Auditoria de Regularidade Relatório Final
Auditoria de Regularidade Relatório Final
Contratos de Vigilância e Limpeza executados pela Secretaria de Planejamento, Orçamento e Gestão no exercício de 2016.
(Processo nº 3687/2017-e)
Brasília – 2017
RESUMO EXECUTIVO
A presente auditoria de regularidade foi realizada no âmbito da Secretaria de Planejamento, Orçamento e Gestão – SEPLAG, tendo como objeto os contratos corporativos de vigilância e limpeza.
As licitações de serviços de vigilância e de limpeza têm sido objeto frequente de fiscalizações pelo TCDF devido ao considerável volume de recursos envolvidos resultante da centralização das contratações na Secretaria de Planejamento, Orçamento e Gestão.
Em 2016 foram executados 19 (dezenove) contratos desses serviços: 09 (nove) de vigilância e 10 (dez) de limpeza, os quais resultaram no empenho de R$ 400.790.473,52 de recursos distritais, correspondente a 57% do montante empenhado pela Secretaria no exercício. Desconsiderando-se do valor empenhado as despesas com pessoal, o percentual de comprometimento do orçamento da SEPLAG com os contratos de vigilância e limpeza chega a 80%1.
Total empenhado para o pagamento de serviços de vigilância e limpeza pela SEPLAG em 2016.
PROGRAMAS DE TRABALHO | EMPENHO 2016 | % |
04.122.6003.2990.3875 – Vigilância | 302.051.204,75 | 43% |
04.122.6003.2990.3876 – Limpeza e Conservação | 98.739.268,77 | 14% |
Total Vigilância + Limpeza | 400.790.473,52 | 57% |
O que o Tribunal buscou avaliar?
Definiu-se como objetivo geral avaliar a regularidade dos contratos de vigilância e limpeza executados pela Secretaria de Planejamento, Orçamento e Gestão no exercício de 2016.
Para alcançar esse objetivo, foram propostas duas questões de auditoria:
1. A execução dos contratos corporativos de vigilância e limpeza obedeceu aos termos pactuados e ao Termo de Referência?
2. Os pagamentos dos serviços contratados são realizados de acordo com os ditames legais e contratuais?
1 Valor empenhado pela SEPLAG em 2016: R$ 698.912.421,17. Valor empenhado desconsiderando as despesas de pessoal: R$ 499.398.472,62.
O que o Tribunal constatou?
De modo geral, os contratos são executados de acordo com as normas estipuladas. Entretanto, foram encontradas desconformidades pontuais no que concerne à atuação da comissão executora e dos executores locais na fiscalização da prestação dos serviços pelas empresas contratadas.
Quanto à comissão executora, identificaram-se alguns casos em que não foram adotadas as providências necessárias diante das irregularidades informadas pelos executores locais nos Relatórios Circunstanciados. Identificou-se também uma falha associada à permanência de diversos serventes de limpeza em uma unidade que estava com suas instalações interditadas.
Quanto aos executores locais, constatou-se o desconhecimento de alguns dos procedimentos que envolvem o pedido e o recebimento de materiais, impactando direta e negativamente nos controles de fornecimento de insumos, praticamente inexistentes no âmbito dos contratos analisados. Além disso, identificou-se a ausência de executores locais nomeados em todos os contratos emergenciais de vigilância vigentes no segundo semestre de 2016.
Por fim, constatou-se que a Comissão Executora da SEPLAG realiza o ateste dos serviços de vigilância e limpeza sem a integral comprovação de sua prestação. Assim, a Comissão atesta integralmente as Notas Fiscais emitidas pelas contratadas mesmo diante da ausência de atestes de vários dos executores locais.
Quais foram as recomendações e determinações formuladas?
Entre as proposições formuladas à SEPLAG, destacam-se:
▪ Adotar as providências cabíveis a fim de que doravante sejam nomeados executores locais em todos os contratos corporativos (vigilância e limpeza) desde o início da vigência;
▪ Providenciar a tempestiva e efetiva apuração e saneamento das irregularidades informadas pelos executores locais nos contratos de vigilância e limpeza em seus relatórios circunstanciados;
▪ Providenciar junto à Contratada, nos contratos de limpeza, que todos os postos contratados sejam objeto de supervisão por encarregado da empresa (designados para os postos/lote de postos);
▪ Providenciar a capacitação periódica de todos os executores locais dos contratos de limpeza e vigilância, de modo que conheçam e exerçam efetivamente suas atribuições nos respectivos contratos;
▪ Adotar medidas no sentido de implantar a utilização da Planilha SEPLAG de pedido de material de limpeza por todos os executores locais, fiscalizando e exigindo sua utilização como mecanismo de controle do fornecimento de insumos;
▪ Realizar o pagamento dos serviços contratados somente após a integral comprovação de sua prestação, ou seja, mediante o ateste dos executores locais (ou comprovação equivalente) no mês de referência da Nota Fiscal emitida pela empresa.
Quais os benefícios esperados com a atuação do Tribunal?
Espera-se com a adoção das medidas propostas pelo Tribunal:
▪ Maior eficiência e qualidade na prestação dos serviços contratados de vigilância e limpeza pela SEPLAG;
▪ Maior controle do fornecimento de insumos e uniformes pelas empresas contratadas;
▪ Pagamento de despesas relativas à prestação de serviços de vigilância e limpeza somente após a regular liquidação da despesa.
Sumário
1.9 Avaliação de Controle Interno 12
2.1 QA 1 – A execução dos contratos corporativos de vigilância e limpeza obedeceu aos termos pactuados e ao Termo de Referência? 15
2.1.1 Achado 1 – Falhas na fiscalização da execução contratual. 15
2.1.1.1 Falhas na fiscalização exercida pela Comissão Executora 17
2.1.1.2 Ausência de executores locais 19
2.1.1.3 Falhas na fiscalização exercida pelos executores locais. 20
2.1.1.4 Ausência de registro/anotação de ocorrências 25
2.1.1.5 Ausência de encarregados designados em vários postos de serviços de limpeza 26
2.2 QA 2 – Os pagamentos dos serviços contratados foram realizados de acordo com os ditames legais e contratuais? 35
2.2.1 Achado 2 – Ateste de Notas Fiscais pela Comissão Executora/SEPLAG sem o completo ateste dos executores locais. 35
1 Introdução
1.1 Apresentação
Trata-se de Auditoria de Regularidade realizada na Secretaria de Planejamento, Orçamento e Gestão – SEPLAG, em cumprimento ao PGA 2017, aprovado pela Decisão Administrativa nº 58/2016. Sua execução compreendeu o período de março a maio de 2017.
1.2 Identificação do Objeto
2. O objeto da auditoria foram os contratos corporativos de vigilância e de limpeza celebrados pela Secretaria de Planejamento, Orçamento e Gestão, vigentes no exercício de 2016.
3. Foram avaliadas a conformidade da execução dos serviços de vigilância e limpeza ao instrumento contratual e a regularidade do controle e execução financeira dos serviços.
4. Os contratos corporativos de serviços de vigilância e limpeza da SEPLAG proveem a maioria dos órgãos da Administração Direta do Distrito Federal. Para exercer a necessária supervisão, a estrutura organizacional da Secretaria contempla unidades específicas, sendo que o Decreto nº 35837/2014 (Regimento Interno da Secretaria) define as competências e pontua ações de controle que devem ser observadas na gestão dos ajustes.
Figura 1: Estrutura organizacional na SEPLAG responsável pelos contratos corporativos de vigilância e limpeza
Subsecretaria de
Compras Governamentais
Coordenação de
Administração de Contratos e Convênios
Subsecretaria de Gestão de Contratos Corporativos
Coordenação de Acompanhamento de Contratos Corporativos
Diretoria de Execução de Contratos de Serviços Gerais
Diretoria de Execução de Segurança Patrimonial
5. No quadro abaixo, seguem os gestores das unidades relacionadas ao objeto da fiscalização durante a execução da auditoria.
Tabela 1 – Titulares das pastas relacionadas ao objeto da fiscalização.
Cargo / Função | Gestor |
Secretária de Planejamento, Orçamento e Gestão | Leany Lemos |
Secretário-Adjunto de Gestão Administrativa | Xxxxxxx Xxxxxxx xx Xxxx |
Subsecretário de Gestão de Contratos Corporativos | Xxxxxxxx Xxxxxxxx Xxxxxxx |
Subsecretário de Compras Governamentais | Xxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxx |
Fonte: sítio eletrônico da SEPLAG/DF
1.3 Contextualização
6. As licitações de serviços de vigilância e de limpeza têm sido objeto frequente de fiscalizações pelo TCDF devido ao considerável volume de recursos envolvidos em razão da centralização das contratações na Secretaria de Planejamento, Orçamento e Gestão – SEPLAG.
7. Em 2016, foram executados 19 (dezenove) contratos desses serviços: 09 (nove) de vigilância e 10 (dez) de limpeza, os quais resultaram no empenho de R$ 400.790.473,52 de recursos distritais, o correspondente a 57% do montante empenhado pela Secretaria para o ano. Desconsiderando-se do valor empenhado as despesas com pessoal, o percentual de comprometimento do orçamento da SEPLAG com os contratos de vigilância e limpeza chega a 80%2.
Tabela 2 – Total empenhado para o pagamento de serviços de vigilância e limpeza pela SEPLAG em 2016.
Programas de Trabalho | Empenho 2016 | % |
04.122.6003.2990.3875 – Vigilância | 302.051.204,75 | 43% |
04.122.6003.2990.3876 – Limpeza e Conservação | 98.739.268,77 | 14% |
Total Vigilância + Limpeza | 400.790.473,52 | 57% |
Fonte: SIGGO
8. Elenca-se a seguir o rol dos contratos executados em 2016, bem como o tipo de contratação realizada e o processo designado no TCDF para analisar a regularidade do certame licitatório:
2 Valor empenhado pela SEPLAG em 2016: R$ 698.912.421,17. Valor empenhado desconsiderando as despesas de pessoal: R$ 499.398.472,62.
Tabela 3 – Contratos corporativos de vigilância e limpeza da SEPLAG.
Nº do Contrato | Tipo de Contratação | Processo para Análise do Edital no TCDF | Contratada | Valor do Contrato em 2016 |
Serviços de Vigilância | ||||
053/2010 | Regular | 3209/2009 | Xxxxxxxx | 63.200.856,12 |
009/2011 | Regular | 3209/2009 | Brasfort | 57.427.557,36 |
008/2011 | Regular | 3209/2009 | Brasfort | 53.139.662,40 |
036/2010 | Regular | 3209/2009 | Brasfort | 51.422.940,96 |
023/2014 | Regular | 3209/2009 | Brasfort | 36.713.524,80 |
014/2016 | Emergencial | 21720/2016 | Brasfort | 30.179.114,76 |
013/2016 | Emergencial | 21720/2016 | Brasfort | 28.175.111,88 |
016/2016 | Emergencial | - | Brasfort | 27.022.035,00 |
012/2016 | Emergencial | 21720/2016 | Brasfort | 18.987.708,96 |
Total Vigilância | 366.268.512,24 | |||
Serviços de Limpeza e Conservação | ||||
006/2015 | Regular | 14163/2014 | Servegel | 22.587.679,44 |
020/2013 | Regular | 16086/2012 | Servegel | 16.000.924,20 |
018/2013 | Regular | 16086/2012 | Servegel | 12.279.865,20 |
017/2013 | Regular | 16086/2012 | Real JG | 10.122.005,52 |
019/2013 | Regular | 16086/2012 | Servegel | 9.860.149,44 |
025/2013 | Regular | 16086/2012 | Real JG | 6.926.356,08 |
026/2013 | Regular | 16086/2012 | Real JG | 5.981.861,52 |
016/2014 | Regular | 16086/2012 | Real JG | 5.074.349,88 |
013/2014 | Regular | 16086/2012 | Servegel | 5.048.572,56 |
014/2014 | Regular | 16086/2012 | Real JG | 2.649.930,12 |
Total Limpeza | 96.531.693,96 | |||
Total Vigilância e Limpeza | 462.800.206,20 | |||
Fonte: SEPLAG/DF
9. Em virtude das fiscalizações já empreendidas por esta Corte, a auditoria teve como foco o acompanhamento da execução e da liquidação das despesas contratadas.
Fiscalizações anteriores
10. Em relação ao tema, cabe destacar as seguintes decisões do Tribunal:
Processo nº 5750/2013: Auditoria operacional realizada para avaliar os controles internos associados à gestão dos contratos administrativos, celebrados no âmbito do Complexo Administrativo do Governo do Distrito Federal.
Andamento: Arquivado.
DECISÃO Nº 4281/2014
I) recomendar: a) à Secretaria de Transparência e Controle que: i. edite norma que torne obrigatória a capacitação prévia dos servidores que assumirão a função de executores de contratos; ii. identifique os riscos envolvidos em cada etapa do processo de execução de contratos; iii. desenvolva instrumentos para mitigar cada um dos riscos identificados;
iv. adote mecanismos que permitam o acompanhamento da atuação dos executores de contratos; v. estabeleça rotinas que permitam a uniformização de procedimentos de controle relativos à gestão de contratos no âmbito do GDF; vi. estabeleça rotina de fiscalização dos contratos celebrados pelo Complexo Administrativo distrital; b) às Secretarias de Fazenda e de Planejamento e Orçamento que aprimorem o módulo de contratos no sistema SIAC/SIGGO, tornando obrigatórios seu preenchimento e atualização, de modo a transformá-lo em instrumento efetivo para acompanhamento e gestão de contratos, bem como promover a necessária capacitação dos servidores que irão utilizá- lo;
1.4 Objetivos
DECISÃO Nº 3320/2015
II – recomendar à Controladoria-Geral do Distrito Federal que envide esforços no sentido de: a) tornar a capacitação prévia premissa básica para o exercício da função de executor de contratos, permitindo o fortalecimento dos controles internos e a mitigação do risco da ocorrência de erros; b) aprimorar a gestão de riscos no âmbito do Complexo Administrativo do Distrito Federal, contribuindo para a criação de mecanismos de controle que funcionem pari passu à execução dos contratos e fortalecendo os controles internos associados;
1.4.1 Objetivo Geral
11. Avaliar a regularidade dos contratos corporativos de vigilância e limpeza executados pela Secretaria de Planejamento, Orçamento e Gestão no exercício de 2016.
1.4.2 Objetivos Específicos
12. As questões de auditoria encontram-se assim definidas:
1. A execução dos contratos corporativos de vigilância e limpeza obedeceu aos termos pactuados e ao Termo de Referência?
2. Os pagamentos dos serviços contratados são realizados de acordo com os ditames legais e contratuais?
1.5 Escopo
13. Na presente auditoria foram fiscalizadas a execução e a liquidação das despesas dos contratos corporativos de prestação de serviços de vigilância e limpeza celebrados pela SEPLAG e com execução em diversos órgãos do Distrito Federal. A auditoria abrangeu os contratos vigentes em 2016.
1.6 Montante Fiscalizado
14. O montante empenhado em 2016 para custeio do objeto fiscalizado, de acordo com o Sistema Integrado de Gestão Governamental, consta a seguir:
Tabela 4 – Montante empenhado para atender às despesas com os contratos corporativos de vigilância e limpeza.
Programas de Trabalho | Empenho 2016 |
04.122.6003.2990.3875 – Vigilância | 302.051.204,75 |
04.122.6003.2990.3876 – Limpeza e Conservação | 98.739.268,77 |
400.790.473,52 |
Fonte: SIGGO
1.7 Metodologia
15. Os procedimentos e técnicas utilizados na execução da presente auditoria encontram-se registrados na Matriz de Planejamento (DA 1, e-doc EA86DBE2), merecendo destaque: o exame documental, as visitas in loco e a correlação das informações obtidas.
16. A fim de auxiliar na realização da fiscalização, foi inicialmente selecionada uma amostra dos contratos corporativos de vigilância e limpeza executados pela SEPLAG no exercício de 2016.
17. Do total de 19 (dezenove) contratos vigentes em 2016, foram selecionados os 05 (cinco) de vigilância que se encontravam em curso nos meses de outubro a dezembro de 2016 e 03 (três) de limpeza, em andamento no mesmo período e de maior materialidade3. A amostra corresponde a 47,2% do montante empenhado
3 Os meses de outubro a dezembro de 2016 foram o período definido na auditoria para ser fiscalizado. No caso da vigilância, apenas os cinco contratos se encontravam vigentes no período. No caso da limpeza, todos os contratos se encontravam vigentes nesse período, motivo pelo qual foram selecionados os 03 (três) de maior materialidade.
em 2016 para as despesas relativas a esses contratos:
Tabela 5 – Seleção da amostra dos Contratos corporativos de vigilância e limpeza da SEPLAG4.
Nº do Contrato | Tipo de Contratação | Início | Fim | Valor do Contrato – 2016 [A] | % [A/B] |
Serviços de Vigilância | |||||
CT 053/2010 | regular | 01/01/2011 | 31/12/2016 | 63.200.856,12 | 13,7% |
CT 009/2011 | regular | 30/07/2011 | 31/07/2016 | 57.427.557,36 | 12,4% |
CT 008/2011 | regular | 30/07/2011 | 31/07/2016 | 53.139.662,40 | 11,5% |
CT 036/2010 | regular | 02/09/2010 | 01/09/2016 | 51.422.940,96 | 11,1% |
CT 023/2014 | regular | 27/07/2014 | 27/07/2016 | 36.713.524,80 | 7,9% |
CT 014/2016 | emergencial | 01/08/2016 | 27/01/2017 | 30.179.114,76 | 6,5% |
CT 013/2016 | emergencial | 01/08/2016 | 27/01/2017 | 28.175.111,88 | 6,1% |
CT 016/2016 | emergencial | 02/09/2016 | 28/02/2017 | 27.022.035,00 | 5,8% |
CT 012/2016 | emergencial | 28/07/2016 | 23/01/2017 | 18.987.708,96 | 4,1% |
Total Vigilância | 366.268.512,24 | 79,1% | |||
Serviços de Limpeza e Conservação | |||||
CT 006/2015 | regular | 30/06/2015 | 30/06/2017 | 22.587.679,44 | 4,9% |
CT 020/2013 | regular | 10/06/2013 | 09/06/2017 | 16.000.924,20 | 3,5% |
CT 018/2013 | regular | 10/06/2013 | 09/06/2017 | 12.279.865,20 | 2,7% |
CT 017/2013 | regular | 09/06/2013 | 08/06/2017 | 10.122.005,52 | 2,2% |
CT 019/2013 | regular | 10/06/2013 | 09/06/2017 | 9.860.149,44 | 2,1% |
CT 025/2013 | regular | 03/09/2013 | 02/09/2017 | 6.926.356,08 | 1,5% |
CT 026/2013 | regular | 03/09/2013 | 02/09/2017 | 5.981.861,52 | 1,3% |
CT 016/2014 | regular | 08/05/2014 | 07/05/2017 | 5.074.349,88 | 1,1% |
CT 013/2014 | regular | 08/05/2014 | 07/05/2017 | 5.048.572,56 | 1,1% |
CT 014/2014 | regular | 08/05/2014 | 07/05/2017 | 2.649.930,12 | 0,6% |
Total Limpeza e Conservação | 96.531.693,96 | 20,9% | |||
Total Vigilância e Limpeza [B] | 462.800.206,20 | 100% | |||
18. No caso dos contratos de limpeza, ainda vigentes no exercício de 2017, foram realizadas fiscalizações in loco em diversos postos. Nesse sentido, foi selecionada nova amostra, que correspondeu a 47,5% do total de postos de limpeza existentes nos referidos contratos, a saber:
4 Campos hachurados correspondem à amostra selecionada.
Tabela 6 – Seleção da amostra de postos de limpeza.
Nº do Contrato | Total de postos [A] | Quantidade de postos selecionados na amostra [B] | % [B/A] |
CT 006/2015 | 250 | 183 | 73,2% |
CT 020/2013 | 283 | 109 | 38,5% |
CT 018/2013 | 266 | 88 | 33,1% |
TOTAL | 799 | 380 | 47,5% |
1.8 Critérios de Auditoria
19. Foram utilizados os seguintes critérios:
• Constituição Federal de 1988;
• Lei nº 8.666/1993 – Lei Nacional de Licitações – Institui normas para licitações e contratos da Administração Pública;
• Lei nº 4.320/1964 – Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal;
• Decreto nº 32.598/2010 – Aprova as normas de planejamento, orçamento, finanças, patrimônio e contabilidade do Distrito Federal;
• Decreto nº 36.063/2014 – Dispõe sobre a aplicação, no âmbito da Administração Pública Direta e Indireta do Distrito Federal, da Instrução Normativa nº 02/2008-SLTI/MPOG;
• Instrução Normativa nº 02/2008-SLTI/MPOG – Dispõe sobre regras e diretrizes para a contratação de serviços, continuados ou não.
1.9 Avaliação de Controle Interno
20. Com o objetivo de orientar a extensão dos testes realizados durante a Fiscalização, procedeu-se à Avaliação do Controle Interno.
21. Para aferir o Risco Inerente, decorrente da própria natureza do objeto
auditado, consideraram-se as seguintes variáveis: gravidade5, urgência6, tendência7, complexidade8, relevância9 e materialidade10, relativas ao jurisdicionado e à matéria a ser auditada. Foi obtido um risco moderado11, como mostra o quadro abaixo:
Figura 2 – Risco inerente à auditoria.
SEPLAG | Contratos Corporativos de Vigilância e Limpeza | |
Gravidade | ||
Urgência | ||
Tendência | ||
Complexidade | ||
Relevância | ||
Materialidade | ||
TOTAL | ||
Média | ||
Risco inerente (percentual) | 45% | |
Legenda:
Gravidade baixa Gravidade média Gravidade alta
Não aplicável
22. Quanto aos controles do órgão, foi aplicado na unidade de Controle
5 Representa o impacto, a médio e longo prazo, do problema analisado caso ele venha a acontecer sobre aspectos, tais como: tarefas, pessoas, resultados, processos, organizações, entre outros.
6 Representa o prazo, o tempo disponível ou necessário para resolver um determinado problema analisado. Quanto maior a urgência, menor será o tempo disponível para resolver esse problema. Deve ser avaliada tendo em vista a necessidade de se propor soluções a fim melhorar a gestão da/do referida matéria/órgão.
7 Representa o potencial de crescimento do problema e a probabilidade deste se agravar. Recomenda-se fazer a seguinte pergunta: ”Se esse problema não for resolvido agora, ele vai piorar pouco a pouco ou vai piorar bruscamente?”.
8 Pode-se medir a complexidade avaliando se os constituintes da matéria são heterogêneos, se há multiplicidade nas ações, interações e acontecimentos e se há a presença de traços de confusão, acasos, caos, ambiguidades, e incertezas.
9 A relevância deve ser avaliada, independentemente da materialidade do objeto de auditoria, a fim de buscar a importância qualitativa das ações em estudo, quanto à sua natureza, contexto de inserção, fidelidade, integralidade das informações.
10 A materialidade traduz a razão entre a despesa autorizada relativa à(s) matéria(s) auditada(s) e o total da despesa autorizada para o órgão no exercício.
11 Considerando que o Risco Inerente seria baixo se inferior a 33%, moderado se entre 33% e 66%, e elevado se superior a 66%.
Interno da SEPLAG um questionário de avaliação de controle interno, elaborado considerando as componentes definidas na metodologia do COSO II – Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission. Obteve-se Risco de Controle baixo.
Figura 3 - Risco de Controle da SEPLAG.
Risco de Controle com base nas componentes do COSO 2 | |||
Ambiente Interno | 25% | ||
Definição de Objetivos | 0% | ||
Identificação de Eventos | 50% | ||
Avaliação de Risco | 100% | ||
Resposta ao Risco | 17% | ||
Atividades de Controle | 10% | ||
Informação e Comunicação | 20% | ||
Monitoramento | 0% | ||
Risco de Controle | 28% | ||
23. Uma vez que o Risco Inerente foi avaliado como Moderado e o Controle Interno como Forte, de acordo com o Manual de Auditoria do TCDF, avalia- se o Risco de Auditoria como Baixo.
2 Resultados da Auditoria
2.1 QA 1 – A execução dos contratos corporativos de vigilância e limpeza obedeceu aos termos pactuados e ao Termo de Referência?
Na maioria dos pontos analisados, sim. De modo geral, os contratos são executados de acordo com as normas estipuladas. Entretanto, foram encontradas desconformidades pontuais no que concerne à atuação da Comissão Executora/SEPLAG e dos executores locais, bem como falhas no controle do fornecimento de insumos necessários à execução dos serviços pelas empresas contratadas.
2.1.1 Achado 1 – Falhas na fiscalização da execução contratual.
Critério
24. Os contratos corporativos de vigilância e limpeza devem ser executados na forma pactuada.
25. Fundamentação legal: CF/1988, art. 70; Lei nº 8666/1993, arts. 57, 66, 67 e 87; Decreto nº 32598/2010, arts. 41, 43, 44 e 45; e Instrução Normativa nº 02/2008-SLTI/MPOG.
Análises e Evidências
26. Os contratos corporativos são fiscalizados pela Administração em duas fases: nos órgãos onde os serviços são prestados, mediante a atuação dos executores locais; e na SEPLAG, por meio das ações da comissão executora.
27. O acompanhamento realizado pelos executores locais tem as características da fiscalização diária e abrange desde o fornecimento dos insumos, uniformes e materiais necessários à execução dos serviços ao ateste da prestação dos serviços, em conformidade com os termos especificados nos contratos.
28. Algumas ferramentas são disponibilizadas no sítio eletrônico da SEPLAG para auxiliar o trabalho dos executores, tais como cópias dos contratos e termos aditivos; espelhos relacionando os funcionários das empresas contratadas; modelo de relatório circunstanciado de execução dos serviços; planilha de pedido de
material (nos contratos de limpeza); e o sistema ticket (um canal de comunicação com a comissão executora dos contratos)12.
29. Além disso, de acordo com informações da comissão executora, cada executor local nomeado recebe um “kit do executor” (DA 10, e-doc A3A9FCDF), composto de orientações de como acessar dados, documentos e formulários referentes à execução contratual no sítio da SEPLAG, ordens de serviço, modelo do relatório circunstanciado e cópia da “Cartilha do Executor de Contrato”, a qual disponibiliza normas referentes ao acompanhamento e fiscalização da execução contratual.
30. Os executores locais têm o prazo de entrega dos Relatórios Circunstanciados estabelecidos na Ordem de Serviço nº 25, de 16/05/2011: “[...] impreterivelmente até o 3º dia útil do mês subsequente à prestação dos serviços contratados [...]”. Ressalte-se que juntamente com os relatórios são encaminhados os atestes dos serviços prestados.
31. Em relação ao acompanhamento realizado pela Comissão Executora/SEPLAG, constatou-se que se baseia nas informações constantes nos relatórios circunstanciados dos executores locais. Esses dados são consolidados e a Comissão adota as providências cabíveis para solucionar eventuais demandas por aqueles comunicadas.
32. A Comissão Executora/SEPLAG também confere os comprovantes de pagamento entregues pela contratada, atesta as notas fiscais e solicita a realização de glosas, quando pertinentes. A jurisdicionada ainda realiza a supervisão dos serviços por meio de uma fiscalização in loco, por um servidor do órgão designado para esse fim, nos dias e horários de expediente administrativo.
33. Durante a realização da auditoria, após o exame da documentação correlata, a aplicação de checklists e a realização de entrevistas nos Postos de Serviços de Limpeza da amostra selecionada (DAs 5 e 6, associados eletronicamente aos autos), foram identificadas algumas desconformidades pontuais no que concerne ao monitoramento efetuado na execução dos contratos corporativos. Elas serão
12 Essa documentação encontra-se disponível no site da SEPLAG, no item Serviços Corporativos.
apresentadas a seguir.
2.1.1.1 Falhas na fiscalização exercida pela Comissão Executora
34. A partir da análise dos Relatórios Circunstanciados, elaborados pelos executores locais, observou-se que na maioria deles os executores limitam-se a prestar informações genéricas sobre os serviços monitorados, atestando sua execução.
35. Em alguns casos, todavia, eles sugerem glosa ou informam problemas na execução dos contratos, a fim de que a Comissão Executora/SEPLAG adote as providências necessárias ao saneamento das irregularidades registradas.
36. Nesse aspecto, foram encontradas falhas relacionadas à ausência de providências saneadoras por parte dessa Comissão diante de irregularidades informadas pelos executores locais em seus Relatórios Circunstanciados.
37. Em algumas das ocorrências registradas, não foram encontradas evidências das medidas corretivas adotadas. Como exemplo, pode-se citar a ocorrência no Contrato Emergencial nº 16/2016 (Vigilância), relatada nos meses de outubro e novembro pelo executor local no Posto do Núcleo de Acervo Técnico – Biblioteca do IBRAM. Nesse caso, o executor local constatou que os vigilantes trabalhavam sem o equipamento rádio, em desacordo com o pactuado (DA 7, e-doc 78013894, fls. 3/16).
38. No Relatório Analítico de novembro (DA 04, e-doc 0F9C82E8, fls. 171/183) consta que a Comissão Executora/SEPLAG entrou em contato com a empresa contratada, a qual contra argumentou que em todos os postos do contrato existia o equipamento rádio. Além desse contato, não há indícios nos autos da adoção de qualquer outra providência pela Comissão Executora. Desse modo, verificou-se que a Comissão se limitou a validar as alegações da contratada, sem a efetiva apuração do relatado pelo executor local.
39. Outro exemplo refere-se ao Contrato Emergencial nº 12/2016 (Vigilância), especificamente no Relatório Circunstanciado de outubro do posto do CRAS Samambaia, no qual o executor local informou a necessidade de substituir um vigilante que estava apresentando comportamento inadequado no local de serviço
(DA 7, e-doc 78013894, fls. 20/24). Em consequência, no Relatório Analítico de outubro, a Comissão Executora/SEPLAG relatou que havia encaminhado o problema para a contratada solicitando que a falha fosse saneada em cinco dias (DA 4, e-doc 0F9C82E8, fls. 1/9).
40. Porém, não consta nos autos – nem mesmo nos relatórios analíticos seguintes – registro da adoção de providências saneadoras pela contratada, nem qualquer outra ação por parte da Comissão Executora/SEPLAG. Além disso, o nome do vigilante com comportamento inadequado permaneceu nos registros (espelhos) fornecidos pela empresa até a data do último Relatório Analítico auditado, referente ao mês de dezembro/2016.
41. Em virtude da omissão na adoção de providências, cabe mencionar previsão contratual impondo o saneamento pela contratada de demandas dessa natureza:
CONTRATOS EMERGENCIAIS Nº 12, 13, 14 E 16/2016:
CLÁUSULA DÉCIMA PRIMEIRA – Das Obrigações e Responsabilidades da CONTRATADA
11.1.10 Atender, de imediato, às solicitações quanto a substituições da mão-de-obra entendida, pelo Contratante, como inadequada para a prestação dos serviços.
42. Outro aspecto a ser considerado refere-se a deficiências no controle da SEPLAG em relação à alocação de postos de serviços de limpeza. Nesse sentido, verificou-se que no Teatro Nacional foram mantidos todos os postos de serviços de limpeza inicialmente contratados, apesar da interdição parcial do local desde 2014.
43. Embora o executor local do contrato no Teatro Nacional tenha defendido a manutenção dos postos para a limpeza e recolhimento de detritos de gatos e ratos que ocupam as instalações, não se revela razoável a manutenção da mesma quantidade de postos contratados, já que o local não está aberto ao público para a realização de eventos culturais, quando haveria um grande fluxo de pessoas. Por conseguinte, convém analisar a conveniência da supressão ou redução dos postos, com a adoção de uma solução menos dispendiosa, como a realização de dedetizações e/ou desratizações no local, por exemplo.
2.1.1.2 Ausência de executores locais
44. Apesar de os contratos emergenciais de vigilância de 2016 se encontrarem vigentes desde os meses de julho/agosto/setembro de 2016, verificou- se a ausência de nomeação de executor local até as datas dos Relatórios Analíticos do mês de dezembro (DA 4, e-doc 0F9C82E8, fls. 17, 60, 117 e 186).
45. A ausência de nomeação de executor local contraria o disposto no art. 41, inciso II, do Decreto 32.598/2010, segundo o qual:
Art. 41. Nos contratos para execução de obras e prestação de serviços designar-se-á, de forma expressa:
II – o executor ou executores, a quem caberá supervisionar, fiscalizar e acompanhar a execução, bem como apresentar relatórios quando do término de cada etapa ou sempre que solicitado pelo contratante.
46. Ademais, a omissão na existência de executores locais vai de encontro às responsabilidades e competências da função, previstas no art. 41, § 5º, do Decreto nº 32.598/2010:
Art. 41
[...]
§5° É da competência e responsabilidade do executor:
I – verificar se o cronograma físico-financeiro das obras e serviços ou a aquisição de materiais se desenvolvem de acordo com a respectiva Ordem de Serviço e Nota de Empenho;
II – prestar, ao ordenador de despesa, informações necessárias ao cálculo do reajustamento de preços, quando previsto em normas próprias;
III – dar ciência ao órgão ou entidade contratante, sobre:
a) ocorrências que possam ensejar aplicação de penalidades ao contratado;
b) alterações necessárias ao projeto e suas consequências no custo previsto;
IV – atestar a conclusão das etapas ajustadas;
V – prestar à unidade setorial de orçamento e finanças, ou equivalente, informações quanto ao andamento das etapas, para atualização do SIAC/SIGGo;
VI – verificar a articulação entre as etapas, de modo que os serviços não sejam prejudicados;
VII – remeter, até o 5° (quinto) dia útil do bimestre subsequente, relatório
de acompanhamento das obras ou serviços contratados ao órgão ou entidade contratante, ao órgão responsável pela supervisão técnica e à unidade setorial ou seccional de planejamento;
VIII – receber obras e serviços, ouvido o órgão responsável pela supervisão técnica;
IX – prestar contas, nos termos do artigo 46.
2.1.1.3 Falhas na fiscalização exercida pelos executores locais.
47. Durante a execução da auditoria, constatou-se o desconhecimento dos procedimentos de pedido/recebimento de insumos nos contratos de limpeza e a consequente falta de fiscalização e controle dos pedidos de material por parte de vários executores locais.
48. Convém inicialmente explicitar que a quantidade de material disponível para cada localidade é diretamente proporcional à quantidade de serventes nele alocada. A fim de facilitar a realização de pedidos de insumos à contratada, a Comissão Executora/SEPLAG disponibilizou no sítio eletrônico da Secretaria uma planilha relacionando os materiais de limpeza com os custos individuais.
49. O valor disponível para pedido de material é calculado a partir do número de serventes trabalhando na unidade, permitindo que os executores locais façam os pedidos em conformidade com o valor mensal disponibilizado13.
Figura 4 – Tabela SEPLAG de pedido de insumos de limpeza
13 O acesso às planilhas de material dos diferentes contratos de limpeza pode ser feito pelo endereço eletrônico a seguir: xxxx://xxx.xxxxxx.xx.xxx.xx/xxxxxx/xxxx/xxxxxxxxxxxxx.xxx?xxxxxxxxx00. Acessado em 07/06/2017.
SOLICITAÇÃO DE MATERIAL DE LIMPEZA Pedido Nº
Local: Rodoviária do Plano Piloto Endereço:
Serventes 44h (GF) | R$ | 261,97 | R$ | - | |
Serventes 12x36h Diurno terminais | R$ | 130,99 | R$ | - | |
Serventes 12x36h Noturno terminais | R$ | 130,99 | R$ | - | |
Serventes 12x36h Diurno rodoviária | 112 | R$ | 467,71 | R$ | 52.383,52 |
Serventes 12x36h Noturno rodoviária | 112 | R$ | 467,71 | R$ | 52.383,52 |
ITEM | ESPECIFICAÇÃO | UNIDADE | Quant. | Valor referência do edital | REDUTOR 20% | TOTAL DO MATERIAL | |||
1 | Água Sanitária | LT | R$ | 1,25 | R$ | 0,25 | R$ | - | |
2 | Álcool | LT | R$ | 2,98 | R$ | 0,60 | R$ | - | |
3 | Balde de 10 l i tros | Unidade | R$ | 5,34 | R$ | 1,07 | R$ | - | |
4 | Cera l íquida autobrilho | BB/LT | R$ | 4,40 | R$ | 0,88 | R$ | - | |
5 | Detergente para louças | Unidade | R$ | 1,07 | R$ | 0,21 | R$ | - | |
... | |||||||||
73 | EPIS - Máscara de proteção | Unid | R$ | 1,33 | R$ | 0,27 | R$ | - | |
Executor(a) / Suplente: matr.:
50. O uso da planilha pelos executores locais e seu devido encaminhamento à Comissão Executora viabilizam o controle por parte da SEPLAG da realização dos pedidos de reposição de material. Além disso, facilita a realização de eventuais glosas, se for o caso (quando a necessidade dos insumos solicitados ficar aquém do valor disponibilizado para o local em determinado mês).
51. Apesar da funcionalidade, constatou-se que alguns executores desconheciam essa planilha da SEPLAG, e que outros, não obstante a conhecessem, não a utilizavam. Verificou-se também que dentre os executores locais que a utilizavam, a maioria não a encaminhava à Comissão Executora/SEPLAG, mesmo em casos que justificariam glosas nos pedidos.
52. Por conseguinte, ainda que na planilha preenchida pelos executores constassem valores a serem glosados (pedidos aquém do valor disponibilizado no mês em referência), efetivamente nenhum valor foi glosado, uma vez que a Comissão Executora/SEPLAG não foi tempestivamente cientificada da ocorrência (DA 9, associado eletronicamente aos autos).
53. Ademais, verificou-se que outros executores preenchiam incorretamente a planilha, informando valores divergentes dos disponibilizados, em desacordo com o número de postos de limpeza em cada contrato. Assim, havia
executores que utilizavam apenas uma planilha com o montante referente a vários contratos de limpeza em execução no local, conquanto deveria ser preenchida uma planilha para cada contrato vigente.
54. Exemplificando as deficiências apontadas, cite-se a Administração Regional do Varjão, onde o executor local, apesar de nomeado há mais de um ano, ainda desconhecia a existência da planilha da SEPLAG; e o executor da Administração Regional de Sobradinho, nomeado em junho de 2013, que também nunca utilizou o referido instrumento de controle.
55. Os exemplos assinalam a ausência de acompanhamento e fiscalização do uso da planilha da SEPLAG de pedidos de insumos de limpeza nos contratos vigentes. No mesmo sentido, tem-se ainda a situação da Administração Regional do Lago Norte, onde a executora local realizava os pedidos utilizando a planilha fornecida pela Pasta, com encaminhamento de cópia à Comissão Executora/SEPLAG, e parou de realiza-los há aproximadamente três meses, sendo que também não houve qualquer cobrança ou interpelação por parte da citada Comissão.
56. Essa questão reforça a realidade de que os executores locais não são suficientemente supervisionados pela Comissão Executora/SEPLAG no que se refere à realização de pedidos de material. Assim, conclui-se que não há controle efetivo sobre tais pedidos.
57. Ainda há outra deficiência referente ao procedimento de solicitação dos insumos. Em alguns locais, constatou-se que os materiais de limpeza são solicitados à contratada pelo encarregado ou mesmo por serventes (em locais onde inexistem encarregados), todos empregados pela empresa contratada.
58. E mais, vários executores confirmaram que o recebimento de materiais de limpeza é realizado pelo encarregado ou mesmo por serventes (em locais onde inexistem encarregados), sem seu acompanhamento ou supervisão (embora essa responsabilidade seja do executor local).
59. Exemplificando, mencione-se a Administração Regional de Sobradinho, onde os pedidos de material são feitos pela encarregada da empresa contratada, que também recebe o material quando sua entrega é realizada na
ausência do executor local e de seu substituto eventual.
60. A falta de controle sobre o pedido de materiais de limpeza reflete no controle sobre a efetiva utilização dos insumos recebidos. De todos os executores entrevistados, esse controle somente foi observado no Terminal Rodoviário do Cruzeiro e no Anexo do Buriti (SEPLAG-sede).
61. As deficiências apontadas contrariam cláusulas contratuais estabelecidas, a saber:
CONTRATO 18/2013 e 20/2013
Cláusula Décima Primeira – Das Obrigações e Responsabilidades da Contratada
11.12 - constituem, ainda, obrigações da Contratada:
11.12.21 - (...) fornecendo todos os materiais, inclusive sacos plásticos para acondicionamento de detritos, equipamentos, ferramentas e utensílios em quantidade, qualidade e tecnologia adequadas...
11.12.28 - fornecer papel higiênico branco, sabonete líquido neutro e papel toalha, bem como porta papel toalha e cestas de lixo de banheiro, em quantidade e qualidade necessárias, quantificadas no Edital. Apresentar ao executor do contrato relatório mensal contendo:
a) consumo efetivo de materiais, a quantidade de reposição e o valor pago (com documento comprobatório da despesa) para controle das médias de consumo dos materiais e dos respectivos custos;
b) relação das atividades realizadas e as suas periodicidades;
c) relação de licenças, faltas e férias, apresentando os respectivos empregados substitutos;
d) relação dos empregados demitidos e os respectivos comprovantes de acerto final, devidamente homologados pelos órgãos trabalhistas;
e) relação dos empregados admitidos (os comprovantes deverão ser apresentados imediatamente após a admissão).
Cláusula Décima Sétima – Do Executor
17.6 – a execução do Contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada pela Administração, por meio da Comissão Gestora do Contrato, especialmente instituída para este fim, nos termos do Artigo 67 da Lei federal nº 8.666/93, que contará com o apoio de servidores das Unidades onde os serviços serão prestados, formalmente designados para essa atividade, denominados Executores Locais do Contrato;
CONTRATO 06/2015
Cláusula Décima Sétima – Do Executor
17.6 os executores locais/fiscais do CONTRATANTE serão
responsáveis pela conferência dos materiais fornecidos para limpeza das instalações atendidas por esse contrato.
62. Além dessas falhas, constatou-se que os executores locais desconhecem cláusulas contratuais relativas ao fornecimento de uniformes nos contratos de limpeza, ou seja, ignoram as regras sobre a periodicidade e a quantidade de uniformes que devem ser entregues aos serventes pela contratada.
63. O desconhecimento favorece eventual omissão da contratada, como a relatada pela executora local do Terminal do Cruzeiro, no Contrato nº 06/2015, onde a empresa limitou-se a substituir peças específicas do uniforme, depois de reiteradas solicitações.
64. A matéria encontra-se disciplinada nos respectivos contratos pactuados, à luz da Convenção Coletiva do Trabalho vigente:
CONTRATOS nº 18/2013 e nº 20/2013
Cláusula décima primeira – das Obrigações e responsabilidades da CONTRATADA
11.12.15. Responsabilizar-se pelo fornecimento e conservação dos uniformes, que deverão ser adequados ao tipo de serviço da categoria CONTRATADA, substituindo-os conforme o disposto no respectivo acordo, convenção ou dissídio coletivo de trabalho, ou quando necessário. Os modelos e a qualidade deverão ser submetidos à aprovação da Administração, os quais, além dos Equipamentos de Proteção Individual (EPIs), constarão do seguinte (...)
Convenção Coletiva de Trabalho 2016/2016 – SINDISERVIÇOS CLÁUSULA PRIMEIRA – VIGÊNCIA E DATA-BASE
As partes fixam a vigência da presente Convenção Coletiva de Trabalho no período de 01º de janeiro de 2016 a 31 de dezembro de 2016 e a data-base da categoria em 01º de janeiro.
CLÁUSULA QUADRAGÉSIMA OITAVA – UNIFORMES
Quando de uso obrigatório, as empresas fornecerão aos seus empregados gratuitamente, 02 (dois) uniformes completos e 01 (um) par de meias e calçado, entregues de 06 (seis) meses em 06 (seis) meses.
Parágrafo Primeiro – As empresas fornecerão a todos os seus empregados que trabalham à noite 01 (uma) japona (agasalho para o frio), de 12 (doze) em 12 (doze) meses.
Parágrafo Segundo – As empresas fornecerão aos funcionários que
trabalham ao ar livre, 01 (uma) capa de chuva, por ano, além disso, disponibilizarão protetor solar fator 30 diariamente.
Convenção Coletiva de Trabalho 2017/2017 – SINDISERVIÇOS CLÁUSULA PRIMEIRA – VIGÊNCIA E DATA-BASE
As partes fixam a vigência da presente Convenção Coletiva de Trabalho no período de 01º de janeiro de 2017 a 31 de dezembro de 2017 e a data-base da categoria em 01º de janeiro.
CLÁUSULA QUINQUAGÉSIMA – UNIFORMES
Quando de uso obrigatório, no início do contrato de trabalho, as empresas fornecerão aos seus empregados gratuitamente, 02 (dois) conjuntos de uniformes completos e 01 (um) par de meias e calçado. A cada seis meses, será entregue 1 (um) conjunto de uniforme.
Parágrafo Primeiro – As empresas fornecerão a todos os seus empregados que trabalham à noite 01 (uma) japona (agasalho para o frio), de 12 (doze) em 12 (doze) meses.
Parágrafo Segundo – As empresas fornecerão aos funcionários que trabalham ao ar livre, 01 (uma) capa de chuva, por ano, além disso, disponibilizarão protetor solar fator 30 (trinta) diariamente.
Parágrafo Terceiro – Verificado o desgaste no uniforme que o torne inutilizável ou inapresentável, a empresa entregará 2 (dois) conjuntos de uniformes obedecida a frequência de 06 (seis) meses prevista no caput.
2.1.1.4 Ausência de registro/anotação de ocorrências
65. Outra falha identificada na execução contratual refere-se à ausência de um registro próprio para anotação das ocorrências concernentes ao contrato. Em regra, nos postos de serviço fiscalizados, relativos aos Contratos de Limpeza nº 18/2013, 20/2013 e 06/2015, inexiste livro de ocorrências, ou instrumento equivalente, preenchido pelo executor local (à exceção dos postos das Administrações Regionais do Lago Norte e Planaltina, no Contrato nº 20/2013 e da Rodoviária do Plano Piloto, no Contrato nº 6/2015).
66. Fora as exceções pontuadas, foram encontrados livros de ocorrências apenas nos postos onde há encarregados designados, e os livros são para registro do encarregado.
67. Todavia, a obrigatoriedade de controle de ocorrências durante a execução contratual decorre de previsão contratual, nas cláusulas “17.1” ou “17.2” dos
aludidos contratos de limpeza:
CONTRATOS nº 18/2013, nº 20/2013 e nº 06/2015:
Cláusula Décima Sétima – Do Executor
17.2 ou 17.1 A execução dos serviços será acompanhada e fiscalizada por Executor interno do ajuste, especialmente designado pelo Órgão Requisitante, que anotará em registro próprio todas as ocorrências, determinando o que for necessário a regularização das faltas ou defeitos observados, além das atribuições contidas nas Normas de Execução Orçamentária e Financeira do Distrito federal;
68. A inexistência de livro de ocorrências ou de instrumento equivalente na maioria dos postos de serviço de limpeza contraria ainda o previsto no art. 67, § 1º da Lei nº 8.666/1993:
Art. 67. A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração especialmente designado, permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a essa atribuição.
§1º O representante da Administração anotará em registro próprio todas as ocorrências relacionadas com a execução do contrato, determinando o que for necessário à regularização das faltas ou defeitos observados.
2.1.1.5 Ausência de encarregados designados em vários postos de serviços de limpeza
69. Em diversas unidades visitadas, verificou-se que o executor local desempenha as funções do encarregado, responsabilizando-se, por exemplo, pela supervisão dos serventes, controle de pontualidade e assiduidade, revisão dos serviços executados e pedido de substituição de serventes ausentes (em casos de faltas, licenças legais ou férias).
70. Cabe ressaltar que deve ser da empresa contratada a responsabilidade pelo controle de seu pessoal, assim como a nomeação de encarregados fixos ou itinerantes para os postos de serviço contratados (não necessariamente um encarregado em cada localidade, podendo ser designado por região/regiões ou lote de postos), conforme previsão contratual:
CONTRATOS 18/2013 E 20/2013:
Cláusula décima primeira – das Obrigações e responsabilidades da CONTRATADA
11.12.12. Registrar e controlar, juntamente com preposto da Administração, diariamente, a assiduidade e a pontualidade de seu pessoal, bem como as ocorrências havidas, efetuando a reposição da mão de obra, em caráter imediato e na eventual ausência, não sendo permitida a prorrogação da jornada de trabalho;
11.12.26. Nomear encarregados responsáveis pelos serviços, que com a missão de garantir o bom andamento destes, permanecerão no local do trabalho em tempo integral, fiscalizando e orientando a execução dos serviços. Os encarregados terão a obrigação de reportarem-se, quando houver necessidade, ao responsável pelo acompanhamento dos serviços da ADM e tomar as providências pertinentes para que sejam corrigidas todas as falhas detectadas;
CONTRATO 06/2015:
Cláusula décima primeira – das Obrigações e responsabilidades da CONTRATADA:
11.25. Nomear encarregados responsáveis pelos serviços, que com a missão de garantir o bom andamento destes, permanecerão no local do trabalho em tempo integral, fiscalizando e orientando a execução dos serviços. Os encarregados terão a obrigação de reportarem-se, quando houver necessidade, ao responsável pelo acompanhamento dos serviços da ADM e tomar as providências pertinentes para que sejam corrigidas todas as falhas detectadas;
Das tarefas dos encarregados:
11.37 Supervisionar o serviço dos empregados sob sua responsabilidade, zelando pelo cumprimento e prazos, pela qualidade do serviço, providenciando a solução dos problemas;
11.38 Controlar a pontualidade e a assiduidade dos empregados da CONTRATADA, providenciando a substituição daquele que faltar;
11.40 Não permitir que empregados da CONTRATADA desempenhem, no horário de expediente, tarefas outras;
11.41 Zelar pela manutenção dos estoques de materiais de higiene e limpeza da CONTRATADA em níveis adequados a assegurar a continuidade dos serviços;
11.42 Garantir o quantitativo de pessoal estabelecido, em caso de falta, licença ou férias de qualquer empregado;
11.43 Proceder à revisão diária de todos os serviços executados;
11.44 Os profissionais aqui denominados “Encarregados” são os empregados que laboram na fiscalização dos serventes nas frentes de serviço, ou seja, no direcionamento e fiscalização dos postos de trabalho.
71. Contudo, foi constatado nas Administrações Regionais do Varjão e
Lago Norte (Contrato nº 20/2013) e na maioria dos Terminais Rodoviários14 (Contrato nº 06/2015), que os executores locais estão absorvendo as responsabilidades da contratada, no que se refere ao controle dos funcionários da empresa, contrariando o regulamentado na Ordem de Serviço nº 25/SEPLAG, de 16/05/201115:
Art. 1º Ao Executor Local de contratos, servidor formalmente designado para a supervisão, fiscalização e acompanhamento da execução do contrato, nos termos do art. 67 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, e do art. 41 do Decreto nº 32.598, de 15 de dezembro de 2010, com as alterações trazidas pelo Decreto nº 32.753, de 03 de fevereiro de 2011, caberá:
[...]
VIII - reportar-se somente aos prepostos e responsáveis indicados pela contratada, sendo vedado ao Executor Local e à Administração Pública exercer poder de mando sobre os empregados da contratada;
72. Saliente-se que nesses locais inexiste supervisão ou controle dos serventes dos postos com escala 12x36-noturno. Isso em razão da ausência de encarregados designados, somada à não fiscalização por parte dos executores locais, que exercem suas funções no horário de expediente (em regra, 8h às 18h, com pequenas variações de horários).
73. Vale dizer que no Contrato nº 06/2015 encontram-se previstos apenas 02 (dois) encarregados 12x36 – noturno, alocados na Rodoviária do Plano Piloto, embora tenham sido inicialmente contratados além dos 56 (cinquenta e seis) postos de serviço de limpeza nessa rodoviária, mais 54 (cinquenta e quatro) postos nos demais terminais rodoviários do Distrito Federal.
74. Nesse sentido, cabe mencionar também que no Relatório Analítico do Contrato nº 20/2013, relativo a dezembro de 2016, os executores locais da Administração Regional do Varjão e do Lago Norte sugeriram “... o retorno do posto de encarregado devido à ausência periódica de fiscais da empresa sobrecarregando o trabalho do executor.” A Comissão Executora/SEPLAG fez constar como resposta, no próprio relatório, que analisaria a questão e aplicaria, se possível, as medidas
14 Dentre os visitados, excetos os Terminais Rodoviários do Plano Piloto, Gama e Taguatinga - L Norte, onde há encarregados nomeados.
15 Publicada no D.O.D.F. em 18 de maio de 2011, páginas 08 à 13.
adequadas (DA 3, e-doc 64F747FF, fls. 77/81). Todavia, até a conclusão da fase de execução desta auditoria, nenhuma providência efetiva fora implementada.
Causas
75. Deficiência nos mecanismos de controle da SEPLAG em não adotar providências para obter a nomeação de executores locais em todos os contratos de vigilância e limpeza.
76. Baixa capacitação dos executores locais na fiscalização de contratos administrativos.
77. Deficiência no acompanhamento e fiscalização da prestação de contas dos executores locais quanto aos pedidos/recebimentos de insumos de limpeza e ao fornecimento de uniformes pela Comissão Executora/SEPLAG;
78. Omissão dos executores locais em não utilizarem os mecanismos de controle disponibilizados pela SEPLAG (planilhas de pedido de material) e livro de registro de ocorrências ou instrumento equivalente durante a execução contratual.
79. Deficiência nos mecanismos de controle da SEPLAG em não realizar o remanejamento de postos de serviço no Teatro Nacional, cujo acesso permanece parcialmente interditado há longa data sem acesso ao público.
Efeitos
80. Possíveis deficiências na prestação dos serviços contratados.
81. Desvio de função dos executores locais nos contratos de limpeza nos locais onde inexistem encarregados designados pela empresa contratada.
82. Risco de a Administração realizar o pagamento de insumos não entregues pela empresa contratada.
83. Subutilização de postos de serviço no Contrato nº 20/2013.
Considerações do Auditado16
Falhas na fiscalização exercida pela Comissão Executora
16 A SEPLAG enviou suas considerações sobre a fiscalização realizada por meio do Ofício nº 1472/2017 e anexo
84. A SEPLAG informou que revisou os modelos de Relatórios Circunstanciados e Analíticos de Vigilância e Limpeza para que apresentassem informações mais objetivas17. Disse que os novos modelos facilitam a identificação de problemas e a fiscalização da contratada pelas Comissões Executoras.
85. Além disso, a jurisdicionada alertou as empresas prestadoras de serviço para que reportem à Comissão Executora as providências adotadas diante de irregularidades informadas; enviem relatórios das rondas feitas pelos supervisores e informem sobre qualquer irregularidade observada nas instalações onde houver a prestação dos serviços18.
86. Acrescentou ainda que o Sistema de Fiscalização de Contratos Corporativos – SFCC está sendo implantado e deverá ser operacionalizado até 30/11/2017. O sistema possibilitará que os relatórios circunstanciados sejam preenchidos diretamente no SFCC e enviados via SEI, o que proporcionará maior agilidade aos procedimentos19.
87. A respeito dos registros no Relatório Prévio quanto à substituição de vigilante em Samambaia e a manutenção dos postos de limpeza no Teatro Nacional, a Secretaria se manifestou nos seguintes termos20:
"(...) informamos que as solicitações de troca de vigilantes são encaminhadas para análise das empresas contratadas, e em alguns casos, elas orientam corretamente os vigilantes, ao invés de apenas trocá-los dos postos. No caso específico, o vigilante recebeu orientações da contratada e os Relatórios Circunstanciados seguintes, não trouxeram a solicitação de substituição do mesmo. Posteriormente, o vigilante foi remanejado para outra unidade".
Foi verificada a situação do Teatro Nacional Xxxxxxx Xxxxxxx – TNCS e como bem observado pela auditoria, o executor local não comunicou à Comissão Executora por entender que mesmo sem a realização de eventos culturais o Teatro necessita de especial atenção, tendo em vista o local em que se encontra situado, estando vulnerável aos detritos de
(e-docs 13F41341 e 7828CB97).
17 Modelo antigo e modelo novo: respectivamente, fls. 49/51 e 52/54 do e-doc 7828CB97.
18 Ofícios e correspondências eletrônicas encaminhados aos sócios das empresas de limpeza e vigilância: fls. 55/57 e 60/69 do e-doc 7828CB97.
19 E-doc 7828CB97, fl. 429.
20 E-doc 7828CB97, fl. 429.
animais de rua bem como de mendigos e moradores de rua. No entanto, após determinação de nova supressão nos contratos firmados pela SEPLAG e em razão da diminuição das atividades no TNCS, serão reduzidas as quantidades de postos que atendem o Teatro Nacional Xxxxxxx Xxxxxxx.
Ausência de executores locais
88. A SEPLAG informou que a ausência de nomeação ocorreu apesar das reiteradas solicitações feitas aos órgãos e entidades do DF para indicação de executores. A Diretoria de Execução de Contratos de Segurança Patrimonial – DIESP e a Diretoria de Execução de Contratos de Serviços Gerais – DIESG afirmaram21, respectivamente:
DIESP:
Com a assinatura dos Contratos, encaminhamos Circulares para os Ordenadores de Despesas, solicitando a indicação de executores. Reiteramos as solicitações de indicação de executores para as unidades que não enviam. No caso das unidades com executores nomeados que sempre não enviam Relatórios Circunstanciados, encaminhamos correspondência eletrônica cobrando o envio.
DIESG:
[Citou que] faz a cobrança constante das Unidades que não indicam executores locais, bem como, encaminha juntamente com o termo de remanejamento de postos para novas Unidades o formulário de indicação de executores visando a imediata nomeação dos mesmos.
89. Assim, a fim de solucionar essa questão e atualizar as normas de execução de contratos corporativos, a Subsecretaria de Contratos Corporativos – SUCORP propôs minuta de decreto para definir as atribuições e competências dos órgãos e entidades da Administração Pública do DF no que concerne à supervisão, coordenação, acompanhamento e fiscalização da execução dos contratos corporativos da SEPLAG22.
Falhas na fiscalização exercida pelos executores locais23
21 Fls. 74/79 do e-doc 7828CB97.
22 A minuta é parte do Processo SEI nº 00410-00011467/2016-38. Atualmente, a proposta prevê alteração do artigo 133 do Decreto nº 32598/2010 e a minuta de uma Instrução Normativa para estabelecer atribuições e competências no que se refere à supervisão, à coordenação, ao acompanhamento e à fiscalização da execução dos contratos corporativos da SEPLAG (fls. 431/444 do e-doc 7828CB97).
23 Fls. 436/437 do e-doc 7828CB97.
90. A respeito do desconhecimento de procedimentos e cláusulas contratuais por executores dos contratos de limpeza e conservação, a jurisdicionada afirmou que tem realizado cursos de capacitação desde 2013 e que os cursos foram realizados também em 2015, 2016 e 2017.
91. Além disso, informou que os membros da Comissão Executora estão sempre à disposição dos executores para sanar dúvidas relacionadas aos contratos pessoalmente ou em atendimentos por telefone, e-mail e pelo Sistema HESK.
92. No que concerne às planilhas de pedido de material, a DIESG elaborou nova planilha com uma coluna a mais para que os executores preencham, além dos pedidos de materiais para a Unidade, a lista dos materiais recebidos pela contratada. Disse ainda que os executores são orientados nos seguintes pontos:
- Só poderão ser solicitados materiais de limpeza constantes da referida planilha;
- O valor total dos materiais solicitados não pode ultrapassar o valor a receber correspondente aos postos implantados na unidade;
- O executor pode receber quantidades de materiais diferentes daquelas solicitadas, desde que justifique por escrito a aceitação desta e que o valor total não ultrapasse o valor a receber correspondente aos postos implantados na unidade;
Ausência de registro/anotação de ocorrências24
93. Quanto a esse ponto, a SEPLAG afirmou que a adoção de livros próprios para anotação de ocorrências não está prevista em contrato, todavia, os executores fazem seus registros nos Relatórios Circunstanciados. Disse ainda que a adoção dos livros será sugerida para constar nos próximos certames.
Ausência de encarregados designados em vários postos de serviços de limpeza25
94. A jurisdicionada respondeu que dimensionou os postos de serviços de encarregado observando o contido na Ordem de Serviço nº 07/201226. Assim, não
24 Fls. 437/438 do e-doc e-doc 7828CB97.
25 Fls. 438/439 do e-doc e-doc 7828CB97.
26 Prevê que o número de postos de encarregados será calculado na relação de 1 (um) encarregado para cada 30 (trinta) serventes ou fração, podendo ser reduzido a critério da autoridade competente.
foram previstos encarregados para todas as Unidades, nem mesmo a figura do encarregado itinerante (com a correspondente previsão de custos com deslocamento).
95. Acrescentou ainda que disponibilizou aos executores a Cartilha do Executor de Contratos para que conheçam suas atribuições e reforçou que nos casos em que não há postos de encarregados a responsabilidade pela fiscalização está unicamente a cargo dos executores.
96. Em seguida, registrou que a SEPLAG observará a necessidade de encarregados nos novos processos licitatórios visando o melhor controle dos serviços contratados.
Posicionamento da equipe de auditoria
97. As evidências observadas pela equipe de auditoria foram em certa medida ratificadas pela SEPLAG, que não trouxe elementos tendentes a desconstituir as impropriedades retratadas no Achado de Auditoria nº 01. Inclusive, em sua manifestação a jurisdicionada listou ações que indicam que já está tomando providências para aprimorar seus mecanismos de gestão de contratos frente às falhas identificadas.
98. Quanto à ausência de encarregados designados, a despeito de seguir os termos da OS nº 7/201227, tem-se que a jurisdicionada vem reiteradamente descumprido os termos da OS nº 25/201128, muito embora tenha manifestado a disposição de atender a referida norma.
99. Assim, uma vez que a SEPLAG não desconstituiu as evidências, os resultados e as proposições apresentadas neste Achado de Auditoria, nem trouxe fatos novos tendentes a alterá-lo, opta-se por mantê-lo na íntegra, em conformidade com o formulado no Relatório Prévio de Auditoria.
27 Prevê que o número de postos de encarregados será calculado na relação de 1 (um) encarregado para cada 30 (trinta) serventes ou fração, podendo ser reduzido a critério da autoridade competente.
28 Veda ao executor local e à Administração Pública exercer poder de mando sobre os empregados da contratada.
Proposições
100. Propõe-se ao Tribunal:
I. Determinar à SEPLAG/DF que:
a) doravante, providencie a efetiva apuração e saneamento das irregularidades informadas pelos executores locais nos contratos de vigilância e limpeza em seus relatórios circunstanciados (sugestão II.a);
b) doravante, adote as providências cabíveis a fim de que sejam nomeados executores locais em todos os contratos corporativos (ex: vigilância e limpeza) no início de suas vigências ou imediatamente quando houver vacância desta função, em observância ao art. 41, II do Decreto nº 32598/2010 (sugestão II.b);
c) providencie a capacitação e fiscalização dos executores locais dos contratos de vigilância e limpeza, de modo que conheçam e exerçam efetivamente suas atribuições nos respectivos contratos (tais como conhecimento sobre o fornecimento de uniformes na periodicidade e quantidade contratadas; realização de glosas em caso de não fornecimento; fiscalização do recebimento de insumos) (sugestão III.a);
d) adote medidas no sentido de implantar a utilização da Planilha SEPLAG de pedido de material de limpeza por todos os executores locais, fiscalizando, acompanhando e exigindo sua utilização como mecanismo de controle dos insumos pedidos e fornecidos, a fim de propiciar a realização de glosas quando for o caso, e obstar pagamentos indevidos por insumos não recebidos ou recebidos em qualidade/quantidade inferior (sugestão III.b);
e) oriente e fiscalize os executores locais quanto à obrigatoriedade de registro das principais ocorrências na execução contratual, nos termos do art. 67, § 1º da Lei nº 8666/1993 (sugestão III.c);
f) providencie, junto à contratada, nos contratos de limpeza, a supervisão de todos os serviços por encarregado da empresa (não necessariamente um em cada localidade, podendo ser designado por região/regiões ou lote de postos), uma vez que a situação atual mostra-se incompatível com a Ordem de Serviço nº 25/2011 (sugestão III.d);
g) avalie a conveniência da supressão ou redução dos postos de limpeza no Teatro Nacional, enquanto permanecer parcialmente interditado o local, com a adoção de uma solução menos dispendiosa ao erário do Distrito Federal, como a realização de dedetizações e/ou desratizações no local, por exemplo (sugestão III.e).
Benefícios Esperados
101. Maior eficiência e qualidade na prestação dos serviços contratados de vigilância e limpeza.
102. Maior controle do fornecimento dos insumos contratados.
2.2 QA 2 – Os pagamentos dos serviços contratados foram realizados de acordo com os ditames legais e contratuais?
Sim. Os pagamentos avaliados foram realizados em conformidade com os valores indicados pela Comissão Executora/SEPLAG, contudo, constatou-se uma falha na liquidação, visto que a Comissão Executora da SEPLAG atesta integralmente as Notas Fiscais emitidas pelas contratadas, mesmo diante da ausência de atestes dos executores locais.
2.2.1 Achado 2 – Ateste de Notas Fiscais pela Comissão Executora/SEPLAG sem o completo ateste dos executores locais.
Critério
103. Os pagamentos efetuados nos contratos corporativos de vigilância e limpeza devem corresponder aos serviços prestados, e só devem ocorrer após a regular liquidação da despesa.
104. Fundamentação legal: Lei nº 8.666/1993, arts. 73, I, “a” e “b”; Decreto nº 32.598, arts. 44, 61 e 63.
Análises e Evidências
105. Os Relatórios Analíticos mensais dos contratos corporativos da SEPLAG são elaborados com base nos Relatórios Circunstanciados dos executores locais e complementados por avaliações realizadas pela Comissão Executora/SEPLAG.
106. A importância dos Relatórios Circunstanciados decorre do fato de se prestarem a atestar a prestação dos serviços contratados pela SEPLAG29. Conforme regulamentado na Ordem de Serviço nº 25-SEPLAG, de 16/05/2011, os executores locais devem enviar à SEPLAG seus relatórios até o terceiro dia útil do mês subsequente à execução dos serviços, acompanhados dos atestes dos espelhos fornecidos pela contratada, nos quais constam o montante devido à contratada e o nome dos serventes ou vigilantes que prestaram os serviços30.
107. Todavia, durante a fiscalização, constatou-se que vários executores locais deixaram de encaminhar seus Relatórios Circunstanciados à SEPLAG no prazo regulamentar. E que apesar da ausência de comprovação dos serviços prestados, a Comissão Executora/SEPLAG atestou a prestação integral dos serviços sob o argumento de que eventuais glosas poderiam ser realizadas posteriormente, fazendo a seguinte ressalva nos Relatórios Analíticos:
Informamos que as unidades a seguir não entregaram os Relatórios Circunstanciados para o período em referência, os mesmos seguirão
29 Nas unidades em que não há executor designado, a comprovação da prestação dos serviços é feita por meio de uma declaração de sua execução fornecida por um responsável da unidade em questão.
30 Ordem de Serviço nº 25-SEPLAG, de 16/05/2011:
Art. 1º Ao Executor Local de contratos, servidor formalmente designado para a supervisão, fiscalização e acompanhamento da execução do contrato, nos termos do art. 67 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, e do art. 41 do Decreto nº 32.598, de 15 de dezembro de 2010, com as alterações trazidas pelo Decreto nº 32.753, de 03 de fevereiro de 2011, caberá:
[...]
XIV - encaminhar junto à nota fiscal/fatura atestada, impreterivelmente até o 3º dia útil do mês subsequente à prestação dos serviços contratados, relatório circunstanciado nos termos da Ordem de Serviço nº 84, de 26 de abril de 2011, do Chefe da Unidade de Administração Geral, da Secretaria de Estado de Planejamento e Orçamento do Distrito Federal;
posteriormente quando forem entregues nesta Comissão. Caso seja indicada glosa, faremos posteriormente. (DA 03, e-doc 64F747FF e DA 4, e-doc 0F9C82E8).
108. A irregularidade foi identificada em todos os contratos analisados, ainda que tenha sido observada com maior frequência nos contratos de vigilância. Apesar disso, não consta nos autos que a Comissão Executora/SEPLAG tenha adotado qualquer providência no sentido de sanear a ausência dos aludidos Relatórios Circunstanciados ou realizar a glosa dos valores correspondentes às unidades que não atestaram a efetiva prestação dos serviços.
109. Seguem relacionadas as unidades que não encaminharam Relatórios Analíticos à SEPLAG nos meses de novembro e dezembro de 2016, nem posteriormente, até a data da conclusão31 da presente auditoria32:
Tabela 7 – Inconsistências nas informações constantes em Relatórios Analíticos.
Contrato | Unidades com Atestes Pendentes – Contratos de Vigilância (meses novembro e dezembro) |
53/2010 | |
Novembro | • Secretaria de Segurança Pública – FUNAP; • SEGETH-CODHAB; • Casa Civil: Corsad-DF (Antigo Conselho de Governo). |
Dezembro | • SEJUS: PROCON Edifício Sede; • SEPCAJ: Tutelar Taguatinga Centro; • SLU: Aterro Sanitário Oeste; • SEGETH: CODHAB; • Casa Civil: Corsad (antigo Conselho de Governo). |
13/2016 | |
Novembro | • SEDESTMIDH - Agência do Trabalhador-Samambaia; Taguatinga e Brazlândia • DFTRANS: Terminal Rodoviário L Norte e M Norte; P Norte; P Sul; Guará I; • Administrações Regionais: RA XXX – Xxxxxxx Xxxxx; RA IV – Brazlândia. |
Dezembro | • Conselho Tutelar Ceilândia IV; • SPCAJ: Coordenadoria de Juventude Estrutural; • SEDESTMIDH: Imóvel Pistão Sul; Agência Taguatinga; • DFTRANS: Terminal de Taguatinga L Norte; Rodoviária Taguatinga Sul; • Administração Regional de Brazlândia – RA IV. |
14/2016 | |
31 Análises realizadas no período de fevereiro/2017 a junho/2017.
32 No DA 08, e-doc 13DDE042, consta o quadro completo das unidades com atestes pendentes nos meses de outubro, novembro e dezembro de 2016. Pode-se checar também os próprios relatórios analíticos nos DAs 03 e 04, e-docs 64F747FF e 0F9C82E8, respectivamente.
Contrato | Unidades com Atestes Pendentes – Contratos de Vigilância (meses novembro e dezembro) |
Novembro | • SECTI: Planetário de Brasília; • SECRIA: Centro de Atendimento Integrado de Crianças e Adolescentes Vítimas de Violência Sexual; • FAP – Fundo de Apoio a Pesquisa; • SETUR: Centro de Convenções • SETRAB: Agência CONIC Centro Público/Artesanato; Agência Galeria; Agência Sobradinho; Agência Sede Plano Piloto; Agência de São Sebastião • Administração Regional Recanto das Emas – RA XV; • DFTRANS: Diretoria Terminais; Rod Plano Piloto; Terminal Rod Expresso DF (Rod Plano Piloto); Estação BRT Park Way (Floricultura); Estação do BRT Vargem Bonita; Garagem de Ônibus Paranoá. |
Dezembro | • SPCAJ: Centro de Atendimento Integrado de Crianças e Adolescentes Vítimas de Violência Sexual – 18 de maio; • IBRAM: Parque Nacional Urbano do Gama; • SEDESTMIDH: Agência CONIC – Centro Público de Artesanato; Agência Sobradinho; Agência São Sebastião; • DFTRANS: Terminal Rod Plano Piloto; Terminal Rod Riacho Fundo II; Terminal Rod Expresso DF – Rod PP; e Garagem de ônibus/Paranoá; • Administração Regional do Recanto das Emas – RA XV (Postos: 43.02, 43.03, 43.05 a 43.15). |
16/2016 | |
Novembro | • Administração Regional do SCIA: Sede, Praça Central e Conveniência do idoso; • SETUR: Expobrasília; • DFTRANS: Terminal "L" Norte Taguatinga; Terminal Metropolitano; • Administrações Regionais: Paranoá – RA VII; São Sebastião – RA XIV; Lago Sul – RA XVI e Lago Norte – RA XVIII. |
Dezembro | • SETUR: Expobrasília; • Terminal Metropolitano; • Estação do BRT da Granja do Ipê (Estação Park Way). |
Contrato | Unidades com Atestes Pendentes – Contratos de Limpeza (meses novembro e dezembro) |
18/2013 | |
Dezembro | • SETUL: Mané Garrincha; • Casa Militar – residência oficial; • IBRAM: Parque de Águas Claras e Parque dos Jequitibás. |
20/2013 | |
Dezembro | • Sec. Cultura: Biblioteca Nacional; Biblioteca Pública; Espaço Cultural Xxxxxx Xxxxx; Museu do Catetinho; • Administração Regional do Lago Sul – RA XVI. |
6/2015 | |
Novembro | • Rodoviária do Plano Piloto; Terminal de Taguatinga – M Norte; Terminal do Recanto das Emas; Terminal Rodoviário Metropolitano. |
Dezembro | • Rodoviária do Plano Piloto; Terminal de Taguatinga Sul; Terminal do Guará I e Terminal Metropolitano. |
110. Ademais, verificou-se que nos Relatórios Analíticos constam dados incorretos e/ou incompletos, que indicam a existência de limitações no controle sobre
o recebimento dos Relatórios Circunstanciados. Assim, foram constatados registros de recebimento desses com atraso em meses subsequentes, embora sua ausência não tivesse sido notificada pela Comissão Executora/SEPLAG no Relatório Analítico do mês de referência.
111. Essas ocorrências são indícios de que a Comissão Executora/SEPLAG não dispõe de controle efetivo de quais unidades entregam e quais não entregam seus respectivos Relatórios Circunstanciados. As principais falhas indicadas estão resumidas na tabela a seguir.
Tabela 8 – Inconsistências nas informações constantes em Relatórios Analíticos.33
Contrato | Relatório Analítico | Relato da Comissão Executora | Falhas |
53/2010 | Dezembro | O Conselho Tutelar da Estrutural e a UNIRE34, ambos da Secretaria de Políticas para Crianças, Adolescentes e Juventude, entregaram com atraso o relatório circunstanciado de outubro e de novembro/2016, respectivamente. | A ausência desses relatórios não foi registrada nos meses anteriores. |
13/2016 | Novembro | A Administração Regional de Águas Claras e a Agência do Trabalhador do P Sul, da Secretaria de Trabalho, Desenvolvimento Social, Mulheres, Igualdade Racial e Direitos Humanos entregaram com atraso os relatórios circunstanciados de outubro. | A ausência dos relatórios não foi registrada em outubro. |
Dezembro | Unidade de Atendimento Meio Aberto do Gama, da Secretaria de Políticas para Crianças, Adolescentes e Juventude entregou com atraso o relatório circunstanciado de outubro. | A ausência do relatório não foi registrada em outubro. | |
14/2016 | Novembro | O Centro de Convenções, da SETUR entregou o relatório circunstanciado de outubro. | A ausência do relatório não foi registrada em outubro. |
16/2016 | Novembro | A Administração Regional do Itapoã entregou o relatório circunstanciado de outubro. | A ausência do relatório não foi registrada em outubro. |
112. Ante o exposto, conclui-se que o ateste realizado pela Comissão Executora/SEPLAG na Nota Fiscal emitida pela contratada tem ocorrido sem a integral comprovação da prestação dos serviços contratados.
113. Essas evidências demonstram a não observância dos seguintes
33 No DA 08, e-doc 13DDE042, constam os dados referentes ao último trimestre de 2016 (Relatórios Analíticos dos meses de outubro, novembro e dezembro de 2016).
34 UNIRE: Unidade de Internação do Recanto das Emas.
dispositivos legais:
Decreto nº 32.598/2010
Art. 44. A execução de etapa de obra ou serviço, ou o recebimento de equipamento, será certificada pelo executor e responsável, mediante emissão de Atestado de Execução e de termo circunstanciado, conforme o disposto no artigo 73 da Lei nº 8.666, de 1993.
Art. 61. A liquidação de despesa por fornecimento de material ou prestação de serviços terá por base as condições estabelecidas na licitação ou ato de sua dispensa, em cláusulas contratuais, ajustes ou acordos respectivos, e nos comprovantes da efetiva entrega e recebimento de material, ou de prestação do serviço ou execução da obra.
Art. 63. O pagamento de despesa somente será efetivado após sua regular liquidação e emissão de Previsão de Pagamento – PP, observado o prazo de 3 (três) dias úteis antes da data do vencimento da obrigação, contado o dia da emissão, e será centralizado no órgão central de administração financeira para a Administração Direta.
Lei nº 8.666/1993
Art. 73. Executado o contrato, o seu objeto será recebido:
I - em se tratando de obras e serviços:
a) provisoriamente, pelo responsável por seu acompanhamento e fiscalização, mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes em até 15 (quinze) dias da comunicação escrita do contratado;
b) definitivamente, por servidor ou comissão designada pela autoridade competente, mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes, após o decurso do prazo de observação, ou vistoria que comprove a adequação do objeto aos termos contratuais, observado o disposto no art. 69 desta Lei;
Causas
114. Inobservância de dispositivos legais relativos à regular liquidação da despesa por parte da Comissão Executora/SEPLAG.
Efeitos
115. Possibilidade de pagamento por parte da Administração Pública de serviços não prestados pelas contratadas.
Considerações do Auditado35
116. A SEPLAG argumentou que os serviços de limpeza e vigilância são essenciais à regular manutenção e funcionamento das Unidades Administrativas, sendo prestados de forma continuada e, em razão disso, a falha mencionada no Relatório de Auditoria não deveria ser considerada suficiente para interromper sua prestação, o que poderia gerar consideráveis prejuízos patrimoniais e sociais.
117. Argumentou ainda que está em trâmite proposição legislativa sugerindo alterações ao Decreto nº 32598/2010, a fim de definir as atribuições dos servidores designados para acompanhar a execução contratual, com a consequente aplicação de sanções, quando for o caso, e defendeu ser essa a melhor solução para o problema.
118. Além disso, a jurisdicionada relacionou dificuldades na obtenção dos Relatórios Circunstanciados:
a) as indicações de executores são feitas pelos demais órgãos e entidades do GDF, unidades independentes em relação à SUCORP e à SEPLAG;
b) a baixa qualificação de alguns servidores indicados como executores, os quais, diversas vezes, tem dificuldade em compreender e executar as suas atribuições;
c) a impossibilidade ou desinteresse de alguns executores em participarem das capacitações;
d) a não observância do prazo de encaminhamento dos relatórios pelos executores;
e) a dificuldade em se aplicar sanções aos executores tendo em vista estarem vinculados a outros órgãos e entidades.
119. Na sequência, argumentou que eventual suspensão dos serviços provavelmente traria mais danos que o recebimento intempestivo ou não recebimento dos Relatórios Circunstanciados dos contratos de vigilância. E na mesma linha defendeu que a suspensão dos serviços de limpeza prejudicaria mais os servidores e terceiros nos órgãos da Administração Pública que o não recebimento dos Relatórios Circunstanciados.
35 E-doc 7828CB97, fl. 440/441.
120. Disse ainda que a aplicação de glosa aos valores totais da prestação dos serviços nas unidades sem executor poderia ocasionar questionamentos judiciais, uma vez que a contratada teria prestado o serviço e a Administração Pública se omitido no exercício de sua atribuição de fiscalização por meio do executor local.
121. A SEPLAG acrescentou ainda que busca mitigar a ausência de manifestação do executor por meio da “Declaração de Execução de Serviços” e afirmou que havendo dúvidas quanto à prestação do serviço, pode solicitar a fiscalização na unidade em questão.
122. Por fim, afirmou que nos casos de recebimento intempestivo dos relatórios, ainda que com indicação de glosa, o procedimento adotado pela SEPLAG apenas adia sua contabilização, não permitindo que se configure dano ao erário.
Posicionamento da equipe de auditoria
123. A manifestação da jurisdicionada confirmou as evidências apontadas pela equipe de auditoria, relativamente ao ateste de notas fiscais pela Comissão Executora/SEPLAG sem a efetiva comprovação da prestação dos serviços corporativos de vigilância e limpeza.
124. Em que pese os argumentos da SEPLAG defendendo a conduta adotada pela referida comissão considerando que os serviços de vigilância e limpeza são essenciais, que eventual suspensão dos serviços poderia gerar mais prejuízos que o ateste sem a comprovação efetiva de sua prestação e que há dificuldades em relação ao desempenho das competências dos executores locais dos contratos; fato é que a prática afronta disposições legais e regulamentares que disciplinam a matéria.
125. Nesse sentido, os artigos 44, 61 e 63 do Decreto nº 32.598/2010 dispõem que a execução de serviço deverá ser certificada pelo executor mediante ateste e termo circunstanciado, que a liquidação da despesa terá por base os comprovantes da efetiva prestação do serviço, e que o pagamento somente poderá ser efetivado após sua regular liquidação.
126. Da mesma forma, a Lei nº 8.666/1993 regulamenta em seus artigos 73, inciso I, alíneas “a” e “b” que após a contratação, os serviços serão recebidos, provisória e definitivamente após termo circunstanciado.
127. Não obstante reconhecer as dificuldades operacionais apontadas pela
SEPLAG, deve o órgão adotar medidas para a solução da falha. Despicienda, portanto, a argumentação da jurisdicionada a favor da impropriedade apontada nesse achado de auditoria, que não pode ser acolhida em razão de contrariar a legislação que disciplina a matéria, não sendo admissível na Administração Pública a realização de pagamento sem a regular liquidação da despesa.
128. Assim, uma vez que a SEPLAG não desconstituiu as evidências, os resultados e as proposições apresentadas neste Achado de Auditoria, nem trouxe fatos novos tendentes a alterá-lo, opta-se por mantê-lo na íntegra, em conformidade com o formulado no Relatório Prévio de Auditoria.
Proposições
129. Propõe-se ao Tribunal:
I. Determinar à SEPLAG que, doravante:
a) Cumpra o disposto nos arts. 44, 61 e 63 do Decreto nº 32.598/2010; e art. 73, I, “a” e “b”, da Lei nº 8.666/1993, de modo que sejam atestados e pagos os serviços de vigilância e limpeza contratados após a efetiva comprovação de sua prestação, ou seja, mediante verificação dos atestes dos executores locais (ou equivalentes) no mês de referência da Nota Fiscal emitida pela empresa (sugestão II.c).
Benefícios Esperados
130. Pagamento de despesas relativas à prestação de serviços de vigilância e limpeza somente após a regular liquidação da despesa.
3 Conclusão
131. A presente auditoria buscou avaliar a regularidade dos contratos corporativos de vigilância e limpeza executados pela Secretaria de Planejamento, Orçamento e Gestão no exercício de 2016, havendo o trabalho se desdobrado em 2 (duas) questões de auditoria.
132. Na primeira questão, entendeu-se que a SEPLAG tem executado os
contratos corporativos de vigilância e limpeza de acordo com as normas estipuladas. Todavia, em alguns casos foram encontradas falhas em sua fiscalização.
133. As impropriedades encontradas referem-se primordialmente à fiscalização exercida pelos executores locais e pela Comissão Executora e à ausência de executores locais e de supervisores da contratada para acompanhar a execução dos serviços. Além disso, não foi identificado o registro das ocorrências relevantes ocorridas durante a execução dos contratos examinados.
134. Em relação à segunda questão, constatou-se que os pagamentos avaliados foram realizados em conformidade com as anotações da Comissão Executora. Todavia, foi identificado um problema na liquidação das despesas, uma vez que a Comissão atesta a realização dos serviços sem a obtenção de todos os atestes dos executores locais.
135. Conclui-se, portanto, que a execução dos contratos corporativos da SEPLAG é majoritariamente regular, havendo pontos a respeito dos quais a jurisdicionada necessita tomar providências com vistas ao aprimoramento da gestão dos mesmos.
4 Proposições
136. Ante o exposto, sugere-se ao Plenário:
I) Tomar conhecimento:
a. do presente Relatório de Auditoria (e-doc 6FDDC09C);
b. dos documentos juntados e associados aos autos;
II) Determinar à Secretaria de Planejamento, Orçamento e Gestão que, doravante:
a. providencie a efetiva apuração e saneamento das irregularidades informadas pelos executores locais nos contratos de vigilância e limpeza em seus relatórios circunstanciados (achado 1);
b. adote as providências cabíveis a fim de que sejam
nomeados executores locais em todos os contratos corporativos (ex: vigilância e limpeza) no início de suas vigências ou imediatamente quando houver vacância desta função, em observância ao art. 41, II do Decreto nº 32598/2010 (achado 1);
c. cumpra o disposto nos arts. 44, 61 e 63 do Decreto nº 32.598/2010; e art. 73, I, “a” e “b”, da Lei nº 8.666/1993, de modo que sejam atestados e pagos os serviços de vigilância e limpeza contratados após a efetiva comprovação de sua prestação, ou seja, mediante verificação dos atestes dos executores locais (ou equivalentes) no mês de referência da Nota Fiscal emitida pela empresa (Achado 2).
III) Determinar à Secretaria de Planejamento, Orçamento e Gestão que:
a. providencie a capacitação e fiscalização dos executores locais dos contratos de vigilância e limpeza, de modo que conheçam e exerçam efetivamente suas atribuições nos respectivos contratos (tais como conhecimento sobre o fornecimento de uniformes na periodicidade e quantidade contratadas, realização de glosas em caso de não fornecimento; fiscalização do recebimento de insumos) (achado 1);
b. adote medidas no sentido de implantar a utilização da Planilha SEPLAG de pedido de material de limpeza por todos os executores locais, fiscalizando, acompanhando e exigindo sua utilização como mecanismo de controle dos insumos pedidos e fornecidos, a fim de propiciar a realização de glosas quando for o caso, e obstar pagamentos indevidos por insumos não recebidos ou recebidos em qualidade/quantidade inferior (achado 1);
c. oriente e fiscalize os executores locais quanto à
obrigatoriedade de registro das principais ocorrências na execução contratual, nos termos do art. 67, § 1º da Lei nº 8666/1993 (achado 1);
d. providencie, junto à contratada, nos contratos de limpeza, a supervisão de todos os serviços por encarregado da empresa (não necessariamente um em cada localidade, podendo ser designado por região/regiões ou lote de postos), uma vez que a situação atual mostra-se incompatível com a Ordem de Serviço nº 25/2011 (achado 1);
e. avalie a conveniência da supressão ou redução dos postos de limpeza no Teatro Nacional, enquanto permanecer parcialmente interditado o local, com a adoção de uma solução menos dispendiosa ao erário do Distrito Federal, como a realização de dedetizações e/ou desratizações no local, por exemplo (achado 1).
IV) Fixar prazo de 90 (noventa) dias para que a Secretaria de Planejamento, Orçamento e Gestão manifeste ao Tribunal as medidas adotadas a fim de cumprir as determinações desta Corte.
V) Dar ciência do presente Relatório de Auditoria, do Relatório/Voto do Relator e da Decisão que vier a ser tomada à Secretaria de Planejamento, Orçamento e Gestão, a fim de subsidiar o atendimento das determinações acima.
VI) Autorizar o retorno dos autos à SEUAD para adoção das providências de praxe.
Brasília-DF, 27 de outubro de 2017.
Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxx
Auditor de Controle Externo – 1425-7
Xxxxxxx Xxxxx xx Xxxx Xxxxx
Auditor de Controle Externo – 1555-9
TCDF/Secretaria das Sessões Folha:............................
Processo: 3687/2017-e Rubrica:........................
TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL SECRETARIA DAS SESSÕES
Sessão Ordinária Nº 5006, de 12/12/2017
RELATOR : CONSELHEIRO XXXXXX XXXXX XX XXXXXXX XXXX
EMENTA : Auditoria de regularidade realizada na Secretaria de Estado de Planejamento, Orçamento e Gestão do Distrito Federal – Seplag/DF, tendo como objeto os contratos corporativos de vigilância e de limpeza, vigentes no exercício de 2016.
DECISÃO Nº 6025/2017
O Tribunal, por unanimidade, de acordo com o voto do Relator, decidiu: I – tomar conhecimento: a) do Relatório Final de Auditoria (peça 21); b) dos documentos juntados e associados aos autos; II – determinar à Secretaria de Estado de Planejamento, Orçamento e Gestão do Distrito Federal – Seplag/DF que, doravante:
a) providencie a efetiva apuração e saneamento das irregularidades informadas pelos executores locais nos contratos de vigilância e limpeza em seus relatórios circunstanciados (Achado 1); b) adote as providências cabíveis a fim de que sejam nomeados executores locais em todos os contratos corporativos (ex: vigilância e limpeza) no início de suas vigências ou imediatamente quando houver vacância dessa função, em observância ao art. 41, II, do Decreto n.º 32.598/10 (Achado 1); c) cumpra o disposto nos arts. 44, 61 e 63 do Decreto n.º 32.598/10 e no art. 73, I, “a” e “b”, da Lei n.º 8.666/93, de modo que sejam atestados e pagos os serviços de vigilância e limpeza contratados após a efetiva comprovação de sua prestação, ou seja, mediante verificação dos atestes dos executores locais (ou equivalentes) no mês de referência da nota fiscal emitida pela empresa (Achado 2); III – determinar à Secretaria de Estado de Planejamento, Orçamento e Gestão do Distrito Federal – Seplag/DF que: a) providencie a capacitação e fiscalização dos executores locais dos contratos de vigilância e limpeza, de modo que conheçam e exerçam efetivamente suas atribuições nos respectivos contratos (tais como conhecimento sobre o fornecimento de uniformes na periodicidade e quantidade contratadas, realização de glosas em caso de não fornecimento, fiscalização do recebimento de insumos) (Achado 1); b) adote medidas no sentido de implantar a utilização da Planilha Seplag de pedido de material de limpeza por todos os executores locais, fiscalizando, acompanhando e exigindo sua utilização como mecanismo de controle dos insumos pedidos e fornecidos, a fim de propiciar a realização de glosas, quando for o caso, e obstar pagamentos indevidos por insumos não recebidos ou recebidos em qualidade/quantidade inferior (Achado 1); c) oriente e fiscalize os executores locais quanto à obrigatoriedade de registro das principais ocorrências na execução contratual, nos termos do art. 67, § 1º, da Lei n.º 8.666/93 (Achado 1); d) providencie
com a contratada, nos contratos de limpeza, a supervisão de todos os serviços por encarregado da empresa (não necessariamente um em cada localidade, podendo ser designado por região/regiões ou lote de postos), uma vez que a situação atual mostra- se incompatível com a Ordem de Serviço n.º 25/11-Seplag (Achado 1); e) avalie a conveniência da supressão ou redução dos postos de limpeza no Teatro Nacional, enquanto permanecer parcialmente interditado o local, com a adoção de uma solução menos dispendiosa ao erário do Distrito Federal, como a realização de dedetizações e/ou desratizações no local, por exemplo (Achado 1); IV – fixar o prazo de 90 (noventa) dias para que a Seplag/DF informe ao Tribunal as medidas adotadas a fim de cumprir as determinações antes indicadas; V – autorizar: a) o encaminhamento de cópia do Relatório Final de Auditoria, do relatório/voto do Relator e desta decisão à Seplag/DF, para subsidiar o atendimento das determinações; b) o retorno dos autos à Secretaria de Auditoria, para os devidos fins.
Presidiu a sessão a Senhora Presidente, Conselheira XXXXXXXX XXXXXXX. Votaram os Conselheiros XXXXXX XX XXXXXXX, XXXXXX XXXXXX, XXXXXX XXXXXXXXX
FILHO, XXXXX XXXXX e XXXXXX XXXXXX. Participou o representante do MPjTCDF, Procurador DEMÓSTENES TRES ALBUQUERQUE. Ausente o Conselheiro XXXXX XXXXXXX.
SALA DAS SESSÕES, 12 de Dezembro de 2017
Xxxx Xxxxxxxx Xx Xxxxx Secretário das Sessões
Xxxxxxxx Xxxxx Xxxxxxx Presidente