Unidad de Control y Auditoría a Obra Pública (UCAOP)
Unidad de Control y Auditoría a Obra Pública (UCAOP)
Carátula de identificación
Sector: Comunicaciones y Transportes
Dependencia: Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT)
Unidad auditada: Dirección General de Desarrollo Ferroviario y Multimodal (DGDFM)
Visita de Supervisión número: UCAOP-VS-006-2019
Contrato: DGTFM-28-14 “Construcción del Túnel Ferroviario Portal Poniente del Túnel al Portal Oriente del
Túnel de 4.634 kilómetros de longitud, con un inicio en el kilómetro 036+150 y
terminación en el kilómetro 040+784, en el Distrito Federal, el cual forma parte del Proyecto Integral de Transporte de Pasajeros Tren Interurbano México -Toluca”.
I N F O R M E D E
R E S U L T A D O S D E L A V I S I T A
U C A O P - V S - 0 0 6 - 2 0 1 9
D E S U P E R V I S I Ó N
No. Pag.
I.
Alcance
3
II.
Objetivo
5
III.
Áreas o unidades revisadas
5
IV.
Antecedentes del programa visitado
5
V.
Resultados
6
VI.
Recomendaciones correctivas y preventivas 8
VII.
Predictamen u opinión del auditor
11
I. Alcance
La visita se practicó con fundamento en las Disposiciones Generales para la realización de Auditorías, Revisiones y Visitas de Inspección; las Normas Generales de Auditoría Pública; la Guía General de Auditoría Pública; las Normas Profesionales de Auditoría del Sistema Nacional de Fiscalización; y, la Guía de Auditorías y Visitas de Inspección de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas y demás procedimientos que se juzgaron necesarios para cada caso y, de manera selectiva, se incluyeron pruebas sobre documentación, registros y otros controles afines, inherentes al contrato seleccionado, asimismo, inspecciones físicas del sitio en donde se realizaron los trabajos.
La visita de supervisión se orientó a comprobar que la Dirección General de Desarrollo Ferroviario y Multimodal llevó a cabo el gasto de los recursos destinados a las operaciones relativas a la obra pública y servicios relacionados con las mismas; que estos recursos se ejercieron de acuerdo con el proyecto ejecutivo y sus modificaciones, en tiempo y forma, con transparencia y legalidad, y que los objetivos y metas cumplieron con observancia de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, su Reglamento y el Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas y demás disposiciones legales y normativas aplicables, con eficiencia, eficacia, oportunidad y economía. Lo anterior, con la finalidad de prevenir y combatir la corrupción y abatir la impunidad.
La visita de supervisión se enfocó en la revisión del contrato núm. DGTFM-28-14, adjudicado en el ejercicio fiscal 2014, al grupo formado por Construcciones y Trituraciones, S.A. de C.V. y la empresa Ingenieros Civiles Asociados, S.A. de C.V., por el procedimiento de Licitación Pública Nacional LO-009000988-N19-2014 el 14 xx xxxxx de 2014, por un importe de $2,461’54O,424.39 (dos mil cuatrocientos sesenta y un millones quinientos cuarenta mil cuatrocientos veinticuatro pesos 39/100 M.N.), sin IVA. Adicionalmente, la dependencia formalizó 7 convenios modificatorios que derivaron en un nuevo monto por $3,683’753,115.65 (tres mil seiscientos ochenta y tres millones setecientos cincuenta y tres mil ciento quince pesos 65/100 M.N.), sin IVA, y un periodo de ejecución de 1,228 días naturales, comprendido del 28 xx xxxxxx de 2014 al 31 xx xxxxx de 2019.
Se obtuvo un importe ejercido de $3,136’4O5,857.54 (tres mil ciento treinta y seis millones cuatrocientos cinco mil ochocientos cincuenta y siete pesos 54/100 M.N.) sin IVA, con corte al 31 xx xxxxx de 2019; del cual se revisó una muestra que comprende los conceptos de mayor impacto en monto y que a su vez fueran susceptibles de medición y/o verificación con un importe de $1,452’712,315.35 (un mil cuatrocientos cincuenta y dos millones setecientos doce mil trecientos quince pesos 35/100 M.N.), sin IVA, pagado en los ejercicios fiscales 2018 y 2019; adicionalmente se formalizaron los convenios modificatorios siguientes:
Núm. | Convenio número | Fecha de formalización | Periodo de convenio | Tipo de convenio | Importe de convenio |
0 | XXXXX-00- 00 | 00 xx xxxxxx de 2014 | 750 días naturales, del 28 xx xxxxxx de 2014 al 15 de septiembre de 2016. | Convenio modificatorio diferimiento por atraso en la entrega del anticipo de 21 días naturales. | $0.00 |
Núm. | Convenio número | Fecha de formalización | Periodo de convenio | Tipo de convenio | Importe de convenio |
2 | DGTFM-28- 14 | 21 de septiembre de 2015 | 750 días naturales, comprendidos del 28 xx xxxxxx de 2014 al 9 de octubre de 2017. | Convenio por 389 días naturales, para reconocer el plazo de suspensión y las fechas de reinicio y terminación de los trabajos, sin modificar el monto y plazo de ejecución | $0.00 |
3 | DGTFM-28- 14 | 31 de enero de 2017 | --. | Convenio para la modificación de precios unitarios relativos a dovelas, sin modificar el monto y plazo de ejecución | $0.00 |
0 | XXXXX-00- 00 | 00 xx xxxxxx de 2017 | 938 días naturales, del 28 xx xxxxxx de 2014 al 15 xx xxxxx de 2018. | Convenio modificatorio en monto y tiempo por 188 días naturales. | $951’781,267.75 |
0 | XXXXX-00- 00 | 00 xx xxxxx de 2018 | 1,132 días naturales comprendidos del 28 xx xxxxxx de 2014 al 26 de octubre de 2018. | Convenio adicional en tiempo por 192 días naturales y modificación de volúmenes de obra | $0.00 |
6 | DGTFM-28- 14 | 24 de octubre de 2018 | 1,198 días naturales, comprendidos del 28 xx xxxxxx de 2014 al 31 de diciembre de 2018. | Convenio adicional al plazo de ejecución por 66 días naturales | $0.00 |
0 | XXXXX-00- 00 | 00 de diciembre de 2018 | 1,288 días naturales, comprendidos del 28 xx xxxxxx de 2014 al 31 xx xxxxx de 2019. | Convenio adicional al monto y plazo de ejecución por 90 días naturales. | $29O’451,425.55 |
FUENTE: Dirección General de Desarrollo Ferroviario y Multimodal, con base en la información y documentación proporcionados por la dependencia.
II. Objetivo
Comprobar en la Dirección General de Desarrollo Ferroviario y Multimodal de la SCT el cumplimiento de las normas y disposiciones en materia de obras públicas y servicios relacionados con las mismas, en las operaciones correspondientes a los ejercicios fiscales 2018 y 2019.
III. Áreas o unidades revisadas
Dependencia: Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT).
Unidad auditada: Dirección General de Desarrollo Ferroviario y Multimodal (DGDFM).
La misión de la DGDFM es vigilar el cumplimiento de la normativa en la operación y prestación de los servicios de Transporte Ferroviario y Multimodal; promover y fomentar el desarrollo de infraestructura intermodal, ferroviaria y la implementación de tecnología de punta, a fin de establecer un Sistema Integral de Transporte seguro, eficiente y competitivo, en el transporte de carga y de pasajeros, que cumpla con los estándares de calidad internacionales.
IV. Antecedentes del programa visitado
El “Proyecto integral de transporte de pasajeros Tren Interurbano México - Toluca” tiene como objetivo principal atender la problemática de transporte que se presenta en los corredores que abarcan la Zona Metropolitana xxx Xxxxx de Toluca, el tramo interurbano que se conecta mediante las carreteras 15 (federal) y 15 D (de cuota); asimismo, las zonas de Santa Fe y Observatorio que se ubican en la entrada poniente de la Ciudad de México. La solución propuesta por la DGDFM consiste en un “servicio de transporte de alta capacidad de tipo ferroviario interurbano, que constituye una alternativa superior de transporte de pasajeros segura, rápida, cómoda, accesible en precio y ecológicamente sustentable”.
El Programa o Proyecto de Inversión (PPI) denominado “Construir el Tren Interurbano México-Toluca. Primera Etapa”, tiene la clave en cartera 13093110008, el monto total del PPI es de $1O3,981’882,481.OO (ciento tres mil novecientos ochenta y un millones ochocientos ochenta y dos mil cuatrocientos ochenta y un pesos 00/100 M.N.) y el monto total de inversión es de $73,715’94O,1O7.OO (setenta y tres mil setecientos quince millones novecientos cuarenta mil ciento siete pesos 00/100 M.N.), ambos con IVA.
La longitud total del recorrido del tren será de 57.87 km, los cuales, por la ubicación geográfica y los métodos constructivos empleados, se dividen en tres tramos: los tramos 1 y 2, cuya construcción corresponde a la DGDFM de la SCT, mientras que el tramo 3 se encuentra a cargo de la Xxxxxxxxxx xx Xxxx x Xxxxxxxxx xxx Xxxxxxxx xx xx Xxxxxx xx Xxxxxx:
• Tramo 1: Zinacantepec – La Marquesa (36.15 km), el cual incluye las estaciones: Terminal Zinacantepec, Xxxx Xxxxxx, Tecnológico y Lerma.
• Tramo 2: Bi-Túnel (4.70 km).
• Tramo 3: Santa Fe – Observatorio (17.00 km), que incluye las estaciones: Santa Fe y Terminal Observatorio.
Debido a que el Tramo 2 es el que unirá a la Ciudad de México con Toluca y con el fin de obtener un diagnóstico del estado actual que guardan los trabajos, se seleccionó como muestra para la revisión un contrato que la DGDFM ejecuta dentro de dicho tramo, siendo éste el núm. DGTFM-28-14, cuyo objeto consistió en la "Construcción del Túnel Ferroviario Portal Poniente del Túnel al Portal Oriente del Túnel de 4.654 Kilómetros de Longitud, con un inicio en el Kilómetro 036+150 y terminación en el Kilómetro 040+784. En el Distrito Federal, el cual forma parte del Proyecto Integral de Transporte de Pasajeros Tren Interurbano México -Toluca”.
V. Resultados
Del análisis de la documentación proporcionada por la DGDFM, relacionada con el contrato núm. DGTFM-28-14 y con base en la verificación física de la obra, se determinaron las siete observaciones siguientes:
1. Obra realizada sin apego a las especificaciones convenidas
Se constató la realización de obra sin observancia a las especificaciones convenidas del concepto número 211, código EP 414 (5), “Construcción de barda perimetral para delimitación y protección del portal […] P.U.O.T.”, incumpliendo a las bases de pago por unidad de obra terminada, por un monto de $1’583,884.69 (un millón quinientos ochenta y tres mil ochocientos ochenta y cuatro pesos 69/100 M.N.), sin IVA.
2. Trabajos sin comprobación documental
Se determinaron trabajos sin comprobación documental por $929,555.82 (novecientos veintinueve mil quinientos cincuenta y cinco pesos 82/100 M.N.), sin IVA, toda vez que la documentación con la que se pretende avalar los trabajos del concepto núm. 197, código EP 332 T2 (21), “Implementación del procedimiento integral para el manejo de residuos”, no está debidamente generada, referenciada, soportada, cotejada, revisada y autorizada, para acreditar la ejecución del concepto conforme a lo dispuesto en la base de pago. Además, no se estimó de forma mensual y acorde a las necesidades de la obra en sus diferentes procesos constructivos.
3. Inadecuada autorización de precios extraordinarios
Se comprobó que se autorizaron y pagaron $145’7O7,876.24 (ciento cuarenta y cinco millones setecientos siete mil ochocientos setenta y seis pesos 24/100 M.N.), sin IVA, referentes a 6 conceptos de obra que desde la licitación se habían acotado sus alcances y que en caso de existir diferencias no procederá reclamación alguna del contratista en cuanto a los precios unitarios.
4. Realización de obras sin contar con derechos de propiedad y/o documentación legal necesaria
No se contó con derechos de propiedad y/o documentación legal necesaria, previo al inicio de los trabajos. Las consecuencias por no contar con el sitio de los trabajos liberados y entregados al contratista fueron principalmente la suspensión y retraso del inicio de trabajos durante 350 días, situación que afectó de forma directa a los trabajos preliminares de excavación en corte y terraplenes para conformación de la plataforma de trabajo para el arribo y ensamble a pie del Portal para la puesta en marcha de las tuneladoras, las cuales realizarían la actividad medular de excavación del túnel.
De tal incumplimiento, se derivó una serie de acontecimientos que afectaron la programación y el presupuesto al realizar trabajos no considerados en el catálogo original, los cuales equivalen a un importe de $233’187,864.82 (doscientos treinta y tres millones ciento ochenta y siete mil ochocientos sesenta y cuatro pesos 82/100 M.N.), sin IVA.
5. Carencia o desactualización de manuales y/o normatividad interna en la materia
Se constató la desactualización de manuales y normatividad interna, ya que la Dirección de Obras y Contratos autorizó $2’477,294,626.98 (dos mil cuatrocientos setenta y siete millones doscientos noventa y cuatro mil seiscientos veintiséis pesos 98/100 M.N.), sin IVA, en conceptos fuera de catálogo, sin que exista evidencia de sus atribuciones en el Reglamento Interior de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes del 8 de enero de 2009 y modificación del 18 xx xxxxxx de 2016, publicado en el DOF; tampoco se encontró referencia alguna en Manual de Organización, de Procedimientos, ni en las Políticas, Bases y Lineamientos para la Contratación de Obras Públicas y Servicios Relacionados en la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (POBALINES).
6. Irregularidades en los procedimientos de licitación y/o adjudicación
Se observó que existieron irregularidades en el procedimiento de licitación y adjudicación, al verificar los conceptos 44 y 61 de la propuesta ganadora referentes a la excavación del túnel, se constató que los precios unitarios están por debajo del presupuesto base en un 57.4%. Cabe destacar que estos conceptos representan el 49.6% del importe contratado, por lo que se debió desechar la propuesta conforme a las “CAUSALES DE DESECHAMIENTO TÉCNICAS Y ECONÓMICAS”.
7. Incongruencias entre el catálogo de conceptos y los precios unitarios extraordinarios
De la revisión a los conceptos EXT-1O6, "APEbTUbA DE CEPA Y PLANTACIÓN DE 1,8O5 ÁbBOLES […]" y EXT-107, "MANTENIMIENTO,
bEPOSICIÓN DE LA PLANTA MUEbTA POb SEQUÍA […]", se observaron incongruencias entre el catálogo de conceptos y los precios unitarios extraordinarios, ya que existe una similitud a los conceptos de catálogo original No. 171 para el EXT-106; y 178 para el EXT-107, siendo la única diferencia que se agregaban otras especies, además de la ya considerada Oyamel, quedando propuestas el pino, encino y/o madroño, sin considerar los elementos contenidos en los análisis de los precios ya establecidos en el contrato, para realizar las modificaciones en los conceptos que sí cambian en la obtención del nuevo precio unitario.
No obstante lo anterior, los precios unitarios autorizados superan considerablemente a sus similares de los conceptos del catálogo original, hasta 38 veces más, por una diferencia de $17’O12,727.68 (diecisiete millones doce mil setecientos veintisiete pesos 68/100 M.N.), sin IVA.
VI. Recomendaciones correctivas y preventivas
El Director General de Desarrollo Ferroviario y Multimodal deberá:
1. Obra realizada sin apego a las especificaciones convenidas
Correctiva:
Instruir por escrito al Director General Adjunto de Regulación Económica y a las áreas competentes, para que proporcionen a la UCAOP un informe pormenorizado, en el cual se incluyan las causas y fundamentos legales que expliquen y justifiquen las irregularidades, o en su caso realicen los reintegros correspondientes por no haber llevado a cabo el concepto de trabajo conforme a lo establecido en el alcance del mismo y especificación particular por $1’583,884.69 (un millón quinientos ochenta y tres mil ochocientos ochenta y cuatro pesos 69/100
M.N.), sin IVA, más los intereses, los cuales se computarán por días naturales, desde la fecha de pago hasta la fecha en que se pongan efectivamente las cantidades a disposición de la Dependencia.
Preventiva:
Implementar mecanismos de supervisión que aseguren el control y la evaluación del avance físico respecto del programa convenido, verificando que se cumplan las especificaciones establecidas, y en su caso que se apliquen oportunamente las sanciones a que haya lugar.
2. Trabajos ejecutados sin comprobación documental
Correctiva:
Instruir por escrito al Director General Adjunto de Regulación Económica y a las áreas competentes, para que proporcionen a la UCAOP un informe pormenorizado, en el cual se incluyan las causas y fundamentos legales que expliquen y justifiquen las irregularidades, o en su caso realicen los reintegros correspondientes por haber autorizado y pagado conceptos de trabajo sin la comprobación documental señalada en las bases de pago de las especificaciones correspondientes por $929,555.82 (novecientos veintinueve mil quinientos cincuenta y cinco pesos 82/100 M.N.), sin IVA, más los intereses, los cuales se computarán por días naturales, desde la fecha de pago hasta la fecha en que se pongan efectivamente las cantidades a disposición de la Dependencia.
Preventiva:
Implementar mecanismos de supervisión con objeto de asegurar que previo al pago de estimaciones se cuente con la documentación que acredite que los trabajos cumplan con los alcances de los términos contractuales.
3. Inadecuada autorización de precios extraordinarios
Correctiva:
Instruir por escrito al Director General Adjunto de Regulación Económica y a las áreas competentes, para que proporcionen a la UCAOP un informe pormenorizado, en el cual se incluyan las causas y fundamentos legales que expliquen y justifiquen las irregularidades, o en su caso realicen los reintegros correspondientes por haber autorizado precios extraordinarios de trabajos que se tenían considerados en el catálogo original por $145’707,876.24 (ciento cuarenta y cinco millones setecientos siete mil ochocientos setenta y seis pesos 24/100 M.N.), sin IVA, más los intereses, los cuales se computarán por días naturales, desde la fecha de pago hasta la fecha en que se pongan efectivamente las cantidades a disposición de la Dependencia.
Preventiva:
Implementar mecanismos de supervisión que aseguren el dar cumplimiento a los términos de referencia.
4. Realización de obras sin contar con derechos de propiedad y/o documentación legal necesaria
Correctiva:
Instruir por escrito al Director General Adjunto de Regulación Económica y a las áreas competentes, para que proporcionen a la UCAOP un informe pormenorizado, en el cual se incluyan las causas y fundamentos legales que expliquen y justifiquen las irregularidades, o en su caso realicen los reintegros correspondientes por haber asegurado en junta de aclaraciones que se contaba con el derecho de vía liberado previo a la contratación, lo que derivó en un sobrecosto por ese concepto por $233’187,864.82 (doscientos treinta y tres millones ciento ochenta y siete mil ochocientos sesenta y cuatro pesos 82/100 M.N.), sin IVA.
Preventiva:
Implementar mecanismos de supervisión con objeto de asegurar que previo al inicio de los trabajos, se cuente con los derechos de propiedad, a fin de evitar realizar actividades que impacten en tiempo y costo adicional de lo que se tenga programado.
5. Carencia o desactualización de manuales y/o normatividad interna en la materia
Correctiva:
Instruir por escrito al Director General Adjunto de Regulación Económica y a las áreas competentes, para que proporcionen a la UCAOP un informe pormenorizado, en el cual se incluyan las causas y fundamentos legales que expliquen y justifiquen las irregularidades, o en su caso realicen los reintegros correspondientes por haber permitido que un área inexistente en la estructura orgánica, vigente a la fecha en que se autorizaron los precios unitarios extraordinarios, haya realizado atribuciones que no le correspondían, lo que pudo ocasionar un presunto daño por $2,477’294,626.98 (dos mil cuatrocientos setenta y siete millones doscientos noventa y cuatro mil seiscientos veintiséis pesos 98/100 M.N.), sin IVA, más los intereses, los cuales se computarán por días naturales, desde la fecha de pago hasta la fecha en que se pongan efectivamente las cantidades a disposición de la Dependencia.
Preventiva:
Actualizar formalmente su estructura organizacional de manera que los procesos sean canalizados en forma transparente y se cuente con el personal que cumpla con el perfil de dichas actividades.
6. Irregularidades en los procedimientos de licitación y/o adjudicación
Correctiva:
Instruir por escrito al Director General Adjunto de Regulación Económica y a las áreas competentes, para que proporcionen a la UCAOP un informe pormenorizado, en el cual se incluyan las causas y fundamentos legales que expliquen y justifiquen las irregularidades, o en su caso realicen los reintegros correspondientes por no haber presentado la documentación que acredite haber realizado el análisis comparativo de aquellos conceptos más representativos en monto, caso específico (concepto 44 y 61) de la propuesta ganadora en el proceso de adjudicación.
Preventiva:
Implementar mecanismos de supervisión que aseguren el dar seguimiento a los conceptos de mayor impacto económico en sus procesos de licitación.
7. Incongruencias entre el catálogo de conceptos y los precios unitarios extraordinarios
Correctiva:
Instruir por escrito al Director General Adjunto de Regulación Económica y a las áreas competentes, para que proporcionen a la UCAOP un informe pormenorizado, en el cual se incluyan las causas y fundamentos legales que expliquen y justifiquen las irregularidades, o en su caso realicen los reintegros por $17’O12,727.68 (diecisiete millones doce mil setecientos veintisiete pesos 68/100 M.N.), sin IVA, más los intereses, los cuales se computarán por días naturales, desde la fecha de pago hasta la fecha en que se pongan efectivamente las cantidades a disposición de la Dependencia, por no haber considerado los elementos contenidos en los análisis de los precios ya establecidos en el contrato y a partir de ellos, modificar aquellos conceptos en que haya variaciones.
Preventiva:
Tomar en cuenta que: Para determinar los consumos y los rendimientos de un precio unitario para trabajos extraordinarios se deberá considerar los elementos contenidos en los análisis de los precios ya establecidos en el contrato, cuyo procedimiento constructivo sea similar.
VII. Predictamen u opinión del auditor
De la visita de supervisión practicada a la Dirección General de Desarrollo Ferroviario y Multimodal, específicamente con la revisión del contrato DGTFM-28-14, se detectaron inconsistencias e irregularidades en materia de obra pública, que requieren la atención inmediata del Director General y del personal a cargo de la ejecución de la obra, para realizar diversas acciones correctivas y preventivas.
Los servidores públicos responsables de las obras deberán tomar las medidas necesarias que les permitan tener certidumbre para que en los procesos de ejecución de una obra y/o servicio relacionado con la misma, se lleven a cabo de la mejor manera, para garantizar que cualquier tipo de contratación será contando con las mejores condiciones técnicas y económicas para el estado.
Es necesario que el Director General de Desarrollo Ferroviario y Multimodal, implemente programas efectivos de capacitación y actualización de los servidores públicos de las áreas que llevan a cabo los procedimientos de obra pública y servicios relacionados con las mismas, para eficientar los procesos en la materia.
Al respecto, solicito a usted que gire las instrucciones que considere necesarias, a fin de que se implementen las medidas correctivas y preventivas conforme a los términos establecidos en la cédulas de observaciones correspondientes, las cuales deberán ser solventadas en un plazo de 45 (cuarenta y cinco) días hábiles posteriores a su firma, plazo que será improrrogable, de conformidad con lo establecido en los artículos 311, fracción VI, del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y TERCERO numeral 23, del ACUERDO por el que se modifica el diverso por el que se establecen las Disposiciones Generales para la Realización de Auditorías Revisiones y Visitas de Inspección, publicado en el DOF el 23 de octubre de 2017.
Adicionalmente, comunico a usted que, a partir de la fecha comprometida para su atención, de conformidad con el artículo 44, fracción XIX, del Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública, realizaremos el seguimiento de las acciones emprendidas por el área para atender en tiempo y forma las recomendaciones planteadas en las cédulas de observaciones.