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Controladoria-Geral da União - CGU | POR QUE O TRABALHO FOI REALIZADO? A ação de controle foi realizada em função de denúncias recebidas sobre a execução do Contrato de Financiamento nº 400855-01/2017, em Ariquemes/RO. |
RELATÓRIO Nº 201800033 Pró-Transporte - Pavimentação e Qualificação de Vias Urbanas – 2ª Etapa – Ariquemes/RO. Programa 0052 – Programa de Infraestrutura de Transporte e Mobilidade Urbana. OBJETO DA FISCALIZAÇÃO Contrato de Financiamento nº 400855-01/2014, no município de Ariquemes Rondônia, destinado à pavimentação e drenagem de vias urbanas, no valor de R$ 36.842.105,26. UNIDADE EXAMINADA Município de Ariquemes/RO Os trabalhos de campo foram realizados no período de 27/11/2017 a 01/12/2017. | QUAIS AS CONCLUSÕES ALCANÇADAS? Foram constatadas, à época da fiscalização, as seguintes situações referentes a licitação e execução do referido contrato de financiamento: - Edital de licitação com exigências que restringem o caráter competitivo do certame; - Descumprimento de exigências de garantias contratuais de licitantes contratadas; - Decisões da CPL que comprometeram a lisura do certame; - Atrasos excessivos na execução do início das obras; - Indícios de favorecimento no RDC Eletrônico; - Ocorrência de superfaturamento; - Baixa qualidade dos serviços executados e/ou serviços executados em desacordo com a ABNT. |
SECRETARIA FEDERAL DE CONTROLE INTERNO RELATÓRIO DE FISCALIZAÇÃO
Ordem de Serviço: 201800033
Município/UF: Ariquemes/RO
Órgão: MINISTERIO DAS CIDADES
Instrumento de Transferência: Não se Aplica Unidade Examinada: MUNICIPIO DE ARIQUEMES Montante de Recursos Financeiros: R$ 36.659.868,53
1. Introdução
Os trabalhos de campo foram realizados no período de 27/11/2017 a 01/12/2017 sobre a aplicação dos recursos da programação 0052 – Programa de Infraestrutura de Transporte e Mobilidade Urbana do Ministério das Cidades, especificamente, no município de Ariquemes/RO.
Registra-se que a ação fiscalizada se destina a avaliar a execução do procedimento licitatório e as obras decorrentes da execução do Contrato de Financiamento nº 400855-01/2014, no âmbito do Programa Pró-Transporte - Pavimentação e Qualificação de Vias Urbanas – 2ª Etapa, tendo o escopo dos trabalhos recaído dentre outros aspectos s seguintes:
- Avaliação da regularidade dos processos licitatórios;
- Análise dos processos de engenharia contendo as especificações a serem seguidas para a execução da construção objeto da licitação;
- Vistoria realizada nos empreendimentos, com vistas a avaliar se a execuções dos serviços construtivos realizados guarda correlação com as especificações técnicas previstas nos projetos pertinentes, bem como se estão em consonância com as normas técnicas vigentes.
2. Resultados dos Exames
Os resultados da fiscalização serão apresentados de acordo com o âmbito de tomada de providências para saneamento das situações encontradas, bem como pela forma de monitoramento a ser realizada por este Ministério.
2.1 Parte 1
Nesta parte serão apresentadas as situações evidenciadas que demandarão a adoção de medidas preventivas e corretivas por parte dos gestores federais, visando à melhoria da execução dos Programas de Governo ou à instauração da competente tomada de contas especiais, as quais serão monitoradas pelo Ministério da Transparência e Controladoria- Geral da União.
2.1.1. Informações Gerais sobre o Contrato de Financiamento CR Nº 400855-01/2014 Fato
A presente fiscalização diz respeito ao Contrato de Financiamento (CR Nº 400855-01/2014) que foi celebrado em 27 de junho de 2014 entre a União Federal, por intermédio do Ministério das Cidades, representada pela Caixa Econômica Federal (CNPJ 00.360.305/0001-04), e a Prefeitura Municipal de Ariquemes (CNPJ 04.104.816/0001-16), representada pelo prefeito cujo CPF é ***.231.656-**. O valor original financiado foi de R$ 35.000.000,00 (trinta e cinco milhões de reais) que somado ao valor de R$ 1.842.105,26 (um milhão oitocentos e quarenta e dois mil, cento e cinco reais e vinte e seis centavos), valor de contrapartida, representa um volume de investimento na ordem de R$ 36.842.105,26 (trinta e seis milhões, oitocentos e quarenta e dois mil, cento e cinco reais e vinte e seis centavos).
Ademais, registra-se que o referido Contrato de Financiamento é concernente à Segunda Etapa do Plano de Aceleração do Crescimento – PAC 2, que abrange Obras e Serviços de Pavimentação, Drenagem e Qualificação de Vias Urbanas no município de Ariquemes - RO, no âmbito do programa Pró-transporte.
Para viabilizar a execução das obras de infraestrutura de transporte coletivo urbano e de mobilidade urbana, a Prefeitura de Ariquemes – RO optou por dividir a execução das obras em quatro lotes, a saber:
Quadro: Distribuição do investimento em lotes a ser licitado
Número do Lote | Descrição do objeto | Valores previstos (R$) |
Lote 01 | Construção de Galerias em concreto e Drenagem de Vias Urbanas | 3.547.835,66 |
Lote 02 | Pavimentação e Drenagem de Vias Urbanas | 11.687.821,14 |
Lote 03 | Pavimentação e Drenagem de Vias Urbanas | 8.097.400,22 |
Lote 04 | Pavimentação e Drenagem de Vias Urbanas | 13.326.811,51 |
Total Investido | 36.659.868,53 |
Fonte: Ofício nº 0242/2015/GIGOV/PV, de 04-02-2015
Neste sentido, foram realizados, pela prefeitura de Ariquemes, vários processos licitatórios sob o Regime Diferenciado de Contratações – RDC, tendo sido firmados contratos, deles decorrentes, para os quatro lotes referidos, conforme os dados resumidos no quadro a seguir:
Quadro – Processos Licitatórios e Contratos Firmados por Lote
Nº do Lote | Proc. Licitatório nº | Nº Contrato | Empresa Contratada | Objeto | Valor do Contrato (R$) |
01 | RDC Eletrôn. nº 002/CPL/PMA/2014 | 111/2015 Assinatura 23/04/2015 | M. L. Construtora e Empreendedora Ltda. CNPJ 08.596.997/0001-04 | Galerias em concreto e Drenagem de Vias Urbanas | 3.415.000,00 |
02 | RDC Eletrôn. nº 008/CPL/PMA/2015 | 517/2015 Assinatura 27/11/2015 | M. L. Construtora e Empreendedora Ltda. CNPJ 08.596.997/0001-04 | Pavimentação, Calçadas, Sinalização, Drenagem Superficial e Drenagem Profunda de Vias Urbanas | 11.325.498,68 |
03 | RDC Eletrôn. nº 005/CPL/PMA/2015 | 327/2015 Assinatura 30/07/2015 | Parthernon Construções e Locações CNPJ 22.428.640/0001-30 | Pavimentação, Calçadas, Sinalização, Drenagem Superficial e Drenagem Profunda de Vias Urbanas | 7.894.965,21 |
04 | RDC Eletrôn. nº 01/CPL/PMA/2015 | 428/2016 Assinatura 27/07/2016 | Construtora e Incorporadora Coliseu EIRELI - EPP. CNPJ 11.139.487/0001-04 | Pavimentação, Calçadas, Sinalização, Drenagem Superficial e Drenagem Profunda de Vias Urbanas | 13.126.909,33 |
Valor Total Contratado | 35.762.373,22 |
Fonte: Processos administrativos de números (10.004/10/SEMOSP/2014, 1518/SEMOSP/2015, 1519/SEMOSP/2015 e 1517/SEMOSP/2015).
Como resultado da análise dos procedimentos licitatórios e das vistorias realizadas, no que concerne a execução das respectivas obras, foram identificadas algumas impropriedades/irregularidades, cujo detalhamento será objeto em parte específica deste relatório.
2.1.2. Edital de licitação com exigências que restringem o caráter competitivo do certame
Fato
Trata-se de análise do procedimento licitatório RDC Eletrônico nº 002/2014/CPL/PMA/RO, promovido pela prefeitura municipal de Ariquemes (RO), para a execução de serviços de pavimentação e qualificação de vias urbanas (galerias em concreto e drenagem de vias urbanas). Registra-se que o valor estimado para os serviços é R$ 3.547.835,66 (três milhões, quinhentos e quarenta e sete mil, oitocentos e trinta e cinco reais e sessenta e seis centavos).
Desta análise, faz-se oportuno destacar, especificamente o que concerne à qualificação técnica, como condição para habilitação previstos nos itens do referido edital, tendo em vista que os mesmos restringem a competitividade da licitação, quais sejam:
“- Item 11.6.1 – Registro ou inscrição da licitante, bem como de seu (s) responsável (eis) técnico (s), engenheiro civil, engenheiro mecânico, engenheiro eletricista, junto ao (...);
- Item 11.6.3 – A comprovação de que a equipe técnica apresentada na proposta pertença ao quadro da empresa (...)”. (Original sem grifo)
Os requisitos para habilitação previstos nesses itens encontram-se em conflito legal e jurisprudencial, pois a exigência de inscrição ou registro de uma determinada categoria profissional, no caso, engenheiro mecânico e engenheiro eletricista, por exemplo, não se mostra essencial para o objeto pretendido pelo poder público contratante.
De igual modo, se exigir que a empresa licitante atenda aos requisitos constante do item 18.1 do Projeto Básico/Termo de Referência pode-se afigurar como frustração do caráter competitivo da licitação.
“Item 18.1 Comprovação de aptidão para desempenho das atividades previstas no objeto, consistente na aprovação de que possui em seu quadro de pessoal, na data prevista para a entrega da proposta, os profissionais com acervo técnico em execução de obras civis, (construção de Galerias) ...”. (Original sem grifo)
Faz-se importante trazer, neste sentido, o entendimento Jurisprudencial do Tribunal de Contas da União - TCU previsto em seus Acórdãos nº 2.769/2014 e Acórdão 1097/2007.
“O registro ou inscrição na entidade profissional competente, previsto no art. 30, inciso I, da Lei 8.666/1993, deve se limitar ao conselho que fiscalize a atividade básica ou o serviço preponderante da licitação -Acórdão nº 2.769/2014 -Plenário”;
“Não é necessária a presença de vínculo empregatício para comprovação de que o profissional integra o quadro permanente da sociedade. Em muitos casos, é suficiente a comprovação da existência de um contrato de prestação de serviços, sem vínculo trabalhista e regido pela legislação civil comum -Acórdão 1097/2007-Plenário”.
“8.4 Conquanto não exista, na Lei 8.666/93, limitação específica à comprovação da capacitação técnico-operacional, a discricionariedade da administração encontra-se restrita aos limites do art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, que somente admite exigências de qualificação técnica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações (conforme a jurisprudência deste Tribunal - Decisão 1.618/2002 e Acórdão 515/2003, ambos do Plenário) ”.
Pelo exposto, restou caracterizada restrição indevida ao caráter competitivo do certame, por apresentarem exigência desnecessária ao atingimento dos objetivos da licitação.
Manifestação da Unidade Examinada
O gestor, por meio do ofício nº 117/SEMGOV/PMA/2018, de 02 de abril de 2018, apresentou a seguinte manifestação:
“Constam na análise, itens do edital de licitação RDC Eletrônico nº002/2014/CPL/PMA/RO (Lote J - Galerias em concreto e Drenagem de Vias Urbanas, Valor R$ 3.547.835,66), sendo respectivamente os Itens: 11.6.1, 11.6.3 e 18.1, no qual o autor da análise entende que tais restrições foram indevidas e ocasionou a restrição ao caráter competitivo do certame.
Inicialmente cabe esclarecer que o certame em apreço, teve a sua fase externa devidamente publicada com a disponibilização do edital conforme determinações legais. Que durante este prazo não houve manifestação quanto a ESCLARECIMENTOS ou IMPUGNAÇÕES as
normas estabelecidas no instrumento convocatório, entende-se assim, que as regras ali expressas não interferiram de forma alguma na participação dos interessados.
É usual que, em licitações de grande vulto, haja um cuidado maior com as exigências quanto a capacidade técnica a ser exigida, tanto dos profissionais quanto das empresas, na busca pela segurança na contratação a fim de garantir a perfeita execução do futuro contrato.
Registre-se que as regras que tratam do profissional aduzem que a vinculação do mesmo se dará de diversas formas, sendo uma delas a simples apresentação de um termo no qual o profissional declara que aceitará compor a equipe técnica da empresa, em caso de vencedora, conforme o subitem 11.6.3, alínea C6 do Edital. Sendo assim, esta regra não pode e nem deve ser considerada suficiente para restringir a participação, uma vez que não seria necessário que o profissional esteja registrado no CREA da empresa. Registre-se ainda que nenhuma empresa foi inabilitada com base nesta regra do edital e que o referido item não foi contestado ou impugnado.
É de conhecimento geral que o RDC, até hoje, é uma novidade nas licitações, e no período em que foi realizado o certame em apreço, não se tem dados concretos sobre as participações efetivas em cada licitação. O município de Ariquemes-RO promoveu e concluiu com êxito um total de 04 (Quatro) licitações na forma de Regime Diferenciado de Licitações, sendo eles (RDC nº002/2014, Lote I (Proc. Nº 10.004/2014); RDC n° 008/2015, Lote II (Proc. N° 1.519/2015) RDC n° 005/2015, Lote III (Proc. n° 1.518/2015 e RDC nº
001/2016, Lote IV (Proc. n° 1.517/2015); e conforme consta nos documentos em anexo, em nenhum dos certames houve a participação de um número superior a 04 (quatro) empresas. Sendo que no certame em apreço 03 (três) licitantes registraram propostas. Isso nos leva a concluir que neste caso, em especial, o número máximo de interessados e possivelmente os únicos capacitados, naquela ocasião, a participar deste tipo de licitação (RDC) atenderam ao chamamento desta prefeitura.
Por fim, o objetivo principal do certame, foi alcançado com a finalização do certame e a contratação da prestadora dos serviços. ”
Análise do Controle Interno
As informações trazidas pelo gestor não elidiram a situação apontada pela equipe de fiscalização desta Controladoria e, portanto, não devendo prosperar tendo em vista os seguintes argumentos:
O fato de não haver impugnação do edital em referência por parte dos concorrentes, quando da época da realização da fase devida, não implica dizer que o Edital em apreço não continha características restritivas.
Registra-se, inclusive, que a empresa Ótima Empreendimentos e Construções LTDA teve sua proposta desclassificada, tendo como outros motivos o fato de ter apresentado pessoal técnico (operários, tais como engenheiros) não condizente com o objeto licitado, conforme se evidenciado na Ata de Realização do RDC Eletrônico nº 002/2014/CPL/PMA/RO, muito embora a referida a empresa tenha informado em seu recurso que o pessoal técnico seria
apresentado, na forma do item “11.6.5 Relação explícita, bem como, Declaração formal de disponibilidade das instalações, do aparelhamento e do pessoal técnico e disponível para a..." e conforme o item “11. DA HABILITAÇÂO” do referido edital.
Ademais, foi verificado que de fato a Prefeitura municipal de Ariquemes-RO promoveu quatro licitações, por meio de Regime Diferenciado de Contratações – RDC, os quais foram objeto de análise desta Controladoria, conforme já indicado no item 2.1.1. “Informações Gerais sobre o Contrato de Financiamento CR Nº 400855-01/2014”. Entretanto, cabe informar que, em relação a esses RDC, foi evidenciado que todos os Editais continham restrições, tal como a descrita no corpo de texto da presente constatação. Tendo sido, alguns dos referidos RDC sido, inclusive, a exemplo do Edital RDC nº 004/2015/CPL/PMA/RO (Lote 02), submetidos a análise de legalidade por parte do TCE-RO que, em Decisão Monocrática nº 115/2015/GCVCS/TCE/RO, determinou a manutenção da suspensão do referido Edital, justamente, por entender existirem restrições, inclusive como a descrita.
Se evidenciou ainda, que a própria Administração, na pessoa da presidente da comissão de Licitação, promoveu retificações de restrições de alguns dos RDC, salvo o RDC Eletrônico nº 002/2014/CPL/PMA/RO, conforme evidenciado pela publicação do Adendo Modificador RDC’s 04, 05 e 06/2015/CPL/PMA/RO, processos administrativos nº 1519, 1518 e 1517/SEMOSP/2015.
Por todo exposto, fica evidente não assistir razão à Prefeitura de Ariquemes-RO em dizer que os itens aduzidos na presente constatação são insuficientes para ter sido caracterizado restrição ao carácter competitivo da licitação promovida.
2.1.3. Descumprimento de exigência de garantias contratuais de licitantes contratadas Fato
Sabe-se que as garantias contratuais, visam e têm, dentre outras, a finalidade de proporcionar segurança à Administração no que se refere ao cumprimento de obrigações contratuais assumidas, bem como de eventual prejuízo ou inadimplemento do objeto, fruto de responsabilidade da empresa contratada.
Nesse sentido, com a nova redação promovida pela Lei 12.980/14 à Lei 12.462/2011 (Regime Diferenciado de Contratação - RDC), foi fixado, de forma definitiva, a diretriz legitimadora de exigência de garantias de execução contratual decorrentes do RDC.
Verificou-se, portanto, inconsistências em quatro contratações realizadas pela Prefeitura Municipal de Ariquemes (RO), por meio do Regime Diferenciado de Contratação. Isso porque, em três delas, constatou-se que o gestor não exigiu das empresas contratadas as garantias previstas na Cláusula Nona dos contratos nº 111/2015, 517/2015 e 327/2015, conforme se descreve a seguir:
DA GARANTIA DO CONTRATO
[...]
CLÁUSULA NONA – Para garantia da fiel execução dos compromissos ajustados no presente Contrato, a Contratada, prestará a caução correspondente a 1% (um por cento) do valor global deste Termo, podendo ser efetuada até a realização do primeiro pagamento sob pena de suspensão do correspondente do mesmo, sendo facultativo prestá-la mediante caução em dinheiro, em título da dívida pública, fiança bancária ou seguro garantia;
§1º...
§5º Será também exigida da Contratada, a título de reforço, como garantia de execução, retenção correspondente a 4% (quatro por cento), sobre o valor de cada pagamento efetuado, sendo facultativo prestá-la mediante condições estabelecidas no Termo de Referência. (Original sem grifo.)
Faz-se oportuno observar que, a exemplo dos contratos nº 111/2015 e 327/2015, a situação fática dos pagamentos decorrentes das medições ocorreram nos dias 15 de julho de 2015 e 19 de novembro de 2015, respectivamente, sem ter sido satisfeita a situação ora referida.
A outra inconsistência é que não foi prevista em cláusula contratual exigência de garantias, quando a Prefeitura de Ariquemes (RO) firmou o contrato nº 428/2016 com a empresa Construtora e Incorporadora Coliseu EIRELI – EPP (CNPJ 11.139.487/0001-04), embora o edital regulador do procedimento nº 001/2016/CPL/PMA/RO previsse essa exigência em seu item ‘17. DAS GARANTIAS’, não sendo replicado no referido contrato.
Insta observar também, a esse respeito, a jurisprudência emanada do Tribunal de Contas da União – TCU, em seu Acórdão nº 401/2008 – Plenário que, determinou ao seu jurisdicionado para que se exija a comprovação da prestação da garantia contratual antes da celebração do respectivo termo, em cumprimento ao art. 56 da Lei nº 8.666/93.
Entretanto, em nenhum dos processos referentes aos contratos 111/2015 (RDC nº 002/CPL/PMA/2014 – Lote 01), 517/2015 (RDC nº 008/CPL/PMA/2015 – Lote 02),
327/2015 (RDC nº 005/CPL/PMA/2015 – Lote 03) e 428/2016 (RDC nº 01/CPL/PMA/2015
– Lote 04) restou comprovado o atendimento das exigências relativas às garantias contratuais previstas nos respectivos contratos.
Manifestação da Unidade Examinada
O gestor, por meio do ofício nº 117/SEMGOV/PMA/2018, de 02 de abril de 2018, apresentou a seguinte manifestação:
“A equipe técnica apontou possíveis falhas em quatro contratações realizadas pela Prefeitura Municipal de Ariquemes-RO.
Em relação ao teor do Edital, em consonância com a Lei 12.462/2011, a previsão de garantias pode ser conferida no Item 17 – Das Garantias, Edital do RDC 002/2014, fls. N°
332(verso) dos autos do Processo n° 10004/2014; Item 17 – Das Garantias, Edital do RDC 008/2015, fls. N° 756 dos autos do Processo n° 1519/2015; e, Item 17 – Das Garantias, Edital do RDC 001/2016, fls. N° 3.155 dos autos do Processo n° 1.517/2015”.
Análise do Controle Interno
As informações trazidas pelo gestor não elidiram a situação apontada pela equipe de fiscalização desta Controladoria e, portanto, não devendo prosperar tendo em vista os seguintes argumentos:
Com efeito, todos os Editais das referidas licitações (RDC) previram cláusulas de garantias contratuais. Inclusive, elas foram também reproduzidas, nos três contratos (111/2015, 517/2015 e 327/2015), dentre os quatro contratos analisados pela equipe de fiscalização desta Controladoria, à exceção do Contrato nº 428/2016 (RDC nº 01/CPL/PMA/2015 – Lote 04), situação apontada pela equipe de fiscalização. Entretanto, essa situação (cláusulas de garantias contratuais previstas em edital) não é a mais relevante para o contexto ora tratado, mas sim o fato de a Administração tê-las reproduzidas, formalmente, em apenas três dos quatro contratos e não ter sido comprovado o cumprimento do recolhimento do valor correspondente a garantia contratual por parte de nenhum dos licitantes contratados.
No contrato nº 428-2016, por exemplo, nem sequer foi reproduzida cláusula de garantia, ainda que o edital da licitação do qual ele decorreu tivesse tal previsão. Tendo sido verificado, conforme tratado, em parte específica deste relatório, no “item 2.1.5” de que houve a inexecução total do objeto do referido contrato. Assim, caso houvesse a previsão, a garantia contratual poderia, a respectiva garantia, ter sido acionada em razão do descumprimento do contrato.
Portanto, ante a ausência de comprovação de documentos garantidores da execução financeira-contratual, caução ou retenção de parte do pagamento de parcela, a Prefeitura de Ariquemes-RO assumiu para si o ônus de não ter garantias assecuratórias para cobrir eventual prejuízo ou inadimplemento do objeto, seja por inexecução ou por má execução contratual.
2.1.4. Decisões da CPL comprometem a lisura do certame Fato
No procedimento licitatório RDC Eletrônico nº 002/2014/CPL/PMA/RO (Lote 01), a prefeitura municipal de Ariquemes (RO) buscou contratar empresa especializada para execução de serviços de pavimentação e qualificação de vias urbanas, sendo quatro galerias em concreto mais drenagem de vias urbanas), ao custo estimado de R$ 3.547.835,66 (três
milhões, quinhentos e quarenta e sete mil, oitocentos e trinta e cinco reais e sessenta e seis centavos).
Consta na ata de realização do RDC nº 02-2014, lavrada em 08.01.2015, que as seguintes empresas participaram do referido certame: OTIMA EMPREENDIMENTOSE CONSTRUCÕES LTDA (CNPJ 04.067.378/0001-63); M. L. CONSTRUTORA EEMPREENDEDORA LTDA (CNPJ 08.596.997/0001-04) e EMEC ENGENHARIA E CONSTRUÇÂO LTDA (CNPJ 01.682.344/0001-90).
Ademais, conforme observado no referido documento, restou configurada, na fase de lances, a seguinte ordem de classificação final:
Quadro: Classificação final das Propostas
Classificação | Empresa | CNPJ | Melhor Proposta |
1º | M. L. CONSTRUTORA EMPREENDEDORA LTDA | 08.596.997/0001-04 | 3.415.000,00 |
2º | ÓTIMA EMPREENDIMENTOS E CONSTRUCÕES LTDA | 04.067.378/0001-63 | 3.418.000,00 |
3º | EMEC ENGENHARIA E CONSTRUÇÂO LTDA | 01.682.344/0001-90 | 3.423.000,00 |
Fonte: Ata de Realização do RDC 02-2014, de 02-02-2015.
Conforme o processo, a abertura da Sessão Pública ocorreu em 08.01.2015, ocasião em que a comissão procedeu a convocação da primeira colocada na licitação para que a mesma encaminhasse, num prazo de 48 horas, o anexo de sua proposta atualizada com todas as informações requeridas no item 8 do Edital, para análise e julgamento, tendo sido verificado o envio da proposta pela M. L. Construtora dentro daquele prazo.
Em ato posterior da comissão, dia 20 de janeiro de 2015, foi observado que a proposta da empresa M. L. Construtora foi considerada não aceita, ou seja, desclassificada, com base no parecer da equipe técnica do Núcleo Executivo de Engenharia Projetos e Fiscalização (NUCEX/Prefeitura), de 14 de janeiro de 2015, alegando-se descumprimento do item 12.3.1 do Edital.
Essa empresa expressou via sistema, dia 20.01.2015, a intenção de impetrar recurso na fase de julgamento da proposta. Em ato contínuo, e nessa mesma data, a referida comissão de licitação convocou a segunda colocada, a empresa ÓTIMA EMPREENDIMENTOS e CONSTRUÇÕES, para anexar sua proposta nos moldes do prazo dado à primeira colocada e a fim de que fosse analisada e julgada a proposta, situação em que o prazo foi satisfeito pela referida empresa.
A comissão decidiu, no dia 26.01.2015, com base no parecer NUCEX/Prefeitura de 23.01.2015, pela desclassificação da proposta da empresa ÓTIMA EMPREENDIMENTOS e CONSTRUÇÕES, em razão de a mesma ter apresentado, em sua proposta, relação de pessoal e material não condizente com o objeto licitado, situação em que a referida empresa registrou, em sistema, e no mesmo dia sua intenção de impetrar recurso nessa fase de julgamento. Assim, a comissão convocou, nessa mesma data, a empresa terceira colocada,
EMEC ENGENHARIA E CONSTRUÇÃO LTDA, para que a mesma apresentasse sua proposta para análise e julgamento.
A comissão de licitação desclassificou, no dia 02.02.2015, com base no parecer NUCEX/Prefeitura de 30.01.2015, a proposta da empresa EMEC ENGENHARIA E CONSTRUÇÂO LTDA, por não ter apresentado o cronograma físico-financeiro e a relação das instalações, tendo sido registrado, no mesmo dia, pela empresa ora desclassificada a intenção de recurso.
Assim, todas as propostas foram desclassificadas, então, nessa mesma data, 02-02-2015 as 13:13:45h, a presidente da comissão de CPF ***.175.101-** decidiu tornar a licitação fracassada e encerrou a sessão às 14:03h. Esse ato cerceou o direito de as licitantes encaminharem seus respectivos recursos, dentro do prazo estipulado por edital, bem como de os mesmos serem avaliados.
Neste sentido, faz-se oportuno registrar que os recursos interpostos têm efeito suspensivo, conforme prescrito no item 14.6 do Edital RDC Eletrônico nº 002/2014/CPL/PMA/RO (folha 331 do referido processo), portanto, não há que se falar em licitação fracassada, sem, contudo, ter-se superado essa fase.
Edital RDC Eletrônico nº 002/2014 [..]
14.6 O (s) recurso (s), interposto (s), terá (ão) efeito suspensivo e será (ão) dirigido (s) à Autoridade Competente, por intermédio da comissão, o qual poderá reconsiderar sua decisão, em 05 (cinco) dias úteis ou, nesse mesmo período, encaminhá-lo (s) à (...).
Essa situação perdurou por um período de duas semanas, quando a presidente da comissão, no dia 19.02.2015, extraiu um documento do sistema Comprasnet, intitulado Visualização de Recursos, Contrarrazões e Decisões. Em análise ao referido documento, extrai-se as informações de que a empresa M. L. Construtora apresentou as razões de recurso, no sistema, no dia 02.02.2015, às 18:27, muito embora a sessão já tivesse sido encerrada. Enquanto que a empresa EMEC ENGENHARIA E CONSTRUÇÂO LTDA apresentou suas razões de recursos no dia 06.02.2015, às 13:28h; já a empresa ÓTIMA EMPREENDIMENTOS e CONSTRUÇÕES só registrou as razões de seu recurso no dia 09 de fevereiro de 2015 às 18:18h.
Nessa mesma data de extração do referido documento foi verificado o encaminhamento dos recursos das licitantes à Procuradoria Geral do Município (PGM) para apreciação, muito embora não se tenha retificado o erro ora relatado.
Por sua vez, a PGM concluiu a apreciação dos recursos, conforme parecer nº 142/2015, de 26.02.2015, tendo opinado pelo seguinte:
- Classificação das propostas apresentadas pela empresa M. L. CONSTRUTORA EEMPREENDEDORA LTDA;
- Diligência junto ao NUCEX quanto às justificativas apresentadas pela empresa ÓTIMA EMPREENDIMENTOS e CONSTRUÇÕES LTDA, que caso aceita tecnicamente, opina pela sua classificação; e
- Manutenção da Decisão da Comissão de Licitação quanto à desclassificação/inabilitação da empresa EMEC ENGENHARIA E CONSTRUÇÂO LTDA.
Faz-se importante destacar, também, o trecho de entendimento do referido parecer quanto à situação fática, que diz “ Conforme exaustivamente explanado, não restam dúvidas que a interpretação do Edital dada pela Comissão de Licitação não foi a mais acertada, visto que o apego do formalismo a análise da proposta equivocadamente foi prejudicial ao interesse público, sendo certo que por rigorismo correu-se o risco de contratar por valor superior ao alcançado em melhor proposta ofertada”. Portanto, esse entendimento corrobora com o apontado pela esta Controladoria.
Mesmo com o pronunciamento da Procuradoria, não foi verificado, de imediato, a retificação das inconsistências apontadas, bem como sequer houve pronunciamento conclusivo da Comissão de Licitação, especificamente, no que concerne aos recursos impetrados pelos licitantes, após a referida análise da procuradoria. Acrescenta-se a isso, o fato de que no dia 09.03.2015, o objeto da referida licitação foi homologado e adjudicado, pelo prefeito de Ariquemes de CPF ***.231.656-** à empresa M. L. CONSTRUTORA EEMPREENDEDORA LTDA, conforme Termo de Homologação do RDC e posteriormente, cancelada a homologação.
Foi verificada, ainda, a existência, nos autos do processo (folha 676), de uma segunda Ata de Realização do RDC 02-2014, de 30.03.2015, a qual está intitulada como Ata Complementar nº 01, conforme consulta no Comprasnet realizada no dia 16.02.2018.
Conforme a análise desse documento, a comissão de licitação procedeu a uma reabertura da sessão no dia 10.03.2015, embora houvesse sido considerada fracassada até aquele momento. Nesse mesmo dia, foi verificado que a comissão retornou às fases de julgamento, habilitação e intenção de recurso de uma licitação fracassada. Apenas no dia 11.03.2015, às 11:47:14h, a comissão desconsiderou o ato, tomando por base o parecer nº 0142/2015 da Procuradoria, que foi, segundo a referida ata complementar, ratificado pela autoridade superior.
Conforme se depreende, a comissão de licitação deu ensejo à inconsistência ora apresentada, ocasionando da mesma forma atos sucessivos e inconsistentes, a exemplo de adjudicação de licitação ainda fracassada que foi, posteriormente, cancelada, quando deveria ter retificado o ato do dia 02.02.2015 (licitação declarada fracassada pelo presidente da Comissão), para, a partir de então, prosseguir-se com o referido procedimento. Contudo, ela procedeu ao retorno das fases de julgamento, habilitação e intenção de recurso no dia 10.03.2015, convocando, no dia 11.03.2015, às 11:45:20h, a primeira empresa classificada (M. L. CONSTRUTORA EEMPREENDEDORA LTDA), para apresentar a documentação de habilitação em conformidade com o item 12.1.2 do Edital de licitação, embora a comissão só tenha retificado o ato de considerar a licitação fracassada posteriormente àquela convocação.
Por fim, conforme documentação constante do processo, o objeto dessa licitação foi homologado e adjudicado no dia 22.04.2015 a empresa M. L. CONSTRUTORA E EMPREENDEDORA LTDA.
Manifestação da Unidade Examinada
O gestor, por meio do ofício nº 117/SEMGOV/PMA/2018, de 02 de abril de 2018, apresentou a seguinte manifestação:
“Apontou a análise técnica haver possíveis comprometimento a lisura do certame que segundo seu entendimento se deu por falhas procedimentais.
Inicialmente cabe frisar que o RDC, naquele momento, era uma modalidade com características muito distintas das demais licitações promovidas por esta prefeitura. A equipe da CPL, apesar do conhecimento das regras licitatórias constantes na Lei 8.666/93, ainda tinha como novidade o RDC e os procedimentos por ele adotado.
Nesse sentido insta registra que o certame foi devidamente instaurado e divulgado. Que foram registradas 03 (três) propostas no sistema e que na data e horário programado para o início da sessão, o certame foi aberto com a abertura da fase de lances, conforme registrado na Ata de sessão pública.
Após a fase de lances, houve a convocação da empresa detentora da melhor proposta recusada pela Comissão, seguindo análise técnica emitida pelo Núcleo Executivo de Engenharia, Projetos e Fiscalização – NUCEX.
Seguindo o procedimento foi feita a convocação da segunda melhor classificada, ÓTIMA EMPREEDIMENTOS E CONSTRUÇÕES LTDA, que também teve sua proposta recusada, ainda em razão dos apontamentos da NUCEX. Em razão disso convocou-se em seguida a terceira colocada, a empresa EMEC ENGENHARIA E CONSTRUÇÃO LTDA, que também teve sua proposta recusada após pronunciamento da NUCEX.
Conforme registrado na Ata da sessão, assim que iam sendo declaradas desclassificadas as empresas registraram no sistema a suas intenções de recorrer das decisões da CPL. Ocorre que no RDC, assim como no pregão, a fase de recurso é ÚNICA e se inicia assim que declarado o vencedor do certame (art. 65 do Dec. Mun. N° 10.888/2014) portanto, mesmo o sistema dando a opção se registrar a intenção de recorrer, caberia a CPL tão somente acatar essa manifestação no momento oportuno, ou seja, ao declarar a vencedora da licitação. Para melhor explicitar, a manifestação de recurso se daria ao final da análise dos documentos de habilitação, quando fosse declarado o vencedor definitivo do certame. Considerando que a Lei 12.465/2011 prevê duas fases recursais somente quando houver a inversão de fases.
Neste momento, podemos considerar que houve uma falha de procedimento da CPL, ao declarar o certame fracassado, em razão da recusa de todas as propostas, sem considerar as intenções de recursos apresentadas. Mas podemos entender isso como uma falha
procedimental na operacionalização do sistema, que não influenciou de maneira alguma o resultado final do certame, entendia a CPL que deveria encerrar os procedimentos no sistema para que se iniciasse o prazo para a apresentação das peças recursais e posteriores análises e julgamentos.
Essa condição se confirma, pois somente vários dias depois é que a presidente da CPL entrou no sistema para verificar as peças recursais.
Importante registrar que mesmo tendo sido a sessão encerrada os licitantes interessados conseguiram registrar suas peças recursais no sistema. De posse de peças recursais a CPL encaminhou as alegações para análise da PGM que se pronunciou através do Parecer 142/2015 da seguinte forma:
(...)
Em fase ao exposto, opino pela:
a) Classificação das propostas apresentadas pela empresa M. L. CONSTRUTORA E EMPREENDEDORA LTDA; e
b) Diligência junto Núcleo de Engenharia quanto as justificativas apresentadas pela ÓTIMA EMPREEDIMENTOS E CONSTRUÇÕES LTDA; e
c) Manutenção da Decisão da Comissão de Licitação quanto a desclassificação/inabilitação da EMEC – ENGENHARIA E CONSTRUÇÃO LTDA.
O parecer jurídico foi encaminhado a NUCEX para pronunciamento e depois recebeu decisão da autoridade competente, no caso o prefeito municipal que adjudicou e homologou o resultado do certame, considerado que, por indicação da PGM, houve a reclassificação da empresa M. L. CONSTRUTORA E EMPREEDEDORA LTDA.
Como é de alçada da autoridade competente julgar o recurso, não houve pronunciamento da CPL quanto ao fato, cabendo apenas acatar a decisão emanada nos autos.
A fim de proceder a revisão do ato a CPL quando se fez necessária a reabertura da fase da licitação para o momento do julgamento das propostas. Em razão disso o sistema emite uma Ata Complementar. Ao voltar a fase, foi possível concluir o procedimento de aceitação da proposta e por consequência a convocação da empresa M. L. CONSTRUTORA E EMPREENDEDORA LTDA para apresentação dos documentos de habilitação, que julgados foram considerados satisfatórios e a empresa foi declarada a vencedora do certame.
Neste momento, obedecendo às normas, abriu-se o prazo para manifestação de recursos e não havendo, foram encerrados os trabalhos.
Importante destacar, que ao reconvocar a empresa primeira colocada para a licitação, não seria mais necessário analisar de forma aprofundada a situação das demais colocadas, uma vez que essa necessidade somente seria levada a feito em caso de inabilitação da empresa detentora da melhor proposta. Tendo a documentação da primeira colocada sido considerada satisfatória, a mesma foi declarada vencedora e a sessão foi encerrada.
Portanto, conclui-se que mesmo tendo havido um erro de procedimento ao operar o sistema, essas falhas formais não prejudicaram o resultado final do certame, tendo a licitação sido concluída e a empresa declarada vencedora foi a que ofertou o menor preço”.
Análise do Controle Interno
As justificativas trazidas pelo gestor não elidiram a situação apontada pela equipe de fiscalização desta Controladoria, tendo em vista os seguintes aspectos:
Em que pese a Prefeitura tenha alegado que os fatos apontados não comprometeram a lisura do processo licitatório, o ente público reconheceu que houve vários erros procedimentais, por parte da comissão de licitação (CPL), na medida em que entende que a falha de procedimento ocorreu quando a CPL declarou o certame fracassado, em razão da recusa de todas as propostas, sem, contudo, considerar as intenções de recursos apresentadas naquela ocasião.
Tendo indicado ainda, como justificativa para os erros demonstrados, a distinção entre os procedimentos conhecidos pela CPL, em regras de licitação, e os procedimentos adotados e característicos da nova modalidade de licitação (RDC).
Ademais, a Prefeitura traz a explicação de como se dá a fase de recurso do RDC, conforme o previsto no art. 65 do Decreto nº 10.888/2014, o qual instituiu o RDC no âmbito do município, indicando ainda que caberia a CPL tão somente acatar essa manifestação no momento oportuno, ou seja, ao declarar a vencedora da licitação.
A esse respeito, especificamente, no que concerne à questão de recurso o item 14.3 do próprio Edital RDC Eletrônico nº 002/2014/CPL/PMA/RO previa o seguinte:
Edital RDC Eletrônico nº 002/2014 (...)
14.3 Manifestada a intenção de recorrer, a licitante terá o prazo de 05(cinco) dias úteis para apresentar as razões do recurso, ficando as demais licitantes, se assim desejarem, apresentar contrarrazões em igual prazo, contudo a partir do término da recorrente, sendo-lhes assegurada vista imediata dos elementos indispensáveis à defesa de seus interesses. (Original sem grifo)
Essa informação apresentada, apenas ratifica as fragilidades, por parte da comissão, na adoção do referido procedimento (RDC). A esse respeito, quando após ter desclassificado a proposta da empresa M. L. CONSTRUTORA (1ª colocada), tendo a empresa registrada, no sistema, a intenção de recorrer no dia 20.01.2015. A empresa, neste sentido, teria o direito de apresentar as razões de recurso, no mínimo, até o dia 27.01.2015 e, no máximo, até o dia 30.01.2015 (neste caso, considerando suspensões ocorridas na sessão). Entretanto, a comissão permitiu o registro das razões de recurso da empresa no dia 02.02.2015, às 18h27 daquele dia, e das contrarrazões relativas à desclassificação da proposta da empresa Ótima e da empresa EMEC no dia 18.02.2015, ou seja, tudo em desacordo com os prazos previstos no item 14.3 referido.
Adicionalmente, registra-se que, em razão da desclassificação da proposta da M. L. CONSTRUTORA, a empresa ÓTIMA EMPREEDIMENTOS (2ª melhor classificada) teve a sua proposta avaliada, porém a proposta também foi considerada desclassificada. Ato contínuo, a empresa registrou a intenção de recorrer no dia 26.01.2015 e apresentou as razões apenas no dia 09.02.2015.
Já a empresa EMEC ENGENHARIA (3ª classificada) que teve sua proposta avaliada, em razão da desclassificação da proposta da empresa ÓTIMA EMPREEDIMENTOS, registrou a intenção de recorrer no dia 02.02.2015, em virtude da sua proposta ter sido desclassificada, registrando as razões do recurso no sistema dia 09.02.2015, às 18h18.
Somente após todas essas ocorrências, é que a comissão, especificamente, no dia 19.02.2015, extraiu um documento do sistema Comprasnet, intitulado Visualização de Recursos, Contrarrazões e Decisões, conforme já indicado pela equipe, e os encaminhou à Procuradoria Municipal, que emitiu o parecer nº 142/2015, que foi encaminhado à NUCEX, para servir de base no pronunciamento da questão, se pronunciar sobre a situação e depois encaminhado à autoridade competente para que esta ratificasse. De fato, isso ocorreu, conforme descreveu a equipe de fiscalização, pois, no dia 09.03.2015, o objeto da referida licitação ainda que fracassada pela Presidente da CPL, foi homologado e adjudicado, pelo prefeito de Xxxxxxxxx (CPF ***.231.656-**) à empresa M. L. CONSTRUTORA EEMPREENDEDORA LTDA, que posteriormente cancelou, no dia 10.03.2015, a homologação.
Com o cancelamento da homologação foi que a CPL retornou a fase de julgamento/habilitação e intenção de recursos, tendo as empresas a essa altura, já haviam registrado os recursos e as instâncias competentes analisados os mesmos, situação em que o recurso da empresa melhor classificada (M. L. CONSTRUTORA EEMPREENDEDORA LTDA) ainda que registrado em desacordo com o referido item 14.3 do Edital, foi avaliado, tendo sido aceita a respectiva proposta da empresa.
Portanto, não prospera a manifestação da auditada de que os vários da CPL são, meramente, erros formais, haja vista que na desclassificação da proposta da empresa ÓTIMA EMPREEDIMENTOS, por exemplo, considerou também a situação de ter apresentado pessoal técnico em desacordo ao objeto licitado, muito embora tal fato tenha sido controvertido por ela em seu recurso. Então, se essas circunstâncias, em conjunto, por si só não determinaram o resultado, contribuíram e influenciaram de forma significativa o curso normal do certame.
2.1.5. Atraso excessivo na execução do início das obras do contrato nº 428-2016 resultam em inexecução total do objeto
Fato
Trata-se da análise da documentação constante do processo nº 1517/SEMOSP/2015 (Lote 04), especificamente, no que concerne ao andamento das obras/serviços objetos do contrato
nº 428/2016, celebrado em 27.07.2016, entre a Prefeitura Municipal de Ariquemes (CNPJ 04.104.816/0001-16) e a empresa Construtora e Incorporadora Coliseu EIRELI – EPP (CNPJ 11.139.487/0001-04).
Ainda em 27.07.2016, consta uma ordem de serviço determinando o início da execução dos trabalhos, com valores inicialmente limitados a R$ 1.600.000,00 (um milhão e seiscentos mil reais), conforme a nota de empenho nº 3186, de mesma data, bem como em consonância com o cronograma físico financeiro que tinha como prazo final da obra previsto para ocorrer no período de 06 meses, conforme dados consolidados e demonstrados a seguir:
Quadro: Cronograma Financeiro Contrato nº 428/2016
CONSTRUTORA E INCOPORADORA COLIZEU EIRELI EPP XXX 00, Xx 0000, XXXXXX XXXXX XXXX XXX
XXXXXXXXX - XX TEL: 00-0000-0000 CNPJ: 00.000.000/001-04
RDC ELETRÔNICO 001/2016/CPL/PMA/RO DATA DA ABERTURA DA PROPOSTA: 05/04/2016 - 10:30 HRS OBRA: PAVIMENTAÇÃO DRENAGEM E QUALIFICAÇÃO DE VIAS URBAN LOCAL: RUAS E AVENIDAS EXTENSÃO PAV. :8.805,51m ÁREA PAV.: 66.073,90m² EXTENSÃO RECAP.: 3.002,04 m ÁREA RECAP.: 21.768,81m² BDI = 26,14% BDI = 13,24% | |||||||||||||||
CRONOGRAMA FÍSICO-FINANCEIRO | |||||||||||||||
ITEM | D I S C R I M I N A Ç Ã O | TOTAL | DIAS | ||||||||||||
1.0 | SERVIÇOS PRELIMINARES | 33.272,86 | 6.654,57 | 20,00% | 6.654,57 | 20,00% | 6.654,57 | 20,00% | 6.654,57 | 20,00% | 3.327,29 | 10,00% | 3.327,29 | 10,00% | |
2.0 | Administração e controle | 41.239,98 | 8.248,00 | 20,00% | 8.248,00 | 20,00% | 8.248,00 | 20,00% | 8.248,00 | 20,00% | 4.124,00 | 10,00% | 4.124,00 | 10,00% | |
3.0 | Encargos Complementares | 2.051,76 | 410,35 | 20,00% | 410,35 | 20,00% | 410,35 | 20,00% | 410,35 | 20,00% | 205,18 | 10,00% | 205,18 | 10,00% | |
4.0 | Projeto Executivo | 62.359,66 | 12.471,93 | 20,00% | 12.471,93 | 20,00% | 12.471,93 | 20,00% | 12.471,93 | 20,00% | 6.235,97 | 10,00% | 6.235,97 | 10,00% | |
5.0 | RECAPEAMENTO - (AV. GUAPORÉ) | 1.133.302,89 | 226.660,58 | 20,00% | 226.660,58 | 20,00% | 226.660,58 | 20,00% | 226.660,58 | 20,00% | 113.330,29 | 10,00% | 113.330,29 | 10,00% | |
6.0 | PAVIMENTAÇÃO - (AV.CAPITÃO XXXXXX ) | 574.274,09 | 114.854,82 | 20,00% | 114.854,82 | 20,00% | 114.854,82 | 20,00% | 114.854,82 | 20,00% | 57.427,41 | 10,00% | 57.427,41 | 10,00% | |
7.0 | PAVIMENTAÇÃO - AV. XXXX XXXXXXXX XXXX | 2.706.889,82 | 541.377,96 | 20,00% | 541.377,96 | 20,00% | 541.377,96 | 20,00% | 541.377,96 | 20,00% | 270.688,98 | 10,00% | 270.688,98 | 10,00% | |
8.0 | PAVIMENTAÇÃO - AV.JK | 1.161.614,06 | 232.322,81 | 20,00% | 232.322,81 | 20,00% | 232.322,81 | 20,00% | 232.322,81 | 20,00% | 116.161,41 | 10,00% | 116.161,41 | 10,00% | |
9.0 | PAVIMENTAÇÃO - (AV.XXXXXXXXXX ) | 274.874,00 | 54.974,80 | 20,00% | 54.974,80 | 20,00% | 54.974,80 | 20,00% | 54.974,80 | 20,00% | 27.487,40 | 10,00% | 27.487,40 | 10,00% | |
10.0 | PAVIMENTAÇÃO - (AV. PAU BRASIL (A)) | 484.304,91 | 96.860,98 | 20,00% | 96.860,98 | 20,00% | 96.860,98 | 20,00% | 96.860,98 | 20,00% | 48.430,49 | 10,00% | 48.430,49 | 10,00% | |
11.0 | PAVIMENTAÇÃO - (AV. PAU BRASIL (B)) | 639.544,30 | 127.908,86 | 20,00% | 127.908,86 | 20,00% | 127.908,86 | 20,00% | 127.908,86 | 20,00% | 63.954,43 | 10,00% | 63.954,43 | 10,00% | |
12.0 | PAVIMENTAÇÃO - RUA CAROBA | 307.704,37 | 61.540,87 | 20,00% | 61.540,87 | 20,00% | 61.540,87 | 20,00% | 61.540,87 | 20,00% | 30.770,44 | 10,00% | 30.770,44 | 10,00% | |
13.0 | PAVIMENTAÇÃO - RUA TEKA | 221.132,21 | 44.226,44 | 20,00% | 44.226,44 | 20,00% | 44.226,44 | 20,00% | 44.226,44 | 20,00% | 22.113,22 | 10,00% | 22.113,22 | 10,00% | |
14.0 | PAVIMENTAÇÃO - (RUA CACHETA ) | 400.127,10 | 80.025,42 | 20,00% | 80.025,42 | 20,00% | 80.025,42 | 20,00% | 80.025,42 | 20,00% | 40.012,71 | 10,00% | 40.012,71 | 10,00% | |
15.0 | PAVIMENTAÇÃO - (RUA "A" ROUXINHO ) | 519.200,41 | 103.840,08 | 20,00% | 103.840,08 | 20,00% | 103.840,08 | 20,00% | 103.840,08 | 20,00% | 51.920,04 | 10,00% | 51.920,04 | 10,00% | |
16.0 | PAVIMENTAÇÃO - (RUA CAUCHO) | 702.648,59 | 140.529,72 | 20,00% | 140.529,72 | 20,00% | 140.529,72 | 20,00% | 140.529,72 | 20,00% | 70.264,86 | 10,00% | 70.264,86 | 10,00% | |
VALOR TOTAL | 9.264.541,01 | ||||||||||||||
Percentual Parcial Valor Parcial Valor Parcial com BDI = Perc. Acumulado Valor Acumulado Valor Acumulado com BDI = | 26,14% 26,14% | 20,00% | 20,00% | 20,00% | 20,00% | 10,00% | 10,00% | ||||||||
1.852.908,20 | 1.852.908,20 | 1.852.908,20 | 1.852.908,20 | 926.454,10 | 926.454,10 | ||||||||||
484.350,20 | 484.350,20 | 484.350,20 | 484.350,20 | 242.175,10 | 242.175,10 | ||||||||||
20,00% | 40,00% | 60,00% | 80,00% | 90,00% | 100,00% | ||||||||||
1.852.908,20 | 3.705.816,40 | 5.558.724,61 | 7.411.632,81 | 8.338.086,91 | 9.264.541,01 | ||||||||||
2.337.258,41 | 4.674.516,81 | 7.011.775,22 | 9.349.033,00 | 00.000.000,00 | 00.000.000,03 | ||||||||||
17.1 | INSUMOS TUBOS | 1.272.180,59 | 445.263,21 | 35,00% | 445.263,21 | 35,00% | 381.654,18 | 30,00% | |||||||
VALOR TOTAL | 1.272.180,59 | ||||||||||||||
Percentual Parcial Valor Parcial Valor Parcial com BDI = Perc. Acumulado Valor Acumulado Valor Acumulado com BDI = | 13,24% 13,24% | 38,33% | 38,33% | 32,86% | |||||||||||
445.263,21 | 445.263,21 | 381.654,18 | |||||||||||||
58.952,85 | 58.952,85 | 50.531,01 | |||||||||||||
38,33% | 76,66% | 109,52% | |||||||||||||
445.263,21 | 890.526,41 | 1.272.180,59 | |||||||||||||
504.216,06 | 1.008.432,11 | 1.440.617,30 | |||||||||||||
TOTAL GERAL DA PAVIMENTAÇÃO + INSUMOS TUBOS | 13.126.909,33 |
Fonte: Processo nº 1517/SEMOSP/2015 (Lote 04) folhas 3967 a 3968.
Entretanto, as obras não foram iniciadas no prazo assinalado nesse cronograma. Isso porque o respectivo projeto executivo não foi aprovado pela equipe técnica do Núcleo Executivo de
Engenharia - NUCEX, da administração municipal, além da grande demora na entrega do mesmo. Em função desse atraso e, ainda, pelo fato de o projeto executivo ter sido entregue incompleto, o que resultou no registro de pedidos de esclarecimentos e notificações à empresa contratada.
A empresa contratada, em respostas às notificações da Prefeitura, buscou justificar que as análises promovidas pelo NUCEX, no que concerne ao Projeto Executivo apresentado, não foram indicadas correções em pontos específicos do referido projeto, o que fez com que a empresa promovesse várias adequações do mesmo.
Consta também que o projeto executivo apresentado à Prefeitura, ainda que incompleto, divergiu em aspectos tais como: ausência e/ou inadequação de algumas peças técnicas; valor, pois o projeto apresentado era de R$ 18.783.207,81 (dezoito milhões, setecentos e oitenta e três mil, duzentos e sete reais e oitenta e um centavos), muito acima do que fora efetivamente contratado, conforme consta do ofício nº 025/SEMPOG/NUCEX/2017, de 03 de abril de 2017.
Posteriormente, por meio do Ofício nº 100/SEMOSP/NUCEX/2017, de 25 de agosto de 2017, a Prefeitura de Ariquemes encaminhou à empresa Construtora e Incorporadora Coliseu EIRELI – EPP resposta quanto ao Projeto Executivo apresentado ainda que incompleto, além de notificá-la, dando-lhe um prazo para conclusão do projeto.
Apesar das tratativas e notificações, verificou-se que o projeto ainda apresenta pendências e, por isso, não obteve parecer conclusivo pela aprovação por parte da municipalidade, conforme consta do ofício nº 135/SEMPOG/NUCEX/2017, de 06 de outubro de 2017. Infere-se, assim, que o período de atraso no cronograma é, de pelo menos, 439 dias, considerando-se a data de emissão da ordem de serviço.
Em razão dos fatos apontados, esta Controladoria solicitou ao gestor municipal que se manifestasse (Solicitação de Fiscalização nº 20994-01, de 30 de novembro de 2017).
A prefeitura encaminhou então o ofício nº 425/2017 - PMA/SEMGOV, de 01 de dezembro de 2017, nos seguintes termos:
“Em relação ao item 2 vimos informar que no dia 15 de fevereiro do corrente ano os fiscais do NUCEX fizeram um pedido de esclarecimento à empresa CONSTRUTORA E INCORPORADORA COLISEU EIRELI - EPP (doc. Anexo fls. 60) sobre o atraso na entrega do Projeto Executivo e posteriormente a notificaram, já em 07 de março, conforme Ofício n° 018/SEMPOG/NUCEX/2017 (doc. Anexo fls. 6l-62).
Após a notificação a empresa apresentou um Projeto Executivo com o valor absurdo de R$ 18.783.207,81 (dezoito milhões setecentos e oitenta e três mil duzentos e sete reais e oitenta e um centavos) e já no dia 03 de abril foi novamente notificada para que o adequasse ao valor licitado e apresentasse outras peças técnicas solicitadas pelo NUCEX, nos termos do Ofício n° 025/SEMPOG/NUCEX/2017 (doc. Anexo 63-65).
Com a devida vênia, não há, portanto, qualquer justificativa a ser apresentada por parte da Administração Municipal, já que não houve qualquer anuência com o valor apresentado pela empresa CONSTRUTORA E INCORPORADORA COLISEU.
De se registrar que houveram outros pedidos de adequação do projeto (ofícios 027 e 100 e 135/SEMPOG/NUCEX/2017 - em anexo fls. 66-77), sendo que a empresa apresentou novo
projeto, agora com o valor de R$ 14.422.184,19 (quatorze milhões quatrocentos e vinte e dois mil cento e oitenta e quatro reais e dezenove centavos), O qual está sendo analisado pela equipe técnica do NUCEX com a devida cautela e dentro dos parâmetros técnicos e legais.
Com a conclusão da análise e emissão do parecer técnico o Executivo Municipal irá deliberar sobre O caso e adotar as medidas legais pertinentes”.
As informações trazidas pelo gestor só ratificaram o apontado pela equipe de fiscalização da CGU-RO, sem, contudo, ter saneado a morosidade apontada. Ademais, foi informado que a empresa, ora contratada, apresentou um novo Projeto Executivo o qual se encontra em análise da NUCEX.
Nesse atual projeto, registra-se que o valor foi reduzido para R$ 14.422.184,19 (quatorze milhões, quatrocentos e vinte e dois mil, cento e oitenta e quatro reais e dezenove centavos), ainda assim, acima do valor contratado. Ressalta-se a prefeitura deixou de apresentar documentos e explicações que pudessem esclarecer a elevação de preços de aproximadamente R$ 1.295.274,00 (um milhão duzentos e noventa e cinco mil, duzentos e setenta e quatro reais), em relação ao valor contratado. Segue, portanto, pendente a aprovação final do novo projeto.
Registre-se que a prudência recomenda que todo o processo de realização de tamanho investimento seja precedido de forma cuidadosa, adequada e bem organizada, especificamente, no que concerne a sua programação, pois com isso, todos esses efeitos e/ou reflexos negativos, diretos e indiretos sentidos pelo particular, bem como por qualquer da população e pelas atividades econômicas em geral do município, podem ser, significativamente, mitigados quer seja enquanto se executa a respectiva obra ou mesmo depois de sua conclusão.
Pelo exposto, evidenciou-se que a administração municipal adotou o regime diferenciado de contratações (RDC), nos termos da Lei 12.462/2011 que, via de regra, é mais flexível, eficiente, menos custoso e moroso do que o um processo na modalidade de licitação concorrência, previsto na Lei 8.666/93. Apesar disso, considerando que o procedimento se iniciou em 2015, o extenso lapso temporal pode ter comprometido os ganhos inicialmente esperados – nestes casos, atrasos geram repactuações e deixam as obras públicas mais dispendiosas.
Manifestação da Unidade Examinada
O gestor, por meio do ofício nº 117/SEMGOV/PMA/2018, de 02 de abril de 2018, apresentou a seguinte manifestação:
“Em relação ao processo nº 1517/SEMOSP/2015 (Lote 04), especificamente, no que concerne ao processo de obras do contrato nº 428/2016, celebrado em 27.07.2016, entre a Prefeitura Municipal de Ariquemes (CNPJ 04.104.816/0001-16) e a empresa Construtora e Incorporadora Coliseu EIRELI - EPP (CNPJ 11.139.487/0001-04).
Assim como em resposta encaminhada a equipe de fiscalização da CGU-RO em Oficio nº 425/2017-PMA/SEMGOV, de 01 de dezembro de 2017, o projeto executivo encontrava-se
em análise no Núcleo de Engenharia a época. Esta análise restrita a parte técnica concluiu em 20 de janeiro de 2017 resultando em parecer técnico da comissão de fiscalização: "sugerindo a inviabilidade do projeto executivo e subsequente que a prefeitura em seu amparo legal adote as medidas administrativas cabíveis” - constante nos autos nas fls. 4132-4141.
Ainda, cabe acrescentar que fora enviado Ofício nº 002/SEMPOG/NUCEX/2018 de notificação à empresa em tela para ciência e conhecimento deste parecer técnico e prazo para se manifestar, a mesma não apresentou contestações e nem resposta. Desta feita, o processo fora encaminhado à Secretaria de Obras e à Procuradoria para manifestação e recomendação dos trâmites adequados para sanar as irregularidades apontadas, inclusive sobre o extenso lapso temporal.
Além destes fatos, é possível salientar também que o prazo do contrato encerrou em 22 de janeiro de 2018, o mesmo não foi solicitado dilação de prazo para a continuidade do processo. Sendo assim, a fim de finalizar e ante o descumprimento integral do contrato, o Prefeito Municipal de Ariquemes em 07 de março de 2018 solicitou a Secretaria de Obras (fls. 4148 do processo nº 1517/2015) para instaurar procedimento administrativo para apuração da responsabilidade da empresa, conforme recomendação pela Procuradoria Geral do Município em decorrência da inexecução total do objeto”.
Análise do Controle Interno
As informações trazidas pelo gestor além de corroborarem com a situação apontada pela equipe de fiscalização desta Controladoria, indicam que foi concluída a análise técnica relativa ao Projeto Executivo. Conforme indicado, do resultado da análise, a comissão de fiscalização prolatou pela descontinuidade, ou seja, pela inviabilidade do projeto e recomendou que a prefeitura adotasse as medidas cabíveis à situação.
Em razão das circunstâncias, foi demonstrado que a Prefeitura buscou adotar algumas medidas iniciais, tendo indicado que cientificou e notificou a empresa, por meio do encaminhamento do Ofício nº 002/SEMPOG/NUCEX/2018. Informou ainda, que não foram apresentadas contestações e/ou respostas ao referido ofício, por parte da empresa. Trouxe a informação de que a vigência do contrato nº 428/2016 foi expirada, sem, contudo, ter sido solicitado uma dilação de prazo.
Por fim, foi informado que, em razão de todas as circunstâncias apontadas, o Prefeito Municipal de Ariquemes solicitou à Secretaria de Obras para que se instaurasse procedimento administrativo de apuração de responsabilidade da empresa, pela inexecução total do objeto, tendo por base, recomendação da Procuradoria Geral do Município.
Pelo todo o exposto, infere-se que do atraso, apontado inicialmente, por parte da empresa Construtora e Incorporadora Coliseu EIRELI - EPP (CNPJ 11.139.487/0001-04), resultou
na inviabilidade do projeto e por consequência na inexecução total do objeto do contrato nº 428/2016.
2.1.6. Impropriedades/irregularidades caracterizam indícios de que houve favorecimento de empresa no RDC Eletrônico 05-2015
Fato
Trata-se do RDC Eletrônico nº 05/2015/CPL/PMA/RO (Lote 03), em que a Prefeitura Municipal de Ariquemes (RO) buscou contratar empresa especializada para execução de serviços de pavimentação e qualificação de vias urbanas, pelo valor estimado de R$ 8.097.400,22 (oito milhões, noventa e sete mil, quatrocentos reais e vinte e dois centavos).
A análise da documentação constante do processo licitatório permitiu a identificação das impropriedades e/ou irregularidades que se encontram detalhadas na sequência.
1- Desclassificação de proposta mais vantajosa para a Administração gerou perda potencial de economia de R$ 728.766,02 (setecentos e vinte e oito mil, setecentos e sessenta e seis reais e dois centavos).
Conforme Ata de Realização do RDC nº 05/2015, de 27.05.2015 (Lote 03), o critério de julgamento adotado foi o maior desconto. Registra-se ainda que apenas quatro empresas participaram do certame, quais sejam: RONDOMINAS ENGENHARIA E CONTRUÇÕES LTDA (CNPJ 01.799.179/0001-51); URBANA INCORPORADORA E CONSTRUTORA LTDA - EPP (08.665.786/0001-78); PARTHENON CONSTRUÇÕES E LOCAÇÕES (22.428.640/0001-30); e M. L. CONSTRUTORA EEMPREENDEDORA LTDA (CNPJ 08.596.997/0001-04).
Na fase de lances estabeleceu-se a seguinte ordem de classificação final:
Quadro: Classificação final das Propostas
Classificação | Empresa | CNPJ | Melhor Proposta(R$)* |
1º | URBANA INCORPORADORA E CONSTRUTORA LTDA | 08.665.786/0001-78 | 7.166.199,19 |
2º | RONDOMINAS ENGENHARIA E CONTRUÇÕES LTDA | 01.799.179/0001-51 | 7.247.173,19 |
3º | PARTHENON CONSTRUÇÕES E LOCAÇÕES** | 22.428.640/0001-30 | 7.894.965,21*** |
* A proposta está sendo representada apenas com duas casas decimais, desprezando os arredondamentos; ** A empresa PARTHENON é formada por um consórcio de duas empresas (Construtora e Incorporadora Coliseu EIRELI –EPP de CNPJ 11.139.487/0001-05 e a empresa Monte Sião Construções e Locações Ltda – ME de CNPJ 09.465.336/0001-02); *** Valor após a negociação. |
Fonte: Ata de Realização do RDC 05-2015, de 27-02-2015 (data de abertura da sessão).
Observou-se que a proposta da empresa M. L. Construtora foi desclassificada, de forma automática, pelo sistema, conforme registro de mensagem do dia 27.05.2015, não tendo a referida empresa, por conseguinte, participado da fase de lances. Portanto, as outras três empresas seguiram para a próxima fase.
Encerrada a fase de lance, a comissão convocou, por ordem de classificação, a primeira colocada, a empresa URBANA INCORPORADORA, para fins de encaminhamento do anexo de sua proposta, para posterior análise e julgamento. Em seguida, a comissão, desclassificou a proposta dessa empresa, no dia 03.06.2015, com base no parecer do Núcleo Executivo de Engenharia Projetos e Fiscalização – NUCEX, por não atender ao item 12.6, alínea “c - Quando do saneamento de falhas, omissões ou defeitos formais, não será aceita a inclusão de documento obrigatório, nos termos..." ” do Edital. A empresa, então, registrou a intenção de entrar com recurso nesta fase.
Assim, na mesma data, a segunda empresa classificada, RONDOMINAS ENGENHARIA E CONTRUÇÕES LTDA, foi chamada para anexar sua proposta no sistema. Entretanto, consta que a empresa não o fez, tendo sido, por esse motivo, desclassificada (08.06.2015), com fulcro no item 12.3.7 do Edital. A empresa registrou a intenção de interpor recurso.
Por fim, no dia 08.06.2015, foi convocada a terceira empresa classificada, PARTHENON CONSTRUÇÕES E LOCAÇÕES. Com base no resultado da análise NUCEX/Prefeitura, a comissão indicou que a proposta continha importantes divergências na planilha orçamentária e na composição de custos unitários (12.06.2015). Entretanto, a comissão de licitação resolveu conceder um prazo até às 12:00h do dia 15.06.2015 para que a empresa apresentasse a nova planilha, escoimada das divergências problemas apontados.
Por esse ato, a PARTHENON CONSTRUÇÕES E LOCAÇÕES teve a possibilidade de apresentar a proposta ajustada, dentro do prazo dado pela comissão. Posteriormente, a nova proposta ajustada foi submetida novamente à Prefeitura, que concluiu pela regularidade dela, considerando-a, pois, classificada. Com isso, a comissão aceitou a proposta e ainda negociou um percentual de desconto maior, sendo aceito, pela empresa, o valor de desconto de 2,5% do valor estimado, que representa o valor final proposto de R$ 7.894.965,21 (sete milhões oitocentos e noventa e quatro mil, novecentos e sessenta e cinco reais e vinte e um centavos), tendo sido a ela, posteriormente, adjudicado o objeto, embora esse novo valor estivesse acima da melhor proposta, inicialmente, apresentada.
Registre-se que essa dilação de prazo, para fins de correção de falhas formais na apresentação da proposta, não foi dada à empresa URBANA INCORPORADORA, classificada na fase de lance como a melhor proposta. De fato, em apenas 1:30 minutos após a informação no sistema, dada pela comissão, de que a NUCEX/Xxxxxxxxxx tinha procedido a análise da proposta da referida empresa, a comissão desclassificou sua proposta, muito embora, tenha sido efetuado a intenção de recurso, e posteriormente tê-lo inserido no sistema, pela URBANA INCORPORADORA, no sentido de saneamento da proposta e exigência de diligencias para tanto.
Aqui, faz-se importante destacar a jurisprudência do TCU em seu Acórdão 1.811/2014 – Plenário que diz “Erro no preenchimento da planilha de formação de preço do licitante não constitui motivo suficiente para a desclassificação da proposta, quando a planilha puder ser ajustada sem a necessidade de majoração do preço ofertado.”.
Percebe-se que a Administração não deu o tempo devido para que a empresa de melhor proposta (URBANA INCORPORADORA) corrigisse as falhas formais evidenciadas em sua proposta, embora assim tenha procedido com a PARTHENON CONSTRUÇÕES E LOCAÇÕES. Com isso, houve uma contratação antieconômica de pelo menos R$ 728.766,02 (setecentos e vinte e oito mil, setecentos e sessenta e seis reais e dois centavos).
2 – Descumprimento de exigências de qualificação econômico-financeiras e substituição de empresa consorciada por outra que não comprovou a respectiva exigência e que está vinculada à empresa líder do consórcio.
A participação de consórcio no RDC Eletrônico 05/2015 está regulada no item “5.3” do Edital. No item em referência estão dispostas várias exigências, das quais se fazem importante destacar as seguintes:
“5.3.2 As empresas consorciadas apresentarão instrumento público ou particular de constituição de consórcio pelos consorciados, com a indicação do nome do consórcio e da empresa líder, que será o responsável perante a Administração. A empresa líder terá poderes para requerer, transferir, receber e dar quitação, subscrevendo em nome do Consórcio todos os atos referentes à execução do Contrato;
5.3.3 Indicação dos compromissos e obrigações, bem como o percentual de participação de cada empresa no consórcio, em relação ao objeto da licitação;
5.3.4 Declaração de que o consórcio não terá sua constituição ou forma modificada sem a prévia aprovação da ADMINISTRAÇÂO;
5.3.10 A exigência quanto ao Patrimônio Líquido/Capital Social deverá ser comprovada coletivamente na proporção da participação de cada empresa no consórcio, para fins de atingir o limite fixado no edital”. (Original sem grifo.)
Ademais, registra-se que o Capital Social integralizado exigido das licitantes é de, no mínimo R$ 809.740,00 (oitocentos e nove mil, setecentos e quarenta reais), conforme o subitem 11.3.3 do Edital RDC nº 05-2015, o que corresponde a 10% do valor estimado para a referida contratação.
Entretanto, quando se trata de consórcio, essa referida exigência tem de ser interpretada em consonância com o item 5.3.10 do mesmo Edital ora referido.
Ocorre que o consórcio PARTHENON CONSTRUÇÕES E LOCAÇÕES (22.428.640/0001-30), formado por duas empresas, Construtora e Incorporadora Coliseu EIRELI –EPP (CNPJ 11.139.487/0001-05) e Monte Sião Construções e Locações Ltda – (CNPJ 09.465.336/0001-02), tendo a primeira empresa 70% de participação, enquanto que a Monte Sião 30% de participação. Muito embora, se demonstre que as essas exigências ora referidas não foram completamente satisfeitas por uma das empresas.
A empresa Coliseu tinha, na data de 24.03.2015, um Capital Social de apenas R$ 290.000,00 (duzentos e noventa mil reais). Posteriormente, foi protocolado em 11.05.2015, na Junta Comercial, sua primeira alteração contratual, que alterou o Capital Social para R$ 2.000.000,00 (dois milhões de reais) e sendo que a diferença de R$ 1.710.000,00 (um milhão e setecentos e dez mil reais) seria integralizada em dinheiro, conforme se verifica nas imagens a seguir:
Construtora e Incorporadora Coliseu EIRELI –EPP CNPJ 11.139.487/0001-05 | |
Observações: Os documentos foram alterados em sua estrutura, para fins de preservação dos nomes. |
Fonte: Certificado de Registro de Fornecedores CRCF 10-2015 e Protocolo de Registro de Alteração Contratual da empresa em referência.
Depreende-se, portanto, que a empresa Coliseu tinha o Capital Social de R$ 290.000,00, quando deveria ter, pelas exigências referidas, o total de R$ 566.818,00, ou seja, 70% do Capital Social mínimo exigido. Entretanto, só promoveu uma alteração contratual, conforme Protocolo de Registro de Alteração Contratual, apenas em data posterior à licitação, tudo no sentido de dar cumprimento às exigências. Ademais, o simples fato de se registrar aumento de Capital Social não implica dizer que houve efetivamente ingresso de dinheiro na empresa.
Já quanto à empresa Monte Sião Construções e Locações Ltda (CNPJ 09.465.336/0001-02), que tinha um Capital Social de R$ 700.000,00 (setecentos mil reais) e o alterou, posteriormente, conforme Protocolo de Registro de Alteração Contratual, para R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais), em 26.02.2014, bem como ainda ter demonstrado, por meio do Balanço Patrimonial datado de 31.12.2014, possuir uma situação financeira favorável, no que concerne às exigências de qualificação econômico financeira, posteriormente a assinatura do contrato, foi apresentado pelo consórcio PARTHENON um requerimento de substituição da empresa Monte Sião, em razão de ela apresentar dificuldades financeiras, conforme Relatório de Situação Fiscal apresentado, cujos débitos, inscritos em dívida ativa, somam R$ 2.015.636,72 (dois milhões, quinze mil, seiscentos e trinta e seis reais e setenta e dois centavos), pela empresa X DAL CONSTRUÇÃO E INCORPORAÇÃO LTDA (04.815.595/0001-54). Essa circunstância, representa, por si só,
uma contradição quanto à regularidade econômico-financeira apresentada, individualmente, pela empresa Monte Sião.
Quanto à substituição de empresa consorciada é importante trazer o entendimento contido na conclusão no Parecer da Procuradoria Geral do Município nº 722/2016, de 19-10-2016, das quais se destacam:
“3.1 - Para o Poder Público contratante não cabe deferir ou indeferir na atual fase de relação jurídica entre os consorciados. O que cabe é a vigilância quanto à garantia de execução das obras contratadas no Lote 03;
3.2 – Para concretizar a substituição a empresa líder deverá apresentar:
3.2.1 – Garantias idênticas ou superiores oferecidas no ato licitatório pela empresa Monte Sião Construções e Locações Ltda e submeter a análise da CPL para homologação;
3.2.2 – Colher anuência do titular da empresa Monte Sião Construções e Locações Ltda, para fins de lisura nos procedimentos e não fique registrado qualquer vício de consentimento;
3.3 – Ante todo o exposto, considerando o que acima apontamos, cumprindo as condições complementares, o Município poderá proceder a substituição de uma empresa por outra em atendimento ao princípio da boa-fé, da razoabilidade, economicidade e celeridade do direito administrativo. ”
As medidas recomendadas pelo parecer PGM nº 722/2016 não foram adotadas, haja vista ter sido evidenciado existir despacho do NUCEX/Prefeitura, de 18.01.017, neste sentido, bem como não ter sido verificado, nos autos do referido Processo 1518-2015 (RDC 05-2015), documentação que demonstre a adoção das medidas ora referenciadas.
Além disso, foi informado à Controladoria que, de fato, a empresa X DAL CONSTRUÇÃO E INCORPORAÇÃO LTDA, tinha substituído a empresa Monte Sião no consórcio. Registre-se, que essa informação foi confirmada, mediante consulta da situação cadastral da empresa, no site da Receita Federal do Brasil, bem como, quando da realização dos trabalhos de campo pela equipe de fiscalização da CGU-RO, oportunidade em que se realizou visita técnica na sede da empresa Coliseu (empresa líder do consórcio), no dia 27.11.2017, tendo sido verificado, que havia, na referida sede, além de equipamentos próprios daquela empresa, como também da empresa X DAL, a exemplo do veículo demonstrado na imagem a seguir:
Foto 1 - Sede da empresa Construtora e Incorporadora Coliseu EIRELI –EPP | Foto 2 – Maquinário da Coliseu |
Foto 3 – Veículo com a Logomarca da empresa XDAL CONSTRUÇÃO E INCORPORAÇÃO LTDA |
Assim, em consulta realizada aos sistemas corporativos federais, buscou-se evidenciar existir vínculo entre a empresa líder do Consórcio e a nova empresa participante, no caso a empresa X DAL CONSTRUÇÃO E INCORPORAÇÃO LTDA, tendo como resultado o demonstrado no gráfico a seguir:
Gráfico – estabelecimento de vínculo entre empresas do Consórcio PATHERNON
Portanto, verifica-se que os sócios das empresas X DAL CONSTRUÇÃO E INCORPORAÇÃO LTDA e CONSTRUTORA E INCORPOADORA COLISEU EIRELI –
EPP têm entre si estreita relação, pois o sócio responsável da empresa Coliseu é, além de irmão do responsável sócio da empresa X DAL, também sócio da X DAL.
Sobre esta última empresa (X DAL), cabe acrescentar que, conforme dados extraídos da Relação Anual de Informações Sociais (RAIS), ela tinha apenas dois empregados, entre os anos de 2016 e 2017, o que demonstra não ser suficiente para atender ao objeto do Contrato 327/2017 em substituição à empresa Monte Sião. Portanto, o quadro geral apresentado pode indicar a existência indícios de favorecimento à empresa CONSTRUTORA E INCORPOADORA COLISEU EIRELI –EPP.
Manifestação da Unidade Examinada
O gestor, por meio do ofício nº 117/SEMGOV/PMA/2018, de 02 de abril de 2018, apresentou a seguinte manifestação, editada apenas quanto ao nome de pessoas citadas e aos seus números de CPF, a fim de preservá-las:
“O teor das irregularidades apontadas, consiste em possível perda de economicidade para a administração no valor da contratação, contudo não procede o argumento de superfaturamento no certame licitatório uma vez que a licitante que logrou vencedora estava entre as três melhores propostas, logo ainda que o valor final da vencedora, estivesse superior ao da primeira colocada, este estava abaixo do valor definido pela administração para aquele serviço e abaixo do valor da tabelas oficiais utilizadas, as quais foram a base para elaboração da planilha da administração.
O analista considerou que ao convocar a empresa que atendeu as condições de apresentação da proposta, portanto a única classificada, que a CPL promoveu uma
contratação antieconômica. Insta registrar que as propostas desclassificadas não podem e nem devem ser consideradas para qualquer tipo comparativo entre as demais propostas classificadas, uma vez que ao não atender ao Edital as empresas devam ser refutadas do certame.
Até mesmo porque não faria o menor sentido tomar como base apenas o menor preço, sem considerar as demais regras do Edital. Se assim fosse, bastaria exigir apenas apresentação de propostas, sem a necessidade de outras exigências tais quais os documentos de habilitação.
O que se deve é tomar por base o valor estimado para a contratação e calcular o desconto obtido em relação a proposta classificada em primeiro lugar e declarada vencedora. Isso posto verificamos uma economia real de R$ 202.435,01, o que corresponde a 2,5% e relação ao valor proposto pela administração.
Portanto, foi infeliz nas suas colocações o analista ao considerar a diferença de valores entre as propostas desclassificadas e a proposta declarada vencedora
Registre-se ainda que a CPL buscou a redução do valor inicialmente proposto pela empresa vencedora, obtendo um desconto de 2,5% (dois e meio por cento).
Neste momento cabe frisar que as licitações visam a busca da proposta mais vantajosa para a administração, e isso não quer dizer exclusivamente que seja a obtenção de um preço baixo, mas sim dizer que se deve buscar o menor preço entre aqueles participantes que tenham condições de atender ao Edital e executar o contrato.
Tem-se, então, que a classificação das propostas de melhor preço não está adstrita à sua apresentação, mas sim à sua aceitação. Nos casos de inabilitação do licitante vencedor na fase de julgamento haverá a possibilidade de ser retomar a negociação com os demais licitantes. O licitante inabilitado será excluído do certame e será produzida uma nova classificação. Nesta hipótese, o licitante inicialmente classificado em segundo lugar figurará como primeiro colocado, e assim sucessivamente até que se chegue a um vencedor, momento em que surgirá a oportunidade de adoção do mecanismo do art. 26, Lei 12.462/11, ou seja a negociação para se obter a melhor proposta. O que de fato aconteceu.
Há de se registrar a diferença entre o previsto no art. 26 da lei 12.462/11, que é a negociação com o vencedor antes de lhe adjudicar o objeto, e a aplicabilidade da regra do art.64, § 2º, da Lei 8.666, que prevê a convocação dos licitantes remanescentes quando o vencedor deixa de firmar o contrato, vejamos:
§ 2º É facultado à Administração, quando o convocado não assinar o termo de contrato ou não aceitar ou retirar o instrumento equivalente no prazo e condições estabelecidos, convocar os licitantes remanescentes, na ordem de classificação, para fazê-lo em igual prazo e nas mesmas condições propostas pelo primeiro classificado, inclusive quanto aos preços atualizados de conformidade com o ato convocatório, ou revogar a licitação independentemente da cominação prevista no art. 81 desta Lei.
Somente quando há a desistência do licitante vencedor, após a adjudicação, é que a Administração poderá convocar o segundo colocado e propor que modifique sua proposta para as mesmas condições previstas na proposta vencedora. Durante as fases de julgamento das propostas e habilitações, havendo a desclassificação, este deixará de participar do certame e sua proposta não mais é considerada, tomando-se nula para todos os efeitos.
Conclui-se que, as propostas elaboradas pelas licitantes consideradas inabilitadas sequer são conhecidas pela Administração. A desclassificação ou inabilitação do licitante importa a preclusão do seu direito de participar das fases subsequentes do procedimento (art. 41, § 4° da Lei nº 8.666/93). Em outras palavras ainda que essa concorrente tenha ofertado a proposta de menor valor, tal fato não deve ser levado a feito, por ela não ter cumprido as exigências do Edital.
Desta feita, a classificada em seguida na licitação assumiria o lugar da vencedora, passando a ser sua a melhor proposta. Portanto, efetivando-se sua contratação, o valor praticado seria aquele por ela ofertado na etapa de lances.
Ressalta-se ainda que o valor orçado que serve como base para seleção das propostas em atos licitatórios, especialmente no que tange a elaboração de orçamentos de obras e serviços de engenharia, requer conhecimentos técnicos específico, não havendo o que se falar em comparativo de preços de mercado, salvo com os constantes nas tabelas oficiais ali adotadas e a este sim, se mostrou compatíveis.
Relativamente ao fato de não ter sido oportunizado a empresa URBANA INCORPORDADORA, esclarecemos que conforme previsão editalícia, seria oportunizada a reapresentação de planilha por ocasião de “erros” detectados e não em razão da ausência de informações que deveriam constar inicialmente nas propostas, senão vejamos:
“12.3.3. Detectado na Planilha Orçamentaria da proponente melhor classificada, a existência de erros, inclusive os citados no subitem 12.3.2, a licitante proponente será convocada, para, havendo interesse apresentar por uma vez, NOVA PLANILHA DE COMPOSIÇÃO DE CUSTOS, sem que haja a alteração do valor global para maior, sendo está submetida à apreciação e nova análise por parte da equipe técnica da NUCEX, que por sua vez emitirá parecer acerca da aceitabilidade da proposta, sob pena de desclassificação da proposta.” (grifamos).
Considerando o parecer exarado pelo Núcleo de engenharia, se de outro modo tivesse agido a Comissão, estaria esta facultando a inclusão de informações que já deveriam fazer parte da proposta, contrariando o disposto na Lei n° 8.666/93, conforme segue:
Art. 43. A licitação será processada e julgada com observância dos seguintes procedimentos:
...
§ 3º é facultada à Comissão ou autoridade superior, em qualquer fase da licitação a promoção de diligência destinada a esclarecer ou a complementar a instrução do processo, vedada a inclusão posterior de documento ou informação que deveria constar originariamente da proposta. (grifamos)
A empresa URBANA INCORPORADORA e RONDOMINAS ENGENHARIA E
CONSTRUÇÕES LTDA foram desclassificadas, por não atenderem o art. 26, parágrafo único do Decreto Municipal nº 10.888 de 14 de outubro de 2014:
Art. 26. A comissão de licitação verificará a conformidade das propostas com os requisitos estabelecidos no instrumento convocatório quanto ao objeto e ao preço. Parágrafo único: Serão imediatamente desclassificados, mediante decisão motivada, os licitantes cujas propostas não estejam em conformidade com requisitos.
Assim, por não atender exigências técnicas do Edital, as empresas citadas foram desclassificadas de acordo com os pareceres técnicos exarados.
É importante destacar que uma das atribuições do Núcleo Executivo de Engenharia, Projetos e Fiscalizações – NUCEX, no que tange aos procedimentos licitatórios é a análise e parecer técnico acerca da documentação técnica de habilitação, bem como das propostas de preços e anexos referentes a estas, por serem documentos que exigem conhecimento técnico e especifico e de competência de profissional habilitado em conformidade com a Resolução° 218 de 29 de junho de 1973.
Assim sendo, não cabe CPL, contestar acerca do teor dos pareceres, por não ter de conhecimento especifico sobre o assunto, e ainda, por partir do princípio da presunção de legitimidade dos atos administrativos, tal qual todo ato administrativo deve ser respeitado e cumprido pelos seus destinatários, até a declaração de sua invalidade.
Frisamos ainda que o Tribunal de Contas do Estado de Rondônia – TCE, exarou Decisão Monocrática n° 115/TCE/RO, revogando tutela inibitória de suspensão do Certame RDC n° 004/2015, a qual dentre outros assuntos relatava acerca de possível defasagens de preços considerado as tabelas utilizadas na composição das planilhas de custos dos serviços, DEOSP/FEV/2014, SINAPI/NOV/2014 e DER/JAN/2014. Neste momento é importante mencionar que a administração comprovou estar os preços exequíveis, ainda que existissem naquele momento novas tabelas com valores mais atuais, e que caso fossem atualizados acarretaria um aumento no valor global da obra de 3,30%.
Salientamos que as medidas adotadas pela administração para o RDC n° 004/2015 se estenderam aos RDCs nº 05 e 06/2015 (cópia da DM em anexo).
Olhando por este contexto, fica evidente que ainda que se tenha contratado a 3ª colocada no certame, seu preço estava dentro dos limites estipulados pela administração e de acordo com as Tabelas oficiais que foram utilizadas no momento da composição da Planilha Orçamentaria, e que a comissão ainda negociou um percentual de desconto maior, sendo aceito pela empresa.
Logo a alegação de superfaturamento na aceitação da proposta da empresa vencedora do certame não prospera.
No transcurso das alegações o Relatório Preliminar de Fiscalização aponta ainda que a empresa Coliseu, integrante da empresa PATHERNON CONSTRUÇÕES E LOCAÇÕES, protocolou Registro de Alteração Contratual, apenas em data posterior à licitação no
sentido de dar cumprimento às exigências editalícias e que o simples fato de se registrar aumento de Capital Social não implica dizer que houve efetivamente ingresso de dinheiro na empresa.
Quanto às alegações interpostas, destaque-se que no Relatório Preliminar de Fiscalização, fls. 15, diz: “Posteriormente, foi protocolado em 11.05.2015, na Junta comercial sua primeira alteração contratual, que alterou o capital social...”, abertura da licitação ocorreu em 27.05.2015, logo conclui-se que a alteração contratual da empresa foi anterior a abertura do certame.
No que concerne à substituição da empresa líder, conforme previsão editalícia, só seria possível com anuência da Administração, no entanto, tal fato se deu fase posterior àqueles de competência da CPL, não tendo havido participação desta na análise das condições propostas e aceitação de tal ato.
*Registra-se que no período de 14/06/2015 a 03/07/2015, a servidora de CPF ***.809.722-
**, membro da comissão de RDC, estava de licença, acompanhado paciente internado no Hospital e Pronto Socorro Xxxx Xxxxx XX, conforme cópia da Declaração do Acompanhante emitido pela Central e Controle de Atendimento ao Acompanhante, em anexo”.
Análise do Controle Interno
As justificativas trazidas pelo gestor não elidiram a situação apontada pela equipe de fiscalização desta Controladoria, tendo em vista os seguintes aspectos:
No que concerne à perda de economicidade, em razão da desclassificação da proposta mais vantajosa, o gestor buscar refutar os fatos, apenas argumentando que, muito embora o valor da proposta do consócio PARTHENON CONSTRUÇÕES estivesse superior ao valor da melhor proposta (empresa URBANA INCORPORADORA), este estava abaixo do valor estimado das tabelas oficiais e foi a proposta que se logrou vencedora.
Entretanto, esses argumentos não merecem prosperar, haja vista que foi demonstrado pela equipe de fiscalização que a comissão deu à empresa vencedora a oportunidade para essa pudesse retificar as falhas evidenciadas na proposta do consórcio PARTHENON CONSTRUÇÕES (vencedora da licitação), conforme Ata de Realização do RDC nº 05/2015/CPL/PMA/RO, por entender que eram falhas, meramente, formais, sendo ajustada a proposta da referida empresa e, posteriormente, foi considerada aceita. Entretanto, a CPL não o fez, de igual modo, com a empresa de melhor proposta (URBANA INCORPORADORA), pois recusou, no dia 03.06.2015, a proposta da referida empresa, por considerar que a mesma permanecia com as falhas formais dispostas no item 12.6 alínea “c” do Edital RDC nº 05/2015/CPL/PMA/RO, sem, contudo, ter dado a oportunidade de a empresa URBANA INCORPORADORA corrigir os erros formais da planilha orçamentária da proposta apresentada, conforme indica a jurisprudência do TCU, ora referenciada.
Ademais, cabe informar que a gestor indicou não ter dado a oportunidade de a empresa, de melhor proposta (URBANA INCORPORADORA), retificar sua planilha, foi pelo fato de que, segundo entendimento dele (gestor) é que, no próprio item “12.3.3” do Edital, só há possibilidade de retificação de itens da planilha para “erros”, mas não para “ausência” deles, ou seja daqueles que não foram apresentados.
De igual modo, esse argumento não deve prosperar, tendo em vista que esses itens da proposta da empresa URBANA INCORPORADORA, tido por “ausentes”, ora relatadas no parecer e trazidos como argumentos de não possibilidade de revisão da proposta, foram de fato apresentados pela empresa, conforme Anexo da proposta encaminhada dia 29.05-2015, tanto é que a referida empresa registrou, as razões de recurso, posteriormente, ao Parecer da NUCEX de 02.06-2015, indicando isso (que os havia apresentado os itens considerados ausentes), bem como solicitando diligências, por parte da comissão, para aferir a exequibilidade de sua proposta. Porém, como descrito, a comissão, no dia 03.06.2015, resolveu por desclassificar a proposta mais vantajosa, razão pela qual se caracterizou-se a perda de economia ora referenciada.
Comprovam esses fatos, as imagens demonstradas a seguir que foram obtidas a partir dos documentos coligidos pela equipe de fiscalização desta Controladoria.
Quadro – Comparação de documentos da empresa X documentos da Prefeitura
Imagem 1* – ATA de Anexo enviado da proposta da empresa, consulta realizada 22-02-2018 COMPRASNET |
Imagem 2* – Parecer da NUCEX indicando ausência de itens da planilha orçamentária na proposta apresentada e que deu base a desclassificação da proposta | Imagem 3* – Planilha Orçamentária da proposta confirmando que os itens, indicados como ausentes, mas foram apresentados pela empresa. |
*As imagens foram ajustadas, para fins ilustrar o apresentado, preservando contudo as informações dos referidos documentos. |
Fonte: Consulta ATA de Anexo enviado (proposta URBANA); Parecer da NUCEX (Proposta URBANA), de 02.06.2015 e Planilha Orçamentária (proposta URNANA)
Pelo exposto, os argumentos apresentados pelo gestor e contrários ao nosso apontamento quanto à desclassificação de proposta mais vantajosa não foram superados.
No que concerne ao descumprimento de exigências de qualificação econômico-financeira e substituição de empresa consorciada, conforme apontado, item 2 desta constatação, pela equipe de fiscalização da CGU-RO, o gestor apenas indicou, equivocadamente, que a alteração Social promovida, pela empresa líder do consócio (Construtora e Incorporadora Coliseu EIRELI –EPP) foi anterior a licitação, por essa ter ocorrido no dia 27.05.2015 e aquela, no dia 11.05.2015. Bastando para tanto, observar que a data prevista no Edital RDC 05-2015, para a referida licitação, foi dia 26.03.2015, sendo o ato, do referido certame, ratificado em Publicação no Diário Oficial da União – DOU - Seção 3, de 05.03.2015 (fl. 380 do processo).
Já quanto às circunstâncias irregulares (não demonstração de satisfação de exigências editalícias para substituição), conforme apontamentos feitos pela equipe de fiscalização da CGU-RO, em razão da substituição da empresa ‘Monte Sião Construções Ltda’ no consórcio pela empresa X DAL CONSTRUÇÃO E INCORPORAÇÃO. Registra-se, que o gestor, apenas, corroborou parte dos fatos apontados por esta Controladoria quando indicou que a substituição deveria ocorrer com a anuência da Administração.
Por todo exposto, conclui-se pela permanência das irregularidades apontadas.
2.1.7. Ocorrência de Superfaturamento, no Montante de R$ 1.473.994,96.
Fato
Conforme foi indicado no item 2.1.1 deste relatório, a Prefeitura de Ariquemes os quatro processos licitatórios referenciados. Registra-se que os serviços, em análise, foram orçados pela SEMOSP – Secretaria de Obras e Serviços Públicos do município de Ariquemes/RO e para a efetivação da sua contratação os mesmos foram divididos da seguinte forma:
Lote 01 – Construção de galerias: Galeria 01 (Avenida Candeias, sobre o Igarapé 04 Nações); Galeria 02 (Avenida Xxxxxxxxx Xxxxxxxxxx, sobre o Igarapé Corbella); Galeria 03 (Avenida Xxxx Xxxxxxxx Xxxx sobre o Igarapé Corbella) e Galeria 04 (Avenida Xxxx Xxxxxxxx Xxxx, sobre o Igarapé Traíra);
Lote 02 – Pavimentação e qualificação de vias urbanas: Avenida Candeias, trecho I (entre a Avenida Xxxx Xxxx e a Rua Argentina); Avenida Candeias, trecho II (entre a Rua Argentina e a Avenida Jaru); Avenida Candeias, aeroporto e Avenida Xxxx Xxxx (trecho entre a Avenida Xxxxxxx Xxxxxx e a BR-364);
Lote 03 – Pavimentação e qualificação de vias urbanas: Avenida Xxxx Xxxx, parte I; Avenida Xxxx Xxxx, parte II e Avenida Xxxxxxxx Xxxxx;
Lote 04 – Pavimentação e qualificação de vias urbanas: Avenida Guaporé; Avenida Capitão Sílvio; Avenida Xxxx Xxxxxxxx Xxxx; Avenida JKJ: Xxxxxxx Xxxxxxxxxx; Xxxxxxx Xxx Xxxxxx X; Xxxxxxx Xxx Xxxxxx B; Rua Caroba; Rua Teka; Rua Cacheta; Rua Rouxinho e Rua Caucho.
Com relação ao Lote 01, foi realizado, em 08/01/2015, certame licitatório, na modalidade RDC eletrônico nº 002/CPL/PMA/2014, do qual sagrou-se vencedora a empresa ML Construtora e Empreendimentos Ltda. (CNPJ: 08.596.997/0001-04), com proposta no valor de R$ R$ 3.415.000,00 (três milhões, quatrocentos e quinze mil reais), tendo sido contratada mediante Termo de Contrato nº 111/2015, celebrado em 23/04/2015, o qual teve como signatários: O prefeito do município de Ariquemes, portador do CPF: ***.231.656-** e o Representante Legal da citada empresa, portador do CPF: ***.200.909-**. O referido Termo de Contrato possuía prazo de vigência de 150 dias corridos, contados a partir da data da emissão da Ordem de serviço (24/04/2015).
No que se refere ao Lote 02, foi realizado, em 28/08/2015, certame licitatório, na modalidade RDC eletrônico nº 008/CPL/PMA/2015, do qual sagrou-se vencedora a empresa ML Construtora e Empreendimentos Ltda. (CNPJ: 08.596.997/0001-04), com proposta no valor de R$ 11.325.498,48 (onze milhões, trezentos e vinte e cinco mil, quatrocentos e noventa e oito reais e quarenta e oito centavos), tendo sido contratada mediante Termo de Contrato nº 517/2015, celebrado em 27/11/2015, o qual teve como signatários: O prefeito do município de Ariquemes, portador do CPF: ***.231.656-** e o Representante Legal da citada empresa, portador do CPF: ***.200.909-**. O referido Termo de Contrato possuía prazo de vigência de 180 dias corridos, contados a partir da data da emissão da Ordem de serviço (30/11/2015).
Já com relação ao Lote 03, foi realizado, em 17/05/2015, certame licitatório, na modalidade RDC eletrônico nº 005/CPL/PMA/2015, do qual sagrou-se vencedor o Consórcio Pathernon Construções e Locações Ltda. (CNPJ: 22.428.640/0001-30), com proposta no valor de R$ 7.894.965,21 (sete milhões, oitocentos e noventa e quatro mil, novecentos e sessenta e cinco reais e vinte e um centavos), tendo sido contratada mediante Termo de Contrato nº 327/2015, celebrado em 30/07/2015, o qual teve como signatários: O prefeito do município de Ariquemes, portador do CPF: ***.231.656-** e o Representante Legal da citada empresa, Portador do CPF: ***.576.609-**). O referido Termo de Contrato possuía prazo de vigência de 180 dias corridos, contados a partir da data da emissão da Ordem de serviço (31/07/2015).
Com referência ao Lote 04, foi realizado, em 05/04/2016, certame licitatório, na modalidade RDC eletrônico nº 001/CPL/PMA/2016, do qual sagrou-se vencedora a empresa Construtora e Incorporadora Coliseu Firelli - EPP (CNPJ: 11.139.487/0001-04), com proposta no valor de R$ 13.126.909,33 (três milhões, cento e vinte e seis mil, novecentos e nove reais e trinta e três centavos), tendo sido contratada mediante Termo de Contrato nº 428/2016, celebrado em 27/07/2016, o qual teve como signatários: O prefeito do município de Ariquemes, Portador do CPF: ***.231.656-** e o Representante Legal da citada empresa, portador do CPF: ***.576.609-**). O referido Termo de Contrato possuía prazo de vigência de 180 dias corridos, contados a partir da data da sua assinatura (27/07/2016).
Com o intuito de se verificar se houve a ocorrência de Superfaturamento, ou seja, se os serviços contratados e pagos foram efetivamente executados, de acordo com os quantitativos e as especificações técnicas acordados no Termo de Contrato e seus Aditivos, bem como se os valores contratados se apresentavam condizentes com os valores de mercado, foram efetuadas análises em relação às seguintes áreas:
1) Com relação aos Preços (por Sobrepreço): tem como característica principal, o pagamento de serviços por preços manifestadamente superiores àqueles tomados como paradigma (no caso o SINAPI, por se tratar de obra financiada com recursos oriundos de bancos públicos federais);
2) Com relação à Quantidade (por Quantitativos): é o dano ao erário caracterizado pela medição de quantitativos de serviços superiores aos efetivamente realizados;
3) Com relação às Especificações (por Especificações): é aquele caracterizado pela execução de serviços com especificações técnicas e/ou insumos divergentes daquelas acordadas.
I) Quanto ao Superfaturamento por Sobrepreço:
Com relação aos Preços, tomando-se por referência as Planilhas Orçamentárias vigentes, definidas após a ocorrência de Termos Aditivos porventura emitidos (explicitados, abaixo), procedeu-se a análise dos preços unitários dos serviços, em comparação àqueles previstos no SINAPI (Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil), mantido pela Caixa Econômica Federal e/ou SICRO (Sistema de Custos de Obras Rodoviárias), mantido pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – DNIT, conforme
previsto no Artigo 4º do Decreto Presidencial 7983/2013, emitido em 08/04/2013. Tais análises foram baseadas nos percentuais previstos no método da Curva ABC.
No que se refere ao Lote 01, verificou-se que o mesmo foi aditado em 14/04/2016, com o montante contratado tendo sido alterado para R$ 3.512.474,33 (três milhões, quinhentos e doze mil, quatrocentos e setenta e quatro reais e trinta e três centavos), entretanto desse valor R$ 204.840,45 foram glosados pela Caixa, com o montante realmente contratado tendo sido definido em R$ 3.307.633,88 (três milhões, trezentos e sete mil, seiscentos e trinta e três reais e oitenta e oito centavos).
Para a realização da citada análise, na qual foi verificado, para este lote, o percentual, referente à Curva ABC, de 93,49%, os valores do SINAPI considerados para análise foram obtidos no site da Caixa Econômica Federal, para a UGI do Estado de Rondônia tomando- se como referência o mês de janeiro/2015 (data de apresentação da proposta pela empresa contratada). Já os valores referentes ao SICRO, foram obtidos, para a mesma data base.
No que se refere aos percentuais de Bônus e Despesas Indiretas – BDI foi aplicado, por esta equipe de fiscalização para a realização da análise dos preços unitários, os percentuais de 26,14% (serviços) e 13,24% (insumos), percentuais estes idênticos aos empregados pela empresa contratada. Todas as comparações foram efetuadas entre os preços contratados e os valores do SINAPI e/ou SICRO, acrescidos dos referidos percentuais de BDI.
Como metodologia de trabalho, realizou-se a comparação entre os preços dos serviços contratados e/ou readequados e aqueles constantes do SINAPI/SICRO. Para aqueles serviços que não possuíam correspondentes nos citados sistemas, foi efetuado o fechamento das Composições de Preços Unitários – CPU's, empregadas pela empresa contratada na determinação dos seus preços unitários, tendo-se mantido os valores dos coeficientes e aplicado os valores previstos nos sistemas para os custos dos insumos.
Ainda cabe ressaltar que foi empregado para a determinação de ocorrência ou não de superfaturamento por sobrepreço, o critério da compensação entre montantes de sobrepreço e subpreço, conforme entendimentos exarados pelo Tribunal de Contas da União por meio do Manual de Orientações para Elaboração de Planilhas Orçamentárias de Obras Públicas, editado em 03/12/2014.
Não obstante os preços unitários dos serviços terem sido atestados pela Comissão Permanente de Licitação - CPL, nas pessoas da sua Presidente: portadora do CPF:
***.175.101-** e membros: portadores dos CPF: ***.809.722-** e CPF: ***.647.022-**, as análises efetuadas demonstraram que alguns dos referidos serviços foram contratados com preços unitários superiores aos previstos no SINAPI/SICRO + BDI. Tais variações caracterizam a ocorrência de SUPERFATURAMENTO POR SOBREPREÇO, no montante de R$444.769,56 (quatrocentos e quarenta e quatro mil, setecentos e sessenta e nove reais e cinquenta e seis centavos), o que corresponde a 14,36% do montante analisado.
Ressaltamos, ainda, que ficou constatada a relevância dos percentuais individuais de Superfaturamento por Sobrepreço de alguns dos serviços, com os mesmos chegando a
apresentar percentuais de variação (acréscimo dos preços dos serviços contratados, em relação àqueles previstos no SINAPI/SICRO) superiores a 58,00% (58,01%; 34,53%; 26,30%,), conforme demonstrado no Quadro de Análise de Custos I, em anexo.
Com relação ao Lote 03, verificou-se que o mesmo foi aditado em 07/06/2016, com o montante contratado tendo sido alterado para R$ 8.136.640,35 (oito milhões, cento e trinta e seis mil, seiscentos e quarenta reais e trinta e cinco centavos).
Para a realização da citada análise, na qual foi verificado, para este lote, o percentual, referente à Curva ABC, de 99,97%, os valores do SINAPI considerados para análise foram obtidos no site da Caixa Econômica Federal, para a UGI do Estado de Rondônia tomando- se como referência o mês de junho/2015 (data de apresentação da proposta pela empresa contratada). Já os valores referentes ao SICRO, foram obtidos, para o mês de julho/2015, visto que o referido sistema não apresenta dados para o mês de junho do citado exercício.
No que se refere aos percentuais de Bônus e Despesas Indiretas – BDI foi aplicado, por esta equipe de fiscalização para a realização da análise dos preços unitários, os percentuais de 26,14% (serviços) e 13,24% (insumos), percentuais estes idênticos aos empregados pela empresa contratada. Todas as comparações foram efetuadas entre os preços contratados e os valores do SINAPI e/ou SICRO, acrescidos dos referidos percentuais de BDI.
Como metodologia de trabalho, realizou-se a comparação entre os preços dos serviços contratados e/ou readequados e aqueles constantes do SINAPI/SICRO. Para aqueles serviços que não possuíam correspondentes nos citados sistemas, foi efetuado o fechamento das Composições de Preços Unitários – CPU's, empregadas pela empresa contratada na determinação dos seus preços unitários, tendo-se mantido os valores dos coeficientes e aplicado os valores previstos nos sistemas para os custos dos insumos.
Ainda cabe ressaltar que foi empregado para a determinação de ocorrência ou não de superfaturamento por sobrepreço, o critério da compensação entre montantes de sobrepreço e subpreço, conforme entendimentos exarados pelo Tribunal de Contas da União por meio do Manual de Orientações para Elaboração de Planilhas Orçamentárias de Obras Públicas, editado em 03/12/2014.
Não obstante os preços unitários dos serviços terem sido atestados pela Comissão Permanente de Licitação - CPL, nas pessoas da sua Presidente: portadora do CPF:
***.175.101-** e membros: portadores dos CPF: ***.809.722-** e CPF: ***.647.022-**, as análises efetuadas demonstraram que alguns dos referidos serviços foram contratados com preços unitários superiores aos previstos no SINAPI/SICRO + BDI. Tais variações caracterizam a ocorrência de SUPERFATURAMENTO POR SOBREPREÇO, no montante de R$795.050,08 (setecentos e noventa e cinco mil, cinquenta reais e oito centavos), conforme demonstrado no Quadro de Análise de Custos I, em anexo.
Ressaltamos, ainda, que ficou constatada a relevância dos percentuais individuais de Superfaturamento por Sobrepreço de alguns dos serviços, com os mesmos chegando a apresentar percentuais de variação (acréscimo dos preços dos serviços contratados, em
relação àqueles previstos no SINAPI/SICRO) superiores a 209,00% (209,82%; 152,11%; 35,85%, 33,40%).
Com relação ao Lote 02, as análises não demonstraram a ocorrência de Superfaturamento por sobrepreço, já no que se refere ao Lote 04, o mesmo não foi analisado, devido ao fato de se encontrar ainda em fase de elaboração do projeto executivo.
Consequentemente, restou caracterizada a ocorrência de Superfaturamento por Sobrepreço, para o Contrato de Financiamento, ora em tela, em um montante geral de R$1.239.819,64 (hum milhão, duzentos e trinta e nove mil, oitocentos e dezenove reais e sessenta e quatro centavos).
Com base nessas informações, verificou-se que a presente contratação contraria o caput dos artigos 3º e 4º, do Decreto Presidencial 7.893, emitido em 08/04/2013, o qual assim define:
“Art. 3. O custo global de referência de obras e serviços de engenharia, exceto os serviços e obras de infraestrutura de transporte, será obtido a partir das composições dos custos unitários previstas no projeto que integra o edital de licitação, menores ou iguais à mediana de seus correspondentes nos custos unitários de referência do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil - Sinapi, excetuados os itens caracterizados como montagem industrial ou que não possam ser considerados como de construção civil”.
“Art. 4° O custo global de referência dos serviços e obras de infraestrutura de transportes será obtido a partir das composições dos custos unitários previstas no projeto que integra o edital de licitação, menores ou iguais aos seus correspondentes nos custos unitários de referência do Sistema de Custos Referenciais de Obras - Sicro, cuja manutenção e divulgação caberá ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - DNIT, excetuados os itens caracterizados como montagem industrial ou que não possam ser considerados como de infraestrutura de transportes“.
Ressalta-se que, por tratar-se de obras financiada com recursos obtidos de bancos públicos do Governo Federal, tais valores deveriam, obrigatoriamente, que observar os parâmetros de mercado citados, conforme diversos posicionamentos do Tribunal de Contas da União:
Acórdão 2.085/2011 – Plenário - TCU
“9.1. determinar ao BNDES, com fundamento no art. 250, inciso II, do Regimento Interno do Tribunal, que:
9.1.1. abstenha-se de liberar recursos ao subcrédito "B" (Decisão de Diretoria 1880/2010 - BNDES) para as obras do projeto Transcarioca (corredor T5), até que seja providenciada a devida regularidade ambiental do empreendimento, bem como a entrega, análise e aprovação do projeto da Etapa II da obra, que contará, necessariamente, com manifestação da instituição financeira acerca do alinhamento dos preços do orçamento com os referenciais oficiais da Administração, mormente o Sinapi e o Sicro, além da factibilidade dos prazos enunciados no projeto;” (Original sem grifo)
Xxxxxxx 1517/2011 – Plenário – TCU:
“9.1. dar ciência ao BNDES e ao Governo do Estado do Amazonas que, quanto à operação de crédito relativa às obras de construção da Arena da Amazônia:
(...)
9.1.2. o encaminhamento a esta Corte de Contas dos documentos discriminados no item III.2 do despacho supracitado envolve a análise prévia de conformidade pelo BNDES e pela CGU, levando em conta, necessariamente, a aderência dos preços contratados com os de mercado, a viabilidade do cronograma da obra, bem como o saneamento dos indícios de irregularidades constatados no projeto básico anteriormente analisado, consubstanciados na Nota Técnica n.º 1657/GSGAB/SFC/CGU/PR;” (Original sem grifo)
Diante dos fatos descritos anteriormente, os potenciais responsáveis pelos apontamentos consignados nessa constatação são: portadora do CPF: ***.175.101-**, portadores dos CPF:
***.809.722-** e CPF: ***.647.022-**, respectivamente presidente e membros da CPL, bem como o Prefeito do Município de Ariquemes/RO, portador do CPF: ***.231.656-**, responsáveis pelo atesto dos preços unitários dos serviços contratados, em todos os Termos de Contrato, analisados. Também configura potencial responsabilidade ao profissional da CAIXA responsável pela análise da planilha orçamentária do projeto, conforme será esclarecido na sequência.
Quanto à responsabilidade do profissional da Caixa Econômica Federal, cabe esclarecer que o termo do Contrato de Financiamento n° 400855-01/14, celebrado entre a CAIXA (Agente Financeiro) e a Prefeitura Municipal de Ariquemes (Tomador), estabelece em sua ‘Cláusula Vigésima Sétima– Isenção de Responsabilidade’, a ciência do tomador quanto às atribuições e isenções da CAIXA na operacionalização desse contrato, dentre as quais, apontamos:
27 - Fica o TOMADOR ciente que a CAIXA não detém competência ou atribuição para fiscalizar a atuação do TOMADOR nos procedimentos licitatórios, estando isenta de toda e qualquer responsabilidade ou obrigação para avaliar ou fiscalizar tais procedimentos.
27.1 - O TOMADOR declara que tem pleno conhecimento de que o acompanhamento da execução do objeto do contrato de financiamento e efetuado por engenheiros e arquitetos da CAIXA ou prepostos, cuja finalidade, especifica e exclusiva, é a aferição da aplicação dos recursos desembolsados ou a desembolsar.
27.2 - O TOMADOR declara ainda que tem pleno conhecimento e aquiesce que a visita técnica ao empreendimento pela CAIXA é feita exclusivamente para efeito de inspeção visual para verificação da aplicação dos recursos, não se configurando em fiscalização ou em qualquer responsabilidade técnica pela execução das obras ou serviços acompanhados pela CAIXA ou prepostos. (Original sem grifo).
Fundamentada no instrumento contratual celebrado e normativos da CAIXA que regem o assunto, a Gerência Executiva e Negocial de Governo de Porto Velho – GIGOV/PV enviou à CGU o Ofício n° 0958/2018/GIGOV/PV, de 06 de julho de 2018, esclarecendo acerca do acompanhamento da Caixa no Contrato de Financiamento n° 0400.855-01/2014.
No supracitado ofício, a CAIXA relaciona suas atribuições/competências legais no acompanhamento deste tipo de contrato, trazendo à baila excertos da XX 000 045 (Financiamento - Pro-transporte -Programa de Infraestrutura de Transporte e Mobilidade Urbana), XX 000 067 (Financiamento - Desembolso de Recursos - FGTS) e AE 104 017 (Engenharia - Análise e Acompanhamento de Empreendimentos Financiados para Entes Públicos).
Por fim, apresenta nesse expediente um resumo da sua atuação e de suas responsabilidades, as quais estão transcritas a seguir:
2.3. Concluímos que, com base no seu estatuto e normativas, não é papel da CAIXA enquanto agente financeiro analisar a legalidade de processos licitatórios elaborados por entes públicos. Também não cabe a seus técnicos exercer as atividades e responsabilidades concernentes à fiscalização de obras, visto que não possuem atribuição para tal, sendo estas caracterizadas pelas respectivas Anotações e Registros de Responsabilidade Técnica (ART/RRT).
2.3.1 Cabe também ressaltar, que pelos procedimentos descritos em suas normas, as vistorias são meramente visuais (sem o auxílio de instrumentos) e com periodicidade que inviabiliza o acompanhamento de todos os serviços. Servindo apenas para verificar a compatibilidade do avanço das obras, informado pelo Tomador; além de observar possíveis problemas de qualidade visualmente detectados na datada vistoria desses serviços. Sendo de responsabilidade exclusiva do fiscal da obra a realização das medições dos serviços e a constatação de sua qualidade, através da análise dos relatórios de controle tecnológico.
2.3.2 Lembramos que obras de pavimentação e drenagem são liberadas ao uso dos beneficiários por trecho finalizado, podendo ser objeto de vandalismo e mau uso. No entanto, observamos no relatório fotográfico da CGU que muitos problemas foram oriundos da baixa qualidade de execução dos serviços, os quais se deterioraram rapidamente, devendo ser refeitos pelas empresas executoras das obras, conforme as garantias contratuais ou de acordo com o Código Civil de 2002, no seu artigo 618.
Em que pese a CAIXA ter apresentado normativos, que de forma preponderante delega à Prefeitura (tomador) a competência de fiscalizar e acompanhar adequadamente a execução contratual, de certa maneira se eximindo de qualquer responsabilidade técnica, cabe registrar que o apontamento concernente ao superfaturamento por sobrepreço trata de orçamentação do projeto e nesse quesito são atribuições da CAIXA, previstas no item 3.5.7 da AE 104 017 (Análise de Orçamentos), verificar entre outras situações:
- Compatibilidade entre os preços propostos e aqueles praticados pelo mercado.
- Se os quantitativos dos itens de serviços/materiais significativos são compatíveis e coerentes com os projetos apresentados.
- Verificar se o preço total do Tomador é até10% superior ao preço total de referência (soma dos pregos dos itens significativos de referência e dos preços dos itens não significativos replicados da planilha proposta).
Assim, de acordo com o normativo AE 104 017, compete ao Banco verificar a compatibilidade de preços, por conseguinte o profissional da CAIXA tem responsabilidade potencial na ocorrência de superfaturamento por sobrepreço identificada nos lotes 01 e 03.
II) Quanto ao Superfaturamento por Quantitativos:
No que se refere ao quantitativos, esta equipe de fiscalização da CGU-R/RO, promoveu, no período compreendido entre 27/11 e 01/12/2017, a verificação física “in loco” dos lotes que já possuíam serviços executados e medidos, no caso os lotes 01, 02 e 03, a saber:
Com relação ao Lote 01, sob a respondabilidade da ML Construtrora e Empreendimentos Ltda., ficou constatado que os serviços foram executados sob a responsabilidade técnica dos engenheiros civis de CPF: ***.964.486-** e CPF: ***.734.139-**, conforme definido em Anotações de Responsabilidade Técnica – ART, emitidas em 29/04/2015 e 20/07/2015 e fiscalizados, por parte da Prefeitura de Ariquemes/RO, por Comissão de Recebimento e Fiscalização, de Obras em Execução, instituída em 15/05/2015, pela Portaria 050/PGM/2015,
com a mesma sendo composta pelos engenheiros civis de CPF: ***.934.682-**; CPF:
***.876.343-** e CPF: ***.610.112-**.
Os referidos serviços encontram-se considerados como concluídos, pela entidade, inclusive com Termo de Recebimento Definitivo emitido, em 09/12/2017, tendo como signatários os componentes da referida Comissão de Fiscalização, com exceção do engenheiro de CPF:
***.934.682-**, o qual foi substituído pela engenheira Chefe do NUCEX – Núcleo Executivo de Engenharia, Projetos e Fiscalização, CPF: ***.544.632-**. Durante a execução dos referidos serviços foram expedidos 07 Boletins de Medição, os quais atestam a execução de 94,16% dos serviços, perfazendo um montante medido de R$3.307.633,88 (três milhões, trezentos e sete mil, seiscentos e trinta e três reais e oitenta e oito centavos), visto que os outros serviços não executados foram glosados de forma definitiva pela Caixa.
A partir da referida verificação física “in loco” na qual foram visitadas as 04 galerias edificadas e, mediante cotejamento entre as informações constantes do 7º Boletim de Medição Acumulado (Boletim de Medição Final), com os dados obtidos mediante levantamento das dimensões e quantitativos dos serviços efetivamente executados, ficou constatada a ocorrência de SUPERFATURAMENTO POR QUANTITATIVOS, ou seja, quantitativos de serviços medidos e pagos que não foram efetivamente executados, que importam em um montante de R$ 43.611,31 (quarenta e três mil, seiscentos e onze reais e trinta e um centavos), conforme descriminado no quadro abaixo:
ITE M | DESCRIÇÃO | UNID | QUANT MEDID A¹ | QUANT EXECUT ² | DIFER | SUPERFA T (R$) |
5.1. 4 | Transporte comercial, basculante. 6m³. rod. pavimentada, bota fora, galeria 01 | M3xk m | 1.111,77 | 774,75 | 337,02 | 232,54 |
5.1. 5 | Transporte comercial, basculante. 6m³. rod pavimentada, bota fora, galeria 02 | M3xk m | 7.150,64 | 5.298,04 | 1.852,6 0 | 1.278,29 |
ITE M | DESCRIÇÃO | UNID | QUANT MEDID A¹ | QUANT EXECUT ² | DIFER | SUPERFA T (R$) |
5.1. 6 | Transporte comercial, basculante. 6m³. rod pavim, bota fora, galeria 03 | M3xk m | 3.671,74 | 2.728,11 | 943,63 | 651,10 |
5.1. 7 | Transporte comercial, basculante. 6m³. Rod pavim, bota fora, galeria 04 | M3xk m | 5.833,22 | 3.618,96 | 2.214,2 6 | 1.527,84 |
5.2. 4 | Transporte comercial, basculante. 6m³. Rod pavim, jazida, galeria 01 | M3xk m | 54.309,2 4 | 52.798,08 | 1.511,1 6 | 1.042,70 |
5.2. 5 | Transporte comercial, basculante. 6m³. rod pavim, jazida, galeria 02 | M3xk m | 106.571, 53 | 90.076,30 | 16.495, 23 | 11.381,71 |
5.2. 6 | Transporte comercial, basculante. 6m³. Rod pavim, jazida, galeria 03 | M3xk m | 84.947,0 2 | 69.745,88 | 15.201, 14 | 10.488,79 |
5.2. 10 | Transporte comercial, basculante. 6m³. Rod pavim, jazida, galeria 04 | M3xk m | 55.319,3 6 | 43.767,54 | 11.551, 82 | 7.970,76 |
TOTAL SEM BDI | 34.573,73 | |||||
BDI | 9.037,57 | |||||
TOTAL GERAL | 43.611,31 |
¹ quantidade medida, atestada e paga pela Prefeitura de Ariquemes/RO;
² quantidade aferida em vistoria “in loco” realizada pela CGU;
Diante dos fatos descritos, os potenciais responsáveis pelos apontamentos consignados nessa constatação são: os engenheiros fiscais componentes da citada Comissão de Recebimento e Fiscalização, portadores dos CPF: ***.934.682-**, CPF: ***.876.343-**, CPF: ***.610.112-
** e a Chefe do NUCEX – Núcleo Executivo de Engenharia, Projetos e Fiscalização, CPF:
***.544.632-**, responsáveis pelo atesto da execução dos serviços inclusos nos Boletins de Medição, bem como pela emissão do Termo de Recebimento Definitivo dos Serviços.
No tocante a responsabilidade, citam-se, ainda, os senhores portadores dos CPF: ***.964.486-
** e CPF: ***.734.139-**, Responsáveis Técnicos pela execução dos serviços, por parte da empresa contratada.
Já no que se refere ao Lote 02, também sob a respondabilidade da ML Construtrora e Empreendimentos Ltda, ficou constatado que os serviços estão sendo executados, da mesma forma que no Lote 01, sob a responsabilidade técnica dos engenheiros civis, portadores dos CPF: ***.964.486-** e CPF: ***.734.139-**, conforme definido em Anotações de Responsabilidade Técnica – ART, emitidas em 26/09/2017 e 02/10/2017 e fiscalizados, por parte da Prefeitura de Ariquemes/RO, por Comissão de Recebimento e Fiscalização, de Obras em Execução, instituída em 08/11/2017, pela Portaria 282/PGM/2017, com a mesma sendo composta pelos engenheiros civis portadores dos CPF: ***.999.872-**; CPF: ***.876.343-
** e CPF: ***.610.112-**.
Os referidos serviços encontram-se em execução, tendo sido emitido, até a data de realização dos trabalhos (27/11 a 01/12/2017) desta equipe de fiscalização da CGU-R/RO, apenas 01 Boletim de Medição, em 08/11/2017, entretanto o mesmo já atesta a execução de 43,23% dos serviços, perfazendo um montante medido de R$ 4.728.880,84 (quatro milhões, setecentos e vinte e oito mil, oitocentos e oitenta reais e oitenta e quatro centavos).
A partir da referida verificação física “in loco” na qual foram conferidos todos os serviços de pavimentação já executados e, mediante cotejamento entre as informações constantes do 1º Boletim de Medição, com os dados obtidos mediante levantamento das dimensões e quantitativos dos serviços efetivamente executados, ficou constatada a ocorrência de SUPERFATURAMENTO POR QUANTITATIVOS, ou seja, quantitativos de serviços medidos que não foram efetivamente executados, que importam em um montante de R$ 94.252,53 (noventa e quatro mil, duzentos e cinquenta e dois reais e cinquenta e três centavos), conforme descriminado no quadro abaixo.
ITE M | DESCRIÇÃO | UNI D | QUANT MEDIDA ¹ | QUANT EXECUT ² | DIFER | SUPERF AT (R$) |
5.3. 6 | Transporte comercial, basculante. 10m³. rod pavim, jazida - Sub-base | M3xk m | 18.072,73 | 17.194,21 | 878,52 | 676,46 |
6.3. 6 | Transporte comercial, basculante. 10m³. rod pavim, jazida - Sub-base | M3xk m | 5.386,48 | 4.819,37 | 567,11 | 436,67 |
ITE M | DESCRIÇÃO | UNI D | QUANT MEDIDA ¹ | QUANT EXECUT ² | DIFER | SUPERF AT (R$) |
6.3. 7 | Transporte comercial, basculante. 10m³. rod pav, jazida – base | M3xk m | 8.142,14 | 6.708,20 | 1.433,94 | 1.104,13 |
8.3. 2 | Escavação mecânica, 1a cat | M3 | 5.736,52 | 4.804,81 | 931,71 | 1.714,35 |
8.3. 3 | Base de solo estab, s/ mistura | M3 | 5.736,52 | 4.804,81 | 931,71 | 7.509,58 |
8.3. 4 | Indenização de jazida | M3 | 5.736,52 | 4.804,81 | 931,71 | 2.347,91 |
8.3. 5 | Carga e descarga de solo | M3 | 7.170,65 | 6.006,02 | 1.164,63 | 1.770,24 |
8.3. 7 | Transporte comercial, basculante. 10m³. rod pavim, jazida - Sub-base | M3xk m | 60.569,51 | 25.581,67 | 34.987,84 | 26.940,64 |
8.3. 6 | Transporte comercial, basculante. 10m³. rod pav, jazida – base | M3xk m | 67.426,59 | 25.581,67 | 41.844,92 | 32.220,59 |
TOTAL SEM BDI | 74.720,57 | |||||
BDI | 19.531,96 | |||||
TOTAL GERAL | 94.252,53 |
¹ quantidade medida, atestada pela Prefeitura de Ariquemes/RO;
² quantidade aferida em vistoria “in loco” realizada pela CGU;
Diante dos fatos descritos, os potenciais responsáveis pelos apontamentos consignados nessa constatação são: os engenheiros fiscais componentes da citada Comissão de Recebimento e Fiscalização, portadores dos CPF: ***.999.872-**; CPF: ***.876.343-** e CPF:
***.610.112-**, responsáveis pelo atesto da execução dos serviços inclusos no Boletim de Xxxxxxx.Xx tocante a responsabilidade, cite-se, ainda, os senhores de CPF: ***.964.486-** e CPF: ***.734.139-**, CPF: ***583.282.469-** e CPF: ***.581.899-**, Responsáveis Técnicos pela execução dos serviços, por parte da empresa contratada.
Com relação ao Lote 03, sob a responsabilidade do Consórcio Pathernom Construções e Locações Ltda., ficou constatado que os serviços foram executados sob a responsabilidade técnica dos engenheiros civis portadores dos CPF: ***.809.283-** e CPF: ***.253.002-**, conforme definido em Anotações de Responsabilidade Técnica – ART, ambas emitidas em 20/08/2015 e fiscalizados, por parte da Prefeitura de Ariquemes/RO, por Comissão de Recebimento e Fiscalização, de Obras em Execução, instituída em 15/05/2015, pela Portaria 050/PGM/2015, com a mesma sendo composta pelos engenheiros civis portadores dos CPF:
***.934.682-**; CPF: ***.876.343-** e CPF: ***.610.112-**.
Os referidos serviços encontram-se em execução, tendo sido emitidos, até a data de realização dos trabalhos (27/11 a 01/12/2017) desta equipe de fiscalização da CGU-R/RO, 14 Boletins de Medição Acumulados, os quais atestam a execução de 82,46% dos serviços, perfazendo um montante medido de R$ 6.709.231,12 (seis milhões, setecentos e nove mil, duzentos e trinta e um reais e doze centavos). Cabe ressaltar que o mais recente Boletim de Medição (14º) apresentou alteração na Comissão de Recebimento e Fiscalização,com o engenheiro de CPF:
***.934.682-**, tendo sido substituído pelo também engenheiro de CPF: ***.999.872-**.A execução dos serviços também foi atestada pela Caixa, mediante a emissão de 14 Relatórios
de Acompanhamento de Empreendimentos Acumulados, os quais corroboram inclusive o percentual de execução.
A partir da referida verificação física “in loco” na qual foram conferidos todos os quantitativos dos serviços de pavimentação e drenagem inclusos nos 14 Boletins de Medição e, mediante cotejamento entre as informações constantes do 14º Boletim de Medição Acumulado (Boletim de Medição mais recente), com os dados obtidos mediante levantamento das dimensões e quantitativos dos serviços efetivamente executados, ficou constatada a ocorrência de SUPERFATURAMENTO POR QUANTITATIVOS, ou seja, quantitativos de serviços medidos e pagos que não foram efetivamente executados, que importam em um montante de R$ 96.311,49 (noventa e seis mil, trezentos e onze reais e quarenta e nove centavos), conforme descriminado no quadro abaixo.
ITE M | DESCRIÇÃO | UNID | QUANT MEDIDA ¹ | QUANT EXECUT ² | DIFER | SUPERFA T (R$) |
5.3. 1 | Regularização e compactação de sub leito, espessura 20 cm | M2 | 15.074,17 | 13.195,55 | 1.878,62 | 1.521,68 |
5.3. 2 | Escavação mecânica de material, 1a categoria, jazida | M3 | 5.975,21 | 5.674,94 | 300,27 | 537,48 |
5.3. 3 | Base de solo estab, s/mistura | M3 | 5.975,21 | 5.674,94 | 300,27 | 2.017,81 |
5.3. 4 | Carga e descarga de sol, em basculante | M3 | 7.469,02 | 7.093,68 | 375,34 | 465,42 |
5.3. 5 | Transporte comercial, basculante. 6m3. rodovia pavimentada, jazida | M3xK m | 71.627,90 | 56.018,75 | 15.609,15 | 12.643,41 |
5.3. 6 | Pintura de ligação, com emulsão RR-2C | M2 | 13.324,04 | 11.912,33 | 1.411,71 | 1.454,06 |
5.3. 8 | Imprimação de base com emulsão CM-30 | M2 | 13.324,04 | 11.912,33 | 1.411,71 | 5.180,98 |
5.3. 10 | Fabricação e aplicação de CBUQ, CAP 50/70 | Ton. | 1.495,96 | 1.429,48 | 66,48 | 10.631,48 |
6.3. 4 | Base de solo estab, s/ mistura | M3 | 7.949,12 | 6.511,78 | 1.437,34 | 9.658,92 |
6.3. 6 | Transporte comercial, basculante. 6m3. rodovia pavimentada, jazida | M3xK m | 101.667,5 8 | 89.906,42 | 11.761,16 | 9.526,54 |
7.3. 5 | Transporte comercial, basculante. 6m3. rodovia pavimentada, jazida | M3xK m | 121.334,2 1 | 102.468,0 4 | 18.866,17 | 15.281,60 |
7.6. 00 | Xxxx XXXX 1,20m em concreto ciclópico | UNID | 3,00 | 0,00 | 3,00 | 7.433,46 |
TOTAL SEM BDI | 76.352,85 | |||||
BDI | 19.958,64 | |||||
TOTAL GERAL | 96.311,49 |
¹ quantidade medida, atestada e paga pela Prefeitura de Ariquemes/RO;
² quantidade aferida em vistoria “in loco” realizada pela CGU;
Ressalta-se ainda que, para realização dessa análise, foram considerados os preços unitários de mercado, ou seja, aqueles já criticados por ocasião da análise de Superfaturamento por Sobrepreço, com o intuito de se evitar glosa em duplicidade.
Diante dos fatos descritos, os potenciais responsáveis pelos apontamentos consignados nessa constatação são: os engenheiros fiscais componentes da citada Comissão de Recebimento e Fiscalização, os portadores dos CPF: ***.999.872-**; CPF: ***.876.343-** e CPF:
***.610.112-**, responsáveis pelo atesto da execução dos serviços inclusos no Boletim de Medição.
No tocante a responsabilidade, cite-se, ainda, os senhores de CPF: ***.809.283-** e CPF:
***.253.002-**, Responsáveis Técnicos pela execução dos serviços, por parte da empresa contratada.
Com relação ao Lote 04, o mesmo não foi analisado, devido ao fato de ainda não ter sido emitido nenhum Boletim de Medição de Serviços.
Consequentemente, restou caracterizada a ocorrência de Superfaturamento por quantitativos, para o Contrato de Financiamento, ora em tela, em um montante geral de R$1.239.819,64 (hum milhão, duzentos e trinta e nove mil, oitocentos e dezenove reais e sessenta e quatro centavos).
À vista do exposto, resta comprovado que os pagamentos realizados configuram a ocorrência de Superfaturamento por Quantitativos e demonstram que a entidade contrariou o disposto nos artigos 62 e 63 da Lei n. º 4.320/64, que assim definem:
“Art. 62. O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado e após sua regular liquidação.
Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.
§ 1° Essa verificação tem por fim apurar:
I - a origem e o objeto do que se deve pagar;
II - a importância exata a pagar;
III - a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.
§ 2º A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços prestados terá por base: I - o contrato, ajuste ou acordo respectivo;
II - a nota de empenho;
III - os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva do serviço” (Original sem grifo).
IV) Conclusão quanto ao Superfaturamento:
Consequentemente, mediante os fatos acima listados, restou caracterizada, até a data de realização dos trabalhos desta equipe da CGU, a ocorrência de Superfaturamento em um montante de R$ 1.473.994,96 (hum milhão, quatrocentos e setenta e três mil, novecentos e noventa e quatro reais e noventa e seis centavos), assim composto: R$ 1.239.819,64 (hum milhão, duzentos e trinta e nove mil, oitocentos e dezenove reais e sessenta e quatro centavos)
de Superfaturamento por Sobrepreço e R$ 234.175,32 (duzentos e trinta e quatro mil, cento e setenta e cinco reais e trinta dois centavos) de Superfaturamento por Quantitativos.
Sobre o impacto, cabe anotar que o superfaturamento importa em desvio de recursos públicos e pagamento indevido, com prejuízo ao Erário identificado, além do potencial impacto negativo no cumprimento dos objetivos da obra construída, ante as alterações nas especificações, o que ocasiona baixa qualidade nos serviços executados, impactando a segurança da obra rodoviária e sua durabilidade:
Segundo XXXXXXX XXXX (1993), “o superfaturamento de um contrato administrativo consiste em procedimento doloso no sentido de lesar o erário público, por meio do expediente da prática de preços acima dos padrões de mercado, com desrespeito aos princípios da economicidade e razoabilidade que devem nortear a avença administrativa.
Dito de outra maneira, superfaturamento implica na emissão de fatura em valor superior ao Valor efetivo do bem, visando – no mais das vezes – a um locupletamento de alguma das partes por meio da apropriação dessa diferença. ” (MEDIDAS PARA EVITAR O SUPERFATURAMENTO DECORRENTE DOS “JOGOS DE PLANILHA” EM OBRAS PÚBLICAS, XXXXXX XXXXXXXX XXXXXXXXX, 2006, UNB, pág. 2, disponível em
xxxx://xxxxxx0.xxx.xxx.xx/xxxxxx/xxx/xxxxxx/xxxx/0000000.XXX).
Manifestação da Unidade Examinada
O gestor, por meio do ofício nº 117/SEMGOV/PMA/2018, de 02 de abril de 2018, apresentou a seguinte manifestação, editada apenas quanto ao nome de pessoas citadas e aos seus números de CPF, a fim de preservá-las:
“O Relatório Preliminar de Fiscalização no seu item 2.1.7, inciso I quanto ao Superfaturamento por sobrepreço, conclui do seguinte modo:
Diante dos fatos descritos anteriormente, os potenciais responsáveis pelos apontamentos consignados nessa constatação são os portadores do CPF:
***.175.101-**, CPF: ***.809.722-** e CPF: ***.647.022-**, respectivamente presidente e membros da CPL, bem como o Prefeito do Município de Ariquemes/RO, portador do CPF: ***.231.656-**, responsáveis pelo atesto dos preços unitários dos serviços contratados, em todos os Termos de Contrato, analisados.
Antes de adentrar no mérito é imperioso esclarecer que em qualquer procedimento licitatório que envolva serviços de engenharia a comissão Permanente de Licitação não participada fase de elaboração das planilhas de preço, tão pouco da elaboração de Projeto Básico ou Executivo. A elaboração destas planilhas, cronogramas e demais peças técnicas, é atividade exclusiva do setor competente, através de profissional habilitado e designado para tal, conforme Resolução n° 2018 de 29 de junho de 1973.
“Art. 1° Para efeito de fiscalização do exercício profissional correspondente às diferentes modalidades de Engenharia, Arquitetura e Agronomia em nível superior e em nível médio, ficam designados as seguintes atividades:
Atividade 01 - Supervisão, coordenação e orientação técnica; Atividade 02 - Xxxxxx, planejamento, projeto e especificação; Atividade 03 - Estudo de viabilidade técnico-econômico; Atividade 04 - Assistência, assessoria e consultoria; Atividade 05 - Direção de obra e serviço técnico;
Atividade 06 - Vistoria, pericia avaliação, arbitramento, laudo e parecer técnico;
Atividade 07 - Desempenho de cargo e função técnica;
Atividade 08 - Ensino, pesquisa, análise, experimentação, ensaio e divulgação técnica: extensão;
Atividade 09 – Elaboração de Orçamento;
Atividade 10 – Padronização, mensuração e controle de qualidade; Atividade 11 – Execução de obra e serviço técnico;
Atividade 12 – Fiscalização de obra e serviço técnico; Atividade 13 – Produção técnica e especializada; Atividade 14 – Condução de trabalho técnico;
Atividade 15 – condução de equipe de instalação, montagem, operação, reparo ou manutenção;
Atividade 16 – Execução de Instalação, montagem e reparo
Atividade 17 - Operação e manutenção de equipamentos e instalação; Atividade 18 – Execução desenho técnico. ”
Vale citar ainda o Manual de Recomendações para obras públicas publicadas pelo TCU, onde, resta claro a competência sobre os orçamentos que dão base ás licitações, senão vejamos:
“5.2.7.1 Responsabilidade técnica A Lei n° 5.194/1966 estabelece que:
Os estudos, plantas, projetos, laudos e qualquer outro trabalho de engenharia, de arquitetura e de agronomia, quer público, quer particular, somente poderão ser submetidos ao julgamento das autoridades competentes e só terão valor jurídico quando seus autores forem profissionais habilitados de acordo com esta lei. ”
Registro de Responsabilidade Técnica (RRT). Finalmente, o TCU já se manifestou pela necessidade de que o órgão contratante:
“[...] colha a assinatura dos responsáveis por cada etapa do projeto básico (caderno de especificações, de encargos, plantas, orçamentos, etc.)
(...), como forma de evidenciar autorias e atribuir responsabilidades. Fonte: TCU. OBRAS PÚBLICAS. Recomendações Básicas para a contratação e fiscalização de Obras de Edificações Públicas. 4ª edição Brasilia,2014. ”
Ainda em referência a Sobrepreço, em consulta formulada junto ao Portal de Zênite, em artigo denominado “Sobrepreço em obras públicas: metodologia a ser adotada segundo o TCU”, extraímos a seguinte informação:
“De acordo com o que registrado pela Rel. Min. Xxx Xxxxxx no Acórdão n° 3650/2013-Plenário, tal compreensão já havia sido adotada no acórdão n° 3443/2012 – Plenário no qual restou assim consignado:
“Registro que considero cabido, em princípio, a aplicação desse método de sobreavaliação quando constatado ainda em fase editalícia. Xxxxxx, o gestor não pode se afastar do seu dever em balizar os preços unitários de seu certame pelos referenciais da LDO, fazendo valer critérios de aceitabilidade de preços unitários e globais, tal qual prevê o art. 40, inciso X, da Lei 8.666/93
(xxxxx://xxx.xxxxxx.xxxx.xx/xxxxxxxxxx-xx-xxxxx-xxxxxxxx-xxxxxxxxxxx- a-ser-adotada-segundo-o-tcu/) “
Ressalte-se que esta foi uma preocupação da Administração quando elaboração do termo editalício, quando definiu:
“12.3.1. Os preços unitários máximos que a Prefeitura Municipal de Ariquemes admite pagar para a execução do objeto desta licitação são definidos em seu orçamento de referência.
12.3.2. Os preços unitários não poderão ser superiores, bem como os quantitativos inferiores ou superiores aos previstos na planilha orçamentaria. ”
No ensejo, por correlação ao assunto em comento, destacamos o enunciado do TCU, através do Acórdão 1733/2014-Plenário:
“Não é razoável imputar responsabilidade aos gestores por eventuais irregularidades atinentes ao orçamento estimativo quando se tratar de empreendimento complexo e o orçamento for elaborado e/ ou revisado por unidades ou equipes técnicas especializadas. Nessas condições, a responsabilidade deve recair exclusivamente sobre quem elaborou/revisou o orçamento. ”
(Fonte: xxxxx://xxxxxx.xxx.xxx.xx/xxxxxxxx.Xxxxxxxxxxxxxx/#/xxxxxxxxxxxx/00/*/X EY:JURISPRUDENCIA-SELECIONADA- 14825/DTRELEVANCIA%2520desc%252C%2520COLEGIADO%2520as c%252C%2520ANO ACORDAO%2520dsc%252C%2520NUMACORDAO%2520desc/false/l)
Registra-se ainda que a Presidente a época da realização do certame, bem como os membros da comissão não possuem competência técnica nem formação profissional especializada para elaboração ou analise de peças ou serviços técnicos relativos a área de engenharia.
Neste sentido, conforme constam no próprio relatório, no que tange as propostas de preços a CPL através da sua Presidente e de seus membros., solicitaram do Núcleo Executivo de Engenharia - NUCEX parecer técnico quanto às Propostas de Preços apresentadas pelas empresas participantes e utilizou como base estes pareceres para recusa ou aceitabilidade das propostas.
E de grande valia informar que a NUCEX - Núcleo Executivo de Engenharia, Projetas e Fiscalização e o departamento que possui competência para se manifestar em questões
relativas nos documentos técnicos da área de engenharia, arquitetura ou similares, por possuir em seu quadro de funcionários, profissionais técnicos habilitados neste quesito (técnicos em edificações, engenheiros e arquitetos).
Logo, a Comissão Permanente de Licitação não foi responsável pelas análises das planilhas orçamentárias apresentadas pelas licitantes. É oportuno ainda destacar que nenhuma empresa foi desclassificada por ter apresentado valores unitários acima dos estimados na planilha orçamentária da administração, e que esta estava embasada nos preços referenciais das Tabelas Oficiais, praticadas na época dos certames.
É importante observar que os atas subsequentes aos pareceres técnicos exarados foram revestidos da presunção da legitimidade, o que significa que, presume-se que os fatos alegados pelo Poder Público são verdadeiros (presunção de veracidade) c, também, que houve a correta aplicação da norma (presunção da legalidade). Neste sentido, tem-se então, os dois aspectos da presunção da legitimidade, não cabendo, portanto, a CPL, duvidar de documentos exarados por profissionais habilitados para isto.
Sobre o assunto, Xxxxxxxxx, especialista em Direito Público, discorre em seu artigo que:
"Cabe ainda registrar que o atributo da presunção de legitimidade pode ser dividido em dois aspectos, a saber: presunção de legalidade. Significando que se presume que a interpretação e/ou a aplicação da norma jurídica pela Administração foi correta; e presunção de veracidade, significando que se presume que os fatos alegados pela Administração existem ou ocorreram, ou, são verdadeiros. "
Assim, no ato das atribuições pertinentes a CPL e de posse destes documentos emitidos pela NUCEX, a comissão efetuou a devida classificação ou desclassificação das empresas.
Por fim chegamos à conclusão que a CPL não deu causa a esta alegação de superfaturamento, pois, além de não ter sido responsável pela análise das Planilhas, os RDC que licitaram os Lotes I e III, foram objetos de recursos administrativos e não cabia a CPL a análise das peças recursais, sendo uma competência do chefe do poder executivo. Conforme lei do RDC n° 12.462 de 04/08/11:
"Art. 28. Exauridos os recursos administrativos, o procedimento licitatório será encerrado e encaminhado à autoridade superior, que poderá:
I - determinar o retorno dos autos para saneamento de irregularidades que forem supríveis;
II- anular o procedimento, no todo ou em parte, por vício insanável:
III - revogar o procedimento por motivo de conveniência e oportunidade; ou
IV. adjudicar o objeto e homologar a licitação.
Art. 45. Dos alas da administração pública decorrentes da aplicação do RDC caberão:
§ 6. O recurso será dirigido à autoridade superior por intermédio da autoridade que praticou o ato recorrido, cabendo a esta reconsiderar sua decisão no prato de 5 (cinco) dias úteis, contados do seu recebimento, sob pena de apuração de responsabilidade.”
Análise do Controle Interno
Com relação aos elementos apresentados pela Secretaria de Planejamento, Orçamento e Gestão do município de Ariquemes/RO, em resposta ao item 2.1.7 (Ocorrência de Superfaturamento no montante de R$ 1.473.994,96), do Relatório Preliminar de Fiscalização nº 201800033, o qual retrata as constatações encontradas pela Controladoria Geral da União, Regional Rondônia – CGU-R/RO, nos trabalhos de fiscalização realizados em obras de Pavimentação e Qualificação de Vias Urbanas, inclusas no âmbito do Programa Pró- transporte, temos a declarar os seguintes fatos:
I – Superfaturamento por Sobrepreço
Com relação ao Superfaturamento por sobrepreço, não acatamos a alegação apresentada pela entidade fiscalizada, onde a mesma afirma que “ Por todo o exposto, concluímos que os indícios de irregularidades identificados no Relatório Preliminar de Fiscalização, concernente à suposta restrição de competitividade, favorecimento e empresa e ocorrência de Superfaturamento, não se confirmam”, visto que, na realização das análises foram observadas as determinações contidas no arcabouço legislativo referente às mesmas, no caso o Artigo 4º do Decreto Presidencial 7983/2013, emitido em 08/04/2013, assim como os entendimentos exarados pelo Tribunal de Contas da União por meio do Manual de Orientações para Elaboração de Planilhas Orçamentárias de Obras Públicas, editado em 03/12/2014, a saber:
Com relação aos Preços dos serviços contratados, tomou-se por referência as Planilhas Orçamentárias vigentes, definidas após a ocorrência de Termos Aditivos porventura emitidos, procedendo-se a análise dos preços unitários dos serviços, em comparação àqueles previstos nos Sistemas Referenciais de Custos da União, no caso, o SINAPI (Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil), mantido pela Caixa Econômica Federal e/ou SICRO (Sistema de Custos de Obras Rodoviárias), mantido pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes – DNIT, conforme previsto no Artigo 4º do Decreto Presidencial 7983/2013, emitido em 08/04/2013, com as referidas análises foram baseadas nos percentuais previstos no método da Curva ABC.
No que se refere aos percentuais de Bônus e Despesas Indiretas – BDI foi aplicado, por esta equipe de fiscalização para a realização da análise dos preços unitários, percentuais idênticos aos empregados pelas empresas contratadas, pois os mesmos se encontravam dentro da faixa recomendada pelo Tribunal de Contas da União - TCU. Todas as comparações foram efetuadas entre os preços contratados e os valores do SINAPI e/ou SICRO, acrescidos dos referidos percentuais de BDI.
Como metodologia de trabalho, realizou-se a comparação entre os preços dos serviços contratados e/ou readequados e aqueles constantes do SINAPI/SICRO, tendo sido considerada como data base, a data de apresentação das propostas das empresas contratadas. Para aqueles serviços que não possuíam correspondentes nos citados sistemas, foi efetuado o fechamento das Composições de Preços Unitários – CPU's, empregadas pelas referidas
empresas, na determinação dos seus preços unitários, tendo-se mantido os valores dos coeficientes e aplicado os valores previstos nos sistemas para os custos dos insumos.
Ainda cabe ressaltar que foi empregado para a determinação de ocorrência ou não de superfaturamento por sobrepreço, o critério da compensação entre montantes de sobrepreço e subpreço, conforme entendimentos exarados pelo Tribunal de Contas da União por meio do Manual de Orientações para Elaboração de Planilhas Orçamentárias de Obras Públicas, editado em 03/12/2014.
Consequentemente, mantemos a constatação em epígrafe, e reiteramos a ocorrência de Superfaturamento por Sobrepreço, no montante de R$ 1.239.819,64 (um milhão, duzentos e trinta e nove mil, oitocentos e dezenove reais e sessenta e quatro centavos).
No que se refere imputação de responsabilidades, acatamos as justificativas apresentadas pela Comissão Permanente de Licitação – CPL da entidade fiscalizada e concordamos com a substituição dos integrantes da referida CPL, pelos integrantes do Núcleo Executivo de Engenharia, Projetos e Fiscalização da Prefeitura de Ariquemes –NUCEX, desde que sejam apresentados os Pareceres Técnicos, emitidos pelo citado Núcleo, para cada certame licitatório, inclusive com a designação específica do autor de cada Parecer.
I – Superfaturamento por Quantitativos:
a – Lote 01
Com relação aos itens aqui contestados (5.1.4; 5.1.5; 5.1.6; 5.1.7; 5.2.4; 5.2.5; 5.2.7; 5.2.10) verificamos que as divergências entre os quantitativos medidos pela entidade fiscalizada daqueles medidos pela CGU são oriundas de variações entre as Distâncias Médias de Transporte – DMT, empregadas. As alegações apresentadas pelo referido órgão não podem prosperar, visto que por ocasião do levantamento das DMT, por parte dos integrantes da equipe da CGU-R/RO, essa equipe esteve sempre acompanhada de um engenheiro designado pelo NUCEX, setor responsável pela fiscalização dos serviços, tendo sido, inclusive, o citado integrante do NUCEX que informava e o local e a rota utilizada para acesso, tanto para as jazidas de insumos, quanto para o local do Bota-fora. Consequentemente, reafirmamos a correção dos valores das DMT levantados por essa equipe e mantemos a ocorrência de superfaturamento dos itens citados.
b – Lote 02
Com relação aos itens: 5.3.6; 6.3.6; 6.3.7; 8.3.6 e 8.3.7; verificamos que as divergências entre os quantitativos medidos pela entidade fiscalizada daqueles medidos pela CGU são oriundas de variações entre as DMT, empregadas. As alegações apresentadas pelo referido órgão não podem prosperar, visto que por ocasião do levantamento das DMT, por parte dos integrantes da equipe da CGU-R/RO, essa equipe esteve sempre acompanhada de um engenheiro designado NUCEX, tendo sido, inclusive, esse próprio servidor que informava e o local e a rota utilizada para acesso, tanto para as jazidas de insumos, quanto para o local do Bota-fora. Consequentemente, reafirmamos a correção dos valores das DMT levantados por essa equipe e mantemos a ocorrência de superfaturamento dos itens citados.
Já com referência aos itens: 8.3.2; 8.3.3; 8.3.4; 8.3.5; 8.3.6; e 8.3.7, constatamos que as divergências entre os quantitativos medidos pela entidade fiscalizada daqueles medidos pela CGU, refere-se à não inclusão de 872,20 m³ de reforço de subleito. As alegações apresentadas pelo referido órgão não podem prosperar, visto que por ocasião do levantamento dos quantitativos, mediante verificação ”In Loco”, realizados no período de 27/11 a 01/12/2017, pelos integrantes da equipe da CGU-R/RO, onde a mesma esteve sempre acompanhada de um engenheiro designado pelo NUCEX, foi efetuado, na presença do citado servidor, o questionamento ao corpo técnico da empresa responsável pela execução dos serviços (visto que a obra já se encontrava com trechos com pavimentação asfáltica implantada) e, em nenhum momento foi relatada a execução, até aquela data, de qualquer quantitativo de serviço de reforço de subleito, ou apresentada qualquer documentação comprobatória referente à execução de tais serviço.
Por conseguinte, como nas contestações, aqui apresentadas pela entidade auditada, não consta qualquer relatório referente aos resultados da extração de corpos de prova que venham a subsidiar a afirmação da realização dos alegados quantitativos do serviço “Reforço de Subleito”, reafirmamos a correção dos valores levantados por essa equipe e mantemos a ocorrência de superfaturamento dos itens citados.
c – Lote 03
Com relação aos itens: 5.3.5; 6.3.6 e 7.3.5; verificamos que as divergências entre os quantitativos medidos pela entidade fiscalizada daqueles medidos pela CGU são oriundas de variações entre as DMT, empregadas. As alegações apresentadas pelo referido órgão não podem prosperar, visto que por ocasião do levantamento das DMT, por parte dos integrantes da equipe da CGU-R/RO, essa equipe esteve sempre acompanhada de um engenheiro designado NUCEX, tendo sido, inclusive, esse próprio servidor que informava e o local e a rota utilizada para acesso, tanto para as jazidas de insumos, quanto para o local do Bota-fora. Consequentemente, reafirmamos a correção dos valores das DMT levantados por essa equipe e mantemos a ocorrência de superfaturamento dos itens citados.
Já com referência aos itens: 5.3.1; 5.3.2; 5.3.3; 5.3.4; 5.3.5; 5.3.8 e 5.3.10 onde a citada entidade afirma que no levantamento dos quantitativos a equipe da CGU-R/RO, desconsiderou “ as áreas de limpa rodas, união de pistas e retornos”, consideramos tal alegação improcedente, pois quando do levantamento dos quantitativos a equipe de fiscalização levou em consideração todas as áreas apontadas, como inclusas nos Boletins de Medição, pelo engenheiro designado pelo NUCEX, para acompanhar a realização dos trabalhos, fato este que pode inclusive ser comprovado na memória de cálculo de levantamento dos quantitativos. Por conseguinte, reafirmamos a correção dos valores levantados por essa equipe e mantemos a ocorrência de superfaturamento dos itens citados.
Com relação ao item 6.3.4, onde a entidade afirma que “haviam trechos que já haviam recebido pavimentação asfáltica em CBUQ na data da vistoria In Loco da CGU, e esses quantitativos de aplicação do CBUQ não estavam atestados até a 14ª Medição, mas os serviços de execução de base e sub-base desse trecho estavam e que não foram considerados pela equipe da CGU, por ocasião da realização do levantamento dos quantitativos“. Tal
alegação não procede, visto que por ocasião da efetivação do citado levantamento de quantitativos, a equipe de fiscalização levou em consideração todas as áreas apontadas, como inclusas nos Boletins de Medição, pelo engenheiro designado pelo NUCEX, para acompanhar a realização dos trabalhos. Por conseguinte, reafirmamos a correção dos valores levantados por essa equipe e mantemos a ocorrência de superfaturamento do item citado.
Já com referência ao item 6.3.6, onde a entidade afirma que, por ocasião da realização do levantamento dos quantitativos a equipe da CGU-R/RO, não levou em consideração o volume utilizado na execução do reforço do subleito, acarretando em um menor volume de material transportado. Tais alegações não podem prosperar, visto que por ocasião do levantamento dos quantitativos, mediante verificação ”In Loco”, realizados no período de 27/11 a 01/12/2017, pelos integrantes da equipe da CGU-R/RO, onde a mesma esteve sempre acompanhada de um engenheiro designado pelo NUCEX, foi efetuado, na presença do citado servidor, o questionamento ao corpo técnico da empresa responsável pela execução dos serviços (visto que a obra já se encontrava com trechos com pavimentação asfáltica implantada) e, em nenhum momento foi relatada a execução, até aquela data, de qualquer quantitativo de serviço de reforço de subleito, ou apresentada qualquer documentação comprobatória referente à execução de tais serviço.
Por conseguinte, como nas contestações, aqui apresentadas pela entidade auditada, não consta qualquer relatório referente aos resultados da extração de corpos de prova que venham a subsidiar a afirmação da realização dos alegados quantitativos do serviço “Reforço de Subleito”, reafirmamos a correção dos valores levantados por essa equipe e mantemos a ocorrência de superfaturamento do item citado.
Com relação ao item 7.3.15, para o qual a entidade apresentou contestação afirmando que “ as três bocas de BSTC D = 1,20 m que constam como executadas no Boletim da 14ª medição foram atestadas na 7ª medição. No entanto, durante a execução de obras de infraestrutura dos loteamentos Jardim Bela Vista e Rio de Janeiro (que ocorreram no intervalo entre a 7ª e a 14ª medição), houve o prolongamento da rede de drenagem da Av. Tancredo Neves e consequente substituição das bocas de BSTC e aterramento do canal a céu aberto” Tais alegações não podem prosperar, pois, as constatações apresentadas neste Relatório possuem como subsídio os quantitativos dos serviços levantados por ocasião da fiscalização “In Loco” da CGU-R/RO, efetuada no período de 27/11 a 01/12/2017, refletindo a fotografia dos serviços executados até esta data.
Por conseguinte, como quando da verificação “In Loco”, as referidas bocas de BSTC D = 1,20 m não foram localizadas, não existe qualquer possibilidade de serem consideradas como executadas. Consequentemente, reafirmamos a correção dos valores levantados por essa equipe e mantemos a ocorrência de superfaturamento do item citado.
Consequentemente, mantemos a constatação em tela, e reiteramos a ocorrência de Superfaturamento por Quantitativos no montante de R$ 234.175,32 (duzentos e trinta e quatro mil, cento e setenta e cinco reais e trinta dois centavos).
Portanto, mediante os elementos acima descritos, refutamos as alegações apresentadas pela Secretaria de Planejamento, Orçamento e Gestão do município de Ariquemes/RO, em resposta ao item 2.1.7 do Relatório Preliminar de Fiscalização nº 201800033 e, consequentemente, reiteramos a ocorrência de Superfaturamento no valor global de R$1.473.994,96 (um milhão, quatrocentos e setenta e três mil, novecentos e noventa e quatro reais e noventa e seis centavos).
2.1.8. Baixa qualidade dos serviços executados e/ou serviços executados em desacordo com a ABNT - ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE NORMAS TÉCNICAS.
Fato
A partir de verificação “In loco” efetuada por esta equipe da CGU-R/RO, nas obras e serviços de pavimentação e qualificação de vias urbanas, localizadas no município de Ariquemes/RO (Contrato de Financiamento de número 400.855-01/2014), na qual o trecho beneficiado foi percorrido integralmente, realizada no período compreendido entre 27/11 e 01/12/2017, ficou constatado que alguns dos citados serviços foram executados com qualidade inferior àquela prevista nas especificações técnicas acordadas e/ou em desacordo com as normas da ABNT – Associação Brasileira de Normas Técnicas e do DNIT – Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes. As principais deficiências encontradas, em cada lote, apresentam-se descritas, a seguir:
Lote 02 – Pavimentação e qualificação de vias urbanas: Avenida Candeias, trecho I (entre a Avnida Xxxx Xxxx e a Rua Argentina); Avenida Candeias, trecho II (entre a Rua Argentina e a Avenida Jaru); Avenida Candeias, aeroporto e Avenida Xxxx Xxxx (trecho entre a Avenida Xxxxxxx Xxxxxx e a BR-364);
Avenida Xxxx Xxxx:
1) Presença de panelas, trincas longitudinais de médias a severas e desagregação do pavimento (bordas da pista de rolamento), principalmente nas proximidades do cruzamento com a Avenida candeias.
Foto 01 – Vista de trecho do pavimento já implantado, mostrando a ocorrência de trincas longitudinais. | Foto 02 – Vista de novo trecho da pista de rolamento, mostrando a presença de trincas longitudinais e desagregação do pavimento. |
Foto 03 – Vista de trecho mostrando a desagregação do pavimento e a presença de panelas. | Foto 04 – vista específica, mostrando as dimensões da panela e a gravidade da desagregação do pavimento do trecho anterior. |
Avenida Candeias, trecho I (entre a Avnida Xxxx Xxxx e a Rua Argentina);
1) Ocorrência de escorregamento de taludes (presença de material arenoso ocupando parte da faixa de rolamento), panelas de grandes dimensões, desagregação do pavimento, inclusive com acúmulo de águas pluviais, na pista de rolamento.
Foto 05 – Vista do trecho, com ocorrência de escorregamento do talude, com a presença de material arenoso na faixa de rolamento. | Foto 06 – Vista de trecho da pista de rolamento, mostrando a presença de panelas grandes dimensões, inclusive com acúmulo de águas pluviais. |
Foto 07 – Vista de trecho mostrando a presença de panelas e desagregação do pavimento. | Foto 08 – Vista específica do trecho anterior, mostrando a grandes dimensões das panelas, bem como o acúmulo de águas pluviais sobre o pavimento. |
2) Em todos os trechos de limpa rodas (intersecção com as vias transversais) onde os serviços de pavimentação já foram executados, detectamos a ocorrência de escorregamento de taludes (presença de material arenoso ocupando parte da faixa de rolamento), desagregação do pavimento e acúmulo de grandes volumes águas pluviais, na pista de rolamento. Tais problemas são decorrentes, principalmente, da não execução dos serviços de drenagem pluvial, de forma concomitante com a pavimentação em CBUQ, o que veio a ocasionar a formação de verdadeiras barragens nas bordas da via, cujo problema foi equacionado pelos moradores circunvizinhos com a abertura de valas, direcionando assim todo o volume de águas pluviais, acumuladas, para a faixa de rolamento da via urbana.
Foto 09 – Vista do trecho de um dos limpa rodas da via, mostrando a ocorrência do acúmulo de águas pluviais sobre o pavimento. | Foto 10 – Vista específica do trecho anterior mostrando a vala aberta pelos moradores provocando o escoamento das águas pluviais para a via |
Foto 11 – Vista de outro trecho de limpa rodas, mostrando a ocorrência de escorregamento de talude e acúmulo de águas pluviais sobre o pavimento | Foto 12 – Vista específica de outro trecho de limpa rodas, mostrando a vala aberta pelos moradores direcionado o escoamento das águas pluviais para a faixa de rolamento/ |
Lote 03 – Pavimentação e qualificação de vias urbanas: Avenida Xxxx Xxxx, parte I; Avenida Xxxx Xxxx, parte II e Avenida Xxxxxxxx Xxxxx;
Avenida Xxxx Xxxx – Trecho I:
1) Ocorrência de panelas, trincas (transversais) nas sarjetas, trechos de meio fio e calçada já apresentando grau de deterioração bastante elevado, praticamente em ruínas.
Foto 13 – Vista de trecho da via, já pavimentado, mostrando a presença de panela na faixa de rolamento. | Foto 14 – Vista de trecho da sarjeta já edificada na via, mostrando a ocorrência de trincas transversais. |
Foto 15 – Vista de trecho da via, onde a calçada já se apresenta em grau bastante elevado de deterioração (em ruínas). | Foto 16 – Vista de outro trecho da via, mostrando que tanto a calçada quanto o meio fio já se apresentam bastante deteriorados. |
Avenida Xxxxxxxx Xxxxx:
1) Presença de equipamentos de drenagem (caixas de ligação e passagem) sem as respectivas tampas em concreto armado e/ou apresentando grau de deterioração bastante elevado, praticamente em ruínas;
2) Ocorrência de trechos onde a calçada, meio-fio e sarjeta já se apresentam praticamente destruídos.
Foto 17 – Vista de uma das caixas de ligação, mostrando que a mesma se encontra sem a respectiva tampa em concreto.’. | Foto 18 – Vista de outra caixa de ligação e passagem, mostrando que esta já se apresenta praticamente destruída, sem nenhuma possibilidade de operação. |
Foto 19 – Vista de trecho da via, onde a calçada já se apresenta em grau bastante elevado de deterioração (em ruínas). | Foto 20 – Vista de outro trecho da via, mostrando que tanto a calçada quanto o meio fio já se apresentam bastante deteriorados. |
Avenida Xxxx Xxxx – Trecho II:
1) Presença de equipamentos de drenagem (descidas d’água) apresentando grau de deterioração bastante elevado, principalmente no que se refere aos pontos de sustentação (aterros), inclusive com risco iminente de ruína;
2) Ocorrência de trechos apresentando trincas transversais no meio fio, em concreto e calçadas já praticamente destruídas.
Foto 21 – Vista da fachada lateral esquerda da descida d’água, mostrando que o aterro de sustentação encontra-se praticamente destruído | Foto 22 – Vista da fachada lateral direita da descida d’água, mostrando que o equipamento já apresenta risco iminente de ruína. |
Foto 23 – Vista de trecho da via, mostrando a ocorrência de fissuras transversais no meio fio em concreto. | Foto 24 – Vista de outro trecho da via, mostrando que a calçada já se encontra praticamente destruída. |
Ainda com relação ao Lote 03, verificamos também que em todas os trechos benediciados (Avenida Tancredo Neves e Avenida Xxxx Xxxx, trechos I e II), muito embora a pavimentação em CBUQ – Concreto Betuminososo Usinado a Quente tenha sido executada com declividade apenas para a borda externa da faixa de rolamente, foram implantados equipamentos de denagem superficial (sarjetas) em ambos os lados da citada faixa de roalmento (borda externa e borda do canteiro central). Tal fato além de ser contraproducente, pois devido a declividade unilateral da pavimentação estes equipamentos implantados não são funcionais, sendo, por conseguinte dispensáveis, também oneraram, sobremaneira, a obra, resultando assim em prejuízo para o erário.
Foto 25 – Vista de trecho da via Tancredo Neves, mostrando a implantação de sarjetas em ambas as bordas da faixa de rolamento da via. | Foto 26 – Vista de trecho da via Xxxx Xxxx XX, mostrando que aqui também foram implantadas sarjetas em ambas as bordas da faixa de rolamento. |
Lote 01 – Construção de galerias: Galeria 01 (Avenida Candeias, sobre o Igarapé 04 Nações); Galeria 02 (Avenida Xxxxxxxxx Xxxxxxxxxx, sobre o Igarapé Corbella); Galeria 03 (Avenida Xxxx Xxxxxxxx Xxxx sobre o Igarapé Corbella) e Galeria 04 (Avenida Xxxx Xxxxxxxx Xxxx, sobre o Igarapé Traíra);
Galeria 01 - Avenida Candeias, sobre o Igarapé 04 Nações:
1) Em alguns trechos, a cobertura vegetal (grama) definida como solução técnica para a sustentabilidade dos taludes já apresenta alto grau de deterioração, permitindo assim o escorregamento do material de composição dos referidos elementos estruturais (taludes).
Foto 27 – Vista de trecho do talude, mostrando a ocorrência de escorregamento do material. | Foto 28 – Nova vista de trecho do talude, mostrando também a ocorrência de escorregamento do material |
Galeria 02 - Avenida Xxxxxxxxx Xxxxxxxxxx, sobre o Igarapé Corbella:
1) Em ambas as laterais localizadas à jusante, da galeria verificamos a ocorrência de sérios problemas, principalmente no que se refere aos serviços executados para a contenção dos taludes, onde a cobertura vegetal (grama) definida como solução técnica para a sua sustentabilidade, já se apresenta praticamente inexistente, tendo ocasionado a sua completa erosão, inclusive com a abertura de cratera de grandes dimensões na lateral direita da galeria;
2) Verificamos, também, que a citada erosão dos taludes à jusante da referida galeria, ocasionou o carreamento de todo o material do talude para dentro do Igarapé onde a mesma foi edificada (Igarapé Corbella), provocando assim o seu assoreamento e, sua consequente eutrofização.
Foto 29 – Vista superior da cratera formada na lateral direita, à jusante, da | Foto 30 – Vista interna da cratera formada na lateral direita da galeria, mostrando |
galeria, mostrando a destruição completa do talude. | estimativa das dimensões da mesma em comparação com um ser humano. |
Foto 31 – Vista da lateral esquerda, à jusante da galeria, mostrando a ocorrência de erosão no talude. | Foto 32 – Vista do Igarapé Corbella, local de edificação da galeria, mostrando o assoreamento e eutrofização do mesmo. |
Galeria 03 - Avenida Xxxx Xxxxxxxx Xxxx, sobre o Igarapé Corbella:
1) Na lateral esquerda, localizada à montante, da galeria verificamos também a ocorrência de sérios problemas, principalmente no que se refere aos serviços executados para a contenção dos taludes, onde a cobertura vegetal (grama) definida como solução técnica para a sua sustentabilidade, já se apresenta praticamente inexistente tendo ocasionado o escorregamento do material e, a consequente, erosão do talude. Tal fato, inclusive, veio a provocar a ruína de equipamento de drenagem (descida de água) e trecho da calçada já edificadas na referida via.
Foto 33 – Vista geral do talude da lateral esquerda, à montante, da galeria, mostrando a .inexistência da cobertura vegetal | .Foto 34 – Nova vista do talude da lateral direita da galeria, mostrando a ocorrência de erosão e a ruína de parte do equipamento de drenagem |
3Foto 35 – Vista do ponto de intersecção entre a descida de água e a via, mostrando a ocorrência de erosão no aterro. | Foto 36 – Nova vista do ponto de intersecção entre a descida de água e a via, mostrando a ocorrência de ruína de trecho da calçada. |
Galeria 04 - Avenida Xxxx Xxxxxxxx Xxxx, sobre o Igarapé Traíra
1) Em alguns trechos, notadamente no talude da lateral esquerda, à jusante da galeria, a cobertura vegetal (grama) definida como solução técnica para a sustentabilidade dos taludes já se apresenta praticamente inexistente, permitindo assim o escorregamento do material de composição do referido elemento estrutural (talude);
Já na lateral direita, à jusante, ficou constatada a ocorrência de fissuras longitudinais no concreto da boca de ala da galeria.
Foto 37 –Vista do talude, na lateral direita, à jusante da galeria, mostrando a ocorrência de fissuras longitudinais no concreto. | Foto 38 – Vista do talude, na lateral esquerda, à jusante da galeria, mostrando a inexistência de cobertura vegetal e escorregamento do material. |
Com relação ao Lote 01, sob a respondabilidade da ML Construtrora e Empreendimentos Ltda., ficou constatado que os serviços foram executados sob a responsabilidade técnica dos engenheiros civis de CPF: ***.964.486-** e CPF: ***.734.139-**, conforme definido em Anotações de Responsabilidade Técnica – ART, emitidas em 29/04/2015 e 20/07/2015 e fiscalizados, por parte da Prefeitura de Ariquemes/RO, por Comissão de Recebimento e Fiscalização, de Obras em Execução, instituída em 15/05/2015, pela Portaria 050/PGM/2015,
com a mesma sendo composta pelos engenheiros civis de CPF: ***.934.682-**; CPF:
***.876.343-** e CPF: ***.610.112-**. Cabe salientar, inclusive, que os referidos serviços se encontram considerados como concluídos, pela entidade, com Termo de Recebimento Definitivo emitido, em 09/12/2017, tendo como signatários os componentes da referida Comissão de Fiscalização, com exceção do engenheiro Xxxx Xxxxxx xx Xxxxx Xxxxx, o qual foi substituído pela engenheira Chefe do NUCEX – Núcleo Executivo de Engenharia, Projetos e Fiscalização, portadora do CPF: ***.544.632-**.
Já no que se refere ao Lote 02, também sob a respondabilidade da ML Construtrora e Empreendimentos Ltda., ficou constatado que os serviços estão sendo executados, da mesma forma que no Lote 01, sob a responsabilidade técnica dos engenheiros civis portadores dos CPF: ***.964.486-** e CPF: ***.734.139-**, conforme definido em Anotações de Responsabilidade Técnica – ART, emitidas em 26/09/2017 e 02/10/2017 e fiscalizados, por parte da Prefeitura de Ariquemes/RO,, por Comissão de Recebimento e Fiscalização, de Onras em Execução, instituída em 08/11/2017, pela Portaria 282/PGM/2017, com a mesma sendo composta pelos engenheiros civis de CPF: ***.999.872-**; CPF: ***.876.343-** e CPF:
***.610.112-**. Os referidos serviços encontram-se em execução, tendo sido emitido, até a data de realização dos trabalhos (27/11 a 01/12/2017) desta equipe de fiscalização da CGU- R/RO, apenas 01 Boletim de Medição, em 08/11/2017, entretanto o mesmo já atesta a execução de 43,23% dos serviços, perfazendo um montante medido de R$ 4.728.880,84 (quatro milhões, setecentos e vinte e oito mil, oitocentos e oitenta reais e oitenta e quatro centavos).
Com relação ao Lote 03, sob a respondabilidade do Consórcio Pathernom Construções e Locações Ltda., ficou constatado que os serviços foram executados sob a responsabilidade técnica dos engenheiros civis portadores dos CPF: ***.809.283-** e CPF: ***.253.002-**, conforme definido em Anotações de Responsabilidade Técnica – ART, ambas emitidas em 20/08/2015 e fiscalizados, por parte da Prefeitura de Ariquemes/RO,, por Comissão de Recebimento e Fiscalização, de Obras em Execução, instituída em 15/05/2015, pela Portaria 050/PGM/2015, com a mesma sendo composta pelos engenheiros civis de CPF: ***.934.682-
**; CPF: ***.876.343-** e CPF: ***.610.112-**. Os referidos serviços encontram-se em execução, tendo sido emitidos, até a data de realização dos trabalhos (27/11 a 01/12/2017) desta equipe de fiscalização da CGU-R/RO, 14 Boletins de Medição Acumulados, os quais atestam a execução de 82,46% dos serviços, perfazendo um montante medido de R$ 6.709.231,12 (seis milhões, setecentos e nove mil, duzentos e trinta e um reais e doze centavos). Cabe resssaltar que o mais recente Boletim de Medição (14º) apresentou alteração na Comissão de Recebimento e Fiscalização, com o engenheiro de CPF: ***.934.682-**, tendo sido substituído pelo também engenheiro de CPF: ***.999.872-**.A execução dos serviços também foi atestada pela Caixa, mediante a emissão de catorze Relatórios de Acompanhamento de Empreendimentos Acumulados, os quais corroboram inclusive o percentual de execução.
Outrossim, mediante os elementos acima descritos, podemos constatar que os serviços executados (já recebidos definitivamente ou não) ainda se encontram sob a responsabilidade técnica das empresas responsáveis pela sua execução, uma vez que os contratos celebrados
entre a Administração Pública e particulares para a execução de obras, apesar de serem classificados como contratos administrativos, submetem-se também, suplementarmente, à legislação privada. É o que proclama o art. 54 da lei nº 8.666/93:
“Art. 54. Os contratos administrativos de que trata esta Lei regulam-se pelas suas cláusulas e pelos preceitos de direito público, aplicando-se-lhes, supletivamente, os princípios da teoria geral dos contratos e as disposições de direito privado.”
A responsabilidade civil pela boa execução da obra perdura mesmo após o recebimento da mesma pela Administração Pública, conforme determina o artigo 73, § 2º, da Lei de Licitações e Contratos – Lei 8.666/93, que dispõe:
“Art. 73. Executado o contrato, o seu objeto será recebido: [...]
§2º- O recebimento provisório ou definitivo não exclui a responsabilidade civil pela solidez e segurança da obra ou do serviço, nem ético-profissional pela perfeita execução do contrato, dentro dos limites estabelecidos pela lei ou pelo contrato.”
No mesmo sentido, e assumindo um caráter supletivo às leis de direito público, o Código Civil de 2002, no artigo 618, assim preconiza:
“Art. 618. Nos contratos de empreitada de edifícios ou outras construções consideráveis, o empreiteiro de materiais e execução responderá, durante o prazo irredutível de cinco anos, pela solidez e segurança do trabalho, assim em razão dos materiais, como do solo. ”
Cumpre ressaltar que o instrumento legal se utiliza dos vocábulos “solidez” e “segurança”, cujos conceitos vêm sendo cada vez mais ampliados pela jurisprudência. A título de exemplo podem ser citados, dentre tantos outros, os seguintes julgados:
“Sentido abrangente da expressão solidez e segurança do trabalho, não se limitando a responsabilidade do empreiteiro às hipóteses em que haja risco de ruína da obra. (STJ - Acórdão – REsp. 27223/RJ - REsp. 1992/0023144-6 - Fonte DJ – Data 15/08/1994 - p. 20332 - Relator Min. Xxxxxxx Xxxxxxx (1015)
- Data da decisão 27/06/1994 - Órgão julgador T3 – Terceira turma)”
“Solidez e segurança da obra. A expressão ‘solidez e segurança’ utilizada no artigo 1.245 do Código Civil não deve ser interpretada restritivamente; os defeitos que impedem a boa habitabilidade do prédio, tais como infiltrações de água e vazamentos, também estão por ela abrangidos. Recurso especial não conhecido. E ainda LEX 63/191; XX 000/00; RT 586/69. (STJ - Acórdão – REsp. 46568/SP – REsp. 1994/0010054-0 – Fonte DJ – Data 01/07/1999 – p. 00171 -
Relator Min. Xxx Xxxxxxxxxx (1104) - Data da decisão 25/05/1999 - Órgão julgador T3 – Terceira turma)”
Por outro lado, o poder que desfruta a Administração para proceder à convocação dos construtores deve ser entendido como dever de fazê-lo, visto que os poderes atribuídos ao Estado devem sempre ser interpretados como instrumentos para que este execute seu mister de fazer valer o interesse público. Nesse sentido, a lei nº 8.429/92, a qual dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências, em seu Art. 10, assim define:
“Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei. ”
Assim sendo, quando a Administração deixa (se omite) de exigir da empreiteira contratada a reparação do dano sob sua responsabilidade, evidentemente faz com que o Estado (atual ou futuramente) assuma despesas indevidas, relativas a tais reparações. Logo, a correção das patologias detectadas é responsabilidade dos executores das obras sempre que não houver transcorrido cinco anos da entrega de tais serviços, impondo-se ainda ao gestor público, a fim de evitar-se prejuízos ao Estado, o dever de convocar, as empreiteiras responsáveis para promover, às suas expensas, a recuperação das rodovias.
Com relação ao Lote 01, diante dos fatos descritos anteriormente, os potenciais responsáveis pelos apontamentos consignados nessa constatação são: os engenheiros fiscais componentes da citada Comissão de Recebimento e Fiscalização, portadores dos CPF: ***.934.682-**; CPF: ***.876.343-**, CPF: ***.610.112-** e a Chefe do NUCEX – Núcleo Executivo de Engenharia, Projetos e Fiscalização, CPF: ***.544.632-**, responsáveis pelo atesto da execução dos serviços inclusos nos Boletins de Medição, bem como pela emissão do Termo de Recebimento Definitivo dos Serviços.
Citam-se, ainda, os senhores portadores dos CPF: ***.964.486-** e CPF: ***.734.139-**, Responsáveis Técnicos pela execução dos serviços, por parte da empresa contratada, assim como o engenheiro civil de CPF: ***.437.062-**, profissional designado pela Caixa e responsável pela emissão do RAE – Relatório de Análise de Empreendimento de número 07, concernente ao Boletim de Medição Final.
No que se refere ao Lote 02, os potenciais responsáveis pelos apontamentos consignados nessa constatação são: os engenheiros fiscais componentes da citada Comissão de Recebimento e Fiscalização, os portadores dos CPF: ***.999.872-**; CPF: ***.876.343-** e CPF: ***.610.112-**, responsáveis pelo atesto da execução dos serviços inclusos no Boletim de Medição. Cite-se, ainda, os senhores portadores dos CPF: ***.964.486-** e s, CPF: ***.734.139-**, CPF: ***.282.469-** e CPF: ***.581.899-**, Responsáveis Técnicos pela execução dos serviços, por parte da empresa contratada.
Com relação ao Lote 03, os potenciais responsáveis pelos apontamentos consignados nessa constatação são: os engenheiros fiscais componentes da citada Comissão de Recebimento e Fiscalização, os portadores dos CPF: ***.999.872-**; CPF: ***.876.343-** e CPF:
***.610.112-**, responsáveis pelo atesto da execução dos serviços inclusos no Boletim de Medição.
Citam-se, ainda, os senhores de CPF: ***.809.283-** e CPF: ***.253.002-**, Responsáveis Técnicos pela execução dos serviços, por parte da empresa contratada, assim como o engenheiro civil de CPF: ***.437.062-**, profissional designado pela Caixa e responsável pela emissão do RAE – Relatório de Análise de Empreendimento de número 14, concernente ao 14º Boletim de Medição.
Quanto à responsabilidade do profissional da CAIXA, percebe-se que o assunto já foi tratado no item 2.1.7 deste trabalho mediante a citação dos normativos internos do Banco trazidos à Controladoria pela Gerência Executiva e Negocial de Governo de Porto Velho – GIGOV/PV, por meio do Ofício n° 0958/2018/GIGOV/PV, de 06.07.2018.
Por outro lado, em que pese à CAIXA ter apresentado normativos, que de forma preponderante delegar à Prefeitura (tomador) a competência de fiscalizar e acompanhar adequadamente a execução contratual, de certa maneira se eximindo qualquer responsabilidade técnica, alguns dos apontamentos aqui apresentados referem-se à qualidade da obra e são visualmente perceptíveis, tais como: a ausência de talude e assoreamento do solo na jusante de galerias ou a existência de trincas e deformações na pavimentação asfáltica, bem como a ausência de escoramento nas saídas de efluentes pluviais. Nesses casos, o Banco deve observar “Se existem indícios visuais de falhas executivas (trincas, corrosões, bicheiras, etc.), ” conforme previsto na alínea ‘i’ do item 3.7.2.3 da AE 104 017.
Manifestação da Unidade Examinada
A referida entidade, afirma que algumas das irregularidades apontadas já foram corrigidas e que as outras serão sanadas por ocasião do avanço das obras e/ou após a definição sobre as soluções técnicas a serem adotadas (galerias do Lote 01).
Análise do Controle Interno
Primeiramente, cabe ressaltar que a fiscalização “In Loco” realizada por esta equipe da CGU-R/RO, representa a fotografia do momento em que foi realizada a vistoria física, ou seja no período compreendido entre 27/11 e 01/12/2017, retratando o estado em que se encontravam os serviços executados nesta data, além disso salientamos que todos os serviços referentes à citada vistoria foram realizados com a presença do engenheiro fiscal da obra, em tela.
Por conseguinte, concluímos que não temos como emitir opinião sobre a alegada correção das irregularidades, sem que venha a ser realizada nova verificação “In loco” aos locais onde as citadas irregularidades estavam ocorrendo. Consequentemente, mantemos a constatação até que venha a ser viabilizada a realização da nova verificação.
2.2 Parte 2
Não houve situações a serem apresentadas nesta parte, cuja competência para a adoção de medidas preventivas e corretivas seja do executor do recurso federal.
3. Conclusão
Com base nos exames realizados, conclui-se que a aplicação dos recursos federais não está adequada e exige providências de regularização por parte dos gestores federais.
Do montante fiscalizado, pela equipe de fiscalização da CGU-RO, R$ 36.842.105,26, foi identificado um prejuízo já quantificado de, pelo menos, R$ 1.473.994,96 (um milhão quatrocentos e setenta e três mil, novecentos e noventa e quatro reais e noventa e seis centavos). Entretanto, esse prejuízo pode ainda ser majorado em R$ 2.024.040,00 (dois milhões, vinte e quatro mil e quarenta reais), tudo em razão de que houve uma contratação antieconômica na ordem de R$ 728.766,02 (setecentos e vinte e oito mil, setecentos e sessenta e seis reais e dois centavos) e uma elevação no preço do projeto executivo relativo ao contrato nº 428-2016 (LOTE 04) de R$ 1.295.274,00 (Um milhão duzentos e noventa e cinco mil, duzentos e setenta e quatro reais).
Superintendente da Controladoria Regional da União no Estado de Rondônia