contratos e os formulários correspondentes não foram incorporados à legislação da Secretaria. Portanto, há necessidade de normatização do assunto no âmbito interno da SES.

181. Por fim, verifica-se que apesar de a Cartilha do Executor do Contrato, elaborada pela antiga SEPLAN, oferecer modelos ou roteiro de procedimentos para atesto da despesa, tais procedimentos não são observados pela SES. A título de exemplo, o item “5.2.a” da nominada Cartilha orienta que “se a execução ocorrer de forma descentralizada, o Executor deverá dar o seu atesto, após receber o Formulário de Gestão Contratual dos responsáveis pelas Unidades onde os serviços/obras estão sendo executados.” Impõe assinalar que referido documento aplica-se à SES por força do contido no art. 2º da Portaria SES nº 57/201117.

Proposições

182. Determinar à SES que proceda à normatização de procedimentos padronizados de fiscalização dos serviços prestados de forma contínua, estabelecendo, nos Projetos Básicos, Contratos e formulários de fiscalização, critérios objetivos de avaliação qualitativa e quantitativa dos serviços, para fins de subsídio à aplicação de glosas e de possíveis penalidades previstas na legislação, em decorrência de eventual inadimplência contratual.

17 Art. 2º Estabelecer que para os contratos firmados pela Secretaria de Estado de Saúde do Distrito Federal – SES/DF deve-se observar e cumprir às disposições contidas na Cartilha do Executor elaborada pelo Grupo de Trabalho da Unidade de Administração Geral da Secretaria de Estado de Planejamento, Orçamento e Gestão, conforme Portaria nº 124, de 27 de agosto de 2010, publicada no Diário Oficial do Distrito Federal – DODF nº 168 de 31/08/2010.

183. Alertar a SES que a manutenção de unidades, a exemplo do Núcleo de Acompanhamento de Serviços Gerais/DIAU, sem o adequado contingente de recursos humanos, afronta ao interesse público e expõe o órgão a riscos advindos da fiscalização de contratos de vultosos valores.

184. Propõe-se, ainda, determinar à Secretaria de Saúde que promova ampla divulgação da “Cartilha do Executor do Contrato”, que estabelece atribuições e padronização de procedimentos direcionados à execução dos contratos, aprovada pela Portaria SEPLAN nº 222/2010, aplicada à SES por força do art. 2º da Portaria SES nº 57/2011, de modo a contribuir para a orientação dos servidores envolvidos com a atividade.

Benefícios Esperados

185. Contribuir para a formalização e padronização de procedimentos de fiscalização dos serviços prestados.

2.4 Questão 4: Estão sendo cumpridos critérios para implantação de postos de serviços de vigilância patrimonial?

Constatou-se que a SES não observa o disposto na Ordem de Serviço SEPLAN n.º 7/2012, que trata dos critérios para definição e distribuição do quantitativo de postos de vigilância.

2.5 Achado 08: Inexistência de critérios objetivos para definição do quantitativo de postos de vigilância patrimonial.

Critério: Ordem de Serviço SEPLAN n.º 7, de 23.04.12; Instrução Normativa SLTI/MPOG n.º 02, de 30.04.08, alterada pela IN 03, de 15.10.09, art. 51-A; Decisão n.º 544/2010, item “II.g”

Análise e Evidência

186. Por meio da Nota de Auditoria n.º 02_34.934/2011 solicitou-se “encaminhar os critérios adotados pela SES para definição do quantitativo de postos de vigilância dos contratos em andamento.” (fls. 29)

187. Em resposta à solicitação, a Diretora de Apoio às Unidades informou que (Anexo II, fls. 232):

“ (...) foram identificados os pontos mais vulneráveis dos hospitais, como unidades de pronto atendimento, recepções, etc., além do índice de violência (extrema ou intermediária) de algumas regionais, somado à análise das solicitações feitas pelas próprias regionais, as quais, na pessoa de seus diretores, identificaram a real necessidade do serviço de vigilância para cada unidade integrante.

Nesse diapasão, as quantidades foram definidas de acordo com as características intrínsecas e peculiares de cada Unidade de Saúde, levando-se em consideração o público que as frequentam, o tipo de atividade desempenhada e o local em que a Unidade se encontre.” (grifou-se)

188. A resposta à Nota de Auditoria apresentou, de forma genérica, como é definido o quantitativo de postos de vigilância pela Secretaria de Saúde. Os argumentos não permitem identificar critérios objetivos para se chegar ao quantitativo contratado em cada Unidade de Saúde. Ademais, não há registro, nas justificativas encaminhadas, de análises realizadas no âmbito da Secretaria de modo a responder os seguintes itens:

a) Quais os pontos mais vulneráveis em cada Unidade de Saúde?

b) Quais os índices de violência em cada Unidade de Saúde?

c) Quais as solicitações de quantitativos efetuadas pelas regionais de saúde?

d) Quais os parâmetros de identificação da real necessidade dos serviços de vigilância nas Unidades de Saúde?

e) Quais as características intrínsecas e peculiares de cada Unidade de Saúde, relacionadas ao público, ao tipo de atividade desempenhada e à localização física?

189. Ou seja, os argumentos da Secretaria não demonstram em que medida as respostas aos questionamentos efetuados nos itens anteriores influenciam na definição de cada um dos quantitativos de postos de vigilância contratados.

190. Acerca do tema, em 26.04.12 foi publicada no Diário Oficial do Distrito Federal a Ordem de Serviço n.º 07, de 23.04.12, expedida pela Secretaria de Planejamento e Orçamento, instituindo critérios para implantação de postos de serviços de vigilância patrimonial no âmbito da Administração do Governo do Distrito Federal (Anexo III, fls. 223/224), a saber:

“Art. 1º Toda implantação de postos de prestação de serviços terceirizados de vigilância patrimonial e de limpeza e conservação será justificada e seguirá os critérios instituídos nesta Ordem de Serviço.

Parágrafo único. Justifica-se a implantação de 1 (um) posto de vigilância quando os custos decorrentes desta implantação forem inferiores ao do patrimônio resguardado.

Art. 2º Será implantado 1 (um) posto de serviços de vigilância em edificações e complexos para cada:

I – portaria de pedestre;

II – entrada e saída de veículos;

§ 1º Será acrescido 1 (um) posto de vigilância quando comprovado o fluxo superior a 2.000 (duas mil) pessoas, diariamente.

§ 2º Será acrescido 1 (um) posto de vigilância a cada 15.000 m² (quinze mil metros quadrados) executados em complexos.

§ 3º Considerar-se-á complexo o conjunto de edificações subordinadas à mesma Administração.

§ 4º Justifica-se o acréscimo de posto de vigilância, mediante manifestação do Ordenador de Despesa do órgão e aferição da Coordenação de Fiscalização de Contratos Corporativos da SEPLAN, para as localidades consideradas de risco ao patrimônio público e/ou ao prestador do serviço.”

191. Referida Ordem de Serviço é omissa quanto à aplicação desses critérios aos contratos em vigência antes da edição do normativo. Por outro lado, não há dúvidas quanto à obrigatoriedade de observância desses novos critérios para os contratos celebrados após a publicação da norma.

e-DOC 57BD63FD Proc 34934/2011

231

Tribunal de Contas do Distrito Federal

Secretaria de Auditoria

Segunda Divisão de Auditoria

192. Nesse sentido, os serviços atualmente prestados à SES tiveram início após a edição do referido normativo, portanto, deveriam observar os critérios ali estabelecidos.

193. Nesse contexto, constatou-se que a resposta encaminhada pela SES (Anexo II, fls. 232) não fez referência à adoção dos critérios consignados na Ordem de Serviço da Secretaria de Planejamento. Ainda, nas visitas efetuadas nas Unidades de Saúde constatou-se que os executores dos contratos desconhecem os termos da Ordem de Serviço.

194. Destaca-se que a definição de critérios objetivos está em consonância com as disposições da Instrução Normativa SLTI/MPOG n.º 02, de 30.04.08, alterada pela IN 03, de 15.10.09, in verbis:

"Art. 51-A Os órgãos/entidades da Administração Pública Federal deverão realizar estudos visando otimizar os postos de vigilância, de forma a extinguir aqueles que não forem essenciais, substituir por recepcionistas aqueles que tenham como efetiva atribuição o atendimento ao público e definir diferentes turnos, de acordo com as necessidades do órgão ou entidade, para postos de escala 44h semanais, visando eliminar postos de 12 x 36h que ficam ociosos nos finais de semana."(grifou-se).

Causa

195. Ausência de estudos que permitam substituir os critérios genéricos apontados pela Diretoria de Apoio às Unidades; desconhecimento da Ordem de Serviço n.º 07, de 23.04.12 da Secretaria de Planejamento e Orçamento.

Efeitos

196. A não utilização de critérios objetivos para a implantação de postos de vigilância permitem contratações de quantitativos desnecessários.

Considerações do Auditado

197. A seguir, as informações prestadas pela SES (fls. 107 e 111/112):

“Quanto aos critérios para definição do quantitativo de postos de vigilância patrimonial, em consonância com as disposições da IN SLTI/MPOG n.° 02, de 30.04.2008, alterada pela IN 03, de 15.10.2009, especialmente o Artigo 51-A, esta Diretoria de Apoio as Unidades juntamente com a Subsecretaria de Gestão do Trabalho em Saúde / SUGETES, elaborou o Termo de Referência para contratação de recepcionistas para a rede de saúde publica do DF. O Termo de referência foi aprovado, sendo instruído pelo setor pertinente e celebrado a contratação em Maio de 2013, estando no momento, em fase de treinamento das recepcionistas e iremos juntamente com os Diretores Administrativos das Regionais de Saúde realizar estudos visando otimizar os postos de vigilâncias remanejando-os para as unidades de saúde que estão previstas para serem inauguradas, caso se verifique que em alguns postos tenham como efetiva atribuição de atendimento ao público e possa ser substituído por recepcionista.(...)

O atendimento a essa Ordem de Serviço (da SEPLAN) corroborou para uma desaceleração do processo n.º 060.009.755/2009 que versa sobre a

contratação regular dos serviços de vigilância armada e desarmada na SES/DF. (...)

Existe um grande volume de atendimento por parte do sistema de saúde pública do Distrito Federal (...) A maioria dos municípios concentra-se em torno do Distrito Federal, e com ele mantêm relação de alta dependência.

Atualmente a SES/DF é referência em saúde pública em todo o território nacional, tornando evidente a majoração no quantitativo de atendimento.(...) Constantemente esta Secretaria de Estado inaugura novas unidades de atendimento, (...)”

Posicionamento da equipe de auditoria

198. As justificativas encaminhadas não respondem aos questionamentos efetuados pela Auditoria. Não há comprovação da adoção de critérios objetivos para a definição do quantitativo de postos de vigilância patrimonial.

199. Não houve resposta aos questionamentos efetuados pela Auditoria, (§182) em relação aos critérios sugeridos pela SES, constantes do Despacho da Diretoria de Apoio às Unidades constante às fls. 232 do Anexo II.

200. Verificou-se que as exigências que constam da Ordem de Serviço da SEPLAN n.º 07, de 23.04.12, ainda não estão sendo cumpridas no âmbito da SES.

201. Constatou-se que alguns postos, anteriormente ocupados por vigilantes, estão sendo substituídos por recepcionistas, procedimento que deve contribuir para diminuir os desvios de funções comumente verificadas nas unidades de saúde.

Proposições

202. Sugere-se determinar à SES que adote critérios objetivos para distribuição dos postos de serviço de vigilância patrimonial, em observância ao contido na Ordem de Serviço SEPLAN nº 7/2012.

Benefícios Esperados

203. Contribuir para a adoção de critérios objetivos para a distribuição dos postos de serviço de vigilância patrimonial.

3. CONCLUSÃO

204. A Auditoria de Regularidade teve como objeto o exame dos contratos de prestação de serviços de vigilância patrimonial na Secretaria de Estado de Saúde do DF, em atendimento ao item “VIII” da Decisão n.º 5.645/2011.

205. Constatou-se que serviços foram prestados sem cobertura contratual e que houve a inobservância de requisito legal para a formalização de contratos emergenciais. Essas irregularidades não foram justificadas nos autos o que resultou na sugestão de carrear o assunto para análise no âmbito das Contas Anuais da Secretaria de Saúde.

206. Alguns contratos foram firmados sem constar dos autos as planilhas de custos. Em outros ajustes, as planilhas de custos apresentaram rubricas indevidas. Considerando que os preços globais estavam compatíveis com os parâmetros adotados, sugeriu-se a adoção de medidas administrativas para evitar reincidências das irregularidades.

207. Quando da fiscalização in loco verificou-se divergências entre os quantitativos de postos de vigilância contratados, os efetivamente empregados e os disponíveis nos controles da SES. As divergências foram justificadas pelos constantes remanejamentos entre as unidades de saúde, mas observou-se a necessidade de controle tempestivo dessas ocorrências.

208. Por fim, constatou-se ausência de critérios objetivos para a implantação dos postos de vigilância patrimonial. Nesse sentido, apresentou-se sugestão para otimizar a alocação dos empregados nas unidades de saúde.

4. PROPOSIÇÕES

209. Ante o exposto, sugere-se ao Plenário:

I) tomar conhecimento:

a) do presente Relatório Final de Auditoria;

b) do Ofício nº 2018/2013 – GAB/SES e dos demais documentos acostados (fls. 96/185);

II) determinar à Secretaria de Estado de Saúde que adote as medidas a seguir indicadas, dando conhecimento ao Tribunal, no prazo de 120 (cento e vinte) dias, das providências adotadas:

a) desenvolva estudos com o objetivo de promover a melhoria do processo de contratação de serviços de natureza contínua, elaborando, por exemplo, plano de ação para suprir as frequentes correções de editais, aumentar a coordenação entre as unidades envolvidas, obter informações gerenciais atualizadas, disponibilizar crédito orçamentário suficiente, de modo a garantir que as licitações sejam concluídas em tempo razoável, valendo- se, caso entenda pertinente, da expertise da equipe que compõe a Subsecretaria de Modernização da Gestão, vinculada à Secretaria de Planejamento e Orçamento do DF (Achados 01 e 02);

b) exija, nos procedimentos licitatórios, que as propostas das empresas participantes do certame estejam acompanhadas das respectivas Planilhas de Custos e de Formação de Preços (Achado 03);

c) não permita a inclusão das rubricas “Supervisão e Fiscalização”, “Treinamento e Reciclagem” e “Exames Admissionais e Periódicos” nas Planilhas de Custos e de Formação de Preços que compõem os processos de contratações de serviços continuados (Achado 04);

d) na fase de instrução dos procedimentos licitatórios, proceda ao exame detalhado dos componentes de custos das Planilhas apresentadas para o objeto a ser contratado, inclusive verificando a compatibilidade dos valores propostos com os preços praticados no mercado (Achado 05);

e) adote procedimentos de controle tempestivos dos remanejamentos de postos de vigilância efetuados entre as unidades da Secretaria, de modo a garantir o pagamento correto do quantitativo de postos de serviços (Achado 06);

f) proceda à normatização de procedimentos padronizados de fiscalização dos serviços prestados de forma contínua, estabelecendo, nos projetos básicos, contratos e formulários de fiscalização, critérios objetivos de avaliação qualitativa e quantitativa dos serviços, para fins de subsídio à aplicação de glosas e de possíveis penalidades previstas na legislação, em decorrência de eventual inadimplência contratual (Achado 07);

g) promova ampla divulgação da “Cartilha do Executor do Contrato”, que estabelece atribuições e padronização de procedimentos direcionados à execução dos contratos, aprovada pela Portaria SEPLAN nº 222/2010, aplicada à SES por força do art. 2º da Portaria SES nº 57/2011, de modo a contribuir para a orientação dos servidores envolvidos com a atividade (Achado 07);

h) adote critérios objetivos para a distribuição dos postos de serviço de vigilância patrimonial, em observância ao disposto na Ordem de Serviço SEPLAN nº 07/2012 (Achado 08);

III) reiterar à Secretaria de Estado de Saúde o disposto nos itens “V.d.4” e “V.c.2” da Decisão n.º 544/2010, no sentido de que justifiquem e comprovem a adoção de valores diferentes de zero para a rubrica Reserva Técnica por ocasião da elaboração das Planilhas de Custos e Formação de Preços dos contratos de prestação de serviços de natureza contínua, em especial os relativos à vigilância, e que façam constar dos editais de licitação que a contratada deverá apresentar memória de cálculo dos percentuais referentes a cada uma das rubricas constantes das referidas Planilhas (Achados 03 e 04);

IV) recomendar à Secretaria de Estado de Saúde que inclua em Plano Anual de Capacitação, cursos/treinamentos específicos para servidores que atuam em processos relativos à contratação de serviços continuados, a exemplo de pesquisas de compatibilidade com o mercado e de análise de planilhas de custos e de formação de preços (Achado 04);

V) alertar ao Secretário de Estado de Saúde do Distrito Federal que:

a) o elevado rodízio de ocupantes do cargo de Subsecretário de Administração Geral atenta contra o princípio da eficácia e continuidade da administração pública, contribuindo para a

morosidade dos procedimentos administrativos e, em consequência, para a redução da qualidade do atendimento ao público na área de saúde (Achados 01 e 02);

b) a manutenção de unidades, a exemplo do Núcleo de Acompanhamento de Serviços Gerais/DIAU, sem o adequado contingente de recursos humanos, afronta o interesse público e expõe o órgão a riscos advindos da fiscalização de contratos de vultosos valores (Achado 07);

VI) encaminhar cópia da Decisão a ser proferida à Secretaria de Contas deste Tribunal, para fins de apurar a repercussão nas contas anuais da Secretaria de Estado de Saúde das seguintes falhas:

a) ocorrência de prestação de serviços sem cobertura contratual durante o exercício de 2012 (Achado 01);

b) recorrente celebração de contratos emergenciais de prestação de serviços de vigilância nos exercícios 2010 e 2011, propiciando retrabalho e desperdício de esforços e dos escassos recursos humanos (Achado 02);

VII) encaminhar, à Secretaria de Estado de Saúde, cópia deste Relatório Final de Auditoria, do Relatório e Voto e da Decisão a ser proferida, para fins de subsidiar as ações a serem implementadas;

VIII) autorizar o retorno dos autos à Secretaria de Auditoria.

À superior consideração.

Brasília-DF, 28 de agosto de 2013.

Xxxxxx xx Xxxxx Xxxxx

Auditor de Controle Externo (Matr. 632-7)

TCDF/Secretaria das Sessões Folha:............................

Processo: 34934/2011 Rubrica:........................

TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL SECRETARIA DAS SESSÕES

SESSÃO ORDINÁRIA Nº 4654 de 02/12/2013

PROCESSO Nº 34934/2011

RELATOR : CONSELHEIRO XXXXXXX XXXXXX XXXXX XXXXXX

EMENTA : Auditoria de Regularidade destinada a examinar contratos de prestação de serviços de vigilância armada e desarmada, firmados pela Secretaria de Estado de Saúde do Distrito Federal, no período de 2007 a 2012, nos termos ordenados pelo Tribunal no item VIII da Decisão nº 5.645/2011.

DECISÃO Nº 6038/2013

O Tribunal, por unanimidade, de acordo com o voto do Relator, decidiu: I - tomar conhecimento: a) da versão final do Relatório de Auditoria de fls. 193/235; b) do Ofício nº 2018/2013 – GAB/SES e dos demais documentos acostados (fls. 96/185); II - determinar à Secretaria de Estado de Saúde que adote as medidas a seguir indicadas, dando conhecimento ao Tribunal, no prazo de 120 (cento e vinte) dias, das providências adotadas: a) desenvolva estudos com o objetivo de promover a melhoria do processo de contratação de serviços de natureza contínua, elaborando, por exemplo, plano de ação para suprir as frequentes correções de editais, aumentar a coordenação entre as unidades envolvidas, obter informações gerenciais atualizadas, disponibilizar crédito orçamentário suficiente, de modo a garantir que as licitações sejam concluídas em tempo razoável, valendo-se, caso entenda pertinente, da expertise da equipe que compõe a Subsecretaria de Modernização da Gestão, vinculada à Secretaria de Planejamento e Orçamento do DF (Achados 01 e 02); b) exija, nos procedimentos licitatórios, que as propostas das empresas participantes do certame estejam acompanhadas das respectivas Planilhas de Custos e de Formação de Preços (Achado 03); c) não permita a inclusão das rubricas “Supervisão e Fiscalização”, “Treinamento e Reciclagem” e “Exames Admissionais e Periódicos” nas Planilhas de Custos e de Formação de Preços que compõem os processos de contratações de serviços continuados (Achado 04); d) na fase de instrução dos procedimentos licitatórios, proceda ao exame detalhado dos componentes de custos das Planilhas apresentadas para o objeto a ser contratado, inclusive verificando a compatibilidade dos valores propostos com os preços praticados no mercado (Achado 05); e) adote procedimentos de controle tempestivos dos remanejamentos de postos de vigilância efetuados entre as unidades da Secretaria, de modo a garantir o pagamento correto do quantitativo de postos de serviços (Achado 06); f) proceda à normatização de procedimentos padronizados de fiscalização dos serviços prestados de forma contínua, estabelecendo, nos projetos básicos, contratos e formulários de fiscalização, critérios objetivos de avaliação qualitativa e quantitativa dos serviços, para fins de subsídio à aplicação de glosas e de possíveis penalidades previstas na legislação, em decorrência de eventual inadimplência contratual (Achado 07); g) promova ampla divulgação da “Cartilha do Executor do Contrato”, que estabelece atribuições e padronização de procedimentos direcionados à execução dos contratos, aprovada pela Portaria SEPLAN nº 222/2010, aplicada à SES por força do art. 2º da Portaria SES nº 57/2011, de modo a contribuir para a orientação dos servidores envolvidos com a atividade (Achado 07); h) adote critérios objetivos para a distribuição dos postos de serviço de vigilância patrimonial, em observância ao disposto na Ordem de Serviço SEPLAN nº 07/2012 (Achado 08); III - reiterar à Secretaria de Estado de Saúde o disposto nos itens “V.d.4” e “V.c.2” da Decisão n.º 544/2010, no sentido de que justifiquem e comprovem a adoção de valores diferentes de zero para a rubrica Reserva Técnica por

ocasião da elaboração das Planilhas de Custos e Formação de Preços dos contratos de prestação de serviços de natureza contínua, em especial os relativos à vigilância, e que façam constar dos editais de licitação que a contratada deverá apresentar memória de cálculo dos percentuais referentes a cada uma das rubricas constantes das referidas Planilhas (Achados 03 e 04); IV - recomendar à Secretaria de Estado de Saúde que inclua, em Plano Anual de Capacitação, cursos/treinamentos específicos para servidores que atuam em processos relativos à contratação de serviços continuados, a exemplo de pesquisas de compatibilidade com o mercado e de análise de planilhas de custos e de formação de preços (Achado 04); V - alertar o Secretário de Estado de Saúde do Distrito Federal de que: a) o elevado rodízio de ocupantes do cargo de Subsecretário de Administração Geral atenta contra o princípio da eficácia e continuidade da administração pública, contribuindo para a morosidade dos procedimentos administrativos e, em consequência, para a redução da qualidade do atendimento ao público na área de saúde (Achados 01 e 02); b) a manutenção de unidades, a exemplo do Núcleo de Acompanhamento de Serviços Gerais/DIAU, sem o adequado contingente de recursos humanos, afronta o interesse público e expõe o órgão a riscos advindos da fiscalização de contratos de vultosos valores (Achado 07); VI - encaminhar cópia desta decisão à Secretaria de Contas deste Tribunal, para fins de apurar a repercussão nas contas anuais da Secretaria de Estado de Saúde do Distrito Federal das seguintes falhas: a) ocorrência de prestação de serviços sem cobertura contratual durante o exercício de 2012 (Achado 01); b) recorrente celebração de contratos emergenciais de prestação de serviços de vigilância nos exercícios 2010 e 2011, propiciando retrabalho e desperdício de esforços e dos escassos recursos humanos (Achado 02); VII - encaminhar à Secretaria de Estado de Saúde cópia do Relatório Final de Auditoria, do parecer do Ministério Público, do relatório/voto do Relator e desta decisão, para fins de subsidiar as ações a serem implementadas; VIII - determinar à Secretaria de Auditoria que informe se há processos neste Tribunal acerca das matérias relacionadas aos achados apontados no feito e, caso contrário, indique os responsáveis pelas respectivas irregularidades para fins de audiência; IX - autorizar o retorno dos autos à SEAUD.

Presidiu a sessão o Presidente XXXXXX XXXXXXXXX XXXXX. Votaram os Conselheiros XXXXXX XX XXXXXXX, XXXXXX XXXXXX, XXXXXXXX XXXXXXX e XXXXX

TADEU. Participou o representante do MPjTCDF Procurador-Geral DEMÓSTENES TRES ALBUQUERQUE. Ausente o Conselheiro XXXXX XXXXXXX.

SALA DAS SESSÕES, 02 de Dezembro de 2013

Xxxxx Xxxxxx Secretário das Sessões

Xxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxx Presidente

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RELATÓRIO FINAL DE AUDITORIA

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