Dinâmica dos Ajustes Contratuais na Concessão de Rodovias: o Caso da Agência Reguladora no Estado de São Paulo
Dinâmica dos Ajustes Contratuais na Concessão de Rodovias: o Caso da Agência Reguladora no Estado de São Paulo
Autoria: Xxxxxxx Xxxxxxxx Xxxxxxxx Xxxxxxx, Xxxxx Xxxxxx Xxxxxxxxx xx Xxxxxx, Xxxxxxxx Xxxxx Xxxxx, Xxxxxxx Xxxxx Xxxxxxx
RESUMO
Essa pesquisa analisou a relação entre concessionárias e a Agência Reguladora do programa de concessões rodoviárias no Estado de São Paulo, buscando a identificação das razões da dinâmica entre Agência e concessionária nos contratos de longo prazo. Utilizando análise estatística transversal para o ano de 2006, verificou-se que o aumento do volume de custos irrecuperáveis, associados às obras realizadas pelas concessionárias, não está relacionado com a redução na concessão de ajustes pela agência reguladora, sendo confirmada a hipótese de que o aumento desses investimentos específicos não tem relação com a ocorrência de ajustes concedidos pelo regulador. Evidências obtidas em entrevistas e análise documental sugerem que a busca de equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão, através de ajustes contratuais, está associada à expectativa de que a Agência Reguladora sustentará as promessas de revisões futuras em prol do equilíbrio econômico- financeiro da relação, mesmo em circunstâncias inesperadas. Este efeito deve ser testado em trabalhos futuros. Por fim, observa-se que o atual modelo de concessão gera poucos incentivos à concessionária, pois todo o desempenho financeiro inicial é garantido pela revisão das condições do projeto para alcance da TIR contratada.
1 INTRODUÇÃO
O processo de concessões rodoviárias privadas no Brasil teve seu início em 1993, com a publicação de editais pelo Departamento Nacional de Estradas e Rodagem (DNER) para cinco trechos rodoviários federais. O segmento de construção civil manifestou amplo interesse de participação. O processo durou aproximadamente três anos, período em que se observou que o ambiente institucional, regulatório e jurídico não se encontrava estabelecido ao ponto de atender ao novo arranjo, o que pode ter prejudicado a viabilidade das propostas.
Em 1995, a Lei Federal 8.987/95, chamada Lei das Concessões, estabeleceu as regras gerais para nortear as relações entre o poder concedente e as concessionárias, impulsionando dessa forma, a operação de privatização de rodovias, inicialmente federais. Na primeira fase foram concedidas ao setor privado cinco rodovias federais, totalizando 856 km. Em seguida surgiram os convênios com os Estados, baseados na Lei 9.277/96 que autorizava a União a delegar aos Estados a administração e exploração de trechos de rodovias ou obras rodoviárias, ficando o DNER com a coordenação e a fiscalização da execução dos convênios.
Ocorrem três tipos de participação privada em serviços de infra-estrutura: privatização, concessão e contrato de gerenciamento. Cada tipo é singular em termos do nível de participação do governo, alocação de riscos, responsabilidade de investimentos, exigência operacional e incentivo para a concessionária. Os tipos mais comuns são a privatização e a concessão, e o menos comum é o contrato de gerenciamento. Na América Latina as concessões têm sido comuns em serviços de transporte e podem ser do tipo leasing, franchise e build-operate-transfer (BOT) (GUASH, 2004). A concessão do tipo BOT, aplicada no Brasil, é o mecanismo clássico de concessão para exploração, construção e prestação de um serviço por período determinado, ao fim do qual o projeto retorna ao Estado.
A concessão de transporte rodoviário brasileiro se dá por processo licitatório, por meio de edital, em que a concessionária vencedora assume, através de contrato, o cumprimento das exigências estabelecidas, sendo o monitoramento deste contrato realizado por reguladores
independentes. Esse monitoramento, que envolve regulação e fiscalização, é sustentado por legislação para proteger usuários do abuso do monopólio, bem como proteger investidores.
Quanto ao regime regulatório, o contrato de concessão pode usar dois mecanismos distintos: (i) rate-of-return; e (ii) price-cap. Na primeira, o retorno da concessionária pode ser ajustado a cada ano, e o reajustamento manterá a taxa de retorno constante àquela definida na assinatura do contrato. O risco da concessionária em relação aos seus investimentos é menor, pois a mesma tem garantida a lucratividade mínima do projeto pela TIR contratada, tendo esta poucos incentivos a ganhar eficiência de custos de operação. O segundo mecanismo, price- cap, gera mais incentivo à concessionária pois o lucro da mesmas pode variar de período para período (NATIONAL AUDIT OFFICE, 2002). Outros mecanismos, como o controle de preço do tipo RPI – X (retail price index), um tipo de price-cap adotado no Reino Unido, procura reproduzir mercados competitivos, nos quais as empresas esforçar-se-iam para operar tão eficientemente quanto possível (NATIONAL AUDIT OFFICE, 2002).
Um estudo do Banco Mundial identificou que 56% das concessões da América Latina e Caribe são reguladas sob o regime “price-cap”, 20% sob regime “rate-of-return”, e 24% em um regime híbrido. No regime price-cap, em 83% das vezes são as concessionárias que iniciam as renegociações. Isso é parcialmente explicado pelo risco que as concessionárias assumem neste tipo de regulação (GUASH, 2004). Os contratos de concessão rodoviária no Brasil adotam a garantia de taxa interna de retorno às concessionárias (regime rate-of-return). Na redação de contratos complexos como os de regulação, contingências que podem ocorrer durante a execução do contrato não são previsíveis quando o contrato é assinado (TIROLE, 1999; XXXX e MOORE, 1988). E mesmo que essas contingências pudessem ser incluídas no contrato, são tão numerosas que não compensaria o custo de descrevê-las (TIROLE, 1999). Isso sugere a necessidade de mecanismos de renegociação (STERN, 2003). Naturalmente uma das partes mantém direitos residuais de controle, que permite tomar decisões discricionárias, no caso a Agência reguladora. Sendo que para eliminar o risco associado aos investimentos específicos feitos pela concessionária, é garantida à mesma uma taxa mínima de retorno na assinatura do contrato. Essa garantia gera renegociações durante a redução de contrato, para retomar o equilíbrio econômico-financeiro em torno da taxa de retorno garantida. Na terminologia de Guasch (2004), renegociação é a expectativa de mudanças nos termos contratuais para restituir a lucratividade. Assumindo tal conceito de renegociação para o caso estudado, observa-se que apesar dos termos gerais do contrato não terem sido modificados, as revisões ocorridas, como no cronograma de obras, constituem
alterações nos termos contratuais para ajustar o equilíbrio financeiro do contrato.
Assim, ajustes ex-post são feitos para que a concessionária atinja determinada taxa interna de retorno (TIR). As contingências que já estavam previstas em sua natureza, tais como, alteração de alíquotas de impostos, mudanças de capacidade de oferta ou nível de qualidade de serviço e suas implicações em traçados de pista, duplicações, entre outras, acabam por gerar adequações que demandam uma dinâmica de ajustes de fluxo de caixa por parte da concessionária, e prorrogação de prazos por parte da Agência Reguladora.
Este estudo se propôs a apresentar e analisar o processo através do qual ocorrem os ajustes entre Agência Reguladora e as concessionárias, e como se dá essa dinâmica de interação, na presença de custos irrecuperáveis das concessionárias e de monitoramento realizado pela Agência. Partindo da literatura de contratos incompletos, assumiu-se que os contratos de concessão rodoviária são incompletos, de longo prazo, e que os agentes sempre vão se proteger contra a expropriação de seus excedentes. O caso estudado é formado pelas concessões rodoviárias existentes no ano de 2006 no Estado de São Paulo, reguladas pela Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados de Transporte do Estado de São Paulo (ARTESP). Estes contratos de concessão envolvem serviços delegados os quais devem ser prestados obrigatoriamente e ininterruptamente pela concessionária durante todo o prazo da
concessão. São os serviços, ligados à operação, conservação e ampliação do sistema rodoviário.
Os dados foram coletados por meio de entrevistas semi-estruturadas, observação direta e exame de documentos físicos e eletrônicos, no período entre janeiro de 2006 a janeiro de 2007, tendo sido realizadas três incursões à Agência Reguladora, incluindo os “braços” de fiscalização e consultoria da agência, e uma entrevista no grupo OHL (concessionárias). Os dados levantados tratam especialmente da quantidade de ajustes por contratos por ano, investimentos específicos realizados pelas concessionárias e número de notificações recebidas por concessionária por ano, apontando que investimentos específicos, quanto número de notificações, não impactam a ocorrência de ajustes feitos entre regulador e concessionárias.
Esta pesquisa complementa outros estudos sobre o tema já realizado no Brasil, como o artigo publicado na revista do BNDES, v.11, n.21, em junho de 2004 que trata a análise econômica de contratos, destacando contratos como um mecanismo de coordenação da atividade econômica, tratando o efeito hold-up em setores de infra-estrutura.
A seguir é apresentada breve descrição do histórico da regulação de rodovias no Estado de São Paulo, e da agência reguladora. Em seguida são desenvolvidas as hipóteses e os procedimentos metodológicos. Os testes estatísticos e os resultados são apresentados e após a verificação da confirmação da hipótese são apresentadas explicações alternativas. Ao final são apresentadas as considerações finais.
2 A AGÊNCIA REGULADORA – ARTESP
O modelo de concessão escolhido pelo Estado de São Paulo, de forma simplificada, iniciou-se com a criação do Programa Estadual de Desestatização, através da Lei 9.361/95 que serviu de instrumento à implantação do Programa de Concessões Rodoviárias do Estado. O programa de concessão é constituído por um contrato firmado entre a firma vencedora do processo licitatório e o Governo do Estado de São Paulo, por intermédio do Departamento de Estradas de Rodagem/SP (DER/SP). Tal Modelo utiliza regulação de utilidade pública com Agência Reguladora independente.
O Governo do Estado de São Paulo, em seu planejamento interno, decidiu por 12 lotes como prioridade de concessão, dada potencial viabilidade econômica (volume de tráfego e projeção de arrecadação) estudada pela Comissão de Monitoramentoi (MONTEIRO, 2005). A partir dessa definição, o grupo de técnicos que compôs a equipe governamental iniciou a redação dos editais, supervisionada pela Procuradoria Geral do Estado e juristas. Tal edital seguiu a Lei da Licitação, contendo todas as regras e condições da concorrência, que no caso de São Paulo, foram 12 concorrências internacionais (RECCHI, 2005). Em 1997, foram realizadas as licitações, as quais exigiram que as concorrentes apresentassem a metodologia detalhada de execução técnica de obras e serviços, assim como a proposta financeira com o valor que o licitante estava se propondo a pagar ao Estado de São Paulo pelo direito de exploração das rodovias, demonstrando todo o fluxo financeiro previsto (RECCHI, 2005).
Os primeiros contratos são do ano de 1998 e os demais foram assinados em 2000. Os contratos detalham as regras básicas do edital e regulam minuciosamente toda a execução do programa, especificando obras e serviços a serem executados e condições que as concessionárias devem cumprir, durante todo o prazo de concessão (RECCHI, 2005). O contrato de concessão prevê as amarras para que se garanta o seu cumprimento por parte da concessionária e da Agência, visto que toda a formalidade de execução está sustentada por uma política regulatória. As concessionárias ficam responsáveis por serviços de conservação e obras de expansão. Sendo que serviços de conservação e rotina incluem pavimentação, drenagem e sinalização, e obras de expansão são as previstas no cronograma físico, com todos os detalhamentos de datas de realização.
A Agência Reguladora constituída (ARTESP) é uma autarquia, ii criada pela Lei Complementar 914 de 14 de janeiro de 2002. Vinculada à Secretaria dos Transportes, sendo atribuída a esta Agência a tarefa da execução, gestão e fiscalização dos serviços delegadosiii apoio na execução dos serviços não delegados iv e gestão e fiscalização dos serviços complementaresv. A ARTESP gerenciava em 2006 12 contratos, sendo dividida em várias e distintas áreas. A malha rodoviária paulista (23.000 quilômetros) fragmentada em 22 lotes,vi teve até 2006, doze desses lotes concedidos prioritariamente à iniciativa privada. Esses primeiros lotes somam 3.545 km, atendem 167 municípios, 20 milhões de pessoas, ou 54% da população do Estado.
A ARTESP é subordinada ao poder concedente e coordena: empresas de apoio à fiscalização (EAF’s), empresas de apoio ao gerenciamento (EAG) e as concessionárias das rodovias. A EAG presta serviços técnicos especializados de consultoria, assessoramento, planejamento e apoio técnico para o gerenciamento, acompanhamento e controle de todas as etapas do programa de concessão, assim como apoiar a ARTESP no desenvolvimento de ações conjuntas entre as concessionárias e EAF’s visando a padronização das informações fornecidas pelas concessionárias (ARTESP, 2006).
Para cada concessionária, a ARTESP contrata via licitação por dois anos, renováveis por mais dois anos, um agente fiscalizador, chamado EAF. As EAF’s são prestadoras de serviços de fiscalização e acompanhamento das concessionárias. Tal acompanhamento é feito semanalmente e segue diretrizes da ARTESP, envolvendo: (i) identificação de todos os serviços a cargo das concessionárias, nas áreas de projetos, obras de ampliação e melhoramentos, operação, conservação, comunicação social e assuntos ambientais; (ii) operacionalização dos procedimentos de fiscalização e controle, com a padronização de formulação, formato, veiculação e registro de informações prestadas pelas concessionárias;
(iii) análise, com base nos dados obtidos na fiscalização, das causas e tendências de desvios da atuação da concessionária em relação ao contrato de concessão e aos procedimentos fixados pela ARTESP; (iv) acompanhamento de todos os eventos contratuais, de responsabilidade da concessionária (ARTESP, 2006). Identificadas não conformidades, as EAF’s emitem relatórios específicos (relatório de não conformidades e relatório fotográfico) e encaminham à fiscalização da ARTESP via e-mail, com cópia para a concessionária correspondente, a fim de que a mesma inicie as correções (ARTESP, 2006).
A remuneração das concessionárias em questão, seguindo o estabelecido nos contratos, vem da cobrança da tarifavii de pedágio e, também, de fontes acessórias de receitas, dentre elas: rendimentos decorrentes de aplicações financeiras e cobrança por publicidade (GOVERNO DO ESTADO DE SÃO PAULO, 2003). Para o Estado, representado pelo DER/SP, a concessionária paga um valor fixo: por exemplo, a RENOVIAS, pelo estipulado no contrato 004/CR/1998, paga ao Estado um total de R$ 151 milhões. Tal valor será recebido em 240 parcelas mensais. As oito primeiras parcelas correspondem a 0,9% do valor total e as 232 restantes correspondem a 0,4% do valor total. O reajuste das parcelas ocorre nas mesmas datas dos reajustes aplicados à tarifa de pedágio. A ARTESP é remunerada com 3% da receita bruta, efetivamente obtida pela concessionária no mês anterior ao pagamento, pagos mensalmente de acordo com a demanda de cada trecho pedagiado. A remuneração das empresas de apoio (EAF’s e EAG) se dá por valor fixo mensal, sendo reajustado anualmente por um índice específico que, segundo informações da Agência, equipara-se ao Índice Nacional de Preços ao Consumidor – INPC (ARTESP, 2006).
2 DESENVOLVIMENTO DE HIPÓTESES
Contratos de concessão são complexos, e naturalmente incompletos (MARTIMORT 1999, GUASH, 2004). Nessas transações mesmo que seja assumido que as partes têm a mesma informação ex-ante à assinatura do contrato, ao se admitir a existência de contingências futuras que não são antecipáveis na redação do contrato (FURUBOTN e RICHTER, 2000), admite-se demanda de ajustes na execução do contrato. Tais ajustes são necessários como medidas adaptativas às circunstâncias não previsíveis, para manter o equilíbrio de direitos pactuados ex-ante. A necessidade de adaptar o contrato às contingências não previstas demanda adaptações ex post, e tais ajustes representam um gasto adicional, são os custos associados à má adaptação tratada em Williamson (1991).
O contrato prevê uma taxa interna de retorno mínima garantida à concessionária, desta forma os direitos de propriedade sobre a remuneração do capital da concessionária são contratados de forma objetiva. Contudo, a interação dos agentes ocorre, de modo que, de um lado, a Agência Reguladora quer a melhora dos serviços e, de outro, a concessionária busca atingir, no mínimo, a TIR contratada.
Dado que a atribuição da Agência é atender às contingências ao longo da concessão, garantindo a execução do contrato, o contrato de concessão garante a ela direitos discricionários para rever cronograma e conteúdo das obras a serem realizadas, entre outros aspectos, como avaliar custos e receitas das concessionárias. A concessionária por sua vez observa os impactos na taxa de retorno do projeto, decorrentes das revisões geradas pela Agência e solicita compensação, caso essas alterações reduzam a TIR abaixo do mínimo garantido em contrato. Mesmo que não sejam feitas alterações nos termos gerais do contrato, as revisões de obras constituem alterações nos termos contratados em suscitam ajustes na busca do reequilíbrio econômico-financeiro. Tais ajustes são considerados modificações no acordo, limitados ao seu impacto na manutenção da TIR, a qual é uma restrição à mobilidade da Agência. Ao mesmo tempo a TIR mínima garantida reduz a incerteza da concessionária, pois Agência e Estado tendo interesse em manter seu capital reputacional, irão preservar os contratos de concessão. Essa dinâmica de reequilíbrio contratual pode ser influenciada pelo poder de captura da Agência, e pelas condições de operação do negócio, como a tipologia das rodovias e volume de tráfego.
Os problemas de contratos incompletos aumentam quando os investimentos realizados por uma das partes do contrato são específicos para aquela atividade. Tais investimentos geram custos irrecuperáveis (sunk cost), ou seja, custos de difícil amortização e em geral associados aos ativos dedicados a uma determinada operação (BESANKO et al, 2006). Tais investimentos geram uma renda quando aplicados na atividade para o qual foram desenhados, renda essa superior à qualquer outra renda quando aplicados fora daquela condição, ou seja, são específicos àquela transação. A existência de tais investimentos específicos incentiva a ação oportunista, uma vez que a outra parte pode desvalorizar tais investimentos realizados. Assim, a parte que realizou investimentos específicos é obrigada a fazer concessões para continuar operando aquela transação, sendo capturada (efeito hold up). A outra parte consegue isso explorando as brechas contratuais no contrato incompleto (XXXXXXX e XXXXXXX, 1992; KLEIN, 1999). Essa situação poderia ser reduzida caso existisse forte dependência bilateral, ou seja, a parte depende da contra parte e vice e versa, é possível que os investimentos específicos estejam protegidos contra potencial hold up (BROUSSEAU, 2000).
Com o decorrer do contrato de concessão, maior será o montante de investimento feito pela concessionária no contrato de concessão, portanto maior o custo irrecuperável, visto que grande parte é feito de obras civis e só têm valor no próprio local executado, como movimentações de terra, aplicação de asfalto e superestruturas, como pontes e túneis. Por sua vez, quanto maior o custo irrecuperável maior o poder de barganha da Agência, assim deveria ser esperado que menos ajustes seriam concedidos pela Agência.
Contudo, observa-se pela entrevistas realizadas, e documentos, que a renegociação é resolvida internamente, sem acesso a terceiras partes, e em todos os casos de ajustes observados, a TIR contratada foi retomada. Desta forma, espera-se que não exista relação entre custos irrecuperáveis e tais ajustes e assim apresenta-se a primeira hipótese a ser testada neste artigo:
H1: O aumento do volume de custos irrecuperáveis não está relacionado com a ocorrência de ajustes concedidos pela Agência.
Na não ocorrência de captura por parte da Agência, espera-se que existam mecanismos de auto-coerção (self-enforcing) presentes na relação, visto que as concessionárias não utilizam coerção via 3a parte para garantir a TIR contratada, mesmo estando em condição de desvantagem em relação aos crescentes investimentos específicos realizados (BROUSSEAU et al., 2000). Um desses mecanismos é o incentivo à manutenção da reputação ou da marca. A reputação ou marca fazem com que contratos sejam honrados, atuando como um mitigador de comportamento oportunista (XXXXXXX e XXXXXXX, 1992; XXXXXXX, 1999). Reputação são informações acumuladas sobre atributos físicos, comportamento e desempenho passado, em forma de um rótulo ou nome (XXXXXXX, 1999). A ameaça de quebrar ou prejudicar a execução de um contrato vale mais do que o ganho gerado pela ação desonesta, dado que tal ameaça abala a reputação, gerando como punição uma menor possibilidade de trocas e ganhos econômicos futuros (AOKI, 2001). Portanto, governos e empresas procurariam construir e manter reputação para no longo prazo melhorar a lucratividade nas transações.
Dado que a TIR é garantida pelo contrato, apoiada pelo regime regulatório escolhido para o modelo de concessão paulista, a Agência precisa lidar com a possibilidade da falta de incentivos da concessionária em relação à eficiência nos serviços e com o interesse da concessionária em informar na negociação dos ajustes, custos acima dos reais. A agência cumpre seu papel fiscalizador monitorando (através das firmas terceirizadas) a eficiência dos serviços, e utiliza seu poder regulatório emitindo notificações para as concessionárias. Tais notificações surgem como resposta às falhas identificadas na operação das rodovias ou no já negociado cronograma de obras.
Considerando constantes a complexidade de operação, as condições climáticas e a extensão do trecho, as notificações emitidas pela Agência, como sinalização à uma possível punição, surgiriam como resposta aos desvios praticados pela concessionária em relação aos serviços negociados. Se os requisitos contratados não são realizados pela concessionária após a notificação, as penalizações podem evoluir de advertências para multas.
Assim, agência e concessionárias utilizam essa sinalização para moldar o relacionamento informal existente na condução do negócio. A concessionária procura o limite de seus movimentos em prol de uma maior TIR, até que a agência sinalize o limite através de uma notificação. Assim apresenta-se a segunda hipótese:
H2: As notificações emitidas pela Agência para as concessionárias estão positivamente relacionadas à ocorrência de ajustes.
3 ASPECTOS METODOLÓGICOS
O estudo de caso, orientado pela literatura de contratos incompletos, utilizou como fontes de evidências: (i) entrevistas semi-estruturadas, (ii) análise de documentação física e
eletrônica e (iii) observações diretas, para possibilitar a coleta de dados necessária ao desenvolvimento do trabalho.
Após confecção do protocolo de estudo de caso, foi realizada uma primeira visita à Agência, na qual o diretor de investimentos, em duas horas de entrevista aberta, explicou o ambiente geral do programa de concessão de rodovias no Estado de São Paulo e viabilizou o acesso a outros contatos internos, que foram, à época, suficientes para aprofundar a compreensão do fenômeno como um todo. Porém, este primeiro contato não possibilitou a abertura de dados quantitativos que se faziam necessários para testar a dinâmica estudada, mas viabilizou conhecer as principais áreas da Agência, bem como identificar quais eram os contatos que se faziam necessários para continuidade do trabalho.
Numa segunda visita à Agência, a pedido do diretor geral da Agência, o diretor de operações viabilizou o conhecimento de toda estrutura organizacional e o contato com a Empresa de Apoio ao Gerenciamento (EAG). Nesta ocasião foi autorizado o acesso aos documentos físicos e eletrônicos das áreas de operações, jurídica e econômico-financeira, por meio do coordenador econômico e financeiro. Os dados em documentos físicos e eletrônicos foram coletados na Empresa de Apoio ao Gerenciamento. Os dados secundários coletados, para o período de janeiro de 2006 a janeiro de 2007, foram obtidos dos documentos físicos e eletrônicos da ARTESP, sendo predominantemente quantitativos. Estes dados permitiram os testes das hipóteses H1 e H2, contudo as explicações complementares foram embasadas com observações feitas em entrevistas.
Nesta entrevista ficou esclarecido o relacionamento entre a Agência e as concessionárias, podendo além dos dados, serem registradas observações diretas do caso, o que incentivou novo retorno à sede da Agência.
Na terceira visita à sede da Agência foram realizadas quatro entrevistas abertas, sendo duas com o coordenador econômico e financeiro da ARTESP, uma com um gestor na EAG e a quarta com um gestor do grupo OHL (concessionária). Estas entrevistas permitiram um melhor entendimento da dinâmica de interação e ajustes para apoiar as interpretações e conclusões do estudo.
4 VARIÁVEIS
Com o entendimento de que a dinâmica de relacionamento entre os agentes se viabilizava pelos ajustes ocorridos no processo, a variável dependente é representada pelo número de ajustes ocorridos por ano e por concessionária, sendo identificada a partir dos relatórios fornecidos pela ARTESP.
Os custos irrecuperáveis (sunk cost) foram aproximados pelos investimentos previstos para serem realizados até o vigésimo ano por concessionária, divididos pelos investimentos já realizados.
Cumprindo o papel de fiscalizar as concessionárias, a Agência realiza monitoramento, utilizando seu poder regulatório para garantir a execução do contrato. Como forma de coerção, Agência notifica as concessionárias das não conformidades encontradas. A variável foi mensurada pelo número de notificações emitidas pela Agência por concessionária em dado ano.
Como variáveis de controle, foram utilizadas: (i) o tráfego, (ii) o relevo e a (iii) extensão em quilômetros. Primeiro, uma vez que a receita da concessionária é diretamente influenciada pelo tráfego de veículos que movimenta, ajustes poderiam ocorrer se, por exemplo, o tráfego previsto no projeto, não fosse realizado na prática, visto que, desta forma, a concessionária poderia estar acumulando prejuízo em seu caixa e, portanto, seria natural ajustar tal fato. O impacto do tráfego foi aproximado pela diferença entre o montante de tráfego previsto e o realizado por concessionária no período de um ano. Segundo, um
argumento usado pelas concessionárias, identificado por Xxxxxx (2004), para solicitar ajustes do equilíbrio financeiro do contrato, é a complexidade técnica da obra, uma vez que devido a tal fato, o custo de tais obras pode aumentar. Portanto, obras que podem apresentar complexidade técnica maior, são mais passíveis de serem ajustadas. Considerando esse entendimento, a informação obtida no estudo de caso que viabilizasse essa compreensão, não foi satisfatoriamente detalhada. Contudo, foi considerado que obras localizadas em trecho de serra possuem maior complexidade técnica, estando desta forma, mais propensas a solicitarem ajustes. O relevo assume valor 1 para a concessionária com trecho em serra e 0 para as concessionárias com trechos mais planos e menos acidentados. Por fim, a extensão dos trechos em km é diferente, para cada concessionária, que tem estabelecido por contrato o seu trecho, sendo maior ou menor por lote concedido. Trechos maiores podem, portanto influenciar proporcionalmente a ocorrência de mais ajustes. A variável extensão considera a extensão em km de cada concessionária.
As variáveis independentes consideradas incluíam a análise, por ano de 1998 a 2006, e também por concessionária. O controle por ano e por característica das concessionárias procurou captar possíveis choques econômicos ocorridos no tempo, bem como capturar a característica de cada empresa. Para a variável ano, foi assumido 1 para o ano considerado e 0 para os outros anos, e, para variável característica das concessionárias, foi assumido 1 por concessionária para o ano considerado e 0 para as outras concessionárias.
5 TESTES E RESULTADOS
Nas hipóteses H1 e H2 a ocorrência de ajustes pode apresentar a seguinte Equação:
Ajustes = β0 + β1sunk cost + β2notificações + β3tráfego + β4relevo + β5extensão + ε (1)
Ressalta-se que se β1 não significante, não rejeita-se H1; Se β2 > 0, e significante, não rejeita-se H2; se β3 < 0, e significante, confirma tráfego como influenciador da ocorrência de ajustes; se β4 > 0, e significante, confirma relevo como influenciador da ocorrência de ajustes; e se β5 > 0, e significante, confirma a extensão em km como influenciadora da ocorrência de ajustes. Ressalta-se ainda que é esperada a não significância de sunk cost para explicar ocorrência dos ajustes e a significância de influência positiva da variável notificações na ocorrência de ajustes. Por fim, tráfego seria negativamente associado com a ocorrência de ajustes, enquanto relevo e extensão seriam positivamente relacionados à ocorrência de ajustes. Diante dos resultados estatísticos encontrados (tabela 1), a hipótese H1 foi confirmada,
pois o montante de custos irrecuperáveis não está relacionado com a ocorrência de ajustes, não sendo possível explicar ajustes ocorridos pela variável sunk cost. Da mesma forma as demais variáveis independentes consideradas não foram significantes. O relevo predominante no trecho concedido pode indicar uma explicação para ocorrência de ajustes. A necessidade de ajustar a proxy através de dados de complexidade técnica mais específicos se apresentou evidente, não tendo sido feito por falta de dados suficientes.
Tabela 1 - Resultados da análise de regressão
Ajustes = β0 + β1sunk cost + β2notificações + β3tráfego + β4relevo + β5extensão + ε
Variáveis Coeficiente Desvio padrão t p>t Intervalo de confiança a
95%
Sunk cost | -.0193494 | .0233155 | -0.83 | 0.409 | -.0657669 | .0270681 |
Notificações | -.011996 | .0109553 | -1.09 | 0.277 | -.0338063 | .0098144 |
Tráfego | -3.12e-08 | 2.13e-08 | -1.46 | 0.148 | -7.37e-08 | 1.13e-08 |
Extensão | -.0049873 | .0043016 | -1.16 | 0.250 | -.0135511 | .0035765 |
Relevo | 1.110865 | .625594 | 1.78 | 0.080 | -.1345975 | 2.356327 |
Ano 99 | .3770993 | .3706672 | 1.02 | 0.312 | -. 3608424 | 1.115041 |
Ano 00 | 1.806498 | .5278778 | 3.42 | 0.001 | .7555742 | 2.857422 |
Ano 01 | 3.40202 | .7789762 | 4.37 | 0.000 | 1.851198 | 4.952843 |
Ano 02 | 3.311027 | .869334 | 3.81 | 0.000 | 1.580316 | 5.0411738 |
Ano 03 | 2.73752 | 1.015458 | 2.70 | 0.009 | .7158982 | 4.759142 |
Ano 04 | 2.843734 | 1.198703 | 2.37 | 0.020 | .4572989 | 5.230169 |
Ano 05 | 1.777516 | 1.522728 | 1.17 | 0.247 | -1.254004 | 4.809035 |
Ano 06 | 3.955525 | 1.667232 | 2.37 | 0.020 | .6363213 | 7.274728 |
Caract. Concess. 2 | -2.466884 | 1.472428 | -1.68 | 0.098 | -5.398263 | .4644963 |
Caract. Concess. 3 | -2.408021 | 1.082854 | -2.22 | 0.029 | -4.563819 | -.2522237 |
Caract. Concess. 4 | -.5949347 | .588975 | -1.01 | 0.316 | -1.767494 | .5776246 |
Caract. Concess. 5 | -2.190077 | 1.329535 | -1.65 | 0.104 | -4.836978 | .4568243 |
Caract. Concess. 6 | -.5731619 | .7588826 | -0.76 | 0.452 | -2.083981 | .9376573 |
Caract. Concess. 7 | - 1.27439 | .9202382 | -1.38 | 0.170 | -3.106444 | .5576632 |
Caract. Concess. 8 | - 1.123119 | .8317077 | -1.35 | 0.181 | -2.778922 | .5326842 |
Caract. Concess. 9 | -2.14924 | 1.699278 | -1.26 | 0.210 | -5.532243 | 1.233763 |
Caract. Concess. 10 | -.4102389 | 1.040357 | -0.39 | 0.694 | -2.48143 | 1.660952 |
Caract. Concess. 12 | -2.717828 | 1.498819 | -1.81 | 0.074 | -5.701747 | .2660915 |
Constante | 2.961567 | 2.104481 | 1.41 | 0.163 | -1.228133 | 7.151268 |
Fonte: elaborado pelos autores.
Nota: Número de observações: 102 e R2: 0,5702.
Em função de tal resultado a pesquisa caminhou para uma análise de interpretação de tal dinâmica entre Agência e concessionárias, baseada nas informações disponibilizadas pelos documentos da ARTESP, a fim de entender o que na prática ocorria com algumas dessas variáveis e buscar uma relação para a ocorrência de tais ajustes que pudesse melhorar o entendimento dessa dinâmica.
Os contratos de concessão regulados e fiscalizados pela ARTESP (Agência Reguladora) têm previsto, de um lado, investimentos em ativos específicos por parte das concessionárias e, de outro, coerção regulatória por parte da Agência. Ambos os lados são passíveis de captura, dado o oportunismo supostamente presente. Estes agentes se comportariam de forma a apropriar a vantagem excedente, sendo ambos os agentes (Agência Reguladora e concessionárias), passíveis de serem capturados. Imprevisibilidades podem surgir ex post, as chamadas contingências. Problemas de captura, exemplo de oportunismo pós-contratual, podem se manifestar como uma ação adotada pelos agentes. A reputação por sua vez mitiga tal ação oportunista ex-post, uma vez que a reputação ruim diminui possibilidades futuras de transações lucrativas (MILGRON e XXXXXXX, 1992).
Diante de tal possibilidade apesar da existência de captura, não ocorre a manifestação do mesmo, dado que a outra parte, neste caso a Agência pode ter sua reputação abalada, por uma reação das concessionárias por não cumprimento de parte do contrato, interrompendo a execução efetiva do mesmo. Se o “efeito ameaça” for capaz de dominar o efeito captura, visto que os investimentos específicos das concessionárias, apesar de serem irrecuperáveis, podem aumentar o valor dos seus ativos, dada a possibilidade do “efeito ameaça”, poderão ocorrer incentivos para uma dinâmica de interação cooperativa (EDLIN e HERMALIN, 1998).
5.1 A NÃO INFLUÊNCIA DOS ATIVOS ESPECÍFICOS
A ausência de influência do acúmulo dos custos irrecuperáveis na ocorrência dos ajustes pode ser interpretada pela intenção da Agência não usar o poder de captura por desejar manter sua reputação, que depende “do fazer valer” os contratos efetivamente tal qual foram acordados ex ante. Tal reputação reduz os incentivos a comportamentos oportunistas (XXXXXXX e XXXXXXX, 1992). Portanto, a Agência não usa o potencial de captura existente, visto que as concessionárias, ao perceberem-se capturadas, podem também capturar a Agência paralisando cronograma e dessa forma reduzindo a qualidade do serviço. A troca de uma concessionária seria de grande custo também para Agência e a repercussão de tal fato publicamente da mesma forma reduziria a reputação da Agência. Tal expectativa racional incentiva às partes a defenderem cada uma seu próprio interesse, ambas atuando condicionadas a não gerar danos. De um lado a Agência Reguladora, com possibilidade de capturar as concessionárias pelos seus custos irrecuperáveis (efeito hold up), de outro lado, as concessionárias com possibilidade de capturar a Agência Reguladora pela sua reputação (efeito ameaça).
A condição de recursividade da transação, presente no contrato de longo prazo, e dependência bilateral, permitem o surgimento de cooperação na interação, aumentando o nível de confiança com relação ao comportamento das partes. Em tal dinâmica cooperativa a duas partes podem ser capturadas e, portanto, o relacionamento repetido entre regulador e concessionárias é uma maneira de fazer valer compromissos (MARTIMORT, 1999). A espontaneidade da cooperação aumenta entre as partes se ambas acreditam que é vantajoso cooperar (XXXXX; XXXXXXX; XXXXXXX, 1995). Tal cooperação tende a reconhecer e proteger interesses das partes e gerar resultados benéficos por união ou troca econômica (HOSMER, 1995). Porém, isso não significa que informação assimétrica e oportunismo deixarão de existir, visto que ambas as partes realizarão troca por um longo período. Tal cooperação fica condicionada a não ocorrer prejuízos para as partes, com a concessionária protegendo sua renda e a Agência protegendo sua reputação (XXXXXXX et al., 2003).
5.2 As notificações como sinalizadoras de cooperação
A Agência Reguladora, ao desempenhar papel de fiscalização, monitora as concessionárias e usa notificações que emite como forma de coerção. A possibilidade de ocorrer cooperação entre os agentes pode ser observada nos resultados quando são analisadas as notificações emitidas. Através dos testes as notificações não se apresentaram significantes para explicar a ocorrência de ajustes entre as partes. Analisando a atuação da Agência com relação a essas notificações foi observado que entre as penalidades previstas de advertência e multa, prevalecem as advertências.
Verificou-se que no início da concessão até 2006, foram emitidas 1538 notificações, sendo que 79,19% desse total foram das diretorias de investimento (ampliação e conservação) e controle econômico (financeiro). Observou-se ainda sobre as notificações emitidas, que a sinalização para ocorrência de advertência e multa não guarda proporcionalidade. As advertências emitidas são maiores que multas emitidas, o que pode levar ao entendimento de que a Agência sinaliza seu poder coercivo via advertência, ou que as concessionárias atendem parcialmente às notificações. Destaca-se que tal resposta difere em intensidade nas diretorias. Considera-se assim que tal sinalização decorre de um resultado já esperado da interação, visto que à frente de uma contingência, surge um entendimento que garanta o interesse das partes.
Observou-se que das 340 advertências, 115 resultaram em multas, ou seja, 33,82%, indicando que concessionárias e Agência são capazes de evoluir seu entendimento sobre
potenciais contingências. A Agência passa então a interagir de forma que os agentes não se sintam capturados quanto às seus interesses, não sendo necessário recorrer a 3ª parte. As partes são capazes de interagir de modo a alcançar os propósitos de ambas partes. A agência garantindo que o contrato não falhará e as concessionárias mantendo expectativa quanto à sua taxa interna de retorno mesmo que alterando em maior ou em menor grau o fluxo de caixa inicialmente desenhado.
Pelo resultado já esperado da interação, verificou-se que a confiança dos agentes com relação ao comportamento mútuo cresce, como previsto por Xxxxxxx et. al. (2003). Esta característica da internação foi também observada na entrevista no grupo OHL (presente nas concessionárias Intervias, Centrovias, Autovias e Via Norte), como informado pelo gestor entrevistado: “A Agência Reguladora e as concessionárias atuam no processo com bom senso, em que a relação de confiança contribui para garantia do projeto, e dos interesses das partes”.
Freqüentemente, reguladores emitem apenas advertências e, se concessionárias se movem em favor destas, agências reguladoras não promovem penalidades (GALBIATI, 2006). Quando a coerção não é bem sucedida, é preferível algum tipo de interação ex-post do que “fazer valerem” penalidades, provavelmente porque agências não querem ir aos tribunais, quando elas gerenciam as sanções dos contratos (LAFFONT, 2001). Das notificações aplicadas pela ARTESP, 61% foram aceitas pelas concessionárias, porém do total de 29% das indeferidas (não imediatamente aceitas), 22,11% tiveram penalidade de advertência, sendo multa 7,48%.
Portanto, a aplicação de advertência é o resultado esperado diante das penalidades, e a possibilidade de interação entre os agentes é o resultado desejável. Esse comportamento que busca encontrar um ponto que beneficie ambas as partes é previsto por Xxxx (2001).
5.3 A EVOLUÇÃO DOS AJUSTES
O argumento comum usado pelas concessionárias para solicitar ajuste de contrato de concessão é o desequilíbrio financeiro do contrato (GUASCH, 2004). Os contratos de concessão no Estado de São Paulo foram instituídos com base no project financeviii dos fluxos de caixa. Estes fluxos contemplam custos e receitas projetados ao longo do prazo contratual.
O modelo específico para recomposição do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos da concessão rodoviária paulista está fundamentado na taxa interna de retorno – TIR– e no valor presente líquido – VPL– dos saldos de caixa dos projetos, todos em base anual e a preços de julho de 1997 – data de apresentação das propostas financeiras vencedoras das licitações (instante zero) (XXXXXXXX, 2005).
Verificou-se que a TIR dos projetos de concessão varia entre 17,33% e 21,38%. O retorno esperado pela concessionária no momento de apresentação da proposta que a consagrou vencedora é a base para o equilíbrio. O valor “desequilibrado” - em observância às cláusulas contratuais que incluem, entre outras, alterações de custos ou receitas para mais ou para menos, contingências imprevistas e alterações legais específicas, ou outra brecha contratual identificada pelas partes - induz um reequilíbrio econômico-financeiro, conduzindo a uma interação entre os agentes para reconhecimento e aceitação de tais imprevisibilidades.
Esse tipo de regulação rate-of-return (taxa de retorno) tem desvantagens como: (i) permite que concessionárias ganhem dada uma taxa de retorno, descuidando do nível de custo. A concessionária tem pouco incentivo para reduzir custos, e/ou estes custos são mais altos do que deveriam ser; (ii) são limitados os incentivos para as concessionárias inovarem, visto que têm a taxa de retorno garantida pelos investimentos do projeto; e (iii) a concessionária empregará mais capital e menos mão de obra, do que um mix ótimo entre estes dois fatores que minimize custo (NATIONAL AUDIT OFFICE, 2002).
Concessionárias podem não ser muito sensíveis ao custo do projeto, uma vez que têm garantia contratual de manutenção da TIR. A dificuldade do regulador, de verificar informações de custo, leva ambas as partes à interação para que concessionárias justifiquem tais custos mais elevados do que o previsto, cabendo ao regulador aceitar ou não tais imprevisibilidades ocorridas neste processo, bem como nos demais casos de imprevisibilidades. A expectativa de que a promessa do outro será sustentada é esperada pelos agentes, dado o interesse de ambos na execução efetiva do contrato.
Portanto, quando uma das partes se encontra em desequilíbrio, é feita solicitação para revisão do item que está prejudicando a manutenção do equilíbrio, segundo um processo de andamento predefinido pela Agência para o trâmite.
Verificou-se que quando a solicitação é aceita pelo regulador, mesmo não representando renegociação contratual, é gerado um documento denominado termo aditivo modificativo (TAM) que, após sua publicação em Diário Oficial, finaliza o processo referente àquela solicitação.
Solicitações são freqüentemente aceitas e resolvidas em favor das concessionárias que, por justificarem desequilíbrio econômico-financeiro, interagem ajustando o contrato.
N.º de termos aditivos modificativos
35
30 Ecovias
Spvias
25 Colinas
Viaoeste
20 Renovias
15 Autovias
Triângulo do Sol
10 Centrovias
Intervias Vianorte
5 Tebe
Autoban
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Tempo
GRÁFICO 1: AJUSTES DERIVADOS DE SOLICITAÇÕES DAS CONCESSIONÁRIAS SEM CONSIDERAR O ISS - 1998 E 2006
Fonte: elaborado pelos autores
O Gráfico 1 apresenta os ajustes no período de 1998 – 2006, derivados das solicitações das concessionárias. Essas solicitações objetivam a manutenção da TIR.
Na definição da extensão da concessão, pela Comissão de Monitoramento, os trechos de cada concessionária, definidos em quilômetro, considerou a viabilidade econômica baseada em cálculos de volume de tráfego e arrecadação. Sendo assim, seria lógico pensar que a concessionária que solicitou mais ajustes certamente estaria na mais extensa malha rodoviária, no entanto empiricamente, não é assim que acontece.
Isolando-se o fator tributário, conforme pode ser observado no Gráfico 1, que desconsidera os ajustes realizados devido ao ISS instituídos durante a execução do contrato, verifica-se que o trecho menor da concessionária Ecovias gerou um número similar de ajustes ao maior trecho da SPVias. Tal fato pode estar associado à complexidade técnica da obra, uma vez que a Ecovias é a única de trecho em serra. A tentativa de confirmação dessa explicação, fundamentada em Guasch (2004), considera esta possibilidade como fator importante para concessionárias solicitarem ajustes. O teste realizado e já apresentado (p= 0.080), indica a possibilidade para esse entendimento, mas demanda melhores proxies para o efeito de complexidade técnica.
5.4 - Os ajustes em 2005
Observa-se também (Gráfico 1) o aumento significante dos termos aditivos modificativos a partir do ano de 2005, e um comportamento padrão das 12 concessionárias. A explicação para o fato ocorrido é a prorrogação de contrato de concessão. Dentre as opções para fins de reequilibrio econômico-financeiro dispostas na resolução ST 2, de 11/03/2005, o ano dos ajustes, para corrigir desequilíbrios, constam: (i) prorrogação de prazo de concessão;
(ii) revisão tarifária; (iii) revisão do cronograma de investimentos; (iv) utilização do ônus fixo; (v) utilização do ônus variável; (vi) emprego de verbas do Tesouro Estadual; e (vii) utilização conjugada de uma ou mais modalidades.
A opção pela prorrogação de prazo de concessão foi a escolhida em 2005 para reequilibrar os contratos de concessão. As fundamentações para essa escolha estão pautadas, na impossibilidade de usar as outras modalidades. Em 2005, quando se completaram oito anos do programa, a principal ferramenta, que era o deslocamento no cronograma de obra para ajustar desequilíbrios, foi esgotada, dado que, no oitavo ano, os principais investimentos já haviam sido realizados, segundo o coordenador econômico-financeiro da Agência. O que restava a ser feito, do oitavo ao vigésimo ano do contrato vigente, como investimentos em manutenção e conserva especial, não eram passíveis de postergação. Ainda, a utilização do ônus não era possível, dado comprometimento do orçamento do DER nas próprias atividades.
Assim, a medida adotada para reequilibrar os contratos foi a prorrogação de prazo. Tal medida baseou-se na metodologia das próprias transações de compra e venda ocorridas, ou seja, o próprio mercado foi utilizado como balizador. Essa foi a saída encontrada pela Agência para atender Estado e concessionárias, mantendo a TIR contratual. Reconhecida como alta para o momento atual, a TIR é uma garantia contratual e um reconhecimento necessário para sustentar a garantia do contrato não falhar, conforme informações do coordenador econômico-financeiro da ARTESP.
Tal coordenador, também explicou que, apesar de terem ocorrido diversos ajustes de 1998 até 2004, estes não foram suficientes para reequilibrar todas as perdas. Portanto, é justificável de acordo com a Agência, a prorrogação do prazo, apesar de ser reconhecido que a TIR para a realidade de mercado atual é alta.
6 CONCLUSÕES
Os resultados e evidências de entrevistas sugerem que a interação entre Agência Reguladora e concessionárias de rodovias no Brasil é cooperativa, dado os ajustes ocorridos no processo, e considerado o interesse das partes na condução do negócio de concessão. De um lado, a concessionária maximizando sua lucratividade balizada pela TIR e, de outro lado, a Agência garantindo sua reputação e possibilidade de troca econômica vantajosa por um longo período.
O efeito de captura em potencial preconizado pela teoria, que viria através dos acumulados investimentos não recuperáveis, ou sunk cost, não se mostrou impactante no processo, não impedindo a interação entre os agentes. Tal potencial captura, já discutida em modelos de concessão em outros países e, central na discussão de contratos incompletos, por ser um risco inerente a tais contratos de longo prazo, pode ser o maior incentivador para essa dinâmica cooperativa, como mecanismo de preservação da reputação do modelo de concessão. A pesquisa não discute a questão de desempenho das concessionárias no processo,
mas é fato que concessionárias podem ser impactadas durante a execução do contrato mediante a presença de incertezas, em vista de possíveis contingências ao longo do contrato. Se as contingências, não acomodadas no contrato, nos termos previstos, são menores em
número e montante de impacto gerado, o desempenho já previsto ocorre e necessidades de ajustes são minimizadas, diferentemente do caso de concessionárias com maior ocorrência de contingências. Um exemplo de contingências que podem surgir e afetar concessionárias pode ser observada através da reportagem de 26/06/05, do jornal O Estado de São Paulo, que relata a intenção do governador Xxxx Xxxxx em criar um projeto de recuperação das marginais das estradas de São Paulo, cuja manutenção seria assumida pelas concessionárias que já administram as pistas principais. Tal ação do governo causa impacto direto nas concessionárias, sendo possível ocorrer maior quantidade de ajustes em tais situações.
O fator de reequilíbrio, voltado para prorrogação de prazo de concessão, confirma a possibilidade de interação cooperativa entre Agência e concessionárias. A Agência, mesmo entendendo que a TIR dos projetos é alta para o mercado atual, reconheceu a importância de garantir as cláusulas contratuais de 1997, mantendo a TIR e a execução do contrato.
O atual modelo de concessão gera poucos incentivos à concessionária. Todo o desempenho financeiro inicial é garantido pela revisão das condições do projeto para alcance da TIR. A prorrogação do prazo de concessão é evidência de que a preservação dos interesses privados está sendo considerada pela Agência Reguladora. Se, por outro lado, robustece a reputação nacional quanto à preservação dos contratos, especificamente na concessão de rodovias estaduais em São Paulo, mantém um baixo incentivo do modelo contratado.
REFERÊNCIAS
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i A Comissão de Monitoramento das Concessões e Permissões de Serviços Públicos foi criada através do Decreto Lei 43.011/98 para acompanhar e fiscalizar os serviços delegados de transporte.
ii O Decreto-Lei nº 239 de 21 de julho de 1975 define autarquia como "serviço autônomo criado por lei, com personalidade jurídica de direito público, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram para seu melhor funcionamento gestão administrativa e financeira descentralizada". As autarquias têm patrimônio formado por recursos próprios. Sua organização interna pode vir através de decretos (emanam do poder executivo); de portarias (ministérios, secretarias); regimentos ou regulamentos internos.
iii Serviços delegados são aqueles que devem ser prestados obrigatoriamente e ininterruptamente pela concessionária durante todo o prazo da concessão. São os serviços, ligados à operação, conservação e ampliação do sistema rodoviário.
iv Serviços não delegados são aqueles de competência exclusiva do poder público e, portanto, não são objetos da concessão. Entre eles estão: o policiamento ostensivo de trânsito, preventivo e repressivo; a fiscalização e autuação de infrações; emissão de outorgas a serviços de transporte coletivo, escolar, de trabalhadores rurais, de cargas excepcionais e perigosas e realização de eventos na rodovia.
v Serviços complementares são aqueles considerados convenientes, mas não essenciais para manter o serviço adequado devendo ser prestados por terceiros, que não a concessionária, como abastecimento e reparo de veículos, alimentação e hospedagem para usuários e provisão de áreas de lazer e repouso para usuários.
vi A Lei 9.277/96 possibilitou à União delegar aos Estados a administração e a exploração de trechos de rodovia ou obras rodoviárias. Portaria 368/96 do Ministério dos Transportes definiu os procedimentos para a delegação, ficando o DNER com a coordenação e a fiscalização da execução. Esta iniciativa acabou trazendo um tratamento mais sistêmico (de malha) aos trechos concedidos, introduzindo o conceito de lotes, em contraposição à experiência federal, onde as rodovias eram tratadas de forma isolada (AS CONCESSÕES, 2001).
vii O valor da base tarifária quilométrica é reajustado anualmente.
viii Project finance pode ser definido como sendo a engenharia financeira sustentada contratualmente pelo fluxo de caixa de um projeto, sendo que as garantias são os ativos do próprio projeto e não as empresas, e os valores recebíveis ao longo do tempo (MONTEIRO, 2005, p. 174).