QUAL FOI O TRABALHO REALIZADO PELA CGU?

atendimento

determinação

Ordem de

contida na

Serviço nº

201801535, foram realizados

exames de avaliação sob atos e consequentes fatos de gestão ocorridos no período de 25.10.2016 a 19.12.2018,

na execução do Contrato nº

719/2016,

contratado 23.919.096,57,

alterado

cujo

foi

para

valor

R$ sendo

37.871.194,69 após aditivos.

O objeto do contrato é a

execução dos serviços de manutenção/conservação rodoviárias referentes ao Plano Anual de Trabalho e

Orçamento

Rodovia

- P.A.T.O,

BR-423/PE,

Segmento KM 0 ao KM 196,2,

sob a coordenação da Superintendência Regional do DNIT no estado de Pernambuco.

A empresa contratada é a Construtora Souza Reis LTDA, CNPJ 09.539.563/0001-27.

POR QUE A CGU REALIZOU ESSE TRABALHO?

O presente trabalho foi realizado em função de demanda interna da Controladoria-Geral da União (CGU), com o objetivo de avaliar se a execução do Plano Anual de Trabalho e Orçamento (P.A.T.O.) não apresenta riscos de ser antieconômica e de não manter as condições de conforto e segurança aos usuários.

QUAIS AS CONCLUSÕES ALCANÇADAS PELA CGU? QUAIS AS RECOMENDAÇÕES QUE DEVERÃO SER ADOTADAS?

Com base nos exames realizados concluiu-se que: i) há riscos de programação de serviços de natureza e quantidades inefetivas e antieconômicas, tanto em relação ao custo da conservação quanto ao custo de operação da rodovia, devido ao não atendimento de alguns requisitos do Sistema de Administração da Conservação (SAC), constantes do Manual de Conservação Rodoviária do DNIT; ii) há riscos de má execução dos serviços e de superfaturamento. Contudo, verificou-se que, por enquanto, a rodovia encontra-se em boas condições de manutenção; iii) os atos praticados pela Superintendência do DNIT no estado de Pernambuco foram suficientes para afastar os riscos de contratos paralisados ou em ritmo desarrazoadamente lento e com fluxo de pagamento inadequado às medições dos serviços. Contudo, verificou-se a ocorrência de descompasso entre o cronograma inicial e o efetivamente executado nos serviços principais de manutenção de pista, resultado da não elaboração dos instrumentos de controle e avaliação.

Para sanar os problemas identificados foram emitidas diversas recomendações, registradas ao longo do relatório.

SECRETARIA FEDERAL DE CONTROLE INTERNO

Unidade Auditada: Superintendência Regional - Departamento Nacional de

Infraestrutura de Transportes - Pernambuco

Município - UF: Garanhuns - PE

Relatório nº: 201801535

UCI Executora: CONTROLADORIA REGIONAL DA UNIÃO NO ESTADO DE PERNAMBUCO

RELATÓRIO DE AUDITORIA

Senhor Superintendente da CGU-Regional/PE,

Em atendimento à determinação contida na Ordem de Serviço nº 201801535, apresentamos os resultados dos exames realizados sob atos e consequentes fatos de gestão, ocorridos na suprarreferida, no período de 25 de outubro 2016 a 19 de dezembro de 2018.

I – ESCOPO DO TRABALHO

Os trabalhos foram realizados na Superintendência do DNIT no estado de Pernambuco, no período de 10 de setembro a 18 de janeiro de 2019, em estrita observância às normas de auditoria aplicáveis ao serviço público federal, objetivando o acompanhamento preventivo dos atos e fatos de gestão ocorridos no período de abrangência do trabalho, qual seja, 25 de outubro 2016 a 19 de dezembro de 2018. Nenhuma restrição foi imposta aos nossos exames, que teve como escopo a execução dos serviços do Plano Anual de Trabalho e Orçamento (P.A.T.O.) com Contrato nº 719/2016, referente à BR- 423/PE, Segmento: Km 0,0 ao Km 196,2.

Os exames foram realizados objetivando a resposta às seguintes questões de auditoria:

i) O planejamento para a contratação da execução dos serviços foi realizado a partir de estudos e procedimentos, normatizados pelo DNIT, afastando riscos de programação de serviços de natureza e quantidades antieconômicas, tanto o custo da conservação quanto para a operação da rodovia?

i.1) os padrões de desempenho do pavimento foram previamente testados e estudados, conforme normas e especificações do DNIT, para fins de tomada de decisão a respeito dos grupos de tarefas necessários?

i.2) houve contrato de conservação para a rodovia imediatamente anterior, cuja vigência encerrou-se há menos de um ano do contrato atual, e cujos serviços executados serviram de base para a tomada de decisão para a programação atual?

i.3) foi realizado inventário de toda a extensão da rodovia?

i.4) as condições de serviço foram atribuídas em consonância com os testes, estudos e registros anteriores da rodovia?

i.5) os níveis de esforço programados foram baseados na experiência anterior para a rodovia, registrados nos relatórios de acompanhamento? Se não, estão ao menos coerentes com os padrões do Manual de Conservação Rodoviária?

i.6) os serviços foram priorizados com base nas premissas do Manual de Conservação Rodoviária?

i.7) houve distinção entre os serviços de conservação de rotina e os especiais?

i.8) o contrato atual vem sendo avaliado mediante relatórios de acompanhamento, sendo compatibilizados os níveis de esforço programados e os efetivos?

ii) A fiscalização do contrato vem atuando de forma a afastar os riscos de má execução dos serviços e de superfaturamento?

ii.1) a atuação da fiscalização foi baseada em critérios de medição padronizados na Superintendência (produtividade, glosas, verificação de consumo)? Foram identificados critérios de medição diferentes para os contratos avaliados?

ii.2) existem evidências de que o fiscal técnico acompanhou “in loco” a execução dos serviços mais significativos, nos termos das quantidades medidas e das especificações e padrões de desempenho?

ii.3) a medição dos serviços foi fundamentada com a documentação exigida no item 9.2.1 do Acórdão/TCU 978/2006-P (identificação da localização dos serviços medidos)?

iii.4) as empresas contratadas estão utilizando as fontes de materiais e instalações nos locais previstos inicialmente – quando da contratação?

ii.5) a partir de uma amostra de trecho da rodovia, os serviços do pavimento executados em todas as medições para o trecho selecionado apresentam quantidades compatíveis com o que foi medido?

ii.6) a partir da amostra da alínea anterior, a frequência e nível de ocorrências para elementos de pista de rolamento permite considerar que se encontra em boa condição, nos termos da Instrução de Serviço/DG n° 10/2017?

iii) Os resultados apurados estão dentro das metas estabelecidas inicialmente – quando da contratação?

iii.1) existem contratos/serviços paralisados ou em ritmo desarrazoadamente lento?

iii.2) os cronogramas iniciais foram cumpridos?

iii.3) o fluxo de pagamento está (foi) adequado às medições de serviços?

O Relatório Preliminar foi encaminhado para a Superintendência Regional do DNIT em Pernambuco, tendo apresentado a manifestação sobre as constatações com o OFÍCIO Nº 36092/2019/SRE - PE, de 6 de maio de 2019.

II – RESULTADO DOS EXAMES

1 MANUTENÇÃO DA MALHA RODOVIÁRIA FEDERAL

1.1 CONSERVAÇÃO DE RODOVIAS

1.1.1 GERENCIAMENTO DE PROCESSOS OPERACIONAIS

1.1.1.1 INFORMAÇÃO

Informações gerais do Contrato nº 719/2016. Fato

O Contrato nº 719/2016 tem como objetivo a execução de atividades do Plano Anual de Trabalho e Orçamento (P.A.T.O.), na Xxxxxxx XX-000/XX, Segmento: Km 0,0 ao Km 196,2.

O Segmento é composto de onze Planos Nacionais de Viação (PNV).

Quadro – Detalhes dos PNV, onde o P.A.T.O. foi executado.

Código PNV	Local de Início	Local de Fim	km inicial	km final	Extensão (Km)	Superfície Federal
423BPE0010	ENTR BR- 104/232(A) (CARUARÚ)	ENTR BR-232(B) (SÃO CAETANO)	0,0	18,2	18,2	DUP
423BPE0030	ENTR BR-232(B) (SÃO CAETANO)	CACHOEIRINHA	18,2	39,2	21	PAV
423BPE0050	CACHOEIRINHA	ENTR PE-170/180 (LAJEDO)	39,2	61,3	22,1	PAV
423BPE0070	XXXX XX-000/000 (XXXXXX)	XXXX XX-000 (JUPÍ)	61,3	73,1	11,8	PAV
423BPE0075	XXXX XX-000 (XXXX)	XXXX XX-000	73,1	93,9	20,8	PAV

Código PNV	Local de Início	Local de Fim	km inicial	km final	Extensão (Km)	Superfície Federal
		(P/QUIPAPA)
423BPE0080	ENTR PE-177 (P/QUIPAPA)	ENTR BR-424/PE- 218 (GARANHUNS)	93,9	98,4	4,5	PAV
423BPE0090	ENTR BR-424/PE- 218 (GARANHUNS)	PARANATAMA	98,4	115,2	16,8	XXX
000XXX0000	XXXXXXXXXX	XXXX XX-000 (X/XXXXX)	115,2	121,7	6,5	PAV
423BPE0130	XXXX XX-000 (X/XXXXX)	XXXX XX-000 (P/IATÍ)	121,7	144,9	23,2	PAV
423BPE0150	XXXX XX-000 (X/XXXX)	XXXX XX-000 (XXXXX XXXXX)	144,9	177,1	32,2	XXX
000XXX0000	XXXX XX-000 (XXXXX XXXXX)	DIV PE/AL	177,1	196,2	19,1	PAV

Fonte: xxxx://xxx.xxxx.xxx.xx/xxxxxxx-xxxxxxxx-xx-xxxxxx/xxx-x-xxx

Obs: PAV – Rodovia em pista simples; DUP – Rodovia em Pista Duplicada.

Figura: Localização dos PNVs da Rodovia BR-423/PE.

Os dados gerais da contratação dos serviços encontram-se no quadro a seguir:

Quadro: Dados gerais da contratação do P.A.T.O.

Número do Contrato

Valor Contratado (R$)

Nome do Contratado

CNPJ do Contratado

Início Vigência

Fim Vigência

719/2016

23.919.096,57

CONSTRUTORA SOUZA REIS LTDA

09.539.563/0001-27

25/10/2016

15/10/2018

Fonte: Sistema SIAC/SISDNIT.

* A vigência do Contrato foi prorrogada para 11 de outubro de 2019, sendo o valor aditado para R$ 37.871.194,69.

1.1.1.2 INFORMAÇÃO

Informações gerais sobre as orientações contidas no Manual de Conservação Rodoviária do DNIT.

Fato

O Manual de Conservação Rodoviária do DNIT (Publicação IPR – 710/2005) é um orientador das formas de administração, gerenciamento e conservação da malha rodoviária, incluindo as técnicas e práticas para alcançar esse fim.

Para a preservação das características técnicas e físico-operacionais, conceituaram-se cinco grupos de tarefas, ou macroatividades:

a) Conservação Rotineira: objetiva de reparar ou sanar um defeito e reestabelecer o funcionamento dos componentes da rodovia;

b) Conservação Preventiva Periódica: objetiva evitar o surgimento ou agravamento de defeitos;

c) Conservação de Emergência: objetiva reparar, repor, reconstruir ou restaurar trechos seccionados, obstruídos ou danificados por um evento catastrófico, ocasionando a interrupção do tráfego;

d) Restauração: conjunto de operações destinado a reestabelecer as características técnicas originais, ou adaptar a rodovia às condições de tráfego atuais e futuras, conferindo ao pavimento um novo aporte estrutural, prolongando o período de vida;

e) Melhoramentos da Rodovia: objetivam acrescentar características novas ou modificar características existentes.

Todo pavimento tem um ciclo de vida. Ao longo do tempo vai se deteriorando, passando de uma condição ótima, no início, até a condição limite regular/má. Contudo, a evolução do estado do pavimento, dentro do previsto, depende da realização das atividades de conservação. No fim do ciclo de vida, as atividades de conservação tornam-se onerosas, sendo necessária a restauração para o início de um novo ciclo.

Desta forma, torna-se necessária a avaliação permanente do pavimento, a partir das técnicas aplicáveis, normatizadas pelo DNIT, com vistas à decisão das soluções que melhor se adequem tecnicamente e financeiramente para a preservação das características da rodovia, inclusive quanto à decisão de se proceder à restauração ou continuar a programação das atividades de conservação.

O Manual ainda define que o planejamento dos serviços de conservação rodoviária constitui o Sistema de Administração da Conservação (SAC), o qual deve compreender as etapas de planejamento, programação, controle, realimentação e treinamento; nas seguintes fases:

a) Elaboração do inventário dos elementos geradores de conservação, com suas respectivas dimensões/quantidades (pavimento de pista e acostamento, elementos de drenagem, elementos de sinalização, etc.);

b) Análise, atualização e consolidação sistemática, ante eventos supervenientes, relacionados com parâmetros de: unidades de medidas de serviços pertinentes, condições de serviço do segmento de rodovia, níveis de esforço definidos para cada componente (quantidades de serviços anuais), normas e padrões de desempenho, definição das prioridades e custos unitários dos serviços;

c) Elaboração da Programação Anual de Serviços;

d) Ordens de Serviço e Apropriação;

e) Acompanhamento da execução;

f) Avaliação dos parâmetros em geral.

1.1.1.3 INFORMAÇÃO

Resposta à Questão de Auditoria i) O planejamento para a contratação da execução dos serviços foi realizado a partir de estudos e procedimentos, normatizados pelo DNIT, afastando riscos de programação de serviços de natureza e quantidades antieconômicas, tanto o custo da conservação quanto para a operação da rodovia?

Fato

A avaliação do planejamento para a contratação da execução dos serviços do Contrato nº 719/2016, referente à BR-104/PE, Segmento: Km 0,0 ao Km 196,2; tendo como critério estudos e procedimentos normatizados pelo DNIT; concluiu que os atos praticados pela Superintendência do DNIT no estado de Pernambuco não foram suficientes para afastar os riscos da programação de serviços de natureza e quantidades inefetivas e antieconômicas, tanto em relação ao custo da conservação quanto ao custo de operação da rodovia. Permitiu-se essa conclusão ao se verificar que não foram atendidos no planejamento, controle e avaliação das atividades de conservação; os requisitos do Sistema de Administração da Conservação (SAC), constantes do Manual de Conservação Rodoviária do DNIT.

As constatações a seguir evidenciam as análises realizadas que permitiram alcançar essa conclusão.

1.1.1.4 CONSTATAÇÃO

Adoção de grupo de tarefas no P.A.T.O. sem a realização de estudos de avaliação funcional e estrutural, com riscos de programação de serviços inefetivos e antieconômicos.

Fato

Não há evidências de que os padrões de desempenho do pavimento foram previamente testados e estudados, conforme normas e especificações do DNIT, para fins de tomada de decisão a respeito dos grupos de tarefas necessários. Contudo, pelo fato de ter ocorrido uma recente restauração, finalizada dois anos antes do início do P.A.T.O., reduziram-se os riscos de que as soluções adotadas não seriam as que melhor se adequavam tecnicamente e financeiramente para a preservação das características da rodovia, principalmente quanto à decisão de se proceder à restauração ou continuar a programação das atividades de conservação.

O Manual de Conservação Rodoviária, visando a otimização e redução dos custos dos serviços pertinentes, além da quantificação e programação dos serviços em nível de precisão adequado; define, como instrumentos auxiliares para o planejamento dos

serviços de conservação, normas sobre condições de superfície do pavimento, condições de conforto ao rolamento e condições de deformabilidade, dentre elas:

- DNIT 006/2003-PRO – Avaliação objetiva da superfície de pavimentos flexíveis e semi-rígidos – Procedimento;

- DNIT 007/2003-PRO – Levantamento para avaliação da condição de superfície de subtrecho homogêneo de rodovias de pavimentos flexíveis e semi-rígidos para gerência de pavimentos e estudos e projetos – Procedimento;

- DNIT 008/2003-PRO – Levantamento visual contínuo para avaliação da superfície de pavimentos flexíveis e semi-rígidos – Procedimento.

- Manual de Restauração de Pavimentos Asfálticos - Estabelece procedimentos sistemáticos de avaliação do pavimento.

Essas normas estabelecem procedimentos, técnicas e produtos gerados para a avaliação da condição dos pavimentos, com periodicidade anual, resultando em indicadores necessários para a tomada de decisão sobre quais são os serviços pertinentes. Em conjunto com outras normas específicas, objetivam a realização da:

a) Avaliação Funcional do Pavimento - destinada a avaliar a condição do pavimento de acordo com a visão do usuário, de modo a se detectar as deficiências merecedoras de atenção. Compreende o levantamento dos aspectos que afetam mais diretamente o usuário da rodovia, na forma de conforto ao rolamento (relacionado aos custos operacionais dos veículos), tempo de viagem (que também pode ter um custo associado) e segurança (custo de acidentes);

b) Avaliação Estrutural do Pavimento - destinada a verificar se um defeito está associado à perda da capacidade de suporte do pavimento para as cargas a ele impostas. Para este caso, são realizadas avaliações adicionais, como: Medidas de Deflexão Recuperáveis (viga de Benkelman) e Sondagens de Pista e Acostamento.

Cabe ressaltar que, caso venha a ser necessária, não se tomando decisão tempestiva quanto à restauração, a execução de serviços de conservação passa a ser antieconômica.

Ao serem solicitados os estudos usados na tomada de decisão a respeito dos grupos de tarefas necessários, a Superintendência do DNIT em Pernambuco informou que estariam no processo de contratação dos serviços de conservação. Contudo, ao se analisar o Processo 50604.004262-2016-98, não se identificou a existência desses estudos, sejam em atendimento completo às normas do DNIT, sejam de forma simplificada, que fundamentassem os serviços contratados a partir de avaliações efetuadas do pavimento, de forma a comprovar que não há riscos de que onerosidade das atividades programadas.

Porém, o PA.T.O. foi antecedido pelo Contrato SR/PE - 1136/2012-00 - Crema 2a Etapa (Km 0,0 196,2), executado até fevereiro de 2016, com serviços de restauração executados até o ano de 2015 e posterior conservação. Portanto, para o trecho recentemente restaurado, a ausência de avaliação da condição do pavimento não é um grande risco para a efetividade do P.A.T.O.

Causa

Os procedimentos e produtos necessários para o planejamento estão contidos no Manual de Conservação Rodoviária. Contudo, falta um processo bem definido do que fazer,

desde a avaliação preliminar da rodovia até a contratação, com as respectivas atribuições e responsabilidades.

O DNIT não possuí sistema integrados, que incluam a fase de planejamento dos serviços de conservação, interligando a gestão da rodovia, avaliações preliminares, padrões de desempenho, histórico dos serviços empregados na rodovia, inventário, condições de serviço, níveis de esforço, priorização, classificação em grupos de tarefas, com os quantitativos contratados; e posteriormente com a avaliação. Isto prejudica a efetivação dos controles, para que o planejamento se dê na forma preconizada no Manual de Conservação Rodoviária.

A indefinição quanto às funções e responsabilidades e deficiências do fluxo de informações está relacionada com as deficiências da falta de um processo definido e de sistema operacional que permita efetivar os controles.

Manifestação da Unidade Examinada

Por meio do OFÍCIO Nº 36092/2019/SRE - PE, de 6 de maio de 2019, a Superintendência Regional do DNIT em Pernambuco encaminhou anexo com a NOTA TÉCNICA Nº: 16/2019/SEOP - COENGE - PE/COENGE - CAF - PE/SRE – PE,

contendo a seguinte manifestação:

“2.8.1. Alega-se que ´Não há evidências de que os padrões de desempenho do pavimento foram previamente testados e estudados, conforme normas e especificações do DNIT, para fins de tomada de decisão a respeito dos grupos de tarefas necessários.´

2.8.2. Primeiramente, cabe informar que o DNIT instituiu por meio da Portaria nº 1.050/2015, o Plano Nacional de Manutenção Rodoviária – PNMR, sendo ele um instrumento utilizado pelo Ministério da Infraestrutura e DNIT para a gestão da manutenção das rodovias federais. Este plano orienta a tomada de decisão quanto ao nível adequado de manutenção do sistema rodoviário. É um dos produtos da Gerência de Pavimentos do DNIT, que busca garantir a cobertura contratual da malha rodoviária federal com as intervenções necessárias (Conservação-PATO, CREMA, Restauração).

2.8.3. O PNMR utiliza como diretriz a Malha Rodoviária Federal Estratégica (MRFE) agregando também os condicionantes logísticos dos transportes de carga, principalmente em relação ao escoamento da produção agropecuária e industrial, tendo sempre como referência os mais expressivos produtos cujo deslocamento tem impacto na Malha Rodoviária Federal, considerando a extensão de transporte entre as áreas de produção e centros de consumo, bem como o volume transportado. São considerados, também, os levantamentos dos históricos da manutenção rodoviária, bem como as informações acerca das condições dos pavimentos existentes na Gerência de Pavimentos do DNIT.

2.8.4. As ações gerenciais do PNMR consideram a disponibilidade financeira, atual e futura, juntamente com elementos estratégicos importantes à gestão, possibilitando agregar a priorização adequada das intervenções frente a critérios importantes ao interesse público. O PNMR foi desenvolvido com o objetivo de possibilitar a avaliação da malha rodoviária quanto à sua condição e necessidade de intervenções, tornando possível a alocação dos recursos disponíveis com base numa análise de viabilidade técnica e econômica.

2.8.5. O Sistema de Gerência de Pavimentos (SGP) é uma ferramenta de administração, que tem como objetivo determinar a forma mais eficaz da aplicação dos recursos públicos disponíveis para manutenção das rodovias, avaliar as condições da superfície dos pavimentos, identificar os segmentos em situações críticas, elaborar o programa de manutenção, verificar os resultados de investimentos anteriores e responder às necessidades dos usuários dentro de um plano estratégico com a melhor relação Custo x Benefício.

2.8.6. O SGP conta com um banco de dados que armazena informações das condições estruturais, funcionais e operacionais das Rodovias Federais, sendo realimentadas pelos periódicos ciclos de levantamento de campo realizados.

2.8.7. Com a compilação dos dados de avaliação das condições das rodovias, da definição das políticas de intervenções e com a integração com o modelo de previsão de desempenho (HDM – software fomentado pelo Banco Mundial), torna-se possível a determinação das necessidades orçamentárias presentes e futuras com a avaliação das opções apresentadas, permitindo a identificação de alternativas nas intervenções e o desenvolvimento dos possíveis programas em nível de rede.

2.8.8. Em síntese para a definição do nível de investimento adequado são utilizados os dados do SGP-Sistema de Gerência de Pavimento, onde são levados em consideração dados funcionais, estruturais e operacionais (LVC, VMD, IRI, Deflexão, etc), que com o auxílio do software HDM-4, são processados considerando as restrições orçamentárias impostas ao DNIT. É válido destacar que anualmente é realizada uma reunião de Gestão, denominada ´Fórum´, com participação da Superintendência Regional, da Diretoria do DNIT (DIR- Diretoria de Infraestrutura Rodoviária, DPP-Diretoria de Planejamento e Pesquisa, Diretoria Geral) e representantes do Ministério dos Transportes, onde com base nos dados técnicos fornecidos pelo PNMR é decidido a alocação dos recursos em cada contrato.

2.8.9. Para melhor esclarecer os questionamentos da auditoria, é necessário destacar os conceitos expostos na INSTRUÇÃO DE SERVIÇO Nº 08/DG/DNIT XXXX, XX 00 XX XXXXX XX 0000: ´Art. 2º Os principais conceitos a serem utilizados na presente Instrução de Serviços são:

I – Conservação Rodoviária – compreende o conjunto de operações rotineiras, periódicas e de emergência realizadas com o objetivo de preservar as características técnicas e físicooperacionais do sistema rodoviário e das instalações fixas, dentro de padrões de serviços estabelecidos (fonte: Manual de Conservação Rodoviária).

II – Conservação Corretiva Rotineira – É o conjunto de operações de conservação que tem como objeto reparar ou sanar o defeito e restabelecer o funcionamento dos componentes da rodovia, propiciando conforto e segurança aos usuários (fonte: Manual de Conservação Rodoviária).

III – Conservação Preventiva Periódica – É o conjunto de operações de conservação, realizadas periodicamente com o objetivo de evitar surgimento ou agravamento de defeitos; trata-se de tarefas requeridas durante o ano, mas cuja frequência de execução depende do trânsito, topografia e clima (fonte: Manual de Conservação Rodoviária).

IV – Conservação de Emergência – é aquela destinada a corrigir defeitos, surgidos de modo repentino que ocasionam restrição ao tráfego e/ou sérios riscos aos usuário.

V – Obras Emergenciais – obras necessárias para reparar, repor, reconstruir ou restaurar trechos ou estrutura da rodovia, que tenham sido seccionados, obstruídos ou danificados por evento extraordinário, catastrófico, ocasionando a interrupção do tráfego da rodovia.

VI – Restauração – É o conjunto de operações destinado a reestabelecer o perfeito funcionamento de um bem determinado ou avariado, e restabelecer, na íntegra, suas características técnicas originais. Envolve, portanto, um conjunto de medidas destinadas a adaptar a rodovia, de uma forma permanente, às condições de tráfego atuais e futuras, prolongando seu período de vida (fonte: Manual de Conservação Rodoviária).

VII – Melhoria da Rodovia – É o conjunto de operações que acrescentam à rodovia existente, características novas, ou modificam as características existentes (fonte: Manual de Conservação Rodoviária).

VIII – Serviços de Conservação Especial – Conforme o Manual de Conservação Rodoviária, são os serviços pertinentes à Conservação Preventiva Periódica, à Conservação de Emergência, à Restauração e Melhoramentos.

IX – Demais Serviços de Manutenção (DSM) – Para efeito desta instrução, são aqueles não enquadrados no escopo dos serviços de conservação corretiva rotineira/preventiva periódica/conservação de emergência. Assim, as obras Emergenciais, de Restauração, Melhorias e outros que porventura existam, serão considerados como Demais Serviços de Manutenção.

(...)´

2.8.10. Informamos que a xxxxxxx XX-000/XX foi contemplada, anteriormente ao presente PATO, com contratos de CREMA 1ª Etapa e sucessivamente 2ª Etapa. Dessa forma, a rodovia encontrava-se em boas condições de trafegabilidade e conforto, seja no segmento restaurado duplicado na BR-232/PE do km 129,9 ao 149,7, seja nos segmentos de pista simples do km 0,0 ao 196,2, restaurados pelos CREMAS antecessores ao presente PATO. Conclui-se assim que o próprio relatório de auditoria reconheceu a situação no item 1.1.1.4 (pág 07 do relatório): ´Contudo, pelo fato de ter ocorrido uma recente restauração, finalizada dois anos antes do início do P.A.T.O., reduziram-se os riscos de que as soluções adotadas não seriam as que melhor se adequavam tecnicamente e financeiramente para a preservação das características da rodovia, principalmente quanto à decisão de se proceder à restauração ou continuar a programação das atividades de conservação.´

2.8.11. Dessa forma, considerando-se que os procedimentos dos estudos de avaliações dos desempenhos dos pavimentos foram realizados pelos projetos de CREMA e de Adequação de Capacidade e Restauração da rodovia; e considerando também a necessidade de se manter as condições do pavimento e da segurança rodoviária, foi elaborado pelo DNIT o PATO com os serviços rotineiros já conhecidos, pela experiência prática de contratos de conserva anteriores, buscando-se corrigir o passivo encontrado na rodovia, com o inventário das necessidades elaborado pela Supervisora, conforme apresentados no ´P.A.T.O Vol. 1 - Memória Justificativa e Documentos para Concorrência.pdf´ no Anexo I-Nota Técnica 16-Memória Justificativa (3130457).

2.8.12. Ante o exposto, considerando que a fase de planejamento e escolha da melhor intervenção foi cumprida no âmbito do DNIT-Sede, por meio do PNMR, considerando que o segmento ainda está coberto pela Responsabilidade Civil do Construtor da obra de duplicação/restauração, considerando a natureza dos serviços que são escopo do Contrato nº 719/2016, depreende-se que a constatação 1.1.1.4 exposta no relatório de auditoria foi devidamente esclarecida, não procedendo as conclusões da equipe de auditoria”.

Análise do Controle Interno

O PNMR deveria seguir metodologia própria de avaliação e priorização dos trechos sob manutenção rodoviária. Essa metodologia especifica que a 1ª etapa é estritamente técnica. As questões de limitação orçamentária somente deveriam ser levadas em consideração nas fases seguintes; enquanto que, na fase técnica, deveriam ser realizadas as citadas avaliações do pavimento.

Compreendem-se as limitações orçamentárias. No Relatório de Avaliação de Gestão do DNIT n° 201800657, ficou consignado que as estimativas calculadas por meio do PNMR não se concretizaram, sendo que, para o exercício de 2017, o Plano estimou uma demanda mínima de R$ 8 bilhões, mas o orçamento aprovado foi de apenas R$ 4,5 bilhões.

Ocorre que as avaliações do pavimento, de pequena participação no valor orçado no PNMR, não foram realizadas, não sendo trazidas na manifestação as justificativas para tanto. A manifestação também não trouxe maiores detalhes de como o planejamento da manutenção dessa rodovia foi inserido no PNMR, sem que fosse cumprida a fase técnica.

Vale salientar, como já comentado no presente Relatório, que a metodologia do Manual de Conservação Rodoviária para os serviços do P.A.T.O., com a elaboração do inventário dos elementos geradores deveria ser utilizada apenas quando, da avaliação do pavimento, ter sido decidido que, ao invés da restauração, poder-se-ia continuar a programação das atividades de conservação.

Quanto à responsabilidade civil do construtor da obra de duplicação/restauração, esta não exime o DNIT de realizar a avaliação do pavimento, inclusive para fins de fundamentação para imputação da responsabilização pelas irregularidades precoces do pavimento que porventura vierem a ser identificadas.

Recomendações:

Recomendação 1: Solicitar, ao Órgão Central, o mapeamento, na Superintendência e unidades locais, do processo de gestão e conservação das rodovias, desde a avaliação preliminar da rodovia até a contratação, com as respectivas atribuições e responsabilidades.

Recomendação 2: Enquanto não existir, no DNIT, Sistema Informatizado que permita integrar a gestão, planejamento e execução da conservação rodoviária, criar banco de dados específico, onde se consiga controlar a fase de planejamento dos serviços de conservação, interligando a gestão da rodovia, avaliações preliminares, padrões de desempenho, histórico dos serviços empregados na rodovia, inventário, condições de

serviço, níveis de esforço, priorização, classificação em grupos de tarefas, com os quantitativos contratados; e posteriormente a avaliação das tarefas executadas.

1.1.1.5 CONSTATAÇÃO

Elaboração de inventário em desacordo com as orientações do Manual de Conservação Rodoviária, com prejuízo para o planejamento das atividades.

Fato

Foi identificado que o Inventário dos Elementos Geradores de Serviços de Conservação, de forma a permitir a correta administração dos serviços de conservação da rodovia, não seguiu a padronização do Manual de Conservação Rodoviária, com prejuízo para o planejamento das atividades. Não ficou comprovado que os controles de elaboração do Inventário, definidos no Manual de Conservação Rodoviária, foram atendidos.

De acordo com o Manual de Conservação Rodoviária, item 5.3, para fins de planejamento da Conservação Corretiva Rotineira é necessário saber quais e quantos são os elementos geradores de conservação, ou seja, elaborar o Inventário. Para inclusão, no P.A.T.O., dos serviços de Conservação Periódica, Conservação Emergencial e Melhoramentos, estes são englobados a título de Conservação Especial. O Manual instrui e padroniza a elaboração do Inventário mediante formulários a serem preenchidos, onde, por cada quilômetro de cada trecho, são identificadas dimensões de: faixas da rodovia por tipo de revestimento, acostamento por tipo de revestimento, cercas, roçada manual, roçada mecanizada, capina, elementos de drenagem, obras-de- arte e elementos de segurança.

O Inventário utilizado, segundo o DNIT, foi o mesmo do Contrato SR/PE - 1136/2012- 00 - Crema 2a Etapa (Km 0,0 ao 196,8), executado até fevereiro de 2016; com as alterações da duplicação ocorrida do Km 0,00 ao Km 18,0. Nesse Inventário, não se identificaram os formulários padronizados do Manual. Também não foi realizada a manutenção desse Inventário, elaborado em abril de 2012.

Foi identificada a elaboração de documento, onde foram relacionados os elementos geradores de conservação para o P.A.T.O., citando como fontes o Inventário do Crema 2ª Etapa e as alterações com a duplicação, relacionando-os com os níveis de serviço. Contudo, esse documento apresenta falhas, como:

i) Diferença entre o comprimento linear e área de caiação de dispositivos de drenagem, para os obtidos diretamente dos documentos do Crema e da duplicação;

ii) Diferença entre as áreas de roçada para os obtidos diretamente dos documentos do Crema e da duplicação;

iii) Ausência de cálculo para a divisão entre as áreas de roçada manual e mecanizada, tendo ocorrido a divisão meio a meio da área total calculada.

Em relação ao item i), no cadastro do Crema 2ª Etapa e nas planilhas de dados da duplicação, observa-se que há uma grande diferença entre a fonte de dados original e o documento usado para fundamentar as quantidades do Inventário de sarjetas e meio-fio para o P.A.T.O.

Tabela – Comparação entre o Inventário da rodovia BR-423 a partir dos dados primários dos cadastros do Crema 2ª Etapa e da Duplicação e o Inventário do documento que fundamentou o Inventário no P.A.T.O. para as extensões de elemento de drenagem.

Dispositivo	OBTIDO DO PROJETO DO CREMA (ANEXO - CADASTRO DE DRENAGEM E OAE - TOMO III), ALÉM DAS PLANILHAS COM O CADASTRO DA DUPLICAÇÃO COMPRIMENTO (m)			OBTIDO DO DOCUMENTO QUE FUNDAMENTOU O P.A.T.O. COMPRIMENTO (m)
Dispositivo	Fonte: Crema	Fonte: Duplicação	Total Geral	Dados que seriam do: Crema	Dados que seriam da: Duplicação	Total Geral
DAR-01	4.281,70		4.281,70	743,30		743,30
DAR-02	136,00	2.425,78	2.561,78	26,00	2.425,78	2.451,78
EDA-01	1.028,00	286,00	1.314,00	211,00	286,00	497,00
EDA-02	19,00	14,00	33,00	3,00	14,00	17,00
VPA-01	12.368,50		12.368,50
VPA-03	299,00	620,00	919,00	299,00	620,00	919,00
VPA-04		2.364,60	2.364,60		2.364,60	2.364,60
VPC-01	11.444,00		11.444,00	11.444,00		11.444,00
VPC-04		2.514,00	2.514,00		2.514,00	2.514,00
DEB-01		167,00	167,00		167,00	167,00
STC-01		9.401,00	9.401,00		9.401,80	9.401,80
STC-02	88.704,00		88.704,00	63.594,00		63.594,00
SCC-02		16.785,44	16.785,44		16.785,44	16.785,44
SCC-04		939,50	939,50		939,50	939,50
MFC-01	22.355,00		22.355,00	16.721,00		16.721,00
MFC-05	47.818,50		47.818,50	23.067,50	51.820,86	74.888,36
Barreira de Segurança		14.862,04	14.862,04	747,62	16.322,24	17.069,86
Total			238.833,06			220.517,64

Fonte: Documentação de projeto do CREMA 2a ETAPA da BR-104 e planilhas de cadastro do projeto de duplicação da BR-423 (Anexos ao Ofício nº 42487/2018/SRE - PE-DNIT, de 9 de novembro de 2018, em resposta a Solicitação de Fiscalização nº 89637/3).

Alguns dispositivos apresentam seus comprimentos idênticos aos obtidos nos dados originários do Crema (cadastro ou inventário elaborado para o projeto). Contudo, outros, injustificadamente apresentam valores diferentes. Ao final o comprimento total inventariado no P.A.T.O. ficou inferior ao comprimento obtido dos dados originários.

A extensão dos elementos de drenagem também influí no inventário da área de Caiação, resultado do comprimento de cada tipo de elemento pelo perímetro, por metro a ser caiado. A tabela a seguir mostra a diferença obtida, tendo sido consideradas também as áreas de caiação de Guarda-Corpo e de Barreiras New Jersey.

Tabela – Comparação entre o Inventário da rodovia BR-423 a partir dos dados primários dos cadastros do Crema 2ª Etapa e da Duplicação e o do documento que fundamentou o Inventário no P.A.T.O. para áreas de caiação.

Dispositivo

Perímetro Caiação (m)

Área Fonte: CREMA/

Duplicação

(m²)

Área Fonte: PATO (m²)

Meio Fio - MFC-01

0,30

872,40

372.810,55

Sarjeta -

1,38

12.973,38

Dispositivo	Perímetro Caiação (m)	Área Fonte: CREMA/ Duplicação (m²)	Área Fonte: PATO (m²)
STC - 01
Sarjeta - STC-02	1,19	105.557,76
Sarjeta - SCC-02	1,21	20.310,38
Sarjeta - SCC-04	1,69	1.587,76
Meio Fio - MFC-01	0,30	6.706,50
Meio Fio - MFC-05	0,24	11.476,44
Barreira de Segurança	0,12	1.813,17
Total		160.425,39	106.264,46

Fonte: Documentação de projeto do CREMA 2a ETAPA da BR-423, planilhas de cadastro do projeto de duplicação da BR-104 e documento que fundamentou o Inventário no P.A.T.O (Anexos ao Ofício nº 42487/2018/SRE - PE-DNIT, de 9 de novembro de 2018, em resposta a Solicitação de Fiscalização nº 89637/3).

No caso dos serviços de Caiação a diferença é resultante, além do comprimento menor adotado dos dispositivos, da consideração, no P.A.T.O., de perímetro caiado inferior. Isso se deu pelo fato do cálculo do perímetro ter sido realizado a partir da média ponderada do perímetro de todos os dispositivos, independente de elementos a serem caiados ou não.

Quanto aos itens ii) e iii), verificou-se que o Crema considerou áreas de roçada manual e mecanizada superiores às do P.A.T.O.

Serviço

Área Crema

(HA)

Área P.A.T.O.

(HA)

Roçada Manual

51,52

63,74

Roçada Mecanizada

120,22

63,74

Fonte: Documentação de projeto do CREMA 2a ETAPA da BR-423, planilhas de cadastro do projeto de duplicação da BR-423 e documento que fundamentou o Inventário no P.A.T.O (Anexos ao Ofício nº 42487/2018/SRE - PE-DNIT, de 9 de novembro de 2018, em resposta a Solicitação de Fiscalização nº 89637/3.

Contudo, há uma diferença para os casos anteriores. Ao contrário dos elementos de drenagem, onde há um cadastro detalhado da existência, fundamentando o cálculo total de suas extensões; no caso das roçadas, não foi identificado no projeto do Crema nenhuma fonte detalhada de como se chegou aos valores da tabela acima.

Na documentação que fundamentou o P.A.T.O., há as seguintes considerações:

a) Para os trechos de pista simples, a largura da roçada é de 2m para cada lado, totalizando 4m de largura por quilômetro, seguindo orientações do DNIT para a realização dos serviços de roçada;

b) Para o trecho de pista duplicada, a largura da roçada é aumentada, totalizando 14m de largura por quilômetro. Neste caso há um erro, pois essa largura somente seria admissível quando da ocorrência de pistas laterais,

resultando em vários canteiros roçáveis. Contudo, no trecho duplicado de 18Km, apenas 6,73Km apresentam pistas laterais. A pista duplicada não se trata de duas pistas independentes, mas de duas pistas separadas por um canteiro central com cerca de 2,5m de largura. Portanto, a largura roçável deveria ser de 6,5m. Porém, nos retornos, a largura do canteiro é aumentada, devendo-se realizar a roçada até a largura de 2m para cada lado, totalizando 8m de largura roçável.

c) Não houve exclusão, como área roçável, dos trechos da rodovia que passam pelas cidades (ex: Caruaru e Garanhuns), onde a faixa de domínio é urbanizada e esse serviço não é executável. A exclusão também deveria ocorrer nos trechos em que a rodovia passa por diversos distritos e interseções (chegada de estradas vicinais, postos e pontes);

Imagem – trecho de pista da rodovia BR-423/PE. Pode-se observar o canteiro central, estreito, que se encontra em quase todo o trecho duplicado, com exceção dos pontos de retorno. Também se verificam interseções de estradas vicinais que encontram a rodovia, que são trechos não roçáveis. Fonte: Google Earth.

A tabela a seguir apresenta a comparação entre as áreas somadas de Roçada Manual e Mecanizada considerada no Inventário do P.A.T.O. e a calculada pela CGU, corrigindo o erro nos casos de pista duplicada. Ou seja, não foram consideradas as diferenças para as demais áreas urbanizadas, interseções, taludes e serviços de duplicação, que reduziriam ainda mais a área roçável.

Tabela – Comparação entre as áreas somadas de Roçada Manual e Mecanizada considerada no Inventário do P.A.T.O. e a calculada pela CGU, corrigindo o erro nos casos de pista duplicada.

km inicial	km final	Ext. (km)	Pista	Largura Roçada (m)	Área Calculo CGU (HA)	Área Inventário P.A.T.O. (HA)
0,0	1	18,08	Duplicada	6,5	11,8	127,5
1,0	4,59	3,59	Duplicada (Com pistas laterais)	14	5,0
4,6	7,2	2,61	Duplicada	6,5	1,7

km inicial	km final	Ext. (km)	Pista	Largura Roçada (m)	Área Calculo CGU (HA)	Área Inventário P.A.T.O. (HA)
7,2	7,7	0,47	Retorno	8	0,4
7,7	9,0	1,27	Duplicada	6,5	0,8
9,0	9,5	0,47	Retorno	8	0,4
9,5	10,32	0,82	Duplicada	6,5	0,5
10,3	11,45	1,13	Retorno	8	0,9
11,5	14,94	3,49	Duplicada	6,5	2,3
14,9	18,08	3,14	Duplicada (Com pistas laterais)	14	4,4
0,1	4,1	4	Simples	4	1,6
15,1	18,1	3	Simples	4	1,2
18,08	18,46	0,38	Simples	4	0,2
18,46	121,0	102,54	Simples	4	41,0
121,0	125,4	4,4	Simples	4	1,8
125,4	161,5	36,1	Simples	4	14,4
161,5	164,0	2,5	Simples	4	1,0
164,0	196,2	32,2	Simples	4	12,9
Total					102,2

Fonte: documento que fundamentou o Inventário no P.A.T.O (Anexo ao Ofício nº 424872018/SRE - PE- DNIT, de 9 de novembro de 2018, em resposta a Solicitação de Fiscalização nº 89637/3).

Considerando a mesma divisão, meio a meio, feita no Inventário do P.A.T.O., ter-se-ia uma área de 51,1HA tanto para Roçada Manual quanto para Roçada Mecanizada. Ocorre que a Roçada Manual, com preço unitário 154% superior ao da Mecanizada, somente é realizada em pontos que não pode ser executada mecanicamente (próximo a placas, dutos, etc.). Desta forma, pela ausência de fundamento para a divisão meio a meio, o Inventário também se encontra falho neste caso.

Na tabela a seguir, verifica-se que os erros na fundamentação do Inventário do P.A.T.O. resultaram em uma diferença a menor de R$ 79.538,54, considerando os mesmos níveis de serviço medidos.

Tabela – Diferença de valor medido, considerando os ajustes no Inventário do P.A.T.O. e os mesmos níveis de esforço medidos.

Serviço	Inventário Contratado no P.A.T.O.	Inventário Calculado CGU	Preço Unitário (R$)	Valor Executado (Inventário Contratado)	Valor Executado (Inventário Calculado CGU)
Limpeza de sarjeta e meio fio	182.330,10	186.003,44	0,56	102.104,86	104.161,93
Limpeza de valeta de corte	13.958,00	13.958,00	0,84	11.724,72	11.724,72
Limpeza de vala de drenagem	3.283,60	15.652,10	3,35	11.000,06	52.434,54
Limpeza de descida d'água	3.195,08	6.843,48	1,12	3.578,49	7.664,70
Caiação	135.621,51	160.425,39	2,25	305.148,40	360.957,12
Roçada manual	63,75	51,10*	1548,20	98.697,75	79.114,18
Roçada mecanizada	63,75	51,10*	337,14	21.492,68	17.228,11
TOTAL				553.746,95	633.285,29

Serviço

Inventário Contratado no P.A.T.O.

Inventário Calculado CGU

Preço Unitário (R$)

Valor Executado (Inventário Contratado)

Valor Executado (Inventário Calculado

CGU)

DIFERENÇA

- 79.538,34

* Foi utilizada a mesma divisão meio a meio entre roçada manual e mecanizada. Apesar de não haver fundamentação para isto, foi utilizada a mesma consideração da fundamentação do P.A.T.O. para se obter um valor de diferença de preço.

Há de se ressaltar que, no valor da diferença destacado na tabela, não foram consideradas as devidas supressões de área roçável quando a rodovia passa por área urbana e das interseções. Também não foi considerado o efeito da divisão meio a meio entre Roçada Manual e Roçada Mecanizada.

As falhas apontadas evidenciam riscos de contratação de serviços com identificação errada dos elementos geradores, na especificação e quantidade, o que pode resultar em contratações de serviços aquém do necessário para a conservação; ou ainda contratações desnecessárias. Além do mais, a identificação incompleta dos elementos dificulta a fiscalização e acompanhamento da realização dos serviços.

Causa

Os procedimentos e produtos necessários para o planejamento estão contidos no Manual de Conservação Rodoviária. Contudo, falta um processo bem definido do que fazer, desde a avaliação preliminar da rodovia até a contratação, com as respectivas atribuições e responsabilidades.

Manifestação da Unidade Examinada

contendo a seguinte manifestação:

“2.10.1. Na época da elaboração do PATO, não havia na XX Xxxxxxx x xxxxxxxxxx xx xxxxxxx XX- 000/XX, conforme preconizado pelo Manual de Conservação Rodoviário

do DNIT. Considerando-se a rescisão/desmobilização do contrato de CREMA 2ª Etapa, foi necessário adotar um critério rápido de obtenção das quantidades e dimensões de dispositivos de obra de arte correntes existentes na rodovia. O critério esse adotado, conforme Anexo II-Nota Técnita 16-Memorando 242/2016 (3131204), de 12 agosto de 2016, foi a obtenção dos cadastros de dispositivos de drenagem apresentados no projeto do CREMA 2ª Etapa (para os segmentos de pista simples) e no projeto de Duplicação e Restauração da BR-232/PE (para o

segmento duplicado). Porém, o PATO contabilizou quantidades menores, conforme apresentado na ´Tabela – Comparação entre o Inventário da rodovia BR-423 a partir dos dados primários dos cadastros do Crema 2ª Etapa e da Duplicação e o Inventário do documento que fundamentou o Inventário no P.A.T.O. para as extensões de elemento de drenagem.´ do relatório preliminar, conforme item ´i)´ apontado pela auditoria. Entretanto, é importante ressaltar que as quantidades contratadas foram ajustadas em função do prévio conhecimento de que alguns dos dispositivos de drenagem inventariados no projeto do CREMA foram removidos para a reciclagem dos acostamentos e não precisaram ser reimplantados devido à presença de vegetação e consolidação do talude existente, durante a execução da obra de restauração.

2.10.2. Salientamos que as quantidades contratadas ainda podem ser diferentes das quantidades medidas, uma vez que o PATO é um contrato por demanda. Desse modo, as quantidades contratadas são expectativas de serviços a serem executados, baseados no acompanhamento do trecho, e que estas quantidades informadas na licitação não geram a obrigatoriedade de seu pagamento, vez que os serviços são executados por demanda, em função das necessidades do trecho no momento de seu acompanhamento ao longo do tempo.

2.10.3. Dessa forma, as quantidades dos serviços de limpeza e caiação, medidas no PATO da BR- 423/PE, contrato SR/PE-719/2016, obedeceram às quantidades executadas em campo.

2.10.4. Reapresentamos abaixo a ´Tabela – Comparação entre o Inventário da rodovia BR-423 a partir dos dados primários dos cadastros do Crema 2ª Etapa e da Duplicação e o Inventário do documento que fundamentou o Inventário no P.A.T.O. para as extensões de elemento de drenagem.´, incorporando nela os cálculos das áreas de caiação:

Tabela 1. Comparação entre o Inventário da rodovia BR-423 a partir dos dados primários dos cadastros do Crema 2ª Etapa e da Duplicação e o Inventário do documento que fundamentou o Inventário no P.A.T.O. para as extensões de elemento de drenagem, incorporando nela os cálculos das áreas de caiação.

(REAPRESENTAÇÃO)

2.10.5. Também reapresentamos abaixo a ´Tabela – Comparação entre o Inventário da rodovia BR- 423 a partir dos dados primários dos cadastros do Crema 2ª Etapa e da Duplicação e o do documento que fundamentou o Inventário no P.A.T.O. para áreas de caiação.´:

Tabela 2. Comparação entre o Inventário da rodovia BR-423 a partir dos dados primários dos cadastros do Crema 2ª Etapa e da Duplicação e o do documento que fundamentou o Inventário no P.A.T.O. para áreas de caiação. (REAPRESENTAÇÃO)

2.10.6. Por fim, reapresentamos a ´Tabela – Diferença de valor medido, considerando os ajustes no Inventário do P.A.T.O. e os mesmos níveis de esforço medidos.´, ressaltando que, na fase de elaboração do PATO, na verdade são diferenças de valores planejados, e não medidos, conforme consta no relatório preliminar dessa CGU:

Tabela 3. Diferença de valor planejado, considerando os ajustes no Inventário do

P.A.T.O. e os mesmos níveis de esforço planejado. (REAPRESENTAÇÃO)

2.10.7. Desta forma, considerando as três tabelas demonstradas acima, apresentamos as considerações abaixo:

2.10.7.1. Na ´Tabela – Comparação entre o Inventário da rodovia BR-423 a partir dos dados primários dos cadastros do Crema 2ª Etapa e da Duplicação e o do documento que fundamentou o Inventário no P.A.T.O. para áreas de caiação.´ (pág 10 do relatório preliminar):

a) Percebemos que o total apresentado para a área de caiação do PATO, com valor de 372.810,55m2, na verdade se refere ao relatório do contrato SR/PE-486/2016 da BR- 104/PE, e não do contrato SR/PE-719/2016 da BR-423/PE. Portanto, recalculamos as áreas consideradas no PATO, utilizando-se os perímetros e as extensões de cada dispositivo, percebemos que a área total de caiação não seria 372.810,55m2, conforme apresentado no relatório preliminar. Segundo reapresentado nas tabelas 1 e 2 acima, a área total de caiação inventariada no PATO, para os parâmetros iniciais, seria de 135.621,51m2. Entretanto, salientamos que as áreas de caiação efetivamente medidas ao longo do contrato estão menores, conforme quantidades de serviços realmente executadas ao longo do contrato;

b) Percebemos que a área demonstrada de 872,4m2 para MFC-01, destacada de amarelo na tabela 2, se refere a extensão de meio-fio do contrato SR/PE-486/2016 da BR-104/PE, e não do contrato SR/PE-719/2016 da BR-423/PE. Porém, percebemos também que essa área, corretamente, não foi considerada para a soma da área total de 160.425,39m2, apresentada no relatório preliminar dessa CGU;

2.10.7.2. Na ´Tabela – Diferença de valor medido, considerando os ajustes no Inventário do P.A.T.O. e os mesmos níveis de esforço medidos.´:

a) Entendemos que o serviço de ´Limpeza de Sarjeta e Meio-fio´ é concebido para a limpeza das sarjetas triangulares de concreto (STC) e para os meio-fios (MFC), de forma que o total recalculado para esse serviço, na tabela 3, a partir do inventário calculado da CGU, seria 168.278,50m, ou invés de 186.003,44m, conforme originalmente calculado no relatório preliminar. O cálculo da quantidade de 186.003,44m, apresentada pela CGU, está contemplando a extensão das Sarjetas do Canteiro Central (SCC), mas para a limpeza desse dispositivo, existe o serviço de

´Limpeza de Vala de Drenagem´;

b) Conforme explicado a cima, o item ´Limpeza de Vala de Drenagem´ foi reapresentado na tabela 3 de 15.652,10m para a extensão total de 17.724,94m, somando-se extensões dos dispositivos de SSC-02 e SCC-04;

c) Xxxxxxxx, ajustando as quantidades explicadas nos 2 itens acima, percebemos na tabela 2 que a diferença de valor planejado foi um pouco menor que a originalmente apresentada no relatório preliminar.

2.10.8. Informamos que as áreas efetivamente medidas com o serviço de limpezas, caiação e roçadas contemplam as quantidades efetivamente executadas na rodovia e totalizam área inferior à área do inventário calculado pela CGU, conforme reapresentação da ´Tabela 4. Apresentação das quantidades de inventário e medidas, com valores calculados utilizando-se o preço unitário contratual´ abaixo:

Tabela 4. Apresentação das quantidades de inventário ajustado ao longo dos 2 anos (2º aditivo) e medidas, com valores calculados utilizando-se o preço unitário contratual.

* conforme explicado na tabela 3 da presente nota técnica.

**Recalculamos a quantidade apresentada na ´Tabela – Diferença de valor medido, considerando os ajustes no Inventário do P.A.T.O. e os mesmos níveis de esforço medidos.´ do relatório preliminar dessa CGU para ´Limpeza de Vala de Drenagem´, que originalmente apresentou um inventário de 15.652,10m, pois esse serviço é composto dos dispositivos SCC-03 e SCC-04, que totalizam 17.724,94m (16.785,44 + 939,50).

2.10.9. Quanto ao item ´ii) Diferença entre as áreas de roçada para os obtidos diretamente dos documentos originais do Crema e da duplicação;´ informamos: As áreas de roçada do CREMA para a BR-423/PE (km 0,0 ao 196,2) totalizam uma área inventariada de 51,52 Ha para roçada manual (30% do total) e 120,21 Ha para roçada mecanizada (70% do total), somando uma área total de roçada de 171,73 Ha; No Crema 2ª Xxxxx xx XX-000 foi considerado o nível de esforço de 3 vezes por ano para os serviços de roçada mecanizada e manual, de forma a totalizar as quantidades anuais de 154,56 e 360,65 Ha para roçada manual e mecanizada, respectivamente; Apesar da área total roçável do CREMA somar 171,73 Ha , foi considerado um total de apenas 127,48 Ha de área roçável no PATO vigente (somatório de roçada mecanizada com manual por passagem), representando uma redução de 25,77% da quantidade total considerada no CREMA.

2.10.10. Portanto, conforme consta no Manual de Conservação do DNIT (páginas 231 e 232), cada PATO deverá incorporar a experiência dos contratos realizados nos anos anteriores, de forma contínua, podendo chegar a níveis de esforços regionalizados e diferentes das tabelas 33 a 35 do manual. Dessa forma, a experiência do CREMA 2ª Etapa, contabilizando 3 roçadas por ano, demonstrou ser a quantidade mínima necessária para manter a sinalização vertical rodoviária lateral visível, porém nem sempre suficiente para se manter a vegetação sempre abaixo dos 30cm de altura, porém para o presente PATO, optou-se por se manter 3 roçadas (mecanizadas e manuais) por ano.

2.10.11. Quanto ao item ´iii) Ausência de cálculo para a divisão entre as áreas de roçada manual e mecanizada, tendo ocorrido a divisão meio a meio da área total calculada.´, foi percebido na execução do CREMA que se faz necessário roçar os canteiros centrais e laterais (entre pistas principais e locais) em toda sua largura e extensão, a favor da segurança viária para se diminuir o número de colisões com animais. Salienta-se ainda que a roçada nessas áreas largas se faz de forma mecanizada apenas no seu perímetro externo, pois a área interna é roçada toda de forma manual, para que o trator agrícola não quebre os dispositivos de drenagem (MFC e STC) do contorno, como nos retornos por exemplo. Outros aspectos relevantes são: a) a rodovia BR-423/PE, no segmento coincidente com a BR-232/PE, apresenta rochas aflorando, o que dificulta o uso da roçadeira mecanizada; e b) há também uma boa quantidade de defensas metálicas ao longo da rodovia, o que impõe o uso complementar da roçada manual à roçada mecanizada. Por fim, não há a necessidade de demonstração de uma memória no Manual de Conservação, de forma que não significa que a divisão de 50/50% entre as roçadas manuais e mecanizadas seja errônea, ela é uma expectativa de serviços que poderão ocorrer ao longo do tempo.

2.10.12. Quanto à ´Tabela – Comparação entre as áreas somadas de Roçada Manual e Mecanizada considerada no Inventário do P.A.T.O. e a calculada pela CGU, corrigindo o erro nos casos de pista duplicada.´ (páginas 12 e 13 do relatório preliminar), informamos que as quantidades efetivamente medidas para uma passada completa de roçada manual e mecanizada foi de 44,7 Ha, para cada um dos serviços, ao invés do planejado originalmente de 63,75 Há. Portanto, a quantidade executada e efetivamente medida está inferior inclusive à quantidade calculada pela CGU de 51,10 Ha, conforme apresentado na ´Tabela – Diferença de valor medido, considerando os ajustes no Inventário do P.A.T.O. e os mesmos níveis de esforço medidos.´ (página 13 do relatório preliminar).

2.10.13. Informamos também que o Diretor Executivo do DNIT assinou e publicou a INSTRUÇÃO DE SERVIÇO Nº 08/DG/DNIT SEDE no dia 03/04/2019, que ´Dispõe sobre a rotina de procedimentos relativos à elaboração do Plano Anual de Trabalho e Orçamento – PATO e à execução, medição e fiscalização de contratos de PATO´, formalizando apenas nesta data uma melhor definição dos procedimentos e responsabilidades para a elaboração e fiscalização de contratos de PATO”.

Análise do Controle Interno

A manifestação apresentada não elide as falhas de elaboração do inventário, o qual não seguiu o contido no Manual de Conservação Rodoviária. As divergências apresentadas no inventário resultam da não efetivação dos controles de elaboração, como já detalhado no campo “Fato”.

Ressalta-se que a demanda, na execução do P.A.T.O., é função dos Nível de Esforço aplicado nas quantidades inventariadas, estas fixas a não ser que tenham ocorrido alguma alteração nos elementos ao longo da execução do contrato. A correta elaboração do inventário tem o objetivo de reduzir os riscos de não realizar de conservação em elementos necessários da rodovia, ou de evitar a ocorrência de superfaturamentos, com a inclusão de elementos inexistentes a serem conservados. Portanto, trata-se de um instrumento que atua em conjunto com os controles de execução dos serviços, não podendo ser menosprezado.

Quanto às divergências nas quantidades totais inventariadas, entre o Relatório da CGU e a manifestação do DNIT, são resultado das já citadas deficiências no controle da elaboração do inventário, cuja falta de organização e não adoção dos modelos de formulário padrão, apresentando diversas lacunas, torna difícil a exata mensuração dos elementos da rodovia.

Por fim, para as roçadas manual e mecanizada, cumpre esclarecer que, nessa constatação, está se tratando do inventário dos elementos onde foram realizados esses serviços, não havendo considerações sobre o Nível de Esforço aplicado, devendo-se fazer essa diferença conceitual, explicitada no Manual de Conservação Rodoviária. Em relação à quantidade total roçável, a manifestação não esclarece o fato de que o inventário levou em consideração que seriam duas pistas independentes, o que não é o caso. Para a justificativa da roçada nos retornos, não são trazidos resultados do monitoramento e avaliação do contrato anterior que a fundamente. Quanto à justificativa da falta de necessidade de, no inventário, detalhar o quanto seria de Roçada Manual e o de Roçada Mecanizada, não é isso que está consignado no Manual de Conservação Rodoviária. O Modelo de Formulário SAC-01.1 divide, por quilômetro de rodovia, os elementos de roçada (manual ou mecanizada).

1.1.1.6 CONSTATAÇÃO

Ausência de fundamentação para a atribuição dos níveis de esforço, sem prévia atribuição das condições de serviço, com prejuízo ao planejamento e controle dos serviços.

Fato

Na documentação do planejamento das atividades do P.A.T.O., não constam informações de que os serviços executados anteriormente serviram de base para a tomada de decisão dos serviços planejados. Ao mesmo tempo, verificou-se que não foram atribuídas Condições de Serviço para elementos geradores de conservação. Desta forma, os níveis de esforço considerados no P.A.T.O. não foram adotados de forma a reduzir os riscos de significativo subdimensionamento ou superdimensionamento das quantidades planejadas.

De acordo com o Manual de Conservação Rodoviária, item 5.3.6, para alguns serviços de conservação de rotina, a intensidade necessária de aplicação de serviço pode variar de segmento para segmento da rodovia e de ano para ano. Para isto, devem ser atribuídas as Condições de Serviço (mínima, média ou máxima), em função do estado

de deterioração, Volume Médio Diário (VMD), relevo ou outras condições particulares que irão determinar a intensidade de determinado serviço de conservação (Nível de Esforço).

Já no item 5.5.4, o Manual determina que o Nível de Esforço é a quantidade de trabalho que se pretende aplicar durante o ano a cada unidade de inventário correspondente à tarefa. O Nível de Esforço é dividido em dois tipos:

a) Tipo 1 – baseados na frequência (tecnicamente necessária ou economicamente possível) de execução da tarefa;

b) Tipo 2 – baseados na experiência de conservação de um trecho e expressos sob a forma de uma taxa de consumo de materiais;

Orienta o Manual que os níveis de esforço tipo 2 devem ser determinados cuidadosamente, com base em dados históricos confiáveis. Apenas se não existirem dados históricos suficientes, ou se não houver a possibilidade de se adotar os níveis de esforço de trechos em condições análogas, pode-se recorrer aos níveis de esforço listados em tabela do próprio Manual (mínimo, médio ou máximo).

Deve ser salientado que, pela natureza dos serviços do P.A.T.O., seja, por exemplo, no caso do serviço de “Tapa Buraco”, cuja grande quantidade aplicada em uma rodovia dificulta a conferência em relação ao medido; seja em serviços como Roçada e Capina, cujo crescimento natural da vegetação impede certificar a efetiva realização no passado; o estabelecimento de níveis de esforço mais precisos reduzem os riscos de irregularidades na execução contratual, com desvios de recursos públicos.

Contudo, ao se analisar o Processo 50604.004262-2016-98, onde a Superintendência do DNIT informou que estaria toda a documentação utilizada no planejamento, não se identificou nem a atribuição das Condições de Serviço nem o uso de dados históricos, ou uso de trechos análogos, para a atribuição dos níveis de esforço.

De acordo com o Memo n° 242/2016/UL-Caruaru-PE, de 12 de agosto de 2016 (fls. 01 do Processo 50604.004262/2016-98), para os serviços de Conservação Corretiva Rotineira, foi adotado o nível de esforço médio do Manual. Contudo, não fundamenta. Para a Conservação Preventiva Periódica, não há informação sobre o nível de esforço adotado.

Os serviços do P.A.T.O. foram antecedidos do Contrato SR/PE - 1136/2012-00 - Crema 2a Etapa, executados até fevereiro de 2016. De acordo com o último Relatório Mensal de Acompanhamento, foi realizado levantamento da condição do pavimento (ICPF), com 96% da extensão em "Bom Estado" (ICPF = 4). Também consta o levantamento da Condição da Manutenção, com 95% em "Bom Estado". O Boletim de Desempenho aponta ocorrências esparsas apenas nos quilômetros 11, 21, 27 e 62. A "Evolução da Manutenção" finalizou em 78%.

Apesar dos bons indicadores do Crema, o planejamento do P.A.T.O. não adotou seus níveis de esforço, sendo atribuídos níveis maiores, e mais custosos, sem fundamentação.

Tabela – Serviços para os quais foram atribuídos níveis de esforço acima do adotado no Crema executado anteriormente.

Tarefa ou Serviço

Nível de Esforço

Crema

Contratado

Executado

Tarefa ou Serviço	Nível de Esforço
Tarefa ou Serviço	Crema	Contratado	Executado
Caiação	2,00	3,00	2,68
Capina Manual	2,00	3,00	3,00

Fonte: Documentação de projeto do CREMA 2a ETAPA da BR-423 (Anexos ao Ofício nº 424872018/SRE - PE-DNIT, de 9 de novembro de 2018, em resposta a Solicitação de Fiscalização nº 89637/3. Documentação de planejamento do P.A.T.O. constante do Processo 50604.002137/2016-43 (Anexo ao Ofício nº 39005/2018/SRE - PE-DNIT, de 18 de outubro de 2018, em resposta ao Ofício nº 17732/2018/NAO/PE/Regional/PE-CGU).

O P.A.T.O. também atribuiu níveis de esforço acima do máximo permitido no Manual de Conservação Rodoviária para os serviços de Roçada Mecanizada.

Tabela – Serviços para os quais foram atribuídos níveis de esforço acima do máximo permitido no Manual de Conservação Rodoviária, ou foram atribuídos, sem fundamentação, níveis de esforço para serviços os quais o manual não lista níveis.

Tarefa ou Serviço

Níveis de Esforço (Manual de

conservação Rodoviária)

Nível de Esforço

Mínima

Média

Máxima

Contratado

Executado

Roçada Mecanizada

1,00

1,50

2,00

3,00

2,1

Fonte: Documentação de planejamento do P.A.T.O. constante do Processo 50604.002137/2016-43 (Anexo ao Ofício nº 39005/2018/SRE - PE-DNIT, de 18 de outubro de 2018, em resposta ao Ofício nº 17732/2018/NAO/PE/Regional/PE-CGU).

Também se verificou, no planejamento do P.A.T.O., a adoção de Nível de Esforço superior ao máximo considerado para o serviço de Remendo Profundo (0,30m³ por Km de Faixa). Isto aconteceu porque esse serviço foi considerado em dois momentos: o primeiro, como Conservação Rotineira, com Nível de Esforço de 0,201 m³/Kmf, em cada um dos dois anos de execução; o segundo, indevidamente como Conservação de Emergência, como registrado em item específico do presente Relatório, com Nível de Esforço de 1,00 m³/Kmf, no primeiro ano de execução. Desta forma, na média, o Nível de Esforço contratado foi de 0,43 m³/Kmf para os dois anos, superior ao máximo do Manual de Conservação Rodoviária.

Causa

Manifestação da Unidade Examinada

contendo a seguinte manifestação:

“2.12.1. Inicialmente é importante frisar que as quantidades calculadas no PATO e inseridas no grupo ´III - Conservação Emergencial´, são referentes aos defeitos registrados em pista e demonstrados no ´Volume 1_Memória Justificativa.pdf´ da BR- 423/PE, concebidos como passivo da rodovia. Esse passivo deve ser sanado logo que iniciado o contrato, conforme suas respectivas prioridades, buscando-se reestabelecer as condições de segurança da rodovia. Essas quantidades não podem fazer parte do cálculo do nível de esforço, pois o nível de esforço é atribuído para o cálculo de quantidades futuras, a surgirem no decorrer do prazo contratual. Esse conceito foi confirmado com a nova Instrução de Serviço nº. 08/DG/DNIT SEDE, assinada no dia 03/04/2019 e publicada no Boletim Administrativo de 04/04/19, quando estabelece no Artigo 17º, §5º:

´Art. 17. Após levantamento, o responsável encaminhará todos os dados ao Chefe da UL para fins de validação dos dados, atribuição das condições aos serviços, e proposição dos DSM que porventura necessitem ser inseridos.

§5º A quantidade dos DSM deverá ser obtida por memória de cálculo direta, sem a necessidade de se aplicar níveis de esforços, contendo sua respectiva justificativa.´ (grifo nosso)

2.12.2. Portanto, informamos que o nível de esforço de 1 m3/m3, concebido no PATO para o serviço de Remendo Profundo do grupo ´Conservação de Emergência´, é do tipo 1 (baseados na frequência), indicando que os serviços para reparos do passivo da rodovia devem ser executados ao longo do ano 1 do contrato.

2.12.3. Quanto aos níveis de esforços do tipo 2, expressos em taxas de consumo de materiais, considerados no grupo ´I - Conservação Corretiva Rotineira´, os cálculos estão demonstrados e justificados por segmento na planilha ´20160812-16h17-BR423- memória nível de esforço.xlsx´, enviada anteriormente à CGU. Porém segue abaixo uma tabela resumo com os níveis de esforços:

2.12.4. Abaixo, segue a forma de como foram calculados os níveis de esforços médios, para o serviço de Remendo Profundo, contido na planilha ´20160812-16h17-BR423- memória nível de esforço.xlsx´:

Tabela 5. 3 S 08 101 01 - Remendo profundo com demolição manual.

2.12.5. Dessa forma, apesar de não constar no processo base 50604.002137/2016-43, a planilha ´20160812-16h17-BR423-memória nível de esforço.xlsx´ demonstra que houve um critério lógico e que considerou dados históricos e contextualizados para a atribuição dos níveis de esforços do tipo 2.

2.12.6. Em resposta à observação do relatório preliminar em que se aponta ´De acordo com o Memo n° 149/2016/UL-Caruaru-PE, de 16 de maio de 2016 (fls. 01 do Processo 50604.002137/2016-43), para os serviços de Conservação Corretiva Rotineira, foi adotado o nível de esforço médio do Manual. Contudo, não fundamenta. Para a Conservação Preventiva Periódica, não há informação sobre o nível de esforço adotado.´, respondemos:

2.12.7. De acordo com o parágrafo ´3.a. Conservação Corretiva Rotineira´ do Memo nº. 242/2016/UL-Caruaru-PE, o nível de esforço médio mencionado é exclusivo ao serviço de ´recomposição total de cercas de concreto (seção triangular)´, conforme parte do documento demonstrado abaixo:

2.12.8. Quanto aos níveis de esforços para os serviços conhecidos como conserva branca, apresentamos um comparativo dos níveis de esforços do CREMA, do Manual de Conservação e do PATO licitado:

2.12.9. Percebe-se que o nível de esforço atribuído para o serviço de Roçada Mecanizada foi igual ao considerado no CREMA, ou seja, 3 vezes por ano. Entendemos, com o conhecimento da região e do histórico do contrato anterior (CREMA), que um nível de esforço inferior a 3 é insuficiente para manter a vegetação na altura permitida.

2.12.10. Quanto aos serviços de Capina e de Caiação, observa-se na tabela de níveis de esforço que não há dados disponíveis (N/D) no Manual de Conservação do DNIT. Mas optou-se por utilizar um nível de esforço de 3 vezes por ano, superiores ao CREMA 2ª Etapa, por se perceber que a drenagem se mantém mais eficiente ao longo do ano, quando a capina é realizada conjuntamente com os serviços de roçada e de limpeza dos dispositivos de drenagem. Já quanto à caiação, também se optou por utilizar o nível de esforço de 3 vezes por ano, acompanhando os serviços de limpeza, de roçada e de capina, compatível com as condições climáticas da região. Salientamos ainda que a caiação sucede a limpeza, roçada e capina, pois esses serviços sujam a caiação anterior. Por fim, ressaltamos que a caiação é um serviço importante, pois ajuda na condução noturna dos motoristas em toda a extensão da rodovia, tornando-se um balizador noturno.

2.12.11. Sendo assim, demonstramos na tabela abaixo que as quantidades medidas acumuladas até a 24ª medição parcial condizem com o nível de esforço de 3 vezes por ano, conforme adotado para o PATO e justificado na presente nota técnica. Observa-se que para o cálculo do número de passagens, na 24ª medição parcial, é necessário considerar a quantidade contratual vigente no período da 24ª medição.

2.12.12. Demonstramos na tabela abaixo que, para um nível de esforço de 3 vezes por ano, em três anos de vigência atual do contrato, a sexta passagem dos serviços questionados se faz entre as medições 21 e 24, compatível com a fase medida na 24ª medição parcial.

2.12.13. Portanto, demonstramos que os serviços medidos estão abaixo dos limites encontrados nos projetos do CREMA e da Duplicação da BR-232/PE (segmento coincidente com a BR-423/PE), pois foram medidos conforme realmente executados”.

Análise do Controle Interno

Inicialmente deve ser esclarecido que a avaliação realizada concentrou-se na observância ao disposto no Manual de Conservação Rodoviária quanto aos fatores que deveriam ser levados em consideração para a atribuição do Nível de Esforço. Ponderou- se que, na documentação utilizada no planejamento, não se identificou nem a atribuição das Condições de Serviço nem o uso de dados históricos, ou de trechos análogos, para a atribuição dos níveis de esforço. Além do mais, instado a informar como atribuiu os níveis de esforço, o DNIT apresentou alegações genéricas, não havendo nenhuma contradição da CGU, como alegado pelo DNIT.

Adiciona-se que, por se tratar de uma avaliação técnica de engenharia, bem como de um ato administrativo, a atribuição dos níveis de esforço deveria ser fundamentada mediante coleta de informações devidamente documentada, avaliada e supervisionada; cujas conclusões deveriam ser calcadas em informações técnicas, também documentadas, inclusive com dados comparativos com trechos de rodovias similares. Ocorre que, na manifestação, mais uma vez o DNIT deixou de apresentar a devida fundamentação, disponibilizando apenas informações genéricas.

Além do mais, salienta-se que, em constatação específica do presente Relatório, foi consignada a ausência de comprovação de que as atividades estão sendo devidamente controladas e avaliadas, com a compatibilização dos níveis de esforço programados e efetivos. Desta forma, mantém-se a situação de falta de monitoramento, que inviabiliza a definição do Nível de Esforço para contratos futuros.

Isto posto, cabe registrar que o DNIT não é cabível fundamentar as decisões tomadas à época usando a IS/DG/DNIT nº 08, que foi, segundo a informação prestada na manifestação, editada dois dias após a entrega, pela CGU, do Relatório Preliminar. Inclusive, essa Instrução de Serviços utiliza de nomenclatura e procedimento – como os Demais Serviços de Manutenção (DSM) – não pertencente ao Manual de Conservação Rodoviária.

Para o caso da justificativa da utilização de Nível de Esforço superior ao máximo do manual de Conservação Rodoviária, como no caso de Remendo Profundo, devido ao grande passivo cadastrado, deve-se lembrar que, em constatação específica do presente Relatório, ficou consignado a ausência de fundamentação técnica para a definição dos grupos de tarefas necessários. Não que fosse desnecessária a manutenção da rodovia, mas, como instruído no próprio Manual, a elevação do Nível de Esforço passa a indicar a degradação do revestimento.

1.1.1.7 CONSTATAÇÃO

Ausência de fundamentação para a priorização dos serviços, com prejuízo ao planejamento e execução de serviços relacionados à segurança dos usuários da rodovia.

Fato

Na documentação do planejamento das atividades do P.A.T.O., não constam informações de que os serviços executados foram priorizados, reduzindo os riscos de,

em uma situação de escassez de recursos, tarefas relacionadas à segurança dos usuários não possam ser executadas, pois os recursos necessários já foram despendidos em tarefas relacionadas com a estética.

De acordo com o Manual de Conservação Rodoviária, item 5.5.3, as tarefas devem ser priorizadas da seguinte forma:

a) Prioridade 1: tarefas relacionadas com a segurança dos usuários, como Tapa Buraco;

b) Prioridade 2: tarefas relacionadas com a proteção do corpo estradal, como Limpeza de Bueiros;

c) Prioridade 3: tarefas relacionadas com a estética, como Caiação, Roçada Manual e Roçada Mecanizada.

Orienta o Manual que o conceito de prioridade é relativo. Em certas circunstâncias, um serviço de Prioridade 3, como Caiação de Sarjetas, pode adquirir Prioridade 1, desde que o trecho tenha balizadores insuficientes e sinalização horizontal inexiste. Contudo, o projeto deve fundamentar adequadamente a priorização que foi definida.

Além disso, verificou-se que serviços de Caiação, Prioridade 3, conforme definido no Manual, tiveram seus cronogramas de atividades programado para serem executados em percentuais mensais próximos aos de serviços de Prioridade 1. Nos boletins de medição, constatou-se o pagamento do serviço de Caiação nos primeiros meses de execução.

Causa

Manifestação da Unidade Examinada

Por meio do OFÍCIO Nº 36092/2019/SRE - PE, de 6 de maio de 2019, a Superintendência Regional do DNIT em Pernambuco encaminhou anexo com a NOTA

TÉCNICA Nº: 16/2019/SEOP - COENGE - PE/COENGE - CAF - PE/SRE – PE,

contendo a seguinte manifestação:

“2.14. Comentários à Constatação 0.0.0.0:

2.14.1. Alega-se no relatório que ´não constam informações de que os serviços executados foram priorizados, reduzindo os riscos de, em uma situação de escassez de recursos, tarefas relacionadas à segurança dos usuários não possam ser executadas, pois os recursos necessários já foram despendidos em tarefas relacionadas com a estética´.

2.14.2. Continuando, o relatório cita que ´De acordo com o Manual de Conservação Rodoviária, item 5.5.3, as tarefas devem ser priorizadas da seguinte forma:

a) Prioridade 1: tarefas relacionadas com a segurança dos usuários, como Tapa Buraco;

b) Prioridade 2: tarefas relacionadas com a proteção do corpo estradal, como Limpeza de Bueiros;

c) Prioridade 3: tarefas relacionadas com a estética, como Caiação, Roçada Manual e Roçada Mecanizada.´

2.14.3. Em um outro momento, o relatório cita que:

´Orienta o Manual que o conceito de prioridade é relativo. Em certas circunstâncias, um serviço de Prioridade 3, como Caiação de Sarjetas, pode adquirir Prioridade 1, desde que o trecho tenha balizadores insuficientes e sinalização horizontal inexiste. Contudo, o projeto deve fundamentar adequadamente a priorização que foi definida. Contudo, ao se analisar o Processo 50604.004262/2016-98, onde a Superintendência do DNIT informou que estaria toda a documentação utilizada no planejamento, não se identificou a priorização das tarefas. Além disso, verificou-se que serviços de Caiação, Prioridade 3, conforme definido no Manual, tiveram seus cronogramas de atividades programado para serem executados nos mesmos percentuais mensais de serviços de Prioridade 1. Nos boletins de medição, constatou-se o pagamento do serviço de Caiação nos primeiros meses de execução.´

2.14.4. Conforme consta no relatório preliminar, o fato do mesmo basear sua argumentação na priorização de serviços de prioridade 3 (caiação, roçada manual e mecanizada) em detrimento à realização de serviços de prioridade 1 (aqueles relacionados à segurança dos usuários, como tapa buraco), não se adequa, uma vez que todos os serviços necessários na rodovia foram executados quando da deliberação da fiscalização.

2.14.5. Importante se faz esclarecer que, conforme constam nas primeiras medições apresentadas, logo após a ordem de serviço, foram executados/medidos serviços considerados como de prioridades 1, 2 e 3. Portanto o fato de ter sido executados serviços de prioridade 3, não houve por parte da administração negligência quanto a execução dos serviços de prioridade 1 e 2, como foi dito.

2.14.6. Dessa forma foram executados todos os serviços de prioridade 1, 2 e 3, haja vista que a equipe apresentada pela empresa vencedora da licitação era suficiente para atender mais de um serviço ao mesmo tempo, atendendo, portanto, o objetivo dos serviços de manutenção/conservação, garantindo dessa forma maior segurança e conforto aos usuários da rodovia.

2.14.7. Por outro lado, o próprio relatório assume a orientação do Manual de Conservação Rodoviária quanto ao caráter relativo do conceito de prioridade, segue transcrição do relatório: ´Orienta o Manual que o conceito de prioridade é relativo...´. Portanto, a previsão de realizar a limpeza e desobstrução de bueiros em paralelo com a execução de tapa buraco, por exemplo, em nenhum momento vai de encontro às premissas do Manual e, tampouco, compromete à segurança dos usuários da rodovia, bem como a falta de priorização dos serviços não comprometeu execução do contrato”.

Análise do Controle Interno

De fato, o Manual define a escala de prioridades para Condições aos Serviço médias e que a avaliação técnica pode alterar a escala para a condições específica, se a avaliação técnica for fundamentada e documentada. Contudo, não há essa fundamentação não ocorrendo a priorização nem para os serviços de Caiação nem para os demais serviços.

Para a Caiação, inclusive, o Manual define o caso de exceção que elevaria a prioridade: “desde que o trecho tenha balizadores insuficientes e sinalização horizontal inexiste”. Porém, esse não é o caso do trecho de rodovia fiscalizado.

A não priorização, em conjunto com a ausência de fundamentação para a determinação do Nível de Esforço, resulta em utilização de recursos de manutenção para serviços não priorizáveis, em detrimento de outros que tornariam as rodovias mais seguras para os usuários, tanto para o contrato sob análise, quanto para o orçamento do conjunto de contratos da Superintendência.

1.1.1.8 CONSTATAÇÃO

Classificação de serviços em grupos de tarefas diferentes dos orientados no Manual de Conservação Rodoviária, dificultando a programação dos serviços e estabelecimento de padrões de qualidade, dependentes dos valores-limite orçamentário do DNIT.

Fato

Na documentação do planejamento das atividades do P.A.T.O., foi verificado que, apesar da planilha de custos ter distinguido os serviços em grupos de tarefa de Conservação Corretiva Rotineira e os Especiais (Conservação Preventiva Periódica, Conservação de Emergência e Melhoramentos), as tarefas não foram classificadas corretamente dentro dos grupos, na forma definida no Manual, prejudicando a programação dos serviços e o estabelecimento dos padrões de qualidade.

De acordo com o Manual de Conservação Rodoviária, item 5.5.1, as tarefas devem classificadas nos seguintes grupos de tarefas:

a) Conservação Rotineira: objetiva de reparar ou sanar um defeito e reestabelecer o funcionamento dos componentes da rodovia;

b) Conservação Especial;

b.1) Conservação Preventiva Periódica: objetiva evitar o surgimento ou agravamento de defeitos;

b.2) Conservação de Emergência: objetiva reparar, repor, reconstruir ou restaurar trechos seccionados, obstruídos ou danificados por um evento catastrófico, ocasionando a interrupção do tráfego;

b.3) Melhoramentos da Rodovia: objetivam acrescentar características novas ou modificar características existentes.

A classificação das tarefas dentro dos grupos tem o objetivo auxiliar a programação dos serviços e padrões de qualidade, dependentes dos valores-limite orçamentário do DNIT.

Contudo, ao se analisar o Processo 50604.004262-2016-98, onde a Superintendência do DNIT informou que estaria toda a documentação utilizada no planejamento, foi verificada a incorreta classificação das tarefas.

Foram considerados como Conservação de Emergência, serviços de Tapa Buraco e Remendo Profundo para defeitos da pista catalogados durante a elaboração do P.A.T.O., originários do regular uso da rodovia e não de um evento catastrófico. Portanto, deveriam ser classificados como de Conservação Rotineira.

Causa

Manifestação da Unidade Examinada

contendo a seguinte manifestação:

“2.16.1. De acordo com o relatório apresentado, o mesmo constata que na fase de planejamento das atividades do PATO as ´tarefas não foram classificadas corretamente dentro dos grupos, na forma definida no Manual, prejudicando a programação dos serviços e o estabelecimento dos padrões de qualidade´. Mais adiante, o relatório expressa ´Foram considerados como Conservação de Emergência, serviços de Tapa

Xxxxxx e Remendo Profundo para defeitos da pista catalogados durante a elaboração do P.A.T.O., originários do regular uso da rodovia e não de um evento catastrófico. Portanto, deveriam ser classificados como de Conservação Rotineira. Já o serviço Selagem de Trincas foi classificado como de Conservação Preventiva Periódica, mas deveria ter sido classificado como Conservação Rotineira.´.

2.16.2. Nos serviços de tapa de buracos e remendos profundos, apesar do Manual de Conservação classificar como conservação rotineira, entendemos que no primeiro momento, e devido à incidência de buracos/panelas preexistentes (passivo da rodovia), fato que comprometia a segurança viária e resultava em danos aos veículos, que transitavam no segmento, optou-se por classificar como os serviços de tapa buraco e remendo profundo, como conservação de emergência, confirmado inclusive pelos novos conceitos e diretrizes apresentados na INSTRUÇÃO DE SERVIÇO Nº 08/DG/DNIT XXXX, XX 00 XX XXXXX XX 0000, em seu ´Art. 2º Os principais conceitos a serem utilizados na presente Instrução de Serviços são:

(...)

IV – Conservação de Emergência – é aquela destinada a corrigir defeitos, surgidos de modo repentino que ocasionam restrição ao tráfego e/ou sérios riscos aos usuário.

(...)

2.16.3. Complementamos ainda que os buracos/panelas preexistentes estavam concentrados principalmente no trecho compreendidos entre os quilômetros 0,1 e 4,1 (nas pistas locais de Caruaru), 15,1 e 18,1 (nas pistas locais de São Caetano), 121,0 a 125,4 (Serra dos Ventos) e 161,5 a 164,0 (povoado de Espingarda).

2.16.4. Ressaltamos que para o serviço de selagem de trincas o próprio Manual de Conservação Rodoviária é dúbio ao enquadrá-lo no grupo de conservação rotineira no item 5.5.1 (argumento considerado no relatório) e como de conservação preventiva periódica no item 6.1.2.

2.16.5. Segue transcrição do item 6.1.2: ´O segundo grupo compreende serviços periódicos, de caráter preventivo, como execução de selagem de trincas, lama asfáltica e capa selante...´.

2.16.6. Sendo assim, não se verifica incorreção em se enquadrar a selagem de trinca como serviço de conservação preventiva periódica quando o Manual de Conservação Rodoviária não define claramente a sua natureza como puramente serviços de conservação rotineira. Além disso, conceitualmente, a selagem de trinca enquadra-se perfeitamente nas premissas de serviços que visam evitar o surgimento ou o agravamento de defeitos (definição para conservação preventiva periódica).

2.16.7. Desse modo, não se verifica prejuízo na programação dos serviços e no estabelecimento de padrões de qualidade, destacados no relatório, por terem sidos

considerados como de conservação preventiva periódica e conservação emergencial, respectivamente”.

Análise do Controle Interno

Inicialmente, cabe registrar que ao DNIT não é cabível fundamentar as decisões tomadas à época usando a IS/DG/DNIT nº 08, que não consta da página da internet do DNIT para consulta, e que foi, segundo a informação prestada na manifestação, editada dois dias após a entrega, pela CGU, do Relatório Preliminar. Inclusive, essa Instrução de Serviços utiliza de nomenclatura e procedimento – como os Demais Serviços de Manutenção (DSM) – não pertencente ao Manual de Conservação Rodoviária.

Na manifestação, o DNIT discorda da classificação dos serviços instituída no Manual de Conservação Rodoviária. Contudo, não demonstrou que padronizou esse entendimento para todos os contratos da Superintendência, com vistas a não dificultar a programação dos serviços e padrões de qualidade.

Quanto ao serviço de Selagem de Trincas, devido à dubiedade do Manual de Conservação Rodoviária, sua menção foi retirada do campo “Fato”.

1.1.1.9 CONSTATAÇÃO

O Contrato não vem sendo avaliado mediante relatórios de acompanhamento que deveriam contabilizar os níveis de esforço programados e os efetivos.

Fato

Na documentação de execução das atividades do P.A.T.O., não há comprovação de que as atividades estão sendo devidamente controladas e avaliadas, não tendo sido realizada a compatibilização dos níveis de esforço programados e efetivos.

O Manual de Conservação Rodoviária define instrumentos padronizados de controle de execução das tarefas de conservação, objetivando que os serviços sejam tecnicamente e quantitativamente adequados para as deficiências identificadas. Também define instrumentos de avaliação, com a finalidade de identificação de desvios e aprimoramento das atividades de conservação.

O Manual, nos itens 5.12, 5.13 e 5.14, define instrumentos de controle da execução dos serviços:

a) Programação Semanal dos Serviços;

b) Ordens de Serviço e Apropriações.

A Programação Semanal dos Serviços levará em conta as necessidades detectadas em campo, com os registros das inspeções, realizadas ao longo da execução do contrato, para controlar o desenvolvimento dos serviços e definir/localizar os defeitos, determinar suas causas e executar os devidos reparos (item 4.3.3, 4.5.5 e 5.13.2 do Manual de Conservação Rodoviária).

A Ordem de Serviço é o produto final do processo de programação, na qual são transmitidos os serviços que deverão ser executados, com as respectivas localizações e datas.

As Apropriações permitem registrar a forma como estão sendo executados os serviços de campo, os recursos utilizados, as produções obtidas e as dificuldades e imprevistos ocorridos. Desta forma, permite-se avaliar o desempenho da execução dos serviços e ajustes no planejamento anual.

Em seu item 5.17, o Manual define que a avaliação de recursos e produtividades tem, dentre diversas finalidades:

a) Xxxxxxxx dados e informações aos engenheiros (chefes de unidades locais) para avaliar o cumprimento dos serviços programados, os eventuais desvios existentes em relação a normas e padrões de desempenho, a posição e controle dos recursos disponíveis, além da análise sobre o rendimento das equipes no campo;

b) Fornecer dados e informações aos setores competentes sobre o desempenho de cada Unidade Local e sobre o desempenho global da Unidade Regional, permitindo identificar problemas, necessidades ou otimizações de recursos, ou outros fatores que afetam a produtividade;

c) Fornecer subsídios aos setores competentes, para ajustes nas normas e padrões de desempenho que se fizerem necessários;

d) Fornecer elementos à área de custos, para aferição dos coeficientes da composição dos preços unitários.

Já o item 5.18 do Manual define que a avaliação do Nível de Esforço tem a finalidade de fornecer dados para que os órgãos centrais criem uma sensibilidade em relação ao Nível de Esforço ótimo de cada atividade, em função dos resultados das apropriações das quantidades efetivamente executadas, em períodos anteriores, e em função do efeito resultante da política de conservação adotada.

Contudo, tendo sido solicitados os instrumentos definidos no Manual, a Superintendência do DNIT em Pernambuco não os apresentou, informando, por Xxxxxx, que “não são realizados da forma sugerida pelo Manual de Conservação Rodoviária”, não tendo apresentado outros instrumentos que os substituíssem e permitissem alcançar a mesma finalidade. Foram apresentadas comunicações realizadas para a Contratada, mas que, contudo, não apresentam as características orientadas no Manual de periodicidade e detalhamento das informações.

A tabela a seguir demonstra uma grande diferença entre as quantidades de serviços de conservação de pista planejadas, para um período de dois anos, e executada. Apesar das diferenças verificadas, alterando o planejamento, não há documentação que fundamente as decisões tomadas para a execução.

Tabela – Diferença entre as quantidades planejadas e as medidas para serviços de conservação de pista.

Serviço

Unid.

Quan. Planejada para 2 anos

Quant. Medida (Acumulada 28a Medição)

Diferença

Xxx.xx xxx.xxx mistura betuminosa a quente

1.093,400

1.507,63

38%

Tapa buraco com serra corta piso

1.958,575

941,49

-52%

Serviço	Unid.	Quan. Planejada para 2 anos	Quant. Medida (Acumulada 28a Medição)	Diferença
Correção de defeitos com mistura betuminosa	m3	1.029,714	1.732,15	68%
Correção de defeitos por fresagem descontínua	m3	218,400	632,63	190%
Reciclagem c/ cimento e brita e incorp. rev.	m3	3.500,000	6.000,00	71%

Fonte: Planejamento do P.A.T.O. constante do Processo 50604.004262-2016-98 disponibilizado com o Ofício nº 39005/2018/SRE - PE-DNIT, de 18 de outubro de 2018, em resposta ao Ofício nº 17732/2018/NAO/PE/Regional/PE-CGU. Medições obtidas do Sistema SISDNIT.

Causa

Manifestação da Unidade Examinada

contendo a seguinte manifestação:

“2.18.1. O relatório aponta que ´não há comprovação de que as atividades estão sendo devidamente controladas e avaliadas, não tendo sido realizada a compatibilização dos níveis de esforço programados e efetivos´ e que não foi ´apresentado outros instrumentos que os substituíssem e permitissem alcançar a mesma finalidade´.

2.18.2. Informamos que o contrato é acompanhado frequentemente pela fiscalização do DNIT e pela empresa supervisora, através vistorias em campo, contato telefônico, mensagens de texto e e-mail.

2.18.3. Além disso, os serviços executados, as demandas e necessidades do trecho são inspecionadas e avaliadas in loco pela fiscalização do contrato periodicamente.

2.18.4. Complementarmente, a não exclusividade estabelecida pela portaria de fiscalização do contrato inviabiliza a realização de inspeções diárias pelo fiscal designado, através de portaria específica, porém a empresa de consultoria contratada mantém seu corpo técnico nas frentes de serviços diariamente.

2.18.5. Em atenção às premissas do Manual de Conservação Rodoviária, após a realização da inspeção periódica da fiscalização no trecho, são expedidas ordens de serviços para programação de serviço do mês subsequente.

2.18.6. As situações não previstas na programação das ordens de serviço, e que necessitem de intervenções imediatas são tratadas via contato telefônico e mensagens eletrônicas.

2.18.7. Quanto à compatibilização dos níveis de esforços programados e efetivos, entende-se que, conforme premissas do Manual de Conservação Rodoviária, cuja finalidade básica da avaliação é ´fornecer dados para que os órgãos centrais criem uma sensibilidade em Nível de esforço ótima de cada atividade´, os mesmos poderão ser reavaliados, por exemplo, no momento de uma adequação das quantidades contratuais ou para a elaboração de um novo PATO.

2.18.8. Tal cenário está esclarecido através da IS/DG/DNIT nº 08/2019, de 22/03/2019, publicada no Boletim Administrativo de 04/04/2019, em seu art. 10 que traz: ´§ 3º Se os dados a que se refere o caput do presente artigo não existirem ou forem insuficientes, os níveis de esforços devem ser estimados da melhor maneira possível, sendo devidamente justificados, iniciando-se então um programa de registro permanente das produções anuais atingidas em cada tarefa. Cada plano anual deve incorporar a experiência dos anos anteriores.´

2.18.9. No que se refere a notificações para reparos na pista, esclarecemos que o DNIT estimula que as empresas atuem de forma proativa, principalmente na resolução dos serviços de Prioridade 1, aqueles que estão diretamente relacionados à segurança dos usuários. Desta maneira, nem todos os serviços de remendos são listados pela equipe de fiscalização no Diário de Obras, mas tão somente aqueles observados durante as inspeções periódicas. Destaca-se que apesar de não haver registro dos reparos no diário de obras, todos os serviços betuminosos foram devidamente apropriados e registrados no processo de medição. De toda forma é necessário citar trecho da NORMA DNIT 097/2007 – PRO, que disciplina a Elaboração de Diário de Obra do DNIT:

´6.5 O DO não se superpõe à medição da obra. É, portanto, dispensável o lançamento ou registro no Diário de Obra de dados técnicos ou elementos afins, de quantitativos e respectivas memórias de cálculo, os quais integram, na forma ordinariamente adotada pelo DNIT, o Corpo da Medição da Obra. ´.

2.18.10. Na tabela elaborada pelo CGU apresentada na página 21 do relatório, mostra a diferença entre as quantidades planejadas e as medidas para serviços de conservação de pista. Porém detectamos que a referida tabela compara os quantitativos planejados para 2 anos com os quantitativos medidos acumulados da 24ª medição, embora a tabela original apresentada no relatório preliminar se refira às quantidades acumuladas da 28ª medição.

2.18.11. Xxxxxx reapresentamos a tabela com as quantidades planejadas e medidas ao longo dos 02 anos, vale ressaltar que o contrato em tela sofreu 01 aditivo de quantidades, alterando assim os quantitativos planejados inicialmente.

”

Análise do Controle Interno

Inicialmente, cabe mais uma vez o registro de que a IS/DG/DNIT nº 08, que foi, segundo a informação prestada na manifestação, editada dois dias após a entrega, pela CGU, do Relatório Preliminar. Mesmo assim, essa Instrução de Serviço consigna, assim como no Manual de Conservação Rodoviária, que a base dos níveis de esforço deve ser o registro permanente das produções. Esse registro, como já informado, trata-se dos instrumentos de controle e avaliação do Manual de Conservação Rodoviária.

Em relação ao contido na manifestação de que “após a realização da inspeção periódica da fiscalização no trecho, são expedidas ordens de serviços para programação de serviço do mês subsequente”, essas ordens de serviço não foram apresentadas, nem durante a realização da auditoria, nem como anexo à citada manifestação.

Já os outros meios de comunicação (contato telefônico e mensagens eletrônicas), como já analisado no campo “Fato”, tratam-se de apenas orientações gerais transmitidas para a Contratada. Não versam sobre a necessidades detectadas em campo, com os registros das inspeções, realizadas ao longo da execução do contrato, para controlar o desenvolvimento dos serviços e definir/localizar os defeitos; bem como não determinam as causas e executar os devidos reparos. Não transmitem os serviços que deverão ser executados, com as respectivas localizações e datas. Por fim, não registram a forma como estão sendo executados os serviços de campo, os recursos utilizados, as produções obtidas e as dificuldades e imprevistos ocorridos.

Por fim, as considerações a respeito da Tabela “Diferença entre as quantidades planejadas e as medidas para serviços de conservação de pista”, cabe esclarecer que a comparação da CGU foi com a quantidade planejada originalmente no P.A.T.O. Contudo, o DNIT modifica a tabela para realizar a comparação com a quantidade prevista após aditivo. Ou seja, a quantidade “prevista” foi alterada para ficar próxima daquilo que já foi executado, fugindo do objetivo da avaliação realizada.

1.1.1.10 INFORMAÇÃO

Resposta à Questão de Auditoria ii) A fiscalização do contrato vem atuando de forma a afastar os riscos de má execução dos serviços e de superfaturamento?

Fato

A avaliação da fiscalização da execução dos serviços do Contrato nº 719/2016, referente à BR-104/PE, Segmento: Km 0,0 ao Km 196,2; tendo como critério estudos e procedimentos normatizados pelo DNIT e jurisprudência do Tribunal de Contas da União; concluiu que os atos praticados pela Superintendência do DNIT no estado de Pernambuco não foram suficientes para afastar os riscos de má execução dos serviços e de superfaturamento. Permitiu-se essa conclusão ao se verificar a não implementação dos controles instituídos, bem como, a partir de testes substantivos, a identificação de distorções tanto nas memórias de cálculo que fundamentaram as medições efetuadas quanto nos registros do Diário de Obras. Além do mais, em inspeção “In loco” de trecho da rodovia, não foi identificada a quantidade de intervenções (Tapa Buraco, Remendo Profundo e Correção de Defeitos) medida. Apenas 56% da quantidade de intervenções medidas foi identificada. Contudo, verificou-se que, por enquanto, a rodovia encontra-se em boas condições de manutenção.

As constatações a seguir evidenciam as análises realizadas que permitiram alcançar essa conclusão.

1.1.1.11 CONSTATAÇÃO

Deficiências nos controles das medições necessários para redução dos riscos de desvios de recursos públicos e de não atingimento dos critérios de qualidade estabelecidos.

Fato

Não há evidências de que a atuação da fiscalização tenha se baseado em critérios de medição padronizados na Superintendência (produtividade, glosas, verificação de consumo). Ao mesmo tempo, em desatendimento ao Acórdão/TCU 978/2006-P, as medições não estão acompanhadas de documentação que comprove precisamente os quantitativos medidos. Desta forma, verificou-se a ocorrência de medições por estimativa percentual do inventário da rodovia, ausência de comparação das quantidades medidas com consumos de materiais aferidos e falta de documentos e informações que permitissem precisar os quantitativos medidos.

Como informa o Xxxxxxx/TCU n° 1.619/2013, os contratos de conservação rodoviária apresentam serviços de difícil mensuração. Em um trecho com grande quantidade de serviços de Tapa Buraco, caso não haja acompanhamento no momento da execução, a grande quantidade e a impossibilidade de se obter a espessura, tornam inviável sua auditabilidade. Caso não tenham sido instituídos e operacionalizados controles da utilização dos materiais constituintes do Tapa Buraco, também não se chegaria ao resultado da massa asfáltica aplicada, por método indireto.

Já em serviços nos quais o tempo “mascara” sua execução, como Caiação, que se desgasta com as intempéries; ou Roçada e Capina, devido ao crescimento natural da vegetação, caso não tenha sido realizado um inventário detalhado do registro da execução, a auditabilidade também fica comprometida.

Desta forma, com o Xxxxxxx/TCU 978/2006-P, determinou-se o seguinte:

“9.2.1. na execução dos contratos de conservação e restauração rodoviária, exija, como condição para o pagamento das medições, que os quantitativos medidos sejam discriminados em relatório de fiscalização que identifique, por meio de mapas lineares ou outros instrumentos, a estaca e posição geográfica inicial e final da execução de cada serviço e seja acompanhado por arquivo de fotos digitais datadas e que enquadrem a indicação, com precisão mínima de uma centena de metros, da localização em que foram obtidas, de forma a evidenciar suficientemente a situação dos trechos concernentes antes e depois dos trabalhos e registrar inequivocamente a realização das atividades”

Contudo, a análise dos boletins de medição apresentados, juntamente com respostas da Superintendência do DNIT em Pernambuco para a disponibilização da documentação de controle, impede concluir pela existência de evidências que comprovem que foram adotados critérios de medição padronizados que reduzissem os riscos de desvios de recursos públicos.

Foi medida a execução de 790 Tapa Buraco e Remendo Profundo. Contudo, constam registros fotográficos de apenas 48 (6% dos Tapa Buraco e Remendo Profundo) com indicativo da estaca, insuficientes para comprovação da execução.

Já os serviços de manutenção de elementos de drenagem (capina, limpeza e caiação) e de manutenção da faixa de domínio (roçada manual e roçada mecanizada) não foram medidos a partir da identificação de elementos inventariados, mas por estimativa percentual do total inventariado. Por exemplo, na Medição nº 16, para justificar a quantidade, consta apenas a observação que “foi medido 50% de toda a quantidade”. Nos demais serviços e respectivas medições, a situação se repete. Não há confirmação das características dos elementos conservados, como as larguras das roçadas, ou critérios para determinar que os serviços de limpeza foram efetivamente executados dentro de padrões estabelecidos. Além do mais, os registros fotográficos desses serviços são escassos, quando comparadas com o volume de serviços medido, e sem atender às premissas do Acórdão/TCU 978/2006-P. Desta forma, não há como concluir que a execução foi devidamente evidenciada.

Também não há documentação comprobatória dos ensaios realizados para a obtenção da composição da mistura dos materiais betuminosos, com respectivo controle de qualidade estabelecido nas normas de especificação de serviço do DNIT para materiais asfálticos, que seriam instrumentos de controles das quantidades de insumos adquiridas e pagas e dos próprios serviços realizados. Tem-se como exemplo, para o serviço mais custoso que foi medido, a Norma DNIT 035/2004-ES - Pavimento Flexíveis -Micro revestimento asfáltico a frio com emulsão modificada por polímero - Especificação de Serviço. A Norma determina os procedimentos de controle dos insumos e de verificação do produto executado. Contudo, as medições não vieram acompanhadas dos ensaios e verificações, bem como a Superintendência do DNIT em Pernambuco não os encaminhou, apesar de terem sido formalmente solicitados.

Cabe ainda salientar que, conforme mencionado em item específico do presente Relatório, verificou-se a ausência de comprovação de que as atividades estão sendo devidamente controladas e avaliadas, sem a apresentação da Programação Semanal dos Serviços e das Ordens de Serviço e Apropriações, instrumentos que autorizariam a quantidade de serviços verificada como necessária.

Causa

Os procedimentos e produtos necessários para os controles de execução estão contidos no Manual de Conservação Rodoviária, outras normas do DNIT e Acórdão do TCU. Contudo, falta um processo bem definido do que fazer, com as respectivas atribuições e responsabilidades.

No Sistema SIAC, deveriam estar contidos todos os documentos de controle de execução, como memórias, registros fotográficos e diários de obras, nos termos do art. 16 da Instrução de Serviços/DG nº 07, de 22 de setembro de 2015. Contudo, esses documentos são juntados em processo em separado. Isto prejudica a efetivação dos controles, pois não há padronização, acesso rápido e cruzamento de informações.

A indefinição quanto às funções e responsabilidades, e problemas do fluxo de informações, está relacionada com as deficiências na falta de um processo definido.

Manifestação da Unidade Examinada

contendo a seguinte manifestação:

“2.22.1. O relatório alega que ´Não há evidências de que a atuação da fiscalização tenha se baseado em critérios de medição padronizados na Superintendência´. Acrescenta que ´as medições não estão acompanhadas de documentação que comprove precisamente os quantitativos medidos´, estando em

desacordo com o Acórdão/TCU nº 978/2006-P.

2.22.2. Na sequência, o relatório aponta que ´Foi medida a execução de 790 Tapa Buraco e Remendo Profundo. Contudo, constam registros fotográficos de apenas 48 (6% dos Tapa Buraco e Remendo Profundo) com indicativo da estaca, insuficientes para comprovação da execução´.

2.22.3. Argumenta ainda que ´Já os serviços de manutenção de elementos de drenagem (capina, limpeza e caiação) e de manutenção da faixa de domínio (roçada manual e roçada mecanizada) não foram medidos a partir da identificação de elementos inventariados, mas por estimativa percentual do total inventariado. Por exemplo, na Medição nº 16, para justificar a quantidade, consta apenas a observação que ‘foi medido 50% de toda a quantidade’. Nos demais serviços e respectivas medições, a situação se repete. Não há confirmação das características dos elementos conservados, como as larguras das roçadas, ou critérios para determinar que os serviços de limpeza foram efetivamente executados dentro de padrões estabelecidos. Além do mais, os registros fotográficos desses serviços são escassos, quando comparadas com o volume de serviços medido, e sem atender às premissas do Acórdão/TCU 978/2006-P. Desta forma, não há como concluir que a execução foi devidamente evidenciada.´.

2.22.4. Por fim, argumenta que ´Também não há documentação comprobatória dos ensaios realizados para a obtenção da composição da mistura dos materiais betuminosos, com respectivo controle de qualidade estabelecido nas normas de especificação de serviço do DNIT para materiais asfálticos, que seriam instrumentos de

controles das quantidades de insumos adquiridas e pagas e dos próprios serviços realizados. Tem-se como exemplo, para o serviço mais custoso que foi medido, a Norma DNIT 035/2004-ES - Pavimento Flexíveis -Micro revestimento asfáltico a frio com emulsão modificada por polímero - Especificação de Serviço. A Norma determina os procedimentos de controle dos insumos e de verificação do produto executado. Contudo, as medições não vieram acompanhadas dos ensaios e verificações, bem como a Superintendência do DNIT em Pernambuco não os encaminhou, apesar de terem sido formalmente solicitados.´

2.22.5. Primeiramente, informamos que as medições de conserva branca (capina, roçada, limpeza e caiação) do contrato SR/PE-719/2016 apresentam quantidades reais medidas inferiores às obtidas nos projetos do CREMA e Duplicação da BR-232/PE (segmento coincidente com a BR-423/PE), mesmo considerando o inventário calculado pela CGU, conforme explicado na constatação 1.1.1.5.

2.22.6. Dessa forma, mostramos na tabela acima que as quantidades acumuladas medidas, para 6 passagens, estão inferiores às quantidades equivalentes, para as mesmas 6 passagens, calculadas com o inventário dos projetos de CREMA e Duplicação, e apresentadas pela CGU na constatação 1.1.1.5.

2.22.7. Essas medições acumuladas mostram que estão inferiores às quantidades obtidas nos projetos, o que comprova que houve uma quantificação real dos serviços de conserva branca executados em pista. Exceto para os quantitativos dos serviços

´Limpeza de vala de drenagem´ e ´Limpeza de descida d’água´, que sofreram aumento de quantidades no 2º aditivo contratual, conforme necessidades encontradas ao longo do prazo original contratual de 2 anos. (volume 5 do processo base, página 158)

2.22.8. Destaca-se que a IS/DG/DNIT nº 08, de 22/03/2019, publicada no Boletim Administrativo de 04/04/2019, em seu art. 8º ratifica a desobrigação de utilização dos modelos do Manual de Conservação, segue transcrição:

´Art. 8º Os documentos modelo, planilhas, relatórios, entre outros existentes no Manual de Conservação Rodoviária poderão ser adaptados à realidade atual dos contratos de conservação, desde que contenham as informações mínimas necessárias que garantam a eficiente elaboração, contratação e acompanhamento da manutenção da malha rodoviária existente´.

2.22.9. De toda sorte, é sabido que para serviços betuminosos, como por exemplo os pontuais de tapa buraco e remendo profundo, que para a localização exata dos serviços em questão, é usado o estaqueamento nas memórias de cálculo das medições, sendo o método mais seguro e usual para localizá-los com exatidão. Sendo assim, para esses serviços específicos e para a precisão alcançada com o estaqueamento, o georreferenciamento se caracteriza como um suporte acessório, não prevalecendo como critério determinante de posicionamento. Fato, inclusive, evidenciado pelo Acórdão/TCU-978/2006-P que diz que o georreferenciamento tem ´precisão mínima de uma centena de metros´.

2.22.10. Informa-se ainda que todos os serviços betuminosos, como tapa buracos e remendos profundos, executados e medidos são conferidos pela fiscalização in loco. As larguras e comprimentos são aferidos e corrigidos, intervenção por intervenção, e alocados nas memórias de cálculo, apresentadas nos boletins de medição. O controle das quantidades é feito através das planilhas de memórias de cálculo dos serviços executados.

2.22.11. Esclarecida a programação Semanal dos Serviços, Ordens de Serviço e Apropriações, informa-se que as medições do contrato nº 719/2016 obedecem à padronização do DNIT definida através das normas IS/Conjunta/DG/DIREX Nº 01 de 25 de fevereiro de 2014, sendo substituída a partir de agosto de 2017 pela IS/Colegiada nº 09/2017, de 29/08/2017.

2.22.12. No que se refere à análise da equipe de auditoria de que ´os registros fotográficos desses serviços são escassos, quando comparadas com o volume de serviços medido´, faz-se necessário destacar que tanto a IS/Conjunta/DG/DIREX Nº 01 quanto a IS/Colegiada nº 09/2017, assim dispõe:

´Art. 3º É de responsabilidade da Empresa Supervisora nos processos de medição: (...)

V - Elaborar relatório fotográfico que evidencie o avanço físico da obra em relação a medição anterior (3 fotos em ângulos de visão diferentes);´

2.22.13. Desta maneira, considerando que a norma exige apenas 03 fotos em ângulos de visão diferentes, que apesar disto a fiscalização elaborou em todas as medições relatório fotográfico com em média de 02 a 16 fotos por item de serviço, de modo a melhor evidenciar os serviços executados, conclui-se assim pela suficiência dos registros.

2.22.14. Isso posto, entende-se que os procedimentos adotados para feito das medições do contrato estão em conformidade com os normativos do DNIT, uma vez que, todos serviços com insumos de materiais betuminosos executados (itens de maior relevância do contrato) estão sendo registrados por estaqueamento, conforme planilhas de memórias de cálculo e fotos. Ressaltamos que apesar das fotos não estarem datadas, há nas memórias de cálculo registros do dia em que o serviço foi executado.

2.22.15. De toda sorte, é sabido que o erro inerente ao sistema de georreferenciamento pelo método de posicionamento por ponto absoluto (GPS) apresenta baixa precisão (com erro em torno de 10m). Portanto, apesar de não haver nos relatórios fotográficos do contrato nº 719/2016 o registro das coordenadas geográficas, a fiscalização tomou o cuidado de registrar nas fotos o estaqueamento do serviço executado, cumprindo assim a exigência de localização com precisão de até 20 m. Sendo assim, a precisão

alcançada, o georreferenciamento se caracteriza como um suporte acessório, não prevalecendo como critério de determinação de posicionamento. Fato, inclusive, evidenciado pelo Acórdão/TCU-978/2006-P que diz que a posição geográfica exigida tenha ´precisão mínima de uma centena de metros´.

2.22.16. No que se refere aos quantitativos, informamos que as larguras, comprimentos e espessuras são acompanhadas diariamente pela equipe de supervisão durante a execução dos serviços, e conferidas in loco pelo fiscal do contrato em suas inspeções periódicas, item por item. Posteriormente a memória de cálculo apresentada pela Supervisora é conferida pelo fiscal do contrato, ratificando/retificando as informações em conjunto com o engenheiro da Supervisora, conforme e-mails.

2.22.17. Quanto ao controle tecnológico dos serviços betuminosos, foram realizados os ensaios definidos em normas do DNIT e arquivados na UL Caruaru e entregues pela empresa supervisora nesta Superintendência Regional do DNIT/PE. De forma que estamos reenviando como anexo à presente nota técnica.

2.22.18. Portanto, reafirmamos que todas os serviços efetuados, relativos ao contrato SR/PE-719/2016, foram acompanhados pela empresa supervisora ASTEP, conferidos e validados, para então encaminhar ao DNIT, que também faz suas conferências, de forma que há uma checagem coletiva, não se evidenciando riscos de desvios de recursos públicos.

2.22.19. Com relação a constatação de existirem apenas 48 fotos com indicativo da estaca, ressaltamos que essas são as fotos que acompanham a medição, contudo o acompanhamento dos serviços executados, a quantidade de fotos existentes em nossos arquivos e a respectiva memória de cálculo, respalda a medição apresentada.

2.22.20. Portanto, reafirma-se que buscou-se atender ao máximo os critérios e procedimentos do DNIT, não se evidenciando riscos de desvios de recursos públicos, cujos comparativos numéricos apresentados na presente nota técnica confirmam que as quantidades medidas estão inferiores às quantidades de inventários recalculados e apresentados pela CGU no Relatório Preliminar”.

Análise do Controle Interno

A manifestação não apresenta documentos capazes de elidir os fatos apontados.

Para a comparação com as quantidades medidas do contrato anterior, não há relação com a implementação dos controles de fiscalização, principalmente se o contrato anterior foi fiscalizado também sem a adoção desses controles.

Quanto à IS/DG/DNIT nº 08, que foi, segundo a informação prestada na manifestação, editada dois dias após a entrega, pela CGU, do Relatório Preliminar; não exime a fiscalização de adotar os devidos controles.

Deve ser ressaltado que o Xxxxxxx/TCU n° 978/2006-P determina não só a localização geográfica das intervenções, mas que estejam todas elas acompanhadas do arquivo de fotos, evidenciando a situação antes e depois da execução do serviço, conforme consta do “Fato”.

Já a IS/Conjunta/DG/DIREX Nº 01 de 25 de fevereiro de 2014 e a IS/Colegiada nº 09/2017 trazem apenas a quantidade mínima de fotos que devem constar do relatório fotográfico. Não se pode considerar que essa quantidade mínima atenderia ao determinado no Acórdão/TCU n° 978/2006-P, pois existem casos de medições que contam com mais de uma centena de intervenções espalhadas em todo a rodovia.

Esse fato se agrava com o fato, para o qual não foi apresentada justificativa na manifestação, de que os serviços de manutenção de elementos de drenagem e de manutenção da faixa de domínio não terem sido medidos a partir de elementos inventariados, mas por estimativa, a partir da quilometragem total do PNV.

Outrossim, não foram elaboradas a Programação Semanal dos Serviços, Ordens de Serviço e Apropriações, como já relatado em outro item do presente Relatório, ao contrário do que foi informado na manifestação.

No tocante aos controles tecnológicos, não disponibilizados durante a auditoria, o material anexado à manifestação corresponde aos controles dos serviços de Microrevestimento (meses 02/2017 e 10/2018) e CBUQ (12/2016). Ocorre que o Microrevestimento foi medido em outros meses além daqueles dos controles tecnológicos (01 a 05/2017, e 10/2017). Já o uso de CBUQ ocorreu praticamente em todos os meses medidos. Desta forma, os documentos apresentados são insuficientes para elidir a falha apontada.

Recomendações:

Recomendação 1: Solicitar, ao Órgão Central, o mapeamento, na Superintendência e unidades locais, processo de controle da execução da conservação das rodovias, incluindo o controle de quantidade e o de qualidade, com as respectivas atribuições e responsabilidades.

Recomendação 2: Utilizar efetivamente o SIAC para o controle de execução, incluindo os controles de qualidade, memórias de cálculo, registros fotográficos e diário de obras, nos termos do art. 16 da Instrução de Serviços/DG nº 07, de 22 de setembro de 2015.

Recomendação 3: Juntar às medições os registros fotográficos de cada serviço realizado, com identificação da estaca e registro digital na própria imagem das coordenadas geográficas e da data, que enquadrem a indicação, com precisão mínima de uma centena de metros da localização em que foram obtidas, de forma a evidenciar suficientemente a situação dos trechos concernentes antes e depois dos trabalhos e registrar inequivocamente a realização das atividades.

1.1.1.12 CONSTATAÇÃO

Deficiências nos procedimentos de fiscalização contratual, necessários para redução dos riscos de execução de serviços abaixo da qualidade requerida e de desvios de recursos públicos.

Fato

Não há evidências de que o fiscal do contrato, ou a empresa supervisora, tenha acompanhado apropriadamente a execução dos serviços mais significativos, nos termos

das quantidades medidas e das especificações e padrões de desempenho. Essa conclusão foi alcançada devido a discrepâncias observadas entre o Diário de Obras e as medições efetuadas, além da ausência de documentação de campo de controle da execução.

Como informado no item anterior, os contratos de conservação rodoviária apresentam serviços de difícil mensuração. Desta forma, considerando a inviabilidade da fiscalização in loco de todos os serviços, espera-se que o fiscal do contrato, ou a Supervisora, tenha estado presente quando da execução dos serviços mais relevantes, anotando em registros próprios as informações mais importantes.

Contudo, a análise dos boletins de medição apresentados, confrontados com os registros no Diário de Obras, identificou discrepâncias. Apesar de ter todas suas folhas assinadas pelo Chefe de Serviço da Unidade Local e pela Supervisora, em muitos casos não há registros suficientes de quais serviços se encontravam em execução, ou da localização da realização dos serviços. Também existem casos em que os registros no Diário de Obras não coincidem com as medições efetuadas.

Tem-se alguns exemplos dessas insuficiências e discrepâncias, na análise minuciosa dos registros diários dos meses equivalentes às medições nºs 5, 6, 7, 8, 13, 14, 15, 16, 17, 19, 20e 21; escolhidos por amostragem para se obter uma conclusão da efetividade desse controle:

i) Os meses equivalentes às medições nºs 14 e 17 estão incompletos com sem folhas de todos os dias. Para a Medição nº 14, só constam as folhas dos dias 29 e 30 de novembro de 2017. Para a Medição nº 17, só constam as folhas até o dia 06 de fevereiro de 2018;

ii) Na Medição nº 5, constam quarenta Tapa Buraco medidos. Contudo, existe apenas o registro de execução de um desses Tapa Buraco no Diário de Obras, para o mês equivalente (fevereiro de 2017);

iii) Da mesma forma, na Medição nº 8 foram medidos outros 179 Tapa Buraco ausentes no Diário de Obras no mês equivalente (maio de 2017). Entre esses Tapa Buraco, foram medidos alguns de grande extensão, que necessitariam do efetivo acompanhamento da fiscalização, tanto na definição do serviço a ser executado, quanto na execução, para o controle da quantidade e qualidade;

Tabela – Serviços Tapa Buraco de grande extensão, medidos na Medição nº 8, ausentes de registro no Diário de Obras.

Estaca	Comprimento (m)	Largura (m)	Espessura (m)	Volume (mt)
2.772	30,5	1,5	0,03	1,37
2.776	33,0	1,6	0,03	1,58
2.778	28,0	1,5	0,03	1,26
2.778	74,0	1,6	0,03	3,55
2.780	25,0	1,6	0,03	1,20
2.781	33,0	3,1	0,03	3,07
2.781	25,0	1,6	0,03	1,20
2.782	32,0	1,5	0,03	1,44
2.785	32,0	1,8	0,03	1,73
2.787	28,0	3,3	0,03	2,77
2.788	30,0	1,5	0,03	1,35
2.789	46,2	1,7	0,03	2,36

Estaca	Comprimento (m)	Largura (m)	Espessura (m)	Volume (mt)
2.790	28,0	1,6	0,03	1,34
2.876	47,0	1,2	0,03	1,69
2.879	22,0	1,3	0,03	0,86
2.881	22,0	1,5	0,03	0,99
2.883	31,0	1,4	0,03	1,30
2.883	23,0	1,5	0,03	1,04
2.885	43,0	1,5	0,03	1,94
2.886	23,0	3,2	0,03	2,21
2.890	38,2	1,3	0,03	1,49
2.899	35,0	3,1	0,03	3,26
2.899	24,0	3,1	0,03	2,23
2.900	33,0	3,2	0,03	3,17
2.903	30,5	3,2	0,03	2,93
2.907	28,2	3,2	0,03	2,71
2.907	70,0	1,4	0,03	2,94
2.908	90,0	1,6	0,03	4,32
2.913	48,0	1,6	0,03	2,30
2.916	22,0	1,5	0,03	0,99
2.920	28,5	1,5	0,03	1,28
2.923	29,0	1,6	0,03	1,39
2.927	38,0	1,5	0,03	1,71
2.930	55,0	1,5	0,03	2,48
2.933	55,0	1,6	0,03	2,64
2.935	27,0	1,5	0,03	1,22
2.996	105,0	3,2	0,03	10,08
2.997	28,0	3,2	0,03	2,69
2.997	22,0	3,1	0,03	2,05
3.000	20,3	3,2	0,03	1,95
3.000	25,0	3,1	0,03	2,33
3.001	32,5	3,1	0,03	3,02
3.002	37,0	3,0	0,03	3,33
3.003	26,0	3,0	0,03	2,34
3.005	22,5	3,0	0,03	2,03
3.006	25,5	1,4	0,03	1,07
3.008	42,5	1,3	0,03	1,66
3.010	26,5	3,1	0,03	2,46
3.014	40,0	3,0	0,03	3,60
3.017	22,0	3,0	0,03	1,98
3.019	25,0	3,2	0,03	2,40
3.021	24,0	3,2	0,03	2,30
3.030	38,0	3,0	0,03	3,42
3.036	27,0	1,6	0,03	1,30
3.036	25,0	1,5	0,03	1,13
3.037	24,0	1,4	0,03	1,01
3.038	24,0	1,6	0,03	1,15

Estaca	Comprimento (m)	Largura (m)	Espessura (m)	Volume (mt)
3.038	23,0	3,4	0,03	2,35
3.040	50,0	3,4	0,03	5,10
3.041	27,0	1,7	0,03	1,38
3.042	29,0	1,6	0,03	1,39
3.049	120,0	1,6	0,03	5,76
8.086	80,0	1,0	0,05	4,00
8.090	280,0	1,0	0,05	14,00

Fonte: Medições do contrato nº 719/2016, disponibilizado com o Ofício nº 36241/2018/SRE - PE-DNIT, de 1 de outubro de 2018, em resposta ao Ofício nº 17732/2018/NAO/PE/Regional/PE-CGU.

iv) Em 13 registros diários, foram registrados os serviços de Tapa Buraco com identificação imprecisa. Foi identificada apenas a execução do serviço, sem a quantificação de Tapa Buraco realizados em uma faixa superior a dez estacas. Ou seja, apenas identificou-se estaca inicial e estaca final, cujo comprimento foi superior a 200 metros. Em alguns dias, acima de 500 estacas (10Km). Nesses dias, foram medidos 131 Tapa Buraco, conforme tabela a seguir;

Tabela – Serviços de Tapa Buraco medidos, registrados no Diário de Obras em grandes intervalos entre estacas.

Medição	Data	Estaca Inicial	Estaca Final	Intervalo Entre Estacas	Quant. De Tapa Buracos Medidos
7	06/04/17	4480	5026	546	22
7	07/04/17	5558	6567	1009	11
7	08/04/17	3764	4364	600	21
7	10/04/17	3102	3723	621	44
13	19/10/17	4925	6222	1297	29
17	05/02/18	8665	9665	1000	4
Total					131

Fonte: Medições do contrato nº 719/2016, disponibilizado com o Ofício nº 36241/2018/SRE - PE-DNIT, de 1 de outubro de 2018, em resposta ao Ofício nº 17732/2018/NAO/PE/Regional/PE-CGU.

v) O mesmo aconteceu no serviço Correção de Defeitos com Mistura Betuminosa. A tabela a seguir demonstra que foram medidos 256 vezes esse serviço para intervalo de estacas que superaram o equivalente a 70Km em um só dia;

Tabela – Serviços de Correção de Defeitos medidos, registrados no Diário de Obras em grandes intervalos entre estacas.

Medição	Data	Estaca Inicial	Estaca Final	Intervalo Entre Estacas	Quant. De Tapa Buracos Medidos
6	10/03/17	4888	8234	3346	154
6	11/03/17	5287	8262	2975
6	23/03/17	2791	6141	3350
6	24/03/17	2797	3504	707

Medição	Data	Estaca Inicial	Estaca Final	Intervalo Entre Estacas	Quant. De Tapa Buracos Medidos
7	03/04/17	4625	8067	3442	58
7	06/04/17	4635	5500	865
7	07/04/17	6348	7360	1012
7	08/04/17	6348	7360	1012
7	10/04/17	3073	3727	654	44
7	20/04/17	2791	4679	1888	44
Total					256

Fonte: Medições do contrato nº 719/2016, disponibilizado com o Ofício nº 36241/2018/SRE - PE-DNIT, de 1 de outubro de 2018, em resposta ao Ofício nº 17732/2018/NAO/PE/Regional/PE-CGU.

vi) Apesar de, na Medições nº 15, ter sido registrado o volume de 57,00m³ para treze Remendo Profundo, no Diário de Obras, não se encontram registros de execução nos meses equivalentes (dezembro de 2017);

vii) Para os serviços de conservação, a exemplo de Caiação, Limpeza de Sarjeta e Meio Fio, Capina, Roçada Manual, Roçada Mecanizada, etc., nos meses de abril a junho de 2018 (equivalente às medições nºs 19 a 21), não há qualquer indicação das estacas onde os serviços foram executados;

viii) Apesar de, na Medições nº 15, onde foi medido o serviço de Caiação por estimativa, considerando “que foi medido 100% de toda a quantidade”, em cada medição, totalizando toda a extensão de 196,2Km da rodovia; os registros diários do mês equivalente (dezembro de 2017) apresentam a execução desse serviço em apenas 106,9Km, ou seja, 54,5% da extensão da rodovia. Além do mais, nas Medições nº 16 foi medido “50% de toda a quantidade”. Contudo, inexistem registros no Diário de Obras da execução do serviço de Caiação no mês equivalente (janeiro de 2018)

ix) Da mesma forma, nas Medição nº 6, os serviços de Capina Manual e Limpeza de Sarjeta e Meio Fio, também foram medidos em 100% da rodovia. Contudo, não há registro da execução desses serviços;

Além do mais, na documentação apresentada pelo DNIT, não constam documentos de aplicação de procedimentos de verificação dos materiais e serviços e de inspeções e ensaios, nos termos da Norma DNIT 013/2004-PRO – Requisitos para qualidade na execução de obras rodoviárias – Procedimento, além das normas de especificação de serviço para materiais betuminosos, de forma a comprovar a qualidade da execução realizada.

Causa

No Sistema SIAC, deveriam estar contidos todos os documentos de controle de execução, como memórias, registros fotográficos e diários de obras, nos termos do art.

16 da Instrução de Serviços/DG nº 07, de 22 de setembro de 2015. Contudo, esses documentos são juntados em processo em separado. Isto prejudica a efetivação dos controles, pois não há padronização, acesso rápido e cruzamento de informações.

A indefinição quanto às funções e responsabilidades, e problemas do fluxo de informações, está relacionada com as deficiências na falta de um processo definido.

Manifestação da Unidade Examinada

contendo a seguinte manifestação:

“2.24.1. O relatório afirma que ´não há evidências de que o fiscal do contrato, ou a empresa supervisora, tenha acompanhado efetivamente a execução dos serviços mais significativos, nos termos das quantidades medidas e das especificações e padrões de desempenho´.

2.24.2. Prosseguindo, o relatório argumenta que ´...os contratos de conservação rodoviária apresentam serviços de difícil mensuração. Desta forma, considerando a inviabilidade da fiscalização in loco de todos os serviços, espera-se que o fiscal do contrato, ou a Supervisora, tenha estado presente quando da execução dos serviços mais relevantes, anotando em registros próprios as informações mais importantes´.

2.24.3. Como já relatado nas respostas das constatações 1.1.1.9 e 1.1.1.11, a fiscalização do contrato acompanha o andamento das atividades com viagens periódicas, além de contato diário com o engenheiro de campo da contratada, por contato telefônico e mensagens de texto.

2.24.4. Reconhece-se que a presença mais frequente da fiscalização do contrato seria a maneira mais eficiente e apropriada para acompanhamento do mesmo. Entretanto, não há como desassociar as atividades de fiscalização às dificuldades impostas. Esse fato é reconhecido pelo próprio relatório de auditoria quando relata ´considerando a inviabilidade da fiscalização in loco de todos os serviços´, porém todos os serviços executados pela empresa são sempre conferidos e medidos para que haja transparência no seu pagamento.

2.24.5. É importante ainda destacar que, as portarias de fiscalização são de caráter não exclusiva e que tais fiscais acumulam outras portarias de serviços específicos, além das demais atividades inerentes dos setores aonde estão os mesmos alocados no âmbito da SR/PE.

2.24.6. No que se refere a notificações para reparos na pista, esclarecemos que o DNIT estimula que as empresas atuem de forma proativa, principalmente na resolução dos serviços de Prioridade 1, aqueles que estão diretamente relacionados à segurança dos usuários. Desta maneira, nem todos os serviços de tapa buracos são listados pela equipe de fiscalização no Diário de Obras, mas tão somente aqueles observados durante as inspeções periódicas. Destaca-se que apesar de não haver registro de alguns reparos no diário de obras, todos os serviços são devidamente apropriados e registrados no processo de medição. De toda forma é necessário citar trecho da

XXXXX XXXX 097/2007 – PRO, que disciplina a Elaboração de Diário de Obra do DNIT:

2.24.7. Vale ressaltar ainda que os registros feitos no diário de obras, são de caráter amostral para os eventos mais significativos, informando apenas os serviços executados no período, e não quantificar os mesmos, onde para esse fim existe as memórias de cálculo que acompanham as medições mensais, que são subsidiadas pelos apontamentos diários, que após conferência são consolidadas na memória de cálculo apresentadas nas medições.

2.24.8. Trataremos abaixo de alguns itens específicos, para os demais, consideramos respondidos no texto acima:

i) Após a leitura desse item, percebemos que na digitalização do diário de obras, ficou realmente faltando as folhas referentes aos dias 1 a 28 de novembro de 2017 do contrato SR/PE-719/2016. Assim, estamos encaminhando em anexo as folhas relativas aos dias ausentes;

vi) Conforme relatório de controle físico do SIAC, relativo à medição nº.15 do contrato SR/PE-719/2016, referente ao período de 01 a 31/12/17, informamos que não houve medição, e nem registro no diário de obra, do serviço de ´Remendo Profundo´ naquele mês;

2.24.9. Por fim, alertamos que as medições escaneadas enviadas pelo DNIT à essa CGU, apresentaram uma troca entre duas medições dos contratos SR/PE-486/2016 e SR/PE-719/2016, conforme detalhado abaixo:

Processo 50604.001978/2017-14: apesar de na capa apresentar ser a medição 16 do contrato SR/PE-486/2016, na verdade a medição digitalizada se refere à medição 14 do contrato SR/PE-719/2016

Processo 50604.001979/2017-69: apesar de na capa apresentar ser a medição 14 do contrato SR/PE- 719/2016, na verdade a medição digitalizada se refere à medição 16 do contrato SR/PE-486/2016”.

Análise do Controle Interno

A presente constatação trata da utilidade do Diário de Obras como instrumento de controle da realização dos serviços. Desta forma, não há como a elaboração das planilhas de medição suprirem as falhas identificadas.

De fato, a NORMA DNIT 097/2007 – PRO orienta que o Diário de Obras não superpõe à medição, como mencionado na manifestação. Contudo, a mesma norma também orienta que esse documento sirva à fiscalização para o acompanhamento da execução material dos serviços. Além do mais, nele devem conter as datas de início e de conclusão de etapas. Aplica-se nesse caso a programação de serviços. Tendo a

fiscalização demandado, por exemplo, a execução de remendos em um determinado trecho identificável, deve ser consignado no Diário de Obras a efetiva execução.

Quanto à justificativa de que os registros seriam de caráter amostral, a manifestação não detalha os critérios de seleção da amostra e como ela representaria o universo das intervenções realizadas.

Em relação ao serviço de Remendo Profundo, apesar de não ter sido medido na Medição n° 15, consta dos anexos a memória de cálculo da execução dos serviços no mês correspondente.

Quanto à troca das medições, nos processos administrativos, entre os contratos citados, este fato havia sido identificado pela CGU. Os registros considerados foram obtidos dos arquivos no formato xls, encaminhados posteriormente pelo DNIT.

1.1.1.13 INFORMAÇÃO

A empresa contratada está utilizando as fontes de materiais e instalações nos locais previstos inicialmente, quando da contratação.

Fato

Em inspeção “in loco”, realizada no dia 20 de novembro de 2018, foram confirmados os locais das fontes de materiais e instalações previstos inicialmente, quando da contratação.

1.1.1.14 CONSTATAÇÃO

Não identificadas, na inspeção "in loco", intervenções de Tapa Buraco, Remendo Profundo e Correção de Defeitos; medidas no PNV 423BPE0150.

Fato

Em inspeção “in loco”, realizada nos dias 20 de novembro e 10 dezembro de 2018, no PNV 423BPE0150, escolhido por amostragem, permitiu-se concluir, para os serviços executados na pista, onde não foi recentemente aplicada camada asfáltica regularizadora, que a quantidade de intervenções medidas não foi efetivamente realizada.

Intervenções de Tapa Buraco, Correção de Defeitos com Mistura Betuminosa e Remendo Profundo, anteriormente executados, entre o Km 144,9 a 152,0, e 160,5 a 164,5), medidos em grande quantidade (377 intervenções), não puderam ser conferidos. Isto ocorreu porque, após a execução, esses serviços foram cobertos (regularizados) por camada asfáltica recentemente.

Foto – Pavimento no PNV 423BPE0150 (Km 152,0). Águas Belas/PE, 20 de novembro de

2018.

Foto – Pavimento no PNV 423BPE0150 (Km 160,5). Águas Belas/PE, 20 de novembro de 2018.

Foto – Pavimento no PNV 423BPE0150 (Km 162,0). Águas Belas/PE, 20 de novembro de

2018.

Foto – Pavimento no PNV 423BPE0150( Km 164,5). Águas Belas/PE, 20 de novembro de 2018.

Contudo, do Km 165 a 177,1, onde não há camada regularizadora recente, a quantidade de intervenções identificadas é bem inferior ao medido. Foram medidas 194 intervenções (Xxxx Xxxxxx, Remendo Profundo e Correção de Defeitos). Contudo, 86 Tapa Buracos e Remendos Profundos foram cobertos por Correção de Defeitos executados posteriormente. Desta forma, deveriam estar visíveis 108 intervenções. Porém, na inspeção “in loco”, foram identificadas apenas 61 intervenções nesse trecho.

Causa

A indefinição quanto às funções e responsabilidades, e problemas do fluxo de informações, está relacionada com as deficiências na falta de um processo definido.

Manifestação da Unidade Examinada

contendo a seguinte manifestação:

“2.28.1. Conforme relato desta controladoria em inspeção ´in loco´, nos dias 20 de novembro e 10 de dezembro de 2018 em que os auditores não encontraram os serviços de Tapa buraco, correção de defeitos com mistura betuminosa e remendo profundo, e com isso não poderiam ser conferidos tais serviços entre os km 144,9 a 152,0 e 160,5 a 164,5, porém como e citado pela própria controladoria ´Isto ocorreu porque, após a execução, esses serviços foram cobertos (regularizados) por camada asfáltica recentemente.´.

2.28.2. Mas no segmento do km 165,0 a 177,1, cita-se no relatório preliminar dessa CGU que ´onde não há camada regularizadora recente, a quantidade de intervenções identificadas é bem inferior ao medido. Foram medidas 194 intervenções (Xxxx Xxxxxx, Remendo Profundo e Correção de Defeitos). Contudo, 86 Tapa Buracos e Remendos Profundos foram cobertos por Correção de Defeitos executados posteriormente. Desta forma, deveriam estar visíveis 108 intervenções. Porém, na inspeção ´in loco´, foram identificadas apenas 61 intervenções nesse trecho.´, diante desse fato, informamos a essa controladoria que o serviço de Micro-revest. a frio- Microflex 1,5 cm BC c/cal já tinha sido executado em toda a extensão do trecho em outro momento anterior (totalizando 02 aplicações em momentos distintos do presente contrato), fazendo com que as intervenções não encontradas in loco durante a inspeção da equipe técnica dessa controladoria, existentes do km 165,0 a 177,1, também não fossem encontradas.

2.28.3. Reiteramos que, para comprovar os serviços de tapa buraco que antecederam os referidos serviços de microrrevestimento, foram elaboradas as memórias de cálculo que acompanharam as medições do contrato”.

Análise do Controle Interno

A justificativa apresentada não elide a falha apontada pois não foi encaminhada a medição, com respectiva memória de cálculo e registros fotográficos de execução comprovando a execução de Micro revestimento em momento posterior ao das intervenções. Como relatado no campo “Fato”, a análise da CGU extraiu todas as intervenções no trecho onde não consta registro de execução posterior de capa de Correção de Defeitos ou Microrevestimento que pudesse ocultá-las. A tabela a seguir detalha a análise da CGU mostrando todas as intervenções no trecho do Km 165 a 177,1, mostrando aquelas que foram cobertas.

Tabela - Todas as intervenções no trecho do Km 165 a 177,1, mostrando aquelas que foram cobertas.

MEDI- ÇÃO	SERVIÇO	LADO	KM INICIAL	KM FINAL	QUANT (mt).	COBER- TO
6	CORREÇÃO DE DEFEITOS	LD	165,00	165,00	3,168
15	CORREÇÃO DE DEFEITOS	LD/LE	165,00	165,10	21,000
6	CORREÇÃO DE DEFEITOS	LD	165,02	165,02	1,197
15	TAPA BURACO	LE	165,04	165,04	0,189	SIM

MEDI- ÇÃO	SERVIÇO	LADO	KM INICIAL	KM FINAL	QUANT (mt).	COBER- TO
6	CORREÇÃO DE DEFEITOS	LD	165,04	165,04	0,960
6	CORREÇÃO DE DEFEITOS	LD	165,06	165,06	1,728
15	TAPA BURACO	LE	165,06	165,06	0,192
15	TAPA BURACO	LE	165,07	165,07	0,551
12	REMENDO PROFUNDO	LE	165,07	165,07	2,394
15	TAPA BURACO	LE	165,07	165,07	0,225
15	TAPA BURACO	LE	165,07	165,08	0,491
6	CORREÇÃO DE DEFEITOS	LE	165,14	165,14	5,180
18	TAPA BURACO	LE	165,17	165,17	0,304
15	TAPA BURACO	LE	165,18	165,18	0,330
12	REMENDO PROFUNDO	LE	165,18	165,18	1,103
18	TAPA BURACO	LE	165,18	165,18	0,279
6	CORREÇÃO DE DEFEITOS	LE	165,22	165,22	2,625
15	CORREÇÃO DE DEFEITOS	LD/LE	165,30	165,42	25,200	SIM
15	TAPA BURACO	LE	165,33	165,33	0,154	SIM
15	TAPA BURACO	LE	165,33	165,34	1,050	SIM
12	REMENDO PROFUNDO	LE	165,35	165,36	2,592	SIM
15	TAPA BURACO	LE	165,36	165,36	0,292	SIM
12	REMENDO PROFUNDO	LE	165,36	165,36	1,920	SIM
15	TAPA BURACO	LE	165,36	165,37	0,314	SIM
12	REMENDO PROFUNDO	LE	165,40	165,41	3,213	SIM
12	TAPA BURACO	LD	165,41	165,41	0,059	SIM
15	TAPA BURACO	LD	165,41	165,41	0,420	SIM
23	TAPA BURACO	LD	165,42	165,44	0,096
23	TAPA BURACO	LD	165,44	165,46	0,060
23	TAPA BURACO	LE	165,44	165,46	0,053
23	TAPA BURACO	LE	165,44	165,46	0,124
23	TAPA BURACO	LE	165,44	165,46	0,065
15	TAPA BURACO	LD	165,58	165,59	0,180
6	CORREÇÃO DE DEFEITOS	LD	165,74	165,74	4,760
6	CORREÇÃO DE DEFEITOS	LD	165,80	165,80	1,326
6	CORREÇÃO DE DEFEITOS	LD	165,80	165,80	1,020
6	CORREÇÃO DE DEFEITOS	LD	165,80	165,80	8,160
6	CORREÇÃO DE DEFEITOS	LD	165,86	165,86	5,440
6	CORREÇÃO DE DEFEITOS	LD	165,88	165,88	3,696
6	CORREÇÃO DE DEFEITOS	LD	165,90	165,90	3,774

MEDI- ÇÃO	SERVIÇO	LADO	KM INICIAL	KM FINAL	QUANT (mt).	COBER- TO
6	CORREÇÃO DE DEFEITOS	LD	165,92	165,92	8,058
6	CORREÇÃO DE DEFEITOS	LD	166,14	166,14	3,648
11	REMENDO PROFUNDO	LE	166,41	166,41	0,385
15	TAPA BURACO	LD	166,51	166,52	0,446
22	TAPA BURACO	LD	167,60	167,60	0,195
15	TAPA BURACO	LD	167,61	167,61	0,110
11	REMENDO PROFUNDO	LD	167,61	167,61	0,810
15	TAPA BURACO	LD	167,66	167,67	0,390
11	REMENDO PROFUNDO	LE	167,81	167,81	0,595
15	TAPA BURACO	LD	168,11	168,11	0,165
15	TAPA BURACO	LD	168,12	168,12	0,101	SIM
23	CORREÇÃO DE DEFEITOS	LE	168,12	168,14	0,389	SIM
23	TAPA BURACO	LE	168,16	168,18	0,025	SIM
23	TAPA BURACO	LE	168,16	168,18	0,032	SIM
23	TAPA BURACO	LE	168,16	168,18	0,022	SIM
23	TAPA BURACO	LD	168,16	168,18	0,065	SIM
23	TAPA BURACO	LD	168,16	168,18	0,055	SIM
23	CORREÇÃO DE DEFEITOS	LD	168,16	168,18	0,391	SIM
23	CORREÇÃO DE DEFEITOS	LE	168,16	168,18	0,211	SIM
23	TAPA BURACO	LE	168,50	168,52	0,048
23	TAPA BURACO	LD	168,50	168,52	0,024
23	TAPA BURACO	LE	168,50	168,52	0,102
23	TAPA BURACO	LE	168,50	168,52	0,026
23	TAPA BURACO	LD	168,56	168,58	0,036
23	TAPA BURACO	LE	168,56	168,58	0,055
23	TAPA BURACO	LE	168,68	168,70	0,098
23	TAPA BURACO	LE	168,68	168,70	0,040
15	TAPA BURACO	LE	168,83	168,84	0,576
11	REMENDO PROFUNDO	LE	168,91	168,92	3,825
11	REMENDO PROFUNDO	LE	168,91	168,92	2,363
11	REMENDO PROFUNDO	LE	169,13	169,14	0,630
11	REMENDO PROFUNDO	LE	169,17	169,17	0,680
15	TAPA BURACO	LE	169,19	169,20	1,050
23	TAPA BURACO	LE	169,20	169,22	0,150
23	TAPA BURACO	LE	169,20	169,22	0,080
15	TAPA BURACO	LD	169,32	169,32	0,295
23	TAPA BURACO	LD	169,46	169,48	0,115	SIM
23	TAPA BURACO	LE	169,46	169,48	0,019	SIM
23	CORREÇÃO DE DEFEITOS	LD	169,46	169,48	0,530	SIM
23	TAPA BURACO	LE	169,52	169,54	0,130
23	TAPA BURACO	LE	169,52	169,54	0,067

MEDI- ÇÃO	SERVIÇO	LADO	KM INICIAL	KM FINAL	QUANT (mt).	COBER- TO
23	TAPA BURACO	LD	169,52	169,54	0,022
11	TAPA BURACO	LE	169,53	169,53	0,409
15	TAPA BURACO	LD	169,53	169,53	0,144
23	TAPA BURACO	LE	169,60	169,62	0,207
23	TAPA BURACO	LE	169,60	169,62	0,117
15	TAPA BURACO	LD	169,61	169,61	0,094
18	TAPA BURACO	LE	169,61	169,62	0,777
23	TAPA BURACO	LD	169,62	169,64	0,048	SIM
23	TAPA BURACO	LD	169,62	169,64	0,084	SIM
23	CORREÇÃO DE DEFEITOS	LE	169,62	169,64	0,202	SIM
23	TAPA BURACO	LE	169,64	169,66	0,115	SIM
23	TAPA BURACO	LE	169,64	169,66	0,064	SIM
23	CORREÇÃO DE DEFEITOS	LE	169,64	169,66	0,258	SIM
22	TAPA BURACO	LD	169,66	169,66	0,117	SIM
23	TAPA BURACO	LD	169,66	169,68	0,126	SIM
23	TAPA BURACO	LD	169,66	169,68	0,048	SIM
23	TAPA BURACO	LE	169,66	169,68	0,090	SIM
23	TAPA BURACO	LE	169,80	169,82	0,090
23	TAPA BURACO	LE	169,80	169,82	0,144
23	TAPA BURACO	LE	170,20	170,22	0,055	SIM
23	CORREÇÃO DE DEFEITOS	LE	170,20	170,22	0,385	SIM
15	TAPA BURACO	LD	170,20	170,21	0,135	SIM
23	TAPA BURACO	LE	170,22	170,24	0,111
23	TAPA BURACO	LE	170,24	170,26	0,028
15	CORREÇÃO DE DEFEITOS	LD/LE	170,36	170,64	58,800	SIM
15	TAPA BURACO	LD	170,38	170,38	0,060	SIM
15	TAPA BURACO	LE	170,38	170,39	0,078	SIM
15	TAPA BURACO	LD	170,40	170,40	0,085	SIM
15	TAPA BURACO	LE	170,41	170,40	2,246	SIM
15	TAPA BURACO	LE	170,42	170,43	0,363	SIM
15	TAPA BURACO	LE	170,43	170,44	0,975	SIM
15	TAPA BURACO	LD	170,44	170,44	0,138	SIM
15	TAPA BURACO	LD	170,46	170,47	0,345	SIM
15	TAPA BURACO	LE	170,47	170,48	0,240	SIM
15	TAPA BURACO	LE	170,48	170,48	0,504	SIM
15	TAPA BURACO	LE	170,48	170,48	0,044	SIM
10	TAPA BURACO	LE	170,48	170,48	0,022	SIM
10	TAPA BURACO	LE	170,48	170,49	0,058	SIM
15	TAPA BURACO	LE	170,48	170,49	0,204	SIM
10	TAPA BURACO	LE	170,49	170,49	0,120	SIM
15	TAPA BURACO	LE	170,51	170,51	0,135	SIM
15	TAPA BURACO	LE	170,51	170,51	0,120	SIM

MEDI- ÇÃO	SERVIÇO	LADO	KM INICIAL	KM FINAL	QUANT (mt).	COBER- TO
15	TAPA BURACO	LE	170,51	170,52	0,279	SIM
15	TAPA BURACO	LE	170,52	170,52	0,168	SIM
15	TAPA BURACO	LE	170,52	170,52	0,060	SIM
10	TAPA BURACO	LE	170,56	170,56	0,095	SIM
15	TAPA BURACO	LE	170,56	170,56	0,220	SIM
15	TAPA BURACO	LE	170,60	170,60	0,102	SIM
15	TAPA BURACO	LE	170,60	170,60	0,108	SIM
11	TAPA BURACO	LE	170,61	170,61	0,315	SIM
15	TAPA BURACO	LE	170,61	170,62	0,186	SIM
10	TAPA BURACO	LE	170,62	170,62	0,144	SIM
11	TAPA BURACO	LE	170,62	170,62	0,073	SIM
11	REMENDO PROFUNDO	LE	170,63	170,63	2,030	SIM
11	REMENDO PROFUNDO	LE	170,64	170,64	0,600	SIM
12	CORREÇÃO DE DEFEITOS POR FRESAGEM DESCONTÍNUA/RECOM POSIÇÃO DE REVESTIMENTO COM MBQ	LE	170,64	170,76	21,000	SIM0
10	TAPA BURACO	LE	170,66	170,66	0,240	SIM
11	TAPA BURACO	LD	170,68	170,69	0,252	SIM
11	TAPA BURACO	LE	170,69	170,69	0,810	SIM
11	REMENDO PROFUNDO	LE	170,72	170,73	1,710	SIM
11	TAPA BURACO	LE	170,74	170,74	0,442	SIM
11	REMENDO PROFUNDO	LE	170,75	170,76	1,755	SIM
11	TAPA BURACO	LE	170,77	170,77	0,378
11	TAPA BURACO	LE	170,78	170,78	0,244
11	TAPA BURACO	LE	170,81	170,81	0,214
11	TAPA BURACO	LE	170,81	170,81	0,065
15	CORREÇÃO DE DEFEITOS	LD/LE	170,94	171,00	12,600	SIM
15	TAPA BURACO	LE	170,97	170,97	0,291	SIM
11	REMENDO PROFUNDO	LE	170,98	170,99	6,125	SIM
11	TAPA BURACO	LE	170,99	171,00	2,205	SIM
10	TAPA BURACO	LE	170,99	170,99	0,090	SIM
10	TAPA BURACO	LE	170,99	170,99	0,061	SIM
15	TAPA BURACO	LE	170,99	171,00	0,980	SIM
10	TAPA BURACO	LE	170,99	170,99	0,060	SIM
10	TAPA BURACO	LE	170,99	171,00	0,330	SIM
15	TAPA BURACO	LE	171,00	171,00	0,108	SIM
15	CORREÇÃO DE DEFEITOS	LD/LE	171,10	171,16	12,600	SIM
10	TAPA BURACO	LE	171,11	171,11	0,092	SIM
15	TAPA BURACO	LE	171,11	171,12	1,214	SIM
11	REMENDO PROFUNDO	LE	171,13	171,13	2,790	SIM
11	TAPA BURACO	LE	171,14	171,14	0,234	SIM

MEDI- ÇÃO	SERVIÇO	LADO	KM INICIAL	KM FINAL	QUANT (mt).	COBER- TO
10	TAPA BURACO	LE	171,15	171,15	0,145	SIM
11	TAPA BURACO	LE	171,15	171,15	0,097	SIM
15	TAPA BURACO	LE	171,15	171,15	0,108	SIM
15	TAPA BURACO	LE	171,15	171,15	0,176	SIM
11	TAPA BURACO	LE	171,15	171,16	0,414	SIM
15	REMENDO PROFUNDO	LE	171,16	171,16	1,815	SIM
11	TAPA BURACO	LE	171,30	171,31	0,216
11	TAPA BURACO	LE	171,31	171,32	0,773
11	TAPA BURACO	LE	171,31	171,31	0,058
15	REMENDO PROFUNDO	LE	171,39	171,39	1,233
15	TAPA BURACO	LE	171,42	171,42	0,086
15	TAPA BURACO	LE	171,42	171,43	0,173
15	TAPA BURACO	LE	171,43	171,43	0,285
15	TAPA BURACO	LE	171,46	171,46	0,132
11	TAPA BURACO	LE	171,50	171,50	0,144
11	TAPA BURACO	LE	171,50	171,50	0,225
15	CORREÇÃO DE DEFEITOS	LE	171,62	171,63	3,917	SIM
22	TAPA BURACO	LD	171,62	171,62	0,018	SIM
15	TAPA BURACO	LD	171,63	171,63	0,258	SIM
15	TAPA BURACO	LD	171,63	171,63	0,224	SIM
15	TAPA BURACO	LD	171,63	171,64	0,456
11	TAPA BURACO	LD	171,64	171,64	0,178
15	TAPA BURACO	LD	171,65	171,65	0,096
11	TAPA BURACO	LE	171,66	171,66	0,500
11	TAPA BURACO	LE	171,66	171,66	0,257
23	TAPA BURACO	LE	171,70	171,72	0,040
23	TAPA BURACO	LE	171,70	171,72	0,063
23	TAPA BURACO	LE	171,70	171,72	0,044
23	TAPA BURACO	LE	171,70	171,72	0,094
17	TAPA BURACO	LD	173,31	173,31	0,137
17	TAPA BURACO	LD	173,31	173,31	0,060
12	CORREÇÃO DE DEFEITOS POR FRESAGEM DESCONTÍNUA/RECOM POSIÇÃO DE REVESTIMENTO COM MBQ	LE	173,44	173,64	35,000

Fonte: Medições do contrato nº 719/2016, disponibilizado com o Ofício nº 36241/2018/SRE - PE-DNIT, de 1 de outubro de 2018, em resposta ao Ofício nº 17732/2018/NAO/PE/Regional/PE-CGU.

1.1.1.15 INFORMAÇÃO

Xxxxxxx XX-000/XX (XXX 423BPE0150) na condição "Bom", de acordo com os critérios do Índice de Condição da Manutenção (PNV), evidenciando que a execução do P.A.T.O., por enquanto, está sendo suficiente para permitir que a rodovia se mantenha nas melhores condições.

Fato

Avaliando as condições do PNV 423BPE0150, escolhido por amostragem, utilizando os critérios do Índice de Condição da Manutenção (ICM), definidos na Instrução de Serviços/DG nº 10, de 11 de setembro de 2017, sendo realizados serviços do P.A.T.O. do contrato sob análise, cuja última medição ocorreu em novembro de 2018; constatou- se que o índice permite considerar a manutenção do PNV como “Bom” (76% do PNV nessa condição).

O ICM define a condição de manutenção a partir de ponderações para nota atribuídas a elementos da pista de rolamento (panelas, remendos e trincas), criando-se o Índice do Pavimento (IP), e nível de conservação (roçada, drenagem e sinalização), criando-se o Índice de Conservação dos Demais Elementos (IC). Os dois índices variam de 0,25 (baixa frequência de ocorrências indesejáveis ou bom nível de conservação) a 1,00 (alta frequência de ocorrências indesejáveis ou ruim nível de conservação). O ICM é o resultado da ponderação do IP (Peso 0,7) e IC (Peso 0,3), a partir da seguinte classificação:

Quadro – Condições atribuídas a partir das faixas de notas do ICM

Faixa	Condição
ICM < 30	Bom
30 < ICM < 50	Regular
50 < ICM < 70	Ruim
ICM > 70	Péssimo

Fonte: Instrução de Serviços/DG nº 10, de 11 de setembro de 2017

A tabela a seguir traz o resultado da avaliação no PNV:

Tabela – Resultado da avaliação do ICM realizado pela CGU.

Km Inic

Km final

Panela (Quant

Remen- do (Quant.)

Trinca- mento

% Área

Roçada (Bom, Regular, Ruim)

Drenagem (Bom, Regular, Ruim)

ICM

(Nota)

ICM

(Cond.)

144,9

145,0

2,1%

BOM

REGULAR

BOM

145,0

146,0

2,1%

BOM

146,0

147,0

2,1%

BOM

REGULAR

BOM

147,0

148,0

2,1%

REGULAR

BOM

32,5

27,25

BOM

Km Inic

Km final

Panela (Quant

Remen- do (Quant.)

Trinca- mento

% Área

Roçada (Bom, Regular, Ruim)

Drenagem (Bom, Regular, Ruim)

ICM

(Nota)

ICM

(Cond.)

148,0

149,0

2,1%

REGULAR

BOM

32,5

27,25

BOM

149,0

150,0

2,1%

REGULAR

BOM

32,5

27,25

BOM

150,0

151,0

2,1%

REGULAR

BOM

32,5

27,25

BOM

151,0

152,0

2,1%

REGULAR

BOM

32,5

27,25

BOM

152,0

153,0

2,1%

REGULAR

BOM

32,5

27,25

BOM

153,0

154,0

2,1%

REGULAR

BOM

32,5

27,25

BOM

154,0

155,0

2,1%

REGULAR

BOM

32,5

27,25

BOM

155,0

156,0

2,1%

REGULAR

BOM

32,5

27,25

BOM

156,0

157,0

2,1%

REGULAR

32,5

27,25

BOM

157,0

158,0

2,1%

REGULAR

BOM

32,5

27,25

BOM

158,0

159,0

2,1%

REGULAR

BOM

47,5

32,5

REGULAR

159,0

160,0

2,1%

REGULAR

BOM

32,5

27,25

BOM

160,0

161,0

2,1%

REGULAR

32,5

27,25

BOM

161,0

162,0

2,1%

REGULAR

32,5

27,25

BOM

Km Inic

Km final

Panela (Quant

Remen- do (Quant.)

Trinca- mento

% Área

Roçada (Bom, Regular, Ruim)

Drenagem (Bom, Regular, Ruim)

ICM

(Nota)

ICM

(Cond.)

162,0

163,0

2,1%

REGULAR

32,5

27,25

BOM

163,0

164,0

2,1%

REGULAR

32,5

27,25

BOM

164,0

165,0

2,1%

REGULAR

32,5

27,25

BOM

165,0

166,0

2,1%

REGULAR

47,5

32,5

REGULAR

166,0

167,0

2,1%

REGULAR

32,5

REGULAR

167,0

168,0

2,1%

REGULAR

47,5

32,5

REGULAR

168,0

169,0

2,1%

REGULAR

BOM

47,5

32,5

REGULAR

169,0

170,0

2,1%

REGULAR

BOM

32,5

51,75

RUIM

170,0

171,0

2,1%

REGULAR

47,5

32,5

REGULAR

171,0

172,0

2,1%

REGULAR

47,5

32,5

REGULAR

172,0

173,0

2,1%

REGULAR

32,5

27,25

BOM

173,0

174,0

2,1%

REGULAR

32,5

27,25

BOM

174,0

175,0

2,1%

REGULAR

BOM

32,5

27,25

BOM

175,0

176,0

2,1%

REGULAR

BOM

32,5

27,25

BOM

Km Inic

Km final

Panela (Quant

Remen- do (Quant.)

Trinca- mento

% Área

Roçada (Bom, Regular, Ruim)

Drenagem (Bom, Regular, Ruim)

ICM

(Nota)

ICM

(Cond.)

176,0

177,0

2,1%

REGULAR

32,5

27,25

BOM

177,0

177,1

2,1%

REGULAR

32,5

27,25

BOM

Fonte: Avaliação “in loco” realizada no dia 20 de novembro e 10 de dezembro de 2018. Para simplificação, foi considerada a condição da sinalização como “Bom”, melhor nota, em todo o PNV. A área de trincamento foi obtida a partir dos procedimentos estabelecidos na Norma DNIT 007/2003-PRO.

Na tabela, pode-se verificar que a condição do ICM foi melhorada a partir da boa nota do Índice do Pavimento (IP).

Desta forma, conclui-se que a execução do P.A.T.O. no PNV está sendo suficiente, por enquanto, para permitir que a rodovia se mantenha nas melhores condições, a partir dos critérios de avaliação do próprio DNIT.

1.1.1.16 INFORMAÇÃO

Resposta à Questão de Auditoria iii) Os resultados apurados estão dentro das metas estabelecidas inicialmente, quando da contratação?

Fato

A avaliação dos resultados apurados para as metas estabelecidas dos serviços do Contrato nº 719/2016, referente à BR-104/PE, Segmento: Km 0,0 ao Km 196,2; tendo como critério estudos e procedimentos normatizados pelo DNIT e os cronogramas iniciais do referido Contrato; concluiu que os atos praticados pela Superintendência do DNIT no estado de Pernambuco foram suficientes para afastar os riscos de contratos paralisados ou em ritmo desarrazoadamente lento e com fluxo de pagamento inadequado às medições dos serviços. Contudo, verificou-se a ocorrência de descompasso entre o cronograma inicial e o efetivamente executado nos serviços principais de manutenção de pista, resultado da não elaboração dos instrumentos de controle e avaliação, como relatado em item específico do presente Relatório.

As constatações a seguir evidenciam as análises realizadas que permitiram alcançar essa conclusão.

1.1.1.17 INFORMAÇÃO

O contrato não esteve paralisado ou em ritmo desarrazoadamente lento. O fluxo de pagamento foi adequado às medições de serviços.

Fato

Ao se analisar a execução do P.A.T.O., constatou-se que não houve paralização dos serviços, ou períodos de execução em ritmo desarrazoadamente lento, considerando os valores totais pagos.

Figura: Comparação da evolução percentual acumulada, por medição, de valores totais entre o previsto e o executado.

Também foi verificado que, em média, o tempo entre a apresentação da nota fiscal de cada medição, aprovação e pagamento ficou dentro do determinado no Contrato. Entre a apresentação da nota fiscal e o ateste e liberação para pagamento, o prazo médio ficou em três dias. Já para a emissão da ordem bancária, passaram-se, em média, 33 dias, um pouco a mais que os trinta dias previstos na Cláusula Décimo Primeira do Contrato, mas sem resultar em prejuízo para o andamento dos serviços.

1.1.1.18 CONSTATAÇÃO

Descompasso entre o cronograma inicial e o efetivamente executado em um dos serviços principais.

Fato

Ao se analisar a execução do P.A.T.O., foi constatada a ocorrência de descompasso entre o cronograma inicial e o efetivamente executado nos serviços principais de segurança dos usuários (Tapa Buraco, Remendo Profundo, Correção de Defeitos com Mistura Betuminosa e Microrevestimento).

O gráfico a seguir demonstra o descompasso entre o previsto e o executado dos serviços Tapa Buraco, Correção de Defeitos e Microrevestimento, completados dois anos de execução do P.A.T.O.

Figura: Comparação da evolução percentual acumulada, por medição, de valores totais entre o previsto e o executado dos serviços Tapa Buraco e Remendo Profundo.

O descompasso verificado, principalmente no serviço de Correção de Defeitos com Mistura Betuminosa, evidencia, além do adiantamento na execução do serviço, a substituição entre os tipos de serviço previstos, previamente adotados como solução para a conservação do pavimento, mas preservando o valor global pago, como verificado na Informação anterior deste Relatório.

A execução desses serviços difere consideravelmente da programação, sem que tivessem sido elaborados os instrumentos de controle e avaliação, como relatado em item específico do presente Relatório.

Desta forma, ocorreu a execução sem que tivesse havido programação semanal e mensal, que otimizaria os recursos disponíveis para realização de serviços que melhor prestassem tecnicamente para a conservação da rodovia.

Causa

Os procedimentos e produtos necessários para o planejamento estão contidos no Manual de Conservação Rodoviária. Contudo, falta um processo bem definido dos controles de execução, ordens de serviço, apropriações e avaliações, com as respectivas atribuições e responsabilidades.

O Sistema SIAC não comporta a integração da fase de planejamento dos serviços de conservação com os controles de execução e avaliação.

A indefinição quanto às funções e responsabilidades, e problemas do fluxo de informações, está relacionada com as deficiências da falta de um processo definido e de sistema operacional que permita efetivar os controles.

Manifestação da Unidade Examinada

Por meio do OFÍCIO Nº 36092/2019/SRE - PE, de 6 de maio de 2019, a Superintendência Regional do DNIT em Pernambuco encaminhou anexo com a NOTA

TÉCNICA Nº: 16/2019/SEOP - COENGE - PE/COENGE - CAF - PE/SRE – PE,

contendo a seguinte manifestação:

“2.36.1. Apesar do gráfico apresentado na página 36 do relatório preliminar desta controladoria mostrar que existe um ´descompasso´ entre o previsto e o executado do serviço de correção de defeitos, esse serviço foi executado ao longo do contrato, e como a própria controladoria relata no item 1.1.1.15, a Xxxxxxx XX-000/XX (xx avaliação amostral do PNV 423BPE0150) apresenta resultado na faixa classificada como ´Bom´, de acordo com os critérios do Índice de Condição da Manutenção (ICM), evidenciando que a execução do P.A.T.O., por enquanto, está sendo suficiente para permitir que a rodovia se mantenha nas melhores condições, portanto o PATO está sendo suficiente para garantir a funcionalidade da mesma.

2.36.2. Quanto ao serviço de ´CORREÇÃO DEFEITOS C/ MISTURA BETUMINOSA´, avaliou-se após visita in loco a necessidade de uma intervenção, nas pistas laterais do povoado de Neves, na altura do km 79.

2.36.3. Dessa forma, o acréscimo na quantidade executada na medição 12 não configura uma antecipação de serviço previsto do segundo para o primeiro ano. Mas sim uma necessidade técnica específica, demandada pelas condições do pavimento naquele segmento, justificando-se dessa forma o aditivo contratual, conforme demonstrado na tabela abaixo.

Tabela 6. Evolução contratual quanto ao serviço de Correção defeitos c/ mistura betuminosa.

2.36.4. Portanto, conforme tabela acima, não houve extrapolação da quantidade executada em relação à quantidade planejada”.

Análise do Controle Interno

Apesar dos contratos do P.A.T.O. serem executados por demanda, um bom planejamento, com inventário, níveis de esforço e priorização bem definidos, levaria a um cronograma mais preciso. Ao mesmo tempo, a elaboração de instrumentos de controle e avaliação também auxiliariam o ciclo de planejamento, monitorando os desvios do cronograma inicial, fazendo, de forma fundamentada, os devidos ajustes.

Recomendações:

Recomendação 1: Solicitar, ao Órgão Central, o mapeamento, na Superintendência e unidades locais, processo de gestão e conservação das rodovias, os controles de execução, ordens de serviço, apropriações e avaliações, com as respectivas atribuições e responsabilidades.

III – CONCLUSÃO

Com base nos exames realizados, estritamente no âmbito do escopo da fiscalização, foram encontradas situações que demandam providências de regularização por parte dos gestores federais, a partir das seguintes conclusões:

i) riscos de programação de serviços de natureza e quantidades inefetivas e antieconômicas, tanto em relação ao custo da conservação quanto ao custo de operação da rodovia. Permitiu-se essa conclusão ao se verificar que não foram atendidos, no planejamento, controle e avaliação das atividades de conservação, os requisitos do Sistema de Administração da Conservação (SAC), constantes do Manual de Conservação Rodoviária do DNIT;

ii) riscos de má execução dos serviços e de superfaturamento. Permitiu-se essa conclusão ao se verificar a não implementação dos controles instituídos, bem como, a partir de testes substantivos, a identificação de distorções tanto nas memórias de cálculo que fundamentaram as medições efetuadas quanto nos registros do Diário de Obras. Além do mais, em inspeção “In loco” de trecho da rodovia, não foi identificada a quantidade de intervenções (Tapa Buraco, Remendo Profundo e Correção de Defeitos) medida. Apenas 56% da quantidade de intervenções medidas foi identificada. Contudo, verificou-se que, por enquanto, a rodovia encontra-se em boas condições de manutenção;

iii) os atos praticados pela Superintendência do DNIT no estado de Pernambuco foram suficientes para afastar os riscos de contratos paralisados ou em ritmo desarrazoadamente lento e com fluxo de pagamento inadequado às medições dos serviços. Contudo, verificou-se a ocorrência de descompasso entre o cronograma inicial e o efetivamente executado nos serviços principais de manutenção de pista, resultado da não elaboração dos instrumentos de controle e avaliação, como relatado em item específico do presente Relatório.

Recife/PE, 27 de abril de 2020.

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QUAL FOI O TRABALHO REALIZADO PELA CGU?

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