Parcerias público-privadas: uma classe de ativos para investimentos

Parcerias público-privadas: uma classe de ativos para investimentos

Xxxxxx Xxxxxxxx xx Xxxxxx Xxxxx Xxxxx Xxxxxxx Costa Leite

Xxxxx Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxxxx*

Resumo

Passados dez anos da edição da Lei das Parcerias Público-Privadas, registra-se um avanço modesto com respeito a esse tipo de contrata- ção pelas esferas públicas no Brasil. Considerando a dinâmica eco- nômica do país, que continua a depender da elevação no nível de investimento em infraestrutura, e ainda as condições orçamentárias e fiscais restritivas dos entes públicos, entende-se que a contratação de projetos de infraestrutura no âmbito das parcerias público-pri- vadas, com maior participação e responsabilidade do setor privado, possibilitaria realizar um número significativo de projetos de im- pacto positivo para o bem-estar da população. Neste artigo, des- tacamos a importância da atração de investidores institucionais para essa classe de ativo e apontamos as condições existentes que reprimem a participação mais ativa de tais investidores no setor de infraestrutura.

* Respectivamente, engenheiro, economista e advogada do BNDES. Os autores agradecem as sugestões de: Xxxxxxxx Xxxxxxxx Xxxxx, Xxxxx Xxxxxxxxx, Xxxxxx- xx Xxxxxxx e Xxxx Xxxxxxxxxx (BNDES), Xxxx Xxxxxxx Xxxxxxx (Fundação Xxxxxxx Xxxxxx – FGV), Xxxx Xxxxxxx Xxxxx (Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID) e Xxxxx Xxxxxxx (Radar PPP). Este artigo é de exclusiva responsabilidade dos autores, não refletindo, necessariamente, a opinião do BNDES.

p. 251-309

Abstract

Ten years since the Public Private Partnership Law was enacted, there has been limited progress in this type of procurement in Brazil’s public entities. Considering the country’s economic situation, which still relies on a rising level of investment in infrastructure, and the restrictive budgetary and fiscal conditions of public entities, contracting projects within the scope of public private partnerships, and with higher participation of and responsibility for the private sector, could make it possible to significantly increase the number of projects that have a positive impact on the population’s well-being. In this article, we highlight the importance of attracting institutional investors to this type of asset and point out the current conditions that restrict such investors from more actively participating in the infrastructure sector.

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Introdução

A despeito do advento das parcerias público-privadas (PPP) no Bra- sil, como resultado do processo evolutivo iniciado com a promulga- ção da Lei 11.079, de 30 de dezembro de 2004, conhecida como Lei das PPPs, registra-se uma notória ausência da participação de inves- tidores institucionais nesse mercado. No entanto, projetos de PPPs poderiam representar uma classe de ativos interessante para tais in- vestidores, sejam nacionais ou estrangeiros, em especial para aqueles que buscam investimentos de prazos mais extensos e fluxos de receita constantes e previsíveis, caso típico de projetos de infraestrutura em concessões ou PPPs.

Investidores institucionais são os principais quotistas dos fundos de investimento em participações (FIP) – também denominados fundos de private equity – no Brasil. O primeiro fundo brasileiro com enfoque específico em infraestrutura foi constituído em 2005,1 momento em que o Brasil dava continuidade às importantes mu- danças estruturais no processo de privatização de vários setores, entre os quais, energia, telecomunicações e óleo e gás, que por con- sequência, demandariam recursos privados em escala progressiva para atendimento às demandas reprimidas da população, ávida pela melhoria de serviços nesses segmentos.

Em 2013, os FIPs detinham cerca de US$ 50 bilhões em capital comprometido para investimentos no Brasil, sendo, aproximada- mente, US$ 9,5 bilhões2 orientados para infraestrutura. O volume de recursos de fundos dedicados a infraestrutura continua muito

1 O FIP Infra Brasil tem como foco de investimento os setores de energia, transporte e distribuição de gás, saneamento, transportes e telecomunicações.

2 Estimativa dos autores baseada em pesquisa sobre a indústria de FIPs, a partir de informações fornecidas pelo Prof. Xxxx Xxxxxxx (PUC-Rio) e dados de 2013 da LAVCA.

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aquém da necessidade agregada de investimentos no Brasil e salta aos olhos a ausência de fundos dedicados a investimentos no âmbito de PPPs. A reduzida participação de investidores institucionais em projetos de infraestrutura no Brasil pode apontar para a necessidade de fortalecimento dos arcabouços regulatório, jurídico e fiscal no país. Por outro lado, cabe destacar que é comum observar nos proje- tos de PPPs brasileiros um elevado risco de sobrecusto.

A Lei 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, denominada Lei das Con- cessões, foi o primeiro passo no processo de retomada da atração de capitais privados a serem canalizados para o financiamento da infraes- trutura no Brasil. Posteriormente, quando a Lei das PPPs foi promul- gada, com as limitações orçamentárias e os problemas de capacidade fiscal dos entes federativos, acreditou-se que a introdução dos novos modelos contratuais – concessão administrativa e concessão patroci- nada – seria a solução para implementar importantes projetos do setor público, em áreas essenciais, como saneamento, saúde, habitação, fer- rovias, rodovias, para citar alguns dos mais importantes.

A taxa de investimento da economia brasileira, capturada pela participação da Formação Bruta de Capital Fixo no Produto Interno Bruto (FBCF/PIB), registrou um valor médio de 18,74% no período de 2003 a 2014, segundo dados das contas nacionais disponibilizados pelo IBGE (1996.1-2015.1). Em países emergentes usualmente compa- rados ao Brasil no tocante à atratividade de investidores globais, como China, Índia e México, as taxas de investimento no mesmo período foram de 42,4%, 31,6% e 24,7%, respectivamente. A manutenção da taxa de investimento próxima a 18% do PIB é insuficiente para que o Brasil possa apresentar crescimento econômico significativo e sus- tentável. Estima-se que se o país auferisse uma taxa de investimento

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em torno de 25% do PIB, ensejaria uma taxa de crescimento real do PIB próxima de 5% ao ano (PASTORE; PINOTTI; PAGANO, 2010).

O reflexo imediato da infraestrutura insuficiente é a elevação de custos para o setor produtivo, afetando toda a sociedade. A ne- cessidade de melhorias na infraestrutura brasileira é nítida e, se- gundo o Fórum Econômico Mundial, é um dos principais fatores a afetar a competitividade do país, que apresentou modestos resul- tados no ranking de Competitividade Global 2014-2015 (WORLD ECONOMIC FORUM, 2015). Nesse sentido, no âmbito da exten- sa lista de reformas estruturais necessárias para voltar a colocar o Brasil nos trilhos do crescimento econômico sustentável, o fortale- cimento institucional das PPPs será de considerável relevância, uma vez que permitirá alavancar investimentos em infraestrutura.

Além da presente introdução, o artigo está dividido em seis partes. A seção seguinte aborda a temática do financiamento da infraestru- tura no Brasil, sob a ótica do capital privado, com enfoque nos fundos de investimento de private equity. A terceira seção apresenta uma aná- lise dos principais aspectos jurídicos, fiscais e regulatórios no âmbito das PPPs no Brasil. A quarta seção destaca a questão das garantias nos projetos de PPPs. Já na quinta seção é realizado um diagnóstico dos principais problemas relacionados à gestão tributária dos estados da federação e seu impacto nos projetos. A sexta seção apresenta algumas propostas que poderiam ajudar na promoção de um ambiente favorável às PPPs no Brasil e, consequentemente, na atração de investidores ins- titucionais para esses projetos. A última seção conclui o artigo.

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Contexto da infraestrutura e a indústria de FIPs no Brasil

Panorama da infraestrutura e impacto na competitividade

Não há dúvidas de que qualquer plano de desenvolvimento para o Brasil passa, inevitavelmente, pelo aprimoramento da infraestrutura. Os gargalos estruturais,3 acumulados desde a década de 1980,4 vêm comprometendo o crescimento econômico sustentável.

O panorama geral da infraestrutura brasileira se caracteriza pelo baixo nível de investimento agregado, apesar da formulação de pro- gramas de investimento em infraestrutura nos últimos anos, como o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e o Programa de Investimento em Logística (PIL), além do financiamento público via Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).

Nas últimas duas décadas, os investimentos em infraestrutura representaram, em média, cerca de 2,2% do PIB, de acordo com Xxxxxxxx (2014) e, mesmo no ano de 2010, considerado como auge dos projetos do PAC, a referida taxa foi de 2,53% (FRISCHTAK, 2011). Segundo pesquisa do Banco Mundial, esse patamar de inves-

3 O documento Perspectivas do investimento e panoramas setoriais 2015-2018, editado pelo BNDES em dezembro de 2014, aponta os efeitos de gargalos estruturais, tais como infraestrutura logística e mobilidade urbana, em diversos setores da economia.

4 Segundo Rigolon (1998), uma das consequências da crise das finanças públicas no Brasil ao longo das décadas de 1980 e 1990 foi a progressiva perda da capa- cidade do Estado alocar recursos na expansão e manutenção da infraestrutura. O resultado desse processo foi a crescente deterioração da qualidade desses serviços, com impacto na competitividade dos produtos brasileiros.

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timento está muito abaixo do mínimo necessário,5 de acordo com a experiência dos países desenvolvidos e das economias emergen- tes que mais avançaram para níveis de renda elevados. A pesquisa aponta, ainda, que seria preciso uma expansão na taxa de investi- mento entre 4,0% e 6,0% do PIB, investido durante vinte anos, para alcançar os níveis observados em países industrializados do leste asiático, como a Coreia do Sul (WORLD BANK, 2005).

Como já foi mencionado, a infraestrutura insuficiente afeta a pro- dutividade do país e esse impacto pode ser observado no relatório Competitividade Brasil 2014, elaborado pela Confederação Nacional da Indústria (CNI), que coloca o Brasil em penúltimo lugar no ranking de competitividade que comparou 15 países. Adicionalmente, o rela- tório The Global Competitiveness Report 2014-2015, do Fórum Eco- nômico Mundial, classifica o Brasil em 57º lugar, em uma amostra de 144 países. Pelos critérios do Fórum, países como Polônia (43º), Panamá (48º), Cazaquistão (50º), Costa Rica (51º), Filipinas (52º), Bulgária (54º) e África do Sul (56º) são atualmente mais competitivos que o Brasil (WORLD ECONOMIC FORUM, 2015).

Considerando a média de todos os requisitos básicos ligados à infraestrutura, a classificação geral do Brasil foi o 00x xxxxx, xxxxxx xx xxxxxx xxxxxx-xxxxxxxxxx xxxx Xxxxx (00x) x Xxxxxx (65º). Desa- gregando a análise por segmentos, verifica-se que o Brasil está mal posicionado em infraestrutura logística: portos (122ª colocação), aeroportos (113º), rodovias (122º) e ferrovias (95º); e apresenta um resultado mediano na oferta de energia (89ª colocação). Os melho- res indicadores são os relacionados à oferta de telefonia móvel (37º)

5 Segundo o referido estudo, a relação investimento em infraestrutura/PIB da ordem de 3,0% seria suficiente apenas para manter o estoque de capital existente (1%), acompanhar o crescimento e as necessidades da população (1,3%) e, progressivamente, universalizar os serviços de água/saneamento (0,6% em vinte anos) e eletricidade (0,1% em cinco anos).

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e fixa (51º) e à disponibilidade de assentos em aeronaves (9º). No item específico sobre a qualidade geral da infraestrutura, o referi- do relatório classifica o Xxxxxx xx 000x xxxxx, xxxxxxxxx xxxxxx xx Xxxxx (50º) e México (69º).

Investimento em infraestrutura por meio de FIPs

Se, por um lado, o investimento em infraestrutura no Brasil está abaixo do nível ótimo, por outro lado, como o governo tem colocado a melhoria da infraestrutura no centro da agenda econômica visando acelerar o crescimento do PIB, há expectativa de grandes oportuni- dades de investimento nesse setor. Segundo Xxxxxxxxx (2014), esti- mativas apontam que, entre 2015 e 2018, a média dos investimentos em infraestrutura deve atingir o montante de R$ 146,5 bilhões, re- presentando um crescimento aproximado de 20% frente ao patamar observado entre 2011 a 2013.

Os projetos demandarão intensa capacidade de financiamento, não somente público, mas também de outras fontes adequadas ao setor, que possui características de longa maturação dos investi- mentos. Esse cenário despertou interesse dos gestores de FIPs, de modo que o volume de recursos de fundos com foco em infraestru- tura vem crescendo nos últimos anos, segundo a Latin American Private Equity & Venture Capital Association (LAVCA, 2013).

Conforme o relatório LAVCA 2013 Sector Focus: Infrastructure & Energy Report, no período de 2011-2013, os gestores de private equity da América Latina captaram um total de US$ 3,9 bilhões para infraestrutura, por meio de 14 fundos específicos e também de fundos cuja estratégia engloba infraestrutura de forma parcial. Esse montante representa 20% do total de recursos captado para toda a região nesse período.

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De acordo com o referido relatório, o Brasil captou a maioria dos recursos para infraestrutura na região, cerca de US$ 3,6 bilhões por meio de oito fundos específicos. Esse montante representa 92% do valor total comprometido em FIPs e 62% do número de fundos de infraestrutura lançados na América Latina para o período em aná- lise. Porém, cabe destacar que cerca de 66% do total comprometido por fundos de infraestrutura no Brasil estão direcionados a apenas dois FIPs.6 Segundo o relatório, ao final de 2013 havia 12 novos fun- dos buscando captar US$ 5,7 bilhões para investimentos em infraes- trutura no Brasil. Do início de 2014 até o momento de edição deste artigo, apenas um FIP de infraestrutura concluiu sua captação, da ordem de US$ 1,5 bilhão, enquanto outros ainda estão evoluindo nesse processo. Para se traçar um paralelo, a média anual da cap- tação de novos fundos de infraestrutura foi de US$ 13,7 bilhões na América do Norte e de US$ 1,7 bilhão na Ásia, entre 2008 e 2014.

Os dados da LAVCA apontam que das 66 transações ligadas à in- fraestrutura concluídas entre 2011 e 2012 na América Latina, o Brasil concentrou 50% delas, ou o equivalente a 61% do valor total investi- do. Nesse período, os gestores de FIPs brasileiros concentraram suas operações nos setores de energia, óleo e gás e telecomunicações.

De acordo com o relatório 2014 LAVCA Industry Data & Analysis, a indústria de FIPs investiu cerca de US$ 6,0 bilhões no Brasil em 2013, sendo que aproximadamente a metade foi investida em setores ligados a infraestrutura, a saber: logística (15%), telecomunicações (14%), óleo e gás (12%) e energia (11%). A partir desses dados, e considerando o gasto total com infraestrutura em 2013, observamos que, grosso modo, 3% do gasto total em infraestrutura no Brasil foi realizado por meio de FIPs. Essa cifra foi estimada pelos autores em torno de 15% no caso do Canadá e também de 3% para a Austrália.

6 Fundo P2 Brazil e Fundo BTG Pactual Infraestrutura II.

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Entretanto, tais países investem aproximadamente 4% do PIB em infraestrutura, em termos agregados.

Investidores institucionais e infraestrutura

Em mercados desenvolvidos, os investidores institucionais são agentes imanentes a fundos de private equity ligados à infraestrutu- ra, uma vez que são seus principais investidores.

Ativos de infraestrutura são atraentes para essa categoria de in- vestidores, pois: (i) usualmente têm uma capacidade de geração de caixa robusta e previsível; (ii) apresentam custos marginais baixos devido à economia de escala; (iii) apresentam demanda com baixa elasticidade, uma vez que desempenham funções básicas e necessá- rias na economia; (iv) serviços de infraestrutura, como energia, têm poucos substitutos a curto prazo; (v) podem oferecer uma proteção contra a inflação, pois os preços e tarifas guardam relação com esse índice (tarifas de água, luz, pedágios etc.); (vi) têm vida útil muito longa (túneis, linhas de transmissão, pontes, estradas etc.), o que permite que o investidor faça o casamento de prazos, melhorando a gestão de seu Asset Liability Management (ALM); (vii) apresen- tam pouca correlação com as outras classes de ativos e com isso geram uma diversificação para os portfólios; entre outros motivos (RABBAT; LOVISOTTO, 2013).

Atualmente, em virtude da política de ajuste fiscal, a expansão da infraestrutura não poderá se basear na assunção de todo ônus pelo Estado, modelo que está definitivamente ultrapassado. Desse modo, será fundamental a constituição de um ambiente jurídico por meio de regras estáveis e consistentes, visando garantir uma razoá- vel previsibilidade para estimular o investimento privado no setor de infraestrutura no Brasil.

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Aspectos jurídicos, fiscais e regulatórios das PPPs

A instituição das PPPs

Como já relatado, as PPPs foram expressamente inseridas no orde- namento jurídico brasileiro pela Lei 11.079/2004. A inserção das PPPs no cenário jurídico nacional teve por objetivo regulamentar um instrumento de contratação que permitisse ao Estado utilizar re- cursos privados para financiamento de investimentos em infraestru- tura e que contasse com arcabouço legal compatível com o vulto e a complexidade envolvidas em investimentos deste porte. Assim, as PPPs teriam por fundamento a diminuição dos gargalos de infraes- trutura impeditivos do crescimento, sem agravar a situação fiscal do setor público.

Para tanto, a construção legal das PPPs teve como preocupação per- mitir que a Administração realize o pagamento aos concessionários dos empreendimentos não sustentáveis somente com a mera cobrança de tarifas e, ainda, autorizar a utilização da estrutura econômica e jurídica do já consolidado regime das concessões de serviço público (Lei 8.987/1995) para a contratação de serviços antes submetidos ao regime contratual previsto na Lei 8.666, de 21 de junho de 1993.

O objeto do contrato de PPP é amplo, contemplando desde a exploração de serviços públicos (rodovias, por exemplo) até a pres- tação de serviços administrativos ao poder público (como no caso da construção e manutenção de centros administrativos). Logo, o elemento central da caracterização do contrato da PPP reside na for- ma de remuneração do particular: a partir de contraprestações totais ou parciais do Estado.

Ademais, a Lei das PPPs previu diversos institutos destinados a aumentar a segurança do parceiro privado e, com isso, diminuir o custo do ente público no pagamento das contraprestações. Nesse

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contexto, os contratos de PPPs devem trazer uma divisão objetiva de riscos do contrato, de modo a diminuir as incertezas quanto aos riscos que devem ser assumidos pelo parceiro privado.

De forma inédita, a Lei das PPPs regulamentou a prestação de garantias pelo Estado e vinculou expressamente a remuneração do particular ao seu desempenho, de modo a privilegiar as contrata- ções com controle de resultados.

O artigo 2º dessa lei prevê duas modalidades de PPPs: conces- sões patrocinadas7 e administrativas. A diferença essencial entre as modalidades é a forma de remuneração do parceiro privado: na mo- dalidade patrocinada, o parceiro privado é remunerado pela contra- prestação pecuniária do poder concedente, em adição à cobrança de tarifas dos usuários, enquanto que na modalidade administrativa, o parceiro privado é remunerado exclusivamente pela Administração Pública, que será usuária direta ou indireta dos serviços.

Requisitos para a celebração de uma PPP

Embora o modelo de remuneração do parceiro privado seja elemen- to central para a caracterização das PPPs, não é somente esse fator que irá determinar se um projeto será ou não uma PPP, uma con- cessão comum ou mesmo um contrato administrativo tradicional, regido pela Lei 8.666/1993.

A Lei das PPPs estabeleceu, em seu artigo 2º, parágrafo 4º, parte dos requisitos para que seja firmado um contrato de PPP. Em todos os quesitos estabelecidos pelo citado artigo, tem-se presente a preo-

7 Há diversos autores que defendem a tese de que a PPP patrocinada já era conhecida no Direito brasileiro, embora na forma de concessão comum subsidiada. Portanto, a PPP patrocinada não seria uma novidade no ordenamento jurídico nacional.

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cupação do legislador em reservar o contrato de PPP para empreendi- mentos complexos. Por envolverem a prestação de garantias de com- promisso de pagamentos de longo prazo pelo Estado à instituição, os contratos de PPP não podem ser utilizados para contratações rotinei- ras, que poderiam ser supridas pelo regime regular de licitação. Nessa linha, os incisos I e II desse mesmo parágrafo instituíram condicio- nantes objetivas para a celebração de PPPs pelo poder público: prazo mínimo de cinco anos e limite superior a R$ 20 milhões.

Por sua vez, o requisito constante do inciso III do artigo 4º, ou seja, a proibição de que o objeto seja exclusivamente fornecimento de mão de obra, equipamentos ou execução de obra pública, demanda uma maior reflexão do leitor.

Para se definir o real alcance do dispositivo, deve-se partir de uma interpretação teleológica do artigo, que, para alguns doutri- nadores, apresenta motivação de natureza econômica, pois um dos problemas dos tradicionais contratos de obras é o desinteresse eco- nômico do contratado pela boa execução do contrato. O único risco da má execução é o de a Administração recusar o recebimento do objeto. Nos contratos de PPP, a boa ou má qualidade das obras ou bens utilizados na infraestrutura repercutirá diretamente na deter- minação do valor a ser recebido pelo parceiro privado. Isso deve gerar, para ele, um interesse próprio de bem executar a parte relativa à infraestrutura (SUNDFELD, 2005).

Portanto, o objetivo da previsão legal foi o de assegurar que o objeto dos contratos de PPP fosse resultado da conjugação entre investimentos na infraestrutura, prestação do serviço e gestão da atividade. O objeto de um contrato de PPP deve ser de tal forma complexo, que as atividades de empreitada e prestação de serviços sejam indissociáveis durante a execução da atividade concedida. São contratos direcionados a objetos complexos.

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O Tribunal de Contas da União (TCU) chegou a esse entendimen- to ao julgar a PPP administrativa do Complexo Datacenter do Banco do Brasil e da Caixa Econômica Federal, cujo objeto foi a constru- ção, operação e manutenção da infraestrutura predial do Complexo Datacenter. Segundo o Tribunal, para que se possibilite a celebra- ção de PPPs, o objeto deve se caracterizar como uma única unidade econômico-jurídica, na qual não seja possível cindi-la em diversos contratos menores, sem prejuízo para a viabilidade do projeto.

Além dos requisitos observados em seu artigo 4º, a Lei das PPPs traçou diversos requisitos de cunho fiscal. Como dito antes, a PPP importa em compromisso de pagamentos de longo prazo pelo poder público, que podem impactar significativamente o nível de endivida- mento ou o comprometimento das receitas do Estado. Nesse contexto, o artigo 10 da Lei das PPPs previu uma série de obrigações a cargo do poder concedente, no sentido de cercar o processo de PPPs com as cautelas necessárias. Entre as obrigações postas no artigo 10, desta- cam-se aquelas relativas à higidez fiscal do setor público, como, entre outras previsões, a obrigação de elaboração de estimativa do impacto orçamentário-financeiro nos exercícios em que deva vigorar o contrato de parceria público-privada e a declaração do ordenador da despesa de que as obrigações contraídas pela Administração Pública no decorrer do contrato são compatíveis com a Lei de Diretrizes Orçamentárias e estão previstas na Lei Orçamentária Anual.

Como visto, a Lei das PPPs foi construída sem perder-se de vista o cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que insti- tucionalizou o controle dos gastos de estados e municípios. As PPPs não poderiam ser utilizadas como um instrumento para flexibili- zar o compromisso do Estado com o equilíbrio das contas públicas. Com esse mister, o artigo 10 da Lei das PPPs refletiu tanto o con- trole de estoque da dívida (revelado pelo dever de cumprimento dos

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artigos 29, 30 e 32 da LRF), como de seu fluxo, como demonstra, por exemplo, o inciso IV.

Com o mesmo objetivo, o artigo 28 da Lei das PPPs previu que a União não poderá conceder garantia ou realizar transferência volun- tária aos estados, Distrito Federal e municípios se a soma das des- pesas de caráter continuado derivadas do conjunto das parcerias já contratadas por esses tiver excedido, no ano anterior, a 5% da receita corrente líquida daquele exercício ou se as despesas anuais dos con- tratos vigentes nos dez anos subsequentes excederem a 5% da receita corrente líquida projetada para os respectivos exercícios.

A remuneração do parceiro privado e o aporte antecipado de recursos

Um dos principais entraves em que incorria o modelo inicialmente pensado para as PPPs era a impossibilidade de o parceiro privado auferir receita antes da entrega do serviço. De acordo com o artigo 7º da Lei das PPPs, a contraprestação da Administração Pública será obrigatoriamente precedida da entrega do serviço, ainda que parcial.

A norma segue a premissa de que nas PPPs o parceiro privado deve captar os recursos necessários ao projeto, para, somente após o cum- primento dos serviços, começar a ser remunerado pelo parceiro pú- blico. A ideia era permitir a alavancagem dos investimentos públicos, tendo em vista que os pagamentos do ente público seriam diferidos, facilitando a administração do fluxo de caixa, viabilizando, assim, o atendimento de um maior número de demandas da sociedade.

Entretanto, como resultado, tinha-se um grande lapso temporal en- tre a realização da despesa pelo particular e o pagamento feito pelo parceiro público, o que dificultava a realização dos investimentos mais vultosos, devido a problemas no fluxo financeiro do projeto. Ademais, o Estado via-se obrigado a remunerar o parceiro privado pelo tempo

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decorrido entre a realização da despesa e o efetivo pagamento da con- traprestação, associada a um maior custo tributário, pois todo o valor de contraprestação (operação e investimento) era reconhecido como receita pelo privado, ainda que parte relevante da contraprestação fos- se destinada a custear os investimentos já realizados pelo privado.

A solução encontrada pelo legislador foi a instituição da figura do aporte de recursos, previsto no artigo 6º da Lei das PPPs, com a edição da Lei 12.766, de 27 de dezembro de 2012. Em uma primei- ra leitura, pode haver indução a uma identificação entre a figura de contraprestação pública e o aporte de recursos. Entretanto, eles não se confundem, de modo que é importante esclarecer a natureza das verbas. O aporte não constitui uma remuneração do parceiro privado, tanto que não há qualquer correspondência com o desempenho da Sociedade de Propósito Específico (SPE) responsável pela execução do projeto. Diferentemente da contraprestação, os recursos do aporte não são incorporados em definitivo pelo parceiro privado, pois ficam imantados ao ente público sob a forma de bem reversível.

Desse modo, pela sistemática de aporte, em concessões que compreendam investimentos do particular em bens que vão se incorporar ao patrimônio público (a lei fala em recurso para rea- lização de obras e aquisição de bens reversíveis), permite-se que o concessionário receba recursos públicos concomitantemente à rea- lização dos investimentos, antes mesmo de iniciar a prestação dos serviços (artigo 6º, parágrafo 2º).8

Como condições para o aporte, a lei estabelece que: (i) haja in- vestimentos exigidos do particular a título do custo de formação da infraestrutura para prestação dos serviços (obras ou bens); (ii) es- ses investimentos sejam incorporados ao patrimônio público (sejam reversíveis); e (iii) haja previsão no edital de licitação, sendo que

8 Para mais informações, consultar (XXXXXXX XXXX, 2015).

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nos contratos anteriores à Lei 12.766/2012 deve existir autorização expressa em lei específica para transferência de tais recursos.

Assim, foi facultado ao Estado realizar transferências de recursos ao parceiro privado para a realização de obras, de forma propor- cional à efetiva realização da despesa, devendo seu resultado ser reconhecido no balanço da SPE para fins de tributação, somente na proporção em que os custos da obra sejam realizados.

Em resumo, ao permitir a realização do aporte de modo concomitan- te à realização dos investimentos, evita-se o encargo advindo da veda- ção ao pagamento da contraprestação enquanto não disponibilizados os serviços. Na prática, tal vedação forçava o parceiro privado a realizar todos os investimentos sem ter direito a nenhuma receita. Com a possi- bilidade de recebimento do aporte durante a fase de investimentos, este custo é diminuído de forma relevante. Além disso, a Lei 12.766/2012 conferiu tratamento tributário diferenciado ao aporte, que poderá im- plicar em um resultado tributário nulo para fins do Imposto sobre a Renda das Pessoas Jurídicas (IRPJ) e da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), além do diferimento do pagamento do Progra- ma de Integração Social (PIS) e da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins).

Desse modo, não podemos negar o grande avanço em um ponto tradicionalmente questionado por estados e municípios, que se viam onerados nas suas PPPs em virtude dos altos valores de tributos de- vidos à União.

A garantia pública no contexto das parcerias público-privadas

Para garantir a viabilidade econômica e a sustentabilidade de uma PPP, é fundamental que o poder concedente garanta o pagamento de

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contraprestações pecuniárias, por meio de mecanismos previamente definidos e estruturados.

Assim, para mitigar os riscos de inadimplemento da contrapresta- ção pública e das obrigações pecuniárias assumidas com o parceiro privado, a Lei das PPPs previu diversas modalidades de garantia, em seu artigo 8º. Como exemplo, podemos destacar o penhor, a hipoteca, a alienação fiduciária de bens e ativos, a cessão fiduciária de créditos, a fiança etc.

Não obstante a lei preveja diversas modalidades de garantias a serem prestadas pelo poder público, uma das principais dificul- dades a ser superada dentro do contexto das PPPs diz respeito, especificamente a estruturação e segurança jurídica das garantias de pagamento prestadas pelo parceiro público, haja vista os di- versos questionamentos existentes sobre a validade jurídica das garantias constituídas. Isso porque, a referida contrapartida visa mitigar ou eliminar o risco de inadimplência do ente público, fato que, considerando os valores investidos nos projetos de PPPs, pode ser determinante para a saúde financeira do investidor privado nos projetos de PPPs.

Sob o ponto de vista jurídico, as garantias devem ser analisadas a partir das perspectivas da outorga (validade e segurança dos direitos sobre a garantia) e da execução (extrajudicial e automática).

As garantias e restrições para utilização

Vale ressaltar que algumas modalidades previstas em lei, como a ga- rantia prestada por fundos, não tiveram aplicabilidade até o presente momento, como, por exemplo, o Fundo Garantidor de Parcerias Pú-

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blico-Privadas (FGP),9 destinado a garantir as obrigações pecuniá- rias10 nos contratos de PPP. Nesse tocante, cabe destacar, ainda, que no âmbito federal existe apenas um projeto de PPP executado.

A despeito do FGP não ter aplicabilidade prática, alguns estados já constituíram fundos garantidores, visando oferecer garantias fi- nanceiras aos parceiros privados para a cobertura das contrapresta- ções dos projetos contratados via PPP.

A ausência de utilização dos fundos já constituídos – FGP e fundos estaduais – decorre do desconforto dos agentes privados em aceitar esse tipo de garantia, em virtude da falta de perso- nalidade jurídica independente desses fundos em relação ao ente público e também devido ao conflito de interesse do ente público, que detém a prerrogativa de liberação dos recursos nos casos de acionamento das garantias.

Para fundamentar a análise apresentada neste artigo, foram avalia- dos 28 projetos de PPPs em fase de operação, em diversos estados e

9 O FGP, cujo cotista único é a União, é administrado pelo Banco do Brasil e tem como objetivo o provimento de garantias para pagamento de obrigações pecuniárias assumidas pela União e parceiros públicos federais. Foi estabelecido pela Lei das PPPs.

10 Com a edição da Lei 12.766/2012, houve a ampliação do escopo do FGP, permitindo que seja utilizado também por estados. Xxxxxxxx, Xxxxxxx e Scazufca (2013) destacam que, apesar de a lei ter contemplado, ainda que parcialmente, que o FGP provesse garantias a PPPs de estados, não foi definida a forma da remuneração dessa garantia ao FGP pelos parceiros privados e entes públicos, abrindo uma brecha para a violação do artigo 40 da LRF. Xxxxxxxx, Xxxxxxx e Scazufca (2013) propõem uma complementação à mencionada lei, de modo que os parceiros privados possam contratar um seguro garantia emitido pelo FGP, que por seu turno demandaria uma contragarantia da União. Essa poderia reassegurar o provisionamento da garantia concedida ao ente da federação, por meio da vinculação do fundo de participação aplicável ou de receitas tributárias.

Parcerias público-privadas:

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269

municípios do Brasil.11 A tabela completa com a lista dos projetos pes- quisados está disposta no Apêndice A. Sob a ótica das garantias, foi possível concluir que as principais modalidades apresentadas foram:

(i) recursos oriundos do Fundo de Participação dos Estados (FPE) e do Fundo de Participação dos Municípios (FPM); (ii) rendimentos da conta do Tesouro; (iii) cessão de créditos do banco de desenvolvimen- to do governo do estado contra empresa privada, decorrente de fi- nanciamento; (iv) receitas tarifárias da arrecadação de Bilhete Único;

(v) cessão de créditos decorrentes de royalties de petróleo.

Por uma perspectiva jurídica, as garantias ideais a serem presta- das, considerando a realidade de estados e municípios, são: (i) recei- tas patrimoniais de boa qualidade (estabilidade, índice de cobertura, baixa correlação com ativo garantido, sincronismo entre fluxo e pa- gamentos públicos); (ii) autorização legal para aporte de capital em empresa pública/fundo garantidor; (iii) vinculação de recebíveis para empresa pública/fundo garantidor; (iv) cessão de todo o fluxo ao concessionário; e (v) contratação de agente fiduciário privado, com poderes para execução extrajudicial da garantia (contratos de agente fiduciário, administração de contas e custódia) (XXXXXXX, 2014).

Cabe destacar que, além da regulamentação federal, estados como Minas Gerais, São Paulo, Bahia, Rio de Janeiro, Amazonas e Rio Grande do Sul já editaram leis específicas para a contratação de projetos sob a égide das PPPs. Também observou-se um consi- derável número de municípios com legislação específica para PPPs, entre os quais é possível citar São Paulo, Belo Horizonte, Manaus, Curitiba, Natal, Rio de Janeiro e Porto Alegre.

11 A pesquisa sobre as PPPs avaliadas foi realizada pela seguinte equipe: Xxx Xxxxx Xxxxxxxxxx, Xxxxxx Xxxxxxxxxx, Xxxxx Xxxxxxxx, Xxxxxxx Xxxxxx, Xxxxxxxx Xxxxxxxxx e Xxxxxx Xxxxxxx, além dos autores deste artigo.

270 Revista do BNDES 44, dezembro 2015

Conforme mencionado anteriormente, ao analisar os dados dos projetos de PPPs pesquisados neste artigo, verificou-se que os pa- cotes de garantias oferecidos pelos entes públicos são muito diver- sificados, não havendo um modelo específico, devido à dificuldade de estados e municípios em ofertarem garantias. Essa restrição re- presenta o maior entrave para o desenvolvimento das PPPs no Brasil (OLIVEIRA; MARCATO; SCAZUFCA, 2013). Uma vez que o ente

público é o responsável pelo pagamento às empresas que realizam a construção e a operação dos projetos, mas não dispõe de mecanis- mos de garantias explícitos, há relutância por parte de grupos eco- nômicos e investidores institucionais, que poderiam se candidatar a participar do capital societário e fomentar um maior número de PPPs, bem como permitir mais concorrência nos processos licita- tórios, o que poderia gerar economicidade na realização das obras.

A despeito das dificuldades no provimento de garantias, os es- tados de Minas Gerais e São Paulo constituíram, respectivamente, a Empresa Mineira de Parcerias (Emip) e a Companhia Paulista de Participações (CPP), a fim de oferecerem garantias financeiras para a cobertura das contraprestações para alguns dos projetos contrata- dos via PPP. Essas empresas, em caso de inadimplemento por parte do ente público, têm mecanismos que permitem ao parceiro privado o direito de ressarcimento de pagamentos pendentes. Esse processo é mais célere e eficiente do que um trâmite judicial envolvendo o regime de pagamento de precatórios.12

12 Xxxxxxxx Xxxxxxxx recomenda a criação de um sistema de rating para a dívida dos entes subnacionais que contemplem a obrigação de pagamento de precatórios, porém o referido tema foge ao escopo deste artigo (informação verbal). A ideia (de criar um sistema de rating para obrigações contratuais que contemplem pagamentos às empresas privadas) foi exposta por Xxxxxxxx Xxxxxxxx na apresentação realizada no evento “Seminário PPP: Resultados e Perspectivas”, na Bahia, em setembro de 2014 (RIBEIRO, 2014).

Parcerias público-privadas:

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271

Considerando que as PPPs são projetos de longo prazo, o risco de inadimplência do ente público para o parceiro privado é substancial. Na hipótese do inadimplemento ocorrer durante a fase de operação, por exemplo, a SPE já terá desembolsado valores expressivos com as obras, com o custeio operacional e com as obrigações financeiras relativas aos endividamentos contratados.

Em virtude do previsto na LRF, os pagamentos das contrapres- tações e, eventualmente, das garantias ofertadas aos parceiros pri- vados deverão ser controlados pelas autoridades fazendárias. Por consequência, há restrição quanto aos recursos orçamentários pas- síveis de serem dispostos para honrar os projetos de PPPs. Devido às referidas restrições e à maior capacidade de geração de receita por parte dos estados e grandes municípios, entende-se que esses têm mais potencial de execução de projetos de PPPs.

O artigo 167 da Constituição veda a vinculação de receitas resul- tantes de impostos a órgãos, fundos ou despesas, entretanto autoriza a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se refe- rem os artigos 158 e 159 aos estados e municipios. Diante disso, há o entendimento de algumas procuradorias estaduais, como na Bahia, de que a arrecadação do FPE, assim como a do FPM, seria passível de servir como lastro para o provimento de garantias aos parceiros privados, pois o produto da arrecadação não tem natureza tributária.

Assim, visando uma maior segurança jurídica para os parceiros privados, é possível afirmar que os recursos que não tenham origem tributária e que não se constituam em fontes de endividamento para o setor público podem ser dados em garantia nos projetos de PPPs, como, por exemplo: (i) royalties ou similares (advindos da exploração de petróleo, dos recursos de mitigação de impacto da construção de usinas de energia ou de outros grandes investimentos com impac- to sobre a economia e o meio ambiente); (ii) direitos de uso de bens

272 Revista do BNDES 44, dezembro 2015

públicos (outorgas de concessões, rendas de cessões de uso onero- sas, rendas de permissão de uso); e (iii) direitos de passagem (pa- gos por concessionárias de serviços públicos de infraestrutura, tais como direitos de passagem de fibras óticas, direitos de uso de malha rodoviária/ferroviária/fluvial, ou cessão de direitos de exploração de rios e barragens), entre outros.

Nesse sentido, identificamos que as garantias públicas estarão aptas a promover a qualificação do projeto se os seguintes pressupostos forem observados: (i) os ativos ofertados possuem liquidez e foram avaliados de modo correto; (ii) a modalidade utilizada permitirá o acesso célere e imediato aos ativos em caso de inadimplência comprovada; e (iii) os ativos são suficientes para manter a remuneração do parceiro privado enquanto durar uma eventual inadimplência do parceiro público.

Desse modo, se as garantias forem adequadamente estruturadas, contribuirão de forma relevante para o aumento da consolidação do modelo contratual de PPPs, pois representarão um benefício rele- vante ao parceiro privado.

Diagnósticos das PPPs como uma classe de ativo

O impacto das finanças públicas no investimento em PPPs

A baixa disponibilidade de recursos para o provimento de garantias assim como o baixo nível de investimento em infraestrutura ocor- rem também no âmbito regional, conforme pode ser observado na Tabela 1 a seguir, que apresenta a contabilidade fiscal dos estados brasileiros no ano de 2013. Registrou-se que a média do investi- mento agregado como percentual da despesa corrente para todos os estados foi em torno de 8%.

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Tabela 1

Resumo do resultado fiscal dos estados brasileiros no ano de 2013 (em R$ milhões)

Estados	Meta resultado primário	Resultado primário apurado (B)	Hiato da meta (C=B-A)	Despesas totais – correntes e	Investimento desempe- nhado acu-	Razão investimen- to/despesas
	LDO (A)			capital (D)	mulado (E)	(E/D)
AC	(259,01)	(412,80)	(153,79)	5.718,29	890,06	15,57%
AL	503,84	310,17	(193,67)	8.640,02	837,33	9,69%
AM	(267,38)	(659,16)	(391,78)	15.206,96	2.406,38	15,82%
AP	(87,49)	(116,76)	(29,27)	5.201,09	504,10	9,69%
BA	(1.688,31)	300,87	1.989,18	38.695,65	2.037,26	5,26%
CE	313,46	637,83	324,37	7.780,90	2.239,12	28,78%
DF	(508,06)	1.189,48	1.697,55	21.650,19	2.180,61	10,07%
ES	293,24	(316,51)	(609,75)	13.878,73	1.414,94	10,20%
GO	110,00	215,95	105,95	26.826,06	1.552,63	5,79%
MA	(315,22)	(308,28)	6,94	15.928,84	1.365,66	8,57%
MG	2.498,29	(86,16)	(2.584,45)	73.135,13	1.155,75	1,58%
MS	440,71	65,82	(374,89)	12.332,61	1.042,29	8,45%
MT	(1.214,42)	(658,28)	556,14	13.992,81	1.783,38	12,74%
PA	88,32	513,57	425,25	18.257,06	1.194,41	6,54%
PB	150,06	(77,75)	(227,81)	10.065,68	857,16	8,52%
PE	278,57	(1.094,90)	(1.373,47)	29.559,06	2.856,88	9,66%
PI	350,00	(424,89)	(774,89)	8.045,27	1.051,09	13,06%
PR	1.136,62	2.294,32	1.157,70	36.093,77	1.007,82	2,79%
RJ	4.201,07	4.704,25	503,18	82.119,93	6.678,19	8,13%
RN	0,00	119,66	119,66	11.376,73	246,34	2,17%
						(Continua)

274 Revista do BNDES 44, dezembro 2015

(Continuação)

Estados	Meta resultado primário	Resultado primário apurado (B)	Hiato da meta (C=B-A)	Despesas totais – correntes e	Investimento desempe- nhado acu-	Razão investimen- to/despesas
	LDO (A)			capital (D)	mulado (E)	(E/D)
RO	159,00	(382,06)	(541,07)	7.608,72	395,42	5,20%
RR	16,72	(1.034,62)	(1.051,34)	4.665,52	276,03	5,92%
RS	1.653,48	623,85	(1.029,63)	41.115,48	958,42	2,33%
SC	1.522,82	295,56	(1.227,27)	21.804,84	1.033,66	4,74%
SE	17,39	95,30	77,91	7.843,31	218,76	2,79%
SP	3.495,00	4.402,52	907,52	182.766,92	9.129,60	5,00%
TO	(550,11)	(51,86)	498,25	7.399,85	556,22	7,52%

Fonte: Elaboração própria, com base em dados obtidos no Sistema de Coleta de Dados Contábeis dos Entes da Federação (SISTN).

Apesar da elevação da carga tributária brasileira, que saiu do pa- tamar de 25% do PIB, em 1995, para o valor atual próximo a 35%, a taxa de investimento em infraestrutura como percentual do PIB decresceu de 3,5% a 2% no referido período, o que é refletido no baixo percentual investido em infraestrutura no âmbito regional, como demonstrado na Tabela 1.

Nesse sentido, o Gráfico 1 a seguir, apresenta a posição relativa do Brasil em comparação a alguns países, utilizando-se o PIB per capita como medida do bem-estar da população e o percentual da carga tributária13 com base no PIB, para corroborar a referida per-

13 Castelar (2013) aborda que apenas 30% do aumento da carga tributária de 25% para 35%, entre 1994 e 2012, seria suficiente para manter o nível de investi- mento em 22%, contra os 17,5% atuais. Apesar da elevação da carga tributária, segundo Giambiagi (2014), o governo brasileiro ainda conta com restrição orça- mentária e baixa taxa de poupança interna.

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275

cepção. Segundo Xxxxxx (2013), o Brasil, diferentemente de outros países emergentes, não precisa aumentar sua arrecadação para o equacionamento das demandas sociais. Desde as renegociações das dívidas dos estados com a União, na década de 1990, o Governo Federal retomou o processo de controle da arrecadação fiscal, o que é corroborado pela queda da arrecadação agregada dos governos estaduais – representavam 27,64% do total arrecadado, em 2000, e passaram a representar 25,48%, em 2012.

Gráfico 1

Carga tributária (em % do PIB) e PIB per capita (em US$) – 2014

Fonte: Elaboração própria, com base em dados obtidos no site da Heritage Foundation (2015).

Potencialmente, a maior parte dos projetos de PPP se desenvol- veria nas esferas de governo estadual e municipal, em projetos de atendimento às populações locais, como escolas, hospitais, ilumina- ção pública e tratamento de resíduos, cujos valores de investimento são relativamente baixos, normalmente abaixo de R$ 300 milhões.

276 Revista do BNDES 44, dezembro 2015

A experiência internacional fundamentada nos merca- dos de capitais

O amplo desenvolvimento das PPPs em países como Austrália, Canadá e, mais recentemente, Alemanha foi possível, entre outros motivos, pela independência fiscal das entidades subnacionais que contam, inclusive, com a possibilidade de emissão de dívida mobi- liária nos mercados de capitais, passando a dispor desse relevante canal de financiamento a projetos de infraestrutura. Na Alemanha, por exemplo, os 16 estados da federação dispõem de dívida pública mobiliária negociada no mercado de capitais, sendo interessante ob- servar que o spread de risco desses títulos varia consideravelmente, tendo como base o título da República. Para referenciar, Xxxxxx e Xxxx (2008) avaliaram que, em uma amostragem de bônus emiti- dos pelos estados alemães entre 1992 e 2007 com prazos de ven- cimento entre quatro e sete anos, o spread médio do estado com melhor gerenciamento orçamentário foi de aproximadamente 8%. No extremo oposto, o estado com pior desempenho fiscal obteve spread médio de 28%.

Ainda sob a ótica do mercado de capitais, os autores identifica- ram a existência de seis FIPs internacionais com foco específico em projetos de PPPs, com atuação concentrada na Europa e capital total disponível para investimento de cerca de US$ 2,5 bilhões. Como já mencionado, foram captados cerca US$ 3,6 bilhões por meio de oito fundos específicos para infraestrutura no Brasil, sem perspectiva de investimento em PPPs. Da lista apresentada no Apêndice A, não há registro de fundos de investimento com participação acionária nos projetos de PPPs.

Em contrapartida, ainda conforme dados do Apêndice A, obser- va-se um número expressivo de empresas do setor de construção como participantes recorrentes nas SPEs que têm como objetivo a construção, operação e manutenção dos ativos dos projetos de PPP.

Parcerias público-privadas:

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277

Além disso, verifica-se que tais empresas são responsáveis pela ob- tenção de financiamento integral do projeto, tendo a obrigação de transferir os ativos à administração pública ao fim do contrato.

A tônica do risco de sobrecusto

Um dos fatores que afastam a participação de FIPs nos projetos de PPP é a materialidade do risco de sobrecusto14 nos projetos de infraestrutura no Brasil. A avaliação empírica do risco de sobre- custo ainda é incipiente no país, com poucas avaliações quantita- tivas. No exterior, pioneiramente, Flyvbjerg, Xxxx, e Buhl (2003) realizaram um estudo sobre o risco de sobrecusto em 258 projetos de infraestrutura de transportes na Europa. Posteriormente, Can- tarelli e outros (2012) e Xxxxxxxx (2013) realizaram estudos com dois subgrupos de projetos de infraestrutura de transportes. O pri- meiro incluía projetos realizados com recursos provenientes dos orçamentos públicos, enquanto o segundo considerava projetos realizados sob o escopo de project finance, em que os sócios das SPEs não recebiam nenhum tipo de recurso durante a realização das obras e ainda eram integralmente responsáveis pela estrutu- ração do financiamento, utilizando project bonds na maior parte dos casos.

Nesses estudos foi constatado que o risco de sobrecusto no es- copo de project finance15 é menor do que o observado em projetos

14 O risco de sobrecusto é obtido a partir da razão da diferença entre o custo efetivo do projeto após o término de execução das obras e a expectativa de custo do pro- jeto anterior à execução (normalmente calculado durante as fases de elaboração do projeto básico ou executivo), e a expectativa do valor do custo do projeto.

15 Xxxxx-Xxxxx (2013) e Xxxxx (2013) argumentam que o risco de sobrecusto, quando os projetos são baseados no formato de project finance, é repassado ao consórcio responsável pela construção, que via de regra adquire seguros para mitigar esse tipo de risco.

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que utilizaram recursos públicos para o pagamento aos executores durante o período de construção. Os referidos autores indicam que o risco de sobrecusto é sistematicamente superior em projetos con- tratados pela esfera pública. Ou seja, a transferência do risco de so- brecusto para o parceiro privado é altamente recomendável, sendo essa uma das vantagens das PPPs.

O sobrecusto na fase de construção está diretamente relacionado ao risco moral,16 resultante da composição acionária das SPEs. Por exemplo, caso haja participação acionária significativa de empresas de construção nas SPEs, não existirão incentivos para mitigação e controle do risco de sobrecusto.

No caso brasileiro, na maioria dos contratos de PPPs o risco de sobrecusto ainda não é repassado explicitamente aos parceiros privados,17 mesmo quando as empresas mais preparadas, capazes de realizar obras com baixo custo e elevada qualidade, são integrantes das SPEs responsáveis pela execução dos projetos. O reduzido in- centivo para o controle de risco de sobrecusto é decorrente da exis- tência, nos contratos, de cláusulas compensatórias que permitem o reequilíbrio econômico-financeiro.

Diante das dificuldades do tratamento do risco moral na con- tratação de projetos de infraestrutura, especialmente em relação ao risco de sobrecusto durante a etapa de construção, o tesouro do Reino Unido recomenda a transferência integral do risco de cons-

16 O risco moral está relacionado à assimetria de informações em transações, na qual uma das partes envolvidas detém mais informações que as demais. Nos casos de projetos de infraestrutura, Jahrem e Xxxx (1990) e Xxxxxxxx, Xxxxxx e Xxxxx (1999) avaliaram que há correlação entre o preço com deságio, apresen- tado em processos licitatórios, e o sobrecusto ao final da execução das obras.

17 Blanc-Brude (2013) preocupa-se com a formatação inadequada dos contratos de concessões e de PPPs que elevam os custos dos projetos públicos, por sua vez arcados pelos contribuintes.

Parcerias público-privadas:

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279

trução aos parceiros privados, em especial no formato de projetos de PPPs.

Ainda não há uma amostra significativa de projetos concluí- dos para realizar uma análise quantitativa sobre o risco de sobre- custo no âmbito das PPPs no Brasil. Entretanto, considerando a dominância de participação de grupos de construção nas SPEs e a ausência de investidores institucionais, pode-se inferir que, pre- ponderantemente, o risco de sobrecusto ainda está sob a responsa- bilidade do ente público.

Duffield (2008) realizou uma comparação da frequência de so- brecustos em 25 projetos de PPPs e 42 projetos contratados por entidades governamentais sob a égide da concorrência pública convencional,18 na Austrália. A Tabela 2 resume os resultados obti- dos, que demonstram que o risco de sobrecusto em projetos de PPPs é menor do que aquele observado no caso comparável, com signi- ficância estatística representativa. Na pesquisa realizada, os proje- tos de PPPs foram totalmente desenvolvidos sob a lógica de project finance, na qual: os sócios das SPEs são integralmente responsáveis pela constituição da estrutura de capital do projeto; o financiamen- to é provido pelo mercado, na maior parte dos casos na forma de project bonds; e a garantia fundamental é o fluxo de caixa do pró- prio projeto, obtido a partir das receitas oriundas dos pagamentos das unidades de governo contratantes.

18 Entende-se como concorrência pública convencional o processo de licitação em que projetos são contratados pelo governo para execução de obras. As empresas contratadas, normalmente, recebem os pagamentos do ente público até a con- clusão da etapa de construção, porém a responsabilidade pela operação do ativo caberá a uma entidade pública. No Brasil, a Lei 8.666/1993 regulamenta essa forma de contratação.

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Tabela 2

Comparação do sobrecusto apresentado em projetos realizados por meio de PPPs e contratação direta, na Austrália

Projetos	Fase: preparação de orçamento	Fase: efetiva contratação
PPPs	7,8%	4,3%
Projetos convencionais	19,7%	18,0%
Diferença	11,9%	13,7%

Fonte: Duffield (2008).

Pela lógica, as conclusões do referido estudo poderiam se aplicar no caso brasileiro. Entretanto, não há informações disponíveis su- ficientes para análise do sobrecusto dos projetos de PPPs no Brasil. A introdução desse tipo de controle é altamente recomendável para verificação do denominado value for money19 dos projetos de PPPs.

A repartição dos riscos de projetos de infraestrutura entre entes públicos e parceiros privados é provavelmente o elemento mais im- portante dos editais de licitação. De acordo com Xxxxxxx (2010), idealmente, na matriz de riscos de um projeto, cada um dos riscos identificados deveria ser assumido pelo agente mais capaz de in- fluenciar o correspondente fator de risco, para maximização dos ganhos econômicos dos projetos.

No Brasil, alguns contratos de PPPs podem resultar de um estudo preliminar desenvolvido por parceiros privados, por meio do Proce- dimento de Manifestação de Interesse (PMI).20 Caso as equipes téc- nicas dos entes públicos não estejam bem preparadas para avaliação dos riscos dos projetos, criando um cenário de elevada assimetria de

19 Value for money: “o valor presente dos pagamentos realizados pelo governo ao setor privado durante a vida do projeto deve ser menor no caso de uma PPP quando com- parado a uma construção e operação pelo setor público” – público” (PwC, 2005).

20 Por meio de um PMI, os parceiros privados podem propor aos entes públicos projetos de infraestrutura de interesse público.

Parcerias público-privadas:

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281

informações, é possível que a alocação dos riscos nos contratos, em especial aos relacionados à etapa de construção, não seja a opção mais adequada.

Muitas vezes há deficiência na formulação dos mecanismos de alinhamento de interesses entre o ente público e o parceiro privado. Uma das consequências é a relevante participação de grupos econô- micos nas SPEs que têm empresas coligadas do segmento de cons- trução, não gerando incentivos para a otimização do custo de capital expenditure (Capex), o que é agravado pela possibilidade de repactua- ção de equilíbrio econômico-financeiro dos contratos. Como conclu- são, pode-se inferir que a rentabilidade para esses grupos econômicos advém das elevadas margens de contribuição existentes na fase de construção. Essa análise pode explicar o interesse de grupos econô- micos fortemente atuantes no segmento de construção em participar como sócios nas SPEs em inúmeras PPPs no Brasil.

Resumo do caso brasileiro

A reduzida participação de FIPs em PPPs é consequência de di- versos fatores, entre os quais: (i) a incapacidade de gestão e origi- nação de um relevante número de projetos por parte das unidades administrativas de estados e municípios; e (ii) a explícita fragilidade fiscal e orçamentária dessas unidades, que apresentam dificuldades para gerar garantias aceitáveis.

Os dois fatores destacados estão intimamente relacionados. A maior parcela da arrecadação de impostos e contribuições está con- centrada na União, que redistribui parte dos recursos por meio do FPM e do FPE. A União determina também os termos de renegocia- ção das dívidas dos estados e define a liberação para contratação de financiamentos e concessão de garantias. Ou seja, as unidades sub- nacionais detêm pouca autonomia fiscal e financeira para o desen-

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volvimento de projetos de infraestrutura de uma forma mais ampla e para a utilização de mecanismos de financiamento por meio do mercado de capitais.

Para a promoção do investimento de longo prazo, é fundamental haver um ambiente de negócios com arcabouço regulatório estável, nos quais fornecedores, empresas, clientes, empregados e gover- no possam planejar racionalmente as decisões. O ambiente para as PPPs no Brasil permanece num estágio ainda embrionário e de la- tente fragilidade com respeito a esses aspectos, o que se reflete no número limitado de projetos e em um desinteresse em larga escala por parte de investidores de longo prazo, em especial de investido- res institucionais por meio de FIPs.

Alternativas para atração de investidores institucionais para as PPPs

O desenvolvimento de ações com objetivo de atrair capitais privados para intensificar os investimentos em infraestrutura vem ocorrendo no Brasil desde o processo de estabilização da economia, iniciado nos anos 1990. Objetiva-se fundamentalmente que os recursos pri- vados passem a integrar um montante significativo para o desenvol- vimento da infraestrutura. A mudança mais recente e impactante nesse aspecto refere-se à Lei 12.431, de 24 de junho de 2011, que ins- tituiu as debêntures de infraestrutura, passíveis de utilização para financiamento de projetos de infraestrutura (inclusive PPPs), o que está em linha com as práticas apresentadas no tópico anterior. Des- taca-se que o artigo 3º da referida lei prevê a constituição de fundos de investimento específicos para esse tipo de instrumento financei- ro. Entretanto, especificamente com respeito às PPPs, o número de

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283

projetos em fase de operação está muito aquém do potencial do país, devido às dificuldades descritas anteriormente.

No Brasil, diversas condições necessárias para o funcionamento das PPPs estão ausentes. As principais serão apresentadas a seguir, acompanhadas de propostas que poderiam melhorar o ambiente de negócios, visando à atração de capitais privados.

A estabilidade de um arcabouço regulatório e de regramento do mercado, no que diz respeito a ampla concorrência, autonomia para determinação de preços e irrestrita circulação de informações, é condição imprescindível para a atração de investidores institucio- nais, o que é fundamental para o desenvolvimento econômico e so- cial dos países.

O ponto nevrálgico com respeito aos riscos relativos aos projetos de infraestrutura, no âmbito das PPPs, reside nas garantias que de- vem ser fornecidas pelos governos, especialmente os subnacionais, aos sócios das SPEs. Conforme já comentado, pode se verificar no Apêndice A que há uma miríade de instrumentos utilizados para mitigar o risco de crédito do setor público.

Levando-se em conta o status quo da concentração da arreca- dação fiscal pela União, conforme mencionado anteriormente, num cenário ideal, porém longínquo da atual situação das finanças públicas no Brasil, os estados poderiam avaliar a possibilidade de emissão de dívida pública mobiliária, dando início ao processo do que é usualmente feito internacionalmente, conforme apresentado anteriormente. O monitoramento e a fiscalização dos agentes de mercado sobre as contas públicas estaduais seriam os mecanismos de aferição do risco de crédito dessas unidades subnacionais. A utilização de emissão de dívida mobiliária não teria a finalidade imediata de obtenção de caixa para o provisionamento de garan- tias, porém uma vez atingido um estágio avançado no mercado de

284 Revista do BNDES 44, dezembro 2015

dívida pública mobiliária, isso significaria uma oportunidade para a redução da provisão de garantias para os parceiros privados, como ocorre internacionalmente.

No tocante aos limites para provimento de garantias, recentes esforços têm sido feitos pelo Governo Federal na tentativa de equa- cionar a escassez de garantias para os projetos de infraestrutura no Brasil. Entre esses, o mais recente e destacado foi a constituição, em 2013, da Agência Brasileira Gestora de Fundos Garantidores e Garantias S.A. (ABGF), controlada pela União. O objetivo funda- mental da ABGF é a concessão de seguros para riscos não gerenciá- veis e riscos de crédito dos projetos de infraestrutura, especialmente aqueles constantes do PIL, compreendendo ainda projetos de PPPs nas esferas estaduais, não sendo permitida a realização de opera- ções com os municípios.

Para cobertura dos riscos dos projetos, a ABGF utilizará como lastro o Fundo Garantidor de Infraestrutura (FGIE)21 e o FGP, que contarão com aportes da União até o limite máximo de R$ 11 bilhões e R$ 6 bilhões, respectivamente. Em termos práticos, as operações de seguros a serem ofertadas pela ABGF encontram-se em fase de estruturação e com enfoque, no presente momento, no provimento de garantias para a concessão da rodovia BR-050, cujo processo de licitação ocorreu em setembro de 2013.

Diante da inoperância dos fundos garantidores, a criação da ABGF foi um avanço na tentativa de equacionamento da escassez de garantias dos estados. Ainda assim, dois desafios continuam a permear a referida seguradora oficial, quais sejam, o atendimento ao cronograma dos projetos de PPPs e a necessidade de emissão de contragarantias que demandam autorização das autoridades fa-

21 A ABGF será a administradora e gestora do FGIE e de todos os demais fundos garantidores da União como o FGP e o Fundo de Garantia a Exportação (FGE).

Parcerias público-privadas:

uma classe de ativos para investimentos

285

zendárias, considerando os limites de contratação de operação de crédito e seguros.

Para efeito de comparação, nos Estados Unidos, que contam com um mercado de capitais robusto e líquido, o mercado de project bonds, apesar de relevante, ainda não é tão desenvolvido quanto os mercados de ações, dívidas corporativas e hipotecas. Segundo Xxxx (2012), avalia-se que um programa de garantia de crédito do governo federal americano para financiar projetos de infraestrutura ajudaria na geração de confiança para o fortalecimento do mercado de project bonds naquele país.

Recentemente, houve uma retração no investimento no mercado de project bonds americano, em decorrência da crise no mercado de crédito de hipotecas em 2008. Tal crise afetou de modo expressivo as companhias seguradoras conhecidas como monolines,22 que de- tinham em seus ativos uma relevante posição de créditos “podres” oriundos do mercado de hipotecas. As monolines ainda não retoma- ram o nível de operações observado antes da crise.

No Brasil, a disponibilidade de recursos orçamentários não one- rosos, como aqueles previstos no PAC, e a ampliação de recursos para financiamento de projetos de infraestrutura por meio de ban- cos públicos não se constituíram como condições suficientes para o aumento do número de projetos de infraestrutura com o meca- nismo das PPPs.

Adicionalmente, outro fator de dificuldade já apontado é a predo- minância da participação de empresas do segmento de construção civil, sócias nas SPEs e que operam os projetos de PPPs. Tais em-

22 As monolines são companhias de seguro de crédito que operam estritamente no segmento de seguros para unidades subnacionais nos Estados Unidos. Apresen- tam enfoque na venda de seguros de crédito para projetos de infraestrutura, o que reduz o risco de crédito e, por conseguinte, o custo financeiro dos bônus emitidos para o financiamento de projetos.

286 Revista do BNDES 44, dezembro 2015

presas contam com outros canais de maximização de retornos, não exclusivamente o da posição societária.

Nesse sentido, uma alternativa para fortalecer o papel das PPPs no Brasil, mitigando os problemas já dissecados nos tópicos anterio- res, seria a utilização de empresas públicas que contem com expe- riência na mensuração e apreçamento de risco de crédito e demais riscos típicos de projetos.

Resumidamente, em um primeiro exemplo, os entes subnacionais poderiam efetuar pagamento de prêmio para aquisição do seguro de crédito de seus projetos de PPPs, objetivando a cobertura de paga- mento das contraprestações dos projetos, utilizando-se como lastro, por exemplo, os recursos não onerosos do PAC ou outros recursos. Em um segundo exemplo, as SPEs poderiam emitir project bonds segurados de forma similar, o que reduziria o risco de crédito dos potenciais investidores.

Tais medidas incentivariam a participação de investidores ins- titucionais no capital das SPEs e a emissão de project bonds. Considerando que atualmente uma parcela relevante dos recursos utilizados nos financiamentos são egressos de bancos públicos, tais providências liberariam a utilização desses recursos para outros fins prioritários. Vale ressaltar que os seguros de crédito eventualmente contratados pelos estados não teriam impacto imediato no cômputo de seus endividamentos, entretanto deveriam ser explicitados nos relatórios financeiros oficiais.

A longo prazo é imprescindível o advento de um mercado segu- rador privado, substituindo o papel temporário das agências garan- tidoras de governo, de forma que as seguradoras privadas possam dirimir, desde o início dos processos licitatórios, todos os riscos inerentes aos projetos, inclusive aqueles relacionados aos riscos de crédito dos estados e das SPEs emissoras de project bonds.

Parcerias público-privadas:

uma classe de ativos para investimentos

287

Conforme mencionado anteriormente, as PPPs do Apêndice A ti- veram suas garantias negociadas caso a caso e não há expectativa de que, no curto prazo, algum padrão venha a prevalecer. Essa falta de padronização dificulta a participação de investidores institucionais no mercado de PPPs, pois esses teriam que arcar com elevados cus- tos de transação para a definição de garantias dos diversos projetos de sua carteira de ativos.

Uma vez que não cabe aos investidores institucionais ter estru- tura para esse tipo de avaliação, especialmente devido a diversas alternativas de investimento, a contratação de FIPs poderia ser uma opção viável, entretanto os gestores contratados devem estar tecni- camente preparados para avaliar as especificidades das garantias e atuar convencionalmente para o cumprimento de seu dever fiduciá- rio perante os quotistas dos fundos.

Outro elemento importantíssimo que restringe a quantidade de projetos de PPPs bem formatados no Brasil, conforme mencionado anteriormente, é a carência de equipes técnicas nas esferas de gover- no para desenvolvimento de tais projetos, no que tange a avaliação das seguintes questões: (i) prioridade de atendimento à população;

(ii) estrutura de capital para suportar os investimentos necessários;

(iii) regras de pagamentos; (iv) condições de equilíbrio econômico- financeiro; (v) termos de garantias para as contrapartes; entre outros.

Decorridos dez anos da edição da Lei das PPPs, cabe ressaltar que alguns estados têm concentrado esforços para a formação de equipes especializadas na gestão de programas de PPPs. Os estados de Minas Gerais, São Paulo e Bahia vêm se destacando nesse pro- cesso com a implementação de programas institucionais, utilizando as equipes de secretarias de fazenda e desenvolvimento econômico, tribunais de contas e procuradorias. O caso mais usual é a criação de secretarias estaduais especializadas em PPPs, além da constitui- ção de algumas companhias garantidoras de crédito.

288 Revista do BNDES 44, dezembro 2015

Referente ao aspecto da capacitação para preparação dos edi- tais de licitação, seria recomendável que as equipes técnicas ti- vessem capacitação aprofundada para avaliar a performance econômico-financeira do projeto, em especial os valores de investi- mento em Capex. Recomenda-se que todo o risco de sobrecusto na construção seja integralmente arcado pelo consórcio vencedor da licitação, sem prerrogativa de transferência desse risco para o setor público por meio de cláusulas de equilíbrio econômico e financei- ro. A assunção desse risco pela SPE implicaria na necessidade de otimização dos investimentos em Capex, aumentando o potencial de rentabilidade, o que poderia atrair investidores institucionais, diretamente ou via FIPs,23 para aquisição de participações societá- rias em SPEs. Os investidores institucionais poderiam diversificar os riscos idiossincráticos dos projetos investindo em diversas PPPs.

Uma vantagem clara da presença societária de investidores insti- tucionais nas SPEs é a mitigação da possibilidade de transferência da lucratividade do projeto para acionistas conflitados que buscam auferir retornos por meio de contratos com empresas coligadas, como no caso dos grupos de construção civil.

Resumidamente, a presença de investidores institucionais no mercado de PPPs traria avanços significativos na melhoria da in- fraestrutura no país. Para tanto, é imprescindível equacionar os principais entraves para o pleno desenvolvimento das PPPs. Nesse sentido, seria fundamental: (i) estabelecer mecanismos eficientes de garantias do setor público aos sócios participantes do capital das SPEs; (ii) operacionalizar uma entidade oficial para o provimento

23 Para possibilitar a participação de FIPs nas SPEs, o edital de licitação deveria permitir a possibilidade de mecanismo de alienação das ações, para viabilizar alternativas de saída em mercado secundário para os fundos. Estes, por sua vez, deveriam ter prazo de duração um pouco mais extenso para permitir conclusão das obras dos projetos investidos e o início do recebimento do fluxo de recebíveis.

Parcerias público-privadas:

uma classe de ativos para investimentos

289

dos seguros aos estados e investidores; e (iii) capacitar as equipes técnicas dos entes públicos para criação de um robusto pipeline de projetos nos diversos estados brasileiros.

Conclusão

A contratação de projetos por meio de PPPs é interessante para os governos subnacionais, em especial no caso dos estados e grandes municípios, como forma de investirem em projetos de infraestrutu- ra de atendimento às populações locais. A experiência internacio- nal comprova que tanto a quantidade e a diversificação de projetos como a participação de investidores de várias categorias, incluindo os institucionais, são possíveis a partir da constituição de um arca- bouço econômico, jurídico e administrativo que garanta um ambien- te de negócios propício para que as PPPs se constituam efetivamente como uma classe de ativos.

O atual quadro do investimento consolidado em infraestrutura no Brasil e a qualidade insuficiente dos serviços públicos, especial- mente nas áreas de saúde e educação, são motivadores mais do que suficientes para que as condições restritivas que levam à escassez dos projetos de PPPs venham a ser equacionadas. A participação de investidores institucionais, especialmente por meio de FIPs, na capitalização dos projetos promoveria melhorias na execução e ope- ração desses, além da redução da utilização de recursos públicos.

Finalmente, é fundamental a efetivação operacional de agência ga- rantidora de crédito, com institucionalização do uso da base de conhe- cimento existente nas empresas públicas, que seja capaz de apreçar o risco de crédito dos entes subnacionais para contornar a escassez das garantias. É imprescindível também a continuidade do processo de formação e qualificação das equipes técnicas dos estados e municí- pios para institucionalização da utilização das PPPs no Brasil.

290 Revista do BNDES 44, dezembro 2015

Apêndice A

Projetos de PPPs em operação no Brasil

Ente público São Paulo (estado)

Setor/área Saneamento

PPP contratada PPP Sistema Produtor do Alto Tietê

Descrição do projeto

Prestação de serviços de manutenção de barragens, inspeção e manutenção de túneis e canais, manutenção civil e eletromecânica em unidades integrantes do sistema, tratamento e disposição final do lodo gerado na produção de água tratada, serviços auxiliares relacionados a adução e entrega, ampliação da capacidade da Estação de Tratamento de Água de Taiaçupeba, construção das adutoras e de outras utilidades do Sistema Produtor do Alto Tietê.

Operador SPE (concessionária) CAB – Sistema Produtor Alto Tietê S.A.

Acionistas Xxxxxx Xxxxxxxxxx S.A. e Companhia Águas do Brasil – CAB Ambiental

Prazo (anos) 15

Garantia do público ao privado Vinculação de recebíveis – garantia por meio de vinculação de direitos de créditos

tarifários da Sabesp, representados pelas contas de água e esgoto.

PPP contratada Sistema Produtor São Lourenço – Alto Juquiá

Descrição do projeto

Prestação dos serviços de manutenção, conservação, vigilância e segurança pa- trimonial das unidades e sistemas integrantes do Sistema Produtor São Lourenço (implantação e manutenção do sistema produtor de água gerando 4,7 m/s para acréscimo no abastecimento da região metropolitana de São Paulo – RMSP.

Operador SPE (concessionária) Sistema Produtor São Lourenço S.A.

Acionistas Construtora Andrade Gutierrez S.A. e Construtora Camargo Corrêa

Prazo (anos) 25

Garantia do público ao privado Vinculação de recebíveis – garantia por meio de vinculação de direitos de créditos

tarifários da Sabesp, representados pelas contas de água e esgoto.

(Continua)

Parcerias público-privadas:

uma classe de ativos para investimentos

291

(Continuação)

Ente público São Paulo (estado)

Setor/área Saúde

PPP contratada PPP da Fundação para o Remédio Popular

Operação e manutenção, com fornecimento de bens e realização de obras para

Descrição do projeto

adequação da infraestrutura existente, da Indústria Farmacêutivca de Américo Brasiliense (Ifab), de titularidade da Fundação para o Remédio Popular "Chopin Tavares de Lima” (Furp).

Operador SPE (concessionária) Concessionária Paulista de Medicamentos S.A. (CPM) Acionista EMS S.A.

Prazo (anos) 15

Penhor das cotas do fundo de investimento renda fixa longo prazo "BB CPP Projetos",

Garantia do público ao privado

administrado pela BB Gestão de Recursos – Distribuidora de Títulos e Valores Mobiliários S.A. (BB DTVM), em valor correspondente a cinco contraprestações mensais.

PPP contratada Hospitais estaduais de Sorocaba e São José dos Campos e hospital

Centro de Referência da Saúde da Mulher

Descrição do projeto Construção, fornecimento de equipamentos, manutenção e gestão dos serviços não

assistenciais em três complexos hospitalares com 646 novos leitos hospitalares.

Operador SPE (concessionária) Inova Saúde São Paulo SPE S.A. e Inova Saúde Sorocaba SPE S.A. Acionista Construcap-CCPS Engenharia e Comércio S.A.

Prazo (anos) 20

Penhor das cotas do fundo de investimento renda fixa longo prazo "BB CPP

Garantia do público ao privado

Projetos", administrado pela BB DTVM, em valor correspondente a cinco contraprestações mensais.

Setor/área Transporte

PPP contratada Metrô de São Paulo – Linha 4 Amarela

Exploração dos serviços de transporte de passageiros da Linha 4 – Amarela do metrô

Descrição do projeto

de São Paulo, da estação Luz até Taboão da Serra (fornecimento de material rodante e equipamentos para sistemas e estações, operação e manutenção de nova linha interligando Vila Sônia à estação Luz, com 12,8 km de extensão).

Operador SPE (concessionária) Concessionária da Linha 4 do Metrô de São Paulo S.A.

Acionistas Xxxxxx Xxxxxx Transportes S/A, CCR S.A., Xxxxxxxxxx Participações S.A. e Ratp Developpement S.A.

(Continua)

292 Revista do BNDES 44, dezembro 2015

(Continuação)

Ente público São Paulo (estado)

Setor/área Transporte

PPP contratada Metrô de São Paulo – Linha 4 Amarela

Prazo (anos) 32

Garantia do público ao privado

Garantia pela empresa estatal Companhia Paulista de Parcerias (CPP) até o limite total de R$ 60 milhões, mediante penhor sobre títulos da dívida pública federal e/ ou sobre quotas de fundo de investimento lastreado em títulos da dívida pública federal no valor total de R$ 210 milhões.

PPP contratada Frota da Linha 8 – Diamante

Descrição do projeto

Prestação de serviços de manutenção preventiva, corretiva, revisão geral e moder- nização da frota da Linha 8 – Diamante da Companhia Paulista de Trens Metropoli- tanos (CPTM), dentro de padrões pré-definidos de confiabilidade, disponibilidade e tempo de reparo, com renovação total da frota (36 trens novos).

Operador SPE (concessionária) Ctrens – Companhia de Manutenção

Acionistas CAF – Brasil Indústria e Comércio S.A., Construcciones y Auxiliar de Ferrocarriles

S.A. e Inversiones en Concesiones Ferroviarias S.A.

Prazo (anos) 20

Garantia do público ao privado

Garantia real prestada pela CPTM até o valor máximo mensal de R$ 11.673 mil; cessão do fluxo financeiro CPTM (forma alternativa de pagamento); e fiança da Companhia Paulista de Parcerias (CPP) até o limite de R$ 58.365 mil.

PPP contratada Metrô de São Paulo – Linha 6 Laranja

Descrição do projeto

Prestação dos serviços públicos de transporte de passageiros da Linha 6 – Laranja de metrô de São Paulo, contemplando a implantação de obras civis e sistema, for- necimento do material rodante, operação, conservação, manutenção e expansão (implantação e operação de 15,3 km, trecho Brasilândia-São Joaquim, 15 estações e 23 trens, atendimento de 630 mil passageiros/dia).

Operador SPE (concessionária) Move São Paulo S.A.

Acionistas Odebrecht Transport S.A., Construtora Queiroz Galvão S.A., UTC Participações S.A. e Eco Realty – Fundo de Investimentos em Participações

Prazo (anos) 25

(Continua)

Parcerias público-privadas:

uma classe de ativos para investimentos

293

(Continuação)

Ente público São Paulo (estado)

Setor/área Transporte

PPP contratada Metrô de São Paulo – Linha 6 Laranja

Garantia do público ao privado

Penhor das cotas do fundo de investimento de renda fixa longo prazo "BB CPP Projetos" administrado pela BB DTVM em valor correspondente a seis contrapres- tações mensais.

Ente público Atibaia (SP)

Setor/área Saneamento

PPP contratada Esgotamento sanitário Atibaia

Prestação dos serviços públicos de esgotamento sanitário no território urbano do

Descrição do projeto

município de Estânica de Atibaia.

Operador SPE (concessionária) CAB Atibaia S.A.

Acionista Companhia de Águas do Brasil (CAB)

Prazo (anos) 30

Conta-garantia aberta em instituição financeira indicada pelo município, com

Garantia do público ao privado

saldo mínimo equivalente a três vezes o valor médio das três últimas contrapres- tações devidas.

Ente público Guaratinguetá (SP)

Setor/área Saneamento

PPP contratada Esgotamento sanitário Guaratinguetá

Prestação de serviço público de operação e atividades de apoio, acompanhada das

Descrição do projeto

obras de complementação, adequação e modernização do sistema de esgotamen- to sanitário do município de Guaratinguetá.

Operador SPE (concessionária) CAB Guaratinguetá S.A.

Acionista Companhia de Águas do Brasil – CAB Ambiental

Prazo (anos) 30

Garantia do público ao privado Não disponível.

(Continua)

294 Revista do BNDES 44, dezembro 2015

(Continuação)

Ente público Rio Claro (SP)

Setor/área Saneamento

PPP contratada Esgotamento sanitário Rio Claro

Descrição do projeto Prestação do serviço público de operação acompanhado das obras de complemen-

tação, adequação e modernização do sistema de esgoto do município de Rio Claro.

Operador SPE (concessionária) Foz de Rio Claro S.A.

Acionistas Construtora Xxxxxxxx Xxxxxxxxx S.A., Lumina Engenharia Ambiental, Odebrecht Investimentos em Infra-Estrutura Ltda.

Prazo (anos) 30

Garantia do público ao privado Vinculação de recebíveis – cessão de créditos tarifários devidos pelos usuários do

sistema de esgoto.

Ente público Minas Gerais

Setor/área Arenas esportivas

PPP contratada Complexo do Mineirão

Descrição do projeto Operação e manutenção, precedidas de obras de reforma, renovação e adequação

do Complexo do Mineirão.

Operador SPE (concessionária) Minas Arena – Gestão de Instalações Esportivas S.A.

Acionistas Construcap-CCPS Engenharia e Comércio S.A., Egesa Engenharia S.A. e HAP Engenharia Ltda.

Prazo (anos) 27

Garantia do público ao privado

Penhor sobre direitos creditórios – penhor em primeiro grau em favor da concessio- nária, em caráter irrevogável e irretratável, dos seguintes bens: i) direitos creditórios do Fundo de Incentivo ao Desenvolvimento (Findes), nos quais o Banco de Desenvol- vimento de Minas Gerais (BDMG) é o agente financeiro; e ii) títulos da dívida pública federal, no valor de R$ 100 milhões.

(Continua)

Parcerias público-privadas:

uma classe de ativos para investimentos

295

(Continuação)

Ente público Minas Gerais

Setor/área Segurança

PPP contratada Complexo Penal de Ribeirão das Neves (MG)

Descrição do projeto

Construção e gestão do complexo penal, formado por cinco unidades que somam

3.040 vagas entre regime fechado e semiaberto. Todos os serviços de vigilância in- terna, prestação de serviços assistenciais, manutenção de infraestrutura e demais aspectos da operação de infraestrutura são prestados pelo parceiro privado, en- quanto a segurança externa e de muralhas, além da movimentação de internos, é desempenhada pelo poder concedente.

Operador SPE (concessionária) Gestores Prisionais Associados S/A – GPA

Acionistas

CCI Construções Ltda., Construtora Xxxxxxx Xxxxxxx S.A., Empresa Tejofran de Saneamento e Serviços Ltda., Instituto Nacional de Administração Prisional Ltda. (Inap) e N.F. Motta Construções e Comércio Ltda.

Prazo (anos) 27

Garantia do público ao privado

Penhor de direitos creditórios oriundos de contratos de abertura de crédito, nos quais o BDMG é o agente financeiro; debêntures simples, da espécie quirografária, não conversíveis em ações, sem a emissão de cautelas e certificados; e títulos da dívida pública federal no valor de R$ 50 milhões.

Setor/área Tecnologia da Informação (TI)

PPP contratada PPP da Unidade de Atendimento Integrado (UAI)

Descrição do projeto

Implantação, gestão, operação e manutenção de UAIs, localizadas nos municípios mineiros de Betim, Governador Valadares, Juiz de Fora, Montes Claros, Uberlân- dia e Varginha. Os serviços prestados na UAI e a manutenção da infraestrutura e demais aspectos da operação são de responsabilidade do parceiro privado, não envolvendo a delegação da edição de atos jurídicos com fundamento em poder de autoridade de natureza pública, nem de atribuição exclusiva do poder público.

Operador SPE (concessionária) Minas Cidadão Centrais de Atendimento S.A.

Acionistas

Alternativa Consultoria e Participações Ltda., B2BR – Business to Business Infor- mática do Brasil S.A., Gelpar Empreendimentos e Participações Ltda. e Shopping do Cidadão Serviços e Informática Ltda.

(Continua)

296 Revista do BNDES 44, dezembro 2015

(Continuação)

Ente público Minas Gerais

Setor/área Tecnologia da Informação (TI)

PPP contratada PPP da Unidade de Atendimento Integrado (UAI)

Prazo (anos) 20

Penhor sobre bens de sua propriedade: penhor sobre títulos da dívida pública

Garantia do público ao privado

federal no valor de R$10.900 mil. O valor da garantia será ajustado a cada ano, proporcionalmente à contraprestação paga, conforme previsão contratual.

Setor/área Transporte

PPP contratada PPP Xxxxxxx XX-000

Refoma, ampliação, operação e manutenção da xxxxxxx XX-000, trecho entronca- mento BR-262 (Juatuba) – Itaúna – Divinópolis – Formiga – Piumhi – Passos – São

Descrição do projeto

Sebastião do Paraíso, o trecho Entrº MG-050/Entrº XX-000, xx XX-000 do km 0 ao km 4,65 e o trecho São Sebastião do Paraíso – Divisa MG/SP da rodovia BR-265, envolvendo a execução e a gestão dos serviços delegados e a gestão e fiscalização dos serviços complementares.

Operador SPE (concessionária) Concessionária da Xxxxxxx XX-000 S.A. – Nascente das Gerais Acionista Equipav S.A. Pavimentação, Engenharia e Comércio

Prazo (anos) 25

Empresa estatal garantidora – Companhia de Desenvolvimento Econômico de Minas Gerais (Codemig), mediante abertura de conta bancária vinculada no Ban-

Garantia do público ao privado

co Itaú, com uma contraprestação mensal, alimentada por fluxo (> 100 por ano) de pagamento de dividendos da Companhia Brasileira de Metalurgia e Mineração (CBMM) – concessionária exploradora de minério de mióbio – para Codemig.

Ente público Belo Horizonte (MG)

Setor/área Educação

PPP contratada PPP Educação do Município de Belo Horizonte (MG)

Descrição do projeto

Obras e serviços de engenharia e prestação de serviços de apoio, não pedagógicos, a unidades de ensino da rede municipal de educação básica do município de Belo Horizonte.

(Continua)

Parcerias público-privadas:

uma classe de ativos para investimentos

297

(Continuação)

Ente público Belo Horizonte (MG)

Setor/área Educação

PPP contratada PPP Educação do Município de Belo Horizonte (MG)

Operador SPE (concessionária) SPE Inova BH S.A.

Acionistas Construtora Xxxxxxx Xxxxxxxxx Brasil S.A. e Odebrecht Participações e Investi- mentos S.A.

Prazo (anos) 20

Caução em dinheiro ou penhor de títulos da dívida pública federal, no valor de seis parcerlas referentes ao valor máximo de contraprestação mensal; fiança bancária

Garantia do público ao privado

ou seguro-garantia; ou penhor de créditos detidos pelo poder concedente perante a Companhia de Saneamento de Minas Gerais (Copasa MG), abrangendo o paga- mento da contraprestação mensal e da contrapartida pelo investimento na obra e de eventuais indenizações devidas.

Setor/área Saúde

PPP contratada Hospital Metropolitano de Belo Horizonte (MG)

Descrição do projeto Serviços e obras de engenharia e serviços de apoio não assistenciais ao funciona-

mento do hospital.

Operador SPE (concessionária) Novo Metropolitano S.A.

Acionistas Construtora Xxxxxxx Xxxxxxxxx S.A. e Gocil Segurança e Serviços e Dalkia Brasil S.A.

Prazo (anos) 20

Caução em dinheiro ou penhor de títulos da dívida pública federal no valor de

Garantia do público ao privado

três contraprestações mensais e penhor de créditos da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte, em relação à Copasa MG, em valor equivalente aos investimentos.

Ente público Bahia

Setor/área Arenas esportivas

PPP contratada PPP Arena Fonte Nova

Descrição do projeto Reconstrução e gestão da operação e manutenção do Estádio Xxxxxxx Xxxxxxxxxx – Estádio da Fonte Nova.

(Continua)

298 Revista do BNDES 44, dezembro 2015

(Continuação)

Ente público Bahia

Setor/área Arenas esportivas

PPP contratada PPP Arena Fonte Nova

Operador SPE (concessionária) Fonte Nova Negócios e Participações S.A. (FNP)

Acionistas Odebrecht Investimentos em Infra-Estrutura Ltda. e Construtora OAS Ltda.

Prazo (anos) 35

Garantia do público ao privado

Travamento do fluxo de pagamento – vinculação legal ao fluxo de pagamento da FPE. Conta-garantia alimentada por 12% das transferências do FPE para o estado da Bahia.

Setor/área Saneamento

PPP contratada PPP Emissário Submarino (BA)

Descrição do projeto Construção, operação, funcionamento, manutenção e conservação do Sistema de

Disposição Oceânica do Jaguaribe (obras de saneamento).

Operador SPE (concessionária) Foz de Jaguaribe S.A.

Acionistas Construtora Xxxxxxxx Xxxxxxxxx S.A. e Foz do Brasil S.A.

Prazo (anos) 18

Vinculação de recebíveis – vinculação e cessão de suas receitas futuras, oriundas

Garantia do público ao privado

da prestação de serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário a usuários residenciais, comerciais, industriais e públicos.

Setor/área Saúde

PPP contratada Hospital do Subúrbio de Salvador

Descrição do projeto Operação e gestão de nova unidade hospitalar no subúrbio do município de Salva-

dor, com a prestação de serviços assistenciais e não assistenciais à saúde.

Operador SPE (concessionária) Prodal Saúde S.A.

Acionistas Promédica Patrimonial S.A. e Dalkia Brasil S.A.

Prazo (anos) 10

Transferência de recursos apartados, provenientes das receitas futuras do FPE

Garantia do público ao privado

destinado ao estado da Bahia; travamento do fluxo de pagamento; vinculação legal ao fluxo de pagamento da FPE. Conta-garantia alimentada por 12% das transferências do FPE para o estado da Bahia.

(Continua)

Parcerias público-privadas:

uma classe de ativos para investimentos

299

(Continuação)

Ente público Bahia

Setor/área Saúde

PPP contratada Instituto Xxxxx Xxxx

Construção, operação e prestação de serviços não assistenciais (não clínicos)

Descrição do projeto

da Unidade Hospitalar Instituto Couto Maia, incluído Centro de Estudos, per- manecendo sob responsabilidade de servidores públicos a assistência clínica ao paciente.

Operador SPE (concessionária) Couto Maia Construções e Serviços Não Clínicos S.A.

Acionistas MRM Construtora Ltda., SM Assessoria Empresarial e Gestão Hospitalar Ltda.

Prazo (anos) 21 anos e 4 meses

Garantia do público ao privado Travamento do fluxo de pagamento da FPE. Conta-garantia alimentada por 12%

das transferências do FPE para o estado da Bahia.

Setor/área Transporte

PPP contratada PPP Sistema Metroviário de Salvador e Lauro Freitas – BA

Descrição do projeto Implantação das obras civis e sistemas, fornecimento do material rodante, opera-

ção, manutenção e expansão do Sistema Metroviário de Salvador e Lauro de Freitas.

Operador SPE (concessionária) Companhia do Metrô de Salvador

Acionista Companhia de Participações em Concessões

Prazo (anos) 30

Cotas do Fundo Garantidor Baiano de Parcerias (FGBP), mediante caução em di-

Garantia do público ao privado

nheiro em conta vinculada às obrigações previstas no contrato, que garantem as contraprestações efetivas, as parcelas acrescidas às contraprestações, o aporte de recursos e eventuais indenizações devidas pelo poder concedente à concessionária.

Ente público Rio Grande do Norte

Setor/área Arenas esportivas

PPP contratada PPP Arena das Dunas

Demolição e remoção do Machadão e Machadinho, construção, manutenção e

Descrição do projeto

gestão da operação do Estádio das Dunas – Novo Machadão e de seu estaciona- mento, localizados no município de Natal.

Operador SPE (concessionária) Arena das Dunas Concessão e Eventos S.A. Acionista Construtora OAS Ltda.

(Continua)

300 Revista do BNDES 44, dezembro 2015

(Continuação)

Ente público Rio Grande do Norte

Setor/área Arenas esportivas

PPP contratada PPP Arena das Dunas

Prazo (anos) 20

Garantia do público ao privado Fundo Garantidor Estadual de Parcerias Públicos-Privadas (FGPPP/RN), composto

pela arrecadação dos créditos decorrentes de royalties e participação especial, relacionados à exploração de petróleo e gás natural, a que tem direito, no valor mínimo de R$ 70 milhões.

Ente público Pernambuco

Setor/área Transporte

PPP contratada PPP Ponte de Acesso e Sistema Viário do Destino de Turismo e Lazer

Praia do Paiva (1ª PPP de Pernambuco)

Descrição do projeto Exploração do sistema viário composto pela praça de pedágio Barra de Jangada,

pela ponte de acesso sobre o rio Jaboatão, pela via principal do destino de turismo e lazer Praia do Paiva (“Via Parque”) e pela praça de pedágio Itapuama, precedido de obras (implantação de novo sistema viário de acesso ao litoral sul pernambucano).

Operador SPE (concessionária) Via Parque S.A.

Acionistas Construtora Xxxxxxxx Xxxxxxxxx Brasil S.A. e Odebrecht Investimentos em Infra-Estrutura Ltda.

Prazo (anos) 33

Garantia do público ao privado Depósito em conta-garantia do valor correspondente a 20% do total da parcela

do estado de Pernambuco na arrecadação, pela União Federal, da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico incidente sobre a implantação e a comer- cialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados, e álcool etílico combustível.

Setor/área Arenas esportivas

PPP contratada PPP Arena Multiuso da Copa 2014

Descrição do projeto Exploração da Arena Multiuso da Copa 2014, no estado de Pernambuco, precedida da execução das obras de construção da arena.

(Continua)

Parcerias público-privadas:

uma classe de ativos para investimentos

301

(Continuação)

Ente público Pernambuco

Setor/área Arenas esportivas

PPP contratada PPP Arena Multiuso da Copa 2014

Operador SPE (concessionária) Arena Pernambuco Negócios e Investimentos S.A.

Acionistas Odebrecht Investimentos em Infra-Estrutura Ltda. e Odebrecht Serviços de Engenha- ria e Construção S/A

Prazo (anos) 33

Garantia do público ao privado Financiamento público do poder concedente no Banco Nacional de Desenvolvi-

mento Econômico e Social (BNDES) e conta-garantia, com depósito em dinheiro no valor equivalente a seis meses de contraprestação básica da concedente para operação da Arena, acrescido de mecanismo de depósito automátivo das receitas advindas de transferências financeiras da União ao estado a título de compen- sação pelas desonerações do Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Inter- municipal e de Comunicação (ICMS) e/ou advindas de parte das transferências federais do Fundo de Participações dos Estados.

Ente público Ceará

Setor/área Arenas esportivas

PPP contratada PPP Arena Castelão

Descrição do projeto Reforma, ampliação, adequação, operação e manutenção do Estádio Xxxxxxx

Aderaldo Castelo (Castelão), na cidade de Fortaleza, para recebimento de par- tidas da Copa do Mundo de 2014, conforme determinações da Fédération Inter- nationale de Football Association (Fifa), bem como para a construção, operação e manuteção de edifício de estacionamento de veículos, conforme recomen- dações da Fifa e a construção e manutenção do edifício-sede da Secretaria do Esporte do Estado do Ceará.

Operador SPE (concessionária) Arena Castelão Operadora de Estádio S.A.

Acionistas Xxxxxx Xxxxxxxxxx S/A, Serveng Civilsan S/A e BWA Tecnologia e Sistema em In- formática Ltda.

Prazo (anos) 8

Garantia do público ao privado Garantia instituída por meio de mecanismo de vinculação e cessão, em caráter

irrevogável e irretratável por todo o prazo da concessão, dos recursos advindos do financiamento do BNDES em favor da concessionária, nos termos do contrato de ad- ministração de contas ou por depósito em conta vinculada de recursos do tesouro do estado, complementada pela conta-garantia.

(Continua)

302 Revista do BNDES 44, dezembro 2015

(Continuação)

Ente público Rio das Ostras (RJ)

Setor/área Saneamento

PPP contratada PPP Sistema de Esgotamento Sanitário de Rio das Ostras

Descrição do projeto Implantação do sistema de esgotamento sanitário de Rio das Ostras, compreen-

dendo a construção de rede coletora, drenagem de águas pluviais, pavimentação, coletores troncos, estações elevatórias e ampliação da Estação de Tratamento de Esgoto, bem como a operação integral do sistema de esgotamento sanitário de Rio das Ostras.

Operador SPE (concessionária) Foz de Rio das Ostras S.A.

Acionistas CBPO Engenharia Ltda. e Construtora Xxxxxxxx Xxxxxxxxx Brasil S.A.

Prazo (anos) 16 anos e 4 meses

Garantia do público ao privado Fundo Municipal Garantidor das PPPs, alimentado por royalties de petróleo; com-

posto pelo valor equivalente a cinco contraprestações mensais.

Ente público Consórcio Datacenter – Caixa Econômica Federal e Banco do Brasil S.A.

Setor/área Tecnologia da Informação (TI)

PPP contratada PPP federal – Complexo Datacenter

Descrição do projeto Prestação de serviços de gerenciamento, manutenção e operação da infraestrutura

predial do Complexo Datacenter, com obras de edificação da estrutura em terreno de propriedade do Banco do Brasil S.A., na cidade de Brasília (DF), com a finalidade de abrigar infraestrutura de TI dos consorciados, na modalidade de “co-location”, bem como o pessoal do consorciado responsável pelo monitoramento de TI, em áreas destinadas exclusivamente a cada um dos consorciados e compreendendo, ainda, as interconexões (em duas vias independentes) por meio de fibras ópticas, do Complexo Datacenter aos atuais centros de processamento de dados (CPD) dos consorciados, localizados na mesma cidade (com área construída de 25 mil metros quadrados).

Operador SPE (concessionária) GBT S.A. – Concessionária de Infra-Estrutura Predial e de Serviço de TI Acionistas BVA Investimentos Ltda., GCE S.A. e Termoeste S.A. – Construções e Instalações

Prazo (anos) 15

Garantia do público ao privado Não há; os contratantes são Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal.

Fonte: Elaboração própria.

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uma classe de ativos para investimentos

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de 1976, 9.430, de 27 de dezembro de 1996, 12.350, de 20 de dezembro

de 2010, 11.196, de 21 de novembro de 2005, 8.248, de 23 de outubro

de 1991, 9.648, de 27 de maio de 1998, 11.943, de 28 de maio de

2009, 9.808, de 20 de julho de 1999, 10.260, de 12 de julho de 2001,

11.096, de 13 de janeiro de 2005, 11.180, de 23 de setembro de 2005,

11.128, de 28 de junho de 2005, 11.909, de 4 de março de 2009,

11.371, de 28 de novembro de 2006, 12.249, de 11 de junho de 2010,

10.150, de 21 de dezembro de 2000, 10.312, de 27 de novembro de

2001, e 12.058, de 13 de outubro de 2009, e o Decreto-Lei no 288, de 28 de fevereiro de 1967; institui o Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento de Usinas Nucleares (Renuclear); dispõe sobre medidas tributárias relacionadas ao Plano Nacional de Banda

Larga; altera a legislação relativa à isenção do Adicional ao Frete para Renovação da Marinha Mercante (AFRMM); dispõe sobre a extinção do Fundo Nacional de Desenvolvimento; e dá outras providências.

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