PESQUISA CIENTÍFICA BNDES FEP Nº02/2010
PESQUISA CIENTÍFICA BNDES FEP Nº02/2010
Contrato nº 11.2.0519.1
TEMA: Análise das Diversas Tecnologias de Tratamento e Disposição Final de Resíduos Sólidos no Brasil, Europa, Estados Unidos e Japão
INSTITUIÇÃO EXECUTORA: Fundação de Apoio ao Desenvolvimento da Universidade Federal de Pernambuco – FADE
PRODUTO 4: Relatório final do perfil institucional, quadro legal e políticas públicas relacionados a resíduos sólidos urbanos no Brasil e no Exterior
Janeiro/2012
SUMÁRIO
APRESENTAÇÃO 1
1. POLÍTICAS PÚBLICAS E QUADRO LEGAL NO EXTERIOR E NO BRASIL 2
1.1. Experiência Internacional 3
1.1.1. União Européia 4
1.1.2. Portugal 12
1.1.3. Espanha 21
1.1.4. Estados Unidos da América 28
1.1.5. Japão 32
1.2. Experiência Nacional 41
1.2.1. Políticas Públicas Nacionais 41
1.2.2. Legislação Nacional 52
2. ANÁLISE DAS POLÍTICAS PÚBLICAS INTERNACIONAIS 65
3. ANÁLISE DAS POLÍTICAS PÚBLICAS NACIONAIS NAS REGIÕES 70
4. EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL NA GESTÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS URBANOS 82
4.1 União Européia 82
4.2 Estados Unidos da América 99
4.3 Japão 108
5. EXPERIÊNCIA NACIONAL NA GESTÃO E TRATAMENTO DE RESÍDUOS SÓLIDOS URBANOS 111
5.1 Região Norte 114
5.2 Região Nordeste 115
5.3 Região Centro-Oeste 117
5.4 Região Sudeste 119
5.5 Região Sul 121
6. ATIVIDADES EM DESENVOLVIMENTO 123
6.1 Núcleo Internacional 123
6.2 Núcleos Regionais 125
6.3 Grupo Econômico-financeiro 126
6.4 Grupo de Gestão da Informação 130
7 CONSIDERAÇÕES FINAIS 140
7.1 Políticas Públicas 140
7.2 Gestão de resíduos sólidos no Exterior 144
7.3 Gestão de resíduos sólidos no Brasil 145
8 EQUIPE TÉCNICA 154
9 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 156
APÊNDICE I – Diagnóstico Preliminar da Situação Atual de Gestão de Resíduos Sólidos Urbanos na Região Norte 160
APÊNDICE II – Diagnóstico Preliminar da Situação Atual de Gestão de Resíduos Sólidos Urbanos na Região Nordeste 222
APÊNDICE III – Diagnóstico Preliminar da Situação Atual de Gestão de Resíduos Sólidos Urbanos na Região Centro Oeste 359
APÊNDICE IV – Diagnóstico Preliminar da Situação Atual de Gestão de Resíduos Sólidos Urbanos na Região Sudeste 441
APÊNDICE V – Diagnóstico Preliminar da Situação Atual de Gestão de Resíduos Sólidos Urbanos na Região Sul 490
ÍNDICE DE FIGURAS
Figura 1 – Destinação final dos resíduos sólidos urbanos no Brasil 2
Figura 2 – Destinação final de resíduos sólidos urbanos (t/dia) 2
Figura 3 - Metas do PERSU e a situação entre 2000 e 2004. Fonte: RUSSO, M. A. T.(2003)
.............................................................................................................................................15
Figura 4 - Priorização dos Principais Objetivos da PNRS 44
Figura 5 - Hierarquia dos Planos de Gestão de Resíduos Sólidos 46
Figura 6 - Captação anual de resíduos urbanos na Europa (ano: 2003) 82
Figura 7 - Evolução da geração de resíduos e de deposição em aterros na Europa 83
Figura 8 - Evolução da gestão de resíduos na UE 83
Figura 9 - Gestão de resíduos na UE, Eurostat 84
Figura 10 - Incineração e reciclagem na Europa 86
Figura 11 - Interdependência e níveis dos planos de gestão de resíduos 87
Figura 12 - Destino dos RU em Portugal em 1995 89
Figura 13 - Empresas multimunicipais de RSU com participação do Estado através da EGF (2011) 92
Figura 14 - Empresas gestoras de RSU em Portugal (2011) 94
Figura 15 - Capitação de RSU de 2005 a 2010 95
Figura 16 - Evolução do tipo de tratamento de resíduos em Portugal 96
Figura 17 - Movimentação do setor de resíduos em Portugal no ano de 2010 97
Figura 18 - Tarifas praticadas nos sistemas multimunicipais (2010) 98
Figura 19 - Nível de emprego nas empresas multimunicipais (2010) 98
Figura 20 - Prática rotineira de disposição de residuos sólidos urbanos nas águas do porto da cidade de Nova York cerca de 1880 (Roberts, 2011) 99
Figura 21 - Geração de RSU nos Estados Unidos entre 1960 e 2010 (U.S. EPA, 2011a) 101
Figura 22 - Produção total de RSU nos Estados Unidos em 2010 mostrando tipos de materiais fazendo parte desses resíduos (U.S. EPA, 2011a) 102
Figura 23 - Reciclagem incluindo compostagem de RSU nos Estados Unidos de 1960 a 2010 (U.S. EPA. 2011a) 103
Figura 24 -. Número e população servida por programas de coleta diferenciada de RSU em 2010 (U.S. EPA, 2011b) 104
Figura 25 - Diagrama de gestão de RSU praticada nos Estados Unidos (U.S. EPA, 2011b).
...........................................................................................................................................105
Figura 26 - Usinas operacionais para a conversão de RSU em energia elétrica por incineração (U.S. EPA, 2011b) 105
Figura 27 - Capacidade instalada para a geração de energia elétrica a partir de resíduos sólidos urbanos em 2010 (Capacidade em toneladas por milhões de pessoas) (U.S. EPA, 2011b) 106
Figura 28 – Evolução do tratamento e destinação final dos resíduos sólidos urbanos (RSU) nos Estados Unidos no período de 1960 à 2009 (U.S. EPA, 2009) 107
Figura 29 - Gestão de resíduos sólidos urbanos (RSU) nos Estados Unidos em 2010 (U.S. EPA, 2011a) 107
Figura 30 - Destinação final dos resíduos sólidos urbanos no Japão – Período 1975 à 2002
...........................................................................................................................................109
Figura 31 – Comparação entre a capacidade de incineração em diversos países. Fonte: Ecoprog 110
Figura 32 – Quantidade de unidades de incineração em diversos países. (Fonte: ecoprog).
...........................................................................................................................................110
Figura 33 - Fluxograma demonstrando as possíveis Rotas 127
Figura 34 - Oito rotas tecnológicas identificadas 129
Figura 35 - Parte 1 do algoritmo preliminar da ferramenta de apoio a decisão 132
Figura 36 - Parte 2 do algoritmo preliminar da ferramenta de apoio a decisão 132
Figura 37 - Faixas de Classificação do IST 136
ÍNDICE DE TABELAS
Tabela 1- Tipos de tratamento de RU na Europa e respetivas capacidades instaladas (2006) Eurostat 85
Tabela 2- Infraestruturas de tratamento de resíduos em Portugal (2011) 97
Tabela 3- Indicadores econômicos, ambientais e sociais a serem definidos nas tecnologias em cada região 133
Tabela 4- Dados de entrada do módulo 2 da ferramenta de apoio a decisão 134
Tabela 5- Planilha aplicada à planta de tratamento de resíduos que fazem parte de uma rota tecnológica (em Português) 137
Tabela 6- Planilha aplicada à planta de tratamento de resíduos que fazem parte de uma rota tecnológica (em Inglês) 138
Tabela 7- Planilha aplicada ás tecnologias existentes na planta de tratamento (em Português) 139
Tabela 8- Planilha aplicada ás tecnologias existentes na planta de tratamento (em Inglês).
...........................................................................................................................................139
ÍNDICE DE QUADROS
Quadro 1 - Legislação da União Européia sobre Resíduos Sólidos 7
Quadro 2 - Legislação atual mais significativa sobre resíduos sólidos em Portugal 16
Quadro 3 - Análise da Legislação Portuguesa sobre Resíduos Sólidos 17
Quadro 4 - Legislação Espanhola sobre Resíduos Sólidos 22
Quadro 5 - Análise da Legislação Espanhola sobre Resíduos Sólidos 26
Quadro 6 - Legislações sobre resíduos sólidos nos EUA 29
Quadro 7 - Arranjos institucionais, modelos de gestão e sistema de incentivos – RCRA 31
Quadro 8 - Legislação sobre resíduos sólidos no Japão 35
Quadro 9 - Análise das dimensões na legislação brasileira 53
Quadro 10 - Quadro comparativo dos decretos que regulamentam as legislações 55
Quadro 11 - Comparação entre Estados Unidos, União Européia e Japão 68
APRESENTAÇÃO
A Fundação de Apoio ao Desenvolvimento da Universidade Federal de Pernambuco – FADE
/UFPE, com sede em Recife, Estado de Pernambuco, na Av. Acadêmico Xxxxx Xxxxx nº 336, Cidade Universitária, XXX 00.000.000, CP 7.855, inscrita no CNPJ sob o n.º 11.735.586/0001-59, apresenta ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
– BNDES, o Produto 4 do Contrato No. 11.2.0519.1, referente ao projeto de pesquisa “Análise das Diversas Tecnologias de Tratamento e Disposição Final de Resíduos Sólidos no Brasil Europa, Estados Unidos e Japão”.
Este Produto 4 consta especificamente da entrega de relatório final acerca do perfil institucional, quadro legal e políticas públicas relacionados a resíduos sólidos urbanos no Brasil e no exterior.
O relatório apresenta inicialmente as políticas públicas e o quadro legal nacional e internacional (Capítulo 1), onde é feita uma síntese da experiência internacional, considerando a União Européia, Estados Unidos e Japão, e da experiência nacional. Este Capítulo teve por objetivo observar como a legislação internacional gerou instrumentos capazes de interferir positivamente na gestão dos resíduos sólidos urbanos.
O Capítulo 2 apresenta uma análise das Políticas Públicas Internacionais incluindo a enquadramento legislativo, a base jurídica e a evolução do setor, enquanto que o Capítulo 3 apresenta a análise das Políticas Públicas Nacionais nas cinco Regiões do País.
O Capítulo 4 apresenta a evolução da gestão de resíduos sólidos urbanos no Exterior, enquanto que o Capítulo 5 apresenta uma análise nacional resumida da situação atual do tratamento dos resíduos sólidos urbanos, baseado no levantamento de dados secundários e na experiência de cada região do Brasil. O detalhamento da situação de cada Região, considerando os aspectos qualitativos e quantitativos dos resíduos sólidos urbanos, bem como as políticas públicas, quadro legal, arranjos institucionais no âmbito da coleta, transporte, tratamento e destinação final dos resíduos sólidos urbanos, encontram-se nos Apêndices de I à V.
O Capítulo 6 apresenta as atividades em desenvolvimento no Projeto, incluindo as realizadas pelos Núcleos Internacional e Nacional, além do grupo de Políticas Públicas, Estudos Econômicos e Financeiros e o de Gestão da Informação.
O Capítulo 7 apresenta algumas considerações finais a respeito de políticas públicas e gestão dos resíduos sólidos no exterior e no Brasil. O Capítulo 8 apresenta toda a equipe técnica do Projeto FADE/BNDES formada por 61 especialistas, dos quais 28 pesquisadores seniores (doutores ou doutorandos), 11 pesquisadores juniores (mestres e mestrandos), 16 assistentes de pesquisa (graduados), 1 apoio administrativo (mestre) e 5 estagiários.
Finalmente, no Capítulo 9 encontram-se as referências bibliográficas e em meio digital seguirão as fichas de diagnóstico de cada uma das regiões brasileiras.
1. POLÍTICAS PÚBLICAS E QUADRO LEGAL NO EXTERIOR E NO BRASIL
A gestão de resíduos sólidos passou por grandes mudanças nos últimos 20 anos (Kinnaman e Fullerton, 1999). O termo “resíduos sólidos” foi criado no intuito de substituir o termo lixo. Essa não foi apenas uma mudança de nomenclatura. O lixo antes era visto apenas como subproduto do sistema produtivo, mas passou a ser visto como causador de degradação ambiental. Com a evolução e o estudo do problema, os resíduos sólidos passaram a ser vistos, ao contrário do lixo, como possuidores de valor econômico por possibilitar o reaproveitamento no processo produtivo (Demajorovic, 1995).
Segundo a Abrelpe (Associação Brasileira de Empresas de Limpeza Pública e Resíduos Especiais), em 2010, 42,4% dos resíduos sólidos urbanos produzidos no Brasil ainda tem destino inadequado, conforme apresentado na Figura 1, porém é importante salientar que no período está ocorrendo uma dimuição gradativa da destinação final inadequada. A maioria dos municípios (61%) ainda encaminham o lixo para lixões e aterros controlados (nenhum deles possui o conjunto de sistemas e medidas necessários para proteção do meio ambiente).
Destinação final em 2010 (t/ano) Destinação final em 2009 (t/ano)
Adequado
31.194.948
t/ano 57,6%
22.962.848
t/ano 42,4%
Inadequado
Adequado
28.546.662
t/ano 56,8%
21.711.546
t/ano 43,2%
Inadequado
Figura 1 – Destinação final dos resíduos sólidos urbanos no Brasil.
Fonte: Panorama 2010, Abrelpe
A Figura 2 apresenta a quantidade diária (em toneladas) de resíduos sólidos urbanos destinadas a aterro santiário e a aterro controlado e lixões nos anos de 20109 e 2010.
91.524
99.919
Aterro Sanitário
Aterro Controlado Lixão
38.459 42.231
31.101 31.433
56,8% 23,9%
19,3%
57,6%
24,3%
18,1%
70,0%
60,0%
50,0%
40,0%
30,0%
20,0%
10,0%
0,0%
2009 2010
Figura 2 – Destinação final de resíduos sólidos urbanos (t/dia).
Fonte: Panorama 2010, Abrelpe
Atualmente, a questão da coleta e disposição dos resíduos sólidos urbanos ocupa posição central no cenário nacional. A preocupação com a coleta e destinação desses resíduos é demonstrada pela existência das legislações que regulamentam direta ou indiretamente o tema. Dentre essas, algumas leis são determinantes, como as leis nacionais nº 11.445/07, nº 11.107/05, nº 12.305/10 e seus respectivos decretos, Decreto nº 7.217/10, Decreto n° 6.017/ 2007, Decreto nº 7.404/10. Em complemento, o país conta com uma ampla gama de regulamentações estabelecidas pelos órgãos do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), do Sistema Nacional de Vigilância Sanitária (SNVS), do Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária (Suasa) e do Sistema Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial (Sinmetro).
No centro dessa legislação, a Lei nº 12.305, de 2 de agosto de 2010 institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos, alterando a Lei no 9.605, de 12 de fevereiro de 1998. Tal legislação dispõe sobre seus princípios, objetivos e instrumentos, diretrizes, metas e ações adotadas pelo Governo Federal, isoladamente ou em regime de cooperação com Estados, Distrito Federal, Municípios ou particulares, com vistas à gestão integrada e ao gerenciamento de resíduos sólidos, incluídos os perigosos, às responsabilidades dos geradores e do poder público e aos instrumentos econômicos aplicáveis.
O presente trabalho se dedica a mapear casos específicos no exterior e analisar as políticas de resíduos sólidos no Brasil, trazendo as experiências analisadas para balizar o cenário nacional. Neste sentido, a parte de Políticas Públicas está estruturada da seguinte forma: em um primeiro momento se dedica a analisar a construção do marco institucional na União Européia, com ênfase nos casos de Portugal e Espanha, e em outros dois países Estados Unidos e Japão. No segundo é dedicado ao marco legal e institucional da política pública brasileira voltada para resíduos sólidos. No terceiro momento é realizada a análise das políticas públicas internacionais, em um quarto momento é realizada a análise das políticas públicas nacionais com base nas informações das regiões do Brasil. Finalmente, no quinto são tecidas as considerações para a situação nacional.
1.1. Experiência Internacional
Esta seção se dedica a analisar a legislação internacional relacionada aos resíduos sólidos, especialmente as diretrizes utilizadas na União Européia, na legislação Norte Americana e Japonesa. E ao serem analisadas as estruturas institucionais legislativas, logo no início deste trabalho, ficam claras as diferenças das experiências selecionadas, especialmente ressaltadas pelo tipo federativo (ou no caso da UE - União Européia poderia se chamar de para-confederativo). Isso se dá por que os EUA – Estados Unidos da América tem um modelo baseado em uma agência reguladora federal, a EPA (Environmental Protection Agency), regulamentada por legislação federal, enquanto que a União Européia trabalha baseada em diretivas, que apesar de compulsórias, tem a institucionalidade de sua implementação e sanção em construção. Porém, ao aprofundar a análise, são encontradas mais semelhanças do que diferenças na construção das respectivas políticas.
Isso se dá por que de uma forma geral, a legislação relativa a resíduos sólidos nos Estados Unidos, Canadá e em alguns países da Europa se encaminha para o mesmo marco institucional, trabalhando com incentivos seletivos que inibem a capacidade de geração e mau gerenciamento de resíduos sólidos. Um exemplo são as iniciativas canadenses no sentido de otimizar o gerenciamento de resíduos, mais especificamente as embalagens, onde a legislação vigora no país desde 1988, e se prioriza os princípios dos 3 R’s (Reduzir, Reutilizar e Reciclar) em detrimento das demais alternativas, como incineração e disposição em aterros. Esta iniciativa é essencial uma vez que o Canadá apresenta a maior geração per capita de lixo do mundo, algo próximo de 2 kg por habitante ao dia.
Outro exemplo de alinhamento é o caso da reciclagem de plástico nos EUA e Japão. Estes dois países são, respectivamente, o 1º e 2º maiores transformadores de plástico do mundo e, para tanto, adotam medidas ambientais compatíveis com suas produções.
Por outro lado, a análise das políticas de gerenciamento de resíduos sólidos demonstra a evidência de um problema comum e de difícil gestão em qualquer que seja a localidade, objeto de estudo. Por exemplo, em se tratando da União Européia em 2007 (XXXX XXXXXXXX & XXXX XXXXXX, 2010), a quantidade média de resíduos produzidos por pessoa foi equivalente a 522 kg (1,43 Kg/dia). No entanto, esta quantidade é bastante diversificada entre os Estados-Membros. Por exemplo, a Dinamarca (801 kg por habitante), a Irlanda (788 Kg) e em Chipre (754 Kg) tiveram maior produção per capita de resíduos urbanos na Europa, enquanto que a República Checa (294) e Eslováquia (309) sinalizaram com os menores valores. Na Espanha, cujo caso é analisado nesta seção, o lixo gerado foi de 588 kg por habitante (1,61 Kg/ dia), aproximadamente 4% acima da média européia. Enquanto Portugal, o outro caso analisado, tem como média 471 kg por habitante ano (1,29 Kg/ dia), no mesmo período1.
Dessa forma, a análise das legislações internacionais, embora bastante complexa, pode ser considerada como uma experiência relevante para a análise do cenário nacional brasileiro. Visando dar conta dessa complexidade, esta seção se debruçará sobre a Legislação americana e japonesa, e sobre a legislação Européia, especificamente a análise dos casos de Portugal e Espanha, para sublinhar o caso Europeu.
1.1.1. União Européia
Introdução
O gerenciamento e tratamento do lixo urbano tem sido um dos desafios mais difíceis da política ambiental da União Européia. Os programas de ação ambiental não foram eficientes ao tentar afastar o crescimento da produção de resíduos do crescimento econômico, isso fica demonstrado nos valores atuais, que ainda estão muito distantes dos valores-alvo.
Um exemplo disso se refere ao ano de 2007, onde o total arrecadado de resíduos urbanos foi 258,5 milhões de toneladas no grupo dos 27 países da União Européia (186,8 milhões de toneladas na UE-15), ou uma média de 9,7 milhões de toneladas por país. Os países mais
1 Considerado o levantamento da produção de Resíduos na Europa, no ano de 2007, de acordo com o trabalho de Xxxx Xxxxxxxx & Xxxx Xxxxxx (2010) .
ricos e industrializados como Alemanha (46,4 milhões de toneladas), Reino Unido (34,8), Xxxxxx (00,0), Xxxxxx (32,5) e Espanha (26,2) relataram montantes mais elevados, quando comparados com o valor médio dos países europeus.
Em complemento, em termos institucionais a União Européia (UE) é considerada um caso sui generis de integração, já que ela não se enquadra totalmente em nenhuma das classificações clássicas de integração regional (zona de livre comércio, união aduaneira, mercado comum, união econômica e monetária). Ao longo dos anos, vários tratados foram celebrados para que se chegasse ao que conhecemos hoje como União Européia. Dentre eles, os considerados mais importantes são o de Roma (também conhecido por tratado da Comunidade Européia) e o de Maastricht (também conhecido por Tratado da União Européia).
Em seu desenho, a UE é formada por várias instituições. O Tratado de Roma menciona cinco instituições stricto sensu: O Parlamento Europeu, o Conselho da União Européia, a Comissão Européia, o Tribunal de Justiça e o Tribunal de Contas. Três delas são as mais importantes e chamadas de “triângulo institucional”, uma vez que moldam como o bloco se comporta e como se dão as mudanças dentro dele. São eles:
• O Conselho da União Européia (antigo Conselho dos Ministros): órgão de representação dos Estados-membros, compostos por ministros de cada Estado. Tem uma importante função no processo de tomada de decisão e sua legislação é denominada de intergovernamental.
• Comissão: é independente dos governos nacionais e defende os interesses de toda a União como um conjunto, daí justifica-se sua legislação integrativa. Papel principal é ser um órgão de proposição, além de efetuar as decisões tomadas pelas outras instituições (braço executivo da União)
• Parlamento: ramo legislativo, diretamente eleito pelos cidadãos dos Estados-membros, representa os cidadãos da União Européia (legislação democrática). Tem sede na França, Bélgica e Luxemburgo. Possui função de decisão, mas ainda bastante limitada (papel e poderes bem inferiores aos parlamentos nacionais), sendo um órgão mais consultivo, embora seus poderes venham aumentando.
Juridicamente, a montagem da engenharia constitucional do bloco se dá por alguns fatores: Em primeiro lugar, no direito europeu, os Tratados são considerados o direito originário, embora haja também seções e ocasiões especiais em que se compreende também o direito derivado. Isso faz com que de forma geral o que for decidido no âmbito da UE tenha de ser implementado, o que facilita a adoção de políticas conjuntas.
Dentro desse arcabouço, existem dois tipos de decisão de caráter geral2: os regulamentos e as diretivas. O regulamento é obrigatório em todos os seus elementos e diretamente aplicável em todos os Estados-membros. Eles não precisam de incorporação para o direito nacional como lei e são imperativos quanto aos fins e no que se refere aos meios a atingir.
2 Existem ainda as decisões, que são de caráter individual, isto é, vincula apenas o destinatário dela. Há também os pareceres e recomendações, que não vinculam os Estados-membros, são apenas opiniões técnicas ou jurídicas.
Já as diretivas dão orientações que são obrigatórias, mas cada Estado-membro escolhe a forma e os meios para a sua implementação, tendo para isso um prazo determinando. O Estado-membro precisa explicitar na sua própria legislação como se dará a concretização da diretiva. A adoção de diretivas poupa as instituições da União Européia de se ater a muitos detalhes e permite uma melhor adaptação da norma comunitária ao direito interno de cada Estado-membro (D’ARCY, 2002).
Enquadramento Legal da União Européia
Para melhor se perceber a força jurídica dos diplomas emanados da UE nos diversos Estados, apresentam-se breves definições do que é emanado pala União Europeu, no âmbito das suas competências: regulamentos, diretivas, decisões, recomendações e pareceres.
Os Regulamentos comunitários são instrumentos de carácter geral e, aplicáveis direta e obrigatoriamente em todos os estados membros. Não carecem de transposição para o direito nacional como lei e são imperativos quanto aos fins e no que respeita aos meios a atingir.
As Diretivas requerem uma transposição para o direito nacional de cada país membro, deixando em aberto a escolha das formas e dos meios para a sua concretização, dispondo de um prazo para as por em prática. A maioria dos diplomas comunitários no domínio dos resíduos sólidos é apresentada sob a forma de Diretivas. As contravenções são submetidas ao Tribunal de Justiça da UE.
As Decisões são atos individuais emanados da UE, não normativos, que vinculam apenas os destinatários, um estado membro ou uma empresa de um estado membro. Podem condenar ao pagamento de multas, por exemplo.
Os Pareceres e Recomendações não têm alcance obrigatório, tratando-se apenas de opiniões técnicas ou jurídicas fundadas mas não vinculativas.
Para se chegar aos instrumentos, passamos por um processo de decisão que envolve basicamente o triângulo institucional. Em geral, é a Comissão Européia que propõe nova legislação, mas são o Conselho e o Parlamento que a adotam. Os três processos principais são a consulta, a cooperação e a co-decisão. A co-decisão é o processo mais adotado atualmente. Na sua dinâmica, a Comissão é responsável por fazer a proposta. O Parlamento partilha os poderes legislativos com o Conselho, de forma equitativa. Caso o Conselho e o Parlamento não consigam chegar a um acordo sobre um texto legislativo proposto, este é levado a um Comitê de Conciliação, composto por igual número de representantes do Conselho e do Parlamento. Quando o Comitê chega a acordo sobre um texto, este é então transmitido ao Parlamento e ao Conselho, para que possam finalmente adotá-lo como ato legislativo. O processo será adotado se o Comitê conseguir criar uma proposta adotada sem modificação do Conselho ou do Parlamento.
Os outros processos, embora menos utilizados, são mais simples. No caso da Cooperação deve existir também um acordo entre Parlamento e Conselho, mas caso não aconteça, a
última palavra é do Conselho. No processo de Consulta, o Conselho deve consultar o Parlamento, que tem abertura de aprovar, rejeitar ou emendar o processo.
Quadro Legal
Com relação aos resíduos sólidos, basicamente a União Européia se utiliza de diretivas, sendo este instrumento essencial para a execução das políticas. O Quadro 1 sumariza as legislações existentes sobre resíduos sólidos na União Européia.
Quadro 1 - Legislação da União Européia sobre Resíduos Sólidos
Legislação | Objeto |
Diretiva 75/442/CEE, do Conselho | Tem como objetivo a uniformização do tratamento dos resíduos sólidos nos Estados-membros. Dentre outras coisas, a diretiva incentiva a diminuição das quantidades de certos resíduos, o tratamento de resíduos com vistas à sua reciclagem e reutilização e a recuperação de matérias-primas e/ou da produção de energia a partir dos resíduos. |
Diretiva 91/156/CEE, do Conselho | Maior foco na reutilização e reciclagem. Além disso, busca-se a prevenção ou a redução da produção e da nocividade dos resíduos. |
Diretiva 94/62/CE do Parlamento Europeu e do Conselho | O objetivo é a harmonização das disposições nacionais referentes à gestão de embalagens e de resíduos de embalagens a fim de prevenir e reduzir o seu impacte no ambiente. Prevê medidas que visam como prioridade prevenir a produção de resíduos de embalagens e prevê igualmente a reutilização das embalagens, a reciclagem e as outras formas de valorização dos resíduos de embalagens, e, por conseguinte a redução da eliminação final desses resíduos. |
Diretiva 1999/31/CE do Conselho | Prevê medidas, processos e orientações que evitem ou reduzam tanto quanto possível os efeitos negativos sobre o ambiente, em especial a poluição das águas de superfície, das águas subterrâneas, do solo e da atmosfera, sobre o ambiente global, incluindo o efeito de estufa, bem como quaisquer riscos para a saúde humana, resultantes da disposição de resíduos em aterros. |
Diretiva 2000/76/CE do Parlamento Europeu e do Conselho | Tem como objetivo prevenir ou, na medida do possível, reduzir ao mínimo os efeitos negativos no ambiente, em especial a poluição resultante das emissões para a atmosfera, o solo e as águas superficiais e subterrâneas, bem como os riscos para a saúde humana resultantes da incineração e co-incineração de resíduos. |
Diretiva 2006/12/CE do Parlamento Europeu e do Conselho | Estabelece o enquadramento legal para o tratamento dos resíduos na Comunidade. Define conceitos-chave e estabelece os requisitos essenciais para a gestão de resíduos e a obrigação de os Estados-Membros elaborarem planos de gestão de resíduos. Define igualmente princípios fundamentais, como a obrigação de tratamento dos resíduos de uma forma que não tenha impactos negativos no ambiente e na saúde humana, a hierarquia dos resíduos e, de acordo com o princípio do "poluidor-pagador", a exigência de que os custos da eliminação dos resíduos sejam suportados pelo seu detentor atual, pelos anteriores detentores dos resíduos ou pelos produtores do produto que deu origem aos resíduos. |
Diretiva 2008/98/CE do Parlamento Europeu e do Conselho | Estabelece medidas de proteção do ambiente e da saúde humana, prevenindo ou reduzindo os impactos adversos decorrentes da geração e gestão de resíduos, diminuindo os impactos gerais da utilização dos recursos e melhorando a eficiência dessa utilização. |
A UE justifica a tomada de decisões legislativas no campo dos resíduos com bases técnicas. Com efeito, a deposição de resíduos em aterros é um processo que caminha para a saturação em muitos países da UE, especialmente nas regiões mais densamente povoadas. Nos países em que existem ainda suficientes áreas disponíveis, continua a constituir uma solução viável. Contudo, os perigos de contaminação das águas, dos solos e da atmosfera, aliado ao complexo NIMBY3 e os protestos das populações locais, tornam-na, em longo prazo, contingente. O recurso a esta opção dependerá da existência de locais bem situados e bem projetados, em que se proceda ao tratamento prévio de determinados resíduos, antes da sua deposição.
Em muitos casos, uma das soluções possíveis é a incineração, dado apresentar a vantagem da produção de energia térmica e elétrica, com especial importância nos países do norte da Europa, muito frios e industrializados. É uma opção que requer elevados investimentos no tratamento das emissões gasosas para evitar as emissões tóxicas, bem como projetos e modo de operação e funcionamento muito rigorosos.
A melhor solução para reduzir a produção de resíduos consiste na utilização limitada de materiais de embalagem e no recurso à reciclagem, que potencia a redução de poluentes e contribui para a preservação de recursos naturais. Cada tonelada de papel obtida a partir de papel utilizado, em vez de madeira, permite reduzir o consumo de energia numa proporção de um quarto para três quintos, e a poluição atmosférica em 75%. A reciclagem do papel, do cartão e do vidro reveste-se, assim, do maior interesse.
Análise da Legislação Européia
Dentro da lógica da União Européia, que atuam através de co-decisão, cooperação ou consulta, são estabelecidos objetivos e um prazo para cumprir esses objetivos, onde cada estado membro irá incorporar esse objetivo da forma que achar conveniente. Geralmente, cada diretiva estabelece esse prazo, e posteriormente, esses prazos são monitorados pela Comissão Européia, instituição responsável pelo controle da aplicação dessas normas. Todavia, uma crítica que hoje se faz ao sistema europeu, é que apesar do grau de integração, não há um sistema punitivo efetivo aos Estados-membros que não cumpram determinadas regulações. Os Tratados até determinam que o Conselho possa punir um Estado que não cumpra a diretiva, contudo, não deixa claro como isto deve ser feito. Desta forma, é difícil estabelecer o sistema de incentivos seletivos para o bloco como um todo e o modelo de gestão de cada diretiva de maneira específica, uma vez que, na prática, o arranjo institucional da União Européia permite que cada Estado-membro adote aquele que achar o melhor para a sua realidade.
Sendo assim, é imprescindível analisar o que cada uma das diretivas determina. A primeira diretiva é a 75/442/CE, de 15 de julho de 1975, relativa a resíduos sólidos. O objetivo do
3 NIMBY é um acrônimo inglês (Not In My Back Yard, que significa "Não em meu quintal", em português) é uma expressão usada por urbanistas e profissionais da área norte-americanos, para descrever a oposição a certos projetos polêmicos ou que possam ser prejudiciais ao entorno (como construção ou expansão de estruturas ou zonas tais como aeroportos, uma estrada movimentada, um grande centro comercial ou um aterro sanitário). O termo é também encontrado junto com o seu oposto YIMBY (Yes In My Back Yard; "sim no meu quintal) como um duo (XXXXX / YIMBY) sugerindo a escolha em dada situação.
Tais projetos são no geral benéfico para os habitantes da cidade/região como um todo, mas que encontram grande resistência por parte dos habitantes que vivem próximos à área relacionada com o projeto, ou outros grupos menos locais, como ambientalistas, por causa dos problemas relacionados com tal projeto.
documento é estabelecer uma espécie de uniformização do tratamento dos resíduos sólidos nos Estados-membros. A idéia é que uma disparidade entre as disposições já aplicáveis ou em preparação nos diferentes Estados-membros poderia criar condições de concorrência desiguais e ter, conseqüentemente, uma incidência direta no funcionamento do mercado comum, com a existência de incentivos para free-riders. Isso se dá por que legislações diferentes geram incentivos diferentes aos atores e os atores poderiam, com a facilidade de trânsito entre os países membros, gerar passivos ambientais de grande monta4. Além disso, há a preocupação com os objetivos da União no que diz respeito à proteção do meio ambiente e à melhoria da qualidade de vida. Neste sentido, é adotado o princípio do “poluidor-pagador”, que consiste em obrigar o poluidor a arcar com os custos da reparação aos danos causados ao meio-ambiente.
A Diretiva determina que os Estados-membros tomarão as medidas adequadas para promover a prevenção, a reciclagem e a transformação dos resíduos, a obtenção a partir destes de matérias-primas e de energia, assim como qualquer outro método que permita a reutilização dos resíduos (art. 3º). A Diretiva determina ainda que cada Estado-membro estabelecerá as autoridades competentes encarregadas de planificar, organizar, autorizar e fiscalizar as operações de eliminação dos resíduos (art. 5º). Esta autoridade deverá estabelecer planos referentes: aos tipos e à quantidade de resíduos a eliminar, às prescrições técnicas gerais, aos locais apropriados para a eliminação e a todas as disposições especiais que digam respeito a determinados resíduos (art. 6º). A cada três anos os Estados-membros elaborarão um relatório sobre a situação da eliminação dos resíduos nos respectivos países e irá transmiti-lo à Comissão. A Comissão, por sua vez, apresentará ao Conselho e ao Parlamento um relatório sobre a aplicação da diretiva. O prazo estabelecido para que os Estados-membros tomem as medidas necessárias para cumprir a diretiva é de 24 meses.
Dezesseis anos depois, em 1991, o Conselho alterou a Diretiva 75/442/CE através da Diretiva 91/156/CE. A primeira diretiva ainda continua sendo base e referência para várias outras diretivas. Todavia, devido à quantidade de anos e às novas tecnologias e prioridades, uma atualização se fez necessária. Percebe-se nessa nova Diretiva um foco maior da redução de produção dos resíduos, assim como no aproveitamento dos resíduos, seja por reciclagem, reemprego ou reutilização, e também a utilização dos resíduos como fonte de energia (art. 3º). Além disso, a diretiva determina que os Estados-membros podem, em cooperação, tomar medidas adequadas para a constituição de uma rede integrada e adequada de eliminação dos resíduos. De três em três anos, os Estados-membros apresentarão à Comissão um relatório sobre a execução desta diretiva. Com base nesses relatórios, a Comissão publicará, de três em três anos um relatório de síntese. A diretiva estabeleceu ainda que os Estados-membros deveriam adotar as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à atual diretiva em dois anos. Não há nenhum incentivo positivo para quem implementar antes dos dois anos, assim como não são estabelecidas sanções aos Estados-membros que não adotarem a diretiva.
4 Isso não se dá somente no campo normativo-formal. Recentemente, a baixa capacidade das instituições italianas em fiscalizar efetivamente o destino do lixo gerou a denúncia de que outros países membros da EU estariam enviando lixo tóxico para ser enterrado no país e que estaria contaminando o leite e o queijo. Foi preciso uma declaração pública do primeiro
Em 1994, foi aprovada uma orientação mais específica para o bloco, com a aprovação da Diretiva 94/62/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, relativa a embalagens e resíduos de embalagens. O objetivo é a harmonização das disposições nacionais referentes à gestão de embalagens e de resíduos de embalagens a fim de prevenir e reduzir o seu impacto no ambiente, assegurando assim um elevado nível de proteção do ambiente e garantir o funcionamento do mercado interno e evitar entraves ao comércio e distorções e restrições de concorrência na Comunidade. Dessa forma, a diretiva prevê medidas que visam como primeira prioridade prevenir a produção de resíduos de embalagens e prevê igualmente a reutilização das embalagens, a reciclagem e as outras formas de valorização dos resíduos de embalagens, e, por conseguinte a redução da eliminação final desses resíduos (art. 1º). A diretiva estabelece metas e prazos diferenciados para cada assunto. Por exemplo, o artigo 6º, estabelece metas e prazos para a valorização e a reciclagem:
a) O mais tardar cinco anos a contar da data de aplicação da presente diretiva, será valorizado um mínimo de 50 % e um máximo de 65 %, em peso, dos resíduos de embalagens;
b) Dentro deste objetivo global, e no mesmo prazo, serão reciclados entre um mínimo de 25 % e um máximo de 45 %, em peso, da totalidade dos materiais de embalagem contidos nos resíduos de embalagens, com um mínimo de 15 % para cada material de embalagem;
c) O mais tardar dez anos a contar da data de aplicação da presente diretiva, será valorizada e reciclada uma percentagem de resíduos de embalagens a determinar pelo Conselho nos termos da alínea b) do nº 3, a fim de aumentar significativamente os objetivos referidos nas alíneas a) e b).
Em complemento, em 1999, a diretiva 31 do Conselho (1999/31/CE), dispõe sobre a disposição de resíduos em aterros. O objetivo é prever medidas, processos e orientações que evitem ou reduzam tanto quanto possível os efeitos negativos sobre o ambiente, em especial a poluição das águas de superfície, das águas subterrâneas, do solo e da atmosfera, sobre o ambiente global, incluindo o efeito de estufa, bem como quaisquer riscos para a saúde humana, resultantes da deposição de resíduos em aterros durante todo o ciclo de vida do aterro (art. 1º). É estabelecido que os Estados-membros irão definir, no prazo máximo de dois anos, uma estratégia nacional para a redução dos resíduos biodegradáveis destinados aos aterros e notificarão a Comissão dessa estratégia (art. 5º). Além disso, a diretiva prevê que a estratégia de cada Estado-membro deve assegurar:
a) No prazo máximo de cinco anos a contar da data prevista no n.o 1 do artigo 18º, os resíduos urbanos biodegradáveis destinados a aterros devem ser reduzidos para 75 % da quantidade total (por peso) de resíduos urbanos biodegradáveis produzidos em 1995 ou no ano mais recente antes de 1995 para o qual existam dados normalizados do Eurostat;
b) No prazo máximo de oito anos a contar da data prevista no n.o 1 do artigo 18º, os resíduos urbanos biodegradáveis destinados a aterros devem ser reduzidos para 50 % da quantidade total (por peso) de resíduos urbanos biodegradáveis produzidos em 1995 ou no ano mais recente antes de 1995 para o qual existam dados normalizados do Eurostat;
c) No prazo máximo de 15 anos a contar da data prevista no n.o 1 do artigo 18º, os resíduos urbanos biodegradáveis destinados a aterros devem ser reduzidos para 35 % da quantidade total (em peso) de resíduos urbanos biodegradáveis produzidos em 1995 ou no ano mais recente antes de 1995 para o qual existam dados normalizados do Eurostat;
(Dois anos antes da data referida na alínea c), o Conselho passará em revista o objetivo acima referido, com base num relatório da Comissão sobre a experiência prática adquirida pelos Estados-membros na prossecução dos objetivos estabelecidos nas alíneas a) e b), acompanhado, se necessário, de uma proposta que vise confirmar ou alterar este objetivo com vista a assegurar um alto nível de proteção ambiental.
Os Estados-membros que, em 1995 ou no ano mais recente antes de 1995 para o qual existam dados normalizados do Eurostat, depositem em aterros mais de 80 % dos resíduos municipais recolhidos, poderão adiar por um período não superior a quatro anos a realização dos objetivos estabelecidos nas alíneas a), b), ou c). Os Estados-membros que pretendam recorrer a esta disposição informarão previamente a Comissão da sua decisão. A Comissão informará os outros Estados-membros e o Parlamento Europeu destas decisões.
A execução do disposto no parágrafo anterior nunca poderá conduzir a que se atinja o objetivo referido na alínea c) numa data posterior ao fim do prazo de quatro anos a contar da data prevista na mesma alínea”.
Há ainda a Diretiva 2000/76/CE do Parlamento Europeu e do Conselho regulamenta a incineração dos resíduos. O objetivo é prevenir ou reduzir ao mínimo os efeitos negativos no ambiente da incineração e co-incineração de resíduos. Este objetivo deve ser alcançado através de condições de funcionamento rigorosas e de requisitos técnicos, do estabelecimento de valores-limite de emissão para as instalações de incineração e de co- incineração de resíduos na Comunidade (art. 1º). Esta é a única diretiva que prevê um sistema de sanção aplicáveis às violações das disposições nacionais adotadas em razão da diretiva. Mas esse sistema será criado por cada Estado-membro que notificará a Comissão a respeito dessas disposições.
Em 2006, foi aprovada a diretiva 2006/12/CE do Parlamento e do Conselho. De forma geral, ela estabelece o enquadramento legal para o tratamento dos resíduos na Comunidade. Além disso, define conceitos-chave, como os de resíduo, valorização e eliminação, e estabelece os requisitos essenciais para a gestão de resíduos, como a obrigação de um estabelecimento ou uma empresa que efetue operações de gestão de resíduos, estar licenciado ou registrado. Essa diretiva estabelece também a obrigação de os Estados- Membros elaborarem planos de gestão de resíduos. Princípios fundamentais também são definidos, como a obrigação de tratamento dos resíduos de uma forma que não tenha impactos negativos no ambiente e na saúde humana, a hierarquia dos resíduos e, de acordo com o princípio do "poluidor-pagador", a exigência de que os custos da eliminação dos resíduos sejam suportados pelo seu detentor atual, pelos anteriores detentores dos resíduos ou pelos produtores do produto que deu origem aos resíduos.
Já em 2008, a diretiva 2008/98/CE do Parlamento e do Conselho atualizou algumas informações da diretiva anterior. Esta diretiva buscou estabelecer medidas de proteção do ambiente e da saúde humana, prevenindo ou reduzindo os impactos adversos decorrentes da geração e gestão de resíduos, diminuindo os impactos gerais da utilização dos recursos e melhorando a eficiência dessa utilização (art. 1º). O intuito foi introduzir uma abordagem que levasse em conta todo o ciclo de vida dos produtos e materiais e não apenas a fase de resíduo, e ainda a considerar a redução dos impactos ambientais da geração e gestão de resíduos. Além disso, ela busca incentivar a valorização dos resíduos e a utilização dos materiais resultantes da valorização, a fim de preservar os recursos naturais.
Percebe-se, assim, que há na União Européia uma preocupação em regular o tratamento de resíduos sólidos. Todavia, seu arranjo institucional só permite que a União estabeleça linhas gerais de ação e o que deve ser feito. O modo de ação e o estabelecimento da forma como as metas serão atingidas fica a cargo de cada Estado-membro. Por isso, é importante analisar de que maneira alguns Estados-membros implementaram as Diretivas da UE.
Orientações da política comunitária
São cinco os grandes objetivos estabelecidos na política comunitária de resíduos:
▪ Prevenção da produção de resíduos mediante um maior recurso a técnicas favoráveis ao meio ambiente, pouco geradoras de resíduos, bem como o fabrico de bens de consumo suscetíveis à reciclagem e respeitadores do meio ambiente,
▪ Promoção da valorização, nomeadamente, da recuperação e reutilização de resíduos como matérias-primas,
▪ Melhoria da eliminação dos resíduos, mercê de normas européias rigorosas, em particular de disposições regulamentares,
▪ Reforço das disposições relativas ao transporte de substâncias perigosas,
▪ Saneamento dos terrenos contaminados.
O método de consecução destes objetivos consiste na eliminação dos resíduos em instalações apropriadas que se situem o mais próximo possível do local de produção. Cada Estado-Membro deve, para o efeito, apresentar um plano de gestão.
1.1.2. Portugal Introdução
Portugal, país integrante da União Européia desde 1986, possui uma área territorial de
92.090 km2, área um pouco menor que o Estado de Pernambuco. Tem cerca de 10,6 milhões de habitantes (INE, Censo 2011), população pequena se comparada com a população brasileira de 190 milhões (IBGE, Censo 2010). Segundo a OCDE, em 2005, cada habitante de Portugal produzia uma média 470 kg/ano de resíduos sólidos. Já no Brasil em 2008 (ABRELPE), a média era de 337 kg/hab./ano.
O regime jurídico de gestão de resíduos foi pela primeira vez aprovado em Portugal por meio do Decreto-Lei n.º 488/85, de 25 de Novembro. Entretanto, devido à dinâmica que o setor tem experimentado obrigou a adequação do regime jurídico a uma evolução. Desta forma, vários foram os decretos-leis publicados para atualizar a legislação portuguesa em relação às diretrizes colocadas pela UE.
Com efeito, com a alteração da Diretiva n.º 75/442/CE, do Conselho, de 15 de Julho, pela Diretiva n.º 91/156/CE, do Conselho, de 18 de Março, e a aprovação da Diretiva n.º 91/689/CEE, do Conselho, de 12 de Dezembro - determinaria a revogação daquele diploma
pelo Decreto-Lei n.º 310/95, de 20 de Novembro, e, mais tarde, a revogação deste pelo Decreto-Lei n.º 239/97, de 9 de Setembro.
Fruto da promulgação da nova Diretiva Quadro dos Resíduos (Diretiva 2006/12/CE), o anterior DL foi alterado pelo Decreto-Lei n.º 178/2006, que passou a ser o marco regulatório sobre resíduos em Portugal, estabelecendo, designadamente, que fosse elaborado um Plano Nacional de Gestão de Resíduos (PNGR).
No entanto, esta Diretiva (2006/12/CE), cedo foi alterada pela Diretiva 2009/98/CE que obrigou a rever o Decreto-lei 178/2006, para incorporar as clarificações que esta última Diretiva incluiu. Assim, foi promulgado o Decreto-Lei nº 73/2011, de 17 de Junho, que estabelece a terceira alteração do Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de Setembro, prevê, no seu enquadramento legislativo:
• Reforço da prevenção da produção de resíduos e fomentar a sua reutilização e reciclagem, promover o pleno aproveitamento do novo mercado organizado, como forma de consolidar a valorização dos resíduos, com vantagens para os agentes econômicos, bem como estimular o aproveitamento de resíduos específicos com elevado potencial de valorização;
• Clarifica conceitos-chave como as definições de resíduo, prevenção, reutilização, preparação para a reutilização, tratamento e reciclagem, e a distinção entre os conceitos de valorização e eliminação de resíduos, prevê- se a aprovação de programas de prevenção e estabelecem-se metas de preparação para reutilização, reciclagem e outras formas de valorização material de resíduos, a cumprir até 2020;
• Incentivo à reciclagem que permita o cumprimento destas metas, e de preservação dos recursos naturais, prevista a utilização de pelo menos 5% de materiais reciclados em empreitadas de obras públicas;
• Definição de requisitos para que substâncias ou objetos resultantes de um processo produtivo possam ser considerados subprodutos e não resíduos;
• Critérios para que determinados resíduos deixem de ter o estatuto de resíduo;
• Introduzido o mecanismo da responsabilidade alargada do produtor, tendo em conta o ciclo de vida dos produtos e materiais e não apenas a fase de fim de vida, com as inerentes vantagens do ponto de vista da utilização eficiente dos recursos e do impacto ambiental.
A entrada de Portugal na União Européia foi, sem dúvida, um grande incentivo para a construção do seu primeiro Plano Estratégico para os Resíduos Sólidos Urbanos – PERSU5, criado em 1997. Porém, o PERSU só foi aprovado 11 anos depois da entrada de Portugal na UE, uma vez que o país precisava se adequar as diretrizes da UE. Anteriormente à adoção das medidas, a experiência de Portugal se assemelhava a do Brasil, onde não se dava uma
5 Plano Estratégico para os Resíduos Sólidos Urbanos - PERSU II. 2007‑2016. De acordo com o disposto no artigo 15.º do Decreto‑Lei n.º 178/2006, de 5 de Setembro, o PERSU II estabelece as prioridades a observar no domínio dos RSU, as metas a atingir e ações a implementar e as regras orientadoras da disciplina a definir pelos planos multimunicipais, intermunicipais e municipais de ação.
destinação final inadequada aos resíduos sólidos, e em sua ampla maioria os resíduos eram jogados sem qualquer tratamento nos lixões, ou lixeiras como se chama em Portugal. A gestão dos resíduos sólidos cabia basicamente às prefeituras. Decorridos apenas 14 anos do primeiro plano, a partir de 1996, a situação mudou fortemente, houve uma mudança de paradigma em Portugal. O plano previa metas até o ano de 2005, e a grosso modo, essas metas foram alcançadas. Posteriormente, metas mais ambiciosas foram criadas pelo PERSU II, que estabelece as diretrizes para os anos de 2007-2016, segundo diretrizes da União Européia.
O primeiro PERSU visava até 2005 atingir a seguintes metas:
1. Acabar com todos os lixões;
2. Construção de infraestrutura para o tratamento de resíduos sólidos urbanos;
3. Implementação do sistema coleta seletiva.
Para atingir as metas propostas foram criados por decreto-lei consórcios intermunicipais e empresas multimunicipais responsáveis pela gestão de cada consórcio criado.
No entanto, após a implementação do PERSU, em 1997, foram constituídas, no total, 40 empresas. A sua dimensão era desigual e muitas das empresas constituídas não detinham escala económica sustentável, tendo surgido com o tempo fusões para suprir esta dificuldade. Assim aconteceu recentemente, por via do Decreto-lei nº 235/2009, de 15 de setembro, foi criado o sistema multimunicipal de triagem, recolha, valorização e tratamento de resíduos sólidos urbanos do Norte Central e constitui a sociedade RESINORTE - Valorização e Tratamento de Resíduos Sólidos, S. A., sendo-lhe atribuída a concessão da exploração e gestão desse sistema de gestão de resíduos, numa fusão de diversas empresas multimunicipais do norte do país (RESAT, REBAT, AMAVE, Residouro e Vale Douro Norte).
Foi, aliás, através de legislação específica aprovada na Assembleia da Republica que foram constituídas as empresas multimunicipais em que o Estado detém 51% do capital social, facilitando a nomeação dos conselhos de administração, evitando deste modo as previsíveis intrigas políticas muito características nestas situações.
O saldo do PERSU 1 foi positivo, os lixões foram erradicados, a coleta seletiva foi implementada (não totalmente) na forma de ecopontos ou experiências porta a porta e aterros sanitários, centros de compostagem, ou de incineração foram construídos. O alcance das metas foi em grande parte favorecida pelo grande capital financeiro proveniente dos fundos da União Européia, que além de auxílio financeiro também impôs normas e obrigações a serem cumpridas de acordo com as diretrizes comunitárias. De acordo com Xxxxx (2003), em seu trabalho “Reorganização do setor dos Resíduos Urbanos em Portugal: Uma oportunidade de reestruturação do PERSU II”, mostra que algumas das metas propostas no PERSU I não foram atingidas, conforme ilustrado na Figura 3.
Figura 3 - Metas do PERSU e a situação entre 2000 e 2004. Fonte: RUSSO, M. A. T.(2003)
Em 5 setembro de 2006, o PERSU II foi estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 178/2006. Como descrito no próprio decreto vários fatores levaram a aprovação do novo regime de gestão de resíduos sólidos. Havia a necessidade de transpor para o ordenamento jurídico interno a Diretiva n.º 2006/12/CE relativa à gestão de resíduos sólidos na UE. O PERSU II tinha como princípios:
1. Auto-suficiência;
2. Prevenção;
3. Valorizar os resíduos em vez de eliminá-los. Preferindo a reutilização à reciclagem e a reciclagem à recuperação energética.
O PERSU II previa a introdução de alguns instrumentos novos no ordenamento jurídico objetivando a melhora na gestão de resíduos sólidos, são eles:
1. Sistema de Gestão de Informação sobre Resíduos (SGIR) – otimizar o processamento das informações estatísticas.
2. Sistema Integrado de Registro Eletrônico de Resíduos (SIRER) - visa disponibilizar um mecanismo uniforme de registro e acesso a dados sobre todos os tipos de resíduos.
3. Comissão de Acompanhamento de Gestão dos Resíduos (CAGER) - cabe acompanhar as condições e evolução do mercado de resíduos, as operações e sistemas de gestão de resíduos e desempenhar um papel ativo, tanto no incentivo ao aproveitamento dos resíduos enquanto matérias-primas secundárias, quanto na adoção das novas e melhores tecnologias disponíveis para a sua gestão.
4. Autoridade Nacional de Resíduos (ANR) e as Autoridades Regionais dos Resíduos (ARR) – procedimento para elaboração e revisão dos planos de gestão.
5. Constituição de novo regime econômico-financeiro da gestão de resíduos – estabelecendo taxas de gestão de resíduos para criação de um mercado organizado de resíduos sólidos.
Quadro Legal
O Quadro 2 demonstra a legislação atual mais significativa sobre resíduos em Portugal. Vale salientar que o quadro não engloba todos os decretos-leis portugueses do período de 1985 até 2011, foram escolhidos apenas alguns decretos para ilustrar as mudanças da legislação portuguesa sobre resíduos sólidos.
Quadro 2 - Legislação atual mais significativa sobre resíduos sólidos em Portugal
Lei / Decreto | Objeto |
Decreto-Lei n.° 488/85 | Resíduos sólidos Prossecução de estratégia para menor produção de resíduos, o desenvolvimento tecnológicos para permitir a reciclagem, a eliminação dos não reciclados em condições de máximo aproveitamento do seu potencial energético. |
Decreto-Lei n.º 310/95 | Gestão de resíduos Política de gestão de resíduos com vista à prevenção ou redução da produção e nocividade dos mesmos. |
Decreto-Lei n.º 239/97 | Projeto de Plano Nacional de Resíduos Sólidos (PERSU) Institui o PERSU. Estabelece as regras da gestão de resíduos, transporte, armazenagem, tratamento, valorização e eliminação, por forma a não constituir perigo ou causar prejuízo para a saúde humana ou para o meio ambiente. |
Decreto-Lei n.º 69/2000 | Avaliação do Impacto Ambiental No que toca RSU: Avaliação do impacto ambiental das Instalações destinadas a operações de eliminação de resíduos não perigosos. |
Decreto-Lei n.º 178/2006 | Aprova o regime geral da gestão de resíduos Institui o PERSU II. Estabelece o regime geral da gestão de resíduos, transpondo para a ordem jurídica interna a Directiva n.º 2006/12/CE. |
Decreto-Lei n.º 73/2011 | Sem Título Altera pela terceira vez o Decreto-Lei n.º 178/2006 os e transpõe a Diretiva n.º 2008/98/CE. Estabele a elaboração plano nacional de gestão de resíduos pela ANR (Autoridade Nacional de Resíduos) é aprovado por resolução do Conselho de Ministros, após audição da Associação Nacional de Municípios Portugueses. |
O Quadro 3 apresenta a análise da Legislação portuguesa sobre resíduos sólidos urbanos
Quadro 3 - Análise da Legislação Portuguesa sobre Resíduos Sólidos
Arranjos Institucionais | Modelos de Gestão | Sistema de Incentivos | |
▪ Objetivo prioritário da gestão de resíduos: evitar e reduzir os riscos da saúde humana e para o meio ambiente. | ▪ Promoção da concepção ecológica (integração sistemática dos aspectos ambientais na concepção do produto). | ||
Decreto-Lei n.º 73/2011 Institui a elaboração do Plano Nacional de Gestão de Resíduos Sólidos | ▪ A legislação nacional, em matéria de resíduos, é em grande parte influenciada pela legislação da UE. O Decreto-Lei n.º 73/2011 é a transposição da Diretiva n.º 2008/98/CE para o direito nacional. ▪ Plano Nacional de Gestão de Resíduos integra: o PERSU, Plano de Prevenção de RU. Que possua vez integra os Planos Multimunicipais, Intermunicipais e Municipais de RU. ▪ Celebração de contratos no setor público e privado. | ▪ A política e a legislação em matéria de resíduos devem respeitar a seguinte ordem de prioridades no que se refere às opções de prevenção e gestão de resíduos: prevenção e redução; preparação para a reutilização; reciclagem; outros tipos de valorização; eliminação. ▪ A gestão de resíduos deve ocorrer preferencialmente ocorrer em território nacional, reduzindo possíveis movimentos transfronteiriços de resíduos (princípio da auto-suficiência). ▪ A responsabilidade pela gestão dos resíduos cabe ao produtor inicial, podendo ser partilhada pelos distribuidores desse produto. | ▪ Realização de campanhas de sensibilização de apoio às empresas a nível financeiro ou decisório. ▪ Recurso a acordos voluntários para que empresas e setores industriais estabeleçam seus próprios planos ou objetivos de prevenção de resíduos. ▪ Regime econômico e financeiro das atividades de gestão de resíduos, visando à compensação dos custos sociais e ambientais que o produtor gera a comunidade ou dos benefícios que a comunidade lhe faculta. ▪ Utilização de instrumentos econômicos visando o consumidor, como incentivos às compras ecológicas ou instituição de um regime de pagamentos que consumidor terá que efetuar de determinado artigo ou elemento de embalagem que, neste caso, seriam fornecidos gratuitamente. |
▪ Realização de campanhas de sensibilização e de informação visando os consumidores. | |||
▪ Promoção de rótulos ecológicos. |
Com base nas informações obtidas na primeira visita técnica realizada ás unidades de tratamento de resíduos sólidos urbanos (ou municipais gerados nas residências, varrições das cidades e comércio em geral) em Portugal, foi possível elaborar algumas considerações.
O poder público (governo central) é o protagonista da gestão dos resíduos em Portugal e promulgou legislação específica transferindo as diretivas da União Européia (UE) e de organização do setor, criando 15 empresas multimunicipais de gestão de resíduos em que o Estado deteria a maior parte do capital social (51%). Os processos licitatórios foram realizados pelas empresas multimunicipais constituídas, onde a participação de empresas privadas estava assegurada para adjudicação de projetos, construção e gestão dos sistemas de tratamento. Os poderes municipais que não integram as empresas multimunicipais foram incentivados a participar em associações de municípios para poderem ganhar escala e concorrer aos fundos de coesão disponíveis. Assim apareceram 15 empresas intermunicipais, cujo capital social é dos municípios sem a participação do Estado. Atualmente o processo de fusão das empresas multi e intermunicipais permitiu a redução de
30 para 25 as empresas, sendo 11 com capital do Estado e as outras apenas dos municípios.
A legislação também tem apoiado as iniciativas, construídas a partir de diagnósticos específicos de cada região do País. A legislação definiu cerca de metade das empresas de gestão em que o Estado detinha 51% do capital. Os processos licitatórios são regulados por lei geral, válida para qualquer tipo de licitação de bens ou serviços para as entidades públicas (Código dos Contratos Públicos), que expressa muito da prática de UE. A legislação aprovada permitiu a criação/instalação das entidades de planejamento, licenciamento e controle (Agencia Portuguesa do Ambiente e Comissões de Coordenação ao nível Regional) e de regulação como a Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos (ERSAR).
A ERSAR regula economicamente o setor e a qualidade dos serviços prestados, garantindo a competitividade tarifária, aprovando as taxas para cobrança dos serviços de tratamento dos resíduos, entre muitos outros fatores. Atualmente, as tarifas do tratamento de resíduos variam de 17 a 45 euros por toneladas de lixo pagas pelos municípios às empresas que prestam o serviço de tratamento dos resíduos.
De uma forma geral em Portugal, os resíduos são coletados (de forma seletiva ou indiferenciada) pelo poder municipal e tratado em unidades compartilhadas (ou consorciadas) entre vários municípios. Os municípios cobram aos munícipes uma taxa e coleta e tratamento dos resíduos através da conta de água, em valor percentual a esta conta. Este tipo de cobrança não está sendo considerada adequada pelos gestores dos municípios, tendo em vista que nem todos os munícipes pagam conta de água e a proporcionalidade entre a água e os resíduos gerados por cada família também não é muito consistente. Estuda-se a possibilidade de cobrar através da conta de luz.
Nas visitas realizadas destacam-se os aspectos tecnológicos, a eficiência energética, a sustentabilidade econômica dos empreendimentos feitos, além dos cuidados ambientais. A boa gestão de cada unidade de tratamento foi evidente em cada uma das unidades, destacando-se a valorização integral dos resíduos (física, orgânica e energética), antes de
sua queima por incineração ou mesmo aterramento de forma sanitária. Em todas as etapas do processo há um grande cuidado com a segurança e bem estar do trabalhador.
As unidades de tratamento dos resíduos são pontos de visitação pública e em alguns casos, locais de educação ambiental, treinamento ou simplesmente laser, com parques ou quadras de esportes.
Principais alterações legislativas
As grandes alterações produzidas pela nova legislação referem-se à redução progressiva da deposição de resíduos biodegradáveis em aterros, que obriga os Estados Membros a implementarem unidades de valorização orgânica.
Outra grande alteração foi a transposição da diretiva embalagens, que estabelece metas temporais e quantitativas para a reciclagem de materiais recicláveis de embalagens (papel e papelão, plásticos, vidro, metais e madeira). Estas exigências levaram ao aparecimento das entidades gestoras de fluxos específicos, constituídas pelos produtores e responsáveis pelos resíduos de embalagens que colocam no mercado. Sociedades sem fins lucrativos que submetem ao ministério do ambiente o licenciamento da sua atividade de gestão de resíduos específicos e que passam a deter competências delegadas pelo Estado português para o cumprimento das metas das respetivas fileiras, de que se salientam:
• Sociedade Ponto Verde: para o fluxo urbano das embalagens;
• Valormed: para as embalagens do setor do medicamento;
• Valorfito: para as embalagens fitossanitárias e setor agrícola;
• Valorcar: para os veículos em fim de vida;
• Ecopilhas: para pilhas, baterias e acumuladores;
• AMB3E: resíduos de equipamentos elétricos e eletrônicos;
• ERP Portugal: resíduos de equipamentos elétricos e eletrônicos;
• Valorpneu: para os pneumáticos de viaturas rodoviárias;
Estas entidades são financiadas através de ecotaxas. Em cada embalagem o utente paga uma taxa, incorporada ao preço final, sendo aposto um símbolo de reciclagem no rótulo da embalagem. Estes valores são repassados às respetivas entidades gestoras, que assim se financiam.
A coleta é feita pelos municípios ou pelas entidades gestoras de resíduos, entretanto constituídas, que recebem um valor de contrapartida por cada tonelada de material enfardado e de embalagens entregue nos recicladores licenciados pelo ministério do ambiente. O material entregue aos recicladores pode ser rejeitado se estiver contaminado ou contiver materiais recicláveis que não sejam embalagens, porque os valores de contrapartida são garantidos pelas ecotaxas apenas pagas pelas embalagens.
Para os fluxos específicos (gestão de embalagens, REEE, pilhas e acumuladores, pneus, viaturas em fim de vida, etc.) o país é dotado de um conjunto de entidades gestoras e de
um conjunto de operadores licenciados para a gestão de resíduos, que orientam as respetivas atividades para a maximização da reciclagem e da valorização, tendo vindo a assistir-se a um reforço substancial da capacidade nacional de valorização material, orgânica e energética de resíduos.
Entende-se que o desenvolvimento do sector está intimamente ligado às reformas do quadro legal, nomeadamente através do regime geral da gestão dos resíduos, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de setembro, que cria instrumentos estruturantes e inovadores de incentivo à reciclagem e valorização, com destaque para a taxa de gestão de resíduos (TGR), e do regime jurídico da gestão dos resíduos de construção e demolição (RCD), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 46/2008, de 12 de Março, que concretiza a política de prevenção e valorização para este fluxo, condicionando de forma significativa a sua deposição em aterro.
Com efeito, a deposição de resíduos em aterro é objeto do pagamento de uma TGR por cada tonelada e a taxa é agravada se forem resíduos recicláveis, que leva ao fomento da reciclagem, como forma de desvio dos resíduos do aterro.
Sob o ponto de vista do arranjo institucional, Portugal tem na Agência Portuguesa do Ambiente (APA), sob a tutela do Ministério do Ambiente (agora designado de Ministério da Agricultura, do Mar e do Ambiente e Ordenamento do Território), a Autoridade Nacional de Resíduos.
Tem como missão propor, desenvolver e acompanhar a execução das estratégias de gestão de resíduos. Também tem competências próprias de licenciamento das operações de gestão de resíduos e das entidades gestoras de fluxos específicos de resíduos, e de controlo operacional e administrativo das transferências de resíduos.
É a APA quem promove a organização e regulamentação do mercado organizado de resíduos (MOR), como previsto legalmente.
1.1.3. Espanha
Introdução
O aumento da geração e do volume dos resíduos sólidos tem sido um dos problemas ambientais mais importantes nas sociedades desenvolvidas e, em particular, para os países mais industrializados6.
O caso dos serviços de tratamento e reciclagem de resíduos tem peculiaridades de natureza física, sendo os sistemas de coleta os que afetam mais substancialmente a qualidade do meio ambiente. Especificamente, o caso da análise de Espanha é difícil, porque a informação disponível no setor dos resíduos é dispersa e não uniforme, com diferenças importantes na metodologia de cálculo a estimativa de dados e processamento.
De acordo com a proposta, para analisar a política publica espanhola, em um primeiro momento, foi identificado e descrito o quadro legislativo de resíduos domésticos na Espanha, sendo possível estabelecer uma referência e a relação com outros países europeus.
Em seguida, o item referente a analise da legislação dá um enfoque nas dimensões identificadas nas políticas publicas: o modelo de gestão (serviços e as modalidades de gestão), os arranjos institucionais adotados (a escala da terceirização municipal e regional de resíduos) e as políticas públicas (instrumentos de incentivo, controle, os modelos de cobrança). Finalmente, o quadro legal e a analise sobre as dimensões identificadas são considerados como referência para a avaliação das políticas públicas como instrumento da gestão de resíduos sólidos na Espanha.
6 Segundo a Pesquisa do Lar e Meio Ambiente (Instituto Nacional Espanhol de Estatística de 2008) 76,9% da população espanhola, de 16 anos ou mais estão muito preocupados com o meio ambiente e 27,9% têm detectado um ou outro problema.
Quadro Legal
O Quadro apresenta as principais leis em vigor na atualidade na área de resíduos na Espanha.
Quadro 4 - Legislação Espanhola sobre Resíduos Sólidos
Lei / Decreto | Objeto |
Lei 11/1997 de Embalagens e Resíduos de embalagens | Tem como objeto prevenir e reduzir o impacto ambiental das embalagens e resíduos de embalagens. Estabelece medidas destinadas a impedir a produção de resíduos de embalagens e em segundo lugar reutilizar, reciclar ou outras formas de recuperação. Também incluído no Decreto Real 782/98 que aprova o Regulamento para a aplicação da Lei, e Real Decreto 252/2006, de 3 de março, que são revistos objetivos de reciclagem e valorização estabelecidos no 11/1997 Lei de 24 de Abril, relativa a embalagens e resíduos de embalagens, e que altera o Real Decreto 782/1998. |
Lei 10/1998 de 21 de abril | Política de Residuos (BOE nº 96, 22/04/1998). |
Diretiva 2000/76/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 4 de dezembro de 2000, relativa à incineração de resíduos | O objetivo desta é evitar ou, quando tal não for possível, para limitar tanto quanto possível os efeitos negativos sobre o meio ambiente, em especial a poluição resultante das emissões para a atmosfera, solo e águas superficiais e subterrâneas, e os riscos para a saúde humana da incineração e incineração de resíduos. |
Real Decreto 1481/2001 de 27 de Dezembro, que regula a eliminação de resíduos em aterro. | O objetivo é estabelecer um quadro jurídico e técnico adequado para as atividades de eliminação de resíduos em aterro, enquanto que regulam as suas características e sua boa gestão e exploração, todas tendo em conta o princípio da hierarquia na gestão de resíduos previstos no artigo 1.1 da Lei 10/1998, de 21 de abril, e, a fim de proteger a saúde das pessoas e do meio ambiente. |
Ordem MAM/304 de 8 de fevereiro 2002. | Por esta ordem são publicadas as operações de valorização para a recuperação e eliminação de resíduos e a Lista Européia de Resíduos (Suplemento nº3 del BOE del 1/03/2002). Especificar: ▪ Operações de valorização e eliminação de resíduos, nos termos da Decisão 96/350/CE, da Comissão de 24 de Maio, que altera os anexos IIA e IIB da Diretiva 75/442/CEE, do Conselho, relativa aos resíduos. ▪ Lista Européia de Resíduos, em conformidade com a letra a) do artigo 1 º da Diretiva 75/442/CEE relativa aos resíduos, e parágrafo 4 º do artigo 1 º da Diretiva 91/689/CEE relativa aos resíduos perigosos (adoptada pela decisão 2000/532/CE da Comissão, de 03 de maio, alterada pela Decisão da Comissão, 2001/118/CE de 16 de Janeiro, e 2001/119 de 22 de Janeiro, e Decisão do Conselho 2001/573 de 23 de Julho) |
Decisão do Conselho de 19 de dezembro de 2002. | Estabelece critérios e procedimentos para a admissão de resíduos em aterros nos termos dos princípios estabelecidos na Diretiva 1999/31/CE, nomeadamente, no Anexo II. |
Real Decreto 653/2003, de 30 de maio | Sobre incineração de resíduos (BOE nº142, 14/06/2003). Define as medidas que devem cumprir as atividades de incineração dos resíduos, a fim de prevenir ou limitar os riscos para a saúde humana e os efeitos negativos sobre o meio ambiente a partir dessas atividades. Legislação nacional espanhola de transposição da Diretiva 2000/76. |
Real Decreto 9 / 2005 de 14 de Janeiro. | Estabelecendo a relação de atividades potencialmente poluentes do solo e os critérios e normas para a declaração de solos contaminados. |
Diretiva 2006/12/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 5 de abril de 2006. | Relativa aos resíduos (DOCE L114 27 de abril de 2006) |
Diretiva 2008/98/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 19 de novembro de 2008. | Direito interno espanhol de transposição da Directiva 2008/98/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de novembro de 2008, relativa aos resíduos e que revoga certas directivas (DOCE, Sábado, 22 de Novembro de 2008, nº 312). Estabelece um quadro jurídico para o tratamento de resíduos na União Europeia. Tem por objectivo proteger o ambiente ea saúde humana, prevenindo os efeitos prejudiciais que envolvam a produção e gestão de resíduos |
Real Decreto 1304/2009 de 31 de Julho, que altera o Decreto Real 1481/2001 de 27 de Dezembro, que regula a eliminação de resíduos em aterro. | Algum tempo decorrido desde a entrada em vigor do 1481/2001 foi necessário realizar modificações para resolver algumas deficiências na transposição, com destaque para a Comissão Européia. Esta modificação consiste, por um lado, para incluir como pré-requisito para a concessão de uma autorização para um novo aterro, ou para ampliar ou modificar um já existente, a constatação pelas autoridades competentes, esse projeto do aterro preenche todos os requisitos e obrigações estabelecidos pelo Real Decreto 1481/2001, de 27 de dezembro, incluindo os seus anexos. Além disso, e a fim de cumprir o mandato da Diretiva 1999/31/CE de 26 de Abril de 1999, que prevê que os Estados membros devem pôr em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento às disposições da mesma. Mais tarde, em16 de junho de 2001, fez-se necessário incluir um novo parágrafo no artigo 15 do decreto, em virtude do qual são aplicáveis aos aterros que tenham solicitado ou obtido autorização de 16 de julho de 2001 e 30 de janeiro de 2002. Tanto os Decretos 1481/2001 1304/2009, transpõem para 1999-1931 lei espanhola Diretiva relativa à deposição de resíduos. |
Resolução de 20 de janeiro de 2009, o Secretário de Estado para as Alterações Climáticas, que publica o acordo do Conselho de Ministros que aprova o Plano Nacional de Resíduos Integrado para o período 2008-2015 (XXXX 0000-0000). | O plano inclui entre os seus objetivos a gestão dos resíduos domésticos e similares (casa urbana de origem), resíduos de legislação específica (perigosos, veículos e pneus usados, baterias, elétricos e eletrônicos, resíduos de construção e demolição, lodo de esgoto), resíduos contaminados solo e agrícolas e industriais não perigosos. Ele também prevê a redução de fluxos de resíduos biodegradáveis. Os objetivos gerais do Plano são especificados a seguir: Modificar a atual tendência de crescimento na geração de resíduos. Erradicar ilegal dumping. Reduzir a deposição em aterro e promover eficazmente: prevenção e reutilização, a reciclagem da fração reciclável e outras formas de valorização da fração de resíduos não-recicláveis. Infraestrutura de tratamento completo e melhorar o funcionamento das instalações existentes. Avaliar os instrumentos econômicos e em especial, os de promoção têm sido implementados para promover mudanças em sistemas de gestão existentes. Incluindo a análise da eficiência dos sistemas de coleta, otimização do tratamento e avaliação integrada do processo de gestão completa da geração à eliminação. Reduzir a contribuição dos resíduos para as alterações climáticas, incentivando a aplicação de medidas de maior potencial de redução. |
Lei 22/2011 de 28 de Julho, resíduos e solos contaminados. | Como foi recentemente publicada e dada a sua importância, explica-se em grande medida o seu conteúdo. Dedica-se às disposições gerais e inclui a finalidade, as definições, e referência para a classificação e a lista europeia de resíduos e aos princípios da política de resíduos e poderes administrativos. |
De acordo com a legislação espanhola (Lei 10/1998 de Resíduos), pode ser definido como “resíduos domésticos" os resíduos gerados em residências, lojas, escritórios e serviços ou qualquer outro tipo que não esteja descrito como perigoso. Ainda são incluídos nesta tipologia os resíduos originários da limpeza urbana, de parques municipais e jardins, animais domésticos mortos, móveis, acessórios e veículos abandonados, além de materiais de pequenas obras e reparações em casas também são classificados como "Lixo doméstico".
A coleta, remoção, transporte e tratamento de resíduos sólidos urbanos são considerados como serviços públicos de interesse geral. A prestação desses serviços é obrigatória em todos os municípios e, no caso dos conselhos de mais de 5 000 habitantes, incluindo a coleta seletiva de lixo que também é um serviço exigido por lei.
O regulamento espanhol resíduos é grande e é ajustado com freqüência, a fim de harmonizá-lo todo tempo com a evolução da legislação européia. Os regulamentos mais relevantes dizem respeito à gestão de resíduos e ao tratamento, são destacados em relação à legislação da União Européia e a própria legislação espanhola:
Legislação da Comunidade Européia:
▪ Diretiva 2008/98/CE é o quadro atual relativo aos resíduos na Comunidade Européia, que trouxe a obrigação de incorporação até Dezembro de 2010. Ela exige uma taxa de reciclagem de pelo menos 50% em 2020 para o papel, metal, plásticos e vidro no lixo doméstico. Esta directiva faz uma distinção clara entre resíduos e não resíduos e entre valorização e eliminação. É com base nos princípios da eficiência energética, eco-eficiência, redução dos gases de efeito estufa e, como principal inovação, a análise de impacto ambiental durante todo o ciclo de vida do produto. Estabelece um ciclo de gestão de resíduos urbanos com base em cinco pontos: prevenção, reparação para reutilização, reciclagem (coleta), a recuperação e eliminação. Além disso, prevê a imposição de sanções como um meio de controlar a descarga ilegal.
▪ Diretiva 2006/12/CE, em vigor na Espanha, apresenta a necessidade de regular os resíduos com rigor econômico e o desenvolvimento de planos específicos de prevenção de resíduos. A Política de resíduos europeu atual deixa no lugar a tradicional distinção entre resíduos perigosos e resíduos não perigosos para estabelecer um quadro legislativo comum a regulamentação para todo o tipo de resíduos.
Legislação espanhola:
▪ A Lei de Regime Local (Lei 7 / 1985, de Bases do Regime Local) atribui a competência no tratamento de resíduos para os municípios.
▪ A Lei de Resíduos (Lei 10/1998, de Resíduos) é mais importante do quadro legal nacional sobre a produção e gestão dos dois tipos de resíduos (resíduos domésticos e perigosos) e estabelece a obrigação de adotar planos de resíduos nacionais. Estes planos são elaborados pela integração dos respectivos planos regionais e devem ser revistos de tempos em tempos, mas em qualquer caso, pelo menos a cada quatro anos. Dois objetivos principais são estabelecidos na Lei de Resíduos:
a) Para evitar a produção de resíduos, para estabelecer o legal enquadramento para a sua produção e gestão, promover redução, reutilização, reciclagem e outras formas de valorização do de resíduos.
b) Para regular terra contaminada para proteger o meio ambiente e a saúde humana.
▪ O Segundo Plano Nacional Integrado de Resíduos (PNIR) 2008-2015 foi aprovado em 26 de dezembro de 2008 pelo Conselho de Ministros com um orçamento
23.000.000 € (o primeiro Plano Nacional Integrado de Resíduos (I PNIR) abrangeu o período 2000-2006), e se caracteriza por três principais prioridades, o chamado três Rs: reduzir, reutilizar e reciclar. O Plano estabelece as diretrizes e as principais medidas a serem implementadas, que são desenvolvidas em treze planos específicos para cada tipo de resíduos (domésticos, perigosos, pneus, baterias). O PNIR é baseado nos princípios da auto-suficiência e proximidade, e tem os seguintes objetivos básicos:
a) Promover a gestão correta dos resíduos através da criação de novas infraestruturas e melhoria dos existentes infraestruturas, a fim de garantir a eficaz dos desperdícios gestão.
b) Para reduzir a produção de resíduos através de mudanças na gestão, dando prioridade às opções que menos afetam a mudança climática.
c) Para impulsionar o tratamento correto dos resíduos, assim como também eliminar os aterros ilegais e consolidar programas aplicados à gestão de resíduos.
d) Para aumentar a responsabilidade dos agentes envolvidos: autoridades e serviços públicos, empresas, consumidores e usuários.
▪ Demais normas regulamentares são: a Lei de Embalagem (Ley 11/1997, de envases), a incineração (RD 653/2003, Sobre Incineración de Resíduos); Eliminação de Resíduos em aterros (RD 1481/2001, Sobre Eliminación de Residuos Mediante Vertedero).
▪ Nos últimos anos os municipios autónomos também têm desenvolvido e aprovado planos estratégicos de resíduos com base em suas próprias políticas e competências. Alguns municípios também têm estabelecido programas e objetivos para a melhoria da gestão de resíduos, principalmente sobre o lixo doméstico.
O quadro apresenta a Analise da Legislação espanhola sobre resíduos sólidos.
Quadro 5 - Análise da Legislação Espanhola sobre Resíduos Sólidos
Arranjos Institucionais | Modelos de Gestão | Sistema de Incentivos | |
Legislação Nacional de Resíduos Sólidos | ▪ A legislação nacional de Resíduos Sólidos articula-se com outras Leis nacionais e da Comunidade Européia. ▪ As três esferas (Nacional, regional e local) têm as suas competências distintas e definidas: a) nível Nacional: o Ministério do Meio Ambiente (MARM) elabora o plano nacional e atende à autorização e fiscalização dos resíduos de origem ou de destino dos países da UE. b) nível Regional: as cidades autônomas elaboram os planos estratégicos de resíduos. Eles também participam da autorização, fiscalização e sanção da produção de resíduos e atividades de gestão. c) a nível local: as autoridades municipais são responsáveis pela gestão de resíduos urbanos (Doméstico, indústria e comércio, escritórios e serviços). As competências municipais abrangem a maioria das fases: coleta, tratamento e disposição final de resíduos | ▪ O Plano Nacional Integrado de Resíduos (PNIR) prioriza os princípios dos 3 Rs: a redução, a reutilização e a reciclagem para o tratamento dos resíduos sólidos e disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos. Formas de Gestão ▪ Na Espanha, todos os resíduos das residências, lojas, escritórios e atividades de serviços são depositados na rua para coleta e transporte para eliminação ou tratamento em plantas que são de propriedade da Câmara Municipal. Além disso, independentemente da forma de gestão dos resíduos, a titularidade dos serviços é sempre do conselho; ▪ Os equipamentos podem ou não reverter para o município no final da concessão dependendo das especificações do contrato. | ▪ Título IV Instrumentos econômicos na produção e gestão de resíduos ▪ Art. 25 - Políticas econômicas, financeira e fiscal. Administrações públicas no âmbito das suas competências poderão estabelecer económicas, financeiras e fiscais adequadas para promover a aplicação de prevenção, de tecnologias limpas, reuso, reciclagem e outras formas de valorização dos resíduos e para promover tecnologias mais limpas na eliminação de resíduos. Ao estabelecer estas medidas terão em conta as peculiaridades de pequenas e médias empresas. Art. 26 - Outras medidas. 1. Para a realização eficaz dos objetivos definidos no artigo 1 º, o Governo, as regras estabelecidas para certos tipos de resíduos podem adoptar uma ou mais das seguintes medidas: |
▪ Na Espanha, a coleta de resíduos urbanos é organizada sob diferentes disposições administrativas - Lei de Regulamentação das Administrações Locais (Ley 7 / 1985, Reguladora de las Haciendas Locales). A) Gestão direta realizada por parte do município de origem (serviço público) ou próprias entidades públicas (serviço subcontratado ou licença): | a) Estabelecimento de ajuda e subsídios para a melhoria das estruturas de comercialização e os resíduos reutilizáveis que foram obtidos, bem como ajuda econômica para a modificação dos processos de produção para a prevenção da geração de resíduos. Este é sem prejuízo dos limites impostos pela legislação da União Européia. | ||
▪ Cada município decide a forma de modalidade de gestão dos seus resíduos de serviços. Os conselhos espanhóis têm ampla margem de | ▪ Empresa pública com municipais e / ou de capital regional. Esta modalidade de atender a uma minoria da população e os serviços são fornecidos em conjunto para vários municípios pequenos de poucos | b) Estabelecimento de sistemas de depósito, retorno e recuperação de eliminação de resíduos ou de recuperação difícil. c) Sem prejuízo das disposições regulamentares sobre |
Legislação Nacional de Resíduos Sólidos | manobra para decidir regras e procedimentos e características. Segundo a lei, os municípios podem ser agrupados de forma a otimizar a gestão dos serviços. ▪ É importante ressaltar as mudanças no papel municípios dependendo do tipo de gestão escolhido: ▪ Na administração indireta o setor público é responsável apenas pelos aspectos regulamentares; na gestão direta, no entanto, é responsável pelos aspectos de regulação e do gerenciamento dos serviços. ▪ No caso da administração indireta, o conselho tem a sessão plenária aprovar as normas administrativas e técnicas da proposta, tais como as rotas, inovações tecnológicas, freqüência e qualidade do serviço, recursos financeiros (Taxas, impostos ou preços públicos), obrigações estipuladas nos contratos e pesquisas do desenvolvimento do serviço. | habitantes (Área rural), como é o caso de Cogersa (Astúrias) ou Gespesa (Extremadura). Em alguns casos excepcionais, há municípios com populações maiores que executam serviços de coleta direta através de uma empresa municipal sem licitação, como Emaya em Palma de Mallorca (401 270 habitantes) e Lipasam em Sevilla (703 206 habitantes). ▪ O serviço municipal Direto. Esta forma de gestão é aplicada em municípios menores, para além de algumas exceções, tais como Valladolid (317 864 habitantes), Badajoz (148 324 habitantes), Huesca (52 059 habitantes) ou Teruel (35 396 habitantes). B) Gestão indireta realizada por agentes privados sob um sistema de contrato público internacional (concurso público): ▪ As empresas privadas com concessões administrativas para execução entre 8 e 10 anos. Este sistema é aplicado à maioria dos municípios de grande população e em praticamente todas as grandes cidades espanholas, tais como Madrid, Barcelona, Valencia e Zaragoza, cada um com mais de 500 000 habitantes. ▪ Mixed-capital (público-privado) empresas com concessões administrativas que correm normalmente de 8 a 10 anos. Tal é o caso de Limasa em Málaga (568 305 habitantes), uma empresa mista cuja participação é formada por capitais municipais (49%) e várias empresas privadas (FCC de 26%, Urbaser 17,5%, Sando 5% e 2,5% Unicaja). A Lei de Regulamentação das Administrações Locais (Ley 7 / 1985, Reguladora de lãs Haciendas Locales). | a União Européia, limitando a quantidade de resíduos que entrem Espanha para a recuperação, quando se põe em perigo a existência de um mercado nacional taxas suficientes para alcançar os objetivos e aproveitamento de resíduos, ou impostas pela União Européia. 2. As autoridades públicas devem promover o uso de embalagens reutilizáveis, recicláveis e valorizáveis, bem como produtos feitos de materiais reciclados que atendam as especificações exigidas em conexão com a aquisição de obras e fornecimentos. ▪ (De acordo com os requisitos município), para avaliar os custos do serviço e para definir como para reavaliar o custo anual dos serviços durante o contrato em um lance selado. ▪ No entanto, estes aspectos não são regulados quando o serviço é oferecido através de gestão direta. ▪ Em Espanha, a evolução temporária de gestão de resíduos mostra uma tendência para redução de gestão direta em favor de formas indiretas de gestão. ▪ Em 2008, 76% dos serviços de coleta de lixo e 79% dos serviços de tratamento e disposição foram fornecidos pela administração indireta, por empresas privadas na forma de licenças temporárias no âmbito do concurso público internacional. |
A Análise da legislação espanhola revela que todos os diferentes níveis de administrações (nacional, regional e local) têm competências no setor de resíduos.
a. Nacional: o Ministério do Meio Ambiente (MARM) elabora o plano nacional e atende à autorização e fiscalização dos resíduos de origem ou de destino dos países da UE.
b. Regional: as regiões autônomas elaboram os planos estratégicos de resíduos. Eles também participam da autorização, fiscalização e sanção da produção de resíduos e atividades de gestão.
c. Local: as autoridades municipais são responsáveis pela gestão de resíduos urbanos (Doméstico, indústria e comércio, escritórios e serviços). As competências municipais abrangem a maioria das fases: coleta, tratamento e disposição final de resíduos.
No caso da Espanha, os municípios, grandes ou pequenos, têm um papel de alta prioridade no setor dos resíduos. E os conselhos são responsáveis pela maioria das fases envolvidas no processo de gestão dos resíduos: rejeição, coleta, tratamento e disposição, e cada um decide como fornecer e como financiar os serviços na sua total independência.
1.1.4. Estados Unidos da América Introdução
Os Estados Unidos são uma federação. Isto significa que os estados têm poder, mas o governo nacional monopoliza a autoridade constitucional. No caso da gestão de resíduos sólidos, a principal lei federal é Lei de Conservação e Recuperação de Recursos (Resource Conservation and Recovery Act – RCRA). Devido ao arranjo institucional americano, a lei estabelece diretrizes gerais, mas delega aos estados a responsabilidade de regular o mercado de coleta de resíduos sólidos urbanos e reciclagem. Todavia, a lei também estabelece que uma agência nacional, a Agência de Proteção Ambiental (Environmental Protection Agency – EPA) é responsável pelo estabelecimento de padrões nacionais de gestão de resíduos sólidos, assim como do monitoramento e fiscalização nos estados. O quadro, a seguir, apresenta as principais legislações existentes sobre resíduos sólidos nos Estados Unidos.
Quadro 6 - Legislações sobre resíduos sólidos nos EUA
Legislação | Definição geral |
Lei de Resíduos Sólidos (Solid Waste Disposal Act) – 1965 | Resíduos Sólidos Primeira lei federal que requer métodos ecologicamente racionais para a disposição de lixo doméstico, comercial e industrial. |
Lei de Conservação e Recuperação de Recursos (Resource Conservation and Recovery Act - RCRA) – 1976 | Resíduos Sólidos É a principal lei federal nos Estados Unidos que rege a disposição de resíduos sólidos e de resíduos perigosos. Estabelece orientações para a gestão de resíduos sólidos não-perigosos sólidos e dá autoridade a EPA para controlar todo o processo dos resíduos sólidos perigosos. |
Emendas de resíduos sólidos e perigosos (Hazardous and Solid Waste Amendments - HSWA) – 1984 | Emendou a RCRA Aumenta o âmbito e os requisitos do RCRA. Exige da EPA o desenvolvimento de um programa abrangente para a regulamentação dos reservatórios subterrâneos e sistemas de reservatórios subterrâneos para proteger a saúde humana e o meio ambiente. A EPA deve avaliar se os estados incorporam a adoção desse programa e caso o estado não incorporasse os requisitos legais, a EPA deveria intervir no âmbito do estado. |
Análise da Legislação americana
A RCRA é a principal política de resíduos sólidos dos Estados Unidos. Ela incentiva práticas de gestão ambientalmente saudáveis dos resíduos sólidos, que maximizam a reutilização do material e promovam a recuperação de recursos. A EPA regula resíduos sólidos perigosos. Na verdade, os estados podem realizar muitas das funções da lei federal através de seus próprios programas de resíduos perigosos (bem como as suas leis estaduais), mas esses programas estaduais devem ser aprovados pela EPA. Já a gestão dos resíduos sólidos não-perigosos é predominantemente regulada pelos governos estaduais e locais. No entanto, a EPA tem editado regulamentos relativos aos resíduos sólidos não-perigosos, principalmente relativos a como devem ser projetadas e operadas as instalações de disposição de resíduos.
Além da regulamentação dos resíduos perigosos, o principal papel da EPA na gestão de resíduos sólidos inclui a definição de objetivos nacionais, fornecendo assistência técnica e desenvolvimento de orientações e materiais educativos. A agência tem desempenhado um papel importante neste programa, fornecendo ferramentas e informações por meio de políticas e orientação para capacitar os governos locais, indústrias, empresas, agências federais e os indivíduos a tomar melhores decisões ao lidar com as questões de resíduos sólidos. A agência se esforça para motivar a mudança de comportamento na gestão de resíduos sólidos por meio de abordagens tanto regulamentares como não-regulamentares.
Como a RCRA delegou aos estados a responsabilidade de regular o mercado de coleta de resíduos sólidos urbanos e reciclagem, isso resultou em uma grande variedade de políticas públicas. Por exemplo, em alguns estados exige-se que os recicláveis sejam coletados diretamente na residência. Em outros, exige-se que os
recicláveis sejam separados em categorias antes da coleta. Já as cidades de Washington e Seattle, por exemplo, estabeleceram um sistema de cobrança variável para estimular a reciclagem. Assim, cada morador paga determinada quantia por container de lixo recolhido. Com esse sistema, Seattle reduziu, em pouco mais de um ano, 30% da coleta mensal de resíduos sólidos. Outra política é a “depósito- restituição”, bastante utilizada para garrafas de bebidas. Nos Estados Unidos, em alguns estados, cada garrafa devolvida significa a economia de 5 a 10 centavos de dólar, fazendo com que 80 a 90% das garrafas passassem a ser entregues voluntariamente (Demajorovic, 1995). Os objetivos da RCRA são:
• Proteger a saúde humana e o meio-ambiente dos perigos colocados pela eliminação de resíduos;
• Conservação de energia e recursos naturais através da reciclagem e aproveitamento de resíduos;
• Reduzir ou eliminar, o mais rapidamente possível, a quantidade de resíduos gerados, incluindo resíduos perigosos, e
• Assegurar que os resíduos sejam geridos de uma forma saudável para a saúde humana e o meio-ambiente.
Para atingir esses objetivos, RCRA estabeleceu três (3) programas distintos, mas inter-relacionados:
• O Programa de Resíduos Sólidos encoraja os Estados a desenvolver planos abrangentes para gerir resíduos sólidos industriais não- perigosos e resíduos sólidos urbanos; estabelece critérios para aterros municipais de resíduos sólidos e outras instalações de disposição de resíduos sólidos e proíbe a disposição de resíduos sólidos em lixões abertos;
• O Programa de Resíduos Perigosos estabelece um sistema de controle dos resíduos perigosos a partir do momento em que são geradas suas unidades de disposição final (“from cradle to grave” – “do berço ao túmulo”)
• O Programa de reservatórios subterrâneos (UST Program) regula reservatórios de armazenamento subterrâneo contendo substâncias perigosas e de produtos petrolíferos.
Existem algumas disposições da RCRA que são auto-aplicáveis, isto é, não precisam de regulamentos. Nos casos em que a regulamentação é necessária, a EPA é a responsável por desenvolvê-la para garantir a implementação dos programas da RCRA. Os regulamentos permitem que EPA lide com questões complexas, em maior detalhe do que é possível em uma lei. Os regulamentos são propostos pela EPA no Federal Register para comentários do público e, em seguida, se aceita, são promulgados e postos em vigor, como parte das exigências regulamentares. Eles são publicados no Código de Regulamentos Federais (CFR) quando eles forem finalizados.
Com relação a violações das normas editadas pela EPA e da lei, a agência pode emitir uma ordem administrativa a qualquer pessoa que violar a RCRA. A ordem pode impor uma penalidade civil e também exigir o cumprimento do regulamento. Além disso, a EPA também pode mover uma ação civil contra as pessoas que não cumprirem uma ordem emitida nos termos da Lei. A ordem pode, por exemplo, impor uma multa de até 27,5 mil dólares por dia para cada violação.
Para incentivar o cumprimento dos regulamentos, a EPA publica uma Newsletter, o “Enforcement Alert”, uma publicação informativa, que tem o intuito de informar e educar o público e a comunidade regulada sobre questões importantes de fiscalização ambiental, tendências recentes e significativas ações de enforcement. Essas informações devem ajudar a comunidade regulada a antecipar e prevenir as violações de leis ambientais federais e os regulamentos aplicáveis que poderiam levar a ações de execução.
A RCRA foi emendada e fortalecida pelo Congresso em novembro de 1984, com a aprovação das Emendas de resíduos sólidos e perigosos (Hazardous and Solid Waste Amendments - HSWA). Esta emenda requer a eliminação gradual de áreas para disposição de resíduos perigosos. A autoridade da EPA como uma agência de execução aumentou, estabelecendo-se normas mais rigorosas de gestão de resíduos perigosos. A EPA deve desenvolver um programa para a regulamentação dos reservatórios subterrâneos para proteger a saúde humana e o meio ambiente. A EPA deve avaliar se os estados incorporam a adoção desse programa e caso o estado não incorporasse os requisitos legais, a EPA deveria intervir no âmbito do estado. O Quadro 7 sumariza as informações sobre a RCRA.
Quadro 7 - Arranjos institucionais, modelos de gestão e sistema de incentivos – RCRA
Arranjos Institucionais | Modelos de Gestão | Sistema de Incentivos | |
Lei de Conservação e Recuperação de Recursos (Resource Conservation and Recovery Act - RCRA) – 1976 | Delega para os estados a responsabilidade de regular o mercado de coleta de resíduos sólidos urbanos e reciclagem. | Determina que uma agência nacional, a Agência de Proteção Ambiental (EPA) estabelece as normas de gestão de resíduos sólidos, assim como do monitoramento e fiscaliza os estados sobre o cumprimento dessas normas. | - A EPA pode emitir uma ordem administrativa a qualquer pessoa que violar a RCRA, que pode impor uma penalidade civil e também exigir o cumprimento do regulamento. - a EPA também pode mover uma ação civil contra as pessoas que não cumprirem uma ordem emitida nos termos da Lei - multa de até 27,5 mil dólares por dia para cada violação |
- publicação informativa sobre as normas do RCRA |
1.1.5. Japão
O Japão, país conhecido por sua característica marcante no avanço da área tecnológica, é também um dos países líderes no mundo nas práticas e nas tecnologias de gestão de resíduos. Um país que conseguiu entender desde muito cedo que a gestão adequada dos resíduos só consegue ser eficiente e bem sucedida quando é apoiada pela legislação adequada. Em 1954, acontece o primeiro exercício legislativo com o estabelecimento da Lei da Limpeza Pública, que visa a proteger e melhorar a saúde pública pela eliminação de resíduos e limpeza do ambiente em que vivem. Entretanto, o rápido crescimento da economia japonesa levou a muitas mudanças na vida das pessoas e nas quantidades e os tipos de resíduos produzidos. Estas mudanças fizeram com que fosse necessária também uma mudança do quadro legislativo do país. Este fato levou em 1970 para a abolição da referida Lei e para o estabelecimento da Lei de Gestão de Resíduos (hoje chamada de Gestão de Resíduos e da Limpeza Pública), que compreende o primeiro passo para o estabelecimento do sistema de gestão de resíduos e da formação da atual política sobre Gestão de Resíduos Sólidos Municipais (MSWM) no Japão.
Em 1971, foi criada a Agência Japonesa Ambiental (JEA), com a finalidade de gerenciar a gestão de resíduos sólidos no país. A agência tem caráter regulatório e gera os regulamentos e normatiivas necessários ao bom funcionamento do gerenciamennto na quele país. A gestão do modelo japonês é basicamente municipal, com a constituição, nas maiores cidades, de centros administrativos (administrative wards)7, para o gerenciamento ainda mais descentralizados dos resíduos.
O conceito básico do tratamento de resíduos sólidos no Japão consiste em: reciclar os resíduos e transformá-los em recursos utilizáveis, reutilizar tais recursos tanto quanto possível, e, em seguida, tratar ou eliminar, em boas condições sanitárias, a parte inutilizável. Considerando a dificuldade de aquisição de áreas de terra ou mar para esse fim, é necessária uma política de redução dos resíduos coletados. Desta forma, percebe-se o foco nos três R’s: redução, reutilização e reciclagem. Embora a reciclagem tenha importância, a incineração com recuperação de energia é uma opção indispensável no Japão devido à elevada densidade populacional e à limitação de espaço apropriado para construção de aterros sanitários (Lima et al, 2003).
Dois aspectos são determinantes no Japão, atuam como influência direta e são fatores preponderantes na formulação da política de Gestão de Resíduos e das diretrizes para a gestão dos resíduos sólidos (SMA 1998b): a grande população e o intensivo uso do solo. Outro ponto digno de nota, é que na escolha das tecnologias, nenhum outro país apresenta os índices de reciclagem tão altos quanto os do Japão, que hoje chegam à casa dos 50%, e por outro lado utiliza forma tão intensiva o processo de incineração (75%) para a redução do volume de resíduos. Essa postura, reflexo da preocupação da baixa disponibilidade espaço territorial no país, ainda assim desperta grande preocupação com a escassez de áreas apropriadas para a instalação de aterros
7 Tókio criou 23 desses centros de gerenciamento de resíduos, descentralizando ainda mais a gestão na cidade.
sanitários, para confinarem rejeitos da incineração e de outros processos de tratamento.
Hoje, os planos de gerenciamento de resíduos têm visado quatro pilares básicos, para lidar com essas premissas do modelo japonês: aumento da reciclagem e da reutilização de materiais; diminuição do volume de resíduos descartados; aumento da vida útil dos aterros sanitários; minimização dos custos com o gerenciamento dos resíduos. Segundo o divulgado pela Rebramar (2000 apud BROLLO, 2001), o país também vem estimulando ações na perspectiva de atender aos princípios determinados, para colocar em prática as diretrizes:
a. Estimulo à Coleta Seletiva - A disposição adequada de resíduos e a utilização efetiva de recursos requerem a instituição de um novo sistema socioeconômico, onde o descarte de resíduos deve ser controlado. Os produtos usados devem ser reutilizados e os resíduos devem ser reciclados e transformados em novas matérias-primas para todas as fases de desenvolvimento, produção, consumo e descarte de resíduos. A coleta seletiva e a reciclagem de novos produtos exigem do consumidor o descarte diferenciado de materiais, coleta em compartimentos diferentes pela municipalidade e reciclagem de novos produtos por empresas.
b. Restrição do Descarte de Resíduos - A redução na quantidade de embalagens utilizadas é essencial e a minimização da quantidade descartada é extremamente importante. Para minimizar a quantidade de material descartado, os consumidores devem utilizar sacola para compras e escolher mercadorias em recipientes retornáveis. As empresas precisam tentar reduzir a quantidade de embalagens através da padronização de embalagens, aumentando a eficiência dos materiais utilizados e utilização de embalagens reutilizáveis. Em locais onde não existem áreas disponíveis para novos aterros são necessários esforços extras para a realização da coleta seletiva e desta maneira reduzir a quantidade de material destinado ao local de disposição final de resíduos.
c. Difusão de informações - A fim de estimular a reciclagem e obter a cooperação das pessoas, desde a separação dos resíduos até o uso de produtos reciclados, os governos (nacional e municipal) deverão realizar campanhas de esclarecimento, difundindo o conceito de que a reciclagem é uma forma de preservação ambiental. Para estimular a coleta seletiva e a reciclagem de novos produtos, o governo nacional deverá realizar estudos e pesquisas em conjunto com autoridades estrangeiras e organizações sobre o ciclo de vida de materiais, considerando todos os estágios: extração da matéria prima para embalagens, produção, distribuição, consumo, descarte, coleta seletiva e reciclagem em novos produtos. Com estas informações, deverá estabelecer um método de avaliação do ciclo de vida e difundir estas informações, consciente do significado da minimização dos custos ambientais. Desta maneira, quando as empresas desenvolverem um novo produto, deverão se preocupar em reduzir o custo ambiental em cada uma destas fases.
Quadro Legal
Hoje, o quadro legislativo de MSWM no Japão é baseado em 3 legislações mais relevantes, derivadas da lei maior, a Lei básica de meio ambiente: na Lei de Gestão de Resíduos e Limpeza, que é regularmente revista desde 1970; a Lei para a promoção da utilização eficiente de Recursos, aplicada em 1991; a Lei fundamental do ciclo dos materiais, aplicada em 2000 e uma série de outras leis, sobre fluxos específicos de resíduos, em vigor desde a década de 1990.
A Lei básica do Meio Ambiente, de Novembro de 1993, traça um novo rumo para as políticas ambientais de base do Japão, afetando todas as legislações subseqüentes. Trata-se de uma lei geral, baseando-se no princípio da construção de uma sociedade que seja economicamente sustentável, contribuindo positivamente para a conservação do meio ambiente.
A Lei de Gestão de Resíduos e Limpeza, embora me vigor desde a década de setenta, tem atualizações constantes, sendo a última de 2006. A lei prevê a Redução da produção de resíduos, o tratamento adequado, a instalação de estações de tratamento, o regulamento sobre empresas de serviços para recolhimento e tratamento de resíduos e a criação de normas de tratamento, entre outros pontos.
A lei de utilização eficiente dos recursos especificamente prevê a utilização adequada dos resíduos sólidos sobre alguns pontos relevantes: a reciclagem, a aplicação de estruturas e materiais que facilitam a reciclagem, a recuperação selecionada e a promoção da utilização eficaz de subprodutos.
A Lei Fundamental do Ciclo de materiais é outra legislação relevante, e é a mais recente das leis básicas sobre Gerenciamento de Resíduos no Japão. A lei traz basicamente a noção de ciclo de materiais para a legislação, promovendo avanços importantes. O Quadro sumariza as principais legislações existentes sobre resíduos sólidos no Japão.
Quadro 8 - Legislação sobre resíduos sólidos no Japão
Legislação | Definição geral |
Lei básica do Meio Ambiente | A Lei básica do Meio Ambiente foi promulgada em Novembro de 1993, para traçar um novo rumo para as políticas ambientais de base do Japão. O principal objetivo da lei é proteger o meio ambiente, reconhecendo-o como nosso sistema de suporte de vida essencial para ser passado às gerações futuras. Este objetivo será atingido através da construção de uma sociedade que seja economicamente sustentável sem forçar o meio ambiente, e contribuindo positivamente para a conservação do meio ambiente global. |
Lei para a utilização eficiente de Recursos | Esta lei compõe o quadro legislativo federal no Japão que rege sobre a utilização adequada dos resíduos sólidos prevendo alguns aspectos importantes: a reciclagem de recursos recicláveis, a aplicação de estruturas e materiais, etc. que facilitam a reciclagem, a Indicação para recuperação selecionada, a promoção da utilização eficaz de subprodutos. |
Lei Fundamental para o estabelecimento do "Ciclo de Materiais”' | A Lei Fundamental Ciclo de materiais é uma das mais recentes das leis mais básicas sobre Gerenciamento de Resíduos no Japão. A lei foi colocada em 2000 e seu objetivo básico é estabelecer a Material Ciclo Society (SMC), fornecendo os princípios sobre como a Gestão de Resíduos japonesa deve ser conduzida. |
Lei de Gestão de Resíduos e Limpeza Pública | Esta lei prevê a Redução da produção de resíduos, o tratamento adequado de resíduos (incluindo a reciclagem), o Regulamento sobre a instalação de estações de tratamento de resíduos, o Regulamento sobre empresas de serviços para resíduos, a criação de normas de tratamento de resíduos, etc. |
Outras Leis pertinentes (decorrentes das 3 principais) | Lei de Reciclagem de embalagens Lei de Reciclagem dos Eletrodomésticos Lei de Reciclagem de Resíduos da Construção Lei de Reciclagem de Resíduos dos Alimentos Lei de Reciclagem ELV Lei sobre a Promoção de Compras Verde |
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De acordo com o Artigo 2º da Lei Fundamental, uma “Sociedade de Ciclo Material Apropriado é definida como uma sociedade onde o consumo de recursos naturais é minimizado e a carga sobre o meio-ambiente é reduzida tanto quanto possível, evitando que produtos se tornem lixo, promovendo reciclagem apropriada dos produtos quando se tornarem recursos recicláveis e assegurando a disposição apropriada dos recursos recicláveis não reciclados”
Os princípios básicos de gerenciamento de resíduos fornecidos pela Lei Fundamental Japonesa são: Redução de fonte, ou prevenção da formação de lixo; reuso; reciclagem; recuperação energética; disposição apropriada.
Mais especificamente, a Lei Fundamental definiu prioridades para medidas, no intuito de assegurar um ciclo material apropriado: (1) Controle de geração, (2) reuso, (3) regeneração,
(4) recuperação de calor e (5) disposição correta de resíduos.
Para satisfazer o conteúdo da Lei Fundamental, o Primeiro Plano Fundamental foi estabelecido em 2003. O Plano buscou atender a objetivos específicos, definindo dois tipos de indicadores: Indicadores de fluxo material, projetados para acertar o fluxo total de bens na economia e na sociedade, para assegurar um Ciclo Material apropriado; e índices de esforço, projetados para monitorar o progresso das medidas e esforços aplicados pelas entidades para o estabelecimento de uma sociedade “SMC” (ciclo material apropriado). Os alvos foram revisados com o Plano 2 em 2010.
Tanto os indicadores baseados em fluxo de material, quanto os esforços relativos incidentes e alvos numéricos relevantes no Plano 2 estão apresentados abaixo:
a) .Indicadores baseados em fluxo de material – Alvos colaborando para a concretização de uma “sociedade de ciclo material apropriado” no Japão:
− Inlet: “Produtividade de Recursos”: É definida pela proporção que o PIB tem sobre o uso de recursos naturais e afins. Esse índice representa o quão eficaz é o uso de materiais pelas indústrias e na vida das pessoas. Como objetivo seria de atingir 420 mil yen/ton, produtividade recursiva em 2015 (60% de aumento em relação a 2000).
− Ciclo: “Taxa de Uso Cíclico”: é definida como a taxa do montante de ciclo de uso para a soma do montante de ciclo de uso e do consumo de recursos naturais e afins. Como objetivo, tem-se o aumento desse índice para 14-15% em 2015 (40-50% de aumento em relação a 2010)
− Final: “Montante disposto final”: O objetivo é a redução do lixo aterrado de 56 milhões de toneladas por ano em 2000, para 23 milhões de toneladas por ano em 2015 (redução de 50%).
b) Índices relacionados ao esforço – objetivos auxiliarão na concretização de uma “sociedade de ciclo material apropriado” no Japão.
− Redução de resíduos sólidos municipais
− Redução da disposição final de resíduos industriais
− Redução de cerca de 60% base 2000
− Xxxxxxx na conscientização e ações dos cidadãos
− Conscientização: Cerca de 90% ações: Cerca de 50% Promoção de “sociedade de ciclo material apropriado”
A gestão de resíduos sólidos urbanos no Japão e sua política de reciclagem são refletidas nas em quatro principais tendências. A primeira diz respeito ao conceito 3R; a segunda envolve as responsabilidades dos negócios de geração de resíduos; a terceira envolve o conceito de “responsabilidade estendida do produtor (EPR)”; A última envolve a colaboração entre as partes envolvidas na gestão dos resíduos, baseada nos significantes sucessos reportados em questões anteriores (ex. o tratamento de dioxinas).
O conceito básico do tratamento de resíduos sólidos no Japão consiste em: reciclar os resíduos e transformá-los em recursos utilizáveis, reutilizar tais recursos tanto quanto possível, e, em seguida, tratar ou eliminar, em boas condições sanitárias, a parte inutilizável. Considerando a dificuldade de aquisição de áreas de terra ou mar para esse fim, é necessária uma política de redução dos resíduos coletados. Desta forma, percebe-se o foco nos três R’s: redução, reutilização e reciclagem. Embora a reciclagem tenha importância, a incineração com recuperação de energia é uma opção indispensável no Japão devido à elevada densidade populacional e à limitação de espaço apropriado para construção de aterros sanitários.
⇨ “Iniciativa 3R”
Desde 2000, o Japão tomou uma posição muito mais proativa em relação à gestão de resíduos. Em particular, as cidades japonesas e autoridades municipais focaram na redução de resíduos sólidos destinados a aterros. Isso, claro, em resposta à falta de espaço acessível disponível para colocar os aterros, da crescente produção de resíduos, crescente complexidade e riscos dos resíduos e das limitadas fontes naturais.
Como resultado, o Japão começou a caminhar em direção ao reforço da política 3R (Reduzir, Reutilizar, Reciclar), vendo o lixo não apenas como algo a ser descartado, mas como um recurso valioso. Mais especificamente, o conceito se refere à redução, reutilização e reciclagem, particularmente no contexto de produção e consumo. Isso pede por um incremento na taxa de materiais recicláveis, maior reuso de matérias-primas e resíduos fabris e redução generalizada de recursos e energia utilizados. Essas idéias são aplicadas ao longo de todo o ciclo de vida dos produtos e serviços – do planejamento e extração de matéria-prima, ao transporte, uso, desmontagem/ reuso e descarte.
⇨ “Responsabilidade dos negócios de geração de resíduos”
Esse conceito baseia-se no “principio de pagamento do poluidor (PPP)”, estabelecido internacionalmente. Seu objetivo é abordar negócios que geram resíduos (especialmente resíduos industriais, que são 90% do total produzido) para que assumam a responsabilidade sobre o seu tratamento através de reciclagem, disposição final apropriada, etc. Mais
especificamente, aponta os geradores de resíduos como responsáveis pelo ônus ambiental e agrega responsabilidade sobre a redução do impacto ambiental dos geradores.
O conceito de responsabilidade dos geradores objetiva a prevenção de aterros ilegais e minimizar o impacto ambiental negativo. Impacto que já ocorreu.
⇨ “Extensão de Responsabilidade do Produtor (EPR)
O conceito de EPR objetiva o direcionamento da responsabilidade (física e/ou econômica; total ou parcial) dos municípios e usuários para o produtor. Ainda, proporciona incentivos para os produtores incorporarem medidas ambientais na projeção de seus produtos. Então, a EPR objetiva:
− Redução de fonte (conservação de recursos naturais/ conservação de materiais)
− Prevenção de resíduos
− Desenvolvimento de produtos mais compatíveis com o meio-ambiente
− Fechamento do ciclo de uso de materiais para promover a sustentabilidade Ambiental.
Assim, a EPR fornece uma ferramenta de regulação realmente útil para atingir o definido pela Lei Fundamental.
“Promover medidas para resíduos municipais, etc., através da colaboração entre governos locais e centrais”. Cada parte tem um papel no system de SWM e tem certas responsabilidades:
− O governo central lidera o gerenciamento e a reforma do sistema legal e outros sistemas nacionais
− Os governos locais são familiarizados com as condições reais e suas sociedades locais
− Os consumidores e empresas promovem o 3R (da fabricação do produto, à tecnologia de descarte)
As tendências acima são fortemente retratadas nas leis japonesas. Mais especificamente, personifica as leis japonesas, que enfatizam a responsabilidade dos produtores e outras que enfatizam a responsabilidade do gerador.
Hoje, os planos de gerenciamento de resíduos têm visado quatro pilares básicos, para lidar com essas premissas do modelo japonês: aumento da reciclagem e da reutilização de materiais; diminuição do volume de resíduos descartados; aumento da vida útil dos aterros sanitários; minimização dos custos com o gerenciamento dos resíduos.
Análise da Legislação Japonesa
A Gestão de Resíduos Sólidos Municipais (MSWM) e a política de reciclagem se refletem nas seguintes quatro principais tendências: A primeira tendência diz respeito ao conceito 3R, o segundo envolve as responsabilidades dos resíduos de geração de negócios, o terceiro envolve o conceito de "responsabilidade alargada do produtor (EPR)", a última tendência envolve a colaboração entre as partes interessadas envolvidas na WM (por exemplo, o tratamento de dioxinas).
As tendências acima descritas estão fortemente representadas nas leis japonesas. Mais especificamente, as leis japonesas ressaltam a responsabilidade do produtor e dão ênfase também na responsabilidade do gerador de resíduos.
Os próprios legisladores japoneses, responsáveis pela regulação na área de resíduos, concluíram que os instrumentos mencionados - tendências em MSWM não são suficientes por si para alcançar a sociedade e promover o ciclo dos materiais. Por esta razão, eles combinam as tendências com a promoção de vários desenvolvimentos técnicos, como a redução, reutilização, reciclagem, incineração e tecnologias de disposição final, e através de campanhas de sensibilização mobilizando o povo japonês a adotar um novo estilo de vida mais "ecológico".
A meta mais recente definida pelos órgãos reguladores japoneses em matéria de gestão de resíduos é sua relação com mudanças climáticas e especialmente o aquecimento global, prestando mais atenção à contribuição para as alterações climáticas (positivo ou negativo) de gestão e tratamento dos resíduos. Os objetivos correspondentes incluem a afastar-se da deposição de resíduos biodegradáveis (liberando metano) e recuperação de energia a partir de resíduos.
A Lei de Reciclagem (Recycling Law) descreve as responsabilidades gerais dos governos, empresas e consumidores na promoção da utilização de materiais reciclados. O Governo nacional e local é responsável por ajudar a garantir o financiamento, promoção de pesquisa e desenvolvimento e desenvolver campanhas de conscientização pública. As empresas são incentivadas a aumentar o uso de materiais secundários e promover pós-consumo e fabricação de produtos de reciclagem. Os consumidores devem cooperar com as ações tomadas pelo governo e empresas para promover a reciclagem.
A Lei de Reciclagem estabeleceu as seguintes metas de reciclagem: a taxa de utilização dos resíduos de papel de 55% em 1994 (era de 48% em 1988); taxa de utilização de lata de aço de 60% em 1995 (era de 44% em 1989); taxa de utilização de lata de alumínio de 60% em 1994 (era de 43% em 1989); e uma taxa de utilização de vidro cullet de 55% em 1995 (era de 49% 1988).
A gestão de resíduos sólidos no Japão, incluindo, coleta, reciclagem, processamento e disposição, são implementados de acordo com a Lei de Eliminação de Resíduos (Waste Disposal Law), que é administrada pelo Ministério da Saúde e Bem-estar (MHW).
Os resíduos são categorizados como “Resíduos Industriais” ou “Resíduos Gerais”. Os primeiros são aqueles gerados pelas atividades industriais e comerciais assim como os que a Lei define como resíduos industriais. Já os resíduos gerais incluem todos aqueles não definidos como resíduos industriais e são, de maneira geral, os resíduos residenciais e outros que são semelhantes, mas gerados por empresas, instituições e indústria.
Em 1991 houve uma emenda a Lei de Eliminação de Resíduos. Essa emenda criou uma subcategoria para as duas categorias gerais: os resíduos especialmente gerenciados. Resíduos especialmente gerenciados são aqueles que necessitam de tratamento ou eliminação especial porque eles são perigosos, explosivos, tóxicos, infecciosos, ou de alguma forma, podem ser prejudiciais à saúde humana ou ao meio-ambiente.
A Lei de Eliminação de Resíduos prevê o apoio financeiro aos municípios, incluindo subsídios para a construção de instalações de tratamento e eliminação de resíduos. O nível desse apoio é determinado pelo governo (Cabinet Order). Para os municípios que são considerados como tendo problemas de poluição grave, o subsídio pode ser de até 50% dos custos de construção. O governo nacional também é responsável pela prestação de assistência no financiamento dessas instalações.
Outra emenda à Lei Eliminação de Resíduos foi aprovada em Outubro de 1991. O objetivo da alteração foi promover a redução e a reciclagem de resíduos; melhorar a coleta, o transporte, o processamento e a eliminação de resíduos.
A Lei de Eliminação de Resíduos também especifica as normas para aterros sanitários, incluindo o seu projeto, operação e manutenção. Resíduos que têm permissão para ser eliminados pelo oceano são definidos na Lei de Eliminação de Resíduos. Todavia, os métodos de eliminação no oceano e as áreas dentro do oceano onde é permitida a disposição de resíduos são regidos pela Lei de Prevenção da Poluição Marítima e de Desastres Marítimos (Prevention of Marine Pollution and Maritime Disaster Law).
Vale salientar que todos os tipos de “Resíduos Gerais”, podem ser eliminados em um aterro sanitário, no entanto, “Resíduos Especialmente Gerenciados” estão sujeitos a pré- tratamento, tais como combustão ou trituração.
Existem padrões de aterros para os Resíduos Gerais, os Industriais e os Perigosos. Esses padrões são estabelecidos para evitar a poluição das águas subterrâneas, para reduzir o volume de resíduos que requerem disposição e não podem ser reutilizados ou reciclados, para estabilizar as propriedades dos resíduos e para evitar a ocorrência de problemas de saneamento.
Aterros utilizados para a eliminação de “Resíduos Gerais” devem ser projetados com uma cobertura impermeável e sistema de tratamento. Aterros sem cobertura são permitidos para resíduos industriais estáveis, como plásticos, sucata de borracha, sucata de metal, resíduos de vidro e cerâmica, e resíduos de demolição.
Concluindo, podemos diagnosticar o modelo japonês como bastante avançado, em especial com relação à descentralização e o sistema de regulação, mas apesar de bastante avançada, a legislação japonesa se adéqua fortemente à questão territorial daquele país, com indicações tecnológicas fortemente voltadas à redução do volume de resíduos, mesmo que através de incineração, o que não seria interessante para o caso brasileiro. Por outro lado, a legislação voltada para administrações municipais, com agência regulatória federal, se aproxima muito aos casos recentes de implantação de políticas brasileiras, sendo necessário um aprofundamento na análise das políticas para tentar adaptar e prever experiências exitosas para o cenário brasileiro.
1.2. Experiência Nacional
A presente seção irá analisar os principais marcos legais na área de resíduos sólidos para o cenário brasileiro, em especial três legislações: a lei de consórcios públicos, a Política nacional de Saneamento, e finalmente a Política Nacional de Resíduos Sólidos. Em complemento serão analisados ainda, os seus respectivos decretos de regulamentação. Posteriormente, a análise será concentrada na legislação propriamente dita, e estará baseada em três dimensões: os arranjos institucionais, os modelos de gestão e os sistemas de incentivos presentes.
1.2.1. Políticas Públicas Nacionais
Política Nacional de Consórcios Públicos – Lei nº 11.107/ 2005
A Lei nº 11.107/2005 dispõe sobre normas gerais para a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios contratarem consórcios públicos para a realização de objetivos de interesse comum e dá outras providências. Sua regulamentação se dá pelo Decreto n° 6.017, de 17 de janeiro de 2007, onde são estabelecidas as normas de implantação e execução da lei.
Muitos municípios brasileiros ainda encontram dificuldades em fazer a gestão adequada dos seus resíduos sólidos por vários motivos: seja por não disporem de recursos suficientes, seja por não terem áreas livres suficientes para a construção de um aterro sanitário ou instalação de equipamentos para tratamento e destinação adequada, conforme determina a legislação, seja por terem pouca capacidade técnica na gestão dos serviços de limpeza publica, coleta seletiva e tratamento de resíduos, ou ainda por não ser uma prioridade para a gestão pública ou o principal comprometimento para os gestores públicos, quase sempre acompanhados da ausência de políticas públicas nas esferas locais.
Após a Constituição Federal de 1988, os municípios, na condição de ente federativo, ficaram com muitas responsabilidades, que antes eram somente do Estado e da União. Junto com a descentralização dos recursos fiscais, houve também a implementação do novo sistema tributário, com essas medidas os municípios receberam mais incumbências, tais como projetos de infraestrutura, saúde, educação, segurança, proteção ambiental além de estratégias locais de dinamização das atividades econômicas. Apesar do aumento de encargos para o Município, os recursos financeiros não acompanharam o acréscimo de atribuições, tornou-se necessário buscar novas alternativas para cumprir de modo eficiente e eficaz as políticas públicas. Na gestão de resíduos, a responsabilidade é toda dos municípios, e com o arcabouço legal atual no setor, os municípios são mais exigidos, precisando articular-se e organizar-se a fim de constituírem suas próprias políticas públicas complementares a PNRS, tendo como objetivo a busca de alternativas institucionais por recursos, estabelecimento de metas, prazos e ações a serem cumpridos para solução de um problema comum a todos.
Por essas razões, os consórcios públicos surgem como uma forma de solução, de modo colegiado, um novo arranjo institucional para a gestão municipal, como instrumentos de planejamento regional para a solução de problemas comuns. Os consórcios têm sido apontados como um instrumento que permite ganhos de escala nas políticas públicas, que traz um ganho de eficiência na gestão e na execução das políticas e despesas públicas, além de ser um novo modelo gerencial que pode viabilizar a gestão microrregional. Os municípios são os beneficiados de forma mais direta pelos consórcios, esta nova forma de associação, para a realização de serviços comuns entre si seja somente entre os municípios ou mesmo de forma conjunta com a União e Estados.
Uma das grandes dificuldades para efetivação da formação do consórcio é a mudança da prática de uma ação individualizada, para uma ação coletiva, característica que os municípios estão buscando entender e ela se adaptar. O consórcio surge como uma alternativa que permite que os municípios unam esforços, tanto na busca de soluções para problemas comuns, como para a obtenção dos recursos financeiros necessários, além do aumento da capacitação técnica. O incentivo à formação dos consórcios públicos ou interfederativos torna-se uma possibilidade concreta para proporcionar uma sustentabilidade nos serviços prestados com a divisão proporcional das despesas, possibilita a parceria consorciada para a gestão e aquisição de equipamentos, de aterros sanitários, coleta de resíduos, dentre outros serviços públicos, além de contribuir para a inclusão social dos catadores e a desativação dos lixões.
Política Nacional de Saneamento Básico – Lei nº 11.445/ 2007
A Lei nº 11.445/2007 estabelece diretrizes nacionais para a Política Federal de Saneamento Básico; altera as Leis nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979, nº 8.036, de 11 de maio de 1990, nº 8.666, de 21 de junho de 1993, 8.987, de 13 de fevereiro de 1995; revoga a Lei nº 6.528, de 11 de maio de 1978; e dá outras providências. A sua regulamentação se dá pelo Decreto nº 7.217, de 21 de Junho de 2010, o qual estabelece normas para a execução da Lei.
O Art. 3º define que os serviços públicos de saneamento básico (Lei nº 11.445/07) é um conjunto de serviços , infraestruturas e instalações operacionais de:
I - saneamento básico: conjunto de serviços, infraestruturas e instalações operacionais de:
a) abastecimento de água potável;
b) esgotamento sanitário;
c) limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos: conjunto de atividades, infraestrutura e instalações operacionais de coleta, transporte, transbordo, tratamento e destino final do lixo doméstico e do lixo originário da varrição e limpeza de logradouros e vias públicas;
d) drenagem e manejo das águas pluviais urbanas
De maneira geral, os serviços de água e esgoto são muito mais organizados do que aqueles de resíduos e drenagem. O fato de serem majoritariamente prestados por autarquias municipais ou por empresas concessionárias estaduais faz com que os padrões de prestação dos serviços sejam mais homogêneos, o desenvolvimento tecnológico difundido
de forma mais ampla, além dos custos – ou pelo menos boa parte deles – tenderem a ser cobertos pelos usuários.
No caso dos serviços de limpeza urbana, embora a coleta de lixo tenha crescido nos últimos anos, a gestão dos serviços ainda é precária e pouco participativa. Segundo o diagnóstico do Ministério das Cidades (2010), esses resultados atribuem-se à inadequação das soluções propostas à realidade local e à falta de capacitação e compromisso dos municípios.
A PNSB define que, para a gestão eficaz dos serviços de saneamentos, incluindo a limpeza pública e o manejo de resíduos sólidos, é necessário que haja planejamento, prestação dos serviços, regulação e fiscalização, tendo a participação e o controle social como parte integrante desse processo. É preciso avançar com a criação de conselhos de saneamento para que haja oportunidades para o controle e a participação social.
No CAPÍTULO I, Dos Princípios Fundamentais, os seguintes artigos são específicos para definições do Setor de Resíduos Sólidos.
“Art. 5º Não constitui serviço público a ação de saneamento executada por meio de soluções individuais, desde que o usuário não dependa de terceiros para operar os serviços, bem como as ações e serviços de saneamento básico de responsabilidade privada, incluindo o manejo de resíduos de responsabilidade do gerador.
Art. 6º O lixo originário de atividades comerciais, industriais e de serviços cuja responsabilidade pelo manejo não seja atribuída ao gerador pode, por decisão do poder público, ser considerado resíduo sólido urbano.
Art. 7º Para os efeitos desta Lei, o serviço público de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos urbanos é composto pelas seguintes atividades:
I - de coleta, transbordo e transporte dos resíduos relacionados na alínea c do inciso I do caput do art. 3º desta Lei;
II - de triagem para fins de reúso ou reciclagem, de tratamento, inclusive por compostagem, e de disposição final dos resíduos relacionados na alínea c do inciso I do caput do art. 3º desta Lei;
III - de varrição, capina e poda de árvores em vias e logradouros públicos e outros eventuais serviços pertinentes à limpeza pública urbana.”
O atual marco legal do saneamento básico define os serviços de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos como parte integrante do seu conjunto de atividades e demonstra ter a ver com os empreendimentos que estão atrelados à limpeza urbana e à gestão dos resíduos sólidos: as usinas incineradoras, os aterros energéticos e as usinas termelétricas com a exploração do biogás para a geração de energia, com a comercialização de créditos de carbono.
Por razões de eficiência, de universalização e de maior qualidade dos serviços de saneamento básico, em todos esses negócios estará presente a parceria, não somente
entre o setor público e o setor privado, motivando a sinergia de investimentos financeiros bilaterais, mas também a cooperação público-pública, regulamentadas por modelagens de negócios integrantes de uma nova geração de contratos públicos (consórcios públicos e contratos de programa).
Politica Nacional de Resíduos Sólidos - Lei Nº 12.305/2010
Com a aprovação da Lei nacional nº 12.305/2010, a qual institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS), o cenário nacional passa a ter um marco regulatório consolidado para a questão de resíduos sólidos. A lei se refere a todo tipo de resíduo e estabelece normas e diretrizes nacionais para a organização e gestão publica do setor. A Figura 4 demonstra a hierarquia na prioridade dos objetivos definidos na Política Nacional de Resíduos Sólidos.
Figura 4 - Priorização dos Principais Objetivos da PNRS
A primeira mudança mais relevante e generalista é percebida logo no Capítulo II, em Definições, no Art. 3º, quando fica estabelecida a diferença entre o conceito de rejeitos e resíduos:
XV - rejeitos: resíduos sólidos que, depois de esgotadas todas as possibilidades de tratamento e recuperação por processos tecnológicos disponíveis e economicamente viáveis, não apresentem outra possibilidade que não a disposição final ambientalmente adequada;
XVI - resíduos sólidos: material, substância, objeto ou bem descartado resultante de atividades humanas em sociedade, a cuja destinação final se procede, se propõe proceder ou se está obrigado a proceder, nos estados sólidos ou semisólido, bem como gases contidos em recipientes e líquidos cujas particularidades tornem inviável o seu lançamento na rede pública de esgotos ou em corpos d’água, ou exijam para isso soluções técnica ou economicamente inviável em face da melhor tecnologia disponível;
Essa diferença no conceito tem uma contribuição importante, porque determina a diferença para o tratamento e a destinação. Os Resíduos são considerados pela Lei como “um bem
econômico e de valor social, gerador de trabalho e renda e promotor de cidadania” e, desta forma, a Lei proíbe a disposição de resíduos aproveitáveis em aterros sanitários, aliados à obrigatoriedade da compostagem dos rejeitos orgânicos, alertando para alguns fatores do uso e da disposição adequada nos aterros sanitários, propiciando a expansão da sua vida útil. Tudo isto tem como consequências esperadas em médio prazo, como a readequação das atividades industriais de destinação final de resíduos sólidos; o crescimento das atividades industriais de reciclagem; e a inclusão socioeconômica dos catadores de resíduos, organizados em cooperativas.
i. Eliminação dos Lixões e Aterros Controlados
A Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) determina que os Planos Estaduais e Municipais prevejam suas metas para o encerramento e recuperação dos lixões. O prazo para todos os municípios são 2 anos, ou seja, até o ano de 2014, para adequarem a disposição final dos seus rejeitos, e de preferência que seja de forma compartilhada. No Capítulo VI, título IV, nas Disposições Transitórias e Finais, no Art. 54, quando ficam determinados os prazos para efetivação das disposições:
Art. 54. A disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos, observado o disposto no § 1o do art. 9o, deverá ser implantada em até 4 (quatro) anos após a data de publicação desta Lei.
Art. 55. O disposto nos arts. 16 e 18 entra em vigor 2 (dois) anos após a data de publicação desta Lei.
Art. 56. A logística reversa relativa aos produtos de que tratam os incisos V e VI do caput do art. 33 será implementada progressivamente segundo cronograma estabelecido em regulamento.
Estabelecer as metas e seus prazos para que todas as administrações públicas municipais, indistintamente do seu porte e localização, passem a tratar e destinar seus resíduos de forma adequada é um ponto de muita importância. Desta forma, encerra-se a disposição inadequada nos lixões e aterros controlados, no prazo máximo de 4 (quatro) anos, sendo os mesmos substituídos por aterros sanitários ou industriais, onde só poderão ser depositados resíduos sem qualquer possibilidade de reciclagem e reaproveitamento, obrigando também a compostagem dos resíduos orgânicos.
Essa determinação da destinação adequada não se refere apenas aos resíduos urbanos, mas a todos os demais tipos de resíduos, incluindo os diversos setores. A construção civil, por exemplo, fica obrigada a dar destinação final ambientalmente adequada aos resíduos de construção e demolição (RCD), não podendo mais encaminhá-los aos aterros.
Estima-se que, com base nesse novo marco legal, seja alcançada a universalização dos serviços de limpeza urbana e manejo adequado dos resíduos sólidos. Mas, apesar da determinação e dos prazos na Lei Nacional, só o marco legal não se mostra suficiente para a implementação. É necessário implementar dispositivos de controle, de incentivos e de acesso a investimentos em gestão e equipamentos adequados.
ii. Elaboração dos Planos Municipais, Estaduais
Outra determinação clara na PNRS é sobre a elaboração dos Planos de Gestão Integrada de Resíduos que devem ter alcance de 20 anos, revisados a cada 4 anos e serem desenvolvidos pelas administrações municipais, no prazo máximo de 2 (dois) anos. O conteúdo mínimo previsto é diagnóstico, proposição de cenários, metas para redução de rejeitos, programas, projetos e ações. Caso descumpram essa obrigação, ficam proibidas de receber recursos de fontes federais, destinadas ao gerenciamento de resíduos, inclusive empréstimos (CEF, BNDES, etc.). A Figura 5 apresenta a hierarquia dos Planos de gestão de Resíduos Sólidos.
PLANO NACIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS
Planos Estaduais de Resíduos Sólidos
Planos Microrregionais e de Regiões Metropolitanas | Planos Intermunicipais | |
Planos de Gerenciamento de RS | ||
Planos Municipais GIRS
Figura 5 - Hierarquia dos Planos de Gestão de Resíduos Sólidos
Fonte: Plano Nacional de Resíduos Sólidos, 2010
Os geradores de resíduos também estão obrigados a elaborar seus Planos de gerenciamento de resíduos cujo conteúdo mínimo contempla: a descrição do empreendimento ou atividade, diagnóstico dos resíduos gerados ou administrados e seus respectivos passivos ambientais, responsáveis, procedimentos, metas e ações. As empresas e demais instituições públicas e privadas devem desenvolver um “Plano de Gerenciamento de Resíduos”, integrado ao Plano Municipal (independentemente da sua existência).
Fica ainda determinado que os municípios tenham de implantar um sistema de coleta seletiva e que as cooperativas de catadores terão prioridade nesse sistema, sendo dispensada a licitação.
Para a elaboração, implementação, operacionalização e monitoramento de todas as etapas do plano de gerenciamento de resíduos sólidos, nelas incluído o controle da disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos, será designado responsável técnico devidamente habilitado.
Está disposto no CAPÍTULO II, DOS PLANOS DE RESÍDUOS SÓLIDOS, na Seção I, nas Disposições Gerais:
Art. 14. São planos de resíduos sólidos:
I - o Plano Nacional de Resíduos Sólidos;
II - os planos estaduais de resíduos sólidos;
III - os planos microrregionais de resíduos sólidos e os planos de resíduos sólidos de regiões metropolitanas ou aglomerações urbanas;
IV - os planos intermunicipais de resíduos sólidos;
V - os planos municipais de gestão integrada de resíduos sólidos; VI - os planos de gerenciamento de resíduos sólidos.
Parágrafo único. É assegurada ampla publicidade ao conteúdo dos planos de resíduos sólidos, bem como controle social em sua formulação, implementação e operacionalização, observado o disposto na Lei no 10.650, de 16 de abril de 2003, e no art. 47 da Lei nº 11.445, de 2007.
Entretanto, só elaborar os Planos não se mostra suficiente. A dificuldade maior, que tem sido observada nos municípios que elaboraram os seus, é conseguir implementar o mesmo, contando com algumas condições específicas para tal: comprometimento da gestão pública e dos gestores responsáveis, investimento do orçamento público em gestão, equipe técnica qualificada e capacitada, equipamentos operacionais. Além de políticas públicas com estabelecimento de programas, metas, prazos e ações planejadas e executadas nas esferas estaduais ou municipais.
iii. Responsabilidade Compartilhada
A responsabilidade compartilhada se refere ao ciclo de vida dos produtos, ou seja, abrange os diversos atores envolvidos: fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes, consumidores e os municípios, os quais são os titulares dos serviços públicos de limpeza urbana e manejo dos resíduos sólidos. Este item demonstra a percepção da complexidade da gestão dos resíduos sólidos e não exclui ninguém das responsabilidades. Compartilhar significa dividir as responsabilidades por cada envolvido, entre a sociedade, iniciativa privada e poder público. Estabelece que a coletividade se responsabilize por aquilo que produz, disponibiliza no mercado, consome e gera de resíduo. Sendo responsável também pela fase do pós-consumo, fazendo a separação e acondicionando os resíduos de forma adequada para o seu tratamento e reaproveitamento, ou recolhimento do mesmo, onde houver a coleta seletiva.
No Capítulo III, Das responsabilidades dos geradores e do poder público, Seção I, Disposições Gerais e na Seção II, Da Responsabilidade Compartilhada, fica disposto que a responsabilidade pelo lixo passa a ser compartilhada, com obrigações que envolvem os cidadãos, as empresas, as prefeituras e os governos estaduais e federal.
Art. 25. O poder público, o setor empresarial e a coletividade são responsáveis pela efetividade das ações voltadas para assegurar a observância da Política Nacional de Resíduos Sólidos e das diretrizes e demais determinações estabelecidas nesta Lei e em seu regulamento.
Art. 26. O titular dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos é responsável pela organização e prestação direta ou indireta desses serviços, observados o
respectivo plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos, a Lei nº 11.445, de 2007,
e as disposições desta Lei e seu regulamento.
Art. 27. As pessoas físicas ou jurídicas referidas no art. 20 são responsáveis pela implementação e operacionalização integral do plano de gerenciamento de resíduos sólidos aprovado pelo órgão competente na forma do art. 24.
Para a efetivação concreta das responsabilidades previstas na Lei, é necessário haver também as ações de controle e fiscalização. É preciso que a política pública preveja a Educação, como instrumento contínuo de comunicação e informação, capacitando os diversos atores responsáveis. Assim como, os necessários dispositivos eficazes de fiscalização e controle, prevendo as devidas medidas de punição e multa, caso não sejam respeitadas as determinações.
iv. Logística Reversa
De uma forma simples, significa o retorno dos resíduos pós-venda e pós-consumo a cadeia produtiva. Esse instrumento pode ser estendido para os produtos comercializados em embalagens de plástico, metal, vidro, ou produtos e embalagens cuja logística seja viável técnica e economicamente.
Fabricantes, distribuidores e comerciantes, organizados em acordos setoriais, ficam obrigados a recolher e destinar para a reciclagem as embalagens de plástico, papel, papelão, de vidro e as metálicas usadas. As embalagens de Agrotóxicos, pilhas e baterias, pneus, óleos lubrificantes e suas embalagens, todos os tipos de lâmpadas e de equipamentos eletroeletrônicos descartados pelos consumidores, fazem parte da “logística reversa”, que deverá também retornar estes resíduos à sua cadeia de origem para reciclagem.
A logística reversa pode e deve ser implantada em parceria com cooperativas e associações de catadores de materiais recicláveis, por meio da criação de postos de coletas os quais devem ser implementados pelos seus geradores e comerciantes.
No Capítulo III, Das responsabilidades dos geradores e do poder público, Seção II, Da Responsabilidade Compartilhada, fica disposto que a Lei obriga à logística reversa:
Art. 33. São obrigados a estruturar e implementar sistemas de logística reversa, mediante retorno dos produtos após o uso pelo consumidor, de forma independente do serviço público de limpeza urbana e de manejo dos resíduos sólidos, os fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes de:
I - agrotóxicos, seus resíduos e embalagens, assim como outros produtos cuja embalagem, após o uso, constitua resíduo perigoso, observadas as regras de gerenciamento de resíduos perigosos previstas em lei ou regulamento, em normas estabelecidas pelos órgãos do Sisnama, do SNVS e do Suasa, ou em normas técnicas;
II - pilhas e baterias; III - pneus;
IV - óleos lubrificantes, seus resíduos e embalagens;
V - lâmpadas fluorescentes, de vapor de sódio e mercúrio e de luz mista; VI - produtos eletroeletrônicos e seus componentes.
§ 1º Na forma do disposto em regulamento ou em acordos setoriais e termos de compromisso firmados entre o poder público e o setor empresarial, os sistemas previstos no caput serão estendidos a produtos comercializados em embalagens plásticas, metálicas ou de vidro, e aos demais produtos e embalagens, considerando, prioritariamente, o grau e a extensão do impacto à saúde pública e ao meio ambiente dos resíduos gerados.
Mais uma vez, percebe-se que a obrigatoriedade da logística reversa exigirá, para seu efetivo sucesso, a estruturação de um complexo sistema de rotas de reversão e de profundas readequações nas cadeias produtivas de vários segmentos industriais, que demandarão em curto e médio prazo: capacidade de articulação entre indústrias, distribuidores, comércio operadores logísticos, associação de catadores e prefeituras; existência de indústrias de reciclagem, a jusante da cadeia, com capacidade instalada para absorver o grande volume de entrada de matéria-prima, proveniente dos fluxos reversos estabelecidos; disponibilidade de tecnologias nacionais, adequadas para processamento de recicláveis, principalmente os constantes da obrigatoriedade de logística reversa; viabilidade dos mercados demandantes de itens recicláveis.
Além disso, é necessário do ponto de vista econômico, que os instrumentos de incentivo disponibilizados sejam diferenciados no momento da instalação da indústria ou comércio. Para os empreendimentos a serem licenciados, além de serem exigidos seus Planos de Gerenciamento, os incentivos precisam ser diferenciados daqueles que ainda não apresentam práticas de gestão sustentáveis, não estão adequados aos requisitos ambientais ou daqueles produtores que não praticam o tratamento e reutilização dos resíduos gerados pelos seus produtos e são retornados a cadeia produtiva, ou seja, não pensam seus produtos com base no seu ciclo de vida, de forma a reduzir os rejeitos na sua produção.
v. Responsabilidade da coleta
Em princípio, a responsabilidade sobre os serviços de manejo de resíduos sólidos é da administração municipal, porém somente no que concerne aos resíduos domiciliares e os provenientes da limpeza urbana. No que tange às atividades industriais, comerciais e de serviços privados, esta responsabilidade é do próprio gerador do resíduo, como se verifica no artigo 27.
Os materiais recicláveis descartados deverão ser coletados e encaminhados pelos municípios, com o apoio das associações e/ou cooperativas de catadores, para o reaproveitamento. Para implementar esta ação, cada município deve estabelecer a coleta seletiva, implantar sistema de compostagem e dar destino ambientalmente adequado aos resíduos.
Fica disposta sobre a responsabilidade da coleta no Capítulo III, Das responsabilidades dos geradores e do poder público, Seção II, Da Responsabilidade Compartilhada.
Art. 27. As pessoas físicas ou jurídicas referidas no art. 20 são responsáveis pela implementação e operacionalização integral do plano de gerenciamento de resíduos sólidos aprovado pelo órgão competente na forma do art. 24.
§ 1º. A contratação de serviços de coleta, armazenamento, transporte, transbordo, tratamento ou destinação final de resíduos sólidos, ou de disposição final de rejeitos, não isenta as pessoas físicas ou jurídicas referidas no art. 20 da responsabilidade por danos que vierem a ser provocados pelo gerenciamento inadequado dos respectivos resíduos ou rejeitos.
Quando o recolhimento dos resíduos (inclusive os assemelhados aos resíduos domiciliares) for executado pelo serviço municipal de limpeza urbana, devemos observar que, conforme a Lei 12.305/2010, esta prática deve cessar, sendo ilegal a continuidade dessas ações por parte das administrações municipais sem remuneração, conforme dispõe o § 7º do Art.33:
§ 7º. Se o titular do serviço público de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos, por acordo setorial ou termo de compromisso firmado com o setor empresarial, encarregar-se de atividades de responsabilidade dos fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes nos sistemas de logística reversa dos produtos e embalagens a que se refere este artigo, as ações do poder público serão devidamente remuneradas, na forma previamente acordada entre as partes.
Esse dispositivo da Lei tem reforço no Inciso IV do Art. 36º.
Art. 36. No âmbito da responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos, cabe ao titular dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos, observado, se houver o plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos:
IV - realizar as atividades definidas por acordo setorial ou termo de compromisso na forma do § 7o do art. 33, mediante a devida remuneração pelo setor empresarial;
E mais ainda, quando a Lei trata dos Planos de Gerenciamento de Resíduos:
Art. 27. As pessoas físicas ou jurídicas referidas no art. 20 são responsáveis pela implementação e operacionalização integral do plano de gerenciamento de resíduos sólidos aprovado pelo órgão competente na forma do art. 24. (...)
§ 2º. Nos casos abrangidos pelo art. 20, as etapas sob responsabilidade do gerador que forem realizadas pelo poder público serão devidamente remuneradas pelas pessoas físicas ou jurídicas responsáveis, observado o disposto no § 5º. do art. 19.
Art. 19. § 5o “Na definição de responsabilidades na forma do inciso VIII do caput deste artigo, é vedado atribuir ao serviço público de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos a realização de etapas do gerenciamento dos resíduos a que se refere o art. 20 em desacordo com a respectiva licença ambiental ou com normas estabelecidas pelos órgãos do Sisnama e, se couber, do SNVS”.
▪ A responsabilidade dos atores envolvidos e a obediência à nova Lei
Conforme foi observado no Capítulo III, Da Responsabilidade Compartilhada, os diversos segmentos e atores envolvidos têm as suas responsabilidades. E, portanto, em princípio, todas as empresas, as administrações públicas (federais, estaduais e municipais) e os
cidadãos estão sujeitos a obediência e observância das determinações, conforme o Art. 1º.
§ 1º.
Art. 1º. § 1º “Estão sujeitas à observância desta Lei as pessoas físicas ou jurídicas, de direito público ou privado, responsáveis, direta ou indiretamente, pela geração de resíduos sólidos e as que desenvolvam ações relacionadas à gestão integrada ou ao gerenciamento de resíduos sólidos”.
Essa obrigação é ainda especificada com maior detalhe no Capítulo III da lei, onde se estabelecem as responsabilidades dos geradores de resíduos e do poder público:
Art. 25. O poder público, o setor empresarial e a coletividade são responsáveis pela efetividade das ações voltadas para assegurar a observância da Política Nacional de Resíduos Sólidos e das diretrizes e demais determinações estabelecidas nesta Lei e em seu regulamento.
Por força desse princípio da Lei, as empresas envolvidas na produção, importação, distribuição e comercialização de determinados produtos, estão obrigadas também a estruturarem e implementarem sistemas de logística reversa, mediante retorno dos produtos e embalagens após o uso, de forma independente do serviço público de limpeza urbana.
▪ A responsabilidade do Poder municipal na cobrança e fiscalização para o total cumprimento do que determina a Lei.
a) Caso os resíduos estejam acondicionados, armazenados ou destinados em condições não condizentes com a Lei e com as normas Conama/ANVISA, significando dano ou ameaça ao meio ambiente e à saúde pública, a prefeitura deve proceder ao seu recolhimento, acondicionamento, armazenagem e destinação, respeitando as normas de saúde e segurança ocupacional e com licença ambiental específica, cobrando dos responsáveis todos os custos e despesas envolvidas:
Art. 29. Cabe ao poder público atuar, subsidiariamente, com vistas a minimizar ou cessar o dano, logo que tome conhecimento de evento lesivo ao meio ambiente ou à saúde pública relacionado ao gerenciamento de resíduos sólidos.
Parágrafo único. Os responsáveis pelo dano ressarcirão integralmente o poder público pelos gastos decorrentes das ações empreendidas na forma do caput.
a) Em casos extremos, o órgão de fiscalização ambiental pode até valer-se de medidas mais drásticas:
Art. 51. Sem prejuízo da obrigação de, independentemente da existência de culpa, reparar os danos causados, a ação ou omissão das pessoas físicas ou jurídicas que importe inobservância aos preceitos desta Lei ou de seu regulamento sujeita os infratores às sanções previstas em lei, em especial às fixadas na Lei no 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, que “dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e dá outras providências”, e em seu regulamento.
Lei no 9.605 Art. 56. Produzir, processar, embalar, importar, exportar, comercializar, fornecer, transportar, armazenar, guardar, ter em depósito ou usar produto ou substância tóxica, perigosa ou nociva à saúde humana ou ao meio ambiente, em desacordo com as exigências estabelecidas em leis ou nos seus regulamentos:
Pena - reclusão, de um a quatro anos, e multa.
§ 1º Nas mesmas penas incorre quem
I - abandona os produtos ou substâncias referidos no caput ou os utiliza em desacordo com as normas ambientais ou de segurança;
II - manipula, acondiciona, armazena, coleta, transporta, reutiliza, recicla ou dá destinação final a resíduos perigosos de forma diversa da estabelecida em lei ou regulamento.
§ 2º Se o produto ou a substância for nuclear ou radioativa, a pena é aumentada de um sexto a um terço.
§ 3º Se o crime é culposo:
Pena - detenção, de seis meses a um ano, e multa.
1.2.2. Legislação Nacional
Esta seção irá se dedicar à análise da legislação atinente à Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS). Antes, porém, algumas considerações devem ser tecidas com relação às legislações analisadas: a primeira delas é o fato de que o centro da análise, ou seja, a Política Nacional de resíduos sólidos (lei 12.305/2010) é, segundo o próprio caput do artigo 5°, articulada com a Política Nacional de saneament o e a Lei de Consórcios Públicos8. A principal diferença entre as duas legislações, é que a Política nacional de saneamento se apresenta como uma política correlata, que trata de assuntos que possuem interpenetração com a Política Nacional de Resíduos Sólidos, enquanto que a Lei de Consórcios se articula com a PNRS através da constituição de instrumentos a serem utilizados nas políticas. Dessa forma, enquanto a legislação de consórcios se apresenta como instrumento para que a PNRS funcione, a Política Nacional de Saneamento é uma das constituintes da Política Nacional de Meio Ambiente. Importante observar a diferente característica das legislações abordadas, e em uma linguagem mais técnica, pode-se dizer que na tipologia de arenas da política, a lei de consórcios foi gestada em uma arena constitutiva, enquanto as outras duas legislações (PNRS e PNS) foram gestadas em arenas regulatórias, ou seja, enquanto a primeira trata da criação de novas instituições, as outras duas estabelecem imperativos seletivos, significando quem pode fazer algo em determinada situação9.
Quanto à análise de interesse para essa proposta se concentrará em três dimensões: os arranjos institucionais, aos modelos de gestão e as políticas públicas, o que inclui dar enfoque aos sistemas de incentivo dentro das legislações. A primeira dimensão diz respeito às possibilidades de conexão entre os atores do processo, especialmente os entes federativos, as empresas e a sociedade civil; a segunda dimensão se concentrará na análise das perspectivas de gestão dos resíduos e suas indicações na legislação; por último, nos concentraremos nos sistema de incentivo apresentados na legislação e principalmente em sua regulamentação10 através de decretos.
8 A legislação também prevê a articulação com a Lei Nacional de Educação Ambiental, lei n° 9795/99. Porém, a articulação com essa lei foge do escopo do trabalho, que se destina à análise das alternativas tecnológicas, razão pela qual esta lei não foi levada em consideração na presente análise.
9 Quando nos referimos às legislações, estamos também nos referindo aos decretos de sua regulamentação, como partes constituintes do mesmo processo.
10 O termo sistema de incentivo, tal como usado nesse texto se refere aos dispositivos que, colocados dentro da legislação, faz com que os atores envolvidos adotem determinados comportamentos. A definição vem da Lógica da Ação Coletiva, trabalho seminal de Xxxxx (1965), em que o autor estabelecia incentivos seletivos negativos (através de coerção, para evitar determinados comportamentos), e positivos (através de premiação e/ou incentivos materiais, para estimular
determinados comportamentos). Um exemplo seria a sobretaxação das bebidas alcoólicas ou as propostas de sobretaxação de comidas gordurosas como incentivos negativos, e no sentido inverso, a devolução de uma parte do ICMS a quem pedir notas fiscais.
É apresentada a legislação relacionada com a gestão de resíduos sólidos, o Quadro 9 com as dimensões discutidas presentes nas leis, e posteriormente o Quadro 10 com as análises os decretos que regulamentam essa legislação.
Quadro Legal
Quadro 9 - Análise das dimensões na legislação brasileira
Arranjos Institucionais | Modelos de Gestão | Sistema de Incentivos | |
Lei 12.305/2010 – Política Nacional de Resíduos Sólidos | ▪ Estabelece a criação de Planos Nacional, Estaduais e Municipais de resíduos sólidos (Arts. 15 16 e 18) ▪ A Política Nacional de Resíduos Sólidos integra a Política Nacional do Meio Ambiente e articula-se com a Política Nacional de Educação Ambiental, com a Política Federal de Saneamento Básico, e com a Lei dos Consórcios (Art. 5o) ▪ A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão e manterão, de forma conjunta, o Sistema Nacional de Informações sobre a Gestão dos Resíduos Sólidos (Sinir), articulado com o Sinisa e o Sinima. Esta é uma forma de avaliação das metas no Plano. (art. 12o) ▪ Acordo setorial: firmado entre o poder público e fabricantes, importadores, distribuidores ou comerciantes. Podem ter abrangência nacional, regional, estadual ou municipal. (Art.34 o) | ▪ Prioriza a não geração, redução, reutilização, reciclagem, tratamento dos resíduos sólidos e disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos (Art. 9o) | ▪ Constitui incentivos fiscais, financeiros e creditícios; ▪ Estabelece prioridade, nas aquisições e contratações governamentais, para: produtos reciclados e recicláveis e bens, serviços e obras que considerem critérios compatíveis com padrões de consumo social e ambientalmente sustentáveis (Art. 7o, XI) ▪ Incentivos para os estados e municípios elaborarem o plano (o plano é necessário para que os estados e municípios tenham acessos a recursos da União, ou por ela controlados, destinados a empreendimentos e serviços relacionados à gestão de resíduos sólidos, ou para serem beneficiados por incentivos ou financiamentos de entidades federais de crédito ou fomento para tal finalidade) (Arts. 16 e 18) ▪ Municípios que forem consorciados e que tenham adotado a coleta seletiva têm prioridade no acesso aos recursos da União referentes à gestão de resíduos sólidos (Art. 18) ▪ Estabelece que o poder público municipal pode instituir incentivos econômicos aos consumidores que participam do sistema de coleta seletiva, na forma de lei municipal (Art. 35) ▪ Incentivo à criação e ao desenvolvimento de cooperativas ou de outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis. (Art.8 o -inciso IV) |
Lei 11.107/2005 – Política de | ▪ A União somente poderá participar de consórcios de que façam parte os estados de todos os municípios consorciados (art. 1 | ▪ Estabelece a parâmetros de gestão ( Art. 4°-incis o V a VIII e X) | ▪ Estabelece a nulidade das contribuições compulsórias (art 4 °parágrafo 3°) |
Consórcios | parágrafo 2°) ▪ Transferência de competências (artigo 4°- inciso XI alínea a) ▪ Estabelece o peso mínimo dos votos em um para cada participante e estabelece a necessidade de registro prévio, na constituição do consórcio (artigo 4°parágrafo 2°) | ▪ Estabelece a determinação prévia de condições contratuais de prestação de serviços (Art. 4°- inciso XI alínea d) ▪ Estabelece a prescrição de critérios técnicos para a cobrança de tarifas (Art. 4°- inciso XI alínea E) | ▪ Estabelece a necessidade dotação orçamentária específica, sob pena de exclusão do consórcio (Artigo 8° parágrafo 5°) |
Lei 11.445/2007 – Política Nacional de Saneamento | ▪ Os titulares dos serviços públicos de saneamento básico poderão delegar a organização, a regulação, a fiscalização e a prestação desses serviços (Art. 8o) ▪ O processo de elaboração e revisão dos planos de saneamento básico deverá prever sua divulgação em conjunto com os estudos que os fundamentarem, o recebimento de sugestões e críticas por meio de consulta ou audiência pública e, quando previsto na legislação do titular, análise e opinião por órgão colegiado (Art. 51) ▪ A união elabora Plano Nacional de Saneamento Básico – PNSB – e os planos regionais de saneamento básico (art. 52) ▪ Institui o Sistema Nacional de Informações em Saneamento Básico – SINISA | ▪ Preparar diagnóstico da situação e de seus impactos nas condições de vida, utilizando sistema de indicadores sanitários, epidemiológicos, ambientais e socioeconômicos e apontando as causas das deficiências detectadas; objetivos e metas de curto, médio e longo prazos para a universalização, admitidas soluções graduais e progressivas, observando a compatibilidade com os demais planos setoriais; ações para emergências e contingências; mecanismos e procedimentos para a avaliação sistemática da eficiência e eficácia das ações programadas (Art. 19) ▪ Promover alternativas de gestão que viabilizem a auto-sustentação econômica e financeira dos serviços de saneamento básico, com ênfase na cooperação federativa (Art. 49) | ▪ Na aplicação de recursos não onerosos da União, será dada prioridade às ações e empreendimentos que visem ao atendimento de usuários ou Municípios que não tenham capacidade de pagamento compatível com a auto- sustentação econômico-financeira dos serviços, vedada sua aplicação a empreendimentos contratados de forma onerosa (Art. 50). |
Quadro 10 - Quadro comparativo dos decretos que regulamentam as legislações
Arranjos Institucionais | Modelos de Gestão | Sistema de Incentivos | |
Decreto N0 7.404/2010 – Regulamenta a Lei N0 12.305 (PNRS) | Sistema de coleta seletiva será implantado pelo titular do serviço público de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos (Art.9º) Para o funcionamento da logística reversa: - Acordos setoriais (natureza contratual): entre Poder Público, fabricantes, importadores, distribuidores, comerciantes (Art.19º) - Regulamentos veiculados por decreto editado pelo Poder Executivo (Art.30º) | Comitê Interministerial da Política Nacional de Resíduos Sólidos, coordenado pelo MMA. (Art. 3º) - Comitê Orientador para Implantação de Sistemas de Logística Reversa (Art. 33º) - Na gestão e gerenciamento de resíduos sólidos, deverá ser observada a seguinte ordem de prioridade: não geração, redução, reutilização, reciclagem, tratamento dos resíduos sólidos e disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos (Art.35º) | Poderão ser adotados procedimentos de compra de produtos ou embalagens usadas e instituídos postos de entrega de resíduos reutilizáveis e recicláveis, devendo ser priorizada, especialmente no caso de embalagens pós-consumo, a participação de cooperativas ou outras formas de associações de catadores de materiais recicláveis ou reutilizáveis. -Possibilidade de contratação de entidades, cooperativas ou outras formas de associação de catadores de materiais recicláveis ou reutilizáveis. |
- Termos de compromisso: entre Poder Público e fabricantes, distribuidores e comerciantes (Art.32º) | |||
Decreto n°6.017/ 2007 – Regulamenta a lei N° 11.107 (lei de Consórcios) | - Os consórcios públicos poderão ter um ou mais objetivos e os entes consorciados poderão se consorciar em relação a todos ou apenas a parcela deles (art 3 °m parágrafo 1°) | - A personalidade jurídica do consórcio poderá ser tanto de direito público quanto de direito privado. (art. 7 °) - Estabelece o contrato de rateio para o aporte de recursos no consórcio (artigo 13) - Estabelece a contratação do consórcio pro entes consorciados na modalidade de dispensa de licitação Estabelece o contrato de programa como uma de suas modalidades | - Estabelece como improbidade administrativa a entrada no contrato de rateio sem recursos orçamentários dotados (art. 13) - Estabelece a preferência na transferência de recursos da união ara consórcios públicos (art. 37°) Estabelece que a união só celebrará convênios a partir de 2008 através de associações públicas (art. 39) |
Decreto 7.217/2010 – Regulamenta Lei nº 11.445 (Saneamento Público) | - O processo de planejamento do saneamento básico envolve: o plano de saneamento básico, elaborado pelo titular; o Plano Nacional de Saneamento Básico (PNSB), elaborado pela União; e os planos regionais de saneamento básico elaborados pela União, sob a coordenação do Ministério das Cidades (art. 24) - O planejamento dos serviços públicos de saneamento básico atenderá ao princípio da solidariedade entre os entes da Federação, podendo desenvolver-se mediante cooperação federativa. - A Política Federal de Saneamento Básico será promovida por órgãos e entidades federais, isoladamente ou em cooperação com outros entes da Federação (art. 53) | - A prestação de serviços públicos de saneamento básico deverá ser realizada com base no uso sustentável dos recursos hídricos (art. 18) - A prestação de serviços públicos de saneamento abrangerá, no mínimo: diagnóstico da situação e de seus impactos nas condições de vida; metas de curto, médio e longo prazos, admitidas soluções graduais e progressivas e observada a compatibilidade com os demais planos setoriais; programas, projetos e ações necessários para atingir os objetivos e as metas, de modo compatível com os respectivos planos plurianuais e com outros planos governamentais correlatos; ações para situações de emergências e contingências; e mecanismos e procedimentos para avaliação sistemática da eficiência e eficácia das ações programadas (art. 25) - A consolidação e compatibilização dos planos específicos deverão ser efetuadas pelo titular, inclusive por meio de consórcio público do qual participe (art. 25) - Estabelece as fases do PNSB (art. 58) | - admite a regulação (art. 27) - admite controle social (art. 34) - determina que o titular do serviço poderá, por indicação da entidade reguladora, intervir e retomar a prestação dos serviços delegados nas hipóteses previstas nas normas legais, regulamentares ou contratuais (art. 23) |
▪ Política Nacional de Resíduos Sólidos – Lei nº 12.305/ 2010
A lei que institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) foi sancionada em 2 de agosto de 2010, sendo um grande marco para a política de meio ambiente e saneamento básico do país. “Reúne o conjunto de princípios, objetivos, instrumentos, diretrizes, metas e ações adotados pelo Governo Federal, isoladamente ou em regime de cooperação com Estados, Distrito Federal, Municípios ou particulares, com vistas à gestão integrada e ao gerenciamento ambientalmente adequado dos resíduos sólidos (Art.4°)”.
Para atingir os objetivos propostos, a Política Nacional de Resíduos Sólidos pode ser vista por diversos prismas analíticos. Entretanto, neste caso, foram privilegiados os arranjos institucionais, as indicações sobre o sistema de gestão e as regras e incentivos. Desta forma, atinge-se os geradores, gerenciadores e recicladores de resíduos sólidos, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Além disso, o poder público, o setor empresarial e a coletividade são considerados os responsáveis pela efetividade das metas.
Com relação aos arranjos institucionais, a lei estimula a União, Estados, Municípios e o Distrito Federal a elaborarem seus próprios planos de resíduos sólidos. Onde devem ser observadas, com ordem de prioridade, as seguintes diretrizes: não geração, redução, reutilização, reciclagem, tratamento dos resíduos sólidos e disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos. Cabendo aos Municípios e ao Distrito Federal a gestão integrada dos resíduos sólidos gerados nos seus respectivos territórios, sendo controlada e fiscalizada por órgãos federais e estaduais do Sisnama (Sistema Nacional de Meio Ambiente), do SNVS (Sistema Nacional de Vigilância Sanitária) e do Suasa (Sistema Único de Atenção à Sanidade Agropecuária). Os Estados, além do controle e fiscalização, são encarregados de promover a integração da organização, do planejamento e da execução das funções públicas de interesse comum relacionadas à gestão dos resíduos sólidos nas regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões.
Os planos de resíduos sólidos Municipais, Estaduais, Microrregionais e Intermunicipais devem estar de acordo com Plano de Nacional de Resíduos Sólidos e sua elaboração é condição para os entes municipais e estaduais terem acesso aos recursos da União para área de limpeza urbana. A vigência de tais planos tem prazo indeterminado, mas existe o prazo de 4 anos pra serem atualizados. A lei de Resíduos Sólidos, dessa forma, incentiva a elaboração e atualização dos planos Municipais e Estaduais para maior integração e comprometimento das diferentes esferas do Poder Público, e não só a União, com a Política Nacional de Resíduos Sólidos. A lei impõe aos planos de gestão conteúdos mínimos a serem tratados. Incentiva os Municípios a estabelecerem soluções consorciadas intermunicipais e a implementarem coleta seletiva, na medida em que prioriza os Municípios no acesso a recursos da União, que estabeleçam as práticas citadas. Da mesma forma, prioriza os Estados que instituírem microrregiões para integrar e organizar a gestão de resíduos sólidos em Municípios limítrofes.
Para fiscalizar o cumprimento das suas próprias metas, o PNRS apresenta como instrumento o Sistema Nacional de Informações sobre a Gestão dos Resíduos Sólidos (Sinir). Funcionará como uma base de dados nacional sobre todos os resíduos sólidos
manterão, de forma conjunta, o Sinir, articulado com o Sinisa (Sistema de Informações em Saneamento Básico) e com o Sinima (Sistema de Informações do Meio Ambiente). Funcionará como um mecanismo de prestação de contas sobre a gestão de resíduos sólidos.
Já para o envolvimento do setor privado e dos geradores de resíduos mais danosos ao meio ambiente na PNRS, a lei prevê a elaboração de planos de gerenciamento de resíduos sólidos. Os geradores de resíduos: dos serviços públicos de saneamento básico; industriais gerados nos processos produtivos e instalações industriais; dos serviços de saúde; de mineração gerados na atividade de pesquisa, extração ou beneficiamento de minérios, ou seja, todos aqueles que gerem resíduos que não são equiparados aos resíduos domiciliares pelo poder municipal, sendo perigosos ou não, devem elaborar seu próprio plano de gerenciamento de resíduos sólidos. O plano deverá descrever a atividade ou empreendimento, diagnosticar os resíduos sólidos gerados ou administrados, explicitar cada etapa do gerenciamento, deverá conter metas e procedimentos para minimizar a geração de resíduos sólidos, metas de reutilização e reciclagem, deverá ter uma periodicidade na revisão. A implementação a operacionalização do plano de gerenciamento é de responsabilidade da pessoa jurídica ou física responsável pelo empreendimento ou atividade. O plano de gerenciamento de resíduos sólidos se torna obrigatório, na medida em que ele será parte integrante do processo para o licenciamento ambiental do empreendimento ou atividade. Haverá aqui também prestação de contas, informações completas sobre a implementação e operacionalização do plano também devem ser disponibilizadas para o Sisnama.
A PNRS implementa a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos e a própria legislação define os termos utilizados: Ciclo de vida dos produtos - “série de etapas que envolvem o desenvolvimento do produto, a obtenção de matérias-primas e insumos, o processo produtivo, o consumo e a disposição final” e Responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida, definida como “conjunto de atribuições individualizadas e encadeadas dos fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes, dos consumidores e dos titulares dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo dos resíduos sólidos, para minimizar o volume de resíduos sólidos e rejeitos gerados, bem como para reduzir os impactos causados à saúde humana e à qualidade ambiental decorrentes do ciclo de vida dos produtos”. Dessa forma, todos os atores envolvidos na produção e no manejo de resíduos sólidos possuem responsabilidades na Política Nacional de Resíduos Sólidos.
Com relação ao sistema de gestão, a lei estabelece as maneiras através das quais podemos compatibilizar interesses entre os agentes econômicos e sociais e os processos de gestão empresarial e mercadológica com os de gestão ambiental, desenvolvendo estratégias sustentáveis; promover o aproveitamento de resíduos sólidos, direcionando-os para a sua cadeia produtiva ou para outras cadeias produtivas; reduzir a geração de resíduos sólidos, o desperdício de materiais, a poluição e os danos ambientais; incentivar a utilização de insumos de menor agressividade ao meio ambiente e de maior sustentabilidade; estimular o desenvolvimento de mercado, a produção e o consumo de produtos derivados de materiais reciclados e recicláveis; propiciar que as atividades produtivas alcancem eficiência e sustentabilidade; incentivar as boas práticas de responsabilidade socioambiental.
Isso se articula com o sistema de incentivos, onde a PNRS estimula os fabricantes a assumir responsabilidades de investir no desenvolvimento, na fabricação e na colocação no mercado de produtos que sejam aptos, após o uso pelo consumidor, à reutilização, à reciclagem ou a outra forma de destinação ambientalmente adequada; que cuja fabricação e uso gerem a menor quantidade de resíduos sólidos possível; divulgação de informações relativas às formas de evitar, reciclar e eliminar os resíduos sólidos associados a seus respectivos produtos; recolhimento dos produtos e dos resíduos remanescentes após o uso, assim como sua subseqüente destinação final ambientalmente adequada, no caso de produtos objeto de sistema de logística reversa (pilhas, baterias, pneus, lâmpadas fluorescentes, produtos eletrônicos, óleos lubrificantes), cabendo também a informações sobre a realização das suas ações. As embalagens devem ser fabricadas com materiais que propiciem a reutilização ou a reciclagem, restringir volume e peso. A lei possibilita que os comerciantes e fabricantes estabeleçam mecanismos para atingir o que a lei determina, por exemplo, podendo implantar procedimentos de compra de produtos ou embalagens usados, disponibilizar postos de entrega de resíduos reutilizáveis e recicláveis, atuarem em parceria com cooperativas ou associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis.
Em complemento, a PNRS não só impõe responsabilidades aos fabricantes e aos comerciantes, mas também aos consumidores. O gerador de resíduos sólidos domiciliares tem a responsabilidade de disponibilização adequada para a coleta, se caso for estabelecido pelo plano municipal um sistema de coleta seletiva, o consumidor será obrigado a disponibilizar adequadamente os resíduos sólidos de forma diferenciada para reutilização e reciclagem para coleta ou devolução. O município poderá instituir incentivos econômicos aos consumidores que participam do sistema de coleta seletiva estabelecido, facilitando a inclusão do consumidor no plano de coletiva seletiva sem o uso da coerção. Cabe também ao consumidor a devolução de produtos como pilhas, pneus, eletrônicos.
Ao titular dos serviços públicos de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, cabe adotar procedimentos para reaproveitar os resíduos sólidos reutilizáveis e recicláveis; estabelecer sistema de coleta seletiva; articular com os agentes econômicos e sociais medidas para viabilizar o retorno ao ciclo produtivo dos resíduos sólidos reutilizáveis e recicláveis oriundos dos serviços de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos; implantar sistema de compostagem para resíduos sólidos orgânicos e articular com os agentes econômicos e sociais formas de utilização do composto produzido; dar disposição final ambientalmente adequada aos resíduos e rejeitos oriundos dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos. Para o cumprimento das metas acima citadas, o titular dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos priorizará a organização e o funcionamento de cooperativas ou de outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis formadas por pessoas físicas de baixa renda, bem como sua contratação. Tal prioridade tem um caráter de fundamental importância social, pois aloca aqueles já envolvidos irregularmente na catação e na coleta de resíduos sólidos, na tentativa de incluí-los na nova PNRS.
Finalmente a lei estabelece que o poder público possa se valer de instrumentos econômicos para atingir as metas estabelecidas no PNRS. Instituindo medidas de indutoras e linhas de financiamento para atender, prioritariamente, às iniciativas de: prevenção e redução da geração de resíduos sólidos no processo produtivo: desenvolvimento de produtos com menores impactos à saúde humana e à qualidade ambiental em seu ciclo de
vida; implantação de infraestrutura física e aquisição de equipamentos para cooperativas ou outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis formadas por pessoas físicas de baixa renda; desenvolvimento de projetos de gestão dos resíduos sólidos de caráter intermunicipal ou microrregional; estruturação de sistemas de coleta seletiva e de logística reversa; descontaminação de áreas contaminadas, incluindo as áreas contaminadas que não tem responsáveis pela sua contaminação; desenvolvimento de pesquisas voltadas para tecnologias limpas aplicáveis aos resíduos sólidos; desenvolvimento de sistemas de gestão ambiental e empresarial voltados para a melhoria dos processos produtivos e ao reaproveitamento dos resíduos. No fomento ou na concessão de incentivos creditícios destinados a atender diretrizes da PNRS, as instituições oficiais de crédito podem estabelecer critérios diferenciados de acesso dos beneficiários aos créditos do Sistema Financeiro Nacional para investimentos produtivos.
Outros incentivos também são apontados pela PNRS: a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir normas com o objetivo de conceder incentivos fiscais, financeiros ou creditícios respeitados as limitações Lei de Responsabilidade Fiscal, a: indústrias e entidades dedicadas à reutilização, ao tratamento e à reciclagem de resíduos sólidos produzidos no território nacional; projetos relacionados à responsabilidade pelo ciclo de vida dos produtos, prioritariamente em parceria com cooperativas ou outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis formadas por pessoas físicas de baixa renda; empresas dedicadas à limpeza urbana e a atividades a ela relacionadas.
▪ Decreto 7.404/2010
A PNRS é regulamentada pelo Decreto nº 7.404, de 23 de dezembro de 2010, que estabelece normas para execução da Política Nacional de Resíduos Sólidos. A regulamentação reforça muito dos pontos já colocados na Lei nº 12.305 e aponta para diretrizes de como se devem estabelecer os sistemas de coleta seletiva e de logística reversa.
O decreto institui a formação do Comitê Interministerial da Política Nacional de Resíduos Sólidos, de acordo com o artigo 3º, o Comitê tem a finalidade de dar base para estruturar e implementar a PNRS, articulando órgãos e entidades governamentais para cumprimento das metas estabelecidas na Lei nº 12.305 e no próprio Decreto nº 7.404. Sendo este Comitê formado por representantes dos Ministérios do Meio Ambiente, das Cidades, do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, da Saúde, Minas e Energia, da Fazenda, do Planejamento, Orçamento e Gestão, do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, da Ciência e Tecnologia, de Relações Institucionais da Presidência da República e representante da Casa Civil da Presidência da República. (Art.3).
Nas suas disposições gerais, determina a responsabilidade do ciclo de vida dos produtos aos fabricantes, importadores, distribuidores, comerciantes, consumidores e titulares dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos. Sendo a responsabilidade compartilhada implementada de forma individualizada e encadeada. (Art.5 e parágrafo único)
A coletiva seletiva acontecerá pela segregação prévia dos resíduos sólidos, de acordo com constituição ou composição de tal resíduo. A segregação prévia indica o consumidor como o responsável por fazer a segregação. Coleta seletiva será implantada pelo titular do serviço público de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos. O Art.11º prevê prioridade a participação de cooperativas ou de outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis constituídas por pessoas físicas de baixa renda.
Os sistemas de logística reversa serão implementados por meio de três instrumentos: acordos setoriais, regulamentos expedidos pelo Poder Público, termos de compromisso (Art.15º). O decreto também institui o Comitê Orientador para Implantação de Sistemas de Logística Reversa (Art.33º). Fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes dos produtos deverão estruturar e implementar sistemas de logística reversa, mediante o retorno dos produtos e embalagens após o uso pelo consumidor (Art.18º). Para tal implementação, o inciso primeiro do Art.18º possibilita a adoção de procedimentos de compra de produtos ou embalagens usadas e prioriza a participação de cooperativas ou outras formas de associações de catadores de materiais recicláveis ou reutilizáveis no caso de embalagens pós-consumo.
Os acordos setoriais (Art.19º) são atos de natureza contratual, que deverá ser firmados entre Poder Público e os Público e os fabricantes, importadores, distribuidores ou comerciantes. Podendo ser iniciado por qualquer uma das partes. Sem prejudicar os acordos firmados setorialmente, o Poder Executivo poderá implementar a diretamente por regulamento, veiculado por decreto. Já os termos de compromisso só serão celebrados quando não houver em uma mesma área de abrangência, acordo setorial ou regulamento específico.
▪ Política Nacional dos Consórcios Públicos – Lei nº 11.107/2005
De uma forma geral, a Lei dos consórcios estaria mais próxima de uma legislação estruturante, que determina o andamento e a atuação de outras políticas. Dessa forma, ela se articula com a legislação de resíduos sólidos, e articula algumas variáveis de interesse dessa última, ainda que indiretamente. Com relação aos arranjos institucionais, a lei estrutura o pacto federativo, trazendo de volta a figura do Estado membro, que durante a década de noventa, foi relegado ao segundo plano no processo de descentralização das políticas ocorrido naquele período. Dessa forma, já em seu artigo primeiro a lei estabelece que a União só seja ente consorciado na condição de que todos os Estados que tenham municípios no consórcio também o sejam. Dessa forma, se evita que haja uma ligação direta da União com os municípios. Outra inovação é a questão da transferência de competências, possível na modalidade dos consórcios, e assim, evitando sobreposição de prerrogativas entre os Municípios/Estados e dificultando entraves que sobreviriam na ausência desse mecanismo. Finalizando, a lei estabelece a necessidade de cada município contar com ao menos um voto na constituição dos consórcios, embora deixe que hajam pesos diferenciados para o mesmo.
Com relação ao sistema de gestão, vários incisos11 determinam parâmetros gerais de gestão, na direção de uma gestão colegiada de forma que haja por um lado o respeito às regras do jogo e por outro o cuidado de evitar que a constituição do consórcio se transforme na dominância dos maiores sobre os menores. Com relação aos sistemas de incentivos, a legislação anda na mesma direção onde por um lado estabelece a necessidade de dotação orçamentária do projeto, evitando assim um impasse jurídico quanto às contribuições, nega o direito aos consórcios no estabelecimento de contribuições compulsórias.
▪ Decreto 6.017/2007
O Decreto 6.017 de 17 de janeiro de 2007 regulamenta a lei de consórcios públicos, onde aponta e estabelece normas para a execução dos consórcios. Dentro de seu arcabouço pode-se destacara a adesão parcial aos objetivos do programa, onde em seu artigo 3°é estabelecida esta possibilidade. Com relação aos modelos de gestão, destacam-se a possibilidade de personalidade jurídica de direito público e privado, o estabelecimento do contrato de rateio para o aporte de recursos, a contratação do consórcio pelos consorciados na modalidade de dispensa de licitação, e o estabelecimento do contrato de programa. Com relação ao sistema de incentivos, estabelece a imputação de improbidade administrativa à ausência de dotações orçamentárias para tal. Em complemento, estabelece a preferência da transferência de recursos da união aos consórcios e finalmente a exigência de associações públicas para a celebração de convênios.
▪ Política Nacional de saneamento Básico – Lei nº 11.445/07
Com relação ao arranjo institucional, a lei estabelece que o serviço público de saneamento possa ser prestado tanto de forma direta (pelo próprio titular através de uma autarquia, por exemplo) como de forma indireta (como por exemplo, através de uma sociedade de economia mista). Há também a possibilidade de gestão associada dos serviços, por consórcio público ou convênio de cooperação. Além disso, os titulares dos serviços públicos de saneamento básico poderão delegar a organização, a regulação, a fiscalização e a prestação desses serviços, nos termos do art. 241 da Constituição Federal e da Lei no 11.107, de 6 de abril de 2005 (art. 8o), podendo inclusive delegar a empresas privadas, devendo ser respeitas as regras de contrato.
O serviço de saneamento inclui: o abastecimento de água potável, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos e drenagem e manejo das águas pluviais urbanas. O plano será elaborado pelo titular do serviço de saneamento e será revisado no máximo a cada quatro anos (art. 19, § 4o).
A lei também estabelece da Política Federal de Saneamento. Dentre os objetivos da Política, está que na gestão devem ser promovidas alternativas que viabilizem a auto- sustentação econômica e financeira dos serviços de saneamento básico, com ênfase na cooperação federativa. Além disso, a gestão deve buscar “minimizar os impactos ambientais relacionados à implantação e desenvolvimento das ações, obras e serviços de saneamento
11 O detalhamento dos incisos citados no texto pode ser encontrado no quadro I.
básico e assegurar que sejam executadas de acordo com as normas relativas à proteção do meio ambiente, ao uso e ocupação do solo e à saúde” (art. 49, X).
Quanto ao sistema de incentivo, a lei não estabelece os dispositivos, deixando esses elementos para a sua regulamentação (Decreto 7.217/2010). Mas ao tratar da Política Federal de Saneamento Público, a lei deixa claro que na aplicação de recursos não onerosos da União, será dada prioridade às ações e empreendimentos que visem ao atendimento de usuários ou Municípios que não tenham capacidade de pagamento compatível com a auto-sustentação econômico-financeira dos serviços, vedada sua aplicação a empreendimentos contratados de forma onerosa (art. 50, § 1o).
▪ Decreto 7.217/2010
O Decreto 7.217/2010 regulamenta a lei 11.445/07, que estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico.
No que se refere ao planejamento do saneamento básico, a lei prevê a participação da União e do titular do serviço. Todavia, o decreto destaca que o arranjo institucional deve atender princípio da solidariedade entre os entes da Federação, podendo desenvolver-se mediante cooperação federativa (art. 24). Já Política Federal de Saneamento Básico será promovida por órgãos e entidades federais, isoladamente ou em cooperação com outros entes da Federação (art. 53).
Com relação à gestão e prestação do serviço de saneamento, o decreto prevê a abrangência mínima dele, tais como: diagnóstico da situação e de seus impactos nas condições de vida, metas de curto, médio e longo prazos, etc. Já a consolidação e compatibilização dos planos específicos (planos federal e regionais, por exemplo) deverão ser efetuadas pelo titular, inclusive por meio de consórcio público do qual participe (art. 25).
O decreto também especifica as fases do Plano Nacional de Saneamento básico, que são (art. 58):
I - diagnóstico;
II - formulação de proposta; III - divulgação e debates;
IV - prévia apreciação pelos Conselhos Nacionais de Saúde, Meio Ambiente, Recursos Hídricos e das Cidades;
V - apreciação e deliberação pelo Ministro de Estado das Cidades;
VI - encaminhamento da proposta de decreto, nos termos da legislação; e VII - avaliação dos resultados e impactos de sua implementação.
Tanto a lei quanto o decreto admitem a existência de entidades de regulação. A regulação tem por objetivos: estabelecer padrões e normas para a adequada prestação dos serviços e para a satisfação dos usuários; garantir o cumprimento das condições e metas estabelecidas; prevenir e reprimir o abuso do poder econômico e definir tarifas e outros preços públicos que assegurem tanto o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos, quanto à modicidade tarifária e de outros preços públicos, mediante mecanismos que
induzam a eficiência e eficácia dos serviços e que permitam a apropriação social dos ganhos de produtividade (art. 27).
Neste caso, a atividade de regulação tem um caráter de monitoramento. Todavia, o decreto não estabelece sanções para quem não cumprir as condições e metas estabelecidas, por exemplo. Embora o decreto estabeleça alguns incentivos, como por exemplo, a retomada da prestação do serviço, ela não deixa claro o que levaria isso, deixando essa definição para normas legais, regulamentares ou contratuais.
2. ANÁLISE DAS POLÍTICAS PÚBLICAS INTERNACIONAIS
Esta seção faz uma síntese do que foi analisado no capitulo anterior sobre as políticas públicas de resíduos sólidos na Europa, Estados Unidos e Japão, destacando os aspectos relevantes para colaborar com a reflexão sobre a análise da Política Pública Nacional. Um ponto em comum encontrado nas políticas internacionais é a utilização do mesmo marco institucional, isto é, trabalha-se com incentivos seletivos que inibem a capacidade de geração e mau gerenciamento de resíduos sólidos.
Neste sentido, com relação aos resíduos sólidos, a União Européia se utiliza basicamente de diretivas, as quais dão orientações que são obrigatórias, mas cada Estado-membro escolhe a forma e os meios para a sua implementação, tendo para isso um prazo determinando. O Estado-membro precisa explicitar na sua própria legislação como se dará a concretização da diretiva. A adoção de diretivas poupa as instituições da União Européia de se ater a muitos detalhes e permite uma melhor adaptação da norma comunitária ao direito interno de cada Estado-membro.
Sem dúvida, a participação de Portugal na União Européia é um fator de suma importância para se perceber a enorme capacidade institucional do país em mudar a sua realidade referente à resíduos sólidos. Além da ajuda financeira, existe a preocupação em passar credibilidade para os Estados-membros. Devido a este incentivo, Portugal foi capaz de introduzir políticas eficazes e criou um arranjo institucional que merece ser estudado pela capacidade eficiente de melhorar a gestão de resíduos sólidos.
O modelo português é essencialmente público, embora não estatal. Durante os últimos anos, foram criadas empresas multimunicipais de gestão de resíduos em que o Estado é o principal acionista, com a participação de empresas privadas em até 49%. O restante dos municípios se associou em consórcios que detêm 100% das ações. O traço distintivo do modelo português pode ser notado através da previsão da integração entre planos, empresas multimunicipais, autoridade político-regulatória, através da Agência Portuguesa de Ambiente, e econômica através da Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos (ERSAR). Na verdade, embora a gestão dessas empresas seja de capital privado, a existência de uma entidade regulatória política central (APA) e regionais demonstra o viés publicista do modelo. Em complemento existe a regulação econômica, inclusive através da fixação de tarifas, pela ERSAR.
Na Espanha, a mudança mais expressiva na gestão dos resíduos sólidos se deu através da aprovação da Lei de Resíduos sólidos, em 1998. Depois, foram aprovados o primeiro (2000- 2006) e o segundo (2008-2015) Planos Nacionais Integrados de Resíduos Sólidos, que regulamentaram o setor na última década, estabelecendo metas e indicando as melhores tecnologias.
Com relação ao seu modelo, a lei do regime local transfere aos municípios a competência12 no tratamento de resíduos para os municípios, o que se mostra um caso no mínimo diferente do caso brasileiro, que tem a defesa do meio ambiente como competência
12 Lei 7 / 1985, de Bases do Regime Local
concorrente da União, Estados e Municípios. Porém, quanto ao tipo de modelo de gestão adotado pelos municípios, existe uma gama de opções que podem ser utilizadas. Os serviços podem ser diretos ou indiretos. Quando diretos, pode ser por coleta direta do município, por empresa pública municipal ou regional, e por entes privados de capital misto ou de capital privado, isto decidido pelo município e referendado pelo conselho municipal13, inclusive as rotas tecnológicas e modelos de gestão.
Nos Estados Unidos, devido ao seu arranjo institucional federativo, similar ao arranjo nacional brasileiro, significando na prática que apesar dos estados terem poder, o governo nacional monopoliza a autoridade constitucional. Sobre a gestão de resíduos sólidos, a lei nacional estabelece diretrizes gerais, mas delega aos estados a responsabilidade de regular o mercado de coleta de resíduos sólidos urbanos e reciclagem, como acontece no caso nacional com os Estados e Municípios. De uma forma geral, a legislação federal estabelece princípios e regula a sua implementação através de uma Agência de Proteção Ambiental, a EPA (Environmental Protection Agency), a qual é responsável pelo estabelecimento de padrões nacionais de gestão de resíduos sólidos, assim como do monitoramento e fiscalização nos estados. E tem como principal papel incluir a definição de objetivos nacionais na gestão de resíduos sólidos, fornecendo assistência técnica e desenvolvimento de orientações e materiais educativos.
Quanto à sua atuação, a EPA também tem suas peculiaridades, pois além de ser uma agência que regula a relação dos entes federativos, ela também tem o poder de polícia contra qualquer pessoa ou organização, pública ou privada. Dessa forma, além do papel tradicional das entidades reguladoras no campo das políticas, efetivamente a federação se exerce de forma sobreposta ou concorrente. Por outro lado, percebe-se também que há incentivos seletivos positivos no sentido de que a EPA procura fornecer informações sobre o correto cumprimento de suas regulações. Por outro lado, há incentivos seletivos negativos no sentido de que há punição efetiva àqueles que não cumprem a regulamentação.
Dessa forma, ao pensarmos o caso americano com relação ao brasileiro, há um alto grau de congruência, uma vez que existe uma atuação concorrente com relação aos Estados e Municípios, inclusive no que diz respeito às atividades de fiscalização e poder de polícia. Dessa forma, um cenário que poderia ser imaginado seria uma agência federal no Brasil, que tivesse o poder de embargar a liberação de recursos junto ao governo federal, e multar Estados e Municípios, no caso público, bem como fiscalizar diretamente os consórcios e concessões. Isso traria uma maior segurança às políticas, desde que respeitados a independência política e financeira da agência, bem como poderia ser um atalho à ausência de capacidade institucional dos municípios, no caso da fiscalização e orientação dos modelos tecnológicos dos RSU.
O Japão, a exemplo dos EUA e de Portugal, também conta com uma agência para a regulação, implementação e fiscalização de seus resíduos sólidos urbanos. Dentre os países analisados é o que tem a legislação mais antiga, data de 1954, que veio a ser substituída pela legislação geral atual em 1970, que foi constantemente atualizada.
13 O nosso equivalente seria a Câmara dos vereadores, porém a uma série diferenças que fazem as câmaras brasileiras serem mais estruturadas e com mais atribuições. Isso se dá com maior intensidade dependendo do tamanho do município, sendo os maiores mais próximos de uma estrutura mais profissionalizada.
Com relação ao modelo japonês, a municipalização é estimulada, inclusive com a criação de instâncias municipais de gestão e controle, os administrative wards. O país também apresenta o maior grau de reciclagem entre os países estudados, próximos a 50%, e um alto grau de incineração em sua matriz, cerca de 75%. Isso se dá por se tratar de um país de dimensões reduzidas para a sua população, com uma densidade demográfica alta, de 337 hab./km², contra aproximadamente 22 hab./km² do caso brasileiro. Isso faz com que, para um país com padrões de consumo de alto grau, diminuir o volume dos resíduos seja uma questão extremamente importante.
O Japão deu o primeiro passo para estabelecer o sistema de gestão de resíduos e da formação da atual política sobre Gestão de Resíduos Sólidos Municipais (MSWM), com a sanção da Lei de Gestão de Resíduos (hoje chamada de Gestão de Resíduos e da Limpeza Pública). Também tem criada a Agência Japonesa Ambiental (JEA), com a finalidade de gerenciar a gestão de resíduos sólidos no país. A agência tem caráter regulatório e gera os regulamentos e normativas necessários ao bom funcionamento do gerenciamento naquele país. A gestão do modelo japonês é basicamente municipal, com a constituição, nas maiores cidades, de centros administrativos (administrative wards), para o gerenciamento ainda mais descentralizado dos resíduos.
Quanto a como se dá a gestão, o modelo é estritamente previsto em lei e regulado por agência federal. Além disso, o governo federal tem autonomia e alto grau de intervenção nos municípios, e o sistema de incentivos é fortemente voltado à adoção das tecnologias legais. O governo federal tem um alto grau de descentralização no dia a dia da gestão, porém as premissas, diretrizes e inclusive tecnologias, são reguladas por legislação federal.
Comparação dos modelos - EUA, União Européia e Japão
Em que pese a diferença dos tipos institucionais analisados, entre um país e um bloco econômico, podemos dizer que, apesar da grande diferença institucional entre elas, há de forma geral, duas grandes características em comum: Uma legislação geral, que estabelece princípios, e não impõe tecnologias, evitando assim que os casos particulares se sobreponham ao geral e instâncias de regulação, tanto nos EUA (EPA) quanto na União Européia (Conselho da UE) e o Japão.
Quadro 11 - Comparação entre Estados Unidos, União Européia e Japão
União Européia | Estados Unidos | Japão | |
Arranjo institucional | Conselho da União Européia, Comissão e Parlamento aprovam a Diretiva e cada Estado-membro adota a diretiva da maneira que for mais conveniente para ele | A União legisla sobre resíduos sólidos, mas delega aos estados a responsabilidade de regular o mercado de coleta de resíduos sólidos urbanos e reciclagem | A União legisla sobre resíduos sólidos, mas a gestão é municipal, que têm autonomia, em alguns casos, para geração de instâncias administrativas municipais, embora autorizados por legislação federal. |
Modelo de gestão | Os modelos de gestão de resíduos sólidos são variados porque a Diretiva apenas estabelece as normas e os prazos a serem cumpridas, deixando os Estados-membros livres para adotar o modelo que achar mais adequado | Existe uma agência (EPA) responsável pela criação de regulamentações e pela fiscalização do cumprimento da Lei e dessas regulamentações nos estados | O modelo de gestão é estritamente previsto em lei, e regulado por agência federal. |
Sistema de incentivo | Os tratados determinam que o Conselho pode punir um Estado-membro que não cumpra a Diretiva, porém não deixa claro como isto deve ser feito. Também não parece haver incentivos para que os Estados-membros cumpram as Diretivas antes do prazo. | A EPA é capaz de impor sanções aos atores que descumprirem a lei e as suas regulamentações | O governo federal tem autonomia e alto grau de intervenção nos municípios, e o sistema de incentivos é fortemente voltado à adoção das tecnologias legais. |
Porém, a atuação de cada um dos atores estudados pode ser diferenciada principalmente pela atuação de suas instâncias reguladoras e a sua atuação. Enquanto que a EPA tem o poder de regulamentação e fiscalização previsto constitucionalmente e a sua atuação seja mais estruturada do ponto de vista da atuação do Estado, atuando mais classicamente como uma agência regulatória, que oferece incentivos seletivos à contribuição, o acompanhamento por parte do Conselho Europeu carece de capacidade de estabelecer tanto os sistemas de gestão quanto efetivamente estabelecer um sistema de sticks and xxxxxxx00 eficiente. Porém, por seu tipo institucional único, no qual o bloco delibera sobre os mais variados assuntos de uma maneira mais flexível, se comparado às legislações intra-estatais, faz com que os atores tendam a cumprir seus compromissos, em uma estratégia de adaptação à legislação da UE, apesar das deficiências apresentadas, como mostram os casos de Portugal e Espanha. Já o caso do Japão apresenta um modelo
14 Os sistemas de incentivos que estabelecem de maneira coordenadas estímulos a agir e não agir de determinada maneira são chamados dessa forma na literatura, em alusão ao adestramento de cavalos, com porretes e/ou cenouras.
de gestão a ser observado pelo Brasil, uma vez que a aplicação da legislação é fortemente municipal, o que gera aderência ao caso brasileiro, o qual tem, nos últimos anos, apresentado modelos de políticas públicas muito próximas a isso, com razoável sucesso.
O caso Japonês apresenta um paradoxo aparente com relação ao Brasil: como a solução tecnológica e a questão territorial são diametralmente opostas ao que o Brasil pode fazer, uma vez que a questão de território indica a esse país uma forte questão com relação à diminuição do volume, e essa situação tem sido resolvida com o duo incineração- reciclagem, o que no caso brasileiro não haveria a necessidade da incineração, em seu modelo de gestão apresenta uma similaridade com caso brasileiro: a gestão municipal. Isso faz com seja necessário olharmos mais fortemente a forma de gestão e seus incentivos intrínsecos para uma futura adaptação ao caso brasileiro.
Os reguladores japoneses concluíram que os instrumentos legais existentes no Japão – tendências em MSWM não são suficientes por si só para galgar a Sociedade de Ciclo Material Apropriado. Por isso, eles combinam as tendências acima com a promoção de vários desenvolvimentos técnicos, como redução, reuso, reciclagem, incineração e tecnologias de disposição final e através de campanhas de conscientização, convocando o povo japonês a adotar um novo e mais “ecológico” estilo de vida.
O mais recente objetivo traçado pelos reguladores japoneses em relação à gestão de resíduos é a sua relação com as mudanças climáticas e especialmente o aquecimento global, focando mais na contribuição com a mudança climática (positiva ou negativa) do tratamento e gestão de resíduos. Os objetivos correspondentes incluem o afastamento de aterros de resíduos biodegradáveis (liberando metano) e recuperação de energia do lixo, através de tratamentos térmicos e de combustíveis derivados dos resíduos (CDR).
3. ANÁLISE DAS POLÍTICAS PÚBLICAS NACIONAIS NAS REGIÕES
No Brasil, a opção pela forma federativa foi invocada pioneiramente pela Constituição de 1891 e, desde então, tornou-se elemento constitutivo do nosso desenho institucional15. A Constituição de 1988, em seu artigo 1º, determina que a República Federativa do Brasil, é formada pela união indissolúvel dos s e Municípios e do Distrito Federal, constituindo-se em democrático de Direito (art. 1º, CF 1988). Em outro momento, o texto constitucional estabelece que a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição (art. 18, CF 1988). Mais adiante, o constituinte incluiu a forma federativa como cláusula pétrea, ao positivar que não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir a forma federativa de Estado (art. 60, §4º, I).
Em termos filosóficos, Xxxxxxxxxxx considera a república federativa uma forma de organização estatal que combina as vantagens do governo republicano e a força da monarquia. Para ele, essa forma de governo é uma convenção em que diferentes corpos políticos consentem em se tornar cidadãos de um Estado maior que pretendem formar. Em os Federalistas, Xxxxx Xxxxxxx, Xxxxxxxxx Xxxxxxxx e Xxxx Xxx defenderam a forma federativa de Estado em detrimento da confederação. O argumento central é o de que o federalismo é um elemento central para evitar a concentração do poder (tirania). Mais recentemente, Xxxxx Xxxxxxxx incluiu a dimensão federal-unitária para identificar diferentes modelos de democracia.
Operacionalmente, o pacto federativo brasileiro implica não só na divisão de poder político entre os entes da federação (União, Estados, municípios, Distrito Federal), mas também na repartição de competências. Nas palavras de Xxxxx e Xxxxxxxxxxx (2010), em um Estado do tipo federado, a autonomia dos entes federativos pressupõe repartição, constitucionalmente estabelecida de competências administrativas, legislativas e tributárias (PAULO e ALEXANDRINO, 2010: 325). A doutrina identifica dois modelos básicos de repartição de competências: a) horizontal e b) vertical. No modelo horizontal, não existe subordinação entre os entes federados, ou seja, cada ente tem autonomia para exercer suas competências. No modelo vertical, os entes federados compartilham competências a respeito da mesma matéria, mas não dispõem das mesmas prerrogativas no exercício da competência. Tradicionalmente, as competências são classificadas em: a) administrativas,
b) legislativas e c) tributárias.
Para os propósitos desse relatório, é importante analisar as competências dos municípios. O artigo 30 da Constituição Federal determina que compete aos municípios, entre outras prerrogativas: legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, I, CF 1988) e promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do
15 Por exemplo, no título I – Da organização federal - o artigo 1o assim determinava a Nação brasileira adota como forma de Governo, sob o regime representativo, a República Federativa, proclamada a 15 de novembro de 1889, e constitui-se, por união perpétua e indissolúvel das suas antigas Províncias, nos Estados Unidos do Brasil (art. 1º, CF 1891). Similarmente, o artigo 6, 2º, estabelecia que o Governo federal poderá intervir em negócios peculiares aos s para manter a forma republicana federativa (art. 6º, 2º, CF 1891).
parcelamento e da ocupação do solo urbano (art. 30, VIII, CF 1988). E qual é a relação entre competência municipal e resíduos sólidos? A lei 12.305 de 2 de agosto de 2010 instituiu a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS). O artigo 4º determina que:
“a Política Nacional de Resíduos Sólidos reúne o conjunto de princípios, objetivos, instrumentos, diretrizes, metas e ações adotados pelo Governo Federal, isoladamente ou em regime de cooperação com s, Distrito Federal, Municípios ou particulares, com vistas à gestão integrada e ao gerenciamento ambientalmente adequado dos resíduos sólidos” (art. 4º, 12.305/10).
A importância do pacto federativo emerge na medida em que as metas e ações adotadas pelo governo federal podem ser implementadas em cooperação com os demais entes. O artigo 14, por exemplo, considera planos de resíduos sólidos não só os planos estaduais (art. 14, II), mas também os planos intermunicipais (art. 14, IV) e municipais (art. 14, V). Mais adiante, o artigo 18 estabelece que:
“a elaboração de plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos, nos termos previstos por esta Lei, é condição para o Distrito Federal e os Municípios terem acesso a recursos da União, ou por ela controlados, destinados a empreendimentos e serviços relacionados à limpeza urbana e ao manejo de resíduos sólidos, ou para serem beneficiados por incentivos ou financiamentos de entidades federais de crédito ou fomento para tal finalidade” (art. 18, 12.305/10).
Quando se fala de políticas públicas que envolvem os municípios no Brasil, dois vícios de origem da nossa legislação aparecem recorrentemente nas análises sobre o tema: a questão federativa e a capacidade institucional dos municípios. No caso dos resíduos sólidos urbanos não é diferente, em especial com relação às questões federativas, onde a competência para legislar é concorrente. Isso significa dizer que, no limite, qualquer um dos integrantes dos três entes federativos16 pode ter legislações e interpretações diferentes sobre o tema. Já com relação à capacidade institucional, também há um agravante com relação aos RSU, uma vez que a necessidade de conhecimento técnico e o potencial de dano ambiental que os resíduos sólidos apresentam são distintivos do seu tipo de política. Isso quer dizer que, quando falamos de resíduos sólidos estamos lidando com um quadro onde cada um dos municípios pode ter sua própria política17, e que os técnicos dos municípios podem adotar qualquer alternativa tecnológica para o seu tratamento (quando adotam alguma).
Embora este caso se apresente como uma situação sui generis, outra política tem características parecidas e encontrou uma solução que impedia o seu entrave, a educação. No caso da educação, foram necessárias uma série de mudanças, inclusive constitucionais, para que houvessem mudanças substantivas em sua condução. Isso se deu por que, por tradição a educação básica, o principal problema do Brasil à época, era de responsabilidade dos municípios18 e havia um quadro caótico a ser enfrentado. Nesse momento, o governo federal, através de uma série de instrumentos gradativos chegou ao FUNDEF19 – Fundo de Desenvolvimento e Manutenção da Educação Básica, onde havia uma série de condições a
16 O Brasil é juntamente com a Bélgica o único país relevante que tem o município como ente federativo, porém no nosso caso isso gera muito mais complexidade ao sistema, uma vez que possuímos mais de 5.000 municípios.
17 Como paliativo para essa situação há um entendimento por parte do Supremo Tribunal Federal de que havendo legislação sobre o mesmo tema que se aplique ao caso concreto, a legislação federal prevalece.
18 Uma exceção a esse quadro foi o Estado de Minas Gerais, que controla a educação básica.
19 Hoje FUNDEB.
serem seguidas pelos municípios se quisessem acessar o fundo. Isso fez com que houvesse alguma responsabilização dos outros entes federativos com relação à União, que liberava os recursos. Também esse instrumento lidava com parte do problema da capacidade institucional, oferecendo uma série de opções e graus de envolvimento e recebimento de recursos, a depender da qualidade da gestão, medida por indicadores. Esse exemplo é dado com relação aos resíduos sólidos urbanos por causa da necessidade da política avançar em duas áreas: a gestão dos resíduos e a decisão de rotas tecnológicas para os RSU.
Hoje a legislação brasileira de resíduos sólidos, através da lei 12.305/2010, que juntamente com a Lei de Consórcios Públicos e a Política Nacional de Saneamento20 constituem o tripé legal onde se assenta a análise dos resíduos sólidos, se apresentam com um duplo padrão: embora contenham princípios alinhados com as principais políticas mundiais, que vão balizar a gestão de RSU no Brasil, apresentam poucos instrumentos efetivos para a consecução desses objetivos. Isso se estende também aos decretos21 que regulamentam cada uma dessas legislações, onde seria o local adequado para a instituição específica desses instrumentos.
Dessa forma, existem problemas tanto na questão do arranjo institucional quanto no estímulo às boas práticas de gestão e aos sistemas de incentivo. O único instrumento localizado foi a prioridade na obtenção de recursos públicos federais, o que não vem a ser um problema para os municípios nesse momento, uma vez que os recursos disponíveis não são utilizados pela incapacidade dos municípios de atenderem aos critérios técnicos22, ou simplesmente desconhecem a disponibilidade desses recursos.
Outro aspecto foi a integração das legislações analisadas, com fins de criação de um sistema articulado de gestão de resíduos sólidos. Embora claramente haja referências entre as legislações analisadas, existe a carência, especialmente do lado dos resíduos sólidos, de um maior suporte e integração com relação às outras legislações. Com relação à lei de Consórcios, especificações dos tipos e modalidades e uma maior determinação do tipo de consórcio a ser utilizado foi sentido, e com relação à legislação de Saneamento, uma maior integração e referência à legislação. Pode-se dizer que apesar do país ter andado parte do caminho, e de forma geral ter plantado os princípios e o marco institucional da gestão dos RSU, falta, no plano federal a definição de instrumentos para que sejam escolhidas as tecnologias de tratamento e gestão desses resíduos.
Em síntese, dada a centralidade do poder municipal no processo de descentralização do Estado brasileiro em geral e na gestão dos resíduos sólidos, em particular, é importante analisar como a Política Nacional de Resíduos Sólidos foi implementada nas diferentes regiões do país. Via de regra, prevalece a cooperação entre os entes federativos.
Na região Norte há uma grande dependência dos recursos e ações do Governo Federal. Segundo levantamento da equipe da região Norte, na divisão da Receita Pública do país, 50% ficam com a União e somente 20% com os municípios. Assim, a divisão de poder entre
20 Leis 11.201/2005 e 11.445/2007, respectivamente.
21 O Decreto N0 7.404/2010 regulamenta a Lei N0 12.305 (PNRS), o decreto n° 6.017 regulamenta a le i N° 11.107 (lei de Consórcios) e o Decreto 7.217/2010 regulamenta Lei nº 11.445 (Saneamento Público).
22 Em 2009, foram disponibilizados no OGU a título de investimentos não onerosos para o tratamento e disposição final dos RSU R$ 162.490.573,82, e deste montante foram gastos apenas R$ 21.436.737,12.
os entes governamentais sofre interferência, havendo uma centralização de decisões no âmbito federal. O Estado do Acre é apontado como um caso de sucesso na gestão de resíduos sólidos. Um dos fatores para explicar esse sucesso é a gestão integrada dos resíduos.
No Nordeste, os pesquisadores apontam para o fato de que, em alguns Estados, há o compromisso do governo com a questão de resíduos sólidos (notadamente Bahia, Ceará, Paraíba e Pernambuco) e adotaram-se medidas concretas, seja através de concessão de incentivos financeiros relacionados à transferência de impostos e prêmios mediante a aferição da qualidade ambiental da gestão municipal, ou através de planos de implantação de aterros sanitários via consórcios intermunicipais e ainda através da existência de organismos públicos atuantes na área de resíduos sólidos.
No Centro-Oeste, destaca o caso de Goiás, onde a cooperação ainda não funciona muito bem. Diretamente envolvidas da gestão dos resíduos, estão a Secretaria Estadual das Cidades (SECIDADES) e a Secretaria Estadual do Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos (SEMARH/GO). A SECIDADES é a responsável pelo apoio aos municípios na execução da política estadual de resíduos, implantação de obras, inclusive com possível aporte de recursos. Já a SEMARH/GO é responsável pela elaboração das políticas públicas de gerenciamento de resíduos, com a devida regulamentação e fiscalização. Todavia, o que a equipe do Centro-oeste verificou é que há uma sobreposição de ações e pouca integração, sem clareza das suas competências. Há ainda a Agência Goiana de Desenvolvimento Regional, que também atua no saneamento, mas não de forma integrada com essas secretarias. Assim, embora esta seja uma estrutura consolidada, é necessária uma maior integração e uma melhor definição das competências.
Já no caso do Sudeste, os pesquisadores destacam a fragilidade de grande parte dos municípios, que não tem condições técnicas e econômicas próprias para implementar uma gestão adequada para os resíduos sólidos urbanos. Desta forma, o aporte de recursos estaduais e federais é de suma importância para uma mudança do cenário atual. No Estado de São Paulo, por exemplo, existe a Política Estadual de Resíduos Sólidos. O decreto que regulamenta essa Política prevê a ajuda financeira do Estado aos municípios paulistas, por intermédio do Fundo Estadual de Prevenção e Controle da Poluição (FECOP). Ele estabelece a necessidade de apresentação, por parte dos municípios, de plano de resíduos sólidos à Secretaria do Meio Ambiente. Já no Rio de Janeiro, a execução da Política Estadual de Resíduos Sólidos tem como instrumentos previsto o planejamento regional integrado do gerenciamento dos resíduos sólidos.
Na região Sul, Santa Catarina é um exemplo de onde mesmo antes da Lei Federal nº 12.305/10 (que instituiu a Política Nacional de Resíduos Sólidos), já havia uma Política Estadual de Resíduos Sólidos. Por outro lado, o Rio Grande do Sul ainda não possui uma política estadual de resíduos sólidos instituída, todavia os pesquisadores percebem que a preocupação com a não geração, redução da geração, tratamento dos resíduos sólidos urbanos e destinação final adequada evoluiu a partir da instituição e regulamentação da PNRS em 2010. Destaca-se que, ao contrário de outros s, não há incentivos aos municípios para adoção de medidas de não geração, redução de geração, recuperação das frações aproveitáveis e disposição final adequada. Também não há fiscalização ou cobrança da elaboração de planos municipais de gerenciamento integrado de resíduos sólidos. Ressalta-
se apenas, com relação aos serviços de saneamento básico, a integração entre CORSAN (Companhia Rio grandense de Saneamento) e alguns municípios e operadores privados.
Percebe-se que a cooperação entre os entes federativos no que tange os resíduos sólidos é um fator determinante no sucesso da gestão de resíduos sólidos. Muitos municípios não tem condições técnicas e econômicas para implementar as políticas de resíduos sólidos e o apoio, não só financeiro, do e da União é fundamental.
Modelos de Gestão de Resíduos Sólidos
A política de gestão de resíduos sólidos deve incluir coleta, tratamento e disposição, além de formas de reduzir a produção desses resíduos. Podemos identificar três diferentes modelos de gestão nas últimas décadas: a primeira delas se estendeu até o início da década de 70 e tinha como foco apenas a disposição dos resíduos. Entretanto, com o incremento no volume de resíduos gerados, devido ao crescimento da exploração dos recursos naturais e do consumo nos países desenvolvidos, esse modelo de gestão passou a enfrentar críticas. Entre a década de 60 e o início de 70, a maioria dos países da OCDE (Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico) acabou com o uso dos lixões a céu aberto, sendo estes substituídos por aterros sanitários e incineradores. Mas ambientalistas criticavam a poluição de lençóis de água subterrâneos e de monóxido de carbono.
Com isso, a partir de 1975, pode-se identificar um novo modelo de gestão dos resíduos sólidos. Os países da OCDE publicaram as prioridades com relação aos resíduos sólidos: redução da produção, reciclagem do material, incineração com reaproveitamento da energia, disposição em aterros sanitários controlados. Nesta fase, o foco acabou sendo a reciclagem. Todavia, no final da década de 80, a reciclagem também passou a receber críticas. Isso porque a reciclagem também gera resíduos e necessita de matéria prima e energia.
Sendo assim, a terceira fase da gestão de resíduos sólidos tem como meta a redução do volume de resíduos desde o início do processo produtivo. As prioridades são: evitar, ou quando não for possível, diminuir a produção de resíduos; reutilizar, ou quando não for possível, reciclar resíduos; utilizar a energia presente nos resíduos.
Uma gestão eficaz de resíduos sólidos não deve apenas se preocupar com o destino final destes. O gerenciamento deve se dar em todas as fases do sistema econômico.
Capacidade Institucional
Ainda dentro do contexto da reforma do Estado, encontra-se o debate sobre a capacidade institucional. O relatório do Banco Mundial de 1997 “O Estado num mundo em transformação” define a capacidade institucional como a capacidade que um Estado possui de promover de forma eficiente ações para o bem coletivo, como por exemplo, lei e ordem, saúde pública, educação e infra-estrutura.
A região Norte é marcada pela falta de capacidade institucional para enfrentar problemas, como as cheias dos rios e o isolamento geográfico de diversas comunidades, da gestão de resíduos sólidos domiciliares. Em regiões que sazonalmente são atingidas por inundações, os aterros sanitários deixam de ser uma solução, e a coleta seletiva junto com a reciclagem não são viáveis economicamente e logisticamente pelo isolamento das áreas. De uma forma geral, a elaboração dos planos estaduais e municipais de gerenciamento de resíduos sólidos e sua implementação eficiente será um avanço fundamental para todas as regiões. A construção de uma base jurídica confiável e bem planejada é de fundamental importância para o fortalecimento da capacidade do Estado, a construção da legislação para gerenciamento dos resíduos sólidos no Brasil é uma obrigação dos Estados e Municípios determinada na Lei nº 12.305.
O Estado do Acre é o que apresenta maior estruturação no gerenciamento de resíduos sólidos na região. O Governo do Estado, em 2010, realizou “O Estudo de Regionalização” parte integrante do Plano Estadual de Gestão Integrada dos Resíduos Sólidos do Estado do Acre (PEGIRS/AC) e em 2011 foi criado o Programa Estadual de Reciclagem
O Estado do Amazonas junto com a Associação Amazonense de Municípios – AAM criaram o PLAMSAN, Programa de Apoio à Elaboração dos Planos Municipais de Saneamento Básico e de Gestão Integrada dos Resíduos Sólidos dos Municípios do Estado do Amazonas. O PLAMSAN é uma eficiente iniciativa ao facilitar a cooperação entre municípios, pois recursos materiais e humanos podem ser compartilhados.
No Estado do Tocantins, mais especificamente na capital de Palmas, o Aterro Sanitário de Palmas é um grande exemplo de fragilidade institucional. O aterro foi criado em 2001, já foi considerado modelo nacional de gerenciamento de resíduos, mas em 2011 foi descoberta diversas irregularidades em seu funcionamento. Não só problemas de falta de qualidade na gestão e de fiscalização, mas também problemas no planejamento da construção do aterro foram levantados.
Na região nordeste, assim como na região norte, a falta de capacidade institucional também é marcante em Alagoas, Maranhão, Piauí e em Sergipe, por exemplo, não existem até mesmo, órgãos estruturados para o gerenciamento de resíduos sólidos urbanos.
Já a Bahia é pioneira no país no desenvolvimento de um melhor equacionamento de resíduos sólidos e saneamento básico. Desde a década de 90, Bahia mesmo sem uma legislação de resíduos (e ainda sem), já possuía com a CONDER e SEDUR, Secretaria de Desenvolvimento Urbano, um direcionamento na gestão de RSU. O Estado, com a SEDUR vem apoiando os municípios para desenvolvimento dos seus Planos Municipais de Gestão de RSU com objetivo de sanar a falta de qualidade técnica existente na gestão, fato presente em quase todo território nacional. A idéia de ter um órgão central informado sobre todas as ações na área de RSU é um exemplo a ser seguido, pois dessa forma boas experiências podem multiplicadas e experiências ruins evitadas. Para enfrentar o problema do isolamento geográfico de algumas áreas, o Estado tem diversos aterros de pequeno porte que podem operados a baixo custo. Apesar de ainda não ter desenvolvido seu PERGIRS e uma ampla legislação específica, a Bahia possui certa capacidade institucional a partir dos órgãos CONDER e SEDUR, e também um aparato de infra-estrutura razoavelmente eficiente para as condições locais (aterros sanitários de pequeno porte,
aterros de grande porte como o de Feira de Santana, a Usina de Compostagem de Mucugê, Aterro Metropolitano e o Aterro de Camaçari).
No Estado de Pernambuco, em 2010 a Lei nº 12.008/2001 é revisada e dá lugar a Lei n° 14.236, que institui a Política Estadual de Resíduos Sólidos, também foi instituído um Comitê Estadual de Resíduos Sólidos e como instrumento está sendo elaborado Plano Estadual de Resíduos Sólidos. A nova legislação estadual prevê todas as premissas do PNRSU, mas pouco ainda está implementado, falta muita infra-estrutura, como a construção de novos aterros de grande e pequeno porte, centrais de triagem e compostagem.
Assim como a Bahia, o Ceará, a Paraíba e Rio Grande do Norte não possuem Política Estadual de RSU. A falta é percebida em problemas como ausência de articulação entre os atores envolvidos, falta de fiscalização, falta de continuidade nos projetos desenvolvidos, e terceirização do setor de RSU.
No centro-oeste, em Goiás e Mato Grosso do Sul a também falta de leis que regulamentam os Planos Estaduais de RSU, é desfavorável, como já falado anteriormente para o fortalecimento da capacidade institucional no setor de resíduos sólidos. As iniciativas de determinados Municípios são individuais, gerando alguns casos de êxito na região. O Distrito Federal, apesar de grande arcabouço legal antigo que vem se atualizando e de também possuir uma grande receita, o DF é visto como o pior exemplo da região centro- oeste. Levantando-se outro problema: a falta de capacitação técnica e baixa qualidade da gestão de resíduos sólidos.
O Estado de Mato Grosso desde 2002 possui uma Política Estadual de Resíduos Sólidos, mas é ainda bastante incipiente, a ausência de saneamento ambiental de qualidade, dificulta o processo de uma boa estruturação do gerenciamento dos RSU. Em Goiás, com a falta do plano estadual no setor de resíduos, as políticas de RSU encontram-se desarticuladas e ineficientes. Na década de 90, 115 aterros controlados foram construídos, por conta de uma má gestão e falta de equipamentos para a operação dos aterros, os 115 aterros foram transformados em lixões comuns.
No Sudeste, se repete os problemas enfrentados, o desafio de uma gestão adequada para resíduos sólidos urbanos. Os Estados do Sudeste possuem há anos Políticas Estaduais de Resíduos Sólidos, mas os projetos se arrastam durante os anos e as metas ainda não foram atingidas.
O Rio de Janeiro possui uma Política Estadual de Resíduos Sólidos desde 2003. No Estado é importante destacar o programa Lixão Zero, o programa caminhando em passos lentos, ainda muitos municípios depositam seus resíduos em lixões a céu aberto. Falta ainda a maior facilitação da implantação de aterros sanitários intermunicipais em forma de consórcio.
A Política Estadual de Resíduos Sólidos do Estado de São Paulo é de 2006, apenas 3,7% dos municípios ainda possuem lixão. A posição de São Paulo é bastante diferenciada, em grande parte tal posição pode ser atribuída ao forte empenho da Companhia Ambiental do Estado de São Paulo, CETESB. Publicação anual do Inventário Estadual de Resíduos Sólidos Domiciliares, o cálculo do Índice de Qualidade de Aterro de Resíduos, o IQR médio fazem parte dos programas de melhoria da qualidade de gestão dos resíduos sólidos no
Estado, praticados pela CETESB, que atua de forma descentralizada inclusive no interior do Estado.
No Paraná, na região Sul, a Política Estadual de Resíduos Sólidos foi definida em 1999, mas a elaboração do Plano Estadual de Resíduos Sólidos ainda não foi definido. O Paraná passou pelo mesmo problema do Ceará, 147 aterros sanitários foram construídos nos últimos anos, mas 137 deles foram transformados em lixões ou em aterros controlados.
Santa Catarina tem um panorama atual que merece destaque no Brasil. A disposição final dos resíduos de forma adequada é sucesso dentro do projeto “Lixo Nosso de Cada Dia” do Ministério Público de Santa Catarina que atua através da Coordenadoria de Defesa do Meio Ambiente. O MPSC atua de forma contínua nos municípios produzindo dados atuais para manter atualizadas as informações quanto as Licenças Ambientais de operação dos aterros sanitários. Atualmente apenas 6% dos municípios não depositam seus resíduos de forma regular.
No tocante a capacitação de gestores de resíduos sólidos, no Rio Grande do Sul, o Ministério Público possui o CAF, Centro e Estudos e Aperfeiçoamento Funcional, que mantém o Programa de Gerenciamento de Resíduos Sólidos, que atua permanente capacitando servidores públicos. As universidades no Rio Grande também merecem destaque na capacitação, desenvolvendo pesquisas e promovendo fóruns e debates.
De forma geral, o problema da falta de capacidade institucional no tocante aos resíduos sólidos é um problema encontrado em todas as regiões do país. Falta de arcabouço legal integrado, baixa qualidade na gestão e no planejamento, pouca infra- estrutura, baixa fiscalização são problemas encontrados e que precisam ser solucionados.
Regulação
Tecnicamente, o debate sobre regulação econômica está inserido em um contexto mais amplo, qual seja: a reforma do Estado23. A crise do desenvolvimentista foi acompanhada por diferentes medidas, entre elas a privatização de empresas estatais. É nesse sentido que, gradativamente, o Estado deixou de assumir uma função de provedor, tornando-se regulador. Para Aragão (2004):
“a regulação estatal da economia é o conjunto de medidas legislativas, administrativas e convencionais, abstratas ou concretas, pelas quais o Estado, de maneira restritiva da liberdade privada ou meramente indutiva, determina, controla ou influencia o comportamento dos agentes econômicos, evitando que lesem os interesses sociais definidos no marco da Constituição e orientando-os em direções socialmente desejáveis” (ARAGÃO, 2004: 37).
23 Para Xxxxxxx-Xxxxxxx (1997), a reforma do Estado envolve quatro problemas que, embora interdependentes, podem ser distinguidos : ( a ) um problema econômico-político - a delimitação do tamanho do ; (b) um outro também econômico-político, mas que merece tratamento especial - a redefinição do papel regulador do ; (c) um econômico-administrativo - a recuperação da governança ou capacidade financeira e administrativa de implementar as decisões políticas tomadas pelo governo; e (d) um político - o aumento da governabilidade ou capacidade política do governo de intermediar interesses, garantir legitimidade, e governar Diferentes matérias podem ser acessados a partir do seguinte endereço eletrônico: xxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxxx.xxx.xx/.
Dentre as diferentes formas de regulação econômica, é importante destacar o papel das agências reguladoras24. De acordo com Xxxxxxx (2010), o estabelecimento de agências reguladoras autônomas na década de 1990 representou uma reorganização do sistema regulatório brasileiro (BATISTA, 2010: 213). Para Cruz (2009):
“a delegação de poderes para as agências reguladoras, assim como a necessidade de elevar o grau de comprometimento do poder público com a manutenção de decisões, leis e normas que afetam diretamente os agentes do mercado, são os fatores-chave que motivaram a criação dessas instituições” (CRUZ, 2009: 61).
Para Xxxxx, Xxxxxxx e Xxxxxxx (2007),
“agências são instituídas para combater falhas de mercado, tais como assegurar a competitividade de setores da economia, diminuir custos de transação inerentes à provisão de bens públicos, reduzir assimetrias de informação entre agentes econômicos, combater externalidades negativas advindas das interações econômicas, universalizar serviços e promover interesses dos consumidores” (NUNES, RIBEIRO e PEIXOTO, 2007: 4).
No Brasil, o governo de Xxxxxxxx Xxxxxxxx Xxxxxxx (1995-2002) adotou diferentes inovações institucionais, entre elas, a criação de diferentes as agências reguladoras. De acordo com dados coletados por Xxxxxxx (2010), entre 1996 e 2005 foram criadas dez agências reguladoras na esfera federal25. Juridicamente, o decreto 4.176 de 28 de março de 2002 dispõe sobre a gestão, a organização e o controle social das Agências Reguladoras26. O artigo 2º catalogou as seguintes agencias reguladoras: I - a Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL; II - a Agência Nacional do Petróleo – ANP; III - a Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL; IV - a Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVISA; V - a Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS; VI - a Agência Nacional de Águas – ANA; VII - a Agência Nacional de Transportes Aquaviários – ANTAQ; VIII - a Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT; IX - a Agência Nacional do Cinema – ANCINE (art. 2º, 4.176/02).
Para os propósitos desse relatório, é importante analisar o papel das agências reguladoras estaduais na gestão, organização e controle social dos serviços públicos prestados pelas empresas reguladas27 no que diz respeito ao manejo dos resíduos sólidos. Em geral, não há uma agência específica responsável por regular a gestão dos resíduos sólidos. Nos Estados, geralmente a mesma agência é responsável por regularizar vários serviços.
Na região Norte, alguns possuem uma agência responsável por regular os serviços de resíduos sólidos. No Acre existe a Agência Estadual Reguladora de Serviços Públicos do Acre (AGEAC); no Amapá, há Agência de Desenvolvimento do Amapá (ADAP), que elabora
24 O endereço eletrônico da Associação Nacional das Agencias Reguladoras esta disponível em xxxx://xxx.xxxx.xxx.xx/
25 Para Carvalho (2001), as agências reguladoras são pessoas jurídicas de direito público, classificadas como autarquias. Tal natureza é essencial para que desempenhem efetivamente seu papel, que consiste em intervir no domínio econômico e fiscalizar a prestação de serviços públicos, ou seja, deveres específicos do Estado.
26 Ver xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx.xx/xxxxxx_00/xxxxxxxx_xxxxxxx/xxxxxxxx_xxxxxxxxxxx.xxx
27 Para Xxxxx, Xxxxxxx e Xxxxxxx (2007), no exercício de suas atribuições, as agências exercem funções típicas do poder Executivo, tais como a concessão e fiscalização de atividades e direitos econômicos, do poder Legislativo, como edição de normas, regras e procedimentos com força legal sob o setor de sua atuação e do poder Judiciário, ao julgar, impor penalidades, interpretar contratos e obrigações entre agentes econômicos (XXXXX, XXXXXXX e XXXXXXX, 2007: 4).
propostas e presta assessoramento técnico aos municípios, com o intuito de criar instrumentos de ordenamento e de recursos para implementação de ações necessárias, além de fazer a articulação política e administrativa com os municípios; e no Amazonas existe a Agência Reguladora dos Serviços Públicos Concedidos do Amazonas (ARSAM), que assinou convênio com o município de Manaus para a execução da regulação do contrato de concessão dos serviços de abastecimento de água e coleta e tratamento de esgoto.
No Nordeste, destaca-se a Agência de Regulação de Pernambuco (ARPE), que tem objetivo de regular os serviços públicos delegados pelo Estado, garantindo o equilíbrio das relações entre poder concedente, setores regulados e usuários. Na área de saneamento, a ARPE atua tanto no âmbito de relacionamento interinstitucional, como em estudos do marco regulatório do setor e ainda nas ações de fiscalização e orientação quanto à prestação do serviço em todo o Estado de Pernambuco. Ressalta-se a integração da ARPE ao Grupo de Trabalho criado pela Agência Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hídricos (CPRH) com o objetivo de definir critérios para a disposição final de resíduos sólidos de serviços de saúde em valas sépticas para municípios de pequeno porte. A agência também esteve presente à Audiência Pública na Câmara Municipal do Recife para a discussão de anteprojeto de lei que visa à adaptação da Lei Municipal nº 16.478 (que trata do manejo dos resíduos de saúde) à Resolução CONAMA nº 358/05.
Na região Centro-oeste destaca-se dois casos opostos. Um é o de Goiás, no qual existe uma agência reguladora, a Agência Reguladora para Serviços Públicos (AGR), mas o seu estatuto não prevê a regulação dos serviços de gerenciamento dos resíduos sólidos. Já o Distrito Federal possui a Agência de Regulação do Saneamento (ADASA), que inclui a área de resíduos sólidos em suas competências. Existe ainda a Agência de Fiscalização do DF (AGEFIS), que não é exatamente uma agência reguladora, mas é responsável, dentre outras, por questões relativas a resíduos sólidos. Por fim, há o Instituto Brasília Ambiental (IBRAM), que tem receita própria e poder de polícia para controlar e fiscalizar as atividades e empreendimento que causem poluição.
No Sudeste, não foi identificado nenhuma agência reguladora que contemple a área de resíduos sólidos. Curiosamente, a região Sudeste tem uma grande presença de empresas terceirizadas. O Estado de São Paulo, por exemplo, possui o maior número de empresas privadas atuando em serviços de limpeza urbana. Essa participação é positiva no sentido de que agrega agilidade ao processo e inovação tecnológica, elementos fundamentais para o sucesso da gestão dos resíduos. Todavia, para o sucesso da gestão em longo prazo, é necessário um sistema de regulação eficiente por parte do poder público, para que haja a garantia de que os interesses dos usuários também sejam levados em consideração.
Na região Sul, o Estado de Santa Catarina tem três agências reguladoras que, entre outras coisas, regulam o manejo dos resíduos sólidos: a Agência Reguladora de Serviços de Saneamento Básico do Estado de Santa Catarina (AGESAN), a Agência Reguladora de Serviços Públicos de Santa Catarina (AGESC) e a Agência Reguladora Intermunicipal de Saneamento (ARIS), que se trata de um consórcio regulador em que atualmente cerca de 100 municípios estão consorciados. No Rio Grande do Sul existe a Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Rio Grande do Sul (AGERGS), que é uma autarquia estadual que atua nas áreas de saneamento, energia elétrica, pólos de
concessões rodoviárias, hidrovias, irrigação, transportes intermunicipais de passageiros e estações rodoviárias e a regulação dos serviços públicos delegados prestados. Na área de saneamento, a agência realiza convênios com municípios com o intuito de, no âmbito do Estado e dos Municípios, universalizarem os serviços de saneamento, proporcionando a redução das desigualdades regionais, a melhoria da qualidade dos serviços e a modicidade das tarifas e, no âmbito dos Municípios e da AGERGS, elaborar os planos de trabalho com o município, visando à regulação dos serviços públicos de saneamento. As agências devem realizar o papel de fiscalização, mas no Estado do Rio Grande do Sul, elas ainda não estão preparadas para exercer essa função.
Percebe-se, assim, que no Brasil ainda não existem muitos exemplos de agências reguladoras que já estejam realizando a regulação na área de resíduos sólidos nos Estados. As que existem, ainda sofrem de falta de capacidade de regulação. Precisa-se regular não só a execução dos serviços, mas também a gestão financeira, a cobrança pelos serviços e auto-sustentabilidade econômica.
O que se percebe no Brasil, no que se refere ao gerenciamento dos serviços de limpeza urbana nas cidades de médio e grande porte, é uma privatização dos serviços, que se traduz em uma terceirização dos serviços, até então executados pela administração pública. Essa prestação de serviços se dá através de empresas privadas, que passam a executar, com seus próprios meios (equipamentos e pessoal), a coleta, a limpeza de logradouros, o tratamento e a destinação final dos resíduos. Assim, a existência de agências reguladoras eficazes se apresenta como um fator essencial para o sucesso da gestão de resíduos sólidos.
Incentivos econômicos
Os incentivos econômicos ou fiscais possuem o caráter fundamental de dar fomento a implementação das políticas públicas no setor de resíduos sólidos. Tais incentivos são apontados no Plano Nacional de Resíduos Sólidos instituído pela Lei 12.305 de 2010, mas muitos Estados ainda não os implementaram.
Na região norte e na grande parte região centro oeste não foram encontrados incentivos fiscais para operações com resíduos sólidos. No centro oeste, apenas o Distrito Federal possui uma legislação no tocante a incentivos. A lei nº 2.427, de 1999, criou um programa que facilita a concessão de benefícios de infraestrutura e benefícios fiscais para a construção de novas unidades de tratamento de lixo e resíduos, o Programa de Promoção do Desenvolvimento Econômico Integrado e Sustentável do Distrito Federal, PRÓ-DF.
O incentivo fiscal mais utilizado no país é o ICMS Verde, também denominado de Sócio Ambiental ou Verde. É um benefício dado aos municípios que implementarem programas com foco no cuidado ao meio ambiente. Cada estado possui critérios diferentes para divisão de recursos.
No nordeste apenas o Ceará e Pernambuco implementaram o ICMS Verde na política de resíduos sólidos. No sudeste, o Rio de Janeiro e Minas Gerais utilizam o ICMS Verde no
tocante aos resíduos. Mas já em São Paulo, o ICMS Verde do estado não contempla repasse de recursos referentes a resultados positivos na gestão de resíduos. No sul, o Paraná, onde foi criado pioneiramente o ICMS Ecológico, e o Rio Grande Do Sul só possuem repasse para territórios com Unidades de Preservação, ou áreas protegidas, ou mananciais para abastecimento de municípios vizinhos.
Outros tipos de incentivos econômicos podem ser apontados. No Rio de Janeiro, o Programa Compra de Lixo Tratado, não é um incentivo fixo aos investimentos na área de políticas de resíduos sólidos, mas um apoio financeiramente, por um período de até de cinco anos, aos municípios que depositarem seu lixo em aterros sanitários licenciados. Para cada tonelada de lixo destinada de maneira correta aos aterros, os municípios podem solicitar o valor de 20 reais a Secretaria de Estado do Meio Ambiente. Como tal incentivo não é fixo, o Governo do Estado incentiva os municípios a implementarem de forma gradativa a cobrança de taxa de recolhimento de lixo.
Em São Paulo, o apoio financeiro do Estado é dado a partir do Fundo Estadual de Prevenção e Controle da Poluição, FECOP, mas para conseguir recursos de tal fundo, o município deve apresentar o Plano Municipal de Resíduos Sólidos a Secretaria Estadual de Meio Ambiente.
A Bolsa Reciclagem se apresenta como outra maneira de incentivar economicamente boas práticas. Instituída em Minas Gerais em 2011, a Bolsa Reciclagem tem objetivo de dar contribuir para o desenvolvimento das coletas seletivas e inclusão social dos catadores. Incentivo financeiro concedido aos catadores de materiais recicláveis.
O Estado de Santa Catarina, em legislação específica, prevê a isenção de ICMS para compra e venda de materiais e produtos reciclados dentro do estado.
4.
4. EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL NA GESTÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS URBANOS
4.1União Européia
Estima-se que a produção de resíduos na UE (2010) seja de 1,3x109 t/ano, dos quais cerca de 40 milhões de resíduos perigosos e 700 milhões de resíduos da agricultura não contabilizados. Estas cifras determinam uma capitação global de cerca de 3.5 t/ano por habitante.
De 1995 a 2000 a produção de RSU aumentou 10% e estima-se que em 2020 serão +45% de RSU que em 1995. O paradigma de redução da geração de resíduos, como primeiro pilar da política de gestão de resíduos está longe de se verificar.
Kg/hab/ano
Apresenta-se na Figura 6 a captação anual de RU na União Européia, segundo o Eurostat referente a 2003 e na Figura 7 a evolução da geração de resíduos e a deposição em aterro.
800
700
600
500
400
300
200
100
0
XX-00 XX-00
Xxxxxxx Xxxxx. Xxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxx Xxxxxxx Francça Irlanda
Itália Chipre Letónia Lituânia Luxemburgo
Hungria
Malta Holanda Áustria Polónia Portugal Eslovénia Eslováquia Finlândia Suécia Reino Unido
Islândia Noruega
Figura 6 - Captação anual de resíduos urbanos na Europa (ano: 2003)
Figura 7 - Evolução da geração de resíduos e de deposição em aterros na Europa Apresenta-se na Figura 8 a evolução da geração e a projeção da geração de resíduos urbanos na Europa e de destinação em aterros, que evidencia o decréscimo de deposição neste tipo de infraestruturas nos últimos 10 anos.
Figura 8 - Evolução da gestão de resíduos na UE
Esta Figura também indica uma tendência para o acréscimo da reciclagem e da compostagem e diminuição do aterramento.
Na Figura 9 apresenta-se os tipos de tratamento e destino final dos resíduos na Europa.
Figura 9 - Gestão de resíduos na UE, Eurostat
Pode constatar-se que o aterro sanitário é o destino final mais utilizado na União Europeia.
A Tabela 1 apresenta dados de capacidade de tratamento e valorização de resíduos na UE.
Em 19 dos países da UE o aterro é a forma mais comum de deposição de RU. Também se pode verificar que os 7 países que mais reciclam, também são os que mais incineram resíduos com recuperação de energia elétrica, desmentindo uma ideia feita de que a opção pela incineração leva à “morte” da reciclagem.
Com efeito, a capacidade de incineração de RU é determinada pela potência térmica que uma dada massa de resíduos apresenta e não pela massa de resíduos independentemente do seu PCI.
Tabela 1- Tipos de tratamento de RU na Europa e respetivas capacidades instaladas (2006) Eurostat
Country | Year | Incineration w ith energy recovery (R1) | Other incineration (D10) | Recycling (R2 - 11) | Landfilling (D1, D3 - 5, D12) | ||||
Facilities number | Capacity tJoules/year tonnes/year | Facilities number | Capacity tJoules/year tonnes/year | Facilities number | Capacity tonnes/year | Facilities number | Capacity m 3/year | ||
Belgium | 2006 | 262 | 30.223 | 4.643.719 | 166 | 34.171 | 3.499.010 | 534 | 10.065.707 | 00 | 00.000.000 |
Bulgaria | 2006 | 55 | m | 136.604 | 33 | m | 52.519 | 216 | 2.608.629 | 495 | 65.850.171 |
Czech Republic | 2006 | 34 | m | 772.141 | 24 | m | 775.108 | 636 | 33.480.462 | 210 | 83.095.550 |
Denmark | 2006 | 1 | c | c | 29 | 36.225 | 3.450.000 | 215 | 10.768.000 | 150 | m |
Germany | 2006 | 682 | m | 27.012.007 | 111 | m | 18.142.217 | 10.860 | 315.818.795 | 1.747 | 499.657.445 |
Estonia | 2006 | 83 | 4.326 | 256.567 | 2 | 0 | 41 | 139 | 7.805.760 | 00 | 000.000.000 |
Ireland | 2006 | 0 | x | x | 0 | x | x | 0.000 | x | 00 | x |
Xxxxxx | 2006 | 7 | 330 | 6.139 | 4 | m | 13.067 | 60 | 990.550 | 1.440 | 22.056.786 |
Spain | 2006 | 73 | 468 | 2.645.304 | 64 | 375 | 1.348.121 | 1.643 | 81.172.185 | 482 | 104.293.584 |
France | 2006 | 000 | x | x | 000 | x | x | 0.000 | x | 000 | x |
Xxxxx | 2006 | 687 | m | m | 63 | m | m | 2.960 | m | 557 | 48.256.915 |
Cyprus | 2006 | 1 | m | 12.800 | 0 | 0 | 0 | 44 | 1.305.692 | 54 | m |
Latvia | 2006 | 3 | m | 52.100 | 2 | m | 2.400 | 000 | x | 000 | 0 |
Xxxxxxxxx | 0000 | 5 | 4.115 | 139.919 | 3 | 248 | 22.136 | 225 | 985.082 | 206 | 5.644.242 |
Xxxxxxxxxx | 0000 | 0 | x | 00 | 0 | x | 140 | 89 | 13.878 | 00 | 00.000.000 |
Hungary | 2006 | 28 | 0 | 994.046 | 15 | 0 | 104.414 | 368 | 16.540.103 | 204 | 54.540.344 |
Malta | 2006 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 4 | 150.421 | 12 | 4.181.982 |
Netherlands | 2006 | 1.259 | m | 3.379.900 | 13 | m | 5.983.000 | 200 | 28.173.559 | 00 | 000.000.000 |
Austria | 2006 | 177 | m | 2.925.570 | 12 | m | 1.666.130 | 1.233 | 8.652.180 | 542 | 89.097.700 |
Poland | 2006 | 678 | 0 | 3.886.712 | 14 | 0 | 444.142 | 754 | 23.186.417 | 1.157 | m |
Portugal | 2006 | 3 | 1.168.000 | 9 | 35 | ||||||
Romania | 2006 | 172 | m | 2.741.417 | 11 | m | 56.042 | 96 | 1.345.180 | 410 | 1.383.485.892 |
Slovenia | 2006 | 13 | m | 121.978 | x | x | x | 000 | 0.000.000 | 00 | 0.000.000 |
Xxxxxxxx | 2006 | 12 | m | 209.500 | 18 | m | 153.600 | 350 | 3.316.082 | 160 | 40.200.000 |
Finland | 2006 | 23 | m | 2.278.800 | 2 | m | 67.000 | 354 | 6.018.364 | 300 | 22.222 |
Sw eden | 2006 | 360 | m | 19.112.085 | 15 | m | 134.249 | 502 | 29.246.015 | 292 | 341.776.645 |
United Kingdom | 2006 | 362 | m | 194.363 | 3.104 | m | 9.149.345 | 26.737 | 140.921.445 | 721 | 830.234.974 |
Candidate countries | |||||||||||
Croatia 2006 | ||||||||||
Turkey 2006 | 0 | 0 | 0 | 3 | 0 | 44.016 | 4 | 605.250 | 2.395 | m |
European economic area | ||||||||||
Iceland 2006 | ||||||||||
Norway 2006 | 28 | 24.473 | 1.475.284 | 1 | 48 | 3.000 | 98 | 1.993.973 | 00 | 00.000.000 |
(m) missing value
(c) confidential
Apresenta-se na Figura 10 um mapa com uma comparação dos países com tratamento térmico por incineração e reciclagem, agrupando-os em função das percentagens de cada tipo de destino final.
Figura 10 - Incineração e reciclagem na Europa
Como se pode constatar os países com maior incineração de resíduos, como Alemanha, França, Dinamarca, Áustria, Holanda e Suécia, são os que têm maiores níveis de reciclagem.
4.1.1 Portugal
A gestão de resíduos em Portugal foi completamente condicionada e orientada nas últimas décadas pela política desenvolvida pela União Européia (UE), pós adesão em 1986. Com efeito, até então a gestão de resíduos estava baseada em legislação demasiado simplista e pouco precisa, que abrangia apenas alguns poucos aspetos do problema dos resíduos, concentrando-se na deposição final e recomendações para que as ações e atividades ligadas aos resíduos não causassem disfunções ambientais. Como se depreende, é muito vago e absolutamente imprecisa uma política sem objetivos claros e sem metas.
Após a adesão de Portugal, as orientações estratégicas para a gestão de resíduos foram consagradas em vários planos específicos de gestão de resíduos, sobretudo a partir de finais da década de 90. Como exemplos mais relevantes contam-se o Plano Estratégico de Resíduos Sólidos Urbanos (PERSU), o Plano Estratégico de Resíduos Hospitalares (PERH) e o Plano Estratégico de Gestão dos Resíduos Industriais (PESGRI), impostos pela UE.
De fato, foram aprovados os referidos planos, com evidência para o dos RSU (PERSU), que foi o primeiro dos planos, aprovado em 1997, mas a evolução dinâmica experimentada nos últimos anos nos domínios industrial, comercial e social, teve reflexos nas políticas ambientais e energéticas, com realce para a questão dos resíduos, com novas exigências e
novos objetivos. Dentro dessas exigências emerge a obrigatoriedade dos estados membros apresentarem um Plano Nacional de Gestão de Resíduos (PNGR) para dar coerência e estabelecer as regras orientadoras a todos os planos setoriais que ao longo dos últimos anos foram aprovados, fixando objetivos estratégicos, de âmbito nacional. A Figura 11 apresenta a interdependência e níveis dos planos de gestão de resíduos.
Figura 11 - Interdependência e níveis dos planos de gestão de resíduos
No sentido da concretização dos princípios enunciados no título I do Decreto-Lei n.º 178/2006, bem como a constituição de uma rede integrada e adequada de instalações de valorização e eliminação de todo o tipo de resíduos, tendo em conta as melhores tecnologias disponíveis com custos economicamente sustentáveis (n.º 1, do Artigo 14º, do referido diploma). O PNGR constitui, deste modo, um documento estratégico de caráter macro, o que se reflete no seu âmbito, objetivos e disposições, visando orientar a política de gestão de resíduos para os próximos anos e o desenvolvimento de planos setoriais específicos e necessariamente mais aprofundados, que concretizam o referido Plano em cada área específica de atividade produtora de resíduos.
Adicionalmente, a Diretiva 2008/98/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 19 de novembro, determina que o PNGR (ou qualquer Plano para os resíduos) deve incluir uma análise da situação atual da gestão de resíduos na área geográfica em questão, as medidas a tomar para melhorar de modo ambientalmente correto a preparação para a reutilização, a reciclagem, e a eliminação de resíduos. Deve incluir também uma avaliação do modo como o Plano irá apoiar a execução dos objetivos e das disposições da referida Diretiva (n.º 2, do Artigo 28º).
A União Européia (UE) encarou a gestão dos resíduos como um desafio muito especial e um imperativo de preservação ambiental e salvaguarda de recursos naturais tendo em conta o direito que as futuras gerações também têm no usufruto desses recursos.
Assim, a UE estruturou a sua abordagem da gestão dos resíduos nos seguintes princípios gerais:
• Princípio da prevenção: é necessário minimizar e prevenir, sempre que possível, a produção de resíduos;
• Responsabilidade do produtor e princípio do poluidor- pagador: quem produz os resíduos ou polui o ambiente deve pagar a totalidade dos custos das suas ações;
• Princípio da precaução: é necessário prever potenciais problemas;
• Princípio da proximidade: os resíduos devem ser eliminados o mais próximo possível do local onde são produzidos.
Estes princípios tornaram-se mais concretos com a estratégia geral da UE em matéria de resíduos, de 1996, que estabelece uma hierarquia preferencial das operações de gestão dos resíduos:
1) Prevenção dos resíduos;
2) Reciclagem e reutilização;
3) Otimização da eliminação final e melhoria da monitorização.
A estratégia salienta igualmente a necessidade de:
• Reduzir os transportes de resíduos e melhorar a regulamentação nessa matéria;
• Introduzir instrumentos de gestão dos resíduos novos e melhores, tais como:
– Instrumentos regulamentares e econômicos,
– Estatísticas fiáveis e comparáveis em matéria de resíduos,
– Planos de gestão dos resíduos,
– Aplicação adequada da legislação.
No contexto da sua estratégia global em matéria de gestão de resíduos, a Comissão Europeia definiu diversos fluxos específicos de resíduos que deverão ser alvo de especial atenção, a fim de reduzir o impacto ambiental global de cada um deles.
Portugal, ao aderir à Comunidade, comprometeu-se a transpor as diretivas legais para o seu ordenamento jurídico interno, tendo havido uma profunda reforma na legislação sobre a gestão dos resíduos.
Uma das primeiras medidas foi a aprovação de um plano estratégico setorial para os resíduos urbanos, previsto na diretiva da UE, orientador da política de resíduos e necessário
para Portugal ter acesso aos fundos de coesão disponibilizados quando da negociação para a adesão do país na Comunidade.
A gestão de resíduos em Portugal esteve sempre na esfera municipal, desde a limpeza pública, a coleta e a destinação final dos resíduos. No entanto, a falta de dimensão da maioria dos municípios (a maioria abaixo de 20 mil habitantes), transformou os destinos finais em lixões, na maioria dos casos (60% sem qualquer controle e 13% com algum controle nas entradas, segundo dados de 1995). A reciclagem era de 4% e a compostagem representava 9% dos resíduos produzidos, conforme apresentado na Figura 12.
Destino dos RU em Portugal em 1995
compostagem
9%
reciclagem
4%
Aterro
14%
Lixão
60%
Vazadouro
controlado 13%
Figura 12 - Destino dos RU em Portugal em 1995
Por outro lado, Portugal ao ter aderido à Comunidade Européia, teve de adequar a sua legislação à nova realidade, que se verificou a partir de 1986. Essa adequação exigiu a alteração da legislação nacional e da constituição portuguesa de modo a permitir não só a cedência de competências exclusivas dos municípios para associações intermunicipais ou multimunicipais, como evitar conflitos com o poder de decisão de diretivas e regulamentos comunitários.
Neste sentido, todo o edifício legislativo no âmbito dos resíduos sólidos tem vindo a ser alterado com a transposição das diretivas da União Européia (UE), com ênfase para a diretiva quadro dos resíduos e as que se lhe sucederam.
A política européia em matéria de resíduos está fundamentada nos Programas de Ação em Matéria de Ambiente, cuja versão de 2000-2010, dá uma ênfase particular ao papel da prevenção na gestão de resíduos e recursos através de uma maior eficiência na sua utilização, a fim de assegurar padrões de produção e de consumo mais sustentáveis (Artº 1º
- âmbito de aplicação do Programa e artº 2º - Princípios e finalidades gerais) (CEE, 2001; CEE, 2002), ou seja, dissociar do crescimento econômico o crescimento da utilização de recursos e de resíduos, como acontece num pequeno número de países, o que significa desmaterializar a economia. Para que os Estados Membros possam adequar-se às estratégias ali gizadas, a UE colocou à disposição dos países aderentes, como Portugal, os fundos de coesão que permitiram implementar os planos estratégicos exigidos.
Em 1995 Portugal apresentou a sua estratégia para os resíduos como instrumento obrigatório, com discussão pública e participação de grupos de trabalho, sendo aprovada a estratégia em 1997, denominada pelo acrônimo PERSU (Plano Estratégico dos RSU), cujos eixos estruturantes e seus objetivos foram os seguintes:
Gestão e Entidades Gestoras: acompanhar as entidades gestoras (em particular os municípios) e o processo de gestão com cursos de formação de quadros técnicos novos e preexistentes, sensibilização dos utentes (o público em geral) e monitorização do progresso, em termos de indicadores do desempenho.
Custos dos serviços. Preços para o utente: lançar políticas de preços a cobrar aos utentes do serviço por forma a cobrir os custos de exploração das empresas a constituir e dar lugar a reserva para futuros desenvolvimentos.
Prevenção, redução, reutilização: clarificar as atividades que constituem a prevenção (prevenção da quantidade e perigosidade dos resíduos, prevenção dos efeitos secundários do tratamento, transporte e destino final dos RSU no ambiente ou na saúde pública) e sublinhar que a prevenção inclui redução, o que, por sua vez, engloba a reutilização. Também relembrar que a simples reutilização não é, por si só, suficiente, sendo necessário incentivar uma produção mais limpa.
Reciclagem: estabelecimento definitivo de programas de coleta seletiva, com vista à valorização e desenvolvimento da futura identificação de resíduos, em particular embalagens, em termos de reciclabilidade.
Compostagem e outros tratamentos biológicos (‘reciclagem orgânica’): constituindo compostagem com produção de composto e digestão anaeróbia (fermentação) seguida de compostagem, produzindo biogás e composto. O segundo método sendo também considerado com valorização energética. A recolha seletiva deve ser programada por forma a possibilitar recuperação de matéria orgânica com características favoráveis à produção de composto de qualidade.
Valorização energética: através de incineração nas unidades previstas (Porto, Lisboa e Ilha da Madeira).
Confinamento técnico: deposição final, através da construção de aterros sanitários (confinamento no solo, controlo de lixiviados e do biogás produzidos). Esta solução possibilitará a limpeza das lixeiras (lixões) existentes seguido pela concretização das infraestruturas dos aterros sanitários e da maior atenção à vigilância do seu funcionamento.
Para a Implantação desta estratégia foram definidos os seguintes eixos:
A política – uma tripla prioridade de: encerramento e recuperação de lixões (erradicação total no país); realização de construção da infraestrutura de tratamento e destino final de RSU; apoio à recolha seletiva e à reciclagem.
Sistemas de gestão integrada – onde se definiram os responsáveis diretos pela gestão dos sistemas (entidades gestoras de resíduos) sendo ou intermunicipais (em geral
Associações de municípios) ou multimunicipais (empresas de capitais maioritariamente públicos, em que o estado tem 51% do capital social e os municípios 49%). Foram constituídos 40 sistemas municipais e multimunicipais. Porém, a falta de escala econômica levou progressivamente à fusão de sistemas, redundando em 2011, apenas 23 entidades gestoras de RU em Portugal.
Requisitos técnicos e financeiros – Os requisitos técnicos tratam-se considerações técnicos em termos de implantação, regulação institucional e técnica (responsável o ex- Instituto dos Resíduos, atualmente integrado na APA, Agência Portuguesa do Ambiente), melhoria dos de níveis inspeção ambiental (via formação de inspetores e implementação de uma base informatizada de suporte). O investimento necessário previsto era superior a 900 milhões de euros, disponibilizados nos programas de iniciativa comunitária – maioritariamente Fundo de Coesão da UE. No que se refere à recuperação dos custos de manutenção e desenvolvimento dos sistemas considerou-se fundamental a criação e implementação de taxas de RSU cobrados aos residentes e utilizadores dos sistemas (responsabilidade dos Municípios).
Ainda hoje há municípios que não cobram taxa de gestão de resíduos, tornando-se incumpridores dos princípios estabelecidos pela UE, designadamente o princípio poluidor- pagador, com implicações na insustentabilidade financeira municipal, neste quesito.
Medidas Incentivo - abordagem das medidas e condições necessários para a racionalização de:
Recolha seletiva e triagem;
Tratamento de cada fileira e fluxo: Vidro; Papel; Plásticos; Metais; Embalagens; Pilhas e Acumuladores;
Vários resíduos específicos: Óleos usados; Pneus usados; Veículos fim de vida; RCD; REEE; Lodos de ETAR.
Acompanhamento e avaliação da implantação – consiste em avaliar as metas e o desempenho econômico, avaliando o Plano com uma periodicidade determinada previamente.
Atualmente a responsabilidade pelo fornecimento dos serviços de resíduos em Portugal é dividida entre o Estado e os Municípios, sendo o Estado responsável pelos sistemas multimunicipais e os municípios pelos sistemas municipais. A gestão e a exploração dos sistemas municipais pode ser direitamente efetuada pelos respetivos municípios (através dos serviços municipais ou municipalizados) ou atribuída, mediante contrato de concessão, a entidade pública ou privada de natureza empresarial, ou a associação de utilizadores.
Os serviços municipais e municipalizados e intermunicipalizados constituem, em termos de número, mas não em termos da população servida, o principal modelo de gestão do setor.
O Estado e os municípios podem recorrer à colaboração de empresas privadas para a gestão dos serviços de resíduos, através de diferentes modelos possíveis face à legislação existente, nomeadamente: