PRODETUR/NE-II
PRODETUR/NE-II
Conrato de Empréstimo 1392/OC-BR
RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO
DE MEIO TERMO
DEZEMBRO/2008
O Relatório Final, ora apresentado, foi elaborado com base nas informações do diagnóstico e na avaliação realizada pela consultoria, incorporando as percepções e proposições do BNB, mutuário do Programa.
As sugestões elencadas para promover o avanço do Programa serão objeto de Plano de Ação detalhado, a ser elaborado pelo BNB e cuja implementação se iniciará tão logo o BID se pronuncie quanto ao presente relatório.
O Plano de Ação deverá conter uma sistemática de acompanhamento que propicie a avaliação contínua dos processos e a indicação dos responsáveis pela implementação de cada ação, de modo a permitir a correção dos entraves identificados no menor tempo possível.
Para a implementação do Plano de Ação, o BNB disponibilizará às UEEs apoio técnico da sua equipe e dos consultores externos e desenvolverá as articulações necessárias com os demais atores que compõem a estrutura institucional do Programa, com vistas ao atendimento dos objetivos pactuados.
BID | Banco Interamericano de Desenvolvimento |
BNB | Banco do Nordeste do Brasil S/A. |
CIP | Centro de Informações ao Público |
Co- Executor | Entidade especializada em cada Estado, responsável direta pela contratação e supervisão de obras, aquisição de bens e serviços de consultoria, conforme seu respectivo âmbito de responsabilidade. Incluem-se Prefeituras Municipais, Companhias de Saneamento e Órgãos Estaduais. |
Conselho de Turismo | Conjunto de membros participantes, estruturado para cada pólo de turismo, com representação definida para assegurar a participação equilibrada entre os setores público e não governamental, estabelecidos no BNB, atuando como foro para estabelecimento de acordos sobre estratégias e prioridades em seu respectivo pólo. |
ECG | Equipe Central de Gestão - unidade composta por equipe de profissionais do BNB, localizada no escritório central em Fortaleza, que funcionará como elemento de ligação com as unidades executoras estaduais e atuará como contraparte exclusiva do Banco. |
Estado | Cada um dos 11(onze) Estados participantes do Programa: Alagoas, Bahia, Ceará, Maranhão, Paraíba, Pernambuco, Piauí, Rio Grande do Norte, Sergipe, Espírito Santo e Minas Gerais, na qualidade de agente financiador e promotor. |
MP | Ministério Público |
MTUR | Ministério do Turismo |
PDITS | Plano de Desenvolvimento Integrado do Turismo Sustentável ou instrumento técnico para planejamento, gerenciamento, coordenação e execução das decisões de investimento de longo prazo nos Pólos de Turismo. Plano de Ação Conjunto de projetos e medidas prioritárias necessárias ao desenvolvimento do Programa. |
Pólo de Turismo | Grupos de Municípios contíguos, com atrações turísticas similares ou complementares, e compromisso de desenvolver a capacidade local de gerenciar o fluxo de turismo sustentável, em benefício da população local. |
PRODETUR NE/I | Programa de Desenvolvimento de Turismo do Nordeste I - financiado com recursos do empréstimo 841/OC-BR e da contrapartida local. |
PRODETUR NE/II | Programa de Desenvolvimento do Turismo no Nordeste II - financiado com recursos do empréstimo 1392/OC-BR e da contrapartida local. |
R.O. | Regulamento Operacional – Documento que descreve as regras que regulam o programa. |
Subempréstimo | Empréstimo concedido pelo BNB a um Estado ou Município, de acordo com o Regulamento Operacional do Programa, para financiar projetos integrantes do PDITS. |
Submutuários | Estados que participam do PRODETUR NE/II utilizando recursos do financiamento e de contrapartida. |
UEE | Unidade Executora Estadual – unidade formada no âmbito estadual, responsável pela execução do Programa no Estado. |
Índice
APRESENTAÇÃO 1
SIGLAS UTILIZADAS 2
ÍNDICE 3
ÍNDICE DE TABELAS E ILUSTRAÇÕES 5
1. INTRODUÇÃO 6
1.1 Justificativa 7
1.2 Metodologia Utilizada para a Realização do Diagnóstico e Avaliação 7
1.3 CONTEXTO DO PRODETUR/NE-II 8
2. ANÁLISE DA ESTRUTURA INSTITUCIONAL DO PROGRAMA 12
2.1. BNB 14
2.1.1. Equipe Central de Gestão 14
2.1.2. Equipes Descentralizadas 16
2.1.3. Consultoria de Apoio 17
2.2. Unidades Executoras Estaduais 17
2.2.1. Bahia 18
2.2.2. Ceará 19
2.2.3. Minas Gerais 20
2.2.4. Pernambuco 21
2.2.5. Piauí 22
2.2.6. Rio Grande do Norte 23
2.2.7. Síntese do Diagnóstico da Estrutura das UEE’s 24
2.3. MTur 26
2.4. Órgãos Co-executores 28
2.4.1. Municípios 28
2.4.2. Demais Co-executores 29
2.5. Comitê Consultivo 30
2.6. Conselhos de Turismo dos Pólos 30
2.7. Conclusões 33
3. AVALIAÇÃO DO CICLO OPERACIONAL DO PROGRAMA 36
3.1. Atendimento das Condições Prévias para a Contratação dos Subempréstimos 37
3.1.1. Processo de Elaboração dos PDITS 39
3.1.2. Processo de Autorização para a Contratação dos Subempréstimos 41
3.1.3. Conclusões 42
3.2. Execução do Programa 43
3.2.1. Avaliação da Execução Física 44
3.2.2. Avaliação da Execução Financeira 56
4. SISTEMÁTICA DE ACOMPANHAMENTO E AVALIAÇÃO DO PROGRAMA 68
4.1. Marco Lógico do Programa 69
4.2. Sistemas Informatizados para o Acompanhamento e Avaliação do Programa 71
4.2.1. Sistema de Gerenciamento e Avaliação do Programa 71
4.2.2. Centro de Informação ao Público 72
4.2.3. Conclusões 73
5. AVALIAÇÃO E PROPOSTAS 74
5.1. Avaliação Geral do Programa 75
5.1.1. Avaliação da Estrutura Institucional do Programa 75
5.1.2. Avaliação do Ciclo Operacional do Programa 77
5.1.3. Acompanhamento e Avaliação do Programa 79
5.2. Proposições 81
5.2.1. Proposições para o Horizonte do PRODETUR/NE-II 82
5.2.2. Proposições para o Desenho de Futuras Operações 85
ANEXOS 87
Anexo I - Atribuições e Competências dos Agentes Envolvidos com o Programa 88
Anexo II – Composição da Equipe Central de Gestão 92
Anexo III – Composição da Equipe Prevista para as Unidades Executoras Estaduais 93
Anexo IV – Projetos Concluídos por Componente, Subcomponente, Estado e Fonte de Recursos
........................................................................................................................................................................94
Anexo V – Previsão de Conclusão dos Projetos 96
Índice de Tabelas e Ilustrações
Quadro 1 – Reuniões e Encontros para preparação do PRODETUR/NE-II - 2001 10
Quadro 2 – Síntese do Programa 11
Figura 1 – Estrutura Institucional do PRODETUR/NE-II 13
Figura 2 – Ciclo Operacional do Programa 37
Tabela 1 – Ciclo de Elaboração e Aprovação dos PDITS 40
Tabela 2 – Processo de Autorização para a Contratação dos Subempréstimos 42
Tabela 3 – Ações com Recursos a Comprometer 54
Tabela 4 – Performance de Comprometimento e Desembolso do Programa 56
Tabela 5 – Alteração do orçamento do Programa em reais causada pela variação cambial 58
Tabela 6 – Impacto da variação cambial no comprometimento de recursos do financiamento 59
Tabela 7 – Comprometimento de recursos do financiamento por componente e sub-componente 60
Tabela 8 – Comparação da Matriz do Empréstimo com as Matrizes de Subempréstimo 62
Tabela 9 – Aplicação dos recursos BID e Contrapartida 64
Tabela 10 – Acompanhamento Pari Passu da Execução do Programa 65
1. Introdução
1.1 Justificativa
A cláusula 4.13 do contrato 1392/OC-BR prevê a realização de uma avaliação de meio termo no prazo de 27 meses da data de vigência do contrato ou quando 50% dos recursos do financiamento estiverem comprometidos, o que viesse a ocorrer primeiro.
O objetivo desse relatório é avaliar o cumprimento das obrigações contratuais, o nível de eficiência do processo de planejamento e implantação do ciclo de projetos e o nível de eficácia dos sistemas de divulgação de informações e de participação popular do programa.
Pretendeu-se com essa avaliação identificar o perfil e a atuação dos principais agentes envolvidos no Programa, avaliar o arranjo institucional, avanços na execução, identificar possíveis entraves, indicando ao final, medidas necessárias para assegurar a completa execução do Programa, bem como sugestões de ajustes ao modelo atual, se pertinente.
1.2 Metodologia Utilizada para a Realização do Diagnóstico e Avaliação
O Diagnóstico e a Avaliação realizados pela empresa PBLM Consultoria Empresarial, utilizou como metodologia a análise de documentos e entrevistas com participantes do Programa.
Foram colocados à disposição da consultoria os seguintes documentos: Contrato de Empréstimo, Regulamento Operacional, convênios, PDITS, e Relatórios de Progresso.
As entrevistas foram realizadas em visitas ao BID, ao Ministério do Turismo, ao Banco do Nordeste e a cada um dos submutuários, todas com a participação do Banco do Nordeste. De forma amostral, também foram entrevistados representantes dos Conselhos de Turismo do Ceará, Pernambuco e Rio Grande do Norte e coordenadores para o Prodetur de municípios nesses 3 estados. Essas entrevistas seguiram um roteiro semi-estruturado para orientar as reuniões.
Utilizou-se a técnica de dinâmica de grupo, com o consultor fazendo papel de moderador e estimulando os participantes a comentar os temas previstos no roteiro, captando assim a percepção das pessoas acerca desses temas e possíveis entraves existentes, com vistas a melhorar o desempenho do Programa.
Os resultados das reuniões foram sistematizados e cada UEE recebeu o relatório específico para contribuir com ajustes e complementações.
O trabalho realizado pela PBLM teve início em agosto de 2008 com o estudo dos documentos e relatórios do programa. Posteriormente foram realizadas reuniões e entrevistas para elaboração do diagnóstico do PRODETUR/NE-II. A tabela a seguir sintetiza as atividades realizadas pela consultoria para elaborar o Diagnóstico:
Data | Local | Atividade |
19/Ago | Brasília | Reunião com BID |
19/Ago | Brasília | Reunião com MTur |
28/Ago | Fortaleza | Reunião com a equipe do BNB |
29/Ago | Fortaleza | Reunião com representantes das UEEs |
08/Set | Belo Horizonte | Reunião com a UEE/MG |
09 e 10/Set | Salvador | Reunião com a UEE/BA |
11 e 12/Set | Fortaleza | Reunião com a UEE/CE |
15/Set | Teresina | Reunião com a UEE/PI |
16 e 17/Set | Recife/Olinda | Reunião com a UEE/PE |
18 e 19/Set | Natal | Reunião com a UEE/RN |
1.3 Contexto do PRODETUR/NE-II
O Programa de Desenvolvimento do Turismo no Nordeste (PRODETUR/NE) é um programa de crédito para o Setor Público (Estados e Municípios), que conta com recursos do BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento e tem o BNB - Banco do Nordeste do Brasil S/A como Órgão Mutuário e Executor. O programa prevê também contrapartida local, que pode ser aportada pelos Governos Federal, Estadual e Municipal, bem como pelo setor Privado.
A área de abrangência do PRODETUR/NE compreende os nove Estados Nordestinos, além da porção norte dos estados de Minas Gerais e do Espírito Santo.
O Programa tem como finalidade melhorar a qualidade de vida da população residente nos Pólos Turísticos situados nos estados participantes. Os objetivos específicos do Programa consistem em aumentar as receitas provenientes da atividade turística e melhorar a capacidade de gestão das mesmas por parte dos Estados e Municípios.
A primeira fase do programa – Prodetur NE, cuja execução foi concluída em 2005, foi desenvolvida com o objetivo de reduzir o déficit da infra-estrutura da Região Nordeste.
A segunda fase do Programa foi desenhada com o objetivo de consolidar, completar e complementar a primeira fase, financiando as ações necessárias à sustentabilidade da atividade turística nas áreas já beneficiadas, ou que sofreram impacto com os investimentos da primeira fase, podendo incluir novas áreas, depois de assegurada a implementação dessas ações..
Para cumprir esses objetivos, o Programa prevê investimentos em obras de infra-estrutura (saneamento, transportes, urbanização e outros), projetos de proteção ambiental e do patrimônio histórico e cultural e fortalecimento institucional das administrações de estados e municípios. No Prodetur NE/II, objeto da presente avaliação, foram inseridos investimentos voltados para projetos de capacitação profissional e empresarial.
A nova fase teve os seus preparativos iniciados em 1999. O Programa foi desenhado a partir da avaliação dos resultados da primeira fase, elaborada em 2001, culminando com a assinatura do Contrato de Empréstimo nº 1392/OC-BR em 27/09/2002.
A avaliação da primeira fase considerou o Programa exitoso, mas, indicou a necessidade de aperfeiçoamento nas regras da segunda fase, com vista a minimizar impactos ambientais negativos, melhorar o processo de planejamento e de execução, com maior participação dos municípios e das comunidades locais. Assim é que o marco conceitual da segunda fase – PRODETUR/NE-II – incorporou novos mecanismos, destacando-se:
• plano integrado de desenvolvimento do turismo - a definição dos investimentos a serem financiados deve partir de um plano para pólos com limites geográficos claramente definidos;
• participação popular através dos Conselhos de Turismo e realização de audiências públicas para discussão dos projetos;
• subcomponentes para fortalecimento institucional de municípios - voltados para o fortalecimento da capacidade de gerenciamento administrativo, fiscal, ambiental, cultural e de turismo.
• subcomponentes para a capacitação profissional e empresarial – direcionados para a melhoria da qualidade dos serviços turísticos.
Esses novos mecanismos, apesar de terem sido importantes para o alcance dos resultados pretendidos, implicaram um programa de maior complexidade de execução. A seguir, disponibiliza-se um histórico das negociações que culminaram com a assinatura do Contrato de Empréstimo 1392/OC-BR .
Histórico
O início da preparação da segunda fase do PRODETUR/NE-II ocorreu em março de 1999, com a Reunião do Banco do Nordeste com governadores e secretários dos estados da Região, para apresentar e discutir a minuta de concepção do PRODETUR/NE II, envolvendo os seguintes temas: mudança nos componentes; macro-estratégias turísticas estaduais; alternativas para viabilização das autorizações para formalização dos contratos e das contrapartidas; e, flexibilização operacional. Entre abril e agosto do mesmo ano foi encaminhada a carta-consulta à SEAIN e à COFIEX para a autorização da contratação do empréstimo.
No ano de 2000 foi realizado o Seminário “Turismo e Desenvolvimento – Experiência e Novos Avanços do PRODETUR/NE”, que contou com a participação do BID, SEAIN, Ministério do Esporte e Turismo, de representantes estaduais e da sociedade civil organizada, além de palestrantes internacionais. Em dezembro desse ano, foi aprovada a carta consulta pela COFIEX.
Em 2001 foram selecionados os pólos da amostra representativa do programa: Costa do Descobrimento (BA), Costa das Dunas (RN) e Costa dos Coqueirais (SE). Foi disponibilizado o termo de referência para a confecção do PDITS desses pólos e contratadas as empresas para a sua elaboração. Ainda nesse ano foram entregues os relatórios de diagnóstico da situação fiscal dos Estados e a avaliação do PRODETUR/NE-I, realizada por firma consultora contratada pelo BID. Foram realizadas também diversas reuniões com a participação dos governadores e secretários estaduais, representantes da SEAIN, Ministério do Esporte e Turismo, além de encontros de trabalho envolvendo técnicos do BNB e UEE’s e representantes dos estados, conforme discriminado no Quadro 1 a seguir:
Quadro 1 – Reuniões e Encontros para preparação do PRODETUR/NE-II - 2001
Janeiro | Missão de Identificação I do BID. |
Fevereiro | Aplicação da Metodologia do Marco Lógico por representantes do BID, junto à equipe do Banco do Nordeste. |
Março | Missão do Banco do Nordeste ao BID, em Washington, com a participação de representantes do BID, Banco do Nordeste e Estado da Bahia. |
Abril | Reuniões com representantes do Ministério do Esporte e Turismo, para discussões preliminares acerca da contrapartida nacional; Missão de Identificação II do BID. |
Maio | Missão do Banco do Nordeste ao BID, em Washington, com a participação de representantes do BID, Banco do Nordeste, Ministério do Esporte e Turismo e SEAIN. |
Julho | Reunião para apresentação dos resultados e lições aprendidas do PRODETUR/NE-I e das linhas mestras do PRODETUR/NE-II, contando com a participação dos Governadores dos estados nordestinos, de Minas Gerais e do Espírito Santo, além de representantes do BID e Banco do Nordeste; Missão de Identificação III do BID; |
Agosto | Encontro de Trabalho para Aplicação da Metodologia de Construção do Marco Lógico, contando com a participação do BID, Banco do Nordeste e dos estados (estados do Nordeste, Minas Gerais, Espírito Santo); |
Setembro | Encontro de Trabalho para orientação da elaboração dos PDITS da amostra |
Outubro | Missão de Orientação do BID. |
Novembro | Encontro de Trabalho – Fortalecimento das UEE’S. |
Dezembro | Missão de Análise do BID. |
A Missão de Negociação ocorreu no início de 2002. Em março daquele ano foi assinado o Termo de Compromisso BID/BNB para operacionalização do Programa e a autorização do Senado Federal para a contratação da garantia da União ao Empréstimo. Em maio foi realizado um encontro de trabalho voltado para a elaboração do Plano de Acompanhamento e Avaliação do Programa e uma reunião para as negociações finais do empréstimo para a segunda fase do programa. No final
do primeiro semestre foi aprovada, pelo Senado Federal, a concessão do aval da União aos submutuários e encaminhado aos estados os formulários referentes às Pesquisas de Demanda, previstas no Plano de Acompanhamento e Avaliação do Programa, para estimativas de custos e teste piloto. No segundo semestre de 2002 foi realizada a aplicação dos questionários relativos à 1ª Pesquisa de Demanda, que forneceriam os dados para compor a linha de base do Sistema Informatizado de Acompanhamento e Avaliação do Programa, bem como reuniões entre o BID e o BNB para acerto das condições prévias e reunião com os gestores estaduais do PRODETUR/NE.
Em 27/09/2002, depois de cumpridas todas as etapas descritas, foi assinado o Contrato de Empréstimo 1392/OC-BR entre BID e Banco do Nordeste, no valor de US$ 400 milhões, sendo US$ 240 milhões de financiamento e US$ 160 milhões, aporte da contrapartida local, detalhado no quadro a seguir.
Quadro 2 – Síntese do Programa
NÚMERO DO PROJETO: | NORDESTE/NE-II BR-0323 |
NÚMERO DO EMPRÉSTIMO | 1392-OC/BR |
PAÍS: | BRASIL |
ORGANISMO EXECUTOR: | Banco do Nordeste do Brasil S.A. |
SETOR: | Turismo |
1a. ALTERAÇÃO CONTRATUAL: | 16/03/2004 | ||
DATA DE ELEGIBILIDADE: MONTANTE DO EMPRÉSTIMO: MONTANTE DO PROGRAMA | 12/01/2004 | DATA DE CONCLUSÃO: US$ 240 milhões US$ 400 milhões | 27/09/2009 |
NOME DO PROJETO:
PROGRAMA DE DESENVOLVIMENTO DO TURISMO NO
DATA DE APROVAÇÃO:
01/03/2002
DATA DO CONTRATO:
27/09/2002
CLASSIFICAÇÃO FINAL DA IMPLEMENTAÇÃO DO PROJETO (MS, S, IN, MI):
S
CLASSIFICAÇÃO FINAL DOS SUPOSTOS DO PROJETO (A, B):
B
CLASSIFICAÇÃO FINAL DOS OBJETIVOS DE DESENVOLVIMENTO (MP, P, D, I):
P
Fonte: Project Performance Monitoring Report (PPMR) – DRAFT
MS = muito satisfatório, S = satisfatório,IN = insatisfatório, MI = muito insatisfatório A= Alta probabilidade, B = Baixa probabilidade
MP = Muito Provável, P = Provável, D = duvidoso, I = Improvável
2. Análise da Estrutura Institucional
do Programa
A estrutura institucional do Programa foi delineada visando à integração dos distintos níveis de execução e controle com o de participação e controle social, conforme apresentado a seguir:
Figura 1 – Estrutura Institucional do PRODETUR/NE-II
ESTRUTURA INSTITUCIONAL
Participação e Controle Social
-
UEE
Conselhos Estaduais de Turismo
Co-Executor
Entidades Municipais
Entidades Estaduais
Conselho de Turismo do Pólo
ECG/ED
BNB
Foro de Acompanhamento Regional
Conselhos Municipais Meio Ambiente
MTur
Comitê Consultivo
Nível
Regional
Nível Estadual
Nível Local
Legenda:
= Relação direta
= Relação indireta (caráter consultivo)
O Anexo I deste relatório apresenta as atribuições e competências de cada um dos agentes envolvidos com o programa. A seguir, uma análise da atuação de cada um desses entes.
2.1. BNB
O Banco do Nordeste é mutuário e executor do PRODETUR NE/II, cabendo a ele a coordenação do Programa. Para realizar suas atribuições o BNB conta com uma Equipe Central de Gestão (ECG), com as Equipes Descentralizadas nos Estados e com uma Consultoria de Apoio.
2.1.1. Equipe Central de Gestão
Para gerenciar o Programa, o BNB incorporou em sua estrutura organizacional uma unidade técnica denominada Central de Apoio Operacional para o Setor Público, vinculada à Superintendência de Microfinanças e de Programas Especiais e à Diretoria da Gestão do Desenvolvimento. Essas três áreas do Banco compõem a Equipe Central de Gestão – ECG.
A Central Operacional para o Setor Público, com sede em Fortaleza, atua diretamente na orientação, análise e acompanhamento da execução do Programa, fazendo a articulação com as Equipes Descentralizadas do BNB, Unidades Executoras Estaduais, Ministério do Turismo e BID, na esfera operacional.
A Central Operacional para o Setor Público tem a seguinte composição:
• Gerente Geral
• Gerente Executivo da Célula de Análise e Acompanhamento de Projetos
• Gerente Executivo da Célula de Controle Financeiro e Monitoramento
• 10 Analistas de Projetos com especialização nos segmentos saneamento, transporte, meio ambiente, urbanismo, turismo, avaliação socioeconômica e licitações e contratos.
Além desse quadro (ver perfil no Anexo II), a ECG conta com os serviços de uma consultoria externa – Empresa Logos Engenharia, para apoio técnico nas análises dos PDITS e Projetos e ainda para a realização das Auditorias Ambientais,
Esse desenho prevê a centralização das análises de projetos na Central Operacional para o Setor Público, assegurando uniformidade nas análises e nos demais procedimentos operacionais.
Para imprimir maior celeridade na implantação de cada subprograma, a ECG mobiliza seus técnicos para apoiar as UEEs em todas as fases dos projetos, desde a elaboração do Termo de Referência à implementação das obras/serviços, contemplando ainda a fase de preparação de editais. Nesse sentido, promove reuniões sistemáticas nos Estados, muitas vezes envolvendo as consultorias contratadas para elaboração/ajustes de projetos, para orientá-las quanto aos critérios de elegibilidade exigidos no Regulamento Operacional.
Na avaliação da Consultoria, a ECG conta com pessoas capacitadas e dedicadas exclusivamente ao programa e a equipe está adequadamente dimensionada para atender às suas atribuições especificadas no R.O. de forma bastante criteriosa, estando, portanto, adequada às exigências do Programa.
Porém, na percepção das UEEs, o BNB não tem prazos definidos para atendimento das demandas dos Estados e nem sempre emite com a tempestividade requerida parecer sobre os documentos enviados, o que também impacta os prazos do processo como um todo. Segundo as mesmas, a ECG não se limita a fazer supervisão e aprovação ampla dos processos. Realiza criteriosa análise dos TRs, minutas de edital, projetos de engenharia, estudos ambientais e viabilidade socioeconômica, acompanhando cada etapa do processo.
Por outro lado, como nas UEEs não é feita uma pré-analise dos projetos/processos, na avaliação da consultoria, esse procedimento do BNB assegura a observância dos critérios de elegibilidade do Programa, respeitando o seu marco conceitual. Via de regra, as recomendações do BNB com relação aos projetos e processos são avaliadas pelas UEEs como positivas e melhoram a qualidade dos documentos.
Na avaliação do BNB, a demora na resposta às UEEs ocorre, na maioria das vezes, em função da aleatoriedade das demandas dos Estados ao BNB em diferentes níveis de prioridade, impossibilitando o planejamento para atender a essas demandas nos prazos esperados.
Em que pese a previsão de prazos constante do R.O, a seguir transcrita, não existem estatísticas no BNB quanto ao cumprimento desses prazos, o que poderá ser aferido com a plena utilização do Sistema de Gerenciamento.
“No processo de análise, serão observados os prazos a seguir, contados a partir da data da apresentação completa da documentação necessária para sua conclusão:
• projeto de obras múltiplas (engenharia, socioeconômica, institucional e ambiental): 30 dias;
• projeto de fortalecimento institucional: 15 dias;
• Termos de Referência para estudos e projetos: 10 dias;
• Projetos de Capacitação: 15 dias”
Entretanto, se os documentos são apresentados com os dados requeridos para análise, o esforço dos técnicos resulta no retorno às UEEs com prazo inferior aos estimados. Noutros casos, a ausência de dados importantes para a análise contribui para o atraso na resposta, registrado pelas UEEs. No tocante às obras, via de regra, são enviados ao BNB projetos básicos de engenharia, sem os estudos complementares (ambientais e socioeconômicos). Nessa situação, antes de um posicionamento formal, o BNB indica por telefone ou e-mail que a documentação está incompleta, impossibilitando dar seguimento à análise. Neste momento suspende-se o prazo.
A reclamação das UEEs no tocante ao cumprimento dos prazos por parte do BNB, procede em casos pontuais, quando a demanda por análise ultrapassa a capacidade operacional da Equipe Central de Gestão - ECG A dificuldade de se planejar com as UEEs os prazos para envio dos projetos ao BNB concorre para gerar essa situação. Muitos projetos são apresentados no mesmo momento por várias UEEs, forçando a ECG a definir prioridades de análise, gerando atraso para os demais.
Na esfera administrativa, há uma constante interlocução entre a Diretoria da Gestão do Desenvolvimento do BNB e os Governos Estaduais, representados pelos Secretários de Turismo, para compartilhamento das dificuldades e identificação de encaminhamentos conjuntos com vistas ao bom termo do Programa. Essa articulação dá-se, constantemente, também com o Ministério do Turismo e BID.
2.1.2. Equipes Descentralizadas
As Equipes Descentralizadas estão localizadas nas Unidades Estaduais do BNB, representadas pelas Superintendências Estaduais e as Centrais de Apoio Operacional.
O BNB conta com Superintendências em cada um dos Estados submutuários do programa. Elas são responsáveis pela coordenação local, que é realizada através dos Superintendentes Estaduais e dos Agentes de Desenvolvimento. Os Superintendentes Estaduais atuam apoiando o relacionamento institucional entre o BNB e Secretarias Estaduais de Turismo. O BNB tem vários instrumentos para possibilitar uma atuação mais próxima dos clientes e a ampliação de suas atividades, indo além da intermediação financeira e buscando contribuir para garantir a sustentabilidade dos empreendimentos financiados, associada à melhoria das condições de vida da população nordestina. Um desses instrumentos é o Agente de Desenvolvimento, que no PRODETUR/NE-II tem seu foco de atuação na organização das reuniões dos Conselhos de Turismo.
No tocante ao acompanhamento físico das obras/serviços, a ECG tem o apoio direto das Centrais de Apoio Operacional - CENOP’s de cada Estado, que trabalham em articulação com a ECG e são responsáveis pelas visitas e inspeções periódicas às obras e serviços e pela análise técnica das solicitações de desembolso para as mesmas. Em função da proximidade física entre as CENOP’s e as UEE’s, em alguns estados a atuação vai além do acompanhamento da execução, incluindo orientar ações e/ou participar de reuniões atinentes ao Programa.
A articulação institucional com as Secretarias de Turismo dos estados é compartilhada com as Superintendências Estaduais do Banco, que apóiam a Equipe Central de Gestão.
2.1.3. Consultoria de Apoio
Os técnicos da ECG no BNB contam com o apoio de uma empresa de consultoria contratada para apoiar as análises de projetos, sempre que for identificada a necessidade de suprir uma competência específica, ou ainda quando o volume de projetos supera a sua capacidade operacional. Já foram utilizadas pelo BNB 7.275 horas técnicas de consultoria, que demandaram recursos no montante de R$ 1.458.461,40. Dentre os principais trabalhos realizados pela consultoria, destacam-se:
• análise de PDITS;
• apoio na realização da Missão de Arranque;
• revisão de anexos do Regulamento Operacional;
• curso de Avaliação socioeconômica de projetos;
• análises técnicas, especialmente de estudos de viabilidade socioeconômica e aspectos ambientais;
• capacitação da equipe do BNB sobre planos de marketing; e
• realização do Primeiro Ciclo de Auditoria Ambiental.
2.2. Unidades Executoras Estaduais
Corresponde à equipe responsável pela execução do Programa em cada Estado submutuário. Na cláusula 4.06 do Anexo A do Contrato 1392/OC-BR consta que cada UEE deverá contar com, pelo menos, um coordenador, um especialista administrativo financeiro, um assistente legal e um especialista em projetos, podendo ser apoiadas por consultorias de curto prazo. O Regulamento Operacional prevê adicionalmente a necessidade de um especialista sócio-ambiental.
O Xxxxx XXX informa a equipe técnica indicada pelas UEE’s, com vistas ao atendimento da cláusula 4.06 anteriormente citada.
Na primeira fase do Programa, alguns estados não contavam com uma Secretaria de Turismo, ficando as UEEs vinculadas às Secretarias de Planejamento. No Prodetur NE/II, todos os Estados têm na sua estrutura uma Secretaria de Turismo, que conduz o Programa, operacionalmente sob a responsabilidade da UEE, possibilitando melhor direcionamento do Programa.
Verifica-se que cada Estado possui uma estrutura própria para gerenciar o Prodetur. Porém, isto não é o fator determinante para o desempenho do Programa. A constituição da UEE, com competências e quantidades compatíveis com as demandas das matrizes de cada subempréstimo é requisito primordial para assegurar execução célere e segundo as regras do Programa. Nesse sentido, identifica-se que há necessidade de aprimoramento na maioria das UEEs.
O diagnóstico da estrutura de cada uma das UEE está resumido nos itens seguintes.
2.2.1. Bahia
Houve algumas alterações na equipe da UEE com a mudança de governo, mas a nova equipe já está integrada ao contexto do Programa. Uma mudança, considerada positiva, foi o desmembramento da Secretaria de Turismo, anteriormente vinculada à Secretaria de Cultura e Turismo. Desta forma o PRODETUR/NE-II passa a ser tratado com mais foco em uma secretaria específica do turismo. Atualmente a equipe da UEE não atua somente no PRODETUR. Xxxxxxxx também outros repasses do MTur, atividade sinérgica com a gestão do Programa.
Resumo do diagnóstico da UEE/BA
Questão | Situação da UEE |
Está formalizada? | Decreto n° 10.638 de 2007. |
Está vinculada à SETUR? | Sim. A SETUR foi desmembrada da Secretaria de Cultura e do Turismo. |
Houve mudança significativa na equipe? | Sim. Na troca de governo houve mudanças. Entretanto elementos chave foram mantidos e a equipe atual está inserida no contexto do Programa. |
A mudança na equipe comprometeu o andamento do Programa? | O avanço do Programa ficou comprometido logo após a mudança de governo, mas retomou seu ritmo normal. |
Situação dos funcionários | São funcionários do Estado. |
Modo de funcionamento/ relacionamento com demais órgãos do Estado | A UEE funciona como articuladora e possui um contato definido em cada órgão. Uma característica particular da Bahia é a participação do terceiro setor nas atividades do programa, exigindo que a UEE/BA não limite o seu papel de articulação ao BNB, órgãos do Estado e Municípios. |
Principais problemas de estrutura enfrentados | Houve modificações na equipe após a mudança de governo, sem implicar desestruturação da UEE. |
2.2.2. Ceará
A equipe que compõe a UEE do Estado do Ceará sofreu alterações com a mudança de governo, com destaque para a substituição da coordenação e gestores técnicos. Além disso, não há em sua composição profissionais compatíveis com as demandas das suas matrizes de investimento. Para suprir essas deficiências a SETUR contratou consultoria de apoio técnico, com recursos da contrapartida do Ministério do Turismo.
Resumo do diagnóstico da UEE/CE
Questão | Situação da UEE |
Está formalizada? | Sim, porém a estrutura não está suprida e passa por revisão, juntamente com a reestruturação da SETUR – processo tramita na Assembléia Legislativa. |
Está vinculada a SETUR? | Sim. |
Houve mudança significativa na equipe? | Sim. Com a mudança de governo foram substituídos coordenador, gestores e alguns técnicos que vinham conduzindo o Prodetur desde a primeira fase. |
A mudança na equipe comprometeu o andamento do Programa? | Sim. Observou-se desaceleração no ritmo da implementação do programa, pela necessidade de nivelamento e apropriação das regras do Programa pela nova equipe. |
Situação dos funcionários | A equipe é composta por técnicos do quadro do Estado, porém desvinculados formalmente da SETUR e colaboradores terceirizados. |
Modo de funcionamento/ relacionamento com demais órgãos do Estado | Identifica-se a necessidade de melhorar a articulação com os executores, especialmente os municípios, na implementação das ações de contrapartida local, conveniadas diretamente com o Mtur. |
Principais problemas de estrutura enfrentados | Dimensionamento inadequado da equipe técnica (quantitativo e qualitativo). A estrutura física requer adequações, inclusive no tocante aos equipamentos e sistemas de controle. Essa carência deverá ser suprida parcialmente, com o apoio técnico da consultoria contratada pela SETUR. |
Atualmente, a estrutura da UEE não contém as competências mínimas exigidas contratualmente. Entretanto, encontra-se em andamento procedimento administrativo que prevê a revisão na estrutura da Secretaria de Turismo, possibilitando a criação de cargos próprios e que possam abrigar os especialistas necessários para atender as demandas do PRODETUR/NE-II, resultando num melhor gerenciamento das suas ações.
2.2.3. Minas Gerais
Minas Gerais criou a sua Secretaria de Estado de Turismo (SETUR-MG) em 1999, antes mesmo da existência do PRODETUR/NE-II. A criação de uma secretaria específica para o turismo fortalece os programas voltados para o setor. Não obstante, diversas mudanças aconteceram desde a sua criação, repercutindo inclusive em alterações na coordenação da UEE, o que prejudicou a celeridade e o avanço do PRODETUR/NE-II em Minas Gerais.
Resumo do diagnóstico da UEE/MG
Questão | Situação da UEE |
Está formalizada? | Sim, através do Decreto n° 44623 de 2007. |
Está vinculada à SETUR? | Sim. |
Houve mudança significativa na equipe? | Sim, especialmente na coordenação da UEE. |
A mudança na equipe comprometeu o andamento do Programa? | Sim, as mudanças atrasaram o início de algumas ações de planejamento e capacitação que deveriam ter sido priorizadas, além de outras de infra-estrutura que têm execução demorada, e que só agora serão iniciadas (estradas, por exemplo). |
Situação dos funcionários | São funcionários do Estado, mas muitos são cedidos. A SETUR não tem atribuição para executar obras, por isso não pode ter em seu quadro engenheiros e arquitetos, necessários para orientar as ações de infra-estrutura e urbanização previstas no subprograma do Estado. Atualmente, a UEE conta com uma equipe multidisciplinar, formada por turismólogos, arquiteto, economista, antropólogo, gestor de patrimônio histórico e mestres em cultura e turismo. Esforços estão sendo dispendidos no sentido de adequar as competências da UEE às necessidades do subprograma no Estado |
Modo de funcionamento/ relacionamento com demais órgãos do Estado | A UEE atua como articuladora e orientadora junto aos órgãos co-executores. Apesar da complexidade e nível de exigência, que provocam lentidão nas ações, a UEE-MG possui um excelente relacionamento com todos os órgãos executores envolvidos, direta ou indiretamente no Programa. |
Principais problemas de estrutura enfrentados | Necessidade de reforço de pessoal com qualificação compatível com as demandas do subprograma, mas, não há estimulo financeiro para recrutar de outros órgãos do Estado, técnicos com as competências exigidas e com dedicação exclusiva ao Programa. |
Na perspectiva da UEE/MG, as unidades estruturadas de acordo com as exigências do Programa, e com técnicos habilitados para conduzir as ações da matriz de investimento, poderiam gozar de mais autonomia e poder de decisão na avaliação dos Termos de Referência, projetos e processos, resultando ganhos para o Programa.
2.2.4. Pernambuco
Uma característica particular da UEE/PE é ser de fato o órgão executor do PRODETUR no Estado, sendo responsável por contratar e gerenciar os projetos, atribuição que a Secretaria de Turismo incorporou a partir de 19/01/07.
Neste modelo há uma necessidade da UEE adequar sua estrutura às novas funções. A matriz de investimentos de Pernambuco tem uma demanda significativa de obras de infra-estrutura, o que exige um maior número de engenheiros, com as especializações requeridas (saneamento, transporte, urbanização), bem como especialistas ambientais.
Resumo do diagnóstico da UEE/PE
Questão | Situação da UEE |
Está formalizada? | Sim. Decreto 31.654 aprovou o regimento da UEE e redefiniu seus cargos. |
Está vinculada à SETUR? | Sim. |
Houve mudança significativa na equipe? | Sim. Na troca de governo houve mudanças na coordenação da equipe e nas suas atribuições, incorporando a função de órgão executor único para o PRODETUR/NE-II. |
A mudança na equipe comprometeu o andamento do Programa? | A mudança foi significativa, pois a UEE deixou de ter um papel de articuladora para ter um papel de executora. Com a incorporação do novo papel, percebe-se que houve avanço na execução do Programa. Isto porque as ações do PRODETUR/NE-II não concorrem com outras prioridades do Estado, como ocorreria na execução descentralizada |
Situação dos funcionários | São funcionários do Estado. |
Modo de funcionamento/ relacionamento com demais órgãos do estado | A UEE funciona como executora e independe dos órgãos co- executores para realizar as ações do PRODETUR no Estado. Entretanto, ainda não se tem elementos suficientes para aferir se este modelo é o mais adequado. Uma boa prática para esse modelo seria a alocação de especialistas dos principais órgãos executores (saneamento e transporte) na equipe da UEE, o que traria ganhos em virtude da experiência que detém. |
Principais problemas de estrutura enfrentados | Ausência de um sistema de gerenciamento; equipe própria de especialistas insuficiente para atender a demanda do seu subprograma |
Em função da particularidade da UEE/PE, foi necessário contratar uma consultoria de apoio, haja vista que, além do gerenciamento do seu subprograma, a UEE também é responsável pela elaboração dos projetos que compõem a sua matriz de investimentos, o que requer um conhecimento técnico multidisciplinar, não suprido pelo quadro técnico próprio existente na SETUR/UEE.
Na avaliação da UEE, a consultoria deveria ter um papel mais abrangente, atuando também como uma gerenciadora e não apenas como apoio à UEE.
A UEE conta, ainda, com o apoio de uma assessoria jurídica, pois muitos dos acordos contratuais são desenhados no âmbito da UEE. Há uma comissão de licitação especial para o PRODETUR/NE-II, mas os processos licitatórios têm que ser enviados à Procuradoria Geral do Estado. Como a UEE trata de diversos assuntos (desde as regras gerais do programa até o recebimento de produtos parciais e finais dos contratos), há necessidade de um apoio jurídico próximo para evitar erros nas negociações de contratos e facilitar o relacionamento com a PGE.
2.2.5. Piauí
A UEE/PI foi instituída por decreto, originalmente vinculada à Secretaria do Planejamento. Com a criação da Secretaria de Turismo, o que ocorreu após a assinatura do contrato de subempréstimo, a UEE passou a integrar essa Secretaria. Atualmente, está em curso a elaboração de um projeto de fortalecimento da unidade por uma consultoria externa.
Resumo do diagnóstico da UEE/PI
Questão | Situação da UEE |
Está formalizada? | Decreto n° 12.288 de 2006. |
Está vinculada à SETUR? | Sim. |
Houve mudança significativa na equipe? | Não |
Situação dos funcionários | São funcionários do Estado. |
Modo de funcionamento/ relacionamento com demais órgãos do estado | A UEE mantém um canal aberto com os executores estaduais e demais parceiros do Programa. Entretanto, a sua equipe não possui técnicos com o perfil exigido para a condução dos projetos da sua matriz. |
Principais problemas de estrutura enfrentados | Ausência de um sistema de gerenciamento e controle e deficiência no quadro técnico. Os principais problemas de natureza logística poderão ser resolvidos com a implementação do projeto de fortalecimento, cuja elaboração está em curso. Porém, a estrutura de recursos humanos deverá ser redimensionada em termos quantitativos e qualitativos. |
2.2.6. Rio Grande do Norte
A UEE do RN mantém na sua equipe técnicos desde a primeira fase do Programa. Uma estratégia adotada pela SETUR/RN para garantir a execução do Programa foi remanejar técnicos dos principais órgãos executores para compor a equipe da UEE. Com isto, além desses técnicos possuírem as competências necessárias para a condução das ações, possibilitou-se uma melhor articulação da UEE com os órgãos executores.
Outra estratégia do Estado para permitir maior celeridade na implementação do PRODETUR/NE-II foi a instituição de uma Comissão de Licitação específica para o Programa.
Resumo do diagnóstico da UEE/RN
Questão | Situação da UEE |
Está formalizada? | Decreto n° 12.371 de 1994. Os cargos foram criados pela lei complementar 235 de 2002. |
Está vinculada à SETUR? | Sim. Antes era vinculada à Secretaria da Indústria, Comércio e Turismo. |
Houve mudança significativa na equipe desde a contratação do subempréstimo? | Não. Apesar de ter mudado o Coordenador Geral, foram mantidos alguns coordenadores técnicos e outros servidores. |
A mudança na equipe comprometeu o andamento do Programa? | Não |
Composição da equipe | Servidores estaduais, com alguns cedidos pelos órgãos estaduais, a exemplo do DER e CAERN. |
Modo de funcionamento/ relacionamento com demais órgãos do estado | A UEE funciona como articuladora. Esta tarefa é facilitada por ter seu quadro formado por técnicos dos órgãos executores locais, que inclusive desempenharam funções de gerência nesses órgãos. |
2.2.7. Síntese do Diagnóstico da Estrutura das UEE’s
Foram identificados modelos organizacionais e atribuições distintas nas UEE’s, em especial:
• a UEE/PE é a executora de todos os projetos no âmbito do Programa;
• a UEE/BA não atua exclusivamente com o PRODETUR/NE-II.
O modelo da UEE/PE requer uma equipe técnica mais estruturada, tendo em vista a ampliação de suas atribuições. O modelo da UEE/BA, mesmo não sendo exclusivo para o PRODETUR/NE-II, não registra dificuldades, uma vez que as demais atividades executadas têm sinergia com a atividade turística.
No modelo das demais UEE’s, com exceção do RN o fator restritivo é a capacidade de formação da equipe técnica, que em alguns casos não favorece a boa condução do subprograma.
Porém, a diversidade de modelos não é o fator preponderante para o desempenho das Unidades Executoras e os resultados do Prodetur NE/II. Na maioria delas, com maior ou menor grau de intensidade, a equipe técnica não possui as competências mínimas para a execução dos respectivos subprogramas, mesmo quando da existência de documento formal que balize a composição da equipe técnica.
Contribui também para o desempenho das Unidades, a ausência de mecanismos eficientes de controle e gerenciamento, tais como manuais e sistemas informatizados. Em alguns casos, se existentes, esses não são utilizados amplamente por toda a equipe, por falta de treinamento e articulação interna. Nesse sentido fica evidente a necessidade de constantes seminários de nivelamento, promovendo um intercâmbio de informações e boas práticas.
Os problemas apontados são recorrentes. Na Nota Técnica nº 016/2007, de 30/01/2007, o Ministério do Turismo já verificava as questões mais relevantes que impactavam o desempenho das Unidades Executores e indicava que o BNB e o MTur, de forma conjunta, deveriam promover ações para a resolução desses problemas, para permitir maior celeridade na implementação do Prodetur II, como exemplo:
• fixação das competências e atribuições básicas das UEE’s no contexto do Programa;
• apoio para o dimensionamento de um quadro de recursos humanos compatível com as dimensões de cada matriz de investimento e com as normas técnicas estabelecidas no Regulamento Operacional, a ser definido tanto com profissionais do corpo permanente do Estado quanto com profissionais contratados de forma eventual para apoio gerencial;
• apoio técnico para a elaboração e implementação, pelos profissionais designados para trabalhar nas UEE’s, dos respectivos manuais de
operação do programa, com estabelecimento dos fluxos de informação, as responsabilidades internas pelas tramitações de processos e os modelos de formulários a serem adotados e respectivo treinamento em serviço e,
• apoio financeiro com recursos da contrapartida federal, a cargo do MTur, para o suprimento dos meios logísticos requeridos em cada UEE, após o cumprimento dos itens anteriormente citados.
Como desdobramento dessas proposições, o Ministério do Turismo incorporou com prioridade na alocação dos recursos da União, o fortalecimento das UEEs, mediante contratação de consultoria de apoio técnico. Os Estados do Ceará e Pernambuco firmaram convênios com o MTur para a estruturação e dotação de capacidade técnica e operacional das suas UEE’s, nos montantes de R$ 3.900.210,08 (CE) e R$ 3.520.000,00 (PE) e contrataram consultoria de apoio técnico. O Estado do Piauí firmou convênio no valor de R$ 131.036,00 com o objetivo de fortalecer a capacidade operativa da UEE, a partir de uma constituição formada com profissionais do quadro próprio. No item 2.8 consta uma avaliação do trabalho das consultorias contratadas para apoio às UEE’s. Os demais estados ainda não demandaram tal apoio. Recursos do financiamento também podem ser alocados em ações de Fortalecimento da UEE.
Complementarmente, o BNB vem promovendo reuniões sistemáticas com as UEEs, num processo de constante reciclagem e orientação quanto às regras do Programa e compartilhamento de boas práticas.
Observa-se, ainda, que algumas Unidades não exercem o papel de coordenação de todos os atores estaduais envolvidos no Programa e na orientação quanto à aplicação do Regulamento Operacional. Esta deficiência faz com que os projetos sejam elaborados em desacordo com as regras do Prodetur NE/II, comprometendo os prazos e gerando um retrabalho que impacta diretamente a performance do Programa.
Na avaliação do BNB, a adequada estruturação das UEEs com atuação mais efetiva junto aos órgãos executores, em todas as etapas dos projetos, principalmente na fase de concepção dos projetos, minimizaria a demora na conclusão dos processos, que ocorre muitas vezes em função do desconhecimento das regras do Programa pelos mesmos.
2.3. MTur
O Ministério do Turismo é o órgão responsável pela formulação e implementação das políticas nacionais para o desenvolvimento da atividade turística, que se materializa no Plano Nacional de Turismo, com a incorporação de diretrizes e metas para o setor até 2010.
O PRODETUR/NE-II integra o Plano Nacional de Turismo, estando alinhado com as suas diretrizes. Nesse contexto, o Ministério do Turismo participa da coordenação juntamente com o BNB, integrando o Programa com os demais programas regionais de desenvolvimento do turismo, além de participar do processo de planejamento e execução do Programa. A orientação e análise dos PDITS foram realizadas por um Grupo Técnico formado por representantes do BNB e do Mtur.
No tocante à execução, registra-se o relevante papel como responsável pelo aporte da maior parcela de recursos da contrapartida local, oriundos do Orçamento da União. De acordo com os convênios até então firmados, há uma previsão de aporte em torno de 80% da contrapartida mínima exigida. Em alguns Estados, se considerados elegíveis todos os projetos conveniados, os recursos da União por si só serão suficientes para suprir a exigência mínima da contrapartida local.
Na esfera operacional, a relação com o BNB se dá através da Diretoria Regional de Programas daquele Ministério e está formalizada no Termo de Cooperação Técnica assinado em 13/10/2003, onde estão definidas as atribuições de cada ente.
O Regulamento Operacional do Programa prevê, também, que o MTur atue na coordenação da coleta de dados sobre turismo nos Estados, apoiando as pesquisas relacionadas à atividade turística. Além disso, realizaria a avaliação ambiental estratégica e um estudo de demanda regional, que seria o documento de referência para a elaboração dos Planos e campanhas de marketing no âmbito do Programa.
Quanto à Avaliação Ambiental Estratégica, o trabalho foi realizado para o Pólo Costa Norte, que se estende da região de Jericoacoara, no Ceará, passando pelo Delta do Piauí, até os Lençóis Maranhenses.
Com relação ao Estudo de Demanda, o MTur considera que o estudo encomendado junto à FIPE, denominado “Características e Dimensões do Turismo Doméstico no Brasil”, atenderia esse requisito. Entretanto, esse documento não atende os requisitos do estudo de caracterização de demanda potencial, comprometendo a elaboração dos planos de marketing, ação não implementada até o momento.
Tanto a Lei Geral do Turismo (lei nº 11.771, de 17 de setembro de 2008) quanto o Plano Nacional de Turismo 2007/2010, reforçam o papel do MTur como direcionador das políticas para o turismo e como órgão que consolida as informações sobre o turismo. Portanto, o papel do MTur no PRODETUR/NE-II não se limita aos convênios, mas há uma importante atuação na estratégia e avaliação do Programa.
Mesmo incentivando a descentralização do turismo, cabe ao MTur organizar dados e promover a integração das esferas municipal, estadual e federal.
Na avaliação da consultoria, a atual política do MTur, focada nos “65 Destinos Indutores do Turismo”, não coincide com a diretriz de planejamento para o PRODETUR/NE-II, que é focada em pólos turísticos e cujos municípios são diferentes daqueles destinos considerados indutores. Verifica-se também a ausência de uma política de integração dos pólos ou destinos da Região Nordeste.
Quanto à atuação do MTur na execução do Programa, apresentam-se como relevantes os seguintes aspectos:
a) A Equipe Técnica do Ministério do Turismo que operacionaliza o PRODETUR/NE-II é responsável por repasses do MTur para Estados e Municípios, independentes deles estarem ou não participando do PRODETUR/NE-II;
b) Com a incorporação da responsabilidade pela análise e acompanhamento dos projetos apoiados com recursos da União, para fins de contrapartida no Programa, a partir do Aditivo ao Termo de Cooperação Técnica, com a observância do Regulamento Operacional como parâmetro de elegibilidade dos projetos, o Mtur assume novo papel no Programa. Entretanto, com foco na celeridade dos processos, a partir de julho de 2007, a avaliação realizada pelo Mtur tem como referência as exigências na IN nº 01, não havendo evidências de que os demais aspectos de elegibilidade exigidos pelo Programa, a exemplo da viabilidade socioeconômica, realização de audiências públicas, exigências de planos ambientais estão sendo observados;
c) A capacidade técnica-operacional do Mtur diante das novas atribuições de análise e acompanhamento apresenta-se reduzida para atender a demanda de todos os Estados no ritmo que o Programa demanda;
d) Outro aspecto que impacta os resultados do Programa diz respeito à finalização dos processos de prestação de contas e reconhecimento dos objetos dos convênios executados por parte do Mtur, condição para que o BNB possa incorporar na contrapartida do Programa, os gastos efetuados com obras/serviços elegíveis. Há indicativos de muitos convênios concluídos sem o devido Parecer Final do Mtur.
2.4. Órgãos Co-executores
2.4.1. Municípios
Com o intuito de facilitar a relação entre UEE e municípios, no âmbito do PRODETUR/NE-II, foi instituída a figura do Coordenador Municipal, responsável no município pelo apoio no processo de planejamento para o Pólo de Turismo, bem como a execução dos componentes e atividades diretamente relacionados às competências municipais. Este coordenador tem o papel de articular as ações do seu município com a UEE e demais parceiros, acompanhando-as em todas as fases.
Entretanto, na prática, essa articulação deixa a desejar, até mesmo entre secretarias do próprio município. Na relação Município X UEE essa situação se agrava, seja por desconhecimento das regras do Programa e das suas prioridades, seja por dificuldades político-institucionais. O coordenador municipal nem sempre consegue mobilizar os atores necessários para avançar nas suas propostas.
Para minimizar essa questão, no ano de 2004 foram realizados seminários de nivelamento com gestores e representantes de todos os municípios integrantes dos pólos amparados pelo Prodetur, quando foram compartilhadas informações sobre o Programa, suas premissas, parceiros, processos, etc.
Para melhor compreender a atuação dos Municípios no PRODETUR/NE-II, foram realizadas, de forma amostral, entrevistas com Secretários de Turismo do Município de Ipojuca (PE), de Tibau do Sul/PIPA (RN) e Aquiraz (CE), que representam o Coordenador Municipal naqueles municípios.
Constatou-se que, apesar da exigência formal de Coordenador Municipal, mesmo aqueles municípios que têm coordenadores atuantes, registram dificuldades de inserção efetiva no PRODETUR/NE-II.
Os municípios que integram os Pólos do Prodetur, participaram das oficinas de discussão do PDITS, quando foram identificadas as ações prioritárias para o Programa, ratificadas no Conselho de Turismo onde os Prefeitos têm assento.
As secretarias de turismo municipais, via de regra, não possuem quadro técnico, ou mesmo, quando o tem, é composto por terceirizados. Isso provoca uma descontinuidade quando da mudança de gestão, tendo em vista que as ações identificadas no planejamento deixam de ser prioritárias, na visão dos novos gestores, por desconhecimento do acordado anteriormente e por não contarem com um suporte técnico que os oriente quanto às premissas do Programa. Isso ocorre especialmente nos municípios de pequeno porte, tendo em vista que a distribuição de algumas competências entre os entes federados, promovida pela Constituição Federal de 1988, não levou em consideração a assimetria existente entre esses entes. O Programa conta com recursos para promover o fortalecimento institucional
dos municípios, mas essas ações não tem sido priorizadas pelas Unidades Executoras Estaduais.
Outro fator limitante da participação dos municípios no Programa diz respeito à questão fiscal. Os pequenos municípios dos Pólos tendem a apresentar desequilíbrio nas suas contas, gerando conseqüentemente situação de inadimplência, o que impede o acesso aos recursos da União que são repassados diretamente pelo Mtur, mediante convênios, contribuindo para a contrapartida do Programa. Ações estruturais, como planejamento e fortalecimento da gestão administrativa, cuja titularidade é do município, ficaram comprometidas em função dessa limitação.
Os percentuais de execução do Programa no subcomponente Gestão Administrativa e Fiscal indicados adiante, por si só demonstram essa situação indicados.
2.4.2. Demais Co-executores
Além dos municípios os principais co-executores do Programa são os DERs, Companhias de Saneamento e Órgãos Ambientais, os quais mantém articulação direta com as UEEs. Com exceção de Pernambuco, cuja Setur é a executora, nos demais estados são os órgãos co-executores os responsáveis pela preparação e implementação dos projetos.
A atuação desses órgãos, o nível de preparação dos seus técnicos e até mesmo o envolvimento dos administradores têm relação direta com os resultados do Programa. Na percepção das UEEs entrevistadas, as principais dificuldades identificadas na condução do Programa com os executores são:
a) Desconhecimento das regras do Programa e dificuldade de ajustar os projetos a tais regras;
b) Equipes técnicas reduzidas;
c) As ações do Prodetur não são consideradas prioridade nos órgãos, visto que eles gerenciam um volume expressivo de projetos e na maioria com regras e critérios de elegibilidade mais simplificados. O Prodetur é visto como um projeto muito complexo;
d) No caso dos órgãos ambientais, destaca-se:
a. Prazo de atendimento das demandas não compatível com os prazos da Secretaria de Turismo/UEE - demora excessiva na emissão de pareceres e licenças;
b. Ausência de monitoramento do cumprimento das condicionantes das licenças ambientais, para evitar impactos ambientais negativos;
c. Não há acompanhamento das obras na fase de execução para orientar executores quanto aos cuidados ambientais necessários para evitar a geração de passivos.
2.5.Comitê Consultivo
O Comitê Consultivo é um fórum de gestão instituído a partir do Termo de Cooperação Técnica firmado entre o BNB e o MTur, que se propõe a ser um espaço para acompanhar a execução do programa, a partir das seguintes ações: (i) analisar e propor diretrizes para os investimentos do Programa; (ii) acompanhar a execução do Programa e analisar os relatórios de monitoramento; e (iii) formular sugestões de aperfeiçoamento nos instrumentos de execução do Programa, inclusive do R.O.
O Comitê é formado pelos Secretários de Turismo, BNB, e Mtur, este na função de presidente. A partir da sua criação em 2007, somente ocorreram três reuniões, o que demonstra a necessidade de uma melhor mobilização, para que o fórum atinja os seus objetivos.
2.6.Conselhos de Turismo dos Pólos
A exigência de um Conselho de Turismo para cada Pólo foi introduzida no Prodetur NE/II. Com isto esperava-se uma maior participação das comunidades no Programa, representados pelo diversos membros do Conselho, que agrega setor público federal, estadual e municipal, setor privado e terceiro setor, no propósito de definir, acompanhar e monitorar as ações do Programa, compartilhando com o Estado os compromissos com a manutenção e com as demais intervenções necessárias para o desenvolvimento do turismo em cada município, em cada Pólo.
É inegável que esta inovação contribuiu para o compartilhamento das decisões, o que se verificou com maior intensidade na fase do Planejamento – discussão dos PDITS. Entretanto, o processo de participação ocorre de forma gradativa e ainda depende do Setor Público Estadual como indutor desse movimento.
Como resultado das entrevistas realizadas com representantes de Conselhos do Rio Grande do Norte, Ceará e Pernambuco, e ainda a partir da percepção do BNB e dos representantes das SETURs, existem características comuns aos Conselhos dos seis Estados submutuários:
a) a atuação dos conselhos foi satisfatória na fase de construção do PDITS, mas, com exceção do Rio Grande do Norte e Bahia, apresentam atualmente baixo nível de mobilização e as reuniões voltam-se apenas para cumprir regras do Programa;
b) as reuniões são presididas pela SETUR, com o apoio efetivo do BNB que exerce a secretaria do conselho e disponibiliza apoio técnico e financeiro para a logística das reuniões, além da participação efetiva da Superintendência Estadual na mobilização e organização dos eventos e geração de atas;
c) os Conselhos ainda não atingiram a capacidade esperada de auto mobilização e acompanhamento da execução do Programa e das demais questões relacionadas ao turismo de cada Pólo; dependem, na sua maioria da motivação do Estado, através da SETUR;
d) em que pese a formação dos Conselhos envolver todos os setores, a participação do setor privado e terceiro setor ainda são bastante incipientes;
e) há necessidade de desenvolver capacitação para os conselheiros, permitindo-lhe melhor atuação no fórum;
f) como o Programa é conduzido pelo Governo do Estado (SETUR) há dificuldade de integrar os demais setores (privado e terceiro setor) nas discussões do Conselho e no compromisso com os resultados.
Os Conselhos de Turismo dos Estados da Bahia e Rio Grande do Norte, vêm demonstrando uma atuação que mais atende à proposta do Programa. Os demais Conselhos, em que pese a realização de reuniões, muitas vezes com decisões importantes para o Programa, precisam de maior mobilização e preparação para que se alcance os objetivos a que se propõem. Aspectos positivos que se destacam nos Conselhos da BA e RN:
a) verifica-se o efetivo envolvimento dos membros do Conselho na discussão das ações do Programa e nos demais problemas do Pólo;
b) as reuniões são freqüentes e com participação de grande número de pessoas, gerando pauta de atividades, as quais são monitoradas e avaliadas na próxima reunião;
c) os encaminhamentos decididos nas reuniões de Conselho são acatados e implementados pelos Gestores Públicos.
O Conselho do Pólo Costa das Dunas destaca-se pela sua atuação e pode ser tomado como referência para o Programa. No caso da Estado da Bahia, entretanto, o processo participativo não teve um desenvolvimento linear, como a seguir comentado.
Em 2006, uma avaliação conjunta entre a UEE/BA e o BNB verificou-se que houve um esvaziamento das reuniões após a apresentação das matrizes de investimento contratadas. Percebeu-se a falta de motivação dos conselheiros, inclusive na construção das pautas das reuniões. Dentre os motivos identificados, ressalta-se a distância dos pólos turísticos em relação à capital e entre os municípios que compõem cada pólo, que por vezes ultrapassa 500 km. O fato das reuniões serem itinerantes, ocorrendo às vezes nos extremos dos pólos, contribuía ainda mais para esse esvaziamento. Para minimizar esses problemas, o BNB disponibiliza apoio financeiro para a logística dos eventos. Porém, outro fator determinante para o baixo nível de participação, naquela época, foi o fato dos pólos turísticos da Bahia não coincidirem com as zonas turísticas delineadas no sistema de planejamento estadual para a atividade. Isso levou à junção de algumas zonas turísticas sem interligação direta por terra (Costa do Descobrimento/Costa das Baleias; Costa do Dendê/Costa do Cacau; Circuito do Ouro/Circuito do Diamante) e com estágios de desenvolvimento
distintos. Diferentemente dos demais Estados, a Bahia conta com 4 pólos integrando o PRODETUR/NE-II.
Para a resolução dos problemas citados, a UEE/BA e o BNB definiram como estratégia a constituição de Câmaras de Turismo em cada Zona Turística, que seriam espaços para discussão de problemas específicos de cada Zona, a serem encaminhados para a instância do Pólo, alimentando, assim, a pauta das reuniões e estimulando a participação dos conselheiros. Essas Câmaras seriam espaços consultivos, ficando a deliberação a ser feita através dos conselhos dos Pólos.
Para tanto, contratou uma consultoria com recursos do PRODETUR/NE-II, com vistas à implementação da estratégia institucional que propiciasse um maior envolvimento dos agentes envolvidos e ao estímulo à implantação de uma cultura de cooperação. A consultoria realizou diversas reuniões de sensibilização e capacitação, onde foi elaborado um plano de trabalho para cada conselho e definido conjuntamente sua missão e propósitos.
A instituição das Câmaras de Turismo mostrou-se efetiva, por se tratarem de fóruns abertos a qualquer membro da comunidade e coordenados por entidades com representatividade local. As reuniões têm sido mais propositivas e as pautas mais abrangentes, extrapolando as questões ligadas ao PRODETUR/NE-II. Entretanto, contrariando as expectativas, causou um maior esvaziamento do Conselho dos Pólos.
A sistemática de gestão compartilhada criada pelo Ministério do Turismo através do PNT, a partir de 2003, criou a figura do Fórum Estadual de Turismo, de caráter deliberativo e formado com paridade entre os setores privado e público, com participantes de todas as regiões turísticas do Estado. As Secretarias de Turismo Estaduais são os coordenadores e secretários executivos dos fóruns e as reuniões ocorrem na capital de cada Estado. Esse formato foi posterior à criação dos Conselhos dos Pólos, sendo que, em alguns Estados, há uma duplicidade de fóruns com o mesmo fim.
A adoção do Fórum Estadual de Turismo como o fórum de deliberação para efeito do PRODETUR seria mais conveniente, pois as reuniões ocorrem na capital de cada Estado, o que permite uma maior participação dos poderes públicos estadual e federal, que coordenam o Sistema Nacional de Turismo e são os maiores provedores de recursos para o seu desenvolvimento. Entretanto, isso não elimina o papel das instâncias de governança regionais. Caberia a elas o acompanhamento das ações em execução nos pólos, levando as proposições de ajustes que se fizerem necessários ao conhecimento do Fórum Estadual de Turismo, onde seriam deliberada a solução final e os respectivos agentes responsáveis, que não necessariamente estarão sediados na região turística. Essa mudança promoveria o alinhamento do Programa com a política de gestão compartilhada definida no Plano Nacional de Turismo.
Na concepção do Programa de Regionalização do Turismo, do Ministério do Turismo, as instâncias de governança regionais devem ser um instrumento de ampliação da participação da sociedade nos processos decisórios e na gestão da atividade turística, além de servir como mecanismo para a qualificação e ampliação da oferta turística regional. Assim, induz-se a integração dos municípios com vista ao
desenvolvimento regional. O Programa de Regionalização do Turismo orienta que essas instâncias devem ter o formato mais adequado ao perfil de cada região turística, podendo assumir as seguintes formas de institucionalização:
• associação;
• conselho;
• fórum;
• comitê;
• consórcio Intermunicipal.
Para guardar consonância com as políticas federais e obtenção de resultados mais efetivos, indica-se que as instâncias de governança regionais deveriam ter como abrangência os destinos turísticos e não pólos com área de planejamento tão extensa como os definidos para o PRODETUR/NE-II, a exemplo do que ocorreu na Bahia.
2.7. Conclusões
A avaliação dos agentes envolvidos no PRODETUR NE/II demonstra que houve avanços com relação à primeira fase do Programa, com maior integração entre eles, entretanto, se avaliados sob a ótica da capacidade operacional e comprometimento com os resultados do Programa, ainda existem lacunas e aspectos a aperfeiçoar. Observa-se que especialmente os municípios e órgãos executores estaduais carecem ser melhor estruturados para atender a contento demandas de um Programa como o Prodetur, cujas exigências técnicas vão além do que se pratica normalmente em cada órgão.
O BNB conta com equipe multidisciplinar conforme exigido pelo Programa e com apoio de consultoria externa, que vem sendo acionada quando necessário, e dá suporte ao quadro próprio do BNB, tanto na orientação e análise de projetos quanto na realização de Auditorias Ambientais do Programa. Porém, na percepção das UEE’s, o BNB imprime excessivo rigor nas análises de projetos e processos licitatórios, o que é visto como um fator que interfere no ritmo do Programa. Por outro lado, como os projetos nem sempre são concebidos em observância às regras definidas, o “excesso de zelo” do BNB busca melhores resultados, com otimização de recursos e implementação dos investimentos focado na sustentabilidade e na minimização de eventuais impactos ambientais.
Quanto ao MTur, as UEEs indicaram que a equipe envolvida com o Prodetur é capacitada mas, apresenta-se reduzida para atender as demandas do Programa, especialmente com as atribuições de análise da viabilidade técnica dos projetos e acompanhamento da execução, atribuições incorporadas a partir do Aditivo ao Termo de Cooperação Técnica. O volume de convênios firmados com o Mtur, para aporte de recursos da União no Prodetur requer uma melhor estruturação da área responsável, o que permite a finalização dos processos em tempo hábil. Percebe-se que os números do Programa com relação à contrapartida da União, não refletem o
efetivamente gasto, visto que não foram apresentadas as prestações de contas finais ao mutuário para os devidos registros.
Nos municípios, há indicativos de limitação no quadro próprio de pessoal, além da baixa qualificação que compromete a participação no processo de discussão, gestão e monitoramento dos projetos de seu interesse e titularidade. Além disto, a questão da inadimplência também afeta a participação dos municípios no Programa, impedindo-os de acessar diretamente os recursos da União, os quais são repassados de forma não reembolsável, mediante convênios com o Mtur.
Com relação às UEEs, as quais têm papel preponderante nos resultados do Prodetur NE/II, como responsáveis pela orientação, coordenação e articulação com os demais co-executores, constata-se que não há uniformidade nos modelos de gestão e estruturação das equipes técnicas. A maioria dos Estados submutuários não conta com UEEs estruturadas adequadamente, em quantidade e qualificação técnica condizente com as demandas dos respectivos subprogramas. Além disso, há carência de sistemas de controle e acompanhamento.
Dois Estados apresentam arranjos diferentes:
• Rio Grande do Norte - Tem na equipe da UEE representantes dos principais órgãos executores (DER e Companhia de Saneamento), cedidos na vigência do Programa, o que têm demonstrado bons resultados, especialmente pela facilidade de articulação entre a Unidade e o órgão executor;
• Pernambuco atribuiu à UEE a função de executora do PRODETUR/NE-II, além de fazer a necessária articulação com os demais parceiros do Programa. Conta com uma consultoria de apoio.
Ainda não há elementos suficientes para avaliar se o modelo aplicado no Estado de Pernambuco é adequado e se trará os resultados esperados. Indica por maior agilidade nos processos, visto que não demanda articulação direta com os outros órgãos. Por outro lado, requer uma melhor estruturação e capacidade técnica operacional dos integrantes da UEE. Além disso, deixa-se de contar com o apoio dos órgãos executores (DER, Companhias de Saneamento) que detém experiência na condução dos projetos.
Os órgãos co-executores estaduais têm demonstrado dificuldade no entendimento das regras do PRODETUR/NE-II, resultando em projetos de qualidade inferior ao exigido, o que retarda a finalização dos processos e conseqüentemente a execução das obras/serviços. Adicionalmente, há evidências de que os projetos do Prodetur não são colocados como prioridade no rol das ações de cada órgão, motivado pela deficiência no quadro de pessoal, ou mesmo por questões institucionais, problemas de fluxo interno em cada Estado. Os coordenadores de UEE indicam que essa relação com os executores e o não compromisso dos seus gestores com os prazos e as prioridades do Prodetur impactam o seus resultados.
Quanto às consultorias contratadas pelas UEEs ou órgãos executores para preparação de projetos, o histórico demonstra que ainda não há clareza no
entendimento das premissas e exigências do Programa, especialmente quanto aos aspectos ambientais e socioeconômicos. Mesmo com TRs bem estruturados, os produtos apresentados, via de regra, são devolvidos pelo BNB para ajustes, por não observância de questões básicas do Regulamento Operacional.
Os Conselhos de Turismo podem ser reconhecidos como mecanismos de inserção da sociedade nas discussões e acompanhamento do Prodetur NE. Todos eles conheceram e validaram os PDITS e Plano de Ação e as respectivas matrizes de investimento de cada Estado. Entretanto, é possível identificar resultados distintos desses fóruns, os quais carecem ser reavaliados e preparados para o papel a que se propõe segundo as diretrizes do Programa. Enquanto nos conselhos da Bahia e Rio Grande do Norte seus membros têm participação nas discussões e poder de indução às decisões do Estado na priorização de ações, os conselhos dos Pólos de Pernambuco e do Ceará cumprem apenas as formalidades do Programa, no tocante à validação das matrizes de subempréstimo. Funcionam quando motivados pela Secretaria de Turismo ou BNB.
O Comitê Consultivo não tem apresentado os resultados esperados, enquanto articulador maior das questões do Prodetur, como prevê o seu documento de constituição. Há espaço para uma participação mais efetiva desse Comitê com decisões e encaminhamentos concretos com vistas à boa execução do Programa. Ocorreram poucas reuniões e não existe sistemática de acompanhamento que permita avaliar os resultados das decisões encaminhadas nesse fórum.
Concluí-se, por fim, que os problemas identificados não podem ser atribuídos ao desenho institucional do Programa, mas, decorrem de falhas na formação das equipes e no funcionamento dos fóruns criados para acompanhamento e avaliação do Programa.
Observa-se uma certa fragilidade com relação à constituição das estruturas envolvidas no Programa. As exigências se limitam à fase de elegibilidade dos contratos de subempréstimo. Não há compromisso quando à manutenção dessas estruturas, tampouco possibilidade de sanções pela descontinuidade dos processos.
Quanto ao processo participativo, regra geral, ainda é uma prática muito incipiente no Brasil. No caso do Prodetur II, esse processo ocorre principalmente através dos Conselhos de Turismo, que acompanha o programa de forma pontual, com atuações diferenciadas em cada Pólo. Em que pese as deficiências citadas anteriormente, há um movimento propício a uma maior integração dos diversos segmentos da sociedade, contribuindo para a tomada de decisões governamentais para o desenvolvimento desses Pólos.
A recente implantação do Centro de Informações ao Público-CIP, com acesso via Internet través do Site do BNB/PRODETUR, permite que qualquer cidadão possa acompanhar a evolução dos projetos do seu interesse.
3. Avaliação do Ciclo Operacional
do Programa
O Contrato de Empréstimo 1392/OC-BR estabelece condições gerais para participação no programa, bem como para a elaboração de projetos e acesso aos recursos dos seus diversos sub-componentes. O Ciclo Operacional do Programa pode ser dividido em duas fases, conforme Figura 2, a seguir.
Figura 2 – Ciclo Operacional do Programa
FASE 1
FASE 2
M unic í pio cumpre co m indicado res
de ge st ão
Não
Sim
Cumprimento de requisitos de infra- estrutura
Execução de sub- componentes de
fortalecimneto da gestão municipal
PDITS elaborado e aprovado
Estado obtém sub- empréstimo para Plano de Ação
Estrutura institucional
estadual e local é adequada
Estado cumpre com requisitos fiscais
Execução de sub- componentes de execução de investimentos privados
Novo contrato de sub-empréstimo
Execução de sub- componentes de infra-
estrutura
A primeira fase, que antecede a contratação dos subempréstimos, consiste na formatação da estrutura de execução local, na elaboração do instrumento de planejamento que indicará as ações que integrarão o Programa e na demonstração, pelos Estados, do cumprimento dos requisitos fiscais para contraírem o subempréstimo. Após a contratação, inicia-se a fase de execução. Nos tópicos seguintes, serão abordados os principais aspectos relacionados com essas duas fases.
3.1. Atendimento das Condições Prévias para a Contratação dos Subempréstimos
As condições básicas de elegibilidade que os Estados ou Municípios devem atender para participar do Programa são as seguintes:
a) ter o Plano de Desenvolvimento Integrado do Turismo Sustentável – PDITS elaborado para o pólo, validado pelo respectivo Conselho de Turismo, e aprovado pelo BNB e pelo BID;
b) implantar o Conselho de Turismo do(s) Pólo(s) objeto(s) de investimentos do Programa;
c) implantar a Unidade Executora Estadual (e Municipal no caso do Município ser o tomador do subempréstimo), composta por profissionais com o nível de qualificação previamente acordado com o BID;
d) cumprir com as condições para a contratação do subempréstimo nos termos da legislação nacional em vigor e deste Regulamento Operacional;
e) demonstrar que disporá oportunamente de recursos suficientes à execução do Programa, quanto ao aporte de contrapartida local, de acordo com o cronograma de investimentos;
f) confirmar a nomeação dos Coordenadores dos municípios que compõem o Pólo de Turismo;
g) ter agente prestador de serviços de saneamento básico que cumpra com os requisitos de eficiência e autosustentabilidade financeira, ou que demonstre que vem adotando medidas com vistas a cumprir tais requisitos;
h) firmar os contratos de subempréstimo com o BNB contendo os seguintes aspectos: escopo; dimensionamento; custos por fonte de financiamento; plano de execução; condições financeiras e outros, de acordo com o modelo previamente acordado com o BID;
i) demonstrar a existência de um plano ou catálogo de contas para registro da movimentação dos recursos do Programa, que registre pelo menos, os montantes recebidos das distintas fontes, os bens adquiridos e os serviços e obras contratados, o custo dos investimentos em cada categoria o progresso de atividades e os detalhes relativos ás transferências financeiras feitas aos co-executores para execução dos projetos.
Após a assinatura do Contrato de Empréstimo 1392/OC-BR em 27/09/2002, todos os esforços do BNB concentraram-se nas ações para o cumprimento das cláusulas contratuais necessárias para a elegibilidade do mesmo para desembolso, o que ocorreu em 2/01/2004 quando o BID declarou a elegibilidade para os desembolsos.
Em 16/03/2004, foi formalizado o Primeiro Aditivo ao Contrato de Empréstimo Nº 1392-OC/BR, inserindo alterações em algumas cláusulas consideradas restritivas à execução do Programa, o que possibilitou a assinatura do primeiro contrato de subempréstimo com o Estado do Rio Grande do Norte, no final daquele mesmo ano, e o primeiro contrato de subempréstimo com o Estado da Bahia. As principais alterações incorporadas no referido Aditivo Contratual foram:
• possibilidade dos Estados assinarem o subempréstimo com uma amostra mínima de projetos elegíveis e aprovados para licitação (30% do valor do subempréstimo). Originalmente era requerido 100% de projetos prontos para definir um subempréstimo;
• possibilidade de efetuar desembolsos para obras de infra-estrutura cujos municípios beneficiados estejam em processo de elaboração/ajustes do Plano Diretor Municipal ou ainda analisando as obras caso a caso, para verificar o seu impacto nas áreas urbanas. Originalmente exigia-se Plano Diretor atualizado e em vigor, o que atrasaria grande parte dos investimentos planejados e necessários;
• mecanismos alternativos no tocante aos indicadores fiscais, aplicáveis aos municípios detentores de obras financiadas pelo Programa e cuja manutenção seja de titularidade municipal, inclusive permitindo o financiamento de ações voltadas para melhorar a gestão fiscal desses municípios;
• reconhecimento do PDITS como instrumento de planejamento, mesmo que ainda passível de ajuste, desde que apresente as condições mínimas requeridas pelo Programa para definir a matriz de investimentos prioritários.
3.1.1. Processo de Elaboração dos PDITS
Para acesso aos recursos do PRODETUR/NE-II, o Estado deveria apresentar, para cada Pólo a ser atendido no Programa, um Plano de Desenvolvimento Integrado do Turismo Sustentável – PDITS.
O PDITS, concebido na etapa de preparação do PRODETUR/NE-II, é o instrumento técnico para planejamento, gerenciamento, coordenação e execução das decisões de investimento de longo prazo nos Pólos de Turismo.
A abrangência exigida quando da elaboração dos PDITS’s, a qual incluiu a participação dos municípios e sociedade organizada no processo de diagnóstico e na validação do Plano de Ação, contribuiu sobremaneira para o atraso no início da execução do Programa. Houve dificuldades na aplicação da metodologia participativa, especialmente em grupos que não estão habituados a atuar em processos de planejamento coletivos, como foi o caso dos Conselhos de Turismos.
As diretrizes do Regulamento Operacional para a elaboração do Plano não se mostraram de fácil entendimento pelas equipes estaduais envolvidas na sua preparação, bem assim pelas consultorias de apoio técnico contratadas para a tal fim.
Outra dificuldade com a elaboração do PDITS decorre da extensão dos Pólos de Turismo que, no caso do PRODETUR, abrigam um grande número de municípios com estágios de desenvolvimento turístico distintos, algumas sem oferta de produtos no mercado. Quanto mais extenso o Pólo, maior é a busca por informações,
pesquisas e reuniões com a sociedade. A inexistência de um estudo de demanda preliminar à elaboração do PDITS pode ter contribuído para a pulverização dos recursos.
Todo esse processo demandou um longo prazo, conforme demonstrado a seguir:
Tabela 1 – Ciclo de Elaboração e Aprovação dos PDITS
UF | Pólo | Elaboração e Aprovação do PDITS | ||||
Data Contratação Consultoria | Data envio ao BNB | Validação Conselho Turismo | Aprovação BNB/MTur | Aprovação do BID | ||
BA | Pólo do Descobrimento - Costa do Descobrimento | Não informado | jul/2001 | jul/2003 | out/2003 | jan/2005 |
Descobrimento - Costa das Baleias | nov/2001 | ago/2003 | jul/2004 | jan/2005 | dez/2005 | |
Litoral Sul | nov/2001 | jul2003 | jun/2003 | out/2003 | jan/2005 | |
Chapada Diamantina | nov/2001 | ago/2003 | jun/2003 | abr/2005 | dez/2005 | |
Salvador e Entorno | nov/2001 | jul/2003 | abr/2003 | dez/2003 | jan/2005 | |
CE | Ceará Costa do Sol | dez/2001 | set/2003 | mar/2004 | set/2004 | abr/2005 |
MG | Vale do Jequitinhonha | jul/2003 | dez/2004 | nov/2004 | abr/2005 | jul/2005 |
PE | Costa dos Arrecifes | mai/2002 | set/2003 | jun/2003 | jan/2005 | abr/2005 |
PI | Costa do Delta | fev/2002 | jan/2003 | nov/2003 | mar/2004 | abr/2005 |
RN | Xxxxx das Dunas | out/2001 | fev/2002 | ago/2003 | out/2003 | jan/2005 |
Registre-se que a maior parte dos PDITS foi contratada antes mesmo da entrada em vigor do Regulamento Operacional, com base em um Termo de Referência que foi se ajustando ao longo do processo, incorporando as percepções das consultorias. De acordo com informações de técnicos das UEEs, o processo de elaboração do PDITS foi de aprendizagem e interativo, com ajustes simultâneos no planejamento e no Termo de Referência. Esse processo contribuiu diretamente para a demora na elaboração dos Planos.
Durante as entrevistas realizadas junto às equipes técnicas das UEE’s, foram apresentadas algumas das dificuldades enfrentadas no processo de planejamento para o Prodetur NE/II, conforme explicitadas a seguir:
a) diretrizes do Termo de Referência para o PDITS de difícil assimilação pelas consultorias contratadas para elaboração dos Planos;
b) os Pólos e Áreas de Planejamento eram muito abrangentes. A falta de um critério rígido para definir os municípios do Pólo e a Área de Planejamento que iria receber o investimento resultou em (i) dificuldade gerencial por envolver grande número de municípios; (ii) dificuldade de
reuniões devido à grande distância entre municípios; e (iii) pulverização dos recursos aplicados;
c) dificuldade na priorização das ações – A recomendação do Programa é que as ações prioritárias e a definição do Plano de Ação fossem discutidas no Conselho de Turismo, com base no diagnóstico e nas principais demandas do Pólo para desenvolver o turismo. Ocorre, que nem sempre as prioridades do gestor público são as mesmas indicadas em estudos técnicos. Essa situação é comum em planejamentos participativos onde cada município procura dar prioridade para ações do seu interesse. No caso do Prodetur, o resultado foi um rol de ações prioritárias muito acima da possibilidade de atendimento no Programa;
d) ausência de dados estatísticos.
Porém, mesmo com todas as dificuldades apresentadas pelas UEE’s, no processo de construção do PDITS, os entrevistados reconhecem a sua importância como um instrumento de planejamento, uma vez que possibilita o diagnóstico da situação dos municípios e a identificação das prioridades, destacando-se como aspectos favoráveis:
a) É um instrumento eficaz de planejamento público;
b) a inserção da comunidade no processo de planejamento legitima as proposições e gera compromissos com os resultados por parte da sociedade.
Registrou-se como aspecto a ponderar, o fato de o PDITS não ser utilizado na prática como instrumento balizador das decisões de governo para o Pólo, independente do Programa ou fonte de financiamento. Para tanto deveria ser atualizado, o que não vem ocorrendo.
3.1.2. Processo de Autorização para a Contratação dos Subempréstimos
O tempo decorrido entre o início do processo e a autorização final da STN/PGFN para contratação das operações de crédito também contribuiu para o atraso no início da efetiva execução do Programa.
O quadro a seguir ilustra o tempo despendido no processo, desde a assinatura da Proposta Firme entre o BNB e o Estado, formalizando a intenção de contratar, até a autorização final por parte da STN/PGFN.
Tabela 2 – Processo de Autorização para a Contratação dos Subempréstimos
UF | Valor (US$) | PROPOSTA FIRME | Aprovações do Subempréstimo | ||
Data da Assinatura | BNB | STN | Garantia (PGFN) | ||
BA | 10.000.000,00 | 11/9/2003 | 6/10/2004 | 8/12/2004 | 9/6/2005 |
14.000.000,00 | 5/5/2004 | 14/6/2005 | 8/12/2004 | 23/3/2006 | |
15.000.000,00 | 24/2/2005 | 27/3/2006 | 21/2/2006 | 12/6/2006 | |
CE | 21.100.000,00 | 16/11/2004 | 14/6/2005 | 22/2/2005 | 20/10/2005 |
38.100.000,00 | 16/11/2004 | 14/6/2005 | 22/2/2005 | 20/10/2005 | |
MG | 27.500.000,00 | 20/12/2004 | 23/3/2006 | 29/8/2005 | 29/5/2006 |
PE | 75.000.000,00 | 19/11/2004 | 28/12/2005 | 29/9/2005 | 28/3/2006 |
PI | 15.000.000,00 | 11/11/2004 | 28/12/2005 | 12/12/2005 | 4/7/2006 |
RN | 21.000.000,00 | 15/9/2003 | 20/4/2004 | 16/3/2004 | 16/7/2004 |
Avaliando-se a tabela acima, verifica-se que o processo durou entre 1 e 2 anos, o que pode ser explicado pela dificuldade de alguns Estados em cumprir os requisitos da Lei de Responsabilidade Fiscal e pela burocracia nos procedimentos definidos para acesso à autorização.
3.1.3. Conclusões
A demora entre a assinatura do contrato de empréstimo com o BID e a formalização dos contratos com os estados submutuários foi significativa, especialmente por se tratar da continuidade de um Programa, que apesar de trazer no seu desenho novos conceitos, replica modelos já conhecidos por todos os agentes intervenientes.
No tocante às inovações do PRODETUR/NE-II, a exigência de um planejamento participativo para o desenvolvimento sustentável, representado pelo PDITS, como condição prévia para contratar subempréstimo contribuiu substancialmente para o atraso na partida do Programa.
Contribuiu também para esse atraso a situação fiscal de alguns Estados, cuja restrição inviabilizou a assinatura de subempréstimos nos dois primeiros anos seguidos à contratação do empréstimo.
3.2. Execução do Programa
Após a assinatura dos contratos de subempréstimo, a expectativa era de um avanço rápido na execução do Programa. O planejamento foi bem feito e aceito pelos envolvidos nas reuniões do Conselho do Pólo. Isso deveria minimizar oposições à realização do plano de ação definido no PDITS. O R.O. foi bastante detalhado, apresentando inclusive minutas de termos de referências para agilizar as contratações. As UEE’s já estavam formadas e muitas representavam uma continuidade do PRODETUR/NE-I.
Além disto, em virtude dos contratos de subempréstimo terem sido assinados com uma amostra mínima de 30% de projetos aprovados e prontos para licitar, esperava-se que, no curto prazo, o Programa teria um volume significativo de obras/serviços iniciados.
Os fatores descritos indicavam que a execução dos projetos seria muito rápida, mas não foi o que aconteceu, como será apresentado a seguir. Registre-se como exemplo o Estado do Rio Grande do Norte, que assinou contrato em março de 2004 e só iniciou o processo de desembolso em 2006. Ou seja, o planejamento detalhado e a flexibilização da exigência de 100% de projetos aprovados não se constituíram em garantia de execução mais célere.
Ademais, as condições descritas a seguir, impostas para a implementação de obras de infra-estrutura se colocavam como óbices à imediata execução do Programa, uma vez que a maior parcela dos recursos se destinava a este subcomponente.
a) adotar as medidas necessárias para a mitigação dos passivos ambientais do Programa PRODETUR/NE-I;
b) ter plano diretor municipal em vigor;
c) para os Municípios onde estarão localizadas as infra-estruturas, concluir as atividades relativas ao primeiro módulo de treinamento em gestão municipal;
d) implantar o Conselho Municipal do Meio Ambiente;
e) se a infra-estrutura requer operação e manutenção municipais, o Município deve cumprir os critérios e indicadores de gestão fiscal e administrativa e
f) cumprir com as condições estabelecidas no R.O.
Para acelerar o cumprimento dessas condições, foram tomadas algumas medidas. Com relação aos passivos ambientais, ainda na negociação dos contratos de subempréstimo, foram inseridos como prioritários os projetos voltados para a redução/mitigação desses passivos ambientais. Quanto aos requisitos em relação à liberação de obras de titularidade municipal, algumas regras foram flexibilizadas a
partir da assinatura do 1º aditivo ao Contrato 1392/OC-BR, 16/03/2004, conforme comentado no item “3.1 – Atendimento das condições prévias para a contratação dos subempréstimos”.
Apesar da flexibilização das condições prévias ao desembolso, o programa não teve o avanço físico e financeiro esperado. A seguir, serão explicitadas as principais dificuldades identificadas na execução física e financeira do Programa.
3.2.1. Avaliação da Execução Física
Para a execução física dos projetos constantes das matrizes de subempréstimo, os órgãos co-executores deveriam observar, além das regras dispostas na legislação nacional, estadual e local, as regras do Regulamento Operacional do Programa. Esse foi um dos fatores mais citados pelas UEE’s como determinante para o lento avanço do Programa – dificuldade de ajustar os projetos às regras do Programa.
Entretanto, outros fatores concorreram para dificultar o avanço do Programa, tais como as adversidades climáticas e a mudança de governo, cujos impactos já foram analisados no tópico relacionado à análise da estrutura institucional do Programa.
Nos subtópicos a seguir serão abordados os aspectos mais relevantes que concorrem para a lentidão dos processos, nas diversas etapas dos projetos.
3.2.1.1. Elaboração dos Projetos
A avaliação da consultoria, a partir das entrevistas realizadas, o que é corroborado pelos técnicos do BNB, é de que a etapa de concepção e elaboração dos projetos teve como principais dificuldades:
• os órgãos co-executores têm dificuldade em assimilar as exigências do Regulamento do Programa. Usualmente, esses órgãos conduzem seus projetos sob normas mais flexíveis, à luz dos normativos internos e da legislação brasileira. Para o PRODETUR, o R. O. impõe novos critérios, a exemplo dos estudos de concepção para verificar a viabilidade socioeconômica e estudos ambientais mais complexos, além da discussão dos projetos com a comunidade envolvida, mediante audiências públicas. A falta de familiaridade com o R.O. é agravada sempre que há alteração na equipe do órgão, gerando descontinuidade no processo;
• as regras do R.O. são complexas e de difícil entendimento - são aplicáveis tanto a projetos grandes quanto de menor porte;
• Os órgãos co-executores não priorizam os projetos do Programa e avaliam o PRODETUR/NE-II vis a vis a outros empreendimentos a cargo destes órgãos, como um Programa com muitas exigências para investimentos de porte relativamente pequeno, ocasionando desmotivação e, como decorrência, morosidade na execução das ações;
• os prestadores de serviço (consultorias, projetistas e empreiteiros) contratados no âmbito do Programa desconhecem as regras do PRODETUR NE/II. Mesmo que o Termo de Referência traga essas exigências com clareza, as empresas nem sempre se dão conta que deve ser dado tratamento diferenciado dos demais projetos por elas elaborados. Além disso, há que se entender a obra/serviço no contexto do Programa e dos objetivos a que se propõe;
• O aquecimento do setor imobiliário brasileiro nos últimos anos causou aumento do custo da construção civil e desinteresse das empresas deste setor de participar de algumas licitações por sobrecarga de trabalho;
• no caso de projetos de patrimônio histórico/arquitetônico, o Regulamento Operacional dá mais importância à viabilidade econômica do que ao plano de gestão. A análise socioeconômica deveria ser elaborada não como um requisito à aprovação do projeto, mas como uma proposta de gestão deste bem;
• Como as avaliações socioeconômicas não são exigidas pela legislação brasileira, a percepção de parcela significativa dos participantes das UEE’s é de que a avaliação socioeconômica de projetos é uma exigência despropositada, especialmente quando se trata de obra que utiliza recursos da contrapartida local. Essa exigência compromete a celeridade na aprovação dos projetos e início das obras. Concorre também para o problema: (i) a limitação de técnicos no mercado especializados em sua elaboração; (ii) a dificuldade das UEE’s e órgãos co-executores em adaptar as metodologias aos casos particulares, como em obras de patrimônio histórico e cultural; (iii) as empresas de projetos não costumam considerar esta avaliação durante a sua concepção.
A percepção das UEE´s é de que as regras do Regulamento Operacional são muito complexas e de que o BNB impõe muito rigor na sua observância. Outras dificuldades se adicionam, como a mudança de governo, que leva a mudanças na equipe e na priorização dos projetos, por exemplo. Todos esses fatores contribuem para dificultar a fase de elaboração dos projetos no âmbito do Programa.
Quanto às dificuldades em relação aos estudos de viabilidade socioeconômica, na avaliação da consultoria isso denota uma postura cultural prevalecente no país, que postula que os dirigentes são auto-suficientes para gerir a alocação dos recursos da sociedade. Evidentemente não se deve desprezar a sensibilidade de muitos políticos para antever as necessidades das comunidades que governam. Não obstante, isto não significa que deve-se abandonar ferramentas técnicas existentes
para otimizar a aplicação de recursos escassos e aumentar sua eficiência, incrementando o número de beneficiários.
Com efeito, o fim último da análise socioeconômica é maximizar o bem estar do conjunto da sociedade no longo prazo. Assim sendo, a viabilidade de um projeto é determinada pela melhora de bem estar do conjunto da sociedade, tomando-se os devidos cuidados para que nenhum elemento apresente uma situação de bem estar pior do que a prevalecente na situação sem projeto. Neste último contexto inserem-se as medidas de mitigação/compensação ambiental e de reassentamento involuntário.
A análise socioeconômica, para verificar alternativas de menor custo ou ainda a viabilidade do projeto, impõem-se como um instrumento de apoio à decisão, incorporado ao processo de planejamento e detalhamento de projetos e não apenas como uma exigência do Regulamento Operacional.
A falta de especialização nessa área reflete, não, uma dificuldade em absorver técnicas sofisticadas, mas muito mais a falta de cultura de análise socioeconômica e, portanto, de prática da atividade. Gera-se assim um circulo vicioso, pois, por não haver a cultura, não existem profissionais habilitados, ocasionando o argumento que alimenta a cultura de não fazer a análise econômica. Mesmo em setores onde a viabilidade técnica econômica foi incorporada no passado, como saneamento e transportes, atualmente a análise econômica, quando existente, é uma mera formalidade, e não instrumento de racionalização do projeto.
Por outro lado, a falta de prática repercute em excessos na própria elaboração da análise socioeconômica. De fato, no exclusivo afã de se atender os requisitos, são muitas vezes tomadas opções metodológicas que encarecem a elaboração da análise sem contribuir para melhorar o projeto.
Cumpre ressaltar que os organismos internacionais, especialmente o BID, têm desenvolvido esforços para capacitar técnicos na análise socioeconômica de projetos. O BNB ofereceu um curso em 2005, que contou com a participação de técnicos dos estados e do próprio Banco. Para melhor aceitação desse instrumento, sugere-se a sensibilização dos gestores públicos, mediante resgate de projetos onde a análise econômica efetivamente contribuiu para a sua melhoria, seja pela seleção de uma alternativa mais econômica, seja pela alteração do projeto para ampliar o leque de beneficiários, de modo a ter uma resenha de boas práticas, demonstrando a utilidade de incorporar a análise socioeconômica ao processo de desenvolvimento de projetos desde sua concepção.
3.2.1.2. Processo Licitatório e Acompanhamento de Contratos
De uma maneira geral, os processos licitatórios no âmbito do Programa são morosos, em virtude das disposições legais existentes e das regras adicionais que o Contrato 1392/OC-BR impõe.
Nos últimos anos, os governos estão buscando dar mais agilidade e confiabilidade a esses procedimentos, através dos pregões eletrônicos, que não se aplicam a todas as aquisições. Entretanto, os pregões têm suas limitações e ainda não são utilizadas com maior abrangências na administração pública.
Dentre os principais problemas que afetam essa etapa, podemos destacar:
• Desconhecimento da Lei e dos procedimentos do BID por parte dos técnicos das UEEs e dos órgãos co-executores aos quais os projetos estão vinculados, gerando atraso na condução dos processos;
• Apesar do Programa disponibilizar MINUTAS DE EDITAIS e TRs, as Unidades Técnicas e/ou executores locais têm dificuldades em incorporar tais modelos; muitas vezes utilizam suas próprias minutas, que não atendem às exigências do Programa;
• Dificuldade dos executores na observância das recomendações do BID para a contratação de consultorias, com pré-qualificação, tendo em vista tratar-se de exigências adicionais à legislação brasileira;
• Os processos têm que ser submetidos à procuradoria do Estado e ao BNB, ocorrendo, eventualmente, divergências de entendimento entre esses órgãos;
• É comum não haver prepostos da procuradoria nas Secretarias Estaduais de Turismo. Os processos são enviados à PGE e não têm prioridade de tratamento sobre os demais;
• A duração dos processos licitatórios têm sido superior ao planejado pelos órgãos executores, observando-se a interposição de muitos recursos administrativos, e até na esfera cível, muitas vezes despropositados;
• Algumas UEEs não seguem a orientação do BNB de enviar os processos licitatórios para análise prévia à contratação, podendo gerar problemas para aceite no Programa, se verificados equívocos no processo;
• A maioria das UEE’s não possui sistema de acompanhamentos dos contratos, sendo comum a confecção de aditivos em data muito próxima ou mesmo posterior à vigência do contrato.
3.2.1.3. Licenciamento Ambiental
O Brasil tem uma das legislações ambientais mais completas do mundo. Em 1981 foram estabelecidos objetivos e instrumentos da Política Nacional de Meio Ambiente (Lei 6.938/81), considerando a conciliação do desenvolvimento econômico com a preservação ambiental e qualidade de vida. Esta mesma Lei criou o Sistema Nacional de Meio Ambiente, integrado por um órgão colegiado: o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA). Este colegiado é composto por representantes de ministérios e entidades setoriais da Administração Federal, diretamente envolvidos
com a questão ambiental, bem como de órgãos ambientais estaduais e municipais, de entidades de classe e de ONGs.
Entretanto, a sua implementação tem encontrado muitos percalços. Um deles reside na subjetividade de alguns conceitos definidos na Constituição Federal, como desenvolvimento e sustentabilidade. Outro problema seria o conflito de atribuições dos entes integrantes do CONAMA. Os problemas citados geram ambigüidade de interpretação e ensejam demora na liberação da licença, ou mesmo interpelação judicial para a sua cassação, interrompendo a execução da obra.
O acompanhamento do cumprimento das condicionantes das licenças ambientais por parte desses órgãos também se coloca como uma dificuldade no Programa. Alguns órgãos co-executores não possuem sistemática para acompanhamento das exigências ambientais e/ou não possuem especialistas ambientais em seus quadros. O órgão ambiental não acompanha a execução das obras para verificar o cumprimento das condicionantes das licenças. A verificação é feita apenas na licença de operação. As UEE’s também não contam, em sua maioria, com especialistas em meio ambiente. As empresas contratadas para a realização da supervisão das obras também não monitoram esses condicionantes, como constatado em recente Relatório de Salvaguardas Ambientais elaborado pelo BID.
Foi relatada também a intervenção do Ministério Público na fase de execução do Programa e após o início da execução das obras, com questionamentos que podem resultar em paralisações, a exemplo do que ocorreu no Rio Grande do Norte, com a obra do saneamento de Pium/Cotovelo, no Pólo Costa das Dunas, que registra paralisação de mais de um ano.
O BNB tem indicado o descumprimento dos condicionantes ambientais nos seus relatórios de vistoria às obras. Porém, não tem sido eficaz em fazer cumprir o disposto nas licenças por parte dos órgãos executores estaduais, atribuição específica dos Órgãos Ambientais. A única sanção aplicável pelo BNB seria a suspensão de desembolsos.
3.2.1.4. Desapropriações
O problema com desapropriações e reassentamentos é bastante complexo. A responsabilidade geralmente é dos órgãos executores, os quais, na sua maioria, realizam as desapropriações das áreas de intervenção concomitantemente com o avanço das obras, ao invés de previamente ao início das mesmas, conforme indica a Política do BID e mesmo o Regulamento Operacional do Programa. Isto tem repercutido freqüentemente em atrasos nos cronogramas de execução das obras ou até mesmo na necessidade de alterações no projeto original, devido à não obtenção de áreas previstas, as quais deveriam ter sido negociadas previamente.
Os órgãos executores alegam dificuldades no planejamento das desapropriações. Há riscos de novas ocupações, caso não seja imediatamente implantada a obra na área desapropriada. Por outro lado, em não ocorrendo a
desapropriação prévia ao início das obras é possível que haja paralisação das mesmas, a exemplo do que ocorre no Estado do Ceará, cujas obras rodoviárias registram significativo atraso na execução, principalmente em função de desapropriação não efetivadas em tempo hábil.
A questão orçamentária também é relevante nesse processo. Nem sempre o órgão responsável pela execução da obra tem a dotação orçamentária para o pagamento das desapropriações. Um exemplo dessa situação é o caso das rodovias. Cabe ao DER, órgão executor, fazer o cadastro das desapropriações, mas, o pagamento é de responsabilidade de outro órgão, que não dá a devida prioridade que o Programa requer.
Também tem comprometido o avanço de algumas obras a não liberação, no tempo adequado, de áreas de Patrimônio da União, áreas de maior sensibilidade ambiental e que necessitem de autorizações especiais do órgão ambiental, bem como a relocação de postes de energia elétrica e telefonia.
3.2.1.5. Problemas Específicos em Relação às Ações Globais
As ações globais, que deveriam anteceder as obras de infra-estrutura, têm avançado muito lentamente em relação às demais ações do Programa.
A seguir, um resumo da situação de execução de cada uma delas:
• Planos Diretores Municipais - O Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001), determinou que os municípios com mais de 20 mil habitantes e aqueles localizados em localidades turísticas deveriam elaborar ou atualizar os seus planos diretores até outubro/2007, prazo posteriormente prorrogado para junho/2008. Em decorrência da exigência legal, os municípios priorizaram essa ação, tendo sido apoiados pelo Ministério do Turismo, que aportou recursos da União através de Convênios. Como indica o Relatório de Progresso de junho de 2008, a maioria dos municípios dos Pólos se encontra hoje com seus Planos Diretores em estágio avançado de elaboração/revisão, com perspectiva de conclusão para o início de 2009. Outros municípios que, por limitações fiscais não tiveram acesso aos recursos da União, serão apoiados pelo Estado, que alocará recursos do financiamento para esse fim, a exemplo do Estado do Piauí, que contratou recentemente consultoria para a realização dos trabalhos;
Dos 83 municípios que compõem a Área de Planejamento do Prodetur NE/II, 26 são beneficiados com recursos para elaboração de Planos Diretores Municipais. No total, o Programa apóia a elaboração de 61 PDMs, dos municípios dos Pólos Turísticos;
• Fortalecimento da Gestão Municipal – em que pese o esforço do BNB e Mtur, que realizaram seminário de sensibilização envolvendo as UEEs e municípios dos Pólos, esta ação não avançou como esperado, mesmo
constando das matrizes de subempréstimo. Como a gestão do Programa em cada Estado cabe às Secretarias de Turismo/UEE, estas não priorizaram a execução dessas ações. A prova é que até o momento em nenhum Estado a execução foi iniciada. O Estado da Bahia enviou os respectivos projetos em 2006, cuja análise indicou a necessidade de ajustes, sendo que os projetos só foram reenviados ao Banco no final de novembro/2008. Alguns Estados, como Ceará e Pernambuco ainda não iniciaram mobilização no sentido de trabalhar esta ação no Programa. Os Estados do Piauí e do Rio Grande do Norte contrataram consultoria para elaboração do diagnóstico e plano de ação e Minas Gerais se mobiliza para fazê-lo no curto prazo, com Termo de Referência elaborado e apresentado ao BNB;
• Capacitação Profissional e Empresarial – Demonstra um avanço mais significativo. Há ações em fase final de conclusão no Pólo do Descobrimento (BA). Os pólos Ceará Costa do Sol (CE), Costa das Dunas (RN), Salvador e Entorno (BA) e Litoral Sul (BA) têm projetos elaborados e aprovados, além de convênios firmados junto ao MTur para a sua execução. No caso do Ceará, foi firmado contrato com o SEBRAE para a capacitação profissional, mas, o processo encontra-se paralisado, para ajuste no plano de ação. Os Estados de Pernambuco e Piauí já contrataram consultoria e estão elaborando os projetos para os respectivos pólos;
• Planos e Campanhas de Marketing – Essa ação ainda não foi iniciada por nenhum dos Estados submutuários. Ocorre que a regra do Programa indica a necessidade e um estudo prévio de demanda que oriente os planos e campanhas de marketing. Esse estudo não foi realizado como previsto, conforme destacado na análise da atuação do Ministério do Turismo, constante do tópico 2.3 deste relatório.
O baixo desempenho dessas ações globais pode ser atribuído dentre outros, aos seguintes aspectos:
• ações não são consideradas prioritárias pelos gestores públicos estaduais que coordenam o Programa. As obras ainda se colocam como prioritárias;
• As UEEs não tem na sua equipe técnicos com o conhecimento e a habilidade para a condução dessas ações junto aos municípios e demais parceiros;
• Dificuldades na relação entre Estado e Municípios;
• Dificuldade de acesso aos recursos da União por parte dos Municípios - quando da composição de fontes das matrizes de subempréstimo, foi definido que as ações globais, na maioria dos casos, receberiam apoio da União, através de convênios com o MTur. Por força da Instrução Normativa nº 1 do Senado Federal, ações de titularidade municipal, como planos diretores e fortalecimento da gestão municipal só poderiam ser realizados diretamente pelos convenentes, no caso os municípios. A maioria dos municípios, por não atender aos requisitos fiscais exigidos para a assinatura de convênios com a União, não avançaram nessas ações;
• no caso específico dos Planos de Marketing, os mesmos não avançaram em função da inexistência do Estudo de Demanda.
Alguns órgãos estaduais já trabalham com atividades voltadas para o fortalecimento dos municípios, a exemplo das secretarias de meio ambiente, turismo e desenvolvimento urbano, seguindo diretrizes das políticas públicas definidas em nível nacional. O BNB tem buscado suprir a deficiência das UEE’s incentivando o apoio técnico desses órgãos.
3.2.1.6. Ações Realizadas pelo BNB para o Avanço da Execução
Na busca por maior celeridade na execução do Programa, além da Revisão do Regulamento Operacional, com a geração de Instruções Normativas, permitindo melhor entendimento das regras do Programa, o BNB promoveu, ao longo do período, eventos envolvendo os parceiros executores, com destaque para os seguintes:
2003
• realização do Curso de Especialização em Avaliação de Impactos Ambientais
- com a participação de técnicos dos Estados e do BNB;
2004
• realização da Missão de Arranque, quando foram reunidos os técnicos das UEE’s e órgãos executores com consultores do BID e técnicos do BNB, em Fortaleza, com o objetivo de discutir as regras do Programa, entender o Regulamento Operacional, conhecer os fluxos operacionais e as atribuições/responsabilidades de cada participante do Programa;
• Formalização de aditivo contratual para flexibilização de cláusulas do Contrato 1392/OC-BR referentes a condicionantes prévios ao desembolso para obras de infra-estrutura;
• Realização do Seminário sobre Aspectos Ambientais do PRODETUR/NE-II com a participação de representantes dos órgãos ambientais envolvidos com o Programa, Unidades Executores e Banco do Nordeste ;
2005
• Realização do Curso de Avaliação Socioeconômica, com a participação de técnicos do BNB, UEE’s e Órgãos Executores;
• Seminários de Sensibilização com os Gestores Municipais, com o objetivo de inserir os municípios nos processos, gerando, conseqüentemente, um maior envolvimento das comunidades locais com as propostas e metas do Programa;
• Realização do Seminário para Instruções sobre a nova Política de Aquisições do BID, com a participação de técnicos das UEE’s, em Fortaleza;
• Realização do Seminário de Apresentação da Metodologia de Elaboração do Relatório Final de Projeto (Project Completion Report - PCR);
2006
• Capacitação das UEE’s na utilização do SAFF – Sistema de Administração Física, Financeira e Contábil de Projetos - que faz o acompanhamento e gerenciamento do PRODETUR/NE-II;
2007
• Redefinição do fluxo de análise dos projetos apoiados pela União – Termo de Cooperação Técnica.
Além desses eventos, o BNB vem disponibilizando apoio técnico contínuo às UEEs em todas as fases dos projetos – da concepção à implementação. Esse apoio se materializa, por exemplo, nas reuniões com as consultorias contratadas para elaborar os projetos, orientando-se quanto às regras do Programa, condução dos processos licitatórios, disponibilizando minutas de TRs e Editais.
Na esfera institucional, a partir de 2007 intensificaram-se as articulações entre a Diretoria do BNB e os Secretários de Turismo Estaduais, buscando identificar gargalos e soluções conjuntas para acelerar o ritmo do Programa. Há um canal de comunicação favorável também entre o BNB e o Ministério do Turismo, na perspectiva de apoio aos Estados. Entretanto, conforme explicitado no tópico que analisou a estrutura institucional do Programa, é necessário aperfeiçoar a sistemática de acompanhamento, propiciando a geração de uma agenda de compromissos e sua monitoração, inclusive das reuniões do Comitê Consultivo do Programa.
3.2.1.7. Projetos Concluídos
O Anexo IV lista os projetos concluídos até novembro de 2008 no âmbito do PRODETUR/NE-II. Ele expressa tanto os projetos financiados quanto os projetos realizados com recursos da contrapartida local, que têm maior representatividade.
O controle financeiro do Programa registra que as ações concluídas absorveram recursos da ordem de US$ 28,5 milhões de financiamento, equivalentes a apenas 12% dos recursos previstos para a categoria Custos Diretos, que abriga os projetos a serem executados no âmbito do Programa.
Quanto aos recursos da contrapartida local, confirma-se o esforço inicial nas ações de planejamento, tais como PDITS e Planos Diretores, além da preparação dos
projetos para a execução de obras. Também há algum avanço em obras, grande parte delas iniciadas antes da entrada em vigor do Regulamento Operacional.
Considerando-se que o primeiro contrato de subempréstimo foi assinado em 2004 e que o processo de contratação com os submutuários encerrou-se na metade do ano de 2006, o Programa tem um percentual de projetos concluídos abaixo do esperado.
No tópico seguinte será avaliada a perspectiva de conclusão dos demais projetos previstos no Programa.
3.2.1.8. Perspectivas de Conclusão dos demais Projetos
Identificadas as ações em execução ou ainda não iniciadas, foi realizado um levantamento junto às UEE’s quanto ao tempo previsto para a conclusão dessas intervenções. O resultado deste levantamento é apresentado no Anexo V. Nesse anexo, as ações foram agrupadas por Estado e por prazo de execução, indicando-se que há ações que demandam até 3 anos adicionais para a execução.
Pelo que indica o anexo citado no parágrafo anterior, tem-se que grande parte dos projetos estará concluída no prazo de 1 ano. Entretanto, o prazo final para desembolsos no âmbito do Programa encerra-se em set/2007, o que não é suficiente para abrigar a execução de todas as ações. Há um número razoável de projetos ainda não iniciados, cujo cronograma extrapola o prazo do Programa. Além disto, obras em execução ou em fase de licitação também demandam prazo além do contratualmente pactuado.
Observa-se ainda que algumas ações relevantes demandam em torno de 2 anos, tais como as relacionadas com resíduos sólidos, urbanização, patrimônio histórico e capacitação. Todos esses subcomponentes têm baixo desempenho de execução e não têm sido priorizados pelos Estados submutuários. Poucos projetos têm cronograma que demandam acima de 2 anos adicionais de prorrogação. Entretanto, se referem a ações de capacitação profissional e empresarial que se colocam como necessárias e prioritárias para o Programa.
Essa situação sinaliza a necessidade de que sejam envidados esforços para a superação dos problemas existentes e a construção de um Plano de Ação factível, com definição de prazos e responsáveis, devendo o mutuário disponibilizar apoio técnico e realizar o contínuo monitoramento desse Plano.
3.2.1.9. Obras e Serviços constantes das matrizes e ainda não iniciadas – estágio de preparação
As matrizes de subempréstimo atuais apresentam 120 ações ainda não licitadas, envolvendo recursos do financiamento e da contrapartida local. Destas, 68 ainda não
foram apresentadas ao BNB para análise e sobre as mesmas o BNB não há informações atualizadas a sobre o seu estágio de preparação.
Tabela 3 – Ações com Recursos a Comprometer
ESTADO SUBMUTUÁRIO | STATUS | |||||
TR's não apresentados | Projetos não apresentados | TR's/Projetos em Ajuste | TR's/Projetos em Análise | TR's/Projetos Aprovados | TOTAL | |
BAHIA | 3 | 5 | 7 | 1 | 3 | 19 |
CEARÁ | 1 | 3 | 5 | 0 | 2 | 11 |
MINAS GERAIS | 1 | 15 | 3 | 2 | 6 | 27 |
PERNAMBUCO | 6 | 9 | 12 | 0 | 3 | 30 |
PIAUÍ | 3 | 14 | 1 | 1 | 2 | 21 |
RIO GRANDE DO NORTE | 1 | 7 | 3 | 0 | 1 | 12 |
TOTAL | 15 | 53 | 31 | 4 | 17 | 120 |
Do total de ações ainda não licitadas, 56 ações tem previsão de apoio de recursos da União (Mtur), 51 com recursos do financiamento e 13 com recursos do Estado. Do total de ações previstas com recursos da contrapartida federal, 36 ainda não tem convenio firmado com o Mtur.
Quanto aos subcomponentes correspondentes a essas ações, verifica-se que 77 ações estão relacionadas ao Componente 1 – Fortalecimento da Gestão Municipal, 37 ao Componente 2 - Planejamento, Capacitação e infraestrutura e 6 ao Componente 3
– Setor Privado – capacitação e marketing. A maioria dessas ações diz respeito ao Fortalecimento Municipal, capacitação e planos e campanhas de marketing, o que corrobora a informação de que não foi dada a devida prioridades às ações globais, consideradas estruturais para o desenvolvimento do turismo.
A partir dessas informações e da identificação das principais dificuldades das UEEs e órgãos executores para implementar tais ações, o Banco do Nordeste irá formatar uma agenda de trabalho com vistas a acelerar o andamento das ações ainda não licitadas, para que ocorram dentro do novo prazo indicado para o desembolso final no âmbito do Programa. Essa agenda deverá necessariamente observar as seguintes diretrizes:
• dar atenção especial aos TR’s e projetos que ainda não foram apresentados ao Banco para análise;
• verificar se há fonte de recursos alocada para a elaboração dessas ações;
• disponibilizar apoio técnico para preparação dos TRs e minutas de editais;
• monitorar o andamento das ações já aprovadas e em ajuste nos Estados;
• avaliar com os Estados a pertinência de substituição de ações ou remanejamento de fontes.
3.2.1.10. Conclusões
Os problemas relacionados diretamente ao ciclo operacional do Programa podem ser resumidos nos seguintes itens:
• dificuldade de entendimento das regras do Programa por parte dos órgãos executores, empresas executoras e supervisoras para a elaboração, execução ou acompanhamento de projetos. O Programa tem regras mais complexas que as usuais, não fazendo distinção de aplicação em virtude do porte do projeto;
• aumento do número de obras em execução no país provocou dificuldade na contratação de mão-de-obra especializada e gerou aumento dos custos no setor de Construção Civil, elevando o orçamento das obras, que demandam mais recursos do Programa;
• limitação de consultorias especializadas nas metodologias de viabilidade socioeconômicas aplicáveis ao Programa;
• superposição de instâncias de análise, como no caso dos processos licitatórios;
• ambigüidade na interpretação da legislação ambiental, inclusive quanto às atribuições dos entes envolvidos, o que por vezes leva ao embargo das obras. Os órgãos ambientais também têm sido morosos na emissão de licenças ambientais;
• impedimentos legais para a assinatura de convênios com municípios;
• dificuldade na obtenção de recursos para desapropriações;
• falta de atenção das empresas supervisoras quanto ao cumprimento dos condicionantes ambientais estabelecidos para a execução dos projetos, possibilitando a geração de passivos ambientais;
• adversidades climáticas interferem no cumprimento dos cronogramas de algumas obras rodoviárias e de saneamento.
Os problemas citados são potencializados pelas dificuldades existentes na estrutura organizacional do Programa, descritas no tópico deste Relatório.
Esses problemas implicaram baixo desempenho na execução dos projetos, o que pode ser atestado pela pequena quantidade de projetos concluídos, que correspondem a apenas 12% dos recursos previstos para a categoria Custos Diretos das matrizes de subempréstimo.
Diante do exposto, afigura-se necessário um maior esforço dos Estados submutuários, com apoio do BNB e Mtur, para superar as dificuldades existentes, imprimindo maior celeridade na preparação dos seus projetos prioritários, de forma a comprometer no curto prazo os recursos disponíveis e na resolução dos problemas que impactam a conclusão dos projetos em execução. Todo esse esforço deverá ser
direcionado para o término do Programa num prazo o mais aproximado possível daquele estabelecido em contrato e já prorrogado – setembro/2009.
3.2.2. Avaliação da Execução Financeira
Na posição de 30.11.2008, o Programa registra cerca de 80% de comprometimento dos recursos do financiamento (obras/serviços executados, em execução e licitados) e 38% de desembolsos efetuados. A tabela apresentada a seguir ilustra o desempenho global do Programa e a performance de cada Estado com relação aos recursos do financiamento:
Tabela 4 – Performance de Comprometimento e Desembolso do Programa Posição: 30.11.08 – tx Câmbio US$ 1,00=R$2,235
SUB- MUTUÁRIO | DATA DO CONTRATO | % COMPROMETIMENTO | % DESEMBOLSO |
BAHIA | Dez/04; jan/06; jun/06 | 84% | 75% |
CEARÁ | Ago/05; out/05 | 88% | 48% |
MINAS GERAIS | Maio/06 | 51% | 32% |
PERNAMBUCO | Março/06 | 81% | 15% |
PIAUI | Jun/06 | 51% | 16% |
RIO G NORTE | Dez/04 | 74% | 42% |
(*) considerando-se apenas os valores da Categoria Custos Diretos das Matrizes de Subempréstimo
Com relação aos percentuais de comprometimento, consideram-se os valores vinculados a projetos concluídos, em execução e licitados a contratar, em relação ao total de recursos previstos para a categoria Custos Diretos, que abriga os projetos a serem encaminhados pelos Estados, para execução com recursos do financiamento. Com relação ao comprometimento de recursos, verifica-se o seguinte:
• os Estados da Bahia, Ceará, Pernambuco e Rio Grande do Norte apresentam melhor desempenho quanto ao comprometimento de recursos do financiamento, estando próximos de alcançar o comprometimento total;
• o bom desempenho em termos de comprometimento dos Estados da Bahia, Ceará e Pernambuco deve-se à concentração de projetos em grandes obras de infra-estrutura, que absorvem maior volume de investimentos;
• o Estado do Rio Grande do Norte, apesar de contar com um dos subempréstimo de menor valor, correspondente a cerca de 10% dos recursos totais do Programa e de ter sido primeiro Estado a subcontratar, o que ocorreu em 2004, ainda tem 25% de recursos a comprometer;
• os Estados do Piauí e Minas Gerais, os últimos a assinar contrato de subempréstimo, também concentraram recursos em obras de infra- estrutura, mas, mesmo assim, não avançaram muito no comprometimento dos recursos do financiamento. Ressalte-se que são os Estados com contratos de menor valor.
Quanto ao desembolso de recursos do financiamento, verifica-se o seguinte:
• o Estado da Bahia foi o que mais avançou em termos de desembolso de recursos, tendo desembolsado 75% dos recursos previstos;
• o Estado do Rio Grande do Norte, só conseguiu desembolsar 42% dos recursos previstos em sua matriz de financiamento, apesar de já ter comprometido 74% dos recursos do financiamento. O fator preponderante para esse desempenho é o fato de haver uma obra paralisada há mais de um ano, por força de questionamentos do Ministério Público e que demanda uma parcela significativa dos recursos comprometidos;
• no caso de Pernambuco, embora 81% dos recursos esteja comprometido, o desembolso é de apenas 15%, com indicativos de um melhor desempenho em 2009, em função de grandes obras que estão em fase inicial de execução. Trata-se do subprograma de maior montante (1/3 dos recursos do Programa);
• o Ceará apresenta uma concentração grande dos valores comprometidos em obras de infra-estrutura, cujos cronogramas previam conclusão no início de 2008. Contudo, essas obras apresentam atraso significativo em sua execução, mas, devem ser concluídas no primeiro semestre de 2009;
• o Estado de Minas Gerais apresenta desembolso de boa parte dos recursos comprometidos, concentrados em duas grandes obras de saneamento nas sedes dos municípios de Serro e Diamantina; Os recursos a comprometer serão absorvidos na sua maioria pela obra da Rodovia Milho-Verde/Serro, cujo projeto se encontra em fase de elaboração;
• o Estado do Piauí também tem a maior parcela dos recursos comprometidos concentrada em apenas uma obra, que está em execução. Entretanto, o desembolso de recursos corresponde a menos de 1/3 dos recursos comprometidos.
O Programa tem registrado avanços e recuos ao longo de sua implementação. Isso ocorre não apenas em função dos diversos problemas na execução física dos projetos, conforme explicitado no tópico 3.2.1 deste Relatório. Além dos problemas citados, concorreram para o atraso no andamento do Programa alguns aspectos da conjuntura econômica do país, que serão analisados no tópico 3.2.2.1. Em seguida, a execução financeira será analisada do ponto de vista dos componentes/subcomponentes, incluindo os recursos da contrapartida local.
3.2.2.1. Impacto da Variação Cambial no Comprometimento dos Recursos do Financiamento
No Relatório de Progresso do primeiro semestre de 2008 há um quadro destacando a valorização da moeda brasileira frente ao dólar americano. O relatório utilizava a taxa do final do 1° semestre de 2008 que correspondia a US$ 1/ R$1,60. O impacto dessa valorização acentuou a diminuição dos recursos disponíveis em moeda local, para a execução dos projetos no âmbito do Programa. A tabela a seguir mostra o impacto desta valorização do real no orçamento do Programa.
Tabela 5 – Alteração do orçamento do Programa em reais causada pela variação cambial
ESTADO / Nº do Contrato | ORÇAMENTO DO PROGRAMA EM MOEDA LOCAL | ||
CONSIDERANDO-SE A TAXA DE CÂMBIO DA DATA DE CADA SUBEMPRÉSTIMO | CONSIDERANDO-SE A TAXA DE CÂMBIO DO FINAL DO 1° SEMESTRE DE 2008 (US$=R$1,60) | ||
Valor-R$ mil | Valor-R$ mil | Variação (%) | |
BAHIA 1º Contrato | 27.859 | 16.000 | -43% |
BAHIA 2º Contrato | 32.759 | 22.400 | -32% |
BAHIA 3º Contrato | 33.768 | 24.000 | -29% |
CEARÁ 1º Contrato | 49.282 | 35.040 | -29% |
CEARÁ 2º Contrato | 89.207 | 60.960 | -32% |
MINAS GERAIS | 56.744 | 44.000 | -22% |
PERNAMBUCO | 127.518 | 120.000 | -6% |
PIAUÍ | 34.017 | 24.000 | -29% |
XXX XXXXXX XX XXXXX | 00.000 | 34.080 | -45% |
VALOR TOTAL E VARIAÇÃO MÉDIA | 513.187 | 380.480 | -26% |
Fonte: Relatório de Progresso 30.06.2008
Outra variação econômica que reduziu a quantidade de projetos possíveis de serem executados com o orçamento inicial do PRODETUR/NE-II foi a forte inflação ocorrida no segmento da construção civil, causada pelo aquecimento deste setor. Na data de assinatura do contrato de empréstimo, setembro de 2002, o INCC (Índice Nacional de Custo da Construção da Fundação Getúlio Vargas) era 228,576 e em outubro de 2008 esse índice foi de 405,090. Ou seja, se fosse feito um orçamento em reais em setembro de 2002 para as obras do PRODETUR/NE-II, hoje poderiam ser executados apenas 60% dessas obras.
Um efeito positivo da valorização do real e da inflação é a necessidade de executar menos projetos fisicamente para se conseguir um bom percentual de execução orçamentária. Esse efeito pode ser percebido na tabela a seguir. Considera-se como comprometimento os recursos vinculados a projetos concluídos, em execução, licitados e em processo de licitação.
Tabela 6 – Impacto da variação cambial no comprometimento de recursos do financiamento
(US$ mil)
SUBMUTUÁRIO | Comprometimento dos Recursos do Financiamento | |||||
2º Semestre de 2007 (US$=1,77) | 1º Semestre de 2008 (US$=1,60) | 30/11/2008 (US$=2,235) | ||||
Valor | % | Valor | % | Valor | % | |
BAHIA | 33.298 | 85% | 36.755 | 94% | 32.675 | 84% |
CEARÁ | 51.903 | 87% | 60.509 | 101% | 53.063 | 88% |
MINAS GERAIS | 13.117 | 48% | 15.294 | 56% | 14.145 | 51% |
PERNAMBUCO | 49.519 | 66% | 61.431 | 82% | 60.747 | 81% |
PIAUÍ | 6.720 | 45% | 9.375 | 63% | 7.695 | 51% |
XXX X. XXXXX | 00.000 | 88% | 18.847 | 96% | 15.698 | 74% |
T O T A L 171.767 | 73% | 202.211 | 86% | 184.023 | 77% | |
(*) Considerando-se a parcela das matrizes correspondente aos Custos Diretos.
Analisando-se a tabela acima, verifica-se que a valorização do real colaborou com a maior parcela do avanço no comprometimento de recursos entre o 2º semestre de 2007 e o 1º semestre de 2008, que foi da ordem de +13%. Isso porque a variação percentual entre as taxas de câmbio dos dois semestres ficou em cerca de -9,6%.
Inversamente, a recente valorização do dólar implicou na diminuição do comprometimento de recursos do Programa entre a posição do final do 1º semestre/2008 e a posição de 30/11/2008. Nesse período, o comprometimento baixou de 86% para 77%, variando -8,99%. Entretanto, a variação entre as taxas de câmbio dos períodos citados ficou em +40%. Ou seja, o programa teria registrado o comprometimento total dos recursos se a taxa de câmbio vigente no final do 1° semestre de 2008 tivesse sido mantida.
Caso o cenário atual da taxa de câmbio perdure, o programa ainda precisa avançar em 23% para alcançar o comprometimento total dos recursos do financiamento. A desvalorização do real permite que novos projetos sejam incluídos nas matrizes dos Estados, ensejando a necessidade de um esforço maior por parte dos mesmos.
O mercado trabalha atualmente com uma taxa de dólar projetada de US$=R$2,00. Porém, a oscilação econômica, fruto da crise financeira mundial, impede a realização de previsões confiáveis acerca da evolução da taxa de câmbio. É preciso muito cuidado na definição da taxa projetada para efeito de inclusão de mais projetos no Programa, de modo a garantir os recursos necessários para a sua execução.
Para tanto, deverá ser envidado um esforço no sentido de redimensionamento das matrizes de subempréstimo, de modo a comprometer o mais rapidamente
possível os recursos disponíveis. Percebe-se também que, em todas as situações previstas na tabela acima, os Estados de Minas Gerais e Piauí precisam envidar um esforço ainda maior que os demais Estados.
3.2.2.2. Avaliação do Comprometimento dos Recursos do Financiamento por Subcomponentes
A tabela a seguir demonstra o comprometimento dos recursos do Programa, tomando-se como referência o somatório de todas as matrizes de subempréstimo.
Tabela 7 – Comprometimento de recursos do financiamento por componente e subcomponente
Posição 30/11/2008
SUBMUTUÁRIO | Matrizes de Subempréstimo Valor (US$ mil) | Recursos Comprometidos | |
Valor (US$ mil) | % | ||
2. CUSTOS DIRETOS | 237.658 | 184.023 | 77% |
2.1 Fortalecimento Municipal | 61.076 | 13.649 | 22% |
Gestão Fiscal | 1.683 | 14 | 1% |
Gestão Turística | 1.718 | 320 | 19% |
Gestão de Resíduos Sólidos | 3.627 | 702 | 19% |
Proteção e Conservação de Recursos Naturais | 9.591 | 1.345 | 14% |
Proteção e Conservação do Patrimônio Histórico e Cultural | 17.809 | 3.777 | 21% |
Urbanização de Áreas Turísticas | 26.648 | 7.491 | 28% |
2.2 Planejamento, Capacitação e Infra- estrutura | 175.083 | 170.016 | 97% |
Planejamento Estratégico e Preparação de Projetos | 10.699 | 6.723 | 63% |
Campanhas de Conscientização | 500 | 0 | 0% |
Capacitação Profissional | 2.693 | 984 | 37% |
Saneamento e Água Potável | 58.244 | 50.249 | 86% |
Obras de Infra-estrutura | 102.947 | 112.059 | 109% |
2.3 Promoção de Investimentos Privados | 1.499 | 358 | 24% |
Fonte: Relatório de Progresso
Avaliando-se a tabela acima, percebe-se que os subcomponentes relacionados ao Componente 2, que envolve as obras de infra-estrutura e saneamento e têm maior representatividade financeira no Programa, foram os que tiveram mais avanço quanto ao comprometimento dos recursos, alcançando comprometimento de 97%. O subcomponente Obras de Infra-estrutura já ultrapassa o valor previsto nas matrizes de subempréstimo, considerando-se a taxa de câmbio da posição de 30/11/2008.
Quanto ao subcomponente Campanhas de Conscientização, verifica-se que não há projetos previstos. Isso ocorreu em função das ações nele previstas também constarem em outros subcomponentes e pelo fato de não fazer sentido realizar campanhas dissociadas de ações efetivas do Programa. Ademais, não havia anexo no Regulamento Operacional que orientasse a sua execução. Por isso, o BNB orientou os Estados a desconsiderar esse subcomponente.
Já os componentes 1 e 3 não registraram desempenho satisfatório, com avanço de 22% e 24%, respectivamente, confirmando que as ações globais não estão sendo priorizadas. No componente 1 o avanço maior registra-se no subcomponente urbanização de orlas, que também se constitui em obra de infra-estrutura, porém de titularidade municipal. Isso corrobora a avaliação de que as obras de infra-estrutura estão sendo priorizadas, em detrimento das ações globais.
O subcomponente Planos e Campanhas de Marketing avançou pouco em função das limitações impostas em relação à necessidade de estudo de demanda previamente à elaboração de planos e campanhas de marketing.
Diante do exposto, verifica-se a necessidade de impor maior celeridade na preparação e licitação de projetos dos subcomponentes com desempenho mais lento, o que de certa forma já está sendo feito pelo BNB, conforme descrito no tópico 4.2.2.6 acima. Uma boa medida para alavancar as ações globais seria um aporte adicional de recursos do financiamento aos projetos de capacitação profissional e empresarial, que já se encontram aprovados e cuja demanda de recursos não foi totalmente suprida com os recursos da contrapartida local.
Verifica-se também a necessidade de ajustes na matriz do Contrato de Empréstimo 1392/OC-BR, para adequá-la às necessidades atuais do Programa. No tópico seguinte, será realizada a comparação entre a matriz do Contrato entre o BID e BNB e as Matrizes de Subempréstimo firmadas entre o BNB e os Estados.
3.2.2.3. Avaliação da Matriz do Contrato 1392/OC-BR
A matriz do Contrato 1392/OC-BR foi definida quando a maioria dos PDITS ainda não havia sido elaborada. No decorrer do Programa, verificou-se que a matriz estimada inicialmente não estava de acordo com a necessidade demandada pelos submutuários, que ainda dão maior prioridade às obras de infra-estrutura.
Ocorre também que a inflação ocorrida no setor de construção civil, conforme anteriormente descrito, implicou no aumento dos orçamentos das obras, demandando mais recursos do Programa.
A tabela 8 compara a matriz de empréstimo com o resumo das matrizes de subempréstimo contratadas.
Tabela 8 – Comparação da Matriz do Empréstimo com as Matrizes de Subempréstimo
(US$)
b-componente | Matriz Contrato 1392/OC-BR | Matrizes Subcontratadas | ||||||
BID | LOCAL | TOTAL | % | BID | LOCAL | TOTAL | % | |
ADMINISTRAÇÃO E SUPERVISÃO | 2.200.000 | 10.750.000 | 12.950.000 | 3,2% | 2.198.694 | 3.203.172 | 5.401.866 | 1,1% |
Unidades Executoras | 0 | 10.000.000 | 10.000.000 | 2,5% | 0 | 3.203.172 | 3.203.172 | 0,6% |
Revisão Técnica Externa | 2.200.000 | 750.000 | 2.950.000 | 0,7% | 2.198.694 | 0 | 2.198.694 | 0,4% |
CUSTOS DIRETOS | 236.307.500 | 107.500.000 | 343.807.500 | 86,0% | 237.658.339 | 239.432.904 | 477.091.243 | 95,8% |
FORTALECIMENTO MUNICIPAL | 34.907.500 | 32.650.000 | 67.557.500 | 16,9% | 61.075.954 | 61.054.724 | 122.130.678 | 24,5% |
Gestão Fiscal | 995.000 | 995.000 | 1.990.000 | 0,5% | 1.682.871 | 3.936.057 | 5.618.928 | 1,1% |
Gestão Turística | 6.610.000 | 6.610.000 | 13.220.000 | 3,3% | 1.717.832 | 6.980.561 | 8.698.393 | 1,7% |
Gestão de Resíduos Sólidos | 7.545.000 | 7.545.000 | 15.090.000 | 3,8% | 3.626.841 | 8.436.778 | 12.063.619 | 2,4% |
Proteção de Recursos Naturais | 5.000.000 | 5.000.000 | 10.000.000 | 2,5% | 9.591.502 | 3.449.080 | 13.040.582 | 2,6% |
Patrimônio Cultural | 6.000.000 | 5.000.000 | 11.000.000 | 2,8% | 17.809.357 | 21.663.002 | 39.472.359 | 7,9% |
Urbanização de Áreas Turísticas | 8.757.500 | 7.500.000 | 16.257.500 | 4,1% | 26.647.551 | 16.589.246 | 43.236.797 | 8,7% |
PLANEJAMENTO, CAPACITAÇÃO E INFRA- ESTRUTURA | 186.200.000 | 69.750.000 | 255.950.000 | 64,0% | 175.083.487 | 168.106.394 | 343.189.881 | 68,9% |
Planejamento Estratégico | 8.150.000 | 8.150.000 | 16.300.000 | 4,1% | 10.699.153 | 22.590.053 | 33.289.206 | 6,7% |
Campanhas de Conscientização | 3.000.000 | 2.000.000 | 5.000.000 | 1,3% | 500001 | 1.515.000 | 2.015.001 | 0,4% |
Capacitação Profissional | 16.000.000 | 2.800.000 | 18.800.000 | 4,7% | 2.693.307 | 10.583.025 | 13.276.332 | 2,7% |
Água e Saneamento | 78.750.000 | 34.050.000 | 112.800.000 | 28,2% | 58.243.844 | 40.493.723 | 98.737.567 | 19,8% |
Obras de Infra-Estrutura | 80.300.000 | 22.750.000 | 103.050.000 | 25,8% | 102.947.182 | 92.924.593 | 195.871.775 | 39,3% |
PROMOÇÃO DE INVESTIMENTO PRIVADO | 15.200.000 | 5.100.000 | 20.300.000 | 5,1% | 1.498.898 | 10.271.786 | 11.770.684 | 2,4% |
Treinamento, Seminários e Oficinas de Trabalho | 6.100.000 | 2.050.000 | 8.150.000 | 2,0% | 1.033.898 | 4.221.786 | 5.255.684 | 1,1% |
Planos e Campanhas de Marketing | 9.100.000 | 3.050.000 | 12.150.000 | 3,0% | 465.000 | 6.050.000 | 6.515.000 | 1,3% |
OUTROS CUSTOS | 1.350.000 | 250.000 | 1.600.000 | 0,4% | 0 | 0 | 0 | 0,0% |
Avaliação e Acompanhamento | 1.100.000 | 200.000 | 1.300.000 | 0,3% | 0 | 0 | 0 | 0,0% |
Auditoria | 250.000 | 50.000 | 300.000 | 0,1% | 0 | 0 | 0 | 0,0% |
CUSTOS FINANCEIROS | 142.500 | 41.500.000 | 41.642.500 | 10,4% | 142.967 | 15.550.500 | 15.693.467 | 3,2% |
TOTAL GERAL | 240.000.000 | 160.000.000 | 400.000.000 | 100,0% | 240.000.000 | 258.186.576 | 498.186.576 | 100,0% |
PERCENTUAL | 60,00% | 40,00% | 100,00% | 48,17% | 51,83% | 100,00% | ||
A tabela acima mostra um acréscimo de US$ 98,1 milhões na previsão dos recursos da contrapartida, o que se configura positivo, uma vez que alavanca mais recursos para o alcance dos objetivos do Programa.
Observa-se também que os Estados submutuários demonstram um maior interesse por obras, inclusive as de titularidade municipal, como Patrimônio Histórico e Urbanização de Orlas. O subcomponente que teve seu aumento mais significativo foi o de obras de infra-estrutura, que apresenta demanda de 39,3% dos recursos das matrizes de subempréstimo. Apenas o subcomponente de Água e Saneamento apresenta redução de valor dentre aqueles relacionados a obras. Todos os subcomponentes relacionados com ações globais apresentam redução de valor, com exceção dos subcomponentes Gestão Fiscal e Proteção de Recursos Naturais.
A variação cambial ocorrida no decorrer do Programa tem forçado ajustes nas matrizes de subempréstimo. Como foi relatado no tópico anterior, as matrizes atuais precisam ser ajustadas ao cenário cambial que se projeta. Ademais, elas não refletem a demanda de projetos já encaminhada pelos Estados ao BNB.
Assim, o BNB deverá discutir com o BID uma nova composição para a Matriz do Contrato de Empréstimo 1392/OC-BR, com remanejamento de recursos entre categorias de investimentos e componentes, de modo a não comprometer o fluxo de desembolso de recursos para a execução dos projetos. Da mesma forma deverão ser reavaliadas as matrizes de investimento de cada estado, ajustando-as à disponibilidade de recursos e à exeqüibilidade segundo as regras do Programa. Nessa revisão, deve-se considerar:
• a atual demanda de projetos dos Estados submutuários;
• os projetos com maior possibilidade de execução no curto prazo, aproveitando o cenário cambial favorável;
• o cenário cambial atual e projetado;
• a necessidade de garantir recursos para os subcomponentes relacionados com as ações globais, que estão voltados para a sustentabilidade da atividade turística.
3.2.2.4. Aplicação dos Recursos do Programa por Subcomponente
Avaliando-se a execução financeira do Programa (recursos do financiamento e da contrapartida local) do ponto de vista dos subcomponentes, verifica-se que, tal como acontece com relação ao comprometimento dos recursos do financiamento, as ações globais não são priorizadas pelos Estados.
Os componentes Fortalecimento Municipal e Promoção do Investimento Privado foram os que tiveram o menor percentual de desembolsos. Entretanto, é possível que o desempenho desses subcomponentes seja melhor do que o retrato apresentado, uma vez que a maior parcela de recursos para ações globais está sendo alocada pela contrapartida local, com diversos projetos em execução, sendo que os Estados submutuários ainda não enviaram os respectivos documentos para acatamento da contrapartida, conforme será explicado no item 3.2.2.5 seguinte. Entretanto, as ações globais cuja execução têm previsão de recursos do financiamento também apresentam percentual baixo de desembolso.
A análise da tabela a seguir demonstra também que os subcomponentes Saneamento e Água Potável e Obras de Infra-estrutura foram os que tiveram melhor desempenho em termos de desembolso de recursos, já contando com desembolso correspondente a 43,2 e 29,9% do valor previsto.
Tabela 9 – Aplicação dos recursos BID e Contrapartida
Posição em 30/11/2008
SUBCOMPONENTE | Valor Contratado US$ mil | Executado US$ mil | % (Executado/ Contratado) | ||||
BID | LOCAL | TOTAL | BID | LOCAL(*) | TOTAL | ||
1. Administração e Supervisão | 2.199 | 3.203 | 5.402 | 1.081 | 1.229 | 2.310 | 42,8% |
1.2 – Revisão Técnica | 2.199 | 3.203 | 5.402 | 1.081 | 1.229 | 2.310 | 42,8% |
Unidade Executora - Gastos com Administração | 0 | 3.203 | 3.203 | 0 | 1.093 | 1.093 | 34,1% |
Revisão Técnica Externa | 2.199 | 0 | 2.199 | 1.081 | 135 | 1.216 | 55,3% |
2. Custos Diretos(*) | 237.658 | 239.434 | 477.092 | 89.221 | 52.412 | 141.633 | 29,7% |
2.1 - Fortalecimento Municipal | 61.076 | 61.055 | 122.131 | 9.579 | 3.830 | 13.409 | 11,0% |
Gestão Fiscal | 1.683 | 3.936 | 5.619 | 0 | 13 | 13 | 0,2% |
Gestão Turística | 1.718 | 6.981 | 8.699 | 0 | 332 | 332 | 3,8% |
Gestão de Resíduos Sólidos | 3.627 | 8.437 | 12.064 | 149 | 227 | 376 | 3,1% |
Proteção e Conservação dos Recursos Naturais | 9.591 | 3.449 | 13.040 | 611 | 393 | 1.004 | 7,7% |
Proteção e Conservação do Patrimônio Histórico e Cultural | 17.809 | 21.663 | 39.472 | 4.626 | 1.828 | 6.454 | 16,4% |
Urbanização de Áreas Turísticas | 26.648 | 16.589 | 43.237 | 4.193 | 1.037 | 5.230 | 12,1% |
2.2 - Planejamento, Capacitação e Infra- estrutura | 175.083 | 168.107 | 343.190 | 79.335 | 48.582 | 127.917 | 37,3% |
Planejamento Estratégico e Preparação de Projetos | 10.699 | 22.590 | 33.289 | 5.738 | 7.677 | 13.415 | 40,3% |
Campanhas de Conscientização | 500 | 1.515 | 2.015 | 0 | 0 | 0 | 0,0% |
Capacitação Profissional | 2.693 | 10.583 | 13.276 | 296 | 102 | 398 | 3,0% |
Saneamento e Água Potável | 58.244 | 40.494 | 98.738 | 23.204 | 6.304 | 29.508 | 29,9% |
Obras de Infra-Estrutura | 102.947 | 92.925 | 195.872 | 50.097 | 34.499 | 84.596 | 43,2% |
2.2 - Promoção de Investimentos Privados | 1.499 | 10.272 | 11.771 | 307 | 0 | 307 | 2,6% |
Treinamentos, Seminários e Oficinas de Capacitação | 1.499 | 10.272 | 11.771 | 307 | 0 | 307 | 2,6% |
Planos e Campanhas de Marketing | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0,0% |
3. Outros Custos | 0 | 0 | 0 | 9 | 1 | 10 | 0,0% |
Avaliação e acompanhamento | 0 | 0 | 0 | 9 | 1 | 10 | 0,0% |
Reserva de Contingência | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0,0% |
4. Custos Financeiros | 143 | 15.550 | 15.693 | 143 | 5.839 | 5.982 | 38,1% |
T O T A L | 240.000 | 258.187 | 498.187 | 90.454 | 59.481 | 149.935 | 29,0% |
3.2.2.5. Pari Passu da Execução Financeira - situação da contrapartida local
Na posição de 30/11/2008, a aplicação da contrapartida correspondia a 39,7% da aplicação total. Esse valor é inferior ao previsto nas matrizes de subempréstimo firmadas (51,8%) e bem próximo do valor mínimo de contrapartida exigida no Contrato de Empréstimo 1392/OC-BR (40%).
A tabela a seguir mostra a situação do acompanhamento pari passu da execução do Programa.
Tabela 10 – Acompanhamento Pari Passu da Execução do Programa Posição 30/11/2008
(US$ mil)
SUBMUTUÁRIO | CONTRATADO (A) | APLICADO (B) | PARI PASSU DA EXECUÇÃO (B/A) | |||||
BID | LOCAL | TOTAL | BID | LOCAL | TOTAL | BID | LOCAL | |
BAHIA | 39.000 | 70.565 | 109.565 | 29.057 | 14.589 | 43.646 | 67% | 33% |
CEARÁ | 60.000 | 40.000 | 100.000 | 28.805 | 7.080 | 35.885 | 80% | 20% |
MINAS GERAIS | 27.500 | 43.519 | 71.019 | 8.761 | 10.401 | 19.162 | 46% | 54% |
PERNAMBUCO | 75.000 | 50.000 | 125.000 | 11.389 | 8.701 | 20.090 | 57% | 43% |
PIAUI | 15.000 | 22.486 | 37.486 | 2.380 | 605 | 2.985 | 80% | 20% |
RIO G NORTE | 21.300 | 27.212 | 48.512 | 8.971 | 8.789 | 17.760 | 51% | 49% |
BNB Consultorias | 2.200 | 750 | 2.950 | 1.091 | 5.893 | 6.984 | 16% | 84% |
Mtur – Execução Direta | 0 | 1.143 | 1.143 | 0 | 910 | 910 | 0% | 100% |
Estados não-submutuários | 0 | 2.512 | 2.512 | 0 | 2.512 | 2.512 | 0% | 100% |
TOTAL | 240.000 | 258.187 | 498.187 | 90.454 | 59.481 | 149.935 | ||
REPRESENTATIVIDADE PERCENTUAL | 48,2% | 51,8% | 100% | 60,3% | 39,7% | 100,0% | ||
A tabela acima destaca os Estados cuja aplicação da contrapartida está abaixo do esperado. Encontram-se nessa condição os Estados da Bahia, Ceará e Piauí. Registra-se que o Estado de Minas Gerais demonstra o maior percentual de aporte da contrapartida local.
A explicação para a baixa representatividade da contrapartida efetivada no Programa não é somente o atraso na execução dos projetos ou a escassez de recursos orçamentários. Sabe-se que há um volume significativo de convênios firmados com o MTur, sendo que alguns convênios estão com ações em execução ou concluídas. Entretanto, há dificuldades por parte dos Estados e do MTur na comprovação dos gastos ao BNB, bem como na apresentação dos demais documentos de elegibilidade dos projetos. Os controles e registros da contrapartida local com recursos da União se colocam como uma das principais dificuldades operacionais do Programa para o BNB, principalmente no tocante à atualização dos resultados financeiros. As causas desta dificuldade são:
a) o BNB acompanha todos os projetos que envolvem recursos do BID, mas, não detém o mesmo controle com relação aos recursos de contrapartida da União que são acompanhados pelo Mtur, por força do Termo de Cooperação Técnica. Como o BNB aprova todo o uso do recurso do financiamento ele possui todos os dados, processos e o histórico desta parte do programa. Assim, qualquer pagamento a um fornecedor poderá ser imediatamente contabilizado no programa e não haverá problema ao prestar conta ao BID. Entretanto, para os recursos de contrapartida não há a mesma segurança, dado que a comprovação ocorre a posteriori e nem sempre os processos são instruídos na forma devida;
b) houve projetos iniciados antes das definições das regras. A rigor, todos os projetos devem seguir o disposto no Regulamento Operacional. Mesmo os
que são executados com recursos da contrapartida local. Entretanto, há um acordo tácito entre o BID e o BNB com relação às obras que foram executadas antes da entrada em vigor do Regulamento Operacional, no sentido de que as mesmas devam atender minimamente as boas práticas adotadas no país, além de constar do PDITS e do Plano de Ação prioritário;
c) nos dois primeiros anos do Programa, o BNB era a instância técnica responsável por verificar a elegibilidade dos projetos. À medida que o MTur passou a aportar volume significativo de recursos da União na contrapartida do Programa, os projetos também eram analisados naquele Ministério. Havia duas instâncias técnicas orientando um mesmo projeto o que gerava atraso nas decisões e causava insatisfação aos submutuários;
d) o MTur propôs uma mudança no fluxo, o que foi formalizado através de aditivo ao Termo de Cooperação Técnica, passando a responsabilidade pela análise e acompanhamento dos projetos ao MTur. Essa decisão resolveu o problema de duplicidade de avaliação técnica dos projetos, mas novos problemas surgiram:
• O BNB não recebe em tempo hábil a documentação que comprova a utilização do recurso da contrapartida e a aprovação da prestação de contados dos Convênios por parte do Mtur, o que dificulta o acompanhamento da aplicação de recursos pari passu do Programa e o registro dos gastos;
• Para efeito de Convênios o acompanhamento dos processos por parte do Mtur é de forma “ex post”. Além disso não se exige o cumprimento das regras do Regulamento Operacional como condição para firmatura dos convênios. Desta forma, alguns Estados estão executando obras com recursos da contrapartida sem a observância das exigências do
R.O. (dispensando, por exemplo, o estudo de viabilidade socioeconômica), o que poderá comprometer o seu reconhecimento no Programa. Na prática existem duas regras: Uma para o financiamento onde se aplicam as regras do Programa e outra para os recursos da União, com critérios diferenciados.
3.2.2.6. Conclusões
A avaliação da execução financeira do Programa indica o seguinte:
• os Estados submutuários têm diferentes níveis de performance no que tange ao comprometimento dos recursos do financiamento, o que pode ser creditado tanto aos problemas verificados na estrutura institucional local, quanto aos problemas específicos das etapas de elaboração e execução física dos projetos, que vão desde mudanças bruscas na conjuntura
econômica, a adversidades climáticas e empecilhos de ordem legal e orçamentária, conforme relatado no tópico 2 deste Relatório;
• o volume de recursos comprometidos pelos Estados da Bahia, Ceará, Pernambuco e Rio Grande do Norte é significativo. Porém, no caso da Bahia, Ceará e Pernambuco, está concentrado em obras de infra-estrutura. Os Estados de Minas Gerais e Piauí necessitam apresentar projetos em volume de recursos correspondente à metade do previsto em suas respectivas matrizes de subempréstimo;
• os subcomponentes relacionados com ações globais registram poucos projetos com recursos comprometidos;
• o desembolso dos recursos do financiamento também acompanha esse desempenho, o que denota a falta de priorização dessas ações por parte dos Estados submutuários;
• o desembolso de recursos do financiamento também está aquém do esperado, diante do tempo despendido na execução dos subprogramas, que foram contratados entre o início de 2004 e a metade de 2006;
• há um volume significativo de projetos em execução com recursos da contrapartida local, em sua maioria com recursos do Mtur, mas, que ainda não foram considerados elegíveis para o Programa, pela ausência da documentação necessária à análise;
• os recursos de contrapartida acatados no âmbito do Programa estão muito próximos ao limite mínimo de 40% previsto no Contrato de Empréstimo 1392/OC-BR. Porém, os Estados da Bahia, Ceará e Piauí apresentam contrapartida abaixo do volume mínimo citado;
• se todas as obras/serviços em execução com recursos locais foram consideradas elegíveis para o Programa, a situação da contrapartida se regulariza;
• as matrizes de subempréstimo deverão ser ajustadas, de modo a registrar as reais necessidades de cada Estado e compatibilizar os recursos disponibilizados em moeda local, tendo em vista o cenário projetado para o mercado de câmbio;
• a matriz do Empréstimo 1392/OC-BR deverá ser ajustada às matrizes de subempréstimo, mediante remanejamento de fontes por categoria de investimentos e componente, de modo a não comprometer o fluxo de recursos para a execução dos projetos.
4. Sistemática de Acompanhamento e
Avaliação do Programa
A sistemática para avaliação de resultados foi definida a partir do Marco Lógico, realizada quando do início do Programa. O Marco Lógico é um modelo analítico para orientar a formulação, a execução, o acompanhamento e a avaliação de programas ou de projetos governamentais.
O Regulamento Operacional do Programa prevê a realização de seminários, oficinas, auditorias e mecanismos para a participação e controle social, com vistas ao acompanhamento do Programa. A natureza, complexidade e abrangência da ação coordenadora do BNB, necessária a realização de constantes intervenções, que perpassam todas as fases da execução (preparação de PDITS e projetos; análise de projetos e acompanhamento e avaliação dos resultados das ações e dos investimentos realizados). Todos esses instrumentos estão descritos e avaliados nos tópicos anteriores deste Relatório.
Dentre as responsabilidades atribuídas ao BNB no âmbito do PRODETUR NE/II, consta, como condição prévia ao primeiro desembolso de recursos de financiamento, a adoção de um plano para a implantação de um sistema informatizado para avaliação e acompanhamento do Programa e a disponibilização das respectivas informações através de um Centro de Informação ao Público. Esse plano foi submetido à apreciação do BID.
Quanto à avaliação dos resultados do Programa, entende-se que não é o foco principal de uma avaliação intermediária, ainda mais quando o ritmo do Programa é lento, com poucos projetos concluídos.
Nos tópicos seguintes serão descritos esses dois instrumentos e analisada a sua efetividade.
4.1. Marco Lógico do Programa
A falta de dados e de conhecimento do marco lógico e dos indicadores de monitoramento e avaliação do Programa é perceptível.
Além da falta de conhecimento do Marco Lógico, os que conhecem o instrumento admitem que os indicadores não medem as ações do Programa de maneira precisa. Valores de tributação de IPTU ou ISS dos municípios são impactados por diversos outros fatores além do turismo. Muitos dos indicadores se referem à capital do Estado e não especificamente ao Pólo.
Registra-se também que o turismo é uma atividade com elevado grau de informalidade, o que dificulta a mensuração de indicadores. Há dificuldades metodológicas e falta de padronização nas informações sobre fluxos turísticos e as informações sobre taxas de ocupação de rede hoteleira não são confiáveis, devido à pequena amostra de hotéis que disponibiliza a informação. Adicionalmente, a coleta
de dados elaborada pelas SETUR’s foi descontinuada impossibilitando o monitoramento de alguns indicadores.
No regulamento há as seguintes atribuições que não estão ocorrendo a contento, por falta de uma sistematização dos resultados do programa:
a) é atribuição da UEE a “implementação de base de dados para supervisão de execução física e financeira de projetos, assim como para monitoria e avaliação da realização dos indicadores de desempenho do Programa em nível estadual”;
b) caberá ao MTur coordenar a coleta de dados sobre turismo provenientes dos Estados, utilizando um sistema de informação a ser desenvolvido.
Na percepção das UEE’s, o desenho do PRODETUR NE/II centralizou a execução e descentralizou a avaliação do resultado. E a ausência de um sistema de informação único dificulta o processo de avaliação do Programa.
A falta de dados sobre o turismo e a necessidade de informações para avaliar a eficácia do Programa não é um tema novo no PRODETUR. O Relatório de Avaliação do PRODETUR/NE-I realizado pelo Tribunal de Contas da União recomendou “[...] ao Banco do Nordeste que desenvolvesse instrumento eficaz para aferir os resultados socioeconômicos do PRODETUR NE/II[...] e instituísse indicadores de desempenho destinados ao acompanhamento e avaliação do Programa”.
Uma questão pertinente é avaliar se é atribuição do BNB a elaboração e acompanhamento destes dados. Se essas informações foram limitadas ao PRODETUR, o BNB pode se responsabilizar por elaborar um sistema de indicadores que busque dados nos órgãos estaduais ou federais. Entretanto o que a avaliação de diagnóstico mostrou foi a falta de dados sobre o turismo e não de dados específicos sobre o PRODETUR/NE-II. A criação de um sistema de informações sobre o turismo, segundo a recente Lei Geral do Turismo, deverá ser coordenada pelo MTur.
O Marco Lógico do Programa foi elaborado com base no Marco Lógico anexo à Proposta de Empréstimo e nos indicadores do ISDP – Informe de Seguimiento de Desarrollo del Proyecto, instrumento utilizado pelo BID para monitorar o desenvolvimento do Projeto, tomando como referência os Pólos da Amostra – Sergipe, Bahia (Pólo do Descobrimento) e Rio Grande do Norte.
Para validar tal instrumento, o BID promoveu um seminário com todos os executores, que ao final indicou pela necessidade de substituição de alguns dos indicadores, tendo em vista a dificuldade para mensuração. Por exemplo: “aumenta el porcentaje de personas em los municipios que tiene noción del papel del turismo em su comunidad”.
Apesar dos esforços voltados para a revisão do Marco Lógico, alguns desses indicadores ainda se mostraram de difícil mensuração, tendo em vista a não implementação do sistema nacional de informações turísticas, que pretendia nivelar as metodologias das pesquisas para composição do banco de dados estatísticos para
o turismo. Adicione-se a isto a descontinuidade das pesquisas por parte de alguns Estados, dificultando a construção de série histórica.
Outro aspecto que dificulta a avaliação do Prodetur Ne/II, consiste no fato de que os dados, quando disponíveis, abrangem o Estado como um todo ou somente capitais, não contemplando os municípios localizados no interior dos Estados.
A versão vigente do ISDP reflete o esforço do BNB e do BID para selecionar os indicadores de avaliação do Marco Lógico passíveis de mensuração, diante das deficiências anteriormente indicadas.
Finalmente, o diagnóstico da PBLM aponta que vários indicadores analisados podem apresentar o resultado esperado, sem, no entanto, poder-se atribuir o resultado ao Programa. Para destacar o impacto do Programa, o ideal seria comparar
o comportamento do indicador nos municípios dos pólos com outros municípios, identificando-se o diferencial apurado como o impacto do Programa. Para tanto, sugere estabelecer grupos de controle no tocante a parcela significativa dos indicadores.
4.2. Sistemas Informatizados para o Acompanhamento e Avaliação do Programa
4.2.1. Sistema de Gerenciamento e Avaliação do Programa
Na primeira fase do Programa, o BNB dispunha de um sistema (S-054), através do qual era feito o controle financeiro das operações do PRODETUR/NE-I. Entretanto, esse sistema não atendia às necessidades da fase atual do programa, devido à sua complexidade.
Dessa forma, foi exigida para o PRODETUR/NE-II a concepção de um sistema mais abrangente, de forma a atender as especificações do Programa, permitindo um maior controle por parte do Banco e dos demais entes envolvidos.
Para atender a condição contratual acima citada, foi assinado em 28 de setembro de 2006 um contrato entre o BNB e a empresa SOFTPLAN – Planejamento e Sistemas Ltda, objetivando a aquisição de licença de uso do Sistema de Controle e Acompanhamento de Programas de Financiamento para o Setor Público, incluindo os serviços de apoio à sua implementação, compreendendo: implantação, integração ao ambiente computacional, treinamento, atualização de software e suporte técnico.
O sistema está subdividido em cinco módulos, quais sejam:
1. Programa – consiste no cadastro dos PDITS’s e dos subempréstimos;
2. Projeto – consiste no cadastro dos projetos e dos processos de análise e aprovação dos aspectos técnicos, jurídicos e ambientais, bem como das respectivas solicitações de desembolso;
3. Licitação – permite o cadastro dos fornecedores, das licitações, dos contratos e a paralisação dos mesmos;
4. Financeiro – contempla o cadastro dos documentos fiscais emitidos pelas empresas executoras das obras e serviços, dos demonstrativos de gastos, bem como relatórios de acompanhamento dos desembolsos;
5. Avaliação de Resultados – Contempla o cadastro dos indicadores, com vistas à avaliação de resultados do Programa.
Atualmente os agentes envolvidos com a execução do programa já estão habilitados a utilizar o sistema nos respectivos processos.
Porém, quando o sistema foi implementado, diversos processos já haviam ocorrido, inclusive com obras/serviços concluídos. Na posição atual, o cadastramento dos dados históricos dos projetos financiados com recursos BID está concluído. Entretanto, encontram-se ainda em processo de cadastramento os dados históricos dos projetos com recursos de contrapartida, que não avança no ritmo esperado em virtude da demora no envio dos respectivos documentos por parte dos Estados submutuários.
O processo de desembolso já ocorre via Sistema, inclusive permitindo que as UEEs cadastrem os pedidos e medições/faturas e permitindo maior celeridade na tramitação dos processos e um melhor acompanhamento e gestão financeira do Programa por parte do BNB e dos submutuários.
Na avaliação da consultoria, o sistema é bem estruturado e adequado às necessidades, ressalvando-se, entretanto, que ele só entrou em operação em 2007 e que ainda não está inserida no sistema parcela substancial dos dados históricos da contrapartida local, impedindo a emissão de relatórios gerenciais consolidados sobre o Programa.
4.2.2. Centro de Informação ao Público
O Centro de Informações ao Público - CIP tem como objetivo dar publicidade ao estágio de execução dos projetos, ações e atividades vinculadas ao Programa, bem como aos indicadores de avaliação. O link funciona de forma interativa, propiciando o encaminhamento de comentários e sugestões por parte do público.
Esta ferramenta está integrada com o Sistema de Gerenciamento e Avaliação do PRODETUR/NE II, sendo atualizada em tempo real.
O acesso ao CIP se dá através da página da web do Banco do Nordeste, no link direcionado para o PRODETUR/NE-II (xxx.xxx.xxx.xx/xxxxxxxx/XXX).
Entretanto, é preciso avaliar que o acesso à Internet não está universalizado no Brasil, especialmente em municípios localizados no interior dos Estados. Durante as visitas aos Estados, esta ferramenta de divulgação não foi mencionada nas discussões realizadas, o que indica a falta de conhecimento dos participantes do PRODETUR NE/II.
4.2.3. Conclusões
Os mecanismos criados para o monitoramento e avaliação do Programa não estão funcionando a contento, tanto pelo atraso na implementação dos sistemas informatizados de gerenciamento e comunicação, ou mesmo pelas falhas no funcionamento das instâncias de governança implementados.
A avaliação dos resultados do Programa foi prejudicada em função de problemas que vão desde a definição dos indicadores à falta de padronização das metodologias de coleta de alguns dados, passando também pela descontinuidade na aplicação das pesquisas relacionadas à atividade turística por parte das Secretarias de Turismo Estadual.
Quanto aos indicadores de gestão municipal, por sua vez, cumpre ressaltar que: i) o impacto do Programa sobre os mesmos não deverá ser percebido na avaliação final, uma vez que as ações pertinentes serão implantadas nos últimos meses de desembolso; ii) o próprio Programa ao promover transferências voluntárias reconhecidas como contrapartida nacional do empréstimo do BID em níveis significativamente elevados em relação aos previstos, pode estar contribuindo para a evolução de indicadores do tipo: participação da receita tributária na receita total, no sentido contrário ao estabelecido como meta.
Sugere-se a definição de um grupo de controle para estes indicadores, permitindo comparar o comportamento do indicador nos municípios dos pólos com outros municípios não contemplados pelo Programa, identificando-se o diferencial apurado como o real impacto do Programa.
Finalmente, deve-se enfatizar que o CIP constitui um instrumento de divulgação do Programa de grande valia, carecendo, entretanto, de maior divulgação com a sociedade para atingir aos objetivos a que se propõe.
5. Avaliação e Propostas
5.1. Avaliação Geral do Programa
O PRODETUR/NE-II significa a continuidade de uma experiência do BID iniciada no Brasil com a primeira fase do Programa e que teve prosseguimento no PROECOTUR e nesta segunda fase, objeto da presente avaliação de meio termo. A percepção do Governo Brasileiro e do Banco é de que o Brasil possui atrativos culturais e naturais muito diversificados e diferenciados e que, dentre os motivos para que o Brasil não ocupe um papel no setor turístico mundial compatível com seu porte e com estes atrativos, estão: a carência de infra-estrutura, a necessidade de ordenamento territorial e de preservação/recuperação do patrimônio natural e cultural e a escassez de mão-de-obra qualificada.
Embora não suficientes estas condições são necessárias para que o turismo alcance um desenvolvimento sustentável.
O desenho do PRODETUR/NE-II procurou reforçar a experiência anterior agregando melhorias no que tange ao arranjo institucional para sua execução, ao processo de planejamento das ações e ao sistema de acompanhamento e avaliação. O presente tópico apresenta a avaliação de cada um destes itens, na visão da consultoria PBLM.
5.1.1. Avaliação da Estrutura Institucional do Programa
O Programa envolve vários pólos com potencial turístico diferenciado, abrangendo grandes e pequenos municípios, com expressivo poder sobre para legislar sobre o uso e ocupação do solo, corroborado pela Constituição de 1988, muitos deles sem a capacitação para apreender as conseqüências das decisões tomadas nessa área no longo prazo. Em termos de componentes, as intervenções previstas englobam atribuições das 3 esferas de governo, como, por exemplo: resíduos sólidos da alçada municipal, estradas estaduais e patrimônio histórico- cultural com predominância do Governo Federal (IPHAN).
Esse contexto resume uma multiplicidade institucional e setorial exigindo um arranjo institucional complexo quando comparado com programas de cunho setorial, como é o caso, por exemplo, de programas rodoviários ou de saneamento. Também colabora para esta complexidade a necessidade de participação social que foi uma das lições aprendidas na primeira fase do PRODETUR/NE.
Em relação ao desenho original previsto na Proposta de Empréstimo, as modificações ocorridas no desenho institucional abrangeram a criação do Conselho Consultivo e a ampliação do papel do MTur. Por outro lado, os municípios além de não atuarem como submutuários, como inicialmente previsto no caso de estados não elegíveis para contrair subempréstimo, tiveram sua participação, como co-executores, limitada em função de problemas de inadimplência e de falta de capacitação.
O Conselho Consultivo reuniu-se em apenas 3 oportunidades denotando pouca efetividade no que diz respeito a propor medidas para agilizar a implantação do Programa.
O MTur em função do volume de recursos aportados para o Programa, teve sua atuação ampliada, participando também da análise e acompanhamento dos projetos apoiados com recursos da União. Embora já previsto no desenho do Programa esses aportes assumiram papel preponderante. Como resultante registrou- se, no início da execução, um esforço duplicado de avaliação dos projetos pelo MTur e pelo BNB. Posteriormente esse processo foi simplificado, por meio de um aditivo ao termo de cooperação técnica, estabelecendo que apenas o MTur avalia projetos executados com recursos do Ministério, enquanto o BNB foca os recursos de financiamento. Essa alteração acelerou o processo de aprovação, mas o MTur avalia os projetos sem garantir o atendimento a todas as exigências do R.O. Esse é um exemplo de que o desenho do Programa é adequado e o que necessita ser aprimorado são os procedimentos operacionais, alinhando os critérios usados pelos dois órgãos.
Algo similar ocorre com os municípios. A Estrutura Institucional previa maior participação dos municípios no Programa, haja vista o volume de recursos destinados a ações de titularidade municipal, com recursos do financiamento e locais. Entretanto, em função das limitações dos municípios, o Estado assumiu financeiramente muitas dessas ações, as quais recebem recursos do financiamento, restringindo o poder de decisão dos municípios quanto aos investimentos prioritários.
Finalmente, no que tange às UEE’s o desenho institucional previu um perfil adequado às exigências do Programa, o que fora observado num primeiro momento, mas, constatou-se que algumas sofreram processo de descontinuidade administrativa em função da mudança dos governos estaduais. Também foi constatado que existem deficiências no perfil técnico dos seus integrantes. O desenho previsto pressupunha que a equipe seria definida com base no perfil exigido para a condução de cada subprograma e que ocorreria capacitação para aprimoramento. Em muitos casos, a constituição formal das UEEs atende às recomendações do Programa, mas, a composição da equipe com a designação de pessoal não toma como base o perfil técnico exigido.
Na avaliação dos entrevistados, há um equívoco na denominação Unidade Executora, a qual deveria ser Unidade de Coordenação, haja vista que não cabe à UEE o papel de executar o Programa. Por outro lado, a função de executor de um Programa, se vista no seu aspecto geral, não se limita a executar intervenções específicas; envolve todas as atividades de revisão do planejamento; de acompanhamento físico das ações, dos indicadores de desempenho, contábil- financeiro; e de avaliação do Programa no Estado. O papel fim de executor das obras/serviços cabe aos diversos órgãos estaduais naquilo que lhes compete.
Tradicionalmente, o desenho institucional adotado pelos organismos multilaterais para programas nacionais ou regionais tem sido similar ao PRODETUR/NE, citando-se como exemplo o Habitar/BID, PASS/BID, PRÓAGUA. Uma inovação foi instituída pelo BID para atender a crescente demanda de recursos
internacionais por parte de municípios de grande e médio porte. Consiste na criação de uma linha de crédito condicionada para a realização de operações diretas com os municípios. Com base em uma amostra de 5 municípios foi desenhado um ciclo de projeto, identificados municípios e setores elegíveis. As novidades consistem em: i) a operação é preparada e acompanhada pela representação do BID em Brasília e o empréstimo pode ser contraído em reais; ii) para a preparação e supervisão de projetos o Banco contará com o apoio de Prestadores de Assistência Técnica – PAT’s, empresas de consultoria ou organizações com experiência específica; e, iii) a avaliação institucional do município, confrontada com o grau de complexidade do Programa, definem a necessidade ou não de contratação de gerenciadora ou consultoria de apoio.
Embora existam poucos e recentes contratos em execução para permitir uma avaliação mais aprofundada, o modelo é considerado promissor. É provável que o PRODETUR Nacional reproduza um desenho institucional similar, pelo menos no que se refere à realização de operações diretas entre o BID e Estados/Municípios. Evidentemente esta opção somente pode ser adotada para novas operações.
Conclui-se, portanto, que dentro do contexto em que foi concebido, o desenho institucional do PRODETUR/NE-II, com os ajustes efetuados é válido, indicando-se como necessárias adequações relacionadas ao ciclo operacional e ao acompanhamento do Programa.
5.1.2. Avaliação do Ciclo Operacional do Programa
O PRODETUR/NE-II é composto por medidas estruturais e não estruturais, o que é comum em programas financiados com recursos de agências multilaterais de crédito, pois esses organismos tem uma preocupação crescente com a sustentabilidade institucional, ambiental e financeira dos projetos que financiam. Portanto, é possível a existência de programas apenas com componentes de fortalecimento institucional, como é o caso do PNAF, enquanto que a existência de um programa somente de infra-estrutura denotaria que todas as avaliações institucionais indicaram a inexistência de riscos de implantação e de sustentabilidade das obras e aquisições previstas, o que não é o caso da maior parte das instituições brasileiras.
A avaliação do PRODETUR/NE-I demonstrou que as ações foram concentradas em aeroportos e estradas, com o fortalecimento institucional relegado a segundo plano. Na estruturação do PRODETUR/NE-II o ciclo operacional buscou aprimorar três grandes temas: planejamento, capacidade local e participação.
De fato, a existência de PDTIS aprovado condicionando a contratação de subempréstimo forçou a elaboração de um plano, entretanto, em alguns casos todo o processo de elaboração do plano visou unicamente corroborar uma matriz de investimentos já pré-existente. Ademais não se sistematizou o processo, ou seja, não foi implementado e institucionalizado um processo de planejamento integrado que
permita o monitoramento e avaliação do PDTIS e sua permanente atualização, possibilitando ajustes e complementações oportunos.
Com relação às ações globais embora no desenho original concebido, a idéia fosse de priorizar essas ações, a premência das necessidades de infra-estrutura, a escassez de recursos de contrapartida e uma situação cambial adversa acabaram por flexibilizar esta concepção, permitindo que as obras de infra-estrutura fossem iniciadas antes mesmo de implantadas as ações de fortalecimento da gestão municipal, devendo tais ações ocorrer em paralelo.
Apesar das diversas necessidades dos Estados identificadas nos PDITS, o dimensionamento do Programa foi limitado pela capacidade de endividamento do submutuários ficando significativamente aquém das necessidades, o que foi agravado, conforme já mencionado, pela valorização do real durante o período de execução. Como resultado dos 11 estados elegíveis apenas 6 contrataram subempréstimos.
Do ponto de vista financeiro, o estágio atual do Programa revela um comprometimento dos recursos do financiamento (custos diretos) da ordem de 86% ao considerar a posição de 30 de junho de 2008 e 76%, considerando a posição de 30 novembro de novembro de 2008, em função da apreciação do dólar no período. Entretanto, o desembolso encontra-se no patamar de 38% dos custos diretos do financiamento, corroborando o diagnóstico do BID e do BNB de que o Programa necessita de um aditamento de prazo, cujo dimensionamento foi objeto da presente avaliação e está avaliado entre 2 e 2,5 anos contados a partir do término previsto para 27/09/2009.
Ademais do atraso inicial, atendimento às exigências para elegibilidade, que explica parte substancial da necessidade de aditamento do Programa foram identificados outros problemas, relacionados ao ciclo operacional, com impacto significativo no retardamento do avanço do Programa:
• dificuldade de entendimento das regras do Programa por parte dos órgãos executores, empresas executoras e supervisoras para a elaboração, execução ou acompanhamento de projetos;
• limitação de consultorias especializadas nas metodologias socioeconômicas aplicáveis ao Programa;
• superposição de instâncias de análise, como no caso dos processos licitatórios;
• ambigüidade na interpretação da legislação ambiental, inclusive quanto às atribuições dos entes envolvidos;
• impedimentos legais para a assinatura de convênios com municípios;
• dificuldade na obtenção de recursos para desapropriações e,
• despreparo das empresas supervisoras no tocante às questões ambientais.
A análise do avanço físico denota, ainda, que os recursos comprometidos estão voltados principalmente para obras de infra-estrutura em detrimento das ações globais. A posição de 30 de junho é de que o cumprimento da obrigação assumida pelos estados de realização destas ações teria que ser feita com recursos adicionais de contrapartida. No quadro atual e dependendo da evolução da paridade real/dólar considera-se que estas atividades poderão ser pelo menos parcialmente executadas com recursos já previstos no Programa.
Não obstante, uma vez que muitas obras de infra-estrutura estão contratadas e são realizadas principalmente com fonte BID e parcela substancial das ações globais (fonte local) encontra-se em fase de especificação, verifica-se que o avanço do Programa implicará no curto prazo aprofundamento significativo do leve desequilíbrio do pari passu verificado em novembro de 64% BID/36% contrapartida, na média do Programa.
Mesmo com o aditamento do prazo e a flexibilização temporária do pari-passu alguns riscos podem afetar o término da execução do Programa e requerem um monitoramento por parte dos seus gestores, pois em que pese os prazos estimados para conclusão das obras terem sido conservadores, demoras excessivas nos processos de desapropriação, licitatórios e de licenciamento ambiental podem comprometer significativamente os prazos previstos de conclusão das obras. Por outro, lado se as ações globais não forem devidamente priorizados pelos Estados as metas físicas deste componente poderão ser afetadas negativamente.
Outra ameaça consiste na preparação em paralelo do PRODETUR Nacional, criando expectativas de uma oferta de recursos mais abundantes e com regras de elegibilidade mais flexíveis. Este pode desarticular as ações em andamento no PRODETUR/NE-II, pois as mesmas equipes envolvidas na sua execução estão voltadas em alguns estados nas atividades de preparação do novo programa. De fato, esse impacto já se faz sentir no presente.
É importante lembrar que a política do Banco prevê que uma nova operação somente se concretiza se operações anteriores ou em execução com interveniência dos mesmos mutuários apresentam desenvolvimento satisfatório. Não obstante, é importante que à medida que o Regulamento Operacional do PRODETUR Nacional prever flexibilizações em relação ao PRODETUR/NE-II, as mesmas, se pertinentes, devem ser incorporadas ao PRODETUR/NE-II de modo a evitar critérios de elegibilidade conflitantes.
5.1.3. Acompanhamento e Avaliação do Programa
Provavelmente um dos destaques da gestão do PRODETUR/NE-II seja a participação conjunta da sociedade civil, indústria do turismo e as três esferas de governo. A criação do conselho dos pólos que aprovaram as principais linhas de ação do programa (inclusive aprovação dos PDTIS) busca garantir esta participação.
O reforço da participação da sociedade civil no PRODETUR/NE-II reflete não apenas os resultados da avaliação da fase anterior do Programa, mas principalmente um modelo que vem se consolidando na sociedade brasileira com a criação de conselhos e envolvimentos de organizações não governamentais no processo deliberativo e executivo da gestão pública. Embora mais avançada e estruturada em alguns setores como o da saúde, essa participação é uma tendência e encontra-se em processo de disseminação no País.
Nesta fase do Programa, a participação pública não fica restrita ao conselho do pólo; audiências públicas são feitas antes da contratação/execução de diversas atividades (muitas são exigidas pela legislação nacional e não apenas pelo regulamento do programa). Isso não significa que não houve problemas com os processos participativos durante o programa, mas muitos dos problemas enfrentados ocorreram por falta da cultura de participação no Brasil. Cultura que o PRODETUR/NE-II está ajudando a construir, mas requer um espaço de tempo muito superior ao de um programa para se consolidar.
Ainda para possibilitar o acompanhamento do Programa por toda a sociedade o BNB instituiu o Centro de Informações ao Público – CIP instrumento acessível através da página do banco na Internet. Recomenda-se uma maior divulgação desse importante instrumento, além da sua constante atualização.
O software de acompanhamento do Programa entrou em operação em 2007. Como o Programa está em execução desde 2004, existe uma demanda significativa pelo cadastro de dados históricos, o que não permite ainda a plena utilização do sistema. Os controles ainda estão sendo feitos através de planilhas eletrônicas (Excel). A plena utilização do software permitirá a elaboração de relatórios para acompanhamento do Programa de forma mais rápida.
A ausência do software atualizado e o acompanhamento através de planilhas não comprometem o controle das informações. O BNB possui um bom controle através de planilhas. Quanto ao financiamento, os dados no sistema estão bem avançados, permitindo já algumas consultas e a tramitação dos desembolsos em tempo real, com a inserção de dados pelas Unidades Executoras e a validação final do BNB. Por outro lado, há uma grande defasagem no registro de dados referentes aos projetos da contrapartida local, especialmente as que envolvem recursos da União. O grande desafio do BNB é reunir os dados necessários para alimentar o sistema, permitindo que se tenha no curto prazo, um banco de dados confiável e atualizado, que possa gerar todos os relatórios gerenciais requeridos no Programa.
Quanto aos indicadores de avaliação, estes ainda não estão claramente definidos no Sistema, à luz do marco lógico. Existe uma linha de base e uma lista de indicadores, mas os mesmos ainda não estão devidamente inseridos e alimentados no sistema.
Entretanto, apenas alimentar os indicadores no sistema não garante a gestão do Programa por seus resultados. Percebe-se que o foco dos gestores estaduais está na execução dos projetos listados na Matriz de subempréstimo. Não se observa maior
preocupação por partes dos coordenadores do Programa em verificar se os projetos estão cumprindo os objetivos descritos no marco-lógico.
A falta de um acompanhamento/monitoramento do marco lógico pelos agentes do programa, destacando a falta de atuação do Comitê Consultivo pode ser minimizada ao sistematizar a atualização dos dados do Marco Lógico avaliando causas externas ao PRODETUR/NE-II que afetem os resultados dos indicadores. Por exemplo, a valorização do real incentiva que turistas brasileiros viajem ao exterior e turistas estrangeiros não viajem ao Brasil.
O acompanhamento do impacto do Programa exige que sejam levantados dados consistentes sobre o turismo e seu impacto na sociedade. Entretanto estas pesquisas não são realizadas sistematicamente e não possuem uma metodologia unificada. Muitos dados referem-se ao Estado ou à capital e não é possível obter dados específicos do Pólo. Também há dificuldade de obter dados sobre o turismo por ser uma atividade de grande informalidade e que impacta diversos setores, por exemplo: hotéis, restaurantes, serviços de transporte, atividades culturais,meio ambiente etc. Por falta de informações melhores foram definidos indicadores que não refletem o impacto direto do PRODETUR/NE-II. Como outras ações dos governos ou alterações macro econômicas podem afetar os indicadores escolhidos para avaliar o Programa, sugere-se que os indicadores municipais sejam comparados com um grupo de controle, isto é, municípios onde não ocorreram projetos do PRODETUR/NE-II. Desta forma pode-se estimar o real impacto do programa.
Finalmente, registra-se que devido à descontinuidade do levantamento de parte dos indicadores de monitoramento do Programa haverá o risco de ficar prejudicada na sua essência a Avaliação de impacto do Programa.
5.2. Proposições
Diante da avaliação levada a efeito são sugeridas a seguir propostas, num primeiro plano, para melhorar o desempenho e assegurar a conclusão do PRODETUR/NE-II a contento. Em segundo plano, são delineadas medidas aplicáveis para futuras operações.
Ressalta-se que algumas das medidas sugeridas já se encontram em andamento e algumas delas foram sugeridas pelos órgãos intervenientes captadas no processo de diagnóstico.
5.2.1. Proposições para o Horizonte do PRODETUR/NE-II
Com foco na celeridade da execução do Prodetur NE/II, o BNB deverá desenvolver gestões junto aos diversos parceiros, com foco na superação dos entraves identificados, identificando-se como prioridades:
a) Gestões junto à SEAIN:
• Negociar a prorrogação do prazo de execução do Programa por mais 01 ano, contada a partir de setembro de 2009, quando todas as obras/serviços devem estar em execução, permitindo uma avaliação mais precisa quanto ao prazo final. Caso existam obras e/ou serviços que demandem um prazo superior ao ora proposto, caberá uma nova negociação para assegurar a completa execução dos mesmos;
b) Gestões junto ao BID:
• solicitar redução temporária do pari passu financeiro da execução, para a proporção 80% BID e 20% contrapartida local, de forma a não comprometer os desembolsos, com o reestabelecimento gradual da regra originalmente estabelecida na medida em que as contrapartidas locais já aportadas venham a ser reconhecidas no Programa;
• buscar apoio na sensibilização dos Estados submutuários para maior compromisso com os resultados do Prodetur NE/II, esclarecendo que o BID tem como política para aprovar uma nova operação, a exigência de um desempenho a contento das operações em curso;
• incorporar ao PRODETUR/NE-II possíveis flexibilizações inseridas nas regras do Prodetur Nacional, que contribuam para maior celeridade na execução;
• negociar critérios mais flexíveis para avaliar as obras executadas ou em execução com recursos locais e que não foram precedidas dos estudos de viabilidade socioeconômica previstos no R.O. Para que tais obras possam ser reconhecidas como contrapartida ao Programa deve-se avaliar se não registram problemas técnicos e ambientais e se guardam conformidade com a legislação nacional, demonstrando-se, ainda, que estão em operação regular e atendem aos fins do Programa;
• avaliar a pertinência da manutenção do subcomponente Planos e Campanhas de Marketing no Prodetur NE/II, em função do prazo de execução do Programa e da ausência do Estudo de Demanda, cuja elaboração não é factível no curto prazo. Para garantir a representatividade do Componente “Promoção de Investimento Privado” na matriz de investimento do Programa, as alternativas possíveis são:
✓ realização, de imediato, do Estudo de Demanda com recursos do Programa, para permitir o desenho dos Planos e Campanhas de Marketing e a sua implementação, o que requereria um maior elastecimento no prazo do Programa, tendo em vista tratar-se de um trabalho de razoável grau de complexidade; ou,
✓ redirecionamento dos recursos alocados ao subcomponente Planos e Campanhas de Marketing para o subcomponente “Treinamento, Seminários e Oficinas de Trabalho”, cuja demanda supera os recursos previstos na matriz de financiamento, especialmente se considerada a demanda dos municípios de capitais;
c) Gestões junto ao MTur:
• promover a revisão conjunta do Termo de Cooperação Técnica, de modo a ajustar o fluxo operacional, alinhando procedimentos, principalmente no que se refere à unificação dos critérios de elegibilidade das ações do Programa;
• identificar mecanismos que permitam maior agilidade no encaminhamento ao BNB dos pareceres finais de prestação de contas dos convênios executados para permitir a contabilização da despesa no PRODETUR/NE- II;
• avaliar a possibilidade do Mtur aportar recursos adicionais da União para permitir a execução de ações para as quais os recursos do financiamento se mostrem insuficientes, seja em função da variação cambial, seja pela demanda de recursos para projetos em execução;
• sugerir a realização, com maior freqüência, de reuniões do fórum Comitê Consultivo, para identificar ações que possibilitem melhor avanço do Programa, com periodicidade que permita o seu monitoramento e adoção de medidas compartilhadas que gerem resultados mais céleres;
• promover discussão sobre a sistematização das pesquisas turísticas, pelo menos nos Estados submutuários, que permitam alimentar os indicadores de monitoramento do Programa e revisar os PDITS;
d) Gestões junto aos Estados/UEEs:
• apoiar a revisão das Matrizes de Investimento para adequar as demandas de projetos à disponibilidade de recursos e às condições de exeqüibilidade dos mesmos;
• solicitar Plano de Ação indicando as etapas a serem cumpridas por projeto e as estratégias para superação das dificuldades existentes, estabelecendo agenda de compromisso com prazos e responsáveis definidos;
• promover reuniões sistemáticas com as UEEs, para acompanhar a execução da matriz de cada Estado, com intervalos de periodicidade menor nos estados com situação mais crítica;
• motivar um melhor aproveitamento das consultorias de apoio técnico, no caso do CE e PE, visando acelerar a preparação e/ou adequação dos projetos prioritários;
• promover reuniões com os órgãos ambientais para priorizar os projetos do PRODETUR (licenças, estudos) e sensibilizá-los quanto à necessidade de acompanhamento do cumprimento da legislação e das exigências impostas nas licenças emitidas durante a execução das obras;
• promover reuniões com órgãos executores locais responsáveis pela preparação de projetos com execução ainda não iniciada para acelerar o seu desenvolvimento;
• participar de reuniões com as construtoras para discutir procedimentos de execução e assegurar o cumprimento de cronogramas;
• participar de reuniões com os novos Prefeitos dos Municípios beneficiados no Programa para sensibilizá-los quanto à importância da implementação dos Planos de Fortalecimento Municipal, formatando, na seqüência os Termos de Referencia necessários para elaboração dos Planos;
• solicitar a retomada das reuniões dos Conselhos de Turismo, para que desempenhem suas funções no Pólo, utilizando a experiência da Bahia e do Rio Grande do Norte como prática bem sucedida de participação da sociedade. É importante que os conselheiros sejam realimentados com informações sobre os resultados das ações aprovadas ou revalidação de ajustes ou complementações necessários em projetos já aprovados.
Além das gestões necessárias junto aos demais parceiros do Programa, caberá ao BNB, internamente, desenvolver as seguintes ações:
• construir um Plano de Ação Global para o Programa, a partir da consolidação dos cronogramas de execução elaborados pelas UEEs, com base nas ações constantes das matrizes de subempréstimo a serem revisadas;
• rever os fluxos internos de análise e acompanhamento, para dar maior agilidade aos processos e adequá-los à demanda do Plano de Ação Global;
• alinhar o planejamento das atividades de sua equipe técnica com o planejamento das atividades das UEEs, de forma a atender as demandas de análise e acompanhamento no menor prazo possível;
• intensificar o acompanhamento das obras através de visitas de inspeção periódicas, para identificar possíveis problemas que possam comprometer o cronograma das obras e indicar as medidas cabíveis para sua solução;
• agilizar o cadastramento dos dados históricos no Sistema de Gerenciamento do Programa, para possibilitar a emissão de relatórios gerenciais consolidados, incluindo dados de monitoramento;
• propor ao BID a inclusão de municípios de controle para avaliar o comportamento de indicadores de gestão em áreas não atendidas pelo Programa;
• manter o Centro de Informações ao Público – CIP atualizado e promover a divulgação do mesmo.
5.2.2. Proposições para o Desenho de Futuras Operações
As sugestões relacionadas adiante têm por objeto auxiliar o desenho de futuros Programas de Turismo:
a. a elaboração do R.O. deve estar sujeita a uma coordenação técnica que gerencie as diferenças de enfoque entre os diferentes especialistas e que permita gerar um documento integrado, evitando fragmentações, duplicidade de ações e, principalmente, evitar interpretações distintas das regras dependendo do anexo utilizado como referência. Sugere-se um documento mais sucinto com explicitação de minutas do Termos de Referência;
b. o BID opera atualmente com a Matriz de Resultados em substituição ao Marco Lógico, não obstante permanece válida a necessidade do estabelecimento de indicadores de desempenho e de impacto focalizados para avaliar as ações do Programa e factíveis do ponto de vista da sua obtenção;
c. concepção de Sistema de Gerenciamento e Avaliação incluindo sua implementação prévia ou concomitante com o início do Programa;
d. desenvolver estudo para determinar o perfil demanda potencial de turistas ao Brasil gerando elementos para o desenvolvimento de produtos turísticos ajustados a estes perfis e viabilizando a execução de planos de marketing destinados a captar o fluxo potencial;
e. centralizar esforços na estruturação pelo MTur de um sistema de informações turísticas com metodologia unificada de coleta e tratamento das informações, com processo de amostragem suficiente para gerar informações desagregadas por município;
f. articular o enfoque estratégico dado ao setor turístico nas dimensões nacional, regional e local, alicerçado no perfil da demanda potencial e nas informações estatísticas sistematizadas, de modo a permitir definir as pertinências de atuação por produto, destino e/ou pólo;
g. revisão no modelo do PDITS proposto no TR, tendo em vista institucionalizar um sistema de planejamento integrado e não a elaboração e validação de um plano de ações;
h. estudar a possibilidade de elaboração prévia dos projetos prioritários com recursos do Programa ou de Cooperação Técnica associada, de modo a agilizar a execução;
i. quanto à administração de Programas sugere-se, enquanto são avaliadas as experiências em andamento de consultoria de apoio e sistema misto de apoio ao gerenciamento transformado após um determinado período em consultoria de apoio, a adoção desta última solução;
j. articular os diversos Programas existentes de modo a aproveitar potenciais sinergias e alavancagem de recursos para o setor turismo.
ANEXOS
Anexo I - Atribuições e Competências dos Agentes Envolvidos com o Programa
BNB - EQUIPE CENTRAL DE GESTÃO – ECG
✓ coordenação geral do Programa.
✓ coordenação de atividades dos órgãos executores do Programa;
✓ planejamento da execução do Programa, com base nas clausulas estabelecidas no contrato de empréstimo com o BID;
✓ verificação do cumprimento das condições de acesso aos recursos do Programa;
✓ realização da articulação com as secretarias competentes para avaliar a capacidade financeira e fiscal dos Estados;
✓ Condução, junto ao BACEN, do processo de autorização para contratação dos subempréstimos com os Estados;
✓ orientação e análise dos PDITS e encaminhamento ao BID para aprovação;
✓ análise de projetos e emissão de relatórios técnicos, com as condições para contratação;
✓ encaminhamento ao BID dos projetos que requeiram sua não objeção prévia.
✓ avaliação e encaminhamento do PDITS e projetos correspondentes aos respectivos níveis do BN para aprovação;
✓ elaboração de contratos entre o BN e o Estado;
✓ desenvolvimento e divulgação do modelo de documentos de licitação e termos de referência para aquisição de bens e serviços de consultoria;
✓ supervisão e aprovação dos processos de licitação e aquisição;
✓ supervisão periódica do alcance dos parâmetros de referência;
✓ performance da supervisão técnica e ambiental dos projetos e preparação dos correspondentes relatórios de progresso de execução;
✓ gerenciamento do sistema de monitoria e avaliação do Programa;
✓ supervisão e aprovação dos processos de licitação e aquisição;
✓ apresentação dos relatórios consolidados anuais de progresso de execução, de auditorias ambientais parciais realizadas nos projetos de infra-estrutura, de relatórios anuais consolidados de manutenção, e avaliação ex-post para o BID;
✓ responsabilidade pela monitoria das condições contratuais estabelecidas;
✓ manutenção de registros contábeis e financeiros adequados que permitam identificar apropriadamente fontes e aplicações dos fundos do Programa, com recursos do empréstimo e de outras fontes de recursos gerenciados pelo BN;
✓ preparação e apresentação dos pedidos de desembolso ao BID e de justificativas de despesas elegíveis;
✓ preparação/apresentação de estados financeiros consolidados auditados ao BID;
✓ apresentação de relatórios do uso do Fundo Rotativo a cada seis meses;
✓ autorização de transferência dos recursos à UEE através de prestação de contas;
✓ abertura e manutenção de conta bancária especial para a administração dos recursos do empréstimo.
✓ composição e fornecimento de dados do Sistema Gerencial e Financeiro do Programa;
Anexo I - Atribuições e Competências dos Agentes Envolvidos com o Programa (Continuação)
✓ apoio à ECG nas atividades que lhe são inerentes, acompanhando junto à UEE as ações necessárias ao bom andamento dos processos e do Programa.
✓ acompanhamento junto à UEE no encaminhamento da documentação complementar dos projetos, processos licitatórios e instrumentos contratuais;
✓ análise dos processos com vistas ao desembolso do financiamento ou reconhecimento de despesas para efeito da contrapartida local e registros no sistemas gerenciais e de acompanhamento;
✓ acompanhamento técnico e inspeções ambientais do conjunto de projetos, através da realização periódica de vistorias;
✓ emissão de relatórios técnicos de acompanhamento;
✓ acompanhamento junto à UEE da adoção de medidas corretivas apontadas nos relatórios de vistorias;
✓ solicitação de informações a UEE para subsidiar os relatórios do Programa;
✓ análise crítica dos dados recebidos da UEE e encaminhamento à ECG.
BNB - EQUIPES DESCENTRALIZADAS
✓ coordenar com o BN e os Estados a provisão de contrapartida local;
✓ selecionar e contratar, com recursos de contrapartida, estudos de demanda regional e avaliação ambiental estratégica;
✓ coordenar a coleta de dados sobre turismo provenientes dos Estados, utilizando um sistema de informação a ser desenvolvido;
✓ apoiar a pesquisa de temas relacionados ao turismo no âmbito estadual;
✓ coordenar atividades de propaganda e publicidade relativas aos pólos turísticos com a Empresa Brasileira de Turismo -EMBRATUR;
✓ participar de seminários regionais e estaduais sobre turismo;
✓ prover assistência técnica ao BN e aos Estados com relação ao planejamento e desenvolvimento turísticos.
✓ Apoiar os Estados na elaboração dos PDITS
✓ Validar os PDITS aprovados pelo Banco do Nordeste e Conselho de Turismo, antes do seu encaminhamento ao BID.
MINISTÉRIO DO TURISMO
Anexo I - Atribuições e Competências dos Agentes Envolvidos com o Programa (Continuação)
ESTADOS - UNIDADES EXECUTORAS ESTADUAIS – UEE
✓ aporte e controle da contrapartida na conta vinculada;
✓ preparação dos PDITS para cada pólo turístico e sua apresentação aos Conselhos de Turismo para discussão e validação;
✓ orientação aos co-executores sobre os critérios de qualificação estabelecidos;
✓ monitoria da preparação e do processo técnico de execução dos projetos;
✓ encaminhamento de toda a documentação de projeto, incluindo a relacionada a aquisições, à ECG para aprovação;
✓ preparação e apresentação de relatórios de obras e manutenção de equipamentos à ECG;
✓ implementação de base de dados para supervisão de execução física e financeira de projetos, assim como para monitoria e avaliação da realização dos indicadores de desempenho do Programa em nível estadual;
✓ preparação e apresentação de relatórios anuais de progresso de execução à ECG;
✓ promoção da participação dos co-executores e da sociedade civil na avaliação dos resultados parciais dos projetos e avanços durante a execução.
✓ abertura e manutenção de contas bancárias especiais para o manejo e administração dos recursos do Programa, assim como dos recursos de contrapartida;
✓ manutenção de registros financeiros e contábeis adequados relacionados com o gerenciamento dos fundos do Programa;
✓ prestação de contas à ECG no que se refere à preparação dos pedidos de desembolso e demonstrações financeiras do Programa;
✓ adequado registro da documentação referente as despesas elegíveis para inspeção pelo pessoal do BID e/ou auditores externos do Programa.
✓ preparação de estudos de viabilidade técnica e desenhos finais de projetos e sua submissão à UEE;
✓ preparação de termos de referência para contratação de serviços e especificações técnicas para aquisição de equipamentos e para contratação de obras;
✓ cumprimento de processos de licitação e preparação de acordos de contratos;
✓ aprovação de relatórios provisórios e finais de serviços de consultoria contratados, assim como assegurar a recepção final de obras e bens de acordo com o contrato assinado;
✓ encaminhamento de relatórios de supervisão técnica e ambiental à UEE correspondente;
✓ preparação de boletins de faturas e certificados de conclusão de obras e serviços bem como apresentação da documentação correspondente à UEE
CO-EXECUTORES
Anexo I - Atribuições e Competências dos Agentes Envolvidos com o Programa (Continuação)
CONSELHO DE TURISMO
✓ discussão, recomendação de modificações e ratificação do PDITS, dos projetos integrantes, e de suas prioridades;
✓ contribuição para o processo de revisão e atualização dos PDITS;
✓ atuação como instrumento de divulgação dos resultados e ações do Programa para a população local;
✓ promoção de consulta junto as partes interessadas e afetadas durante as fases de execução e monitoria.
COMITÊ CONSULTIVO
✓ análise, discussão e proposição de diretrizes para as programações anuais de investimentos do programa, com vistas a melhor utilização de recursos da contrapartida alocada pelo Mtur;
✓ proposição de diretrizes para a utilização dos recursos da parcela da contrapartida alocada pelo Mtur;
✓ acompanhamento da execução do Programa e apoio ao Banco do Nordeste na solução de problemas inerentes a essa execução;
✓ análise dos relatório de monitoria da execução do programa e apresentação de propostas de ajustes na atuação dos atores envolvidos;
✓ formulação de sugestões de aperfeiçoamento nos instrumentos de execução do Programa, inclusive deste Regulamento Operacional.
Anexo II – Composição da Equipe Central de Gestão
EQUIPE | FORMAÇÃO E EXPERIÊNCIA | ||||
01 Gerente da Central | Formado em Direito. Participou de Curso APG-Sênior da Amaná Key. Integrante da equipe técnica que atuou na 1ª fase do PRODETUR/NE-II. | ||||
01 Gerente Executivo para o Acompanhamento Financeiro dos Projetos | Formada em Economia e Especialista em Gestão Contemporânea no Setor Público. Integrante da equipe técnica que atuou na 1ª fase do PRODETUR/NE-II. | ||||
01 Gerente Executivo para Análise e Acompanhamento Físico dos Projetos | Formado em Engenharia Engenharia Civil | Química | e | Mestre | em |
03 Analistas da Área Financeira | 1º- Formado em Ciências Contábeis e cursando Especialização em Administração Financeira 2º - Formado em Economia 3º - Formado em Administração de Empresas | ||||
03 Analistas da Área Jurídica | 1º - Formado em Direito e Engenharia Civil e cursando Especialização em Direito e Processos Administrativos 2º - Formado em Direito e Ciências Contábeis 3º - Formado em Direito, Especialista em Direito e Processo Administrativo e Gestão Hoteleira e Mestre em Direito | ||||
04 Analistas de Engenharia | 1º - Formado em Engenharia Civil e Mestre em Irrigação e Drenagem 2º - Formado em Engenharia Civil 3º - Formado em Engenharia Civil e Mestre em Engenharia de Materiais 4º - Formado em Engenharia Civil e Especialista em Engenharia e Segurança do Trabalho | ||||
01 Especialista em Meio Ambiente | Formado em Arquitetura, Especialista em Avaliação Ambiental e Mestre em Desenvolvimento e Meio Ambiente | ||||
01 Especialista em Desenvolvi- mento Institucional | Formado em Urbanismo | ||||
01 Especialista em Capacitação Profissional e Empresarial | Formada em Turismo e especialista e Administração Financeira e Políticas Públicas | ||||
Pessoal de Apoio | 01 Estagiário do Curso de Direito, 01 bolsista de nível médio e 02 terceirizados para apoio administrativo | ||||
Anexo III – Composição da Equipe Prevista para as Unidades Executoras Estaduais
Orgão / Divisão | Estrutura (UEE) | Documentos Legais |
B A H I A | ||
Secretaria de Cultura e Turismo / Super Investimentos em Pólos Turísticos | Superintendência | 1. Decretos nº 4.073, de 22.03.1995 2. Decreto Simples, publicado no DOE em 04.01.2003 |
Assessoria | ||
Diretoria Administrativa | ||
Diretoria de Acompanhamento e Controle | ||
Diretoria de Projetos | ||
M I N A S G E R A I S
C E A R Á
Secretaria de Turismo / Unidade Executora Estadual
P E R N A M B U C O
Secretaria de Turismo / Unidade Executora Estadual
Secretaria de Turismo / Unidade Executora Estadual
R I O G R A N D E DO N O R T E
P I A U Í
Secretaria de Turismo / Unidade Executora Estadual
Portaria nº 223/2001, de 07.12.2001
Coordenação Geral |
Gerência de Transportes e Rodovias |
Gerência de Saneamento Básico |
Gerência de Meio Ambiente |
Gerência de Desenvolvimento Institucional |
Gerência de Patrimônio Histórico e Artístico |
Gerência Administrativa e Financeira |
Assessoria Jurídica |
Assessoria de Coordenação |
Coordenação Geral |
Coordenação de Operações |
Coordenação Administrativa e Financeira |
Coordenação de Aquisições |
Assessoria Técnica |
Assessoria de Sistemas de Tecnologia e Informação |
Assessoria Jurídica |
Especialistas Técnicos e equipe de Apoio |
Resolução SETUR nº 12, de 26.09.2007
Gerente Geral |
Superintendente de Gestão |
Superintendente Técnico |
Gestor de Projetos |
Coordenador de Articulação |
Coordenador de Contratos e Convênios |
Assessor |
Chefe de Apoio aos Municípios |
Chefe de Apoio Institucional |
Função Gratificação de Supervisão |
Função Gratificação de Apoio |
Decreto nº 25.593, de 01.07.2003
Coordenação Geral |
Gerência Técnica Operacional |
Gerência Administrativa |
Coordenação de Meio Ambiente e Infra-estrutura |
Coordenação de Fortalecimento Institucional e Capacitação |
Coordenação de Licitação e Contratos |
Coordenação de Acompanhamento Financeiro |
Decreto nº 12.288, de 29.06.2006
Secretaria de Turismo / Unidade Executora Estadual | Coordenadoria Administrativa Financeira | Portaria nº 07/2003, de 29.04.2003 |
Coordenadoria Operacional | ||
Coordenadoria Técnica | ||
Coordenadoria Jurídica | ||
Subcoordenadoria de Meio Ambiente | ||
Subcoordenadoria de Resíduos Sólidos | ||
Subcoordenadoria de Transportes | ||
Subcoordenadoria de Saneamento | ||
Subcoordenadoria de Gestão Municipal | ||
Subcoordenadoria de Patrimônio Histórico | ||
Subcoordenadoria de Informática | ||
Assistentes de Apoio |
Anexo IV – Projetos Concluídos por Componente, Subcomponente, Estado e Fonte de Recursos
PROJETOS | ESTADO | FONTE |
2. CUSTOS DIRETOS | ||
2.1. Fortalecimento da Capacidade Municipal de Gestão do Turismo | ||
2.1.1. Gestão Administrativa e Fiscal | ||
2.1.2. Gestão Municipal do Turismo | ||
Elaboração do PDM de Serro | MG | Local |
Elaboração do Plano de Diretor Municipal Participativo Ilha Grande | PI | Local |
Plano Diretor Municipal Ceará-Mirim (Revisão) | RN | Local |
Plano Diretor Municipal Xxxxx Xxxxxxxx (Revisão) | RN | Local |
Plano Diretor Municipal São Gonçalo do Amarante (Elaboração) | RN | Local |
2.1.3. Gestão de Resíduos Sólidos | ||
Elaboração do Plano Diretor Regional de Resíduos Sólidos | RN | Local |
2.1.4. Proteção de Recursos Naturais | ||
Recuperação e Educação Ambiental na Bacia do Rio dos Mangues | BA | BID |
Plano de manejo do Parque Estadual do Biribiri, Parque Estadual do Rio Preto, Parque Estadual do Pico do Itambé e APA Estadual Águas das Vertentes | MG | Local |
Elaboração de Planos de Manejo e Gestão APA Genipabu e Bonfim/Guarairas | RN | Local |
2.1.5. Patrimônio Cultural | ||
Recuperação do Palacete Xxxxxxxx Xxxxxxx Xxxxxxxxx - Museu Rodin | BA | BID e Local |
Recuperação do Forte Sto Antonio Alem do Carmo | BA | BID |
Elaboração Estudos Socioeconomicos dos Projetos Patrimônio Histórico de Fortaleza | CE | BID |
Recuperação e Requalificação do Engenho São João na Ilha de Itamaracá- Etapa I | PE | Local |
2.1.6. Urbanização de Áreas Turísticas | ||
Elaboração do projeto de Urbanização e Drenagem Pluvial de Imbassaí | BA | BID |
Revitalização Urbana Pecém | CE | Local |
Urbanização da Praia do Taíba | CE | Local |
Urbanização de Paracuru | CE | Local |
Urbanização de Lagoinha - Paraipaba | CE | Local |
Elaboração do Projeto de Sinalização Turística | PI | Local |
Urbanização da Orla da Redinha | RN | Local |
2.2. Planejamento Estratégico, Capacitação, Infra-estrutura | ||
2.2.1. Planejamento Estratégico | ||
Elaboração dos PDITS - Salvador e Entorno, Litoral Sul e CD | BA | Local |
Implementação do Xxxx.xx Xxxx.Xxxxxx.xx Órgão Gestor do Turismo | BA | BID |
Elaboração do Projeto de Sinalização do Pólo Litoral Sul | BA | Local |
Elaboração do Projeto de Sinalização da Costa do Descobrimento - CD | BA | Local |
Pesq. diag. e elab.dos xxxx.xx capacitação:Litoral Sul e SSA e Entorno | BA | BID |
Diagnóstico da Demanda e Oferta de Capacitação | CE | Local |
Base Cartográfica dos Municípios do Pólo Costa do Sol | CE | Local |
Elaboração do PDITS | MG | Local |
Elaboração dos projetos de melhoramento e pavimentação asfáltica da MG 010 no trecho que liga o município de Conceição do Mato Dentro ao de Serro, incluindo o contorno da cidade de Serro | MG | Local |
Elaboração dos projetos de melhoramento e pavimentação poliédrica do trecho Diamantina a Milho Verde | MG | Local |
Elaboração dos projetos de melhoramento e pavimentação poliédrica do trecho Milho Verde a Serro | MG | Local |
Elaboração dos projetos de melhoramento e pavimentação poliédrica do trecho de São Gonçalo do Rio Preto ao Parque Estadual do Rio Preto | MG | Local |
Anexo IV – Projetos Concluídos por Componente, Subcomponente, Estado e Fonte de Recursos (Continuação)
PROJETOS | ESTADO | FONTE |
2.2. Planejamento Estratégico, Capacitação, Infra-estrutura | ||
2.2.1. Planejamento Estratégico | ||
Elaboração do PDITS | PE | Local |
Elaboração do Projeto de Sinalização Turística | PE | BID |
Elaboração do PDITS Pólo Costa do Delta | PI | Local |
Elaboração do Projeto de Restauração de 10 km da xxxxxxx XX-000 Xxxx Xxxxxx/Xxxxxxxx | XX | Local |
Elaboração do Projeto de Restauração de 03 km da xxxxxxx XX-000 Xxxx Xxxxxx/Xxxxx dos Tatus | PI | Local |
Elaboração do Projeto de Restauração de 08 km da rodovia PI-116/315 Coqueiro/Entroncamento | PI | Local |
Elaboração do Projeto de Restauração de 09 km da rodovia PI-116/315 Macapá/Entroncamento | PI | Local |
Elaboração do PDITS Pólo Costa das Dunas | RN | Local |
Revisão do PDITS do Pólo Costa das Dunas | RN | Local |
Elaboração do Plano Diretor de Esgotamento Sanitário de Natal | RN | Local |
Elaboração dos Projetos Executivos de Transportes e Recup. Áreas Degradadas | RN | Local |
Elaboração de Projeto Executivo de Sinalização Turística | RN | Local |
2.2.3. Capacitação Profissional | ||
Elaboração da Pesquisa Diagnóstica e do Programa de Qualificação Profissional e Empresarial | PE | Local |
Diagnóstico da Capacitação de Mão-de-obra | RN | Local |
2.2.4. Água e Saneamento | ||
Ampliação do SES de Porto Seguro - B e C | BA | Local |
SES de Canavieiras | BA | Local * |
SAA de Barra Grande – Maraú - Sondagem | BA | BID |
Implantação do SAA de Imbassaí | BA | Local * |
Implantação do SAA de Sirinhaém | PE | Local |
Implantação do Sistema de Esgotamento Sanitário Orla de Atalaia | PI | Local |
Elaboração do Projeto de Água e Esgoto de Barrinha - Cajueiro da Praia | PI | Local |
Ampliação da Estação de Tratamento D'água de Parnaíba-ETA 4 | PI | Local* |
2.2.5. Obras de Infra-estrutura | ||
PRAD da Rodovia Santa Cruz Cabrália/Belmonte | BA | BID |
Implantação da Sinalização Turística da Costa do Descobrimento | BA | BID e Local |
Rodovia Barrento - Aracatiara | CE | BID |
Ampliação e Melhoria do Aeródromo JK de Diamantina | MG | Local |
Xxxx Xxx - Xxxxxxxx Xxxxxx xx Xxxxxxxxx xx Xxxxxxxxxx | XX | Local * |
Restauração de 10 km da xxxxxxx XX-000 Xxxx Xxxxxx/Xxxxxxxx | XX | Local * |
Restauração de 03 km da xxxxxxx XX-000 Xxxx Xxxxxx/Xxxxx dos Tatus | PI | Local* |
Restauração de 08 km da rodovia PI-116/315 Coqueiro/Entroncamento | PI | Local* |
Restauração de 09 km da rodovia PI-116/315 Macapá/Entroncamento | PI | Local* |
Restauração Xxxx.XX-000 (Xxxxxx) xx Xxxx.XX-000 (Xxxxxxxxx) 00,0xx | XX | Local* |
Sinalização Turística | RN | BID |
Elaboração de Base Cartográfica para os Municípios do Pólo | RN | BID |
Recuperação de Passivo Ambiental/Áreas Degradadas Rodovias PRODETUR I | RN | BID |
Rodovia Pipa Simbaúma (proteção das falésias de Pipa) | RN | Local |
Ampliação do Centro de Convenções de Natal | RN | Local |
Anexo V – Previsão de Conclusão dos Projetos
PROJETOS | PREVISÃO |
BAHIA | |
Implantação da APA Caraíva/Trancoso | dez/09 |
Implantação da APA Baía de Camamu | dez/09 |
Elaboração do Plano de Manejo – APA Ponta da Baleia | dez/09 |
Implantação da APA do Guaibim | dez/09 |
Elaboração do Projeto de Sinalização do Pólo Chapada Diamantina | dez/09 |
Elab.e Xxxxxxx.xx PDLU/Destino Final da Sede e Ilhas de Cairu e Boipeba | fev/10 |
Elaboração do Projeto de Urbanização da Orla de Guaibim | fev/10 |
Urbanização Paisagística e Funcional do Centro Histórico de Itaparica e Bica de Itaparica | fev/10 |
Elaboração e implantação de PDLU em Valença | mar/10 |
Implantação do PDLU de Camamu | mar/10 |
Elaboração do PDLU/Aterro/Coleta Seletiva na Península de Maraú | mar/10 |
Elaboração do Projeto de Melhoria da Sinalização Turística do Pólo Salvador e Entorno | mai/10 |
Melhoria do Terminal Marítimo de Camamu | mai/10 |
Implantação do PDLU de Itacaré | jun/10 |
Execução dos Planos de Gestão Fiscal | jul/10 |
Implementação dos Planos de Gestão Municipal do Turismo | jul/10 |
Recuperação do CHS - 6ª Etapa | set/10 |
Sinalização Turística da Chapada Diamantina - 1a etapa | out/10 |
Execução das Obras de Urbanização de Morro de São Paulo | nov/10 |
Recuperação do Portal da Misericórdia | dez/10 |
Implantação do PDLU da Costa do Descobrimento | ago/11 |
PRAD dos Lixões da Costa do Descobrimento | ago/11 |
Execução das Obras de Urbanização da Orla de Guaibim | ago/11 |
Implantação do PDLU/Aterro/Coleta Seletiva na Península de Maraú | set/11 |
Capacitação Profissional do Pólo Litoral Sul | jan/12 |
Capacitação Profissional do Pólo Salvador e Xxxxxxx | jan/12 |
Capacitação Empresarial do Pólo Litoral Sul | jan/12 |
Capacitação Empresarial do Pólo Salvador e Entorno | jan/12 |
CEARÁ | |
Xxxxxxx Xxxxxxxxxx-Xxxxxxx | xxx/00 |
Xxxxxxx Xxxxxx xx Xxxxxxxxxxxx - Xxxxxxxxx | mar/09 |
Rodovia Parazinho – Granja | mar/09 |
Xxxxxxx Xxxxxxxx - Xxxxxxxxxx - Xxxxxx | xxx/00 |
Xxxxxxx Xxxxxx - Xxxxxx xx Xxxxx | ago/09 |
Implantação do Projeto de Fortalecimento Institucional da SETUR | ago/09 |
Recuperação da Igreja da Nossa senhora da Conceição e Seminário da Prainha | nov/09 |
Recuperação do Teatro Xxxxxx Xxxxxx | set/09 |
Capacitação Profissional e Empresarial - Pólo Costa do Sol | ago/10 |
Restauração do Museu Sacro de Aquiraz | ago/09 |
Rodovia - Acesso a Lagoinha (binário) | Mar/09 |
Urbanização da Praia de Iracema | ago/09 |
Recuperação da Praça da Matriz de Aquiraz | abr/09 |
Recuperação do Prédio da EMCETUR | nov/09 |
Recuperação do Mercado da Carne | ago/09 |
Urbanização da Orla de Camocim | ago/10 |
Saneamento de Cumbuco | ago/10 |
Anexo V – Previsão de Conclusão dos Projetos (Continuação)
PROJETOS | PREVISÃO |
CEARÁ (Continuação) | |
Saneamento de Jericoacoara | ago/09 |
Implantação de Aterro Sanitário em Paracuru | ago/10 |
MINAS GERAIS | |
Fortalecimento Institucional da Unidade Executora Estadual - UEE | dez/09 |
Fortalecimento Institucional da SETUR | dez/09 |
Elaboração do Plano de Capacitação profissional e empresarial | dez/09 |
Treinamentos, Seminários e Oficinas (capacitação empresarial) | dez/09 |
Elaboração do PDM de Capelinha | mar/10 |
Elaboração do Plano de Gestão de Resíduos Sólidos do Pólo | mar/10 |
Elaboração do Plano para Preservação de Mananciais e Controle da Água | mar/10 |
Execução do Projeto de Sinalização Turística | abr/10 |
Melhoramento e pavimentação poliédrica do trecho Milho Verde a Serro | jun/10 |
Implantação do Plano de Manejo do Parque Estadual do Rio Preto | jul/10 |
Supervisão de obras rodoviárias | jul/10 |
Melhoramento e pavimentação poliédrica do trecho Diamantina a Milho Verde | set/10 |
Implementação do projeto de capacitação da população e do profissional | nov/10 |
Implementação de Planos de Fortalecimento da Gestão Municipal | dez/10 |
Implantação do Terminal Rodoviário Turístico de Diamantina | fev/11 |
Implantação do Terminal Rodoviário Turístico de Serro | fev/11 |
Restauração do Casarão de Minas Novas | abr/11 |
PERNAMBUCO | |
Elaboração dos Projetos de Fortalecimento da Gestão Municipal do Turismo de Recife | dez/09 |
Elaboração dos Projetos de Fortalecimento da Gestão Municipal do Turismo de Olinda | dez/09 |
Elaboração de Projetos de Fortalecimento Municipal de Itapissuma, Itamaracá e Igarassu | dez/09 |
Atualização do Plano Diretor Municipal Sirihaém | dez/09 |
Elaboração do Plano Diretor do Distrito Estadual de Xxxxxxxx xx Xxxxxxx | dez/09 |
Elaboração do Plano Diretor de Rio Formoso | dez/09 |
Revisão do Plano Diretor de Tamandaré | dez/09 |
Elaboração do Relatório Técnico Preliminar, Projeto Básico e Estudos complementares: SAA e SES de Cabo de Santo Agostinho; SAA e SES de Igarassu; SAA e SES de Itamaracá; SAA e SES de Itapissuma. | dez/09 |
Plano de Preservação e de Gestão do Sítio Histórico de Vila Velha, em Itamaracá | dez/09 |
Implantação do Projeto de Fortalecimento e Estruturação do Órgão Gestor de Turismo do Estado - SETUR/EMPETUR | dez/09 |
Atualização Projeto Xxxxxxxxxxx XX-000 no DEFN | dez/09 |
Implantação de SAA e SES da praia de Gaibu c/supervisão | dez/09 |
Adequação e Complementação SES Rio Formoso | dez/09 |
Implantação de ciclovia, pista de cooper e interseções - Xxx XX 000 Trecho: N.Srª do Ó / Vila de Porto de Galinhas | dez/09 |
Duplicação da Rodovia - Trecho Porto de Galinhas / Maracaípe c/supervisão | dez/09 |
Implantação e pavimentação da XX-000 xxxxxx Xxxxxxxx / Xxxxx xx Xxxxxxxx | dez/09 |
Plano de Reflorestamento para Areas Degradadas de DEFN | fev/10 |
Requalificação do Sítio Histórico de Igarassu | fev/10 |
Projeto de Restauração e Requalificação do Engenho Monjope, em Igarassu | mar/10 |