PROCESSO DE TERCEIRIZAÇÃO EM ÓRGÃO PÚBLICO: Um caso de evidenciação sobre a atividade de Gestão e Fiscalização de Contrato

PROCESSO DE TERCEIRIZAÇÃO EM ÓRGÃO PÚBLICO: Um caso de evidenciação sobre a atividade de Gestão e Fiscalização de Contrato

Xxxx Xxxxxxx xx Xxxxx Xxxx0, Xxxxxxxx Xxxxxxxxxxx xx Xxxx0, Xxxxxxx Xxxxxxxxxx xxx Xxxxxx0, Xxxxxxxx xx Xxxxxxxx Xxxx0 e Xxxxxxxx xx Xxxxx xxx Xxxxxx0.

xxxxxx@xxxx.xx, xxxxx@xxxx.xx, xxxxxxx.xxxxxxxxxx@xxxx.xx, xxxxxxxxxxxx.xxx@xxxxxxx.xxx, xxxxxxxx_xxxxx@xxxxxxxx.xxx

Área Temática: Fiscalidade da Administração Pública

Palavras-Chaves: Terceirização. Administração Pública. Gestão e Fiscalização de Contratos.

METODOLOGIA

Realizou-se uma pesquisa qualitativa, de modo intencional, no Instituto de Previdência e Assistência Médica do Município de Porto Velho-RO/IPAM, órgão da Administração Municipal Indireta, com personalidade jurídica de natureza autárquica, vinculado à Secretaria Municipal de Administração - SEMAD, dotado de autonomia administrativa, jurídica, patrimonial e financeira nos termos do seu regimento interno, que por meio do Regime Próprio de Previdência Social do Município - RPPS/IPAM, visa dar cobertura aos riscos a que estão sujeitos os seus beneficiários.

A direção do IPAM é constituída da presidência, de quatro coordenadorias e três gerências. Foi feita entrevista com a gerente administrativa, utilizando-se instrumento semiestruturado com gravação de áudio, com autorização da respondente. Também se obteve dados complementares referentes às normas da entidade e aos contratos de prestação de serviços celebrados nos períodos de 2010 a 2015. É um estudo de caso, com a função de apresentar as características da situação estudada, utilizando-se técnica de análise de conteúdo de Bardin (2011), que envolveu os procedimentos de codificação das respostas, tabulação dos dados e análise. Para Xxx (2007), juntamente com a análise, pode ocorrer também a interpretação dos dados, que consiste em fazer a ligação entre os resultados obtidos com outros já conhecidos.

Para operacionalizar a consecução do resultado da pesquisa (coleta e análise dos dados) dois instrumentos de pesquisas foram desenvolvidos e aplicados: o primeiro (fundamentado na legislação) trata-se das fases (atividades) do processo de contrato de terceirização na instituição pública, enquanto que o segundo se constitui no instrumento de coleta e análise dos dados, oriundos do estudo de caso.

1 Doutor em Engenharia de Produção, professor nos programas de graduação em Ciências Contábeis e pós- graduação em administração da Universidade Federal de Rondônia/Brasil.

2 Doutora em Administração, professora nos programas de graduação em Ciências Contábeis e pós-graduação em administração da Universidade Federal de Rondônia/Brasil.

3 Graduada em Ciências Contábeis na Universidade Federal de Rondônia/Brasil. 4 Graduada em Ciências Contábeis na Universidade Federal de Rondônia/Brasil. 5 Graduada em Ciências Contábeis na Universidade Federal de Rondônia/Brasil.

PROCESSO DE TERCEIRIZAÇÃO EM ÓRGÃO PÚBLICO: Um caso de evidenciação sobre a atividade de Gestão e Fiscalização de Contrato

Área Temática: Fiscalidade da Administração Pública

RESUMO

Este estudo busca evidenciar as fases e atividades do processo de terceirização em órgão público, bem como verificar in loco o grau de características qualitativas na atividade de gestão e de fiscalização desse processo em um ente da Administração Municipal Indireta, com personalidade jurídica de natureza autárquica, buscando, ainda, compreender e avaliar aspectos relativos aos seus atributos de qualificação. No referencial teórico foram abordados conceitos de serviço público e os aspectos jurídicos para fundamentação legal e descrição das etapas relativas à terceirização de forma ampla, assim como no contexto da Administração Pública. A metodologia para aplicação da pesquisa foi qualitativa, por meio de estudo de caso, com entrevista utilizando questões semiestruturadas com uma escala para a menção do grau de concordância do respondente; além disso, com base na narrativa, foi feita análise para confrontação em relação ao conteúdo, visando apresentação dos resultados. Como contribuição prática constatou-se a importância do gestor e do fiscal de contratos no controle desses procedimentos na terceirização, bem como se percebeu as diferenças da atuação desses dois agentes. Recomenda-se que na Administração Pública sejam designados servidores para atuarem tanto como gestor de contrato quanto como fiscal, obedecendo-se ao que rege a legislação em vigor no Brasil.

PALAVRAS-CHAVES: Terceirização. Administração Pública. Gestão e Fiscalização de Contratos.

ABSTRACT

This paper intends to evidence the stages and activities of the outsourcing process in public agency, as well as check the degree of qualitative characteristics of management and supervisory activity process in an entity of Indirect Municipal Administration, with under municipal legal personality, seeking also to understand and evaluate aspects of their qualifying attributes. On the theoretical framework were discussed public service concepts and the juridical aspects to legal grounding and description of the steps related with the outsourcing, as well as in the context of Public Administration. The methodology for application of research was qualitative, through case study, using semi-structured interview with questions with a scale to mention the degree of agreement of the respondent; furthermore, based on narrative, was done analysis for confrontation regarding the content, aiming presentation of results. As a practical contribution, was noted the importance of the manager and contracts fiscal in control of these procedures in outsourcing, as well as perceived differences in performance of these two agents. It is recommended that the Public Administration servers are designated to act both as a contract manager as a fiscal agent, according to the governing laws in force in Brazil.

KEYWORDS: Outsourcing. Public Administration. Management and Supervision of Contracts.

INTRODUÇÃO

A terceirização, segundo alguns estudiosos, surgiu nos Estados Unidos, logo após o início da Segunda Guerra Mundial, ocasião em que as indústrias bélicas, em razão de não conseguirem abastecer o mercado devido ao aumento da demanda, tiveram que voltar seus esforços para a produção, transferindo as atividades de suporte para terceiros, entretanto esse novo ramo de atividades através da prestação de serviços só se consolidou na década de 1950 (GIOSA, 1997; XXXXXX 2006).

Dessa forma o mercado internacional propôs mudanças e o cliente passou a ser visto com mais atenção, cenário em que foram surgindo novas empresas. No Brasil a terceirização surgiu entre as décadas de 1950 a 1960 no setor automobilístico e, com o passar dos anos, logo se estendeu à Administração Pública, em razão de algumas atividades executadas nas organizações públicas poderem ser descentralizadas e, além disso, a necessidade da época obrigava a redução do quadro de pessoal (XXXXXXX; XXXXXX, 2007).

No decorrer deste artigo serão apresentadas as bases legais que regem a terceirização, bem como todas as etapas da terceirização compostas inicialmente pelo planejamento, licitação e contratação, além da gestão e fiscalização da execução dos contratos. Dessas etapas, a que recebe mais atenção, invariavelmente, é a licitatória, porém, deve-se observar de forma geral como realizar o processo para que todas as atividades propostas ocorram de forma a atender a legislação pertinente. Desse modo, ao findar-se a fase de contratação, dá-se início à fiscalização das atividades contidas no contrato, não se devendo confundir com a gestão que deve acompanhar todas as etapas da terceirização.

Busca-se, assim, responder à seguinte questão: Quais as fases (atividades) de um processo de terceirização em órgão público e como a atividade de gestão e fiscalização deste processo no Instituto de Previdência e Assistência Médica do Município de Porto Velho-RO está sendo qualificada?

Sendo assim, pretende-se, no presente estudo, evidenciar as fases (atividades) do processo de terceirização em instituição pública, bem como verificar in loco o grau de características qualitativas na atividade de gestão e fiscalização desse processo, no órgão estudado. Para alcançar os resultados esperados, busca-se também compreender o atributo de qualificação em uma atividade de gestão e fiscalização, além de avaliar os aspectos da qualificação profissional através de um estudo de caso.

REVISÃO BIBLIOGRÁFICA

Administração Pública

A Administração Pública pode ser entendida como a ciência que trata das organizações, em sentido amplo, compreende as atividades do Governo que toma as decisões políticas e a estrutura administrativa e a administração executa essas decisões (PALUDO, 2010). O autor ainda cita que o termo “Administração” é utilizado para designar funções de planejamento, direção e atividades de execução; já o “administrador” é o profissional (agente público) que atua nas organizações e exerce as funções de planejar, organizar, dirigir, coordenar e controlar.

O termo Administração Pública é conceituado de diversas formas por vários autores, Xxxxx (1971, p. 3) compreende que: Administração Pública é o governo, isto é o conjunto de condutas humanas que determina a distribuição e o exercício da autoridade política.

Desse modo, diante de vários conceitos é possível entender que a Administração Pública irá consistir num agrupamento de atividades reunidas em várias atividades com o objetivo de satisfazer, de forma periódica e contínua as carências e exigências sociais respeitando a lei (GRANJEIRO, 2002).

Prestação de Serviço Público

Existem diversas atividades a serem desenvolvidas dentro da Administração Pública, entre essas estão à prestação do serviço público entendidas pela constituição como essenciais ao desenvolvimento da coletividade (LACERDA; FARIA, 2004).

Para Xxxxxxx; Xxxxxx (2004) o Serviço público é todo aquele prestado pela Administração, ou por quem lhe faça as vezes, mediante regras previamente estipuladas por ela visando à preservação do interesse público. Dessa forma, o serviço público pode ainda ser indelegável, ou seja, somente a Administração poderá prestar ou serviços de utilidade pública podendo ser delegável a terceiros conforme Lacerda e Faria (2004). Segundo as autoras existem ainda diversas formas de prestação de serviço público, conforme segue:

Centralizada quando sua execução estiver sendo feita pela Administração direta (Secretarias, Ministérios);

Descentralizada quando sua execução estiver sendo feita por terceiros que não se confundem com a administração direta do estado. Podem estar dentro da Administração (autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista), na Administração Indireta do Estado ou fora da Administração, feita por particulares, através de concessão, permissão ou autorização. (XXXXXXX; XXXXX, 2004, p. 43).

Assim nota-se que o serviço público está cercado por dois princípios fundamentais, sendo o primeiro princípio da continuidade, pelo qual não admite interrupções ou paralisações, tendo em vista seu caráter essencial e o segundo é o da indisponibilidade, no qual a administração não pode omitir-se de sua responsabilidade (XXXXXXX; XXXXX, 2004).

Terceirização

Não há dúvidas de que o surgimento da terceirização no Brasil representa a possibilidade de crescimento e expansão do mercado de trabalho, além do surgimento de micro e médias empresas, a terceirização na pratica é utilizada em empresas desde a Revolução Industrial e quando bem aplicada, pode trazer grandes benefícios, entre os quais a concentração das atividades fundamentais para o funcionamento do negócio (ARAUJO, 2001).

Ainda nas palavras de Xxxxxx (2001, p. 89): Terceirizar significa passar adiante (para terceiros e pagando) a responsabilidade pela execução de determinada atividade ou de conjunto de atividades.

Para Xxxxxxx (1998) a terceirização não está restrita somente a serviços, podendo ocorrer também à contratação para o fornecimento de bens e produtos, ainda em sua concepção a terceirização ocorre para atividades que não constituem o objeto principal da empresa contratante, sendo mais comum a contratação de serviços de limpeza, vigilância e até mesmo serviços temporários.

Terceirização no Setor Publico

A terceirização no serviço público teve um aumento na década de 60, por conta da aplicação dos princípios de economicidade, eficiência e qualidade dentro da esfera pública e as preocupações com o crescimento da máquina administrativa que guiaram a reforma administrativa do estado brasileiro. Seu crescimento deve-se em parte à necessidade de redução dos quadros de pessoal do Estado. Em função disto, a terceirização utilizada pelo governo apresenta uma característica peculiar que a distingue da terceirização privada, conforme cita em seu artigo Xxxxx (2012).

Para Zymler (1998) o primeiro dispositivo a regular a terceirização de alguns serviços na Administração pública foi o Decreto Lei n° 200/67 que desobrigou o poder público de realizar algumas atividades podendo assim transferi-las a empresas particulares, adiante, foi publicada a lei 5.645/70 que especificava algumas atividades que deveriam ser prestadas preferencialmente pela iniciativa privada.

Diante do cenário global da época e mais especificamente o cenário brasileiro, após a crise da década de 1970, essa oportunidade de terceirizar as atividades secundárias, demonstrou maior lucratividade diante do déficit estatal, porém, houve a necessidade de organização através das normas jurídicas.

Aspectos Jurídicos na Terceirização

Em suma. não existe um dispositivo legal que regulamente a terceirização como um todo, tendo em vista que a Constituição Federal em seu artigo 37 prevê a obrigatoriedade do concurso público. Contudo, ainda com base na Constituição Federal (1988) conforme disposto em seu artigo 37, XXI, transcreve que: ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes [...]

A Lei nº 5. 465 de dezembro de 1970 descreve algumas atividades que poderão ser objeto de execução indireta como as atividades de transporte, conservação, operação de elevadores, limpeza e outras similares.

Atualmente a Lei nº 8.666/93 dispõe de normas para a regulamentação de serviços de terceiros em todas as esferas do governo, como previsto em seu artigo 2º: As obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões, permissões e locações da Administração Pública, quando contratadas com terceiros, serão necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as hipóteses previstas nesta Lei.

Ainda que exista a Lei Geral de Licitações e Contratos para regular as formas de contratações, a Lei de Responsabilidade Fiscal nº 101/2000-LRF também deve ser observada, pois estabelece que os valores dos contratos de serviços terceirizados devem ser classificados como “Outras Despesas de Pessoal”, devendo ainda observar o disposto no art. 19 quanto aos limites de gastos com pessoal cujo texto dispõe que não poderão exceder os limites da receita líquida de 50% para a União, de 60% para os Estados e Municípios (VIEIRA et al, 2006, p. 122 e 123).

Etapas da Terceirização

Conforme descrito por Xxxxxx (2013) a terceirização compreende três fases iniciais: Planejamento; Licitação; e Contrato,

Planejamento

Para Rezende (2008, p. 18) O planejamento estratégico da organização é um processo dinâmico, sistêmico, coletivo, participativo e contínuo para determinação dos objetivos, estratégias e ações da organização. O autor ainda entende que o planejamento é um instrumento primordial para gerenciar e coordenar as organizações, sendo dessa forma o planejamento uma das principais etapas do processo de terceirização.

A partir deste conceito juntamente com as ideias de Xxxxxx, Xxxxxxxx e Xxxxxxx (2007) podemos entender que o planejamento deve responder a alguns questionamentos iniciais como: A que será feito (principal objetivo)? Quais os prazos? De que forma faremos? Em qual quantidade? Por quem?

Além disso, existem outros instrumentos que fazem parte desse planejamento, sendo a elaboração do Plano Plurianual – PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e a Lei Orçamentária Anual – LOA, os três instrumentos instituídos por lei que servem para o controle orçamentário da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Dessa forma podemos entender que a do planejamento compreende diversos questionamentos e busca um conhecimento acerca dos recursos disponíveis para realização das atividades pretendida pelas instituições públicas (XXXXXX et al, 2006).

Licitação

A licitação caracteriza-se como um procedimento administrativo pelo qual a Administração Pública escolhe a proposta mais vantajosa para o interesse da instituição e de certo modo é um processo que tem por objetivo afastar toda e qualquer suspeita de favorecimento e garante que o dinheiro público seja utilizado de forma correta e eficiente, sendo essa a forma mais precisa de se entender os princípios das atividades da Administração Pública (XXXXX, 1997).

Compete privativamente a União legislar sobre normas gerais de licitações e contratos conforme dispõe a Constituição Federal de 1988, assim sendo, foi criada a Lei nº 8.666/1993 conhecida como Lei Geral de Licitações e Contratos para legislar sobre toda a Administração Pública (SANTOS, 2013).

Para Xxxxxx et al. (2006, p. 41) O processo licitatório compreende duas fases distintas: a fase interna ou preparatória e a fase externa. Em resumo a fase interna corresponde aos atos praticados no âmbito interno da instituição e antes da publicação do edital e a fase externa inicia-se com a divulgação do edital ou ato convocatório e conta com a participação das

empresas particulares interessadas em participar do processo (XXXXXX, 2007; SANTOS, 20130. Ainda nas palavras de Xxxxxx (2013) a fase interna compreende algumas etapas conforme a sequência proposta pelo autor: a) elaboração do plano de trabalho; b) elaboração do projeto básico; c) elaboração do termo de referência; d) elaboração do ato convocatório e e) minuta de contrato.

Descrevendo os itens acima conforme entendimento do autor, o plano de trabalho é extremamente importante, pois, neste instrumento estarão contidos todos os parâmetros de medição e a quantificação baseada na demanda existente, dito isso, o próximo passo é a elaboração do projeto básico que em suma deverá conter informações que subsidiarão todo o processo como a descrição detalhada do objeto do contrato, bem como, estudo técnico e preliminar dos serviços a serem executados, já a fase de elaboração do termo de referência só acontece para as licitações na modalidade de pregão presencial e eletrônico conforme disposto no Decreto Lei nº 5.450/2005. Essa fase nas outras modalidades de licitação corresponde ao projeto básico que deverá ainda conter um estudo dos custos sendo apresentado por uma estimativa global e mediante planilha considerando os preços praticados no mercado. Concluídas essas fases passa-se a divulgação do edital que é o instrumento pelo qual a Administração torna público o ato e convoca os interessados a participarem e apresentarem a proposta mais vantajosa (XXXXXX et al, 2006).

Os autores descrevem que a fase externa iniciará a partir da publicação do edital e nessa fase deverão ser observadas todas as regras estabelecidas no edital inclusive os prazos estabelecidos, divulgação, atendendo ao princípio da publicidade para que a transparência dos atos esteja garantida.

Contrato Administrativo

O art. 2º da Lei 8666/93 em seu Parágrafo único conceitua Contrato: “[...] todo e qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da Administração Pública e particulares, em que haja um acordo de vontades para a formação de vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for à denominação utilizada”. Os contratos administrativos celebrados frequentemente entre a Administração Pública e particular são os contratos de obras públicas, contratos de prestação de serviço e os que envolvem fornecimento. (SANTOS 2013).

Xxxx Xxxxxx (2013) as principais características do contrato administrativo são: a) Supremacia e indisponibilidade do interesse público; b) Modificação unilateral – exceto cláusulas financeiras; c) Extinção; d) Imposição de sanções; e) Exigência de cumprimento de prestações

alheias; f) Garantia de equilíbrio econômico-financeiro; g) Forma prescrita em lei; h) Procedimento legal; i) Natureza de contrato de adesão; j) Natureza intuito personae; e k) Presença de cláusulas exorbitantes.

Conforme disposto no art. 55 da Lei nº 8666/93, são cláusulas necessárias em todo contrato administrativo: o objetivo e seus elementos característicos; o regime de execução ou a forma de fornecimento; o preço e as condições de pagamento, os critérios, data-base e periodicidade do reajustamento de preços, os critérios de atualização monetária entre a data do adimplemento das obrigações e a do efetivo pagamento; os prazos de início de etapas de execução, de conclusão, de entrega, de observação e do recebimento definitivo, conforme o caso; o crédito pelo qual correrá a despesa, com a indicação da classificação funcional programática e da categoria econômica; as garantias oferecidas para assegurar sua plena execução, quando exigidas; os direitos e as responsabilidades das partes, as penalidades cabíveis e os valores das multas; os casos de rescisão; o reconhecimento dos direitos da Administração, em caso de rescisão administrativa prevista no art. 77 desta Lei; as condições de importação, a data e a taxa de câmbio para conversão, quando for o caso; a vinculação ao edital de licitação ou ao termo que a dispensou ou não exigiu ao convite, e à proposta do licitante vencedor; a legislação aplicável à execução do contrato e especialmente aos casos omissos; a obrigação do contratado de manter durante toda a execução do contrato, em compatibilidade com as obrigações por ele assumidas, todas as condições de habilitação e qualificação exigidas na licitação.

Para Xxxxxx (2013 p. 5 e 6) além da clausulas dispostas acima, deverão constar no contrato informações sobre: a) Órgão ou entidade e respectivo representante; b) Nome do particular e representante que executará o objeto do contrato; c) Objetivo do contrato; d) Ato que autorizou a lavratura do contrato; e) Número do processo da licitação, da dispensa ou da inexigibilidade;

f) Sujeição dos contratantes às normas da Lei no 8.666/1993; g) Submissão dos contratantes às cláusulas contratuais.

Gestão e Fiscalização dos Contratos

A gestão e fiscalização dos contratos públicos são muito amplas compreendendo diversas etapas e conforme Xxxxxxx (2010, p.10): A gestão de contratos na administração pública compreende o gerenciamento, o acompanhamento e fiscalização da execução dos ajustes, desde a concepção do edital da licitação até a entrega e o recebimento do objeto contratado. Dessa forma o acompanhamento e o controle sobre atividades diversas no âmbito da Administração Pública ocorrem relacionando várias unidades como é o caso dos sistemas informatizados que

proporcionam maior agilidade no registro das informações e auxiliam nas atividades de gerenciamento, fiscalização e controle. (XXXXXXX, 2010)

A Gestão e Fiscalização dos Contratos estão prevista na Lei nº 8.666/93, conforme art. 67: A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração especialmente designado, permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a essa atribuição. Para Xxxxxx (2013) não se confunde Gestão e Fiscalização de contratos, sendo duas atividades exercidas de formas diferentes, no qual, a Gestão compreende o gerenciamento de todos os contratos e a fiscalização de forma direta, tendo em vista que é designado um representante pela Administração, especificamente para acompanhar e fiscalizar a execução de cada contrato.

Em relação ao Gestor e Fiscal de Xxxxxxxxx, Xxxxx Xxxxxx Xxxxxxx Xxxxxx (2007, p.198) faz a seguinte distinção:

Então, o fiscal a que se refere o art. 67 da Lei nº 8.666/93 na nossa organização administrativa é o servidor que vai a campo, é o que está diariamente na obra, é o que está verificando como se executam os serviços de limpeza, conservação, manutenção ou vigilância; já o gestor está preocupado com outro nível de acompanhamento e exatamente por isso pode ser gestor de mais de um contrato porque tem que ter a visão do sistema – contratos que se reúnem por afinidade de objeto. Assim é possível ter 5, 6, 10 contratos de limpeza e conservação todos com o mesmo gestor, mas cada um deles com o seu fiscal, porque dificilmente um fiscal vai dar conta de acompanhar o dia-a-dia da execução de mais de dois contratos.

Desse modo para Xxxxx Xxxxxx (2007) fiscal é o que acompanha cotidianamente o contrato e, gestor é o servidor que toma decisões e executa os atos administrativos em decorrência destes contratos.

Tendo em vista que a administração contrata apenas os serviços e não a mão de obra, esta deverá acompanhar esse contrato certificando se empresa contratada está cumprindo com as obrigações trabalhistas e previdenciárias dos empregados que lhes prestam serviços, o Art. 71 da Lei 8.666- 93 § 1º cita:

Art. 71. O contratado é responsável pelos encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e comerciais resultantes da execução do contrato.

§ 1º A inadimplência do contratado, com referência aos encargos trabalhistas, fiscais e comerciais não transfere à Administração Pública a responsabilidade por seu pagamento, nem poderá onerar o objeto do contrato ou restringir a regularização e o uso das obras e edificações, inclusive perante o Registro de Imóveis. (Redação dada pela Lei nº 9.032, de 1995).

A Lei de licitações e contratos ainda estabelece que Administração pública deve gerenciar de forma eficiente e eficaz os contratos de terceirização, pois, caso contrário isso poderá acarretar

na responsabilidade solidaria ou subsidiaria referentes aos encargos trabalhistas e previdenciários (BRASIL, Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993).

Gestor de Contrato e suas Atribuições

O gestor de contrato é o representante designado pela Administração Pública para gerenciar bem como acompanhar a execução dos contratos.

Conforme Xxxxxxx (2010) cita que:

Como o objetivo de promover a continuidade na atividade de acompanhamento da execução do contrato, deve ser designado como gestor preferencialmente servidor público efetivo, o qual deve apresentar conhecimentos técnicos relacionados com o objeto do contrato; conhecimento das responsabilidades inerentes à atribuição; gozar de boa reputação ético-profissional e disposição para atuar em inter-relação com superiores, colegas e subordinados, prestando contas de sua atuação e avaliando os meios para obtenção da ótima execução do objeto contratado. (XXXXXXX, 2010).

É conferida ao gestor à atribuição de administrar o contrato, responsabilizando este pelo prazo de vigência onde deverá aplicar as sanções cabíveis e realizar aditamentos a partir de conhecimentos técnicos administrativos bem como utilização de ferramentas e instrumentos gerenciais para o acompanhamento do contrato. (XXXX et al, 2013).

Fiscal do Contrato e suas Atribuições

Lei nº 8.666/93 em seu art. 67 dispõe que: a execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração especialmente designado, permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo [...].

Ainda em seu art. 67 §1º, §2º a legislação prevê que:

§ 1o O representante da Administração anotará em registro próprio todas as ocorrências relacionadas com a execução do contrato, determinando o que for necessário à regularização das faltas ou defeitos observados.

§ 2o As decisões e providências que ultrapassarem a competência do representante deverão ser solicitadas a seus superiores em tempo hábil para a adoção das medidas convenientes.

O artigo 58, inciso III, da Lei 8.666/93 descreve que: O regime jurídico dos contratos administrativos instituído por esta Lei confere à Administração, em relação a eles, a prerrogativa de: fiscalizar a execução.

METODOLOGIA

Realizou-se uma pesquisa qualitativa, de modo intencional, no Instituto de Previdência e Assistência Médica do Município de Porto Velho-RO/IPAM.

O IPAM é um órgão da Administração Municipal Indireta, com personalidade jurídica de natureza autárquica, vinculado à Secretaria Municipal de Administração - SEMAD, dotado de autonomia administrativa, jurídica, patrimonial e financeira nos termos do seu regimento interno, que por meio do Regime Próprio de Previdência Social do Município - RPPS/IPAM, visa dar cobertura aos riscos a que estão sujeitos os beneficiários e compreende um conjunto de benefícios que atendem às seguintes finalidades: a) garantir meios de subsistência nos eventos de invalidez, doença, acidente em serviço, idade avançada, reclusão e morte; b) proteção à maternidade e à família, cujos benefícios serão concedidos nos termos e condições definidas em regulamento, observadas as disposições legais.

A direção do IPAM é constituída da presidência, de quatro coordenadorias e três gerências. Em visita ao órgão, explicou-se o objetivo do estudo, qual seja: a) evidenciação das fases (atividades) de um processo de terceirização em instituição pública; e b) estudo de caso sobre a atividade de gestão e fiscalização de contrato de terceirização no IPAM; e a partir daí foi feita entrevista com a gerente administrativa, utilizando-se instrumento semiestruturado com gravação de áudio, com autorização da respondente. Também se obteve dados complementares referentes às normas da entidade e aos contratos de prestação de serviços celebrados nos períodos de 2010 a 2015, necessários para conclusão do trabalho.

Abordagem e método da pesquisa

Quanto à forma de abordagem da questão investigada consistiu-se no método qualitativo, o qual busca entender determinada situação social, fato, papel, grupo ou interação (CRESWELL, 2007). O autor ainda afirma que esse método é um processo investigativo no qual o pesquisador gradualmente compreende o sentido de um fenômeno social ao contrastar, comparar, reproduzir, catalogar e classificar o objeto do estudo, por meio da interação contínua entre pesquisador-participante, a fim de encontrar perspectivas e significados dos participantes.

Esta pesquisa teve um delineamento do tipo estudo de caso, que tem a função de evidenciar o conhecimento sobre o papel prescritivo (normativo) e descritivo (executivo), com a função de apresentar as características qualitativas da situação estudada.

Para a análise da entrevista concedida pela gerente administrativa, utilizou-se a técnica de análise de conteúdo de Xxxxxx (2011), que envolveu os procedimentos de codificação das respostas, tabulação dos dados e análise. Para Xxx (2007), juntamente com a análise, pode ocorrer também a interpretação dos dados, que consiste em fazer a ligação entre os resultados obtidos com outros já conhecidos.

Instrumento à operacionalização da pesquisa

Para operacionalizar a consecução do resultado da pesquisa (coleta e análise dos dados) dois instrumentos de pesquisas foram desenvolvidos: Figura 1, fases (atividades) do processo de contrato de terceirização na instituição pública; e Figura 2, instrumento de coleta e análise de dados no estudo do caso.

Figura 1 - Fases (atividades) do processo de contrato de terceirização na instituição pública.

Etapa 1

Planejamento

Etapa 2

Licitação

Etapa 3

Contrato Administrativo

Fonte: desenvolvida na pesquisa com fundamentação na legislação.

Figura 2 - Instrumento de coleta e análise de dados no estudo do caso.

GRAU DE CONCORDÂNCIA DO RESPONDENTE DA PESQUISA
Baixo		Moderado Baixo		Moderado			Moderado Alto		Alto
0	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10
Questão 1, 2, 3, 4 e 5
Síntese da narrativa do respondente da pesquisa sobre as questões 1, 2, 3, 4 e 5, transcrito da gravação de áudio.

Fonte: Desenvolvido pelos pesquisadores.

ANÁLISE DOS RESULTADOS

Etapas (atividades) do processo de terceirização

No desafio inicial, que foi o de evidenciar as etapas (atividades) do processo de terceirização no órgão público, identificou-se três etapas, conforme Figura 3.

Figura 3 – Descrição das etapas de terceirização.

Etapas / Atividades		Definição
1	Planejamento	É um instrumento primordial para gerenciar e coordenar as organizações, sendo dessa forma uma das principais etapas do processo de terceirização;
2	Licitação	É um procedimento administrativo mediante o qual a Administração Pública seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato de seu interesse;
3	Contratos administrativos	É todo e qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da Administração Pública e particular em que haja um acordo de vontades para a formação de vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a denominação utilizada;

Fonte: Desenvolvido pelos autores.

Análises do estudo de caso no IPAM - Porto Velho/RO

A entrevista foi realizada na data de 02 de junho de 2015, nas dependências do IPAM, na gerência administrativa que congrega diversas atribuições, entre as quais, a de gestão de contratos. Foi concedida pela gerente administrativa em exercício, que trabalha na instituição há 25 anos, ou seja, desde a criação do instituto, demonstrando, assim, ser profissional com conhecimento técnico-administrativo suficiente para fornecer as informações necessárias a presente pesquisa.

Ao todo foram elaboradas cinco perguntas com uma escala de mensuração para que a entrevistada pudesse dar uma nota de acordo com o grau de concordância em relação à pergunta referente à execução da gestão e da fiscalização de contratos na instituição.

Para verificar de que modo ocorre a atividade de gestão e fiscalização na instituição estudada foi feito cinco questionamentos, constantes das figuras 4 a 8 abaixo e respectivas notas dada pela gerente administrativa do IPAM, bem como recorte da resposta oral de cada uma das perguntas. A partir desses dados se fez a tabulação, confrontação e análise da coerência entre as respostas e o estudo relacionado.

Evidências sobre questão 1

Figura 4 - Certificação do cumprimento das responsabilidades sociais e tributárias do contratado?

GRAU DE CONCORDÂNCIA DO RESPONDENTE DA PESQUISA
Baixo		Moderado Baixo		Moderado			Moderado Alto		Alto
0	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10
Questão 1: Na atividade de gestão e fiscalização sobre processo de terceirização em sua instituição pública, há certificação constante de que a organização contratada está cumprindo com as obrigações trabalhistas e previdenciárias dos empregados que nela prestam serviços? Por favor, colocar um “X” no número da tabela que mais se aproxima da sua verdade. Justifique a resposta.
Trecho da resposta oral à Questão 1: “SIM, eu posso dar um exemplo: [...] recentemente a gente rescindiu o contrato por conta do não pagamento dos empregados, dos funcionários da empresa que é uma empresa de vigilância [...] ela não conseguiu pagar, não conseguiu cumprir com a folha da empresa, então ela foi notificada por três assuntos: a comprovação de FGTS e todas as comprovações trabalhistas, e ela não tinha; então a gente deu um prazo, e mais ou menos dentro de 90 dias a gente rescindiu o contrato. A fiscalização em relação a isso é bem rigorosa [...] eu daria 8, porque a gente sempre tem um problema, em 2012 teve um problema com o serviço de terceirização em odontologia, onde não foi observado o pagamento dos encargos e hoje o IPAM sofre um processo judicial [...] Então muitas vezes o órgão fica preso na legislação [...] quando a gente solicita alguns documentos para anexar ao processo, que são: a folha de pagamento e todo o resumo da folha de pagamento; os encargos como contribuição de FGTS e certidões, contribuições previdenciárias; os demais já vêm na folha [...] no analítico da folha já tem todo o resumo, porque é necessário fiscalizar a parte do FGTS e a parte de contribuição previdenciária, e o processo só é pago quando as certidões estiverem todas em dia.”

Fonte: Desenvolvida pelos pesquisadores,

De acordo com a Lei nº 8.666/93, art. 71, a empresa contratada deve cumprir com suas obrigações trabalhistas, mas isso não isenta a contratante da responsabilidade solidária, caso não fiscalize conforme ordena a legislação. É possível inferir da resposta da questão 1 que a entrevistada é coerente com a escolha da nota 8, pois esta se justifica pela empresa estar respondendo um processo no qual falhou na fiscalização de um contrato em 2012: “[...] eu daria 8, porque querendo ou não a gente sempre tem um problema. Tivemos em 2012, problema com o serviço de terceirização em odontologia, onde não foi observado o pagamento dos encargos e hoje o IPAM sofre um processo judicial [...]”.

Evidências sobre questão 2

Figura 5 - Características qualitativo-profissionais dos gestores da execução de contratos.

GRAU DE CONCORDÂNCIA DO RESPONDENTE DA PESQUISA
Baixo		Moderado Baixo		Moderado			Moderado Alto		Alto
0	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10
Questão 2: O gestor de contrato na sua instituição é servidor público efetivo e possui conhecimentos técnicos relacionados com o objeto do contrato? Por favor, colocar um “X” no número da tabela que mais se aproxima da sua verdade. Justifique a resposta.
Trecho da resposta oral à Questão 2: “Sim. [...] Os fiscais de contratos eles nem sempre são efetivos, eles podem ser comissionados também. [...] E eles têm conhecimento sim, a gente dá cursos de 3 em 3 meses. [...] Não, ele possui pouco conhecimento técnico, às vezes ele tem dificuldade de fazer o relatório de fiscal de contrato. [...] e assim eu daria uma nota 6, porque entendo deveria haver mais treinamento para ampliação conhecimento, apesar de que a gente dá muito curso [...] a gerência administrativa tem sempre que fiscalizar os relatórios, porque às vezes ele não é elaborado de maneira eficiente [...] para ficar bem claro, aqui no IPAM não existe gestor de contrato, é uma falha, porque a lei fala que o contrato tem que ter um gestor, então o que acontece: a gerência administrativa fica responsável pelo pagamento e a gestão dos contratos”.

Fonte: Desenvolvida pelos pesquisadores.

A partir da análise verificou-se incoerência, tendo em vista que não há nomeação de um gestor de contratos, sendo esta responsabilidade atribuída à gerência administrativa.

“[...] para ficar bem claro, aqui no IPAM não existe gestor de contrato, é uma falha muito grande, porque a lei fala que o contrato tem que ter um gestor, então o que acontece: a gerência administrativa fica responsável pelo pagamento e a gestão dos contratos [...]”

Como não há gestor de contratos, nomeia-se um fiscal e, a partir do fato de que o fiscal nomeado não possui conhecimento técnico, é oferecida capacitação através de cursos, e nomeia- se, para fiscalizar, o servidor público que trabalhe em um setor onde mais se aproxima da realidade do objeto contratado, estando de acordo com a Lei nº 8.666/93 (Lei de Licitações) e

com o Decreto nº 2794/98. Como argumentou a respondente da pesquisa: “[...] a gente dá cursos de 3 em 3 meses”.

Evidências sobre questão 3

Figura 6 - Características qualitativo-técnicas dos fiscais da execução de contratos.

GRAU DE CONCORDÂNCIA DO RESPONDENTE DA PESQUISA
Baixo		Moderado Baixo		Moderado			Moderado Alto		Alto
0	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10
Questão 3: O fiscal de contrato na sua instituição (órgão público) é o servidor que vai a campo, que está diariamente presente no local de execução dos serviços contratados e que está verificando, se inteirando e relatando o desempenho técnico em consonância ao que requer o objeto do contrato? Por favor, colocar um “X” no número da tabela que mais se aproxima da sua verdade. Justifique a resposta.
Trecho da resposta oral à Questão 3: “Sim. Por exemplo: a Clion Odontologia [...] o fiscal desse contrato é o chefe do setor odontológico do IPAM, Ele é um servidor que só ocupa cargo em comissão [...] Ele faz a fiscalização bem rigorosa, ele vai na Clion fiscalizar. [...] os relatórios a gente sempre tem que dar uma arrumada e uma melhorada, muita gente vem aqui tirar dúvidas comigo, então eu daria 8.”

Fonte: Desenvolvida pelos pesquisadores.

Na resposta a esta questão, evidenciou-se que os fiscais de contratos acompanham a realização dos serviços, mas admite-se que existem alguns erros encontrados nos relatórios em relação à atuação do fiscal no local de trabalho e suas atribuições. Entretanto, a respondente da pesquisa afirma que a instituição realiza essa atividade em conformidade com a legislação, o que não é coerente.

Evidências sobre questão 4

Figura 7 - Performance dos gestores versus performance dos fiscais na execução de contratos.

GRAU DE CONCORDÂNCIA DO RESPONDENTE DA PESQUISA
Baixo		Moderado Baixo		Moderado			Moderado Alto		Alto
0	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10
Questão 4: Ao gestor compete a responsabilidade de decisão e de efetividade do objeto do contrato do processo de terceirização? E ao fiscal compete tecnicamente o acompanhamento in loco a execução do objeto do contrato, fazendo anotação e relatos das ações positivas e negativas que ocorrem na execução técnica do objeto? Por favor, colocar um “X” no número da tabela que mais se aproxima da sua verdade. Justifique a resposta.
Trecho da resposta oral à Questão 4: “[...] o fiscal tem que acompanhar todo o trabalho [...] dentro do processo vai um relatório [...]. Então ele acompanha toda a execução do trabalho”. “[...] o gestor fica lá na presidência [...] que é o gestor presidente; o gestor é o ordenador de despesa.”

Fonte: Desenvolvida pelos pesquisadores.

Do que se trata das atribuições do fiscal, a resposta está em conformidade com o questionamento. Entretanto, quanto ao gestor e atendo-se a questão anterior, a entrevistada já

havia dito que o IPAM não tem um gestor de contratos estando em desconformidade com a legislação apresentada no presente artigo.

“[...] para ficar bem claro, aqui no IPAM não existe gestor de contrato, é uma falha grande, porque a lei fala que o contrato tem que ter um gestor, então o que acontece: a gerência administrativa fica responsável pelo pagamento e a gestão dos contratos [...]”.

Evidências sobre questão 5

Figura 8 - Performance qualitativa nas decisões político-técnicas versus líderes-seguidores.

GRAU DE CONCORDÂNCIA DO RESPONDENTE DA PESQUISA
Baixo		Moderado Baixo		Moderado			Moderado Alto		Alto
0	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10
Questão 5: O relacionamento do gestor com o fiscal é o mesmo da cumplicidade de um líder e seu seguidor? E em que a responsabilidade e efetividade do objeto do contrato do processo de terceirização deve-se à qualidade das decisões nas fases de contratação (decisão político-técnica) e de execução (decisão liderança-técnica)? Por favor, colocar um “X” no número da tabela que mais se aproxima da sua verdade. Justifique a resposta.
Trecho da resposta oral à Questão 5: “[...] a gerência administrativa tem um bom entendimento com todos os fiscais de contrato, ela tem liberdade de dizer o que está errado: “esse relatório aqui não está muito bom”; de dizer que está falho, “vamos tentar melhorar” [...] então ela tem essa liberdade e conhecimento, para muitas vezes ajudar o fiscal do contrato [...] então a gente tem toda a liberdade com o fiscal de contrato para ajudá-lo a fazer o relatório e para apontar algumas falhas do contrato, onde a fiscalização está sendo legal ou não [...] a gerência administrativa tem liberdade e respeito, assim há um bom relacionamento entre a gerência administrativa e o fiscal.”

Fonte: Desenvolvida pelos pesquisadores.

Quanto ao relacionamento gestor e fiscal (primeira parte do questionamento), a entrevistada citou que o relacionamento entre a gerência administrativa (que acumula a gestão de contrato) e o fiscal é de liberdade que permite dar opinião, apontar falhas, entre outros.

Mas, quanto à questão político-técnica e liderança-técnica a entrevistada não se manifestou. Evidenciando que pode ter alguma incoerência nas fases anteriores do processo.

Síntese da Análise

A “performance” escalar segundo a autoavaliação do dirigente respondente da pesquisa é apresentada na figura 9.

Figura 9 – Performance escalar segundo a concepção do respondente da pesquisa

Respondente da pesquisa

NOTA MÁXIMA POSSÍVEL EM CADA INDICADOR

10

5. PERFORMANCE QUALITATIVA NAS

DECISÕES POLÍTICA-TÉCNICA VERSUS…

4. PERFORMANCE DOS GESTORES VERSUS

PERFORMANCE DOS FISCAIS NA EXECUÇÃO…

3. CARACTERÍSTICAS QUALITATIVAS- TÉCNICAS DOS FISCAIS DA EXECUÇÃO DE…

8

8

8

2. CARACTERÍSTICAS QUALITATIVO-

PROFISSIONAIS DOS GESTORES DA…

1. CERTIFICAÇÃO DO CUMPRIMENTO DAS

RESPONSABILIDADES SOCIAIS E…

6

8

Fonte: Dados da pesquisa.

A partir dos dados acima analisados é possível verificar que a figura do fiscal é facilmente identificada, assim como sua importância para o acompanhamento da efetivação dos serviços contratados, descrevendo por meio de relatórios as circunstâncias.

Quanto às responsabilidades da empresa terceirizada, ficou claro que esta é fiscalizada pelo IPAM, embora a gerente administrativa mencione que, em 2012, houve falha nesse processo, o que acarretou responsabilidades jurídicas à Instituição. Conclui-se que há acúmulos da função de gerente com a de gestor dos contratos, ou seja, além dos trabalhos próprios da gerência, tem que gerir todos os contratos. Constatou-se ainda que após a análise dos relatórios dos fiscais de contrato, e sempre que necessário, é solicitada uma revisão dos trabalhos. Não há, portanto, quem atue somente na atribuição de gestor de contratos, assumindo todas as responsabilidades inerentes à função.

CONCLUSÃO

Neste trabalho foram expostos os conceitos de terceirização de forma ampla, inclusive sua aplicação na administração pública, abordando, entre outros assuntos, prestação de serviço, aspectos jurídicos, etapas e, por fim, a gestão e fiscalização de contratos, sendo estes o foco da pesquisa realizada na instituição estudada.

Foi possível ainda observar a importância do gestor e do fiscal de contratos, além das diferenças de suas atuações, ou seja, o gestor é o servidor que toma decisões e executa os atos administrativos em decorrência desses contratos, enquanto o fiscal é quem acompanha cotidianamente a execução do contrato. Evidenciou-se o grau de características qualitativas na atividade de gestão e fiscalização do processo de contratação de terceiros, assim como se

buscou compreender o atributo de qualificação tanto dos procedimentos quanto dos profissionais.

Os resultados apontaram ausência quanto à nomeação de um servidor público para assumir a função de gestor de contratos, cuja função no presente caso foi delegada à gerência administrativa.

A partir dessa constatação, sugere-se, em estudos futuros sobre a terceirização no âmbito público, uma análise a respeito do cumprimento da legislação pertinente, especialmente a Lei nº 8.666/1993, no que se refere à atuação do gestor de contratos para realizar o acompanhamento de todo o processo da terceirização.

Em face da importância da terceirização e da gestão e fiscalização de contratos para a Administração Pública, este estudo traz como contribuição prática para o gestor público a necessidade de designar servidores para atuarem tanto como gestor de contrato quanto como fiscal, obedecendo-se ao que rege a legislação em vigor.

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