ARBITRAGEM E MEDIAÇAO EM CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

ARBITRAGEM E MEDIAÇAO EM CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

COORDENAÇÃO PEDAGÓGICA

XXX XXX – INSTITUTO NACIONAL DE ENSINO ARBITRAGEM E MEDIAÇAO EM CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

XXX.XXXXXXXXXXXX.XXX.XX – (00) 0000-0000

CONTEÚDO DO LIVRO ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Vamos estudar agora a análise jurídica da possibilidade da escolha da arbitragem como meio de solução de conflitos advindos dos contratos celebrados com a Administração Pública, em especial os contratos administrativos.

A arbitragem, hoje, tem relevante papel no direito privado. A sua utilização já é bastante utilizada por empresas de grande porte, especialmente aquelas com acordos internacionais, de modo que a Administração Pública, ao contratar com o particular, deve se modernizar e participar desse novo formato de resolução de conflitos.

Esse tema foi escolhido, portanto, tendo em vista a relevância e atualidade do problema, considerando-se, inclusive, o aumento do número de contratos de concessão firmados pela Administração Pública com entes privados que tratem de direitos disponíveis.

A Administração Pública, tanto em seus contratos regidos pelo direito privado como naqueles regidos pelo direito público – os contratos administrativos –, pode adotar a arbitragem como forma alternativa de solução de conflitos, se beneficiando da:

I. expertise e experiência técnica do árbitro;

II. celeridade processual; e

III. confidencialidade do procedimento, na medida exata permitida pela lei.

A Administração Pública, em sentido estrito subjetivo, pode ser definida como o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado. Em sentido estrito objetivo, deve ser entendida como a atividade administrativa exercida por aqueles entes.

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Princípios aplicáveis à Administração Pública

O Direito Administrativo é regido por determinados princípios, alguns próprios de outros ramos do direito público e outros específicos do próprio Direito Administrativo.

A Constituição Federal de 1988 faz menção expressa a alguns dos princípios do Direito Administrativo, a saber, os princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência. A Lei n. 9.874/99, por sua vez, em seu artigo 2, faz referência aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.

Cumpre ressaltar que outras leis esparsas trazem princípios que se referem a matérias específicas, como a Lei n. 8.666/93, sobre licitações e contratos, e a Lei n. 8.987/95, sobre concessão e permissão de serviço público.

Princípio da legalidade

Sua origem remonta ao nascimento do Estado de Direito, uma vez que o qualifica e lhe dá identidade própria, constituindo, portanto, uma das principais garantias de respeito aos direitos individuais. O princípio da legalidade é o antídoto natural do poder monocrático, pois tem como raiz a ideia de soberania popular, da plenitude da cidadania, uma vez que todo poder emana do povo.

A própria Constituição Federal prevê, ainda, remédios específicos contra atos ilegais da Administração Pública, como a ação popular, o habeas corpus, o habeas data, o mandado de segurança e o mandado de injunção, sem mencionar o controle que deve ser feito pelo Legislativo, diretamente ou com ajuda do Tribunal de Contas, e no controle pela própria Administração Pública.

Princípio da publicidade

O princípio da publicidade se consagra no dever administrativo de manter transparência em seu comportamento. Se o poder emana do povo, este não pode ser privado dos assuntos a que todos interessam, e muito menos em relação aos sujeitos individualmente afetados por alguma medida, deve haver ampla divulgação dos atos praticados pela Administração Pública.

Há previsão constitucional do princípio da publicidade no artigo 37 da Constituição Federal.

Princípio da indisponibilidade do interesse público

O princípio da indisponibilidade do interesse público significa que os interesses classificados como próprios da coletividade não se encontram à livre disposição de quem quer que seja, em especial do administrador, devendo ser encarados como um dever e não como uma mera faculdade. A Administração Pública não tem disponibilidade sobre eles devendo, tão somente, realizar os atos necessários para o cumprimento da finalidade.

No entanto, o Direito Administrativo tem ganhado novos contornos, em especial a partir da

década de 70, com a superação da ideia de que o interesse público sempre se sobreporá ao interesse privado. Deve ser feita, na realidade, a ponderação entre um e outro de acordo com o caso concreto, para que se decida a melhor forma de resolução do conflito.

Princípio da inafastabilidade do controle jurisdicional

O princípio da Inafastabilidade do Controle Jurisdicional assegura a todos, sem qualquer exceção, a possibilidade de acesso ao Judiciário. Isso significa que quando uma pessoa (seja ela física ou jurídica) buscar a tutela da Administração Pública e não obtiver, espontaneamente, a satisfação de um interesse, poderá buscar o Poder Judiciário e deduzir sua pretensão.

O princípio da inafastabilidade do controle jurisdicional é entendido pela doutrina como a garantia das garantias, pois é a garantia de acesso ao Judiciário, ou seja, é o referido princípio que confere o direito de obter do Estado a tutela jurisdicional adequada.

Fonte - xxxxx://xxxxx.xx/x0XxXxX-XXX

Ato administrativo

Ato da Administração, em sentido amplo, é todo ato praticado pela Administração Pública no exercício da função administrativa. Essa expressão, no entanto, é mais ampla que o “ato administrativo”, que abrange apenas determinada categoria de atos praticados no exercício da função administrativa e não necessariamente pela Administração Pública.

Xxxx Xxxxxxxx Xxxxxx, acerca do conceito de ato administrativo, entende que: Ato administrativo é a manifestação da vontade do Estado, por seus representantes, no exercício regular de suas funções, ou por qualquer pessoa que detenha, nas mãos, fração de poder reconhecido pelo Estado, que tem por finalidade imediata criar, reconhecer, modificar, resguardar ou extinguir situações jurídicas subjetivas.

Contratos celebrados pela Administração pública

Tradicionalmente, entende-se por contrato a relação jurídica formada por um acordo de vontades, em que as partes reciprocamente acordem em cumprir obrigações e nenhum dos contratantes possa rescindir ou alterar unilateralmente o contrato. Por isso dizer que o contrato é uma forma de composição pacífica de interesses e que faz lei entre as partes.

Para Xxxxx Xxxxxx Xxxxxxx Xx Xxxxxx existem grandes controvérsias acerca dos contratos administrativos entre os doutrinadores brasileiros, de modo que três correntes distintas podem ser identificadas.

A primeira corrente, defendida por autores como Xxxxxxx Xxxxxx Xxxxxxxx xx Xxxxx, nega a existência do contrato administrativo sob o argumento de que o contrato administrativo não observa:

I. o princípio da igualdade entre as partes, pois a Administração não ocupa posição

de supremacia em relação ao particular;

II. o da autonomia da vontade, porque a Administração apenas faz o que a lei manda e o particular deve se submeter às cláusulas regulamentares ou de serviço; e, por fim,

III. o da força obrigatória das convenções, características inerentes aos contratos, uma vez que à Administração seria permitido alterar unilateralmente o contrato.3

Para essa corrente, as cláusulas regulamentares decorrem de ato unilateral da Administração, vinculado às leis, sendo as cláusulas econômicas estabelecidas por contrato de direito comum.

A segunda corrente se posiciona em oposição à primeira corrente, entendendo que todo contrato celebrado pela Administração é contrato administrativo. Afirmam que não existiriam contratos privados em que a Administração fosse parte, tendo em vista que sempre haverá interferência do regime jurídico administrativo nesses contratos.

A terceira posição, adotada pela maioria dos doutrinadores brasileiros, inclusive por Xx Xxxxxx, diferencia (e aceita) os contratos administrativos dos contratos privados celebrados pela Administração.

Contratos administrativos são aqueles celebrados entre o Estado e particulares, sob os princípios e regras do Direito Administrativo. Os contratos administrativos têm características singulares que conferem ao Poder Público a possibilidade de alterar, em favor do interesse público, e dentro de certos limites, os termos do contrato.

Traços distintivos entre o contrato administrativo e o contrato de direito

privado

Podemos verificar que, com relação às sujeições impostas à Administração, os dois tipos de contrato obedecem às exigências de forma, de procedimento, de competência e de finalidade.

Nos contratos administrativos celebrados pela Administração Pública sempre haverá implicitamente, mesmo que não previstas expressamente, a presença das cláusulas exorbitantes. Elas são indispensáveis para assegurar a superioridade da Administração Pública frente ao contratante e a consequente relação de verticalidade entre as partes, necessária ao alcance pleno do interesse público buscado com a celebração do contrato. Os poderes da Administração advêm diretamente das disposições legais e, por isso, não poderão ser negados, ainda que não haja previsão expressa no contrato.

Nos contratos privados celebrados pela Administração Pública, todavia, as cláusulas exorbitantes não resultam implicitamente do contrato, podendo, entretanto, ser aplicadas quando expressamente previstas no instrumento contratual. Isso se dá pela desnecessidade de supremacia da Administração nesse tipo contratual, uma vez que a Administração pode nivelar-se ao particular. Aqui não há necessariamente uma horizontalidade das relações entre os contratantes, uma vez que é possível a existência de cláusula exorbitante expressas no contrato ou, ainda, pela submissão do Poder Público a restrições inexistentes no direito comum.

Outra diferença entre o contrato administrativo e o contrato de direito privado da

Administração diz respeito ao objeto. O contrato administrativo visa à prestação de um serviço público em seu sentido amplo, que abarque toda atividade que o Estado assume, uma vez que a sua realização era necessária à coletividade e por parecer que a iniciativa privada seria insuficiente para realiza-la adequadamente.

Podemos diferenciar, ainda, o regime jurídico a ser aplicado a cada um dos contratos. Esse regime se alterará dependendo da situação em que a Administração se encontre, levando em consideração os aspectos acima mencionados, o que permite a diferenciação de três categorias distintas de contratos e regimes jurídicos.

Enquanto o contrato administrativo seguirá um regime jurídico inteiramente público, o contrato privado pactuado pela Administração Pública se sujeitará ao regime jurídico de direito privado, se submetendo ao regime administrativo apenas acessoriamente.

ARBITRAGEM

A arbitragem é um meio alternativo de solução (não judicial) de controvérsias em que as partes, por meio de um acordo prévio, decidem levar o conflito para um terceiro imparcial julgar, sem intervenção estatal. A decisão proferida, caso não haja qualquer nulidade, tem a mesma eficácia de uma decisão judicial.

A Lei 9.307/1996

A Lei 9.307/1996, de 23 de setembro de 1996, ao regular o instituto da arbitragem no ordenamento jurídico brasileiro, determinou certas particularidades que devem ser observadas pelas partes que optem pela utilização da arbitragem.

No Direito Arbitral, conforme Selma Lemes, o conceito de arbitrabilidade subdividese em arbitrabilidade subjetiva e objetiva. A primeira refere-se aos aspectos da capacidade para poder ser parte em procedimento arbitral. Conforme o artigo 1, da Lei de Arbitragem, “as pessoas capazes de contratar poderão valer se da arbitragem para dirimir litígios relativos a direitos patrimoniais disponíveis”. Dessa forma, deve ser analisada a capacidade civil68 e jurídica do contratante que deseja se submeter à arbitragem, bem como se a vontade no momento da anuência com a arbitragem não estava, de alguma forma, viciada.

Vantagens da utilização da arbitragem como forma de resolução de conflito

Os contratos, em sua grande maioria, são incompletos, ou seja, incapazes de traduzir todas as necessidades e tensões que convergem para a seara contratual, pois devem resolver conflitos distributivos entre as partes e absorver choques externos, e, portanto, a arbitragem seria uma excelente opção para a resolução dos conflitos que possam surgir dessa relação jurídica.

Além da capacidade técnica do árbitro, e do menor tempo gasto para julgamento do conflito, podemos listar, ainda, a confidencialidade como característica da arbitragem que é, quase sempre, decisiva na hora da escolha do instituto da arbitragem em detrimento do Judiciário.

Expertise e experiência do árbitro

A arbitragem funciona perfeitamente bem em contratos incompletos uma vez que o árbitro está em melhores condições de completar o contrato, tendo em vista que é especialista na área em discussão, de modo mais eficiente, pois gera uma melhor qualidade da análise pelo seu conhecimento na área a um custo econômico, em sentido amplo, menor.

O árbitro estaria, ainda, em melhores condições de flexibilizar e modernizar a interpretação dos contratos administrativos, tendo em vista que a sua (quase) certa experiência na advocacia empresarial lhe traz uma visão mais concreta de negociações pré-contratuais, das barganhas feitas entre as partes e, claro, das necessidades das partes. Referida experiência nem sempre é alcançada pelos magistrados brasileiros.

O árbitro, por fim, diferente de um juiz togado, apenas atua em um reduzido número de casos de cada vez, quiçá apenas um, para que possa dar maior atenção ao conflito. Isso, certamente, produz decisões mais justas e precisas ao caso que se analisa.

Celeridade

Uma pesquisa realizada pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ) demonstrou o estado em que se encontrava a morosidade dos tribunais de primeira instância brasileiros no ano de 2008, relatando que quase 800 mil ações ficaram totalmente paralisadas em varas judiciais por mais de 100 dias, isso sem levar em consideração os recursos judiciais. Ao final, constatou-se um total de 783 mil feitos paralisados naquele período.

Ora, se o prazo máximo previsto em lei para que seja proferida uma sentença arbitral é de 6 meses, ainda que esse prazo seja dilatado pelas partes em conjunto com o árbitro haveria um ganho substancial de tempo no encerramento do conflito em comparação com uma demanda ajuizada no Poder Judiciário.

Confidencialidade

Em primeiro lugar, a confidencialidade deve ser analisada à luz da Lei de Arbitragem, vejamos:

Art. 13. Pode ser árbitro qualquer pessoa capaz e que tenha a confiança das partes. [...]

§ 6º No desempenho de sua função, o árbitro deverá proceder com imparcialidade, independência, competência, diligência e discrição. Sob a ótica legal, a confidencialidade não pode ser afirmada como inerente à arbitragem, uma vez que apenas indica aos árbitros o dever de sigilo, ao determinar que ajam com discrição.

Certo é que a confidencialidade, ainda que não expressa no contrato, no regulamento da câmara arbitral ou na legislação, é, quase sempre, utilizada pelas partes em procedimentos arbitrais. É que ao escolher pela arbitragem em detrimento do Judiciário, as partes esperam, legitimamente, que todos os envolvidos resguardem o sigilo do procedimento, da sentença arbitral e de toda e qualquer informação que seja divulgada no curso da arbitragem, sob pena de descumprimento do princípio da boa-fé objetiva.

Desafogamento do Judiciário

A crise no Judiciário, além de trazer sérios problemas sociais, afeta o trabalho nas mãos dos juízes, vez que estão sempre sobrecarregados, aspectos estes que refletem a queda na qualidade dos serviços prestados. A utilização da arbitragem para questões que tenham por base direitos disponíveis desafogará o Judiciário e permitirá aos juízes uma maior dedicação às questões jurídicas a eles submetidas e o cumprimento de prazos considerados razoáveis para quem busca a tutela judicial.

A Lei nº 9.307/96 constitui-se, na verdade, em uma legislação avançada sobre arbitragem e estribada no que há de mais moderno a respeito dos princípios e garantias dos litigantes.

A ARBITRAGEM NOS CONTRATOS COM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Após analisados os institutos do contrato administrativo e de suas peculiaridades, bem como o funcionamento e principais características da arbitragem, devemos adentrar na análise da utilização da arbitragem em contratos administrativos e dos principais problemas trazidos pela doutrina e jurisprudência atuais.

Dessa forma, será possível concluir pela possibilidade ou não de utilização do referido instituto pela Administração Pública.

Análise do art. 1 da Lei 9.307/1996 – o que pode ser objeto da arbitragem

Segundo alguns autores, seriam disponíveis aqueles direitos em que as partes podem dispor livremente ou, ainda, aqueles passíveis de negociação, cujos bens estejam livres no mercado sem qualquer impedimento, possibilitando, assim, que se submetam à arbitragem para resolução de eventual conflito como forma de exercício da autonomia da vontade. Seriam os direitos patrimoniais. Inicialmente, os bens públicos estariam atingidos pela indisponibilidade dos interesses públicos, não podendo ser resolvidos por essa forma alternativa de resolução de conflitos.

Por fim, o autor nos traz um conceito claro e certeiro: todos os direitos e interesses da Administração Pública que tenham expressão patrimonial, ou seja, que possam ser monetariamente quantificados e estejam no comércio são disponíveis, em consonância com o artigo 852 do Código Civil.

A inafastabilidade do controle jurisdicional e a arbitragem na Administração Pública

Conforme já devidamente explicitado, o princípio da Inafastabilidade do Controle Jurisdicional assegura a todos, sem qualquer exceção, a possibilidade de acesso ao Judiciário. Alguns autores, em virtude desse princípio, defendem que a arbitragem nos contratos administrativos seria inconstitucional por violar o artigo 5, inciso XXXV, da Constituição Federal.

Não obstante, a Administração Pública, ao optar pela arbitragem em seus contratos administrativos, não desiste do acesso ao Poder Judiciário, não havendo o desrespeito à regra constitucional. O que se almeja com a instituição da arbitragem é, tão somente, uma alternativa à solução do conflito.

Publicidade da Administração X Confidencialidade da Arbitragem

Por muito tempo se considerou que a confidencialidade era uma característica inerente à arbitragem em oposição ao sistema de publicidade presente nos processos judiciais. No Brasil, bem como em todos os países em que a arbitragem foi integrada ao sistema legal, inclusive nos países da “common law”, sempre se afirmou que a arbitragem traria vantagens, se comparada ao Poder Judiciário, como a celeridade, a especialização dos árbitros e a confidencialidade. Essa confidencialidade alcançaria árbitros, participantes e intervenientes no procedimento arbitral.

A arbitragem, como a via eleita para a solução de controvérsias, ainda na fase pré- contratual, é em si mesma uma expectativa das partes e, ao mesmo tempo, o mecanismo para que se mantenha íntegra, ao longo de todo o período de vigência da obrigação, e até mesmo após sua extinção, fase pós-contratual. Tendo em vista que se acredita, conforme já exposto, que o sigilo é uma característica própria do procedimento arbitral, certamente as partes esperam, com base no princípio da boa-fé objetiva, que referida conduta seja materializada antes, durante e após o cumprimento do contrato, em especial caso haja um desequilíbrio contratual que remeta o conflito à uma corte arbitral.

Tendo em vista que ainda não há posicionamento pacificado do Poder Judiciário a respeito do sigilo ser inerente (ou não) ao procedimento arbitral em nosso país, e muito embora se acredite que o dever de sigilo em procedimento arbitral seja compatível com o contrato administrativo, as empresas privadas, ao contratar com a Administração Pública, devem se resguardar e admitir a possibilidade de que, eventualmente, ao submeter um conflito à arbitragem, o procedimento será público, tal qual um processo judicial.

A importância da arbitragem para atrair investimentos privados

A necessidade de investimento externo é uma característica dos países em desenvolvimento, como o Brasil. No entanto, investidores receosos da justiça estatal buscam maior segurança no momento de optar pelo local onde serão investidos seus recursos. A utilização da arbitragem deve ser considerada como um dos fatores que fazem o capital externo se transformar em investimento no Estado.

O Direito Administrativo brasileiro está atrelado a uma cultura conservadora e que dificilmente aceita colaboração e isonomia entre o público e o privado. No entanto, devemos ter em mente que a intenção do Estado em alcançar o interesse público em sua plenitude apenas se concretizará mediante a união de esforços com as empresas privadas, atraindo investimento em áreas como infraestrutura e energia, e propiciando um crescimento veloz da economia e o desenvolvimento estatal.

A decorrência lógica dessa mudança seria um Direito Administrativo mais flexível, com uma visão de negociação, o que já vem ocorrendo nos últimos anos. Políticas que incentivem a cooperação das partes para o cumprimento do que foi originalmente pactuado trazem um risco menor para os investidores privados, que teriam uma pequena preocupação com constantes mudanças de decisões política e, consequentemente, quase nenhuma insegurança financeira (dadas as variáveis já conhecidas quando da assinatura do contrato).

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Mediação na Administração Pública

Entra em vigor, no dia 26 de dezembro de 2015, após 180 dias de vacatio legis, a Lei nº 13.140, de 26 de junho de 2015, que “Dispõe sobre a mediação entre particulares como meio de solução de controvérsias e sobre a autocomposição de conflitos no âmbito da administração pública”.

A Lei de Mediação, como está sendo denominada, é considerada um marco legal regulatório específico em matéria de resolução alternativa de conflitos, que tem como escopo uma virada cultural, ou seja, uma mudança de paradigma no sistema de justiça brasileiro, ainda pautado de forma massiva na litigiosidade processual. A Mediação e os demais meios de solução alternativa do conflito apontam para novos caminhos e devem ser vistos como instrumentos de aprimoramento da eficiência administrativa, princípio insculpido na Constituição Federal de 1988. Sem dúvida, os meios de resolução alternativa de conflitos contribuem para a construção de uma Administração Pública democrática e se apresentam como um desafio político posto à cultura jurídica brasileira: a de fortalecer a cidadania.

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