Common use of Objetivo del recurso de apelación Clause in Contracts

Objetivo del recurso de apelación. Según la demanda interpuesta, el actor persigue con la presente acción popular la protección a los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público, previstos en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998, los que estima vulnerados o amenazados por el Departamento del Cauca y la Caja de Compensación Familiar del Cauca - COMFACAUCA, con ocasión de la celebración por parte de éstos de un contrato de administración sobre unos terrenos que hacen parte del predio denominado Villa Olímpica, que no le reporta al departamento ningún beneficio periódico, permanente o actual, lo cual constituye un abuso de la función administrativa y corrupción administrativa, para favorecer a un particular en desmedro del patrimonio público. El A quo negó las súplicas de la demanda al considerar que la suscripción del contrato de administración sobre el mencionado predio no constituye una actuación irregular del ente territorial o de la entidad de derecho privado sin ánimo de lucro que vulnere los derechos colectivos invocados, teniendo en cuenta su naturaleza intuito personae y de negocio jurídico gratuito, así como su finalidad social y el beneficio colectivo que genera para la comunidad la existencia del sitio recreativo que funciona en el mismo. De acuerdo con el recurso de apelación, la inconformidad del actor popular con la sentencia de primera instancia surge, porque, en su sentir, se realizó una indebida valoración de las pruebas del proceso, al aceptar como legítima la relación jurídica existente entre el Departamento del Cauca y COMFACAUCA, como quiera que el contrato suscrito es de obra o concesión y no de administración o comodato, denominaciones que se omiten con el único fin de evitar el cumplimiento de las exigencias y formalidades contenidas en la Ley 80 de 1993, otorgando así un auxilio al contratista al beneficiarlo con un bien del erario, dado que por su explotación percibe utilidades producto del cobro de unas tarifas a terceros diferentes a sus afiliados. Planteada así la materia en concreto objeto de esta instancia, para desatar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, previo análisis de la procedencia de la acción popular en materia de contratación estatal, la Sala verificará lo demostrado frente al caso concreto1, abordará el estudio de la naturaleza y clasificación de los bienes de dominio público y del contrato de comodato de la administración y, posteriormente definirá la existencia o no de vulneración o amenaza o peligro a los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público. Como en este caso la demanda concreta la conducta vulnerante de los derechos colectivos cuyo amparo reclama en un contrato de la administración departamental del Cauca, es conveniente precisar si resulta procedente la acción popular a pesar de la existencia de otros medios de defensa judicial. En primer término se ha de señalar que las acciones populares tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, ya sea evitándose el daño contingente o haciendo cesar el peligro, la amenaza, agravio o vulneración o, en la medida de lo posible, restituyendo las cosas a su estado anterior, lo cual se logra a través de la efectividad de las medidas y correctivos implementados por las autoridades.2 Esta acción constitucional tiene el carácter de autónoma y, por ende, no es residual o supletiva; el Legislador se encargó de establecer tal autonomía según se desprende de la lectura armónica de los artículos 13, 24, 95 y 34 de la Ley 472 de 19986, todos ellos en perfecta consonancia con el querer del Constituyente, expresado en los siguientes términos en los antecedentes históricos del artículo 88 Constitucional: “(…) la dimensión e importancia de los derechos colectivos se evidencia cuando se vulneran o se desconocen los intereses que ellos encarnan, ya que, en tales circunstancias, se produce un agravio o daño colectivo. Así acontece, por ejemplo, cuando se afectan de manera negativa el medio ambiente y los intereses de los consumidores. La lesión resultante perjudica, con rasgos homogéneos, a un conjunto o a todos los miembros de la comunidad, y, por tanto, rebasa los límites de lo individual. “Los derechos en cuestión propenden por (sic) la satisfacción de necesidades de tipo colectivo y social, y se diseminan entre los miembros de grupos humanos determinados, quienes los ejercen de manera idéntica, uniforme y compartida. Por su naturaleza e importancia, requieren un reconocimiento en la nueva Carta que fomente la solidaridad entre los habitantes del territorio nacional para la defensa de vitales intereses de carácter colectivo y que propicie la creación de instrumentos jurídicos adecuados para su protección (…). “Como se infiere de todo lo expuesto, las acciones populares han tenido una significativa acogida en lo proyectos y propuestas de reforma constitucional, especialmente en aquellos que consagran derechos colectivos. Es esta una indicación clara de que tales acciones constituyen, ciertamente, un instrumento eficaz para la aplicación de dichos derechos “De otra parte, subsisten acrecentadas las razones que en la historia de las instituciones jurídicas justificaron en su momento la aparición de estas acciones para defender los intereses de la comunidad”7 Carácter principal y no subsidiario de la acción popular que, a partir del marco constitucional y legal, ha reconocido esta Corporación: “(…) su titularidad radica en un colectivo debido a su carácter ‘supraindividual’, dando lugar a una legitimación colectiva que se otorga a un individuo como miembro de una colectividad afectada (Art.12 ley 472 de 1998) (…) “De suerte que, a diferencia de lo que sucede con la acción de tutela (Art. 86 C.N.), la protección de los derechos colectivos por vía popular no es excepcional y por lo mismo se constituye en instrumento idóneo para la defensa de los mismos, en un plano distinto al individual, vale decir, desde su perspectiva abstracta y no concreta (…). “Y la acción popular no es subsidiaria sino principal debido a que la existencia de otros medios de defensa no la hace improcedente, pues es principal e independiente de otras acciones”8. En este sentido, cabe mencionar que los contratos estatales no escapan al ámbito de la acción popular, cuando con ocasión de los mismos resulten amenazados o vulnerados los derechos colectivos, toda vez que en ellos está contenida la actividad del Estado9, en tanto son celebrados por las entidades públicas para cumplir los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellas en la consecución de dichos fines (artículo 3 de la Ley 80 de 1993), llevan ínsito el principio de legalidad, tienen la impronta del interés general y son expresión del ejercicio de la función administrativa (art. 209 de C.P.). Es decir, no se discute la procedencia de este medio procesal cuando la conducta vulnerante del derecho o interés colectivo es un contrato estatal, toda vez que se trata del mecanismo idóneo para la protección de los derechos e intereses colectivos, con independencia de la naturaleza de la conducta vulnerante. A tal conclusión se arriba sin mayor dificultad al revisar el contenido de los artículos 9, 15, ordinal b) del 18 e inciso segundo del 40 de la Ley 472, los cuales señalan genéricamente y de forma reiterativa que estas acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, sin circunscribir a determinada categoría de actuación su procedencia. En efecto, se desprende de estas disposiciones inicialmente cuando consagra su procedencia frente a toda acción u omisión de las autoridades públicas, criterio que se reitera al atribuirle competencia a esta Jurisdicción para el conocimiento de aquellas que provienen de la acción u omisión de las entidades públicas; y luego al indicar los requisitos de la demanda, cuando también en referencia genérica exige la indicación de los hechos, actos, acciones u omisiones que dan lugar a la acción, actuaciones estas en las cuales, sin duda, tiene cabida la celebración de un contrato estatal, como acto jurídico generador de obligaciones. En suma, de estas normas se infiere que un contrato estatal puede ser causante de una vulneración de un derecho o interés colectivo y que frente a esas situaciones el juez cuenta con unas atribuciones muy amplias para hacer cesar esa vulneración o amenaza. Además, entre los derechos colectivos objeto de protección a través de las acciones populares se encuentra consagrado el de la moralidad administrativa en el ordinal b) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, el cual está estrechamente relacionado con uno de los principios orientadores de la función administrativa como es el de la moralidad. Precisamente, en relación con la contratación estatal, el artículo 40 ibídem10 reconoce la procedencia de la acción popular en ésta materia, específicamente en lo referente a la protección del derecho a la moralidad administrativa, que, como se anotó, también constituye uno de los principios que orientan el ejercicio de la función pública, lo cual implica que los funcionarios que tienen a su cargo el manejo de dineros públicos tienen el deber de velar por la transparencia en la administración y distribución de los mismos para la satisfacción de las necesidades colectivas, que constituyen el fin primario de todo estado de derecho habida consideración al hecho de que su cobertura implica la obtención del beneficio general. De otra parte, el artículo 95 de la Constitución Política consagra en su numeral 9 el deber de todos los ciudadanos de contribuir al financiamiento de las inversiones y gastos que efectúa el Estado dentro de los parámetros de equidad y justicia, teniendo el derecho correlativo a reclamar a los funcionarios claridad en su manejo y correcta destinación en todas las actividades donde se afecte el patrimonio público, derecho que ha sido reconocido por la Corte Constitucional, con ocasión del estudio de constitucionalidad del artículo 40 de la Ley 472 de 1998, así: “Constituye cabal desarrollo de la Carta Política, pues la prevalencia del interés general (Art. 1º.); la proclamación de un orden justo (Art. 2º.) y la vigencia de los principios axiológicos que en el Estado Social de Derecho guían la contratación pública, como modalidad de gestión que compromete el patrimonio y los recursos públicos, cuya intangibilidad las autoridades están obligadas a preservar (arts. 209) hacen, a todas luces, necesario que el legislador adopte mecanismos idóneos para hacer efectiva la responsabilidad patrimonial de los responsables de la contratación estatal, con miras a la recuperación de la totalidad de las sumas que se desvían del patrimonio público, a causa de la corrupción administrativa, en materia de contratación pública. “Es de todos conocido que la corrupción administrativa es uno de los más devastadores flagelos que carcomen el patrimonio público, y que ésta ha encontrado terreno fértil principalmente en el campo de la contratación pública, en el cual ha alcanzado en el último tiempo niveles insospechados, y que, por esa vía, cuantiosísimos recursos públicos resultan desviados de la inversión pública social, con grave sacrificio para las metas de crecimiento económico y de mejoramiento de las condiciones de vida de la mayoría de los colombianos”11. Igualmente, en concordancia con lo anterior, el numeral 4 del artículo 26 de la Ley 80 de 1993 prevé que las actuaciones de los servidores públicos se sujetarán, de una parte, a las reglas sobre administración de los bienes ajenos y, de otra parte, a los postulados y mandatos que rigen una conducta ajustada a la justicia y a la ética. Por consiguiente, del contenido del artículo 40 de la Ley 472 de 1998, en armonía con las mencionadas disposiciones constitucionales y legales, también es claro que el ordenamiento jurídico reconoce que se puede vulnerar los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público con la celebración de contratos estatales, como que en él se indica que los sobrecostos e irregularidades provenientes de la contratación son pasibles de la referida ley. En conclusión, la adjudicación, celebración, ejecución y liquidación de los contratos configura una típica acción de la Administración (función administrativa) que puede amenazar o causar agravio a derechos o intereses colectivos y en esa medida es válido concluir que son generadores de la acción popular (inciso segundo del artículo 40 de la Ley 472 de 1998, en consonancia con los artículos 9, 15 y 18 de la misma ley). Así las cosas, es posible estudiar si la actuación contenida en el Contrato de Administración No. 001 2005, suscrito entre el Gobernador del Departamento del Cauca y la Caja de Compensación Familiar del Cauca - COMFACAUCA presuntamente ilegal por violar normas de la Ley 80 de 1993, Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública, vulnera o amenaza los derechos colectivos invocados en la demanda. Despejado el tema de la procedencia de la acción popular en lo que corresponde a las pretensiones tendientes a salvaguardar intereses colectivos con ocasión a contratos estatales, el análisis del caso se extenderá a la determinación de la vulneración o amenaza del derecho colectivo a la moralidad administrativa y el patrimonio público, el cual, en conformidad con el recurso de apelación y siguiendo los lineamientos planteados en la demanda desde la causa petendi, el accionante en ésta etapa procesal considera vulnerado por parte el Departamento del Cauca y COMFACAUCA, en relación con las siguientes actuaciones irregulares:

Objetivo del recurso de apelación. Según la demanda interpuesta, el actor persigue con la presente acción popular la protección a los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público, previstos en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998, los que estima vulnerados o amenazados por el Departamento del Cauca y la Caja de Compensación Familiar del Cauca - COMFACAUCA, con ocasión de la celebración por parte de éstos de un contrato de administración sobre unos terrenos que hacen parte del predio denominado Villa Olímpica, que no le reporta al departamento ningún beneficio periódico, permanente o actual, lo cual constituye un abuso de la función administrativa y corrupción administrativa, para favorecer a un particular en desmedro del patrimonio público. El A quo negó las súplicas de la demanda al considerar que la suscripción del contrato de administración sobre el mencionado predio no constituye una actuación irregular del ente territorial o de la entidad de derecho privado sin ánimo de lucro que vulnere los derechos colectivos invocados, teniendo en cuenta su naturaleza intuito personae y de negocio jurídico gratuito, así como su finalidad social y el beneficio colectivo que genera para la comunidad la existencia del sitio recreativo que funciona en el mismo. De acuerdo con el recurso de apelación, la inconformidad del actor popular con la sentencia de primera instancia surge, porque, en su sentir, se realizó una indebida valoración de las pruebas del proceso, al aceptar como legítima la relación jurídica existente entre el Departamento del Cauca y COMFACAUCA, como quiera que el contrato suscrito es de obra o concesión y no de administración o comodato, denominaciones que se omiten con el único fin de evitar el cumplimiento de las exigencias y formalidades contenidas en la Ley 80 de 1993, otorgando así un auxilio al contratista al beneficiarlo con un bien del erario, dado que por su explotación percibe utilidades producto del cobro de unas tarifas a terceros diferentes a sus afiliados. Planteada así la materia en concreto objeto de esta instancia, para desatar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, previo análisis de la procedencia de la acción popular en materia de contratación estatal, la Sala verificará lo demostrado frente al caso concreto1, abordará el estudio de la naturaleza y clasificación de los bienes de dominio público y del contrato de comodato de la administración y, posteriormente definirá la existencia o no de vulneración o amenaza o peligro a los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público. Como en este caso la demanda concreta la conducta vulnerante de los derechos colectivos cuyo amparo reclama en un contrato de la administración departamental del Cauca, es conveniente precisar si resulta procedente la acción popular a pesar de la existencia de otros medios de defensa judicial. En primer término se ha de señalar que las acciones populares tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, ya sea evitándose el daño contingente o haciendo cesar el peligro, la amenaza, agravio o vulneración o, en la medida de lo posible, restituyendo las cosas a su estado anterior, lo cual se logra a través de la efectividad de las medidas y correctivos implementados por las autoridades.2 Esta acción constitucional tiene el carácter de autónoma y, por ende, no es residual o supletiva; el Legislador se encargó de establecer tal autonomía según se desprende de la lectura armónica de los artículos 13, 24, 95 y 34 de la Ley 472 de 19986, todos ellos en perfecta consonancia con el querer del Constituyente, expresado en los siguientes términos en los antecedentes históricos del artículo 88 Constitucional: “(…) la dimensión e importancia de los derechos colectivos se evidencia cuando se vulneran o se desconocen los intereses que ellos encarnan, ya que, en tales circunstancias, se produce un agravio o daño colectivo. Así acontece, por ejemplo, cuando se afectan de manera negativa el medio ambiente y los intereses de los consumidores. La lesión resultante perjudica, con rasgos homogéneos, a un conjunto o a todos los miembros de la comunidad, y, por tanto, rebasa los límites de lo individual. “Los derechos en cuestión propenden por (sic) la satisfacción de necesidades de tipo colectivo y social, y se diseminan entre los miembros de grupos humanos determinados, quienes los ejercen de manera idéntica, uniforme y compartida. Por su naturaleza e importancia, requieren un reconocimiento en la nueva Carta que fomente la solidaridad entre los habitantes del territorio nacional para la defensa de vitales intereses de carácter colectivo y que propicie la creación de instrumentos jurídicos adecuados para su protección (…). “Como se infiere de todo lo expuesto, las acciones populares han tenido una significativa acogida en lo proyectos y propuestas de reforma constitucional, especialmente en aquellos que consagran derechos colectivos. Es esta una indicación clara de que tales acciones constituyen, ciertamente, un instrumento eficaz para la aplicación de dichos derechos “De otra parte, subsisten acrecentadas las razones que en la historia de las instituciones jurídicas justificaron en su momento la aparición de estas acciones para defender los intereses de la comunidad”7 Carácter principal y no subsidiario de la acción popular que, a partir del marco constitucional y legal, ha reconocido esta Corporación: “(…) su titularidad radica en un colectivo debido a su carácter ‘supraindividual’, dando lugar a una legitimación colectiva que se otorga a un individuo como miembro de una colectividad afectada (Art.12 ley 472 de 1998) (…) “De suerte que, a diferencia de lo que sucede con la acción de tutela (Art. 86 C.N.), la protección de los derechos colectivos por vía popular no es excepcional y por lo mismo se constituye en instrumento idóneo para la defensa de los mismos, en un plano distinto al individual, vale decir, desde su perspectiva abstracta y no concreta (…). “Y la acción popular no es subsidiaria sino principal debido a que la existencia de otros medios de defensa no la hace improcedente, pues es principal e independiente de otras acciones”8. En este sentido, cabe mencionar que los contratos estatales no escapan al ámbito de la acción popular, cuando con ocasión de los mismos resulten amenazados o vulnerados los derechos colectivos, toda vez que en ellos está contenida la actividad del Estado9, en tanto son celebrados por las entidades públicas para cumplir los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellas en la consecución de dichos fines (artículo 3 de la Ley 80 de 1993), llevan ínsito el principio de legalidad, tienen la impronta del interés general y son expresión del ejercicio de la función administrativa (art. 209 de C.P.). Es decir, no se discute la procedencia de este medio procesal cuando la conducta vulnerante del derecho o interés colectivo es un contrato estatal, toda vez que se trata del mecanismo idóneo para la protección de los derechos e intereses colectivos, con independencia de la naturaleza de la conducta vulnerante. A tal conclusión se arriba sin mayor dificultad al revisar el contenido de los artículos 9, 15, ordinal b) del 18 e inciso segundo del 40 de la Ley 472, los cuales señalan genéricamente y de forma reiterativa que estas acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, sin circunscribir a determinada categoría de actuación su procedencia. En efecto, se desprende de estas disposiciones inicialmente cuando consagra su procedencia frente a toda acción u omisión de las autoridades públicas, criterio que se reitera al atribuirle competencia a esta Jurisdicción para el conocimiento de aquellas que provienen de la acción u omisión de las entidades públicas; y luego al indicar los requisitos de la demanda, cuando también en referencia genérica exige la indicación de los hechos, actos, acciones u omisiones que dan lugar a la acción, actuaciones estas en las cuales, sin duda, tiene cabida la celebración de un contrato estatal, como acto jurídico generador de obligaciones. En suma, de estas normas se infiere que un contrato estatal puede ser causante de una vulneración de un derecho o interés colectivo y que frente a esas situaciones el juez cuenta con unas atribuciones muy amplias para hacer cesar esa vulneración o amenaza. Además, entre los derechos colectivos objeto de protección a través de las acciones populares se encuentra consagrado el de la moralidad administrativa en el ordinal b) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, el cual está estrechamente relacionado con uno de los principios orientadores de la función administrativa como es el de la moralidad. Precisamente, en relación con la contratación estatal, el artículo 40 ibídem10 reconoce la procedencia de la acción popular en ésta materia, específicamente en lo referente a la protección del derecho a la moralidad administrativa, que, como se anotó, también constituye uno de los principios que orientan el ejercicio de la función pública, lo cual implica que los funcionarios que tienen a su cargo el manejo de dineros públicos tienen el deber de velar por la transparencia en la administración y distribución de los mismos para la satisfacción de las necesidades colectivas, que constituyen el fin primario de todo estado de derecho habida consideración al hecho de que su cobertura implica la obtención del beneficio general. De otra parte, el artículo 95 de la Constitución Política consagra en su numeral 9 el deber de todos los ciudadanos de contribuir al financiamiento de las inversiones y gastos que efectúa el Estado dentro de los parámetros de equidad y justicia, teniendo el derecho correlativo a reclamar a los funcionarios claridad en su manejo y correcta destinación en todas las actividades donde se afecte el patrimonio público, derecho que ha sido reconocido por la Corte Constitucional, con ocasión del estudio de constitucionalidad del artículo 40 de la Ley 472 de 1998, así: “Constituye cabal desarrollo de la Carta Política, pues la prevalencia del interés general (Art. 1º.); la proclamación de un orden justo (Art. 2º.) y la vigencia de los principios axiológicos que en el Estado Social de Derecho guían la contratación pública, como modalidad de gestión que compromete el patrimonio y los recursos públicos, cuya intangibilidad las autoridades están obligadas a preservar (arts. 209) hacen, a todas luces, necesario que el legislador adopte mecanismos idóneos para hacer efectiva la responsabilidad patrimonial de los responsables de la contratación estatal, con miras a la recuperación de la totalidad de las sumas que se desvían del patrimonio público, a causa de la corrupción administrativa, en materia de contratación pública. “Es de todos conocido que la corrupción administrativa es uno de los más devastadores flagelos que carcomen el patrimonio público, y que ésta ha encontrado terreno fértil principalmente en el campo de la contratación pública, en el cual ha alcanzado en el último tiempo niveles insospechados, y que, por esa vía, cuantiosísimos recursos públicos resultan desviados de la inversión pública social, con grave sacrificio para las metas de crecimiento económico y de mejoramiento de las condiciones de vida de la mayoría de los colombianos”11. Igualmente, en concordancia con lo anterior, el numeral 4 del artículo 26 de la Ley 80 de 1993 prevé que las actuaciones de los servidores públicos se sujetarán, de una parte, a las reglas sobre administración de los bienes ajenos y, de otra parte, a los postulados y mandatos que rigen una conducta ajustada a la justicia y a la ética. Por consiguiente, del contenido del artículo 40 de la Ley 472 de 1998, en armonía con las mencionadas disposiciones constitucionales y legales, también es claro que el ordenamiento jurídico reconoce que se puede vulnerar los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público con la celebración de contratos estatales, como que en él se indica que los sobrecostos e irregularidades provenientes de la contratación son pasibles de la referida ley. En conclusión, la adjudicación, celebración, ejecución y liquidación de los contratos configura una típica acción de la Administración (función administrativa) que puede amenazar o causar agravio a derechos o intereses colectivos y en esa medida es válido concluir que son generadores de la acción popular (inciso segundo del artículo 40 de la Ley 472 de 1998, en consonancia con los artículos 9, 15 y 18 de la misma ley). Así las cosas, es posible estudiar si la actuación contenida en el Contrato de Administración No. 001 2005, suscrito entre el Gobernador del Departamento del Cauca y la Caja de Compensación Familiar del Cauca - COMFACAUCA presuntamente ilegal por violar normas de la Ley 80 de 1993, Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública, vulnera o amenaza los derechos colectivos invocados en la demanda. Despejado el tema de la procedencia de la acción popular en lo que corresponde a las pretensiones tendientes a salvaguardar intereses colectivos con ocasión a contratos estatales, el análisis del caso se extenderá a la determinación de la vulneración o amenaza del derecho colectivo a la moralidad administrativa y el patrimonio público, el cual, en conformidad con el recurso de apelación y siguiendo los lineamientos planteados en la demanda desde la causa petendi, el accionante en ésta etapa procesal considera vulnerado por parte el Departamento del Cauca y COMFACAUCA, en relación con las siguientes actuaciones irregulares:,

Objetivo del recurso de apelación. Según la demanda interpuesta, el actor persigue con la presente acción popular la protección a los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público, previstos en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998, los que estima vulnerados o amenazados por el Departamento del Cauca y la Caja de Compensación Familiar del Cauca - COMFACAUCA, con ocasión de la celebración por parte de éstos de un contrato de administración sobre unos terrenos que hacen parte del predio denominado Villa Olímpica, que no le reporta al departamento ningún beneficio periódico, permanente o actual, lo cual constituye un abuso de la función administrativa y corrupción administrativa, para favorecer a un particular en desmedro del patrimonio público. El A quo negó las súplicas de la demanda al considerar que la suscripción del contrato de administración sobre el mencionado predio no constituye una actuación irregular del ente territorial o de la entidad de derecho privado sin ánimo de lucro que vulnere los derechos colectivos invocados, teniendo en cuenta su naturaleza intuito personae y de negocio jurídico gratuito, así como su finalidad social y el beneficio colectivo que genera para la comunidad la existencia del sitio recreativo que funciona en el mismo. De acuerdo con el recurso de apelación, la inconformidad del actor popular con la sentencia de primera instancia surge, porque, en su sentir, se realizó una indebida valoración de las pruebas del proceso, al aceptar como legítima la relación jurídica existente entre el Departamento del Cauca y COMFACAUCA, como quiera que el contrato suscrito es de obra o concesión y no de administración o comodato, denominaciones que se omiten con el único fin de evitar el cumplimiento de las exigencias y formalidades contenidas en la Ley 80 de 1993, otorgando así un auxilio al contratista al beneficiarlo con un bien del erario, dado que por su explotación percibe utilidades producto del cobro de unas tarifas a terceros diferentes a sus afiliados. Planteada así la materia en concreto objeto de esta instancia, para desatar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, previo análisis de la procedencia de la acción popular en materia de contratación estatal, la Sala verificará lo demostrado frente al caso concreto1concret, abordará el estudio de la naturaleza y clasificación de los bienes de dominio público y del contrato de comodato de la administración y, posteriormente definirá la existencia o no de vulneración o amenaza o peligro a los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público. Como en este caso la demanda concreta la conducta vulnerante de los derechos colectivos cuyo amparo reclama en un contrato de la administración departamental del Cauca, es conveniente precisar si resulta procedente la acción popular a pesar de la existencia de otros medios de defensa judicial. En primer término se ha de señalar que las acciones populares tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, ya sea evitándose el daño contingente o haciendo cesar el peligro, la amenaza, agravio o vulneración o, en la medida de lo posible, restituyendo las cosas a su estado anterior, lo cual se logra a través de la efectividad de las medidas y correctivos implementados por las autoridades.2 Esta acción constitucional tiene el carácter de autónoma y, por ende, no es residual o supletiva; el Legislador se encargó de establecer tal autonomía según se desprende de la lectura armónica de los artículos 13, 24, 95 y 34 de la Ley 472 de 19986, todos ellos en perfecta consonancia con el querer del Constituyente, expresado en los siguientes términos en los antecedentes históricos del artículo 88 Constitucional: “(…) la dimensión e importancia de los derechos colectivos se evidencia cuando se vulneran o se desconocen los intereses que ellos encarnan, ya que, en tales circunstancias, se produce un agravio o daño colectivo. Así acontece, por ejemplo, cuando se afectan de manera negativa el medio ambiente y los intereses de los consumidores. La lesión resultante perjudica, con rasgos homogéneos, a un conjunto o a todos los miembros de la comunidad, y, por tanto, rebasa los límites de lo individual. “Los derechos en cuestión propenden por (sic) la satisfacción de necesidades de tipo colectivo y social, y se diseminan entre los miembros de grupos humanos determinados, quienes los ejercen de manera idéntica, uniforme y compartida. Por su naturaleza e importancia, requieren un reconocimiento en la nueva Carta que fomente la solidaridad entre los habitantes del territorio nacional para la defensa de vitales intereses de carácter colectivo y que propicie la creación de instrumentos jurídicos adecuados para su protección (…). “Como se infiere de todo lo expuesto, las acciones populares han tenido una significativa acogida en lo proyectos y propuestas de reforma constitucional, especialmente en aquellos que consagran derechos colectivos. Es esta una indicación clara de que tales acciones constituyen, ciertamente, un instrumento eficaz para la aplicación de dichos derechos “De otra parte, subsisten acrecentadas las razones que en la historia de las instituciones jurídicas justificaron en su momento la aparición de estas acciones para defender los intereses de la comunidad”7 Carácter principal y no subsidiario de la acción popular que, a partir del marco constitucional y legal, ha reconocido esta Corporación: “(…) su titularidad radica en un colectivo debido a su carácter ‘supraindividual’, dando lugar a una legitimación colectiva que se otorga a un individuo como miembro de una colectividad afectada (Art.12 ley 472 de 1998) (…) “De suerte que, a diferencia de lo que sucede con la acción de tutela (Art. 86 C.N.), la protección de los derechos colectivos por vía popular no es excepcional y por lo mismo se constituye en instrumento idóneo para la defensa de los mismos, en un plano distinto al individual, vale decir, desde su perspectiva abstracta y no concreta (…). “Y la acción popular no es subsidiaria sino principal debido a que la existencia de otros medios de defensa no la hace improcedente, pues es principal e independiente de otras acciones”8. En este sentido, cabe mencionar que los contratos estatales no escapan al ámbito de la acción popular, cuando con ocasión de los mismos resulten amenazados o vulnerados los derechos colectivos, toda vez que en ellos está contenida la actividad del Estado9, en tanto son celebrados por las entidades públicas para cumplir los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellas en la consecución de dichos fines (artículo 3 de la Ley 80 de 1993), llevan ínsito el principio de legalidad, tienen la impronta del interés general y son expresión del ejercicio de la función administrativa (art. 209 de C.P.). Es decir, no se discute la procedencia de este medio procesal cuando la conducta vulnerante del derecho o interés colectivo es un contrato estatal, toda vez que se trata del mecanismo idóneo para la protección de los derechos e intereses colectivos, con independencia de la naturaleza de la conducta vulnerante. A tal conclusión se arriba sin mayor dificultad al revisar el contenido de los artículos 9, 15, ordinal b) del 18 e inciso segundo del 40 de la Ley 472, los cuales señalan genéricamente y de forma reiterativa que estas acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, sin circunscribir a determinada categoría de actuación su procedencia. En efecto, se desprende de estas disposiciones inicialmente cuando consagra su procedencia frente a toda acción u omisión de las autoridades públicas, criterio que se reitera al atribuirle competencia a esta Jurisdicción para el conocimiento de aquellas que provienen de la acción u omisión de las entidades públicas; y luego al indicar los requisitos de la demanda, cuando también en referencia genérica exige la indicación de los hechos, actos, acciones u omisiones que dan lugar a la acción, actuaciones estas en las cuales, sin duda, tiene cabida la celebración de un contrato estatal, como acto jurídico generador de obligaciones. En suma, de estas normas se infiere que un contrato estatal puede ser causante de una vulneración de un derecho o interés colectivo y que frente a esas situaciones el juez cuenta con unas atribuciones muy amplias para hacer cesar esa vulneración o amenaza. Además, entre los derechos colectivos objeto de protección a través de las acciones populares se encuentra consagrado el de la moralidad administrativa en el ordinal b) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, el cual está estrechamente relacionado con uno de los principios orientadores de la función administrativa como es el de la moralidad. Precisamente, en relación con la contratación estatal, el artículo 40 ibídem10 reconoce la procedencia de la acción popular en ésta materia, específicamente en lo referente a la protección del derecho a la moralidad administrativa, que, como se anotó, también constituye uno de los principios que orientan el ejercicio de la función pública, lo cual implica que los funcionarios que tienen a su cargo el manejo de dineros públicos tienen el deber de velar por la transparencia en la administración y distribución de los mismos para la satisfacción de las necesidades colectivas, que constituyen el fin primario de todo estado de derecho habida consideración al hecho de que su cobertura implica la obtención del beneficio general. De otra parte, el artículo 95 de la Constitución Política consagra en su numeral 9 el deber de todos los ciudadanos de contribuir al financiamiento de las inversiones y gastos que efectúa el Estado dentro de los parámetros de equidad y justicia, teniendo el derecho correlativo a reclamar a los funcionarios claridad en su manejo y correcta destinación en todas las actividades donde se afecte el patrimonio público, derecho que ha sido reconocido por la Corte Constitucional, con ocasión del estudio de constitucionalidad del artículo 40 de la Ley 472 de 1998, así: “Constituye cabal desarrollo de la Carta Política, pues la prevalencia del interés general (Art. 1º.); la proclamación de un orden justo (Art. 2º.) y la vigencia de los principios axiológicos que en el Estado Social de Derecho guían la contratación pública, como modalidad de gestión que compromete el patrimonio y los recursos públicos, cuya intangibilidad las autoridades están obligadas a preservar (arts. 209) hacen, a todas luces, necesario que el legislador adopte mecanismos idóneos para hacer efectiva la responsabilidad patrimonial de los responsables de la contratación estatal, con miras a la recuperación de la totalidad de las sumas que se desvían del patrimonio público, a causa de la corrupción administrativa, en materia de contratación pública. “Es de todos conocido que la corrupción administrativa es uno de los más devastadores flagelos que carcomen el patrimonio público, y que ésta ha encontrado terreno fértil principalmente en el campo de la contratación pública, en el cual ha alcanzado en el último tiempo niveles insospechados, y que, por esa vía, cuantiosísimos recursos públicos resultan desviados de la inversión pública social, con grave sacrificio para las metas de crecimiento económico y de mejoramiento de las condiciones de vida de la mayoría de los colombianos”11. Igualmente, en concordancia con lo anterior, el numeral 4 del artículo 26 de la Ley 80 de 1993 prevé que las actuaciones de los servidores públicos se sujetarán, de una parte, a las reglas sobre administración de los bienes ajenos y, de otra parte, a los postulados y mandatos que rigen una conducta ajustada a la justicia y a la ética. Por consiguiente, del contenido del artículo 40 de la Ley 472 de 1998, en armonía con las mencionadas disposiciones constitucionales y legales, también es claro que el ordenamiento jurídico reconoce que se puede vulnerar los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público con la celebración de contratos estatales, como que en él se indica que los sobrecostos e irregularidades provenientes de la contratación son pasibles de la referida ley. En conclusión, la adjudicación, celebración, ejecución y liquidación de los contratos configura una típica acción de la Administración (función administrativa) que puede amenazar o causar agravio a derechos o intereses colectivos y en esa medida es válido concluir que son generadores de la acción popular (inciso segundo del artículo 40 de la Ley 472 de 1998, en consonancia con los artículos 9, 15 y 18 de la misma ley). Así las cosas, es posible estudiar si la actuación contenida en el Contrato de Administración No. 001 2005, suscrito entre el Gobernador del Departamento del Cauca y la Caja de Compensación Familiar del Cauca - COMFACAUCA presuntamente ilegal por violar normas de la Ley 80 de 1993, Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública, vulnera o amenaza los derechos colectivos invocados en la demanda. Despejado el tema de la procedencia de la acción popular en lo que corresponde a las pretensiones tendientes a salvaguardar intereses colectivos con ocasión a contratos estatales, el análisis del caso se extenderá a la determinación de la vulneración o amenaza del derecho colectivo a la moralidad administrativa y el patrimonio público, el cual, en conformidad con el recurso de apelación y siguiendo los lineamientos planteados en la demanda desde la causa petendi, el accionante en ésta etapa procesal considera vulnerado por parte el Departamento del Cauca y COMFACAUCA, en relación con las siguientes actuaciones irregulares:.