PARECER JURÍDICO PADRÃO
Estado do Espírito Santo
Prefeitura Municipal de Vila Velha Procuradoria Geral do Município
Procedência: Procuradoria Geral.
Assunto: Prorrogação Contratual de Locação de Imóvel - entendimento Jurídico padronizado na forma da Lei nº 6.446/2021.
Versão e ano: 01/2021.
PARECER JURÍDICO PADRÃO
EMENTA: PADRONIZAÇÃO DE ENTENDIMENTO JURÍDICO. EXEGESE DO ARTIGO 1º, DA LEI MUNICIPAL Nº 6.446/2021 – PRORROGAÇÃO. LOCAÇÃO DE IMÓVEL. CONTRATO ADMINISTRATIVO – EXEGESE DO ARTIGO 57, II, DA LEI 8.666/93 – POSSIBILIDADE – CAUTELAS NECESSÁRIAS.
I - Matéria recorrente submetida à análise jurídica pelas Secretarias Municipais, viabilidade da padronização de entendimento, à luz do artigo 1º da Lei mº 6.446/2021.
II - Dispensa de análise individualizada de processos, nas hipóteses e termos delimitados na presente manifestação e mediante certificação/comprovação nos autos, pela autoridade administrativa responsável, de que: a) a situação concreta se identifica perfeitamente aos termos deste parecer; e b) que foram atendidas as orientações/recomendações nele consignadas.
III – Análise da legalidade da prorrogação de locação de imóvel e da inaplicabilidade do artigo 57, II, da Lei 8.666/93.
I.1 – DA NECESSIDADE DE PADRONIZAÇÃO DO ENTENDIMENTO JURÍDICO – TEMA RECORRENTE - EXEGESE DO ARTIGO 1º, DA LEI MUNICIPAL Nº 6.446/2021.
Preliminarmente, cumpre salientar que a presente manifestação toma por base, exclusivamente, os elementos que constam, até presente data, nos autos do processo administrativo em epígrafe. Destarte, cabe a este órgão prestar consultoria sob o prisma estritamente jurídico, não lhe competindo adentrar na conveniência e oportunidade dos
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atos praticados no âmbito da Secretaria solicitante, nem analisar aspectos de natureza eminentemente técnica ou administrativa.
Pois bem.
Acerca da padronização, temos que a Lei Municipal nº 6.446/2021, em seu artigo 1º, facultou ao Procurador Geral ou ao Subsecretário Administrativo “fixar a padronização de entendimento jurídico.” Confira-se:
Art. 1º É facultado ao Procurador-Geral e/ou ao Subsecretário Administrativo, isoladamente, fixar a padronização de entendimento jurídico:
I - a padronização de entendimento jurídico de que trata este artigo deverá ser elaborada por meio de Parecer Padrão;
II - o Parecer Padrão deve ser encaminhado para conhecimento dos Secretários Municipais, preferencialmente por meio eletrônico;
III - estabelecida a padronização para determinada situação, ficam os Secretários Municipais isentos de consultar a Procuradoria sobre o referido assunto, bastando fazer referência ao Parecer Padrão, podendo, se acharem conveniente, anexar cópia do Parecer Padrão no respectivo processo administrativo.
Parágrafo único. O Parecer Padrão poderá ser assinado pelo Procurador Geral e/ou Subsecretário Administrativo, podendo, aquele ou este, assinar em conjunto com o(s) Procurador(es) efetivo(s).
Da leitura dos dispositivos legais acima transcritos, podemos extrair que a padronização de entendimento jurídico tem como premissa elementar a “repetitividade” de consultas sobre um mesmo tema, representando, com efeito, importante avanço para o Município em relação à desburocratização/simplificação dos processos e atos administrativos.
No entanto, há de ser ressalvado que a materialização da ideia de “desburocratização” dos atos, não significa, por outro lado, um “salvo conduto” para que a Administração venha ignorar as formalidades, etapas e procedimentos indispensáveis à legítima consecução dos seus objetivos. Muito pelo contrário!
A padronização de entendimento jurídico, bem como os demais atos de índole administrativa, está prevista em Lei, e tem por fiel escopo a garantia de um procedimento mais célere/eficiente à tramitação dos processos administrativos, diminuindo a
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sobrecarga de trabalho dos servidores, e via de consequência, proporcionar melhor qualidade na prestação dos serviços.
Dito isso, considerando que o conteúdo da consulta sub examen, salvo melhor juízo, constitui significativa demanda e sobrecarga habitual ao quadro pessoal [já] reduzido desta Procuradoria Geral, lançamos mão do Princípio da Eficiência que, nesse viés, recomenda a atuação Jurídica e administrativa racionalizada, de forma a empregar maior celeridade à análise dos feitos, otimizando o serviço, reduzindo o custo processual e prazo necessários para processamento dos casos em que não se aponte presença de dúvida jurídica específica.
Destarte, temos, portanto, que o intuito primário da proposição em tela [padronização de entendimento], dentre outros já positivados nas linhas acima, é estabelecer um único entendimento para determinada situação [já enfrentada repetidas vezes], de modo a isentar o Secretariado de consultar a Procuradoria sobre esse mesmo assunto.
I.2 – DOS REQUISITOS PARA PRORROGAÇÃO DO PRAZO DE LOCAÇÃO DE IMÓVEL.
De partida, destaca-se que o gênero “Contratos da Administração”, comporta duas espécies, os contratos administrativos propriamente ditos e os contratos privados da Administração (ou semipúblicos).
Em ambos o regime público é aplicado, porém em graus diferentes, visto que no contrato administrativo elas serão predominantes, aplicando-se apenas supletivamente normas de Direito Privado1, ao passo que no contrato privado da administração prevalecerá o direito privado, mas observando-se certos preceitos de Direito Público2.
O contrato de locação imobiliária realizado pelo Poder Público trata-se de um exemplo de contrato de direito privado da Administração como dispõe o artigo 62, §3º, inciso I da
1 Art. 54. Os contratos administrativos de que trata esta Lei regulam-se pelas suas cláusulas e pelos preceitos de direito público, aplicando-se-lhes, supletivamente, os princípios da teoria geral dos contratos e as disposições de direito privado. (...)
2 Xxxxxxxx, Xxxxxx Xxxxxxxx Xxxxxxx. Licitações e contratos administrativos. Rio de Janeiro: Forense. São Paulo: Método, 2012. P. 195/196.
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Lei Federal nº 8.666/1993, Lei Geral de Licitações e Contratos que determina sua incidência (no que couber) a esse contratos:
Art. 62. (...)
§ 3º Aplica-se o disposto nos arts. 55 e 58 a 61 desta Lei e demais normas gerais, no que couber:
I - aos contratos de seguro, de financiamento, de locação em que o Poder Público seja locatário, e aos demais cujo conteúdo seja regido, predominantemente, por norma de direito privado
De toda sorte, uma conclusão é inafastável: o vínculo locatício está subordinado aos preceitos de direito público, mas com considerável liberdade para pactuar o ajuste sob a ótica do direito privado e sob a lei aplicável às locações.
Nessa linha de ideias, os contratos de locação de imóvel pela Administração Pública devem observar o que prevê o Código Civil, a Lei Federal 8.245/1991 (Lei de Locações) e os preceitos de direito público da Lei Federal 8.666/93, na forma do seu art. 63, §3º.
No que tange ao prazo de duração, a princípio, prevalecerá o que estabelece a legislação aplicável às locações civis, uma vez que não consta no §3º, do art. 62, da Lei nº 8.666/93, a necessidade de aplicação do art. 57 do mesmo dispositivo legal.
Apesar do art. 3º da Lei n º 8.245/91 estabelecer que o contrato de locação poderá ser
firmado por qualquer prazo, em relação à Administração Pública, este deverá estar vinculado à existência de interesse público e ter prazo determinado, pois é vedado a Administração firmar contratos sem prazo previamente estipulado. Nesse sentido é o entendimento do C. TCU:
SUMÁRIO: CONSULTA. DURAÇÃO DOS CONTRATOS DE LOCAÇÃO DE IMÓVEL PARA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. CONHECIMENTO. 1. Pelo
disposto no art. 62, § 3º, inciso I, da Lei nº 8.666/1993, não se aplicam aos contratos de locação em que o Poder Público for locatário as restrições constantes do art. 57 da Lei. 2. Não se aplica a possibilidade de ajustes verbais e prorrogações automáticas por prazo indeterminado, condição prevista no artigo 47 da Lei nº 8.245/91, tendo em vista que (i) o parágrafo único do art. 60 da Lei nº 8.666/93, aplicado a esses contratos conforme dispõe o § 3º do art. 62 da mesma Lei, considera nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a Administração e (ii) o interesse público, princípio
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basilar para o desempenho da Administração Pública, que visa atender aos interesses e necessidades da coletividade, impede a prorrogação desses contratos por prazo indeterminado. 3. A vigência e prorrogação deve ser analisada caso a caso, sempre de acordo com a legislação que se lhe impõe e conforme os princípios que regem a Administração Pública, em especial quanto à verificação da vantajosidade da proposta em confronto com outras opções, nos termos do art. 3º da Lei nº 8.666/93.” (Acórdão 1127/2009 - Plenário - Voto do Ministro Relator).
A vigência do contrato de locação de imóveis, no qual a Administração Pública é locatária, rege-se pelo art. 51 da Lei nº 8.245, de 1991, não estando sujeita ao limite máximo de sessenta meses, estipulado pelo inc. II do art. 57, da Lei nº 8.666, de 1993”.
Logo, fixamos a premissa de que o prazo dos contratos de locação de bens imóveis pela Administração não se submete aos ditames do artigo 57 da Lei n° 8.666/93, podendo haver prorrogações sucessivas do referido contrato desde atendido o interesse público, uma vez que a lei permite a sua celebração por meio de dispensa do processo licitatório (art. 24, inciso X da Lei nº 8.666/93).
Adiante, o procedimento de prorrogação dos contratos de locação prescindirá, em tese, de um novo processo de dispensa de licitação, desde que preenchidos os requisitos necessários, inclusive com a verificação da manutenção da condição de atualidade do preço mediante pesquisa de mercado. Esse é o entendimento do TCU, no Acórdão retro citado:
O artigo 24, inciso x, da Lei no 8.666/93 prevê a dispensa de licitaç ão para compra ou locaç ão de imó vel destinado ao atendimento das finalidades preciṕ uas da Administraç ão, cujas necessidades de instalaç ão e localizaç ão condicionem a sua escolha, desde que o preç o seja compativ́ el com o valor de mercado, segundo avaliação prévia. Depreende-se do dispositivo acima citado que, antes de promover a contratação direta, a Administração deverá comprovar o atendimento a trê s requisitos: (i) necessidade de imó vel para o desempenho das atividades administrativas; (ii) adequação de um imó vel especif́ ico para a satisfação das
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necessidades da Administração; e (iii) compatibilidade do preço exigido com aquele vigente no mercado.
(...)
11. Não há óbice, pois, a prorrogações sucessivas de contrato em que a Administração seja locatária com fundamento no artigo 24, inciso X, da Lei nº 8.666/93 (Decisão nº 503/96-Plenário, Decisão nº 828/00 - Plenário e Acórdão nº 170/05-Plenário).
12. Ademais, não atende ao interesse público que os órgãos/entidades que necessitem locar imóveis para seu funcionamento tenham que periodicamente submeter-se a mudanças, com todos os transtornos que isso acarreta.
13. Considero pertinentes, ainda, as considerações feitas pela Unidade Técnica a respeito do objetivo almejado pela Administração ao optar pela prorrogação contratual, a saber: a busca pela melhor oferta e condições mais vantajosas, seja do contrato oriundo de licitação, caso em que se preserva essa condição por meio do artigo 3º da Lei nº 8.666/93, seja oriundo de dispensa, onde a aplicação do artigo 24, inciso X, da mesma Lei, exige preço compatível com o valor de mercado, segundo avaliação prévia.
... trata o presente feito de consulta formulada pelo Advogado-Geral da União, Sr. Xxxxx Antô nio Toffoli, sobre a possibilidade de prorrogaç ão, por prazo superior aos 60 (sessenta) meses fixados pelo artigo 57, inciso II, da Lei no 8.666/93, de contratos de locação de imó vel celebrados com fundamento no artigo 24, inciso x, da Lei no 8.666/93 (dispensa de licitação), nos quais a Administração Pú blica figure como locatá ria.
(...)
Destarte, deverá a Secretaria consulente instruir os procedimentos formais à prorrogação de contrato administrativo de locação de imóvel, com:
(i) existência de interesse público;
(ii) estipulação de prazo predeterminado;
(iii) os preços e condições devem ser / manter-se vantajosos para a Administração;
(iv) declaração de que o bem é o único apto a atender à finalidade pública, ou de que dentre os existentes ele é o mais vantajoso;
(v) apresentação de justificativa técnica que fundamenta o pleito;
(vi) a autoridade competente deve autorizar a celebração do termo e o locador deve concordar com a locação;
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(vii) apresentação de documentação orçamentária e financeira (reserva de recursos, empenho e declaração do ordenador de despesa);
(viii) manutenção das condições de habilitação: Documentação jurídica, fiscal e trabalhista;
(ix) minuta do termo aditivo
II – CONCLUSÃO.
Isto posto, considerando a repetitividade do presente tema no âmbito desta PGM e das
prerrogativas legais conferidas pela Lei Municipal nº 6.446/2021, OPINAMOS, desde que seguidas as orientações exaradas nesta manifestação, em seus estritos limites e atendidos seus pressupostos, pela POSSIBILIDADE JURÍDICA DA PRORROGAÇÃO DO CONTRATO DE LOCAÇÃO DE IMÓVEL, tornando-se, nesse propósito, DESNECESSÁRIA a submissão de consultas relacionadas EXCLUSIVAMENTE ao presente tema à Procuradoria Geral do Município, sendo inclusive vedada a analogia com demais matérias.
Deste modo, a prorrogação de contrato administrativo de locação de imóvel poderá ser celebrada, desde que observadas as seguintes condicionantes: (i) declaração da existência de interesse público; (ii) estipulação de prazo predeterminado; (iii) os preços e condições devem ser vantajosos para a Administração; (iv) declaração de que o bem é o único apto a atender à finalidade pública, cujas necessidades de instalação e localização condicionem a sua escolha, e que o preço seja compatível com o valor de mercado, segundo avaliação prévia; ou de que dentre os existentes ele é o mais vantajoso; (v) apresentação de justificativa técnica que fundamenta o pleito; (vi) a autoridade competente deve autorizar a celebração do termo e o locador deve concordar com a locação; (vii) apresentação de documentação orçamentária e financeira (reserva de recursos, empenho e declaração do ordenador de despesa); (viii) manutenção das condições de habilitação: Documentação jurídica, fiscal e trabalhista; (ix) minuta do termo aditivo
Isto sem prejuízo de análise prévia pelo Órgão de Controle Interno.
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Por fim, como corolário do artigo 1º, inc. II, da Lei Municipal nº 6.446/2021, deverá o presente parecer ser encaminhado para conhecimento dos Secretários Municipais, estando, estes, desde então, isentos de consultar a Procuradoria Geral sobre o assunto em tela, devendo, ainda, fazer referência a este Parecer Padrão nos processos administrativos afins e/ou ser anexada cópia deste.
É o parecer.
Vila Velha/ES, de maio de 2021.
XXXXXX XX XXX XXX
Assinado de forma digital por XXXXXX XX XXX XXX Xxxxx: 2021.05.27 14:14:03
-03'00'
Xxxxxx xx Xxx Xxx
Procurador Municipal
Thiago Viola
Procurador Municipal
Xxxxx Xxxx Xxxxxxx xx Xxxxx
Subsecretário Administrativo da Procuradoria Geral