Contratação de serviços contínuos na ENSP: o processo de planejamento em atendimento à IN 05/2017
Xxxxxxx Xxxxxxxx Xxxxxx
Contratação de serviços contínuos na ENSP: o processo de planejamento em atendimento à IN 05/2017
Rio de Janeiro 2018
Contratação de serviços contínuos na ENSP: o processo de planejamento em atendimento à IN 05/2017
Dissertação apresentada ao Programa de Pós- graduação em Saúde Pública, da Escola Nacional de Saúde Pública Xxxxxx Xxxxxx, na Fundação Xxxxxxx Xxxx, como requisito parcial para obtenção do título de Mestre em Saúde Pública. Área de concentração: Política e Gestão de CT&I em Saúde.
Orientador: Prof. Dr. Francisco Javier Uribe Rivera
Coorientador: Prof. Dr. Xxxx Xxxxxx Xxxxxx xx Xxxxx Xxxxxxxxx
Rio de Janeiro 2018
Catalogação na fonte Fundação Xxxxxxx Xxxx
Instituto de Comunicação e Informação Científica e Tecnológica em Saúde Biblioteca de Saúde Pública
M843c
Xxxxxx, Xxxxxxx Xxxxxxxx.
Contratação de serviços contínuos na ENSP: o processo de planejamento em atendimento à IN 05/2017 / Xxxxxxx Xxxxxxxx Xxxxxx. -- 2018.
147 f. : il. color. ; graf. ; tab.
Orientador: Xxxxxxxxx Xxxxxx Xxxxx Xxxxxx.
Coorientador: Xxxx Xxxxxx Xxxxxx xx Xxxxx Xxxxxxxxx.
Dissertação (mestrado profissional) – Fundação Xxxxxxx Xxxx, Escola Nacional de Saúde Pública Xxxxxx Xxxxxx, Rio de Janeiro, 2018.
1. Administração Pública. 2. Planejamento. 3. Contrato.
4. Serviços Contratados. 5. Pesquisa Qualitativa. I. Título.
CDD – 23.ed. – 354.2
Contratação de serviços contínuos na ENSP: o processo de planejamento em atendimento à IN 05/2017
Dissertação apresentada ao Programa de Pós- graduação em Saúde Pública, da Escola Nacional de Saúde Pública Xxxxxx Xxxxxx, na Fundação Xxxxxxx Xxxx, como requisito parcial para obtenção do título Mestre em Saúde Pública. Área de concentração: Política e Gestão de CT&I em Saúde.
Aprovada em: 14/12/2018 Banca Examinadora
Prof. Dr. Xxxxxx Xxxxx Xxxxx Xxxx
Escola Nacional de Saúde Pública Xxxxxx Xxxxxx – ENSP Fundação Xxxxxxx Xxxx - FIOCRUZ
Prof. Dr. Xxxxxxx xx Xxxxxx Xxxxxx
Instituto de Tecnologia em Imunobiológicos (Bio-Manguinhos) Fundação Xxxxxxx Xxxx - FIOCRUZ
Prof. Dr. Francisco Javier Uribe Rivera - Orientador Escola Nacional de Saúde Pública Xxxxxx Xxxxxx – ENSP Fundação Xxxxxxx Xxxx - FIOCRUZ
Prof. Dr. Xxxx Xxxxxx Xxxxxx xx Xxxxx Xxxxxxxxx - Coorientador Escola Nacional de Saúde Pública Xxxxxx Xxxxxx – ENSP Fundação Xxxxxxx Xxxx - FIOCRUZ
Rio de Janeiro
2018
AGRADECIMENTOS
Agradeço primeiramente a Deus por ter me dado saúde para conseguir trilhar esse ca- minho.
Xxxxxxxx também à minha família, amigos, colegas de trabalho e amigos que conheci no mestrado pela paciência, compreensão e apoio. Aos professores Xxxxxx Xxxxx e Xxxx Xxx- xxxxxx, por todo comprometimento, orientação e aprendizado. A minha tutora Juliana Bezerra pela ajuda ao longo do trabalho. Ao meu chefe Xxxx Xxxxxxx e à direção da ENSP pela libera- ção, gentileza e disponibilidade em ajudar. O presente trabalho foi realizado com apoio da Escola Corporativa Fiocruz, no âmbito do Programa de Desenvolvimento Gerencial (PDG).
“Os analfabetos do século XXI não serão aqueles que não conseguem ler e escrever, mas aqueles que não conseguem aprender, desaprender e reaprender”
XXXXXXX,1970, p.418
Este trabalho teve como objetivo a proposição de um processo de planejamento das contrata- ções para Escola Nacional de Saúde Pública - ENSP, a partir da análise do diagnóstico da si- tuação atual dos contratos e fluxos da Unidade, de modo a nortear a implementação da nova IN 05/2017. O processo proposto abrangeu três dimensões: i) processos internos; ii) estrutura; e iii) estratégias de implementação. Para tanto, foi feita uma pesquisa bibliográfica com os principais autores que tratam sobre os temas: Planejamento, Planejamento das Contratações, Gerenciamento de riscos e da IN 05/2017. Além disso, foi realizada uma análise da situação atual da ENSP por meio do levantamento documental e análise dos processos administrativos mais recentes e que representam os maiores volumes globais de aquisição. Dessa forma, as boas práticas de planejamento sugeridas, se implementadas, poderão orientar os gestores e profissionais que trabalham com planejamento das contratações como uma ferramenta de aplicação inovadora para o cumprimento das diretrizes da IN 05/2017. O estudo é original no sentido de que a IN 05/2017 é recente e as Unidades da Fiocruz estão se adequando para atender às suas diretrizes. Além disso, o resultado deste trabalho poderá ser aplicado, no futu- ro, por qualquer parte interessada da Fiocruz na obtenção de informações para adequação dos seus processos à IN 05/2017.
Palavras-chave: IN 05/2017, Contratação Pública, Planejamento das Contratações, Processo de Planejamento, Gestão Pública.
This work aimed at proposing a contracting planning process for the National School of Pub- lic Health (NSPH), based on the analysis of the diagnosis of the current situation of contracts and flows of the Unit, in order to guide the implementation of the new IN 05/2017. The pro- posed process encompassed three dimensions: i) internal processes; ii) structure; and iii) im- plementation strategies. To do so, a bibliographical research was carried out with the main authors dealing with the themes: Planning, Contracting Planning, Risk Management and IN 05/2017. In addition, an analysis of the current situation of the ENSP was carried out through a documentary survey and analysis of the most recent administrative processes and represent- ing the largest global acquisition volumes. In this way, the suggested good planning practices, if implemented, can guide the managers and professionals that work with contracting planning as an innovative application tool for compliance with IN 05/2017 guidelines. The study is original in the sense that IN 05/2017 is recent and Fiocruz Units are adapting to meet its guidelines. In addition, the result of this work may be applied in the future by any interested party of Fiocruz in obtaining information to suit its processes to IN 05/2017.
Keywords: IN 05/2017, Public Procurement, Contracting Planning, Planning Process, Public Management.
Figura 1: Níveis dos Planejamentos das Organizações 23
Figura 2: Triângulo de Ferro de Matus 28
Figura 3: Fases da Contratação Pública 34
Figura 4: Condições Necessárias para implementar as diretrizes da IN 05/2017 37
Figura 5: Variáveis que podem favorecer o processo de implementação 38
Figura 6: Fases das contratações de Serviços da IN 05/2017 49
Figura 7: Etapas da fase de planejamento das contratações da IN 05/2017 51
Figura 8: Fluxo Inicial de Contratação da IN 05/2017 52
Figura 9: Etapas do Gerenciamento de Riscos 58
Figura 10: Etapas do processo de trabalho 74
Figura 11: Fluxo atual das contratações de serviços na ENSP 80
Figura 12: Visão Geral do Processo Sugerido 93
Figura 13: Organograma da XXXXX 00
Figura 14: Organograma VDDIG (Sugerido) 99
Figura 15: Novo fluxograma sugerido do planejamento de contratações 100
Quadro 1: Tipos de Planejamento 24
Quadro 2: Diretrizes de gerenciamento contratual 40
Quadro 3: Fases, etapas e os artigos correspondentes da IN 05/2017 47
Quadro 4: Exemplo de Identificação dos Riscos 59
Quadro 5: Escala Qualitativa de Probabilidade 60
Quadro 6: Escala Qualitativa de Impacto 61
Quadro 7: Nível de Risco: impacto x probabilidade 61
Quadro 9: Diretrizes para priorização de Riscos 64
Quadro 10: Lista de documentos analisados na pesquisa 75
Quadro 11: Metodologia Científica 76
Quadro 12: Gastos com contratação de serviços de terceirização entre 2013 e 2016 83
Quadro 13: Contratos de serviços continuados da ENSP de 2010-2018 84
Quadro 14: Classificação dos Contratos da ENSP de 2010-2018 85
Quadro 15: Contratos selecionados para análise 88
Quadro 16: Indicativo de atendimento às orientações contratuais 89
Quadro 17: Manuais de orientação para gestão e fiscalização de contratos de serviços terceirizados 95
Quadro 18: Estratégias de implementação do planejamento das contratações 103
Quadro 19:Mapa de Riscos 106
Quadro 20: Matriz de Riscos 108
ABNT | ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE NORMAS TÉCNICAS |
ARP | ATA DE REGISTRO DE PREÇO |
COGEAD | COORDENAÇÃO GERAL DE ADMINISTRAÇÃO DA FIOCRUZ |
COSO | COMMITTEE OF SPONSORING ORGANIZATIONS |
CSEGSF | CENTRO DE SAÚDE ESCOLA GERMANO XXXXXX XXXXX |
ENSP | ESCOLA NACIONAL DE SAÚDE PÚBLICA |
FIOCRUZ | FUNDAÇÃO XXXXXXX XXXX |
GESCON | GESTÃO DE CONTRATOS DA ENSP |
IN 01/2018 | INSTRUÇÃO NORMATIVA Xx 00, XX 00 XX XXXXX XX 0000 |
XX 02/2008 | INSTRUÇÃO NORMATIVA Xx 00, XX 00 XX XXXXX XX 0000 |
XX 04/2014 | INSTRUÇÃO NORMATIVA Xx 00, XX 00 XX XXXXXXXX XX 0000 |
XX 05/2017 | INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 05, DE 26 DE MAIO DE 2017 |
IMR | INSTRUMENTO DE MEDIÇÃO DE RESULTADOS |
ISO | INTERNATIONAL ORGANIZATION FOR STANDARDIZATION |
PEI | PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO INSTITUCIONAL |
PES | PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO SITUACIONAL |
PGC | PLANEJAMENTO E GERENCIAMENTO DAS CONTRATAÇÕES |
RCO | REQUISIÇÃO DE COMPRAS |
SEINFRA | SERVIÇO DE INFRAESTRUTURA DA ENSP |
MP | MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, DESENVOLVIMENTO E GESTÃO |
MPOG | MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO |
SECOM | SETOR DE COMPRAS DA ENSP |
SEGES | SECRETARIA DE GESTÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO |
SEPLAN | SERVIÇO DE PLANEJAMENTO |
SIAD | SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRAÇÃO |
SGC | SERVIÇO DE GESTÃO DE CONTRATOS DA ENSP |
SGS | SERVIÇO DE GESTÃO DE SUSTENTABILIDADE |
SLTI | SECRETARIA DE LOGÍSTICA E TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO |
SRP | SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS |
TCU | TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO |
TI | TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO |
TR/PB | TERMO DE REFERÊNCIA E PROJETO BÁSICO |
VDDIG | VICE DIREÇÃO DE DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL E GESTÃO DA ENSP |
2. REFERENCIAL TEÓRICO E NORMATIVO 22
2.1. Planejamento: CONCEITO E DEFINIÇÕES 22
2.2. Planejamento de Contratações 32
2.2.1. Estratégias para implementação do planejamento das contratações 36
2.2.1. Os processos internos como instrumento para o planejamento das contratações 41
2.2.2. A Estrutura como alicerce para implementação do planejamento das contratações
.................................................................................................................................................. 43
2.3. Instrução normativa nº 05 de 26 de maio de 2017 – in 05/2017 45
2.3.1. Estudos preliminares 53
2.3.2. Gerenciamento de riscos 54
2.3.3. Termo de referência ou projeto básico 64
2.3.4. Outras considerações importantes 70
3.1. Análise bibliográfica, documental e escolhas metodológicas 74
3.2. Diagnóstico da situação atual da ENSP 77
3.3. Análise das lacunas entre as diretrizes da IN 05/2017 e o diagnóstico da situação atual da ENSP 78
3.4. Proposição de um processo de sistematização de planejamento de contratações 78
4.1. Diagnóstico da situação atual das contratações na Escola Nacional de Saúde Pública
4.2. Análise das lacunas entre as diretrizes da IN 05/2017 e a situação atual verificada na ENSP 91
4.3. Proposição de um processo sistematizado de planejamento para implementação na ENSP 92
4.3.3. Estratégias de Implementação 102
4.3.3.1. Mapa e Matriz de riscos 105
5. CONCLUSÃO 109
6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 116
APÊNDICE I – Relação dos contratos entre 2010 e 2018 128
ANEXO 1 – Formulário para contratação de serviços na ENSP 139
APÊNDICE II – Processo de Compras da ENSP 143
APÊNDICE III – AVALIAÇÃO DE RISCOS PARA A ENSP 144
APÊNDICE IV – TRATAMENTO DOS RISCOS 146
I. INTRODUÇÃO
O principal objetivo das instituições públicas é prestar serviços à população. O serviço público tem, portanto, o desafio de prestá-los com o uso adequado dos recursos, com qualida- de, de forma hábil e nos prazos devidos, com comprometimento e atenção ao seu principal cliente, o cidadão. Para enfrentar tais desafios, os governos têm implementado ao longo dos anos diversas adequações à legislação, de modo a criar mecanismos para que os gestores pos- sam executar as suas atividades com melhor qualidade, segurança e rapidez.
É neste contexto que se inserem as contratações públicas, que são a forma como o Esta- do atende a uma determinada necessidade ou demanda por meio da contratação de uma em- presa terceirizada em razão da melhor relação custo-benefício (XXXXXX, 2012).
Assim, a necessidade do uso racional de recursos faz com que as contratações sejam vistas de forma estratégica pelos gestores públicos, deixando de ser uma atividade meramente administrativa. Estas contratações vêm exercendo um papel fundamental na implementação das políticas públicas, no fomento às inovações tecnológicas, na transparência dos gastos pú- blicos e no controle social (BRASIL, 2017).
Segundo Xxxxxx Xxxx e Xxxxxxx (2015), devido ao Estado possuir uma forte presença na economia como contratante de obras, serviços e bens, e como concedente de empreendimen- tos de infraestrutura, as contratações públicas se tornaram um dos principais processos da administração pública. Sendo assim, faz-se necessária uma análise mais aprofundada de seus aspectos mais importantes, em particular sobre a necessidade destas estarem de acordo com a legislação vigente.
Neste sentido, a fim de utilizar todo o potencial que as contratações públicas oferecem, é necessário organizar, de forma clara e objetiva, as inúmeras iniciativas do governo, articu- lando esforços com o objetivo de promover uma maior racionalização do uso dos recursos públicos, visto que estes são a principal fonte financeira utilizada para as contratações (XXXXXX, 2012).
Deste modo, faz-se necessária a estruturação de procedimentos formais definidos le- galmente, pois, o processo de contratação pública justifica-se não só em razão de a Adminis- tração ter de satisfazer uma necessidade específica, como também de atender outros valores jurídicos definidos pela própria Constituição Federal (MENDES, 2012).
No Brasil, visando a padronização das práticas relacionadas à contratação de serviços entre os órgãos do Poder Executivo Federal, foi publicada, pelo Ministério do Planejamento,
Desenvolvimento e Gestão (MP) em 26 de maio de 2017, a Instrução Normativa n. 05 (IN 05/2017).
Esta Instrução Normativa, objeto de análise do presente estudo, dispõe sobre as regras e diretrizes do procedimento de contratação de serviços sob o regime de execução indireta no âmbito da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional.
Segundo o artigo 15 da referida Instrução Normativa (IN 05/2017):
“Os serviços prestados de forma contínua são aqueles que, pela sua essencia- lidade, têm como objetivo atender à necessidade pública de forma permanen- te e contínua, por mais de um exercício financeiro, de forma que a integrida- de do patrimônio público ou o funcionamento das atividades finalísticas do órgão ou entidade sejam assegurados e que sua interrupção possa comprome- ter a prestação de um serviço público ou o cumprimento da missão instituci- onal” (BRASIL, 2017, art.15).
Destarte, o art. 17 da IN 05/2017 dispõe que caso a execução contratual preveja serviços com regime de mão de obra com dedicação exclusiva, os empregados da contratada são alo- cados para trabalhar continuamente nas dependências do órgão, sem compartilhamento de recursos humanos e materiais com outra contratação. Desta forma, a execução dos serviços segue uma rotina específica estabelecida e supervisionada pelo órgão público.
Com base nos dados do último relatório anual de gestão da ENSP, pode-se inferir que essas contratações são consideradas as mais importantes devido ao alto volume de recursos orçamentários (cerca de 68,16% do total das despesas empenhadas) e humanos empregados (cerca de 20,6% da mão de obra da Unidade) (ENSP, 2016).
É necessário ressaltar que é obrigação do gestor das contratações públicas estar atuali- zado e seguir as diretrizes da legislação em relação às contratações e, ao mesmo tempo, aten- der ao interesse público de forma a obter o melhor aproveitamento dos recursos disponíveis, uma vez que a forma do uso desses recursos está sob a apreciação constante dos órgãos de controle.
A Fundação Xxxxxxx Xxxx (Fiocruz), vinculada ao Ministério da Saúde, é a mais desta- cada instituição de ciência e tecnologia em saúde da América Latina e tem como conceitos que pautam a sua atuação a promoção da saúde e do desenvolvimento social, a geração e difu- são de conhecimento científico e tecnológico, além de ser um agente da cidadania (FIOCRUZ, 2018).
Assim, o presente trabalho aborda as orientações da IN 05/2017 e propõe um processo de planejamento das contratações de serviços da Escola Nacional de Saúde Pública (ENSP), que é uma das unidades técnico-científica da Fundação Xxxxxxx Xxxx (FIOCRUZ).
A ENSP tem como objetivo a capacitação e formação de recursos humanos para o SUS e para o sistema de ciência e tecnologia. Tem ainda como atividades relevantes a produção científica e tecnológica, a prestação de serviços de referência no campo da saúde pública, a participação em debates sobre políticas públicas de saúde e promoção de cursos para forma- ção de profissionais comprometidos com a transformação do contexto social brasileiro (ENSP, 2017).
Nos últimos anos, a ENSP vem apresentando uma grande expansão nas suas áreas fina- lísticas, com ampliação da quantidade de cursos de pós-graduação, do número de docentes, das linhas de pesquisa, além do atendimento ambulatorial ao público, por intermédio do Cen- tro de Saúde Escola Germano Sinval Faria (CSEGSF) (ENSP, 2017).
Nesse sentido, essa crescente expansão e autonomia administrativa (internamente relati- va à Fiocruz) vêm desafiando a direção e a área de gestão da ENSP a se adequarem a uma nova realidade, no sentido de implementar inovações organizacionais. O objetivo precípuo de tais inovações seria: aperfeiçoar os métodos, práticas e ferramentas de gestão dos processos e projetos institucionais, para torná-los mais eficientes, eficazes e efetivamente alinhados com os objetivos estratégicos da Fiocruz.
Vale salientar que as contratações de serviços na ENSP crescem em volume (número de contratações) e grau de complexidade (objetos mais complexos) em proporção semelhante à expansão institucional mencionada (ENSP, 2017).
Na ENSP, há uma percepção, devido à existência de diversos aditivos contratuais de va- lor e de contratos emergenciais, de uma carência da sistematização do planejamento como ponto central do sistema de contratação de serviços, representando um ponto crítico do pro- cesso de contratações e primordial para o bom funcionamento de todas as atividades da Uni- dade. Assim, é fundamental rever e reestruturar o fluxo de processos para atender à IN 05/2017, e priorizar as atividades de planejamento, por meio da análise prévia dos pedidos de contratações.
Segundo Junior (2009), considerando que diversos procedimentos licitatórios são exe- cutados em caráter de urgência, poderia se atribuir à falta de estudos preliminares adequados para se prever os possíveis problemas que venham a surgir. Segundo recomendações dos sis- temas de controle interno e externo, é extremamente importante que haja tempo hábil para a elaboração consistente de projetos básicos, termos de referência e atos convocatórios para o cumprimento satisfatório das demais fases.
Essas deficiências de planejamento, além de produzirem uma lentidão no processo da contratação e uma constante reincidência de pedidos de urgência, provocam impugnações aos
editais, representações junto ao Tribunal de Contas da União (TCU), que muitas vezes acabam determinando a suspensão da licitação, demandas judiciais que contestam o mérito das condi- ções estabelecidas, repetição do certame e atrasos nos projetos e atividades que têm no seu objetivo final o atendimento ao interesse público (JUNIOR, 2009).
Diante da exposição acima, este trabalho tem como objetivo propor um processo de pla- nejamento das contratações, alinhado à IN 05/2017, para o principal tipo de contratação reali- zada pela Unidade, que são as atividades continuadas, desempenhadas principalmente com serviços de mão de obra com dedicação exclusiva. Como exemplo destas atividades, atual- mente, na ENSP, existem os serviços de apoio administrativo e os serviços de infraestrutura da escola que são executados por trabalhadores terceirizados lotados em três contratos das empresas Espaço, Planejar e SM21.
1.1. OBJETIVOS
1.1.1. GERAL
▪ Propor um processo sistematizado de planejamento das contratações para o atendimento das recomendações da IN 05/2017, na ENSP.
1.1.2 ESPECÍFICOS
▪ Realizar um diagnóstico da situação atual das práticas de planejamento de contratações na ENSP.
▪ Realizar uma análise das lacunas entre as recomendações da IN 05/2017, e a situação atual verificada na ENSP.
1.2. JUSTIFICATIVA
A importância desta pesquisa decorre da necessidade de adequação das práticas de pla- nejamento das contratações da ENSP de modo que atendam às exigências da IN 05/2017.
Cabe ressaltar que várias normas inscritas nesta IN, bem como em suas antecessoras, decorrem de determinações ou recomendações proferidas pelo Tribunal de Contas da União (TCU). Sendo assim, essas normas possuem um caráter diferente de uma simples orientação emanada do Poder Executivo (ZYMLER, 2017).
Além disso, a redação das instruções normativas, em especial da IN 02/2008 e da IN 05/2017, foram inspiradas na experiência acumulada pelo Ministério do Planejamento, Orça-
mento e Gestão (MP), que registrou um conjunto de boas práticas que ao serem implementa- das podem aumentar a eficiência e a eficácia das contratações realizadas pelo poder público (ZYMLER, 2017).
A instrução normativa IN 05/2017 incorporou ao arcabouço jurídico importantes mu- danças nos procedimentos de contratações de serviços pela Administração Pública Federal, principalmente em relação às fases de planejamento da contratação e gestão contratual. Foram detalhados procedimentos, providências e o conteúdo de documentos utilizados pelos órgãos e entidades na realização dessas contratações. (SOUSA, 2017).
Com efeito, a IN 02/2008 consolidou parte da jurisprudência do TCU sobre o assunto, porém, sem acrescentar inovações importantes, principalmente no que se refere aos padrões de qualidade da contratação (ZYMLER, 2017).
É necessário ressaltar que, ainda que a terceirização de serviços continuados tenha tra- zido significativos ganhos na gestão pública, com redução de custos e aumento da eficiência na realização desses serviços, esses ganhos começaram a ter uma significativa redução em razão dos problemas decorrentes do cumprimento irregular dos contratos (ZYMLER, 2017).
Neste sentido, além das interrupções na prestação dos serviços – reflexo do cumprimen- to irregular dos contratos – a Administração também estava prejudicada de forma indireta, já que essas irregularidades poderiam impactar as finanças públicas em decorrência da respon- sabilização subsidiária pelas verbas trabalhistas não pagas pelas contratadas, conforme enun- ciado nº 331 do Tribunal Superior do Trabalho (TST).
Nesta perspectiva, um grupo de servidores do TCU, do MP, da Advocacia Geral da União (AGU), do Ministério da Previdência Social (MPS), do Ministério da Fazenda, do Tri- bunal de Contas do Estado de São Paulo (TCE/SP) e do Ministério Público Federal (MPF) fizeram um estudo com o objetivo de formular propostas de melhoria na contratação, gestão e término dos contratos de terceirização de serviços continuados na Administração Pública Fe- deral. O resultado deste estudo foi apreciado pelo TCU por meio do Acórdão n. 1.214/2013- Plenário, no qual foram endereçadas diferentes recomendações à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério Público (SLTI/MP) no intuito de aperfeiçoar os pro- cedimentos da IN 02/2008.
Conforme o trabalho de Xxxxx (2017), o exame dos julgados do TCU aponta que a mai- oria das falhas ou irregularidades verificadas em certames licitatórios decorre de problemas que ocorrem na fase interna da licitação (planejamento). São falhas de planejamento que im- pactam diretamente na execução dos contratos que foram pactuados.
Assim, desde a sua edição, a IN 02/2008 sofreu alterações em razão das inúmeras modi- ficações na legislação que trata de licitações públicas, bem como devido às mudanças de in- terpretações de seus dispositivos. Por isso, a sua redação não oferecia a melhor qualidade tex- tual, motivo pelo qual o Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão (MPOG)1 buscou equacionar seus dispositivos com a utilização de técnica legislativa adequada para propiciar maior coerência, compreensão e aplicabilidade (ZYMLER, 2017).
Outro fator importante que motivou a publicação da IN 05/2017 foi a edição da Portaria
n. 409, de 21 de dezembro de 2016, que dispõe sobre as garantias contratuais ao trabalhador na execução indireta de serviços e os limites à terceirização de atividades, no âmbito da Ad- ministração Pública Federal direta, autárquica e fundacional e das empresas estatais federais controladas pela União.
Deste modo, a nova IN 05/2017 teve como referência, também, o Acórdão n. 2622/2015-TCU-Plenário, que pretendeu sistematizar informações sobre o estágio da gover- nança e da gestão das aquisições em amostra de organizações na Administração Pública Fede- ral. Esse julgado propôs várias medidas para o aperfeiçoamento da governança e da gestão das contratações realizadas pela Administração Pública Federal, das quais merece destaque a constatação da existência de problemas na metodologia para contratação de serviços, princi- palmente daqueles que envolvem a contratação de serviços sob o regime de dedicação exclu- siva (ZYMLER, 2017).
Além disso, outras importantes colaborações para a construção do texto da IN 05/2017, originaram-se de consulta pública realizada pelo Ministério Público, que resultou na apresen- tação de mais de 800 contribuições por parte da sociedade, de empresas, de servidores e de órgão de controle (ZYMLER, 2017).
Assim, a IN 05/2017 inovou nos aspectos inerentes à contratação de serviços no âmbito da Administração Pública Direta, Autárquica e Fundacional, ao estabelecer uma nova maneira de iniciar contratações no âmbito dos órgãos ou entidades, focando no resultado e adequando- se às regras mais modernas no âmbito das contratações públicas, em plena consonância com as recomendações e diretrizes das cortes de contas. (SILVA, 2017).
A ENSP, como os demais órgãos da Administração Pública Federal, enfrenta um cená- rio de racionalização de gastos, em função da restrição orçamentária imposta pelo governo
1 Em 30 de julho de 1999, com a Medida Provisória nº 1.911-8, o MOG recebeu o nome de Ministério do Plane- jamento, Orçamento e Gestão (MPOG), que foi alterado, a partir 12 de maio de 2016, para Ministério do Plane- jamento, Desenvolvimento e Gestão (MP) com a Medida Provisória nº 726 (BRASIL, 2018b).
para ajuste fiscal que afeta as instituições públicas de ciência, tecnologia e inovação da qual a Fiocruz faz parte (FIOCRUZ, 2018).
Neste sentido, faz-se necessário buscar a operacionalização de uma gestão estratégica e inovadora, o que inclui a gestão da contratação de serviços da Unidade. Assim, a ENSP, como uma unidade técnico-científica da Fiocruz precisa estar alinhada e inserida nesse cená- rio, buscando aperfeiçoar suas práticas de gestão.
É importante ressaltar que a ENSP, assim como todas as unidades da Fiocruz, deve se- guir as diretrizes estabelecidas nos Planos Quadrienais, que são um importante instrumento de planejamento para cumprimento da Agenda Estratégica da Fundação. Para isso, a unidade deve desenvolver e implementar novas práticas de gestão que tragam novos caminhos de for- talecimento da integração e da colaboração e que estejam alinhadas às macrodiretrizes de ino- vação.
De acordo com o último Plano Quadrienal (2014):
“Inovação na gestão pública é o conjunto de ações gerenciais que introdu- zam ganhos substantivos na administração pública, baseado nos princípios da gestão pública com foco em resultados, orientada para a prestação de ser- viços de qualidade que atendam às demandas da sociedade e que valorizem o processo de melhoria contínua organizacional, valorizando o estímulo à cria- tividade na realização do trabalho em ambientes de aprendizagem” (FIOCRUZ, 2014, p.53).
Nesse contexto, esta proposta de estudo justifica-se pela busca do alinhamento com o Plano Quadrienal (2014) e com a legislação atual, obtendo por consequência o aprimoramento na gestão das contratações de serviços da Unidade. Atualmente, a ENSP não conta com um setor de planejamento destinado a auxiliar o setor de compras. Além disso, o planejamento das contratações é feito basicamente pelo requisitante, que não possui uma visão holística das demandas da Unidade.
Outro importante documento norteador deste trabalho é o documento de referência do último Congresso Interno realizado na Fiocruz em dezembro de 2017. Esse documento ressal- ta a atual crise econômica e política, o que tem imposto à Fiocruz uma nova realidade e colo- cado desafios importantes à instituição. Os efeitos dessa crise já se fazem sentir na instituição, incluindo significativas restrições orçamentárias, redução de quadro de pessoal em função de aposentadorias que não serão preenchidos rapidamente por novos servidores e retração dos investimentos fundamentais para o futuro (FIOCRUZ, 2018).
Diante deste cenário, conforme as diretrizes do documento do Congresso Interno, de- ve-se voltar para os processos internos e buscar maior eficiência e controle de riscos em suas ações e estratégias, com vistas a garantir sustentabilidade e segurança no desenvolvimento de
sua missão. Este direcionamento vai ao encontro do objetivo deste trabalho que é propor aper- feiçoamentos nos fluxos de contratações na Escola Nacional de Saúde Pública (FIOCRUZ, 2018).
Apesar da proposta deste trabalho estar ligada à ENSP, é importante considerar tam- bém a questão da integração institucional, pois trata-se de uma forma de combater a fragmen- tação decorrente da existência de um modelo de governança fortemente descentralizado na Fiocruz.
Para isso, este trabalho está alinhado à questão apresentada na Tese 8 do Congresso In- terno, em que se busca reestruturar o sistema de controle interno e de gestão de risco e institu- ir um modelo de gerenciamento a partir de plataformas colaborativas.
Por fim, dentre as Diretrizes Político-Institucionais da Fiocruz da Tese 8 que têm ali- nhamento com a proposta deste trabalho, está a ampliação e o fortalecimento de estratégias de desenvolvimento de ações em rede, envolvendo múltiplas unidades em torno de ações conjun- tas voltadas para a solução de problemas e superação de desafios nas diversas áreas de atua- ção da Fiocruz, com fortalecimento da capacidade coordenadora das estruturas centrais e re- dução de ações executivas diretas, e com maior responsabilização das unidades.
Nesta perspectiva, a fim de ratificar a importância do tema, foi feita uma pesquisa no si- te do TCU, colocando no filtro os acórdãos sobre planejamento das contratações, sendo en- contrados 180 resultados, sendo 16 destes somente de 2017. Isso demonstra as diversas orien- tações do Tribunal para resoluções de problemas ligados às contratações públicas (BRASIL, 2018).
Portanto, a justificativa do estudo pode ser pautada por diversas orientações contidas nos Acórdãos do TCU como o de n. 1793-2011 e o de n. 10291-2017. Esses acórdãos ratifi- cam a necessidade de implementação das práticas de planejamento de contratações para aten- der as exigências da IN 05/2017. Os principais problemas, descritos nestes acórdãos, que po- dem ser evitados ou minimizados são: as contratações emergenciais por inércia do servidor, infundadas dispensas ou inexigibilidades de licitação, aditivos contratuais de valor firmados em prazo exíguo, exposição indesejada do administrador na corte do TCU, atrasos na entrega de obras, bens e serviços necessários ao suporte da atividade meio e pleno desenvolvimento da atividade fim, comprometendo assim o cronograma dos projetos e atividades que visam ao atendimento da necessidade pública.
2. REFERENCIAL TEÓRICO E NORMATIVO
Esse Capítulo está estruturado em quatro seções que discorrem sobre os aspectos con- ceituais que servem como a base teórica de elaboração deste trabalho. A primeira Seção apre- senta os conceitos e definições de planejamento. Em seguida, a segunda Seção apresenta os aspectos conceituais de planejamento das contratações. A terceira Seção discute as diretrizes da Instrução Normativa n. 05 do MP, de 2017, em especial, aquelas que são relacionadas à fase de planejamento das contratações. A última Seção aborda as novidades trazidas pela IN 05/2017 e os aspectos conceituais das contratações de serviço do tipo continuado principal- mente com mão de obra de dedicação exclusiva, que delimitam este estudo e são o foco deste trabalho.
2.1. PLANEJAMENTO: CONCEITO E DEFINIÇÕES
O conceito de planejamento é tão antigo quanto a história. A construção das pirâmides egípcias não teria se concretizado sem que fossem elaborados complicados planos e projetos, e sem que os responsáveis não tivessem pensado na alimentação de milhares de trabalhadores, escravos e soldados, assim como planejado o transporte dos enormes blocos de granito, na região sul do Egito (FARIA, 1994).
Neste sentido, ao se buscar uma definição para planejamento, vale sempre lembrar a cé- lebre frase de Xxxxxxx (1962, p. 131), “planejamento não diz respeito a decisões futuras, mas às implicações futuras de decisões presentes”, ou seja, um dos problemas enfrentados pelos gestores, responsáveis pelas decisões estratégicas, não é o que a empresa faz no futuro, mas sim o que deve fazer hoje para minimizar o impacto que as incertezas do futuro podem causar. Assim, o ato de planejamento consiste na definição de objetivos e metas, em momento anterior à implementação de uma ação de governança. Um projeto ou uma ação bem planeja- da tenderá a apresentar um resultado muito mais eficiente, com menor desperdício de tempo e de recursos físicos e financeiros e com menor probabilidade de surpresas ou incertezas, consi-
derando a gestão dos riscos (CHAVES, 2017).
Decenzo e Xxxxxxx (2004) sustentam que planejamento envolve a definição dos objeti- vos ou metas da instituição, a determinação de uma estratégia geral para atingir esses objeti- vos e o desenvolvimento de uma hierarquia abrangente de planos para integrar e coordenar as atividades. Desta forma, o planejamento diz respeito, portanto, ao fim (o que deve ser feito) assim como aos meios (como deve ser feito).
Assim, o planejamento pode ser compreendido como tudo aquilo que é estruturado an- tes da ação a ser realizada, isto é, uma forma racional de organizar os meios para alcançar as metas e objetivos almejados. Nesta visão racional surge uma definição de planejamento como uma intervenção na atual realidade a partir de um modelo projetado da situação ideal a ser atingida no futuro. Desta forma, o controle do futuro da organização por meio de análise raci- onal é consequência de um processo integrado de decisões que formaliza e explicita a estraté- gia adotada (XXXXXX, 1976; XXXXX, 1982; XXXXXXXXX, 1994).
Enquanto ferramenta corporativa, o planejamento é um meio que define um futuro dese- jado pela organização, isto é, uma projeção de um cenário onde o órgão ou entidade gostaria de estar e quando o mesmo almeja atingir esse estado. Para que isso seja possível é necessário implementar um processo de avaliação e tomada de decisão, antes da realização da ação, com o objetivo de tornar mais provável alcançar o estado no futuro desejado (ACKOFF, 1976).
Nesta perspectiva, Xxxxxxxxx (2007), apresenta o planejamento como uma das quatro macrofunções da gestão em que abrange as decisões sobre objetivos, ações futuras e recursos necessários para realizar objetivos.
A macrofunção Planejamento divide-se em três níveis: Estratégico, Tático e Operacio- nal. A Figura 1 apresenta uma representação gráfica dos níveis dos planejamentos na visão de Daft (1999), no formato de pirâmide, em que fica evidente a necessidade de interações entre os tipos de planejamento nos diversos níveis organizacionais.
Figura 1: Níveis dos Planejamentos das Organizações
Planejamento Estratégico
Alta Administração
( toda a Organização)
Planejamento Tático Administração de Nível Médio (principais divisões, funções)
Planejamento Operacional Administração de Nível mais Baixo ( departamentos, indivíduos)
Fonte: Elaborado pelo autor adaptado de Xxxx (1999, p.127).
De forma a complementar as informações da Figura 1, o Quadro 1 explica, resumida- mente, os tipos de planejamento.
Quadro 1: Tipos de Planejamento
Planejamento Estratégico | Processo gerencial que explora as questões principais da organização, observando a análise do ambiente externo e interno, estabelecendo um rumo amplo e generali- zado para a organização. De forma geral, o planejamento estratégico possui um horizonte de tempo longo e sua concepção é responsabilidade dos níveis mais altos da empresa, embora a participação de outros níveis seja fundamental para que o plano se torne harmônico com a realidade da organização e, ainda, para que este envolvimento diminua a resistência à sua implantação. |
Planejamento Tático | Presume um período mais curto que o planejamento estratégico e seu objetivo é observar mais especificamente determinadas áreas específicas de resultado, como principais divisões, funções empresariais etc. O processo do planejamento tático realiza-se dentro da estrutura do plano estratégico e se desenvolve em um nível organizacional inferior. |
Planejamento operacional | Apresenta como consequência a utilização de cronogramas, tarefas específicas e alvos mensuráveis, envolvendo gerentes de cada unidade onde são desenvolvidos os planos. Seu horizonte de tempo é mais curto que o do planejamento tático, po- dendo ser mensal, semanal ou até mesmo diário. |
Fonte: Elaborado pelo autor adaptado de Xxxx (1999, p.127).
Neste sentido, Xxxxxx (1976), também conceitua que o planejamento pode ser decom- posto em três níveis: estratégico, tático e operacional. O planejamento no nível estratégico abrange a formulação de um plano de visão geral para a organização com o objetivo de atingir o crescimento no longo prazo. Já o planejamento tático é a decomposição dos objetivos estra- tégicos em orientações mais detalhadas, com foco na eficiência, para cada departamento, no horizonte temporal de médio prazo. Finalmente, o planejamento operacional visa a melhoria no curto prazo por meio do aperfeiçoamento de ações rotineiras.
Nesta perspectiva, Ansoff (1990) afirma que o planejamento estratégico é um processo analítico com o objetivo de tomar as decisões estratégicas ótimas, ou seja, é um processo que orienta a escolha do que se deve fazer, tendo como base as variáveis empresariais, econômicas e tecnológicas.
Já Drucker (1998) ressalta que o planejamento estratégico é realizado a partir da organi- zação das atividades necessárias para a execução das decisões, reunindo a maior quantidade de informação disponível. Ainda para o mesmo autor, o planejamento estratégico esquematiza o agir agora com a finalidade de produzir um futuro desejado, na qual cada decisão tem um risco associado. Sendo assim, se a realimentação do processo ocorrer de forma organizada e
sistematizada, isso permitirá medir o impacto dos resultados das decisões e, desta forma, re- duzir os riscos envolvidos.
Por sua vez, para Xxxxxx (2004) o planejamento estratégico é construído a partir de um esforço disciplinado para a produção de decisões e ações que modelem e guiem a razão de ser da organização, o que ela faz e por que o faz. Desta forma, o autor conclui que o objetivo principal do planejamento estratégico é o desenvolvimento de um pensamento estratégico que resulte em uma criação de valor para o cliente ou consumidor final e no caso de organizações públicas criar valor público, ou seja, aumentar a qualidade de vida e a felicidade para todos.
Desta forma, vale a pena ressaltar que o planejamento organizacional não se sintetiza somente no processo de planejamento estratégico e pode ser conceituado como o conjunto das atividades de planejamento que se articulam a todos os níveis da empresa. É no nível estraté- gico que ocorre o planejamento estratégico da organização e deve orientar as atividades de planejamento nos demais níveis hierárquicos, ou seja, conforme a leitura do Quadro 1, nos níveis de planejamento tático e operacional (FERREIRA et al., 1997).
Assim, as práticas administrativas exigem dos gestores uma postura orientada por um novo paradigma da gestão, fundamentado no pensamento estratégico. Nesse sentido, as orga- nizações precisam coordenar suas atividades de modo integrado, considerando o futuro e, desse modo, preparando-se para o inevitável. Além disso, é extremamente importante ter op- ções frente ao indesejável, controlar o controlável e ter racionalidade por meio da adoção de procedimentos formalizados, padronizados e sistemáticos de forma a exercer o controle (MINTZBERG, 1994).
A partir dos conceitos acima, como forma de complementação, é importante o entendi- mento do conceito de gestão estratégica que é uma forma de se pensar a gestão das organiza- ções pelo pensamento estratégico que se caracteriza como um processo de ação gerencial que se pretende assegurar à organização senso de direção, continuidade em médio e longo prazo, sem prejuízo de sua flexibilidade e agilidade nas ações rotineiras (ZIMMERMAN, 2014).
Vale salientar que a opção por um modelo de gestão com essa proposta vai produzir efeitos sobre todas as funções gerenciais da organização e, em especial, sobre o planejamento. Dentro desta perspectiva deve-se considerar o planejamento estratégico como uma parte da gestão estratégica que, para as organizações, representa uma ação orientada por resultados com o foco no bom atendimento, maior flexibilidade e agilidade na tomada de decisão nos diversos níveis da organização, além de tornar uma organização capacitada para enfrentar os novos desafios. O pensamento estratégico e a gestão estratégica têm sido as respostas que se
mostraram mais adequadas para o novo perfil de gestão pública que a sociedade demanda atualmente (ZIMMERMAN, 2014).
Já para Lobato (2000), o planejamento estratégico é um processo dinâmico que é reali- zado por meio de interações proativas, nas quais são definidas as trajetórias que a empresa deverá seguir, considerando a análise de seu ambiente e em consonância com a sua razão de existir, com a finalidade de construir o seu futuro almejado.
Neste sentido, para Xxxxxxxxx (1987), as organizações, caso pretendam gerenciar o seu futuro, devem estudar e compreender o seu passado, pois, por meio do conhecimento dos pa- drões anteriores, é que essas organizações serão capazes de desenvolver suas capacidades e seus potenciais. Desta forma, o processo de planejamento estratégico envolve uma análise do passado, do presente e uma projeção de um cenário possível no futuro da organização.
Nesta mesma linha de raciocínio, Xxxxx (1998) afirma que o ato de planejar está ligado à ideia de preparação e tentativa de controle do futuro a partir do presente por meio de uma reflexão sistemática sobre a realidade atual e de quais objetivos devem ser atingidos.
Já para Zimmerman (2014), o planejamento estratégico é fundamental para a gestão es- tratégica da organização, e se orienta por um conjunto de princípios metodológicos que dire- cionam as atividades dos gestores e técnicos envolvidos.
Para esse mesmo autor, que apresenta uma abordagem diferenciada do tema de plane- jamento estratégico, os princípios são assim definidos: 1) Foco no problema; esse princípio pressupõe uma análise exaustiva do problema em suas várias dimensões, causas, consequên- cias e análise dos atores envolvidos direta ou indiretamente; 2) Fixa os objetivos como apos- tas ou propostas e não como rígidos preceitos normativos; 3) Articula planejamento e ação, considerando que o planejamento se completa na ação e constitui uma atividade em perma- nente processo de elaboração; 4) O monitoramento e a avaliação constituem, nesse contexto, instrumentos indispensáveis para dar viabilidade ao plano; e 5) Considera o planejamento como um processo dividido em fases – estratégica, tática e operacional – que interagem entre si e se repetem continuamente e não como um conjunto de fases estanques que se sucedem cronologicamente.
Seguindo esse raciocínio, o planejamento estratégico-situacional (PES) de Xxxxxx Xx- xxx, também pode ser considerado um enfoque por problemas. Matus dá prioridade aos pro- blemas de condução e governabilidade e procura instrumentalizar a condução de governo de- senvolvendo os conceitos de ator, de problema, de acumulação e desacumulação de poder (categoria ampla que inclui recursos políticos, de mobilização, de conhecimento, além dos econômicos) por meio de sua Teoria da Produção Social que procura compreender os proble-
mas para além dos fenômenos visíveis e estudar suas causas em três níveis articulados (fatos, acumulações e regras básicas). Nesse contexto, vários atores interagem situados numa reali- dade social que os condiciona ativamente (RIVERA, 2012).
Matus (1993) classifica os problemas em bem estruturados, alvos de uma resposta mais estruturada, protocolar ou normativa; e os mal ou semiestruturados, alvos de reflexão estraté- gica.
O modelo de processamento de problemas e soluções representa a sua proposta de pla- nejamento estratégico. Apoiado nas teorias da situação, da produção social e da ação interati- va, Matus constrói um protocolo de processamento de problemas que supõe quatro momentos distintos, porém integrados: explicativo (análise da situação inicial que inclui a identificação, descrição e análise dos problemas e oportunidades de ação do ator situado), normativo (elabo- ração da situação objetivo, construída a partir da decisão acerca de como se utilizar o tempo político disponível para enfrentar o problema e definir as operações que serão realizadas), estratégico (análise da viabilidade de cada uma das operações propostas) e tático-operacional (gestão do plano, em relação às execuções das ações, ao monitoramento e avaliação das ope- rações que o compõe) (RIVERA, 2012).
Nesta perspectiva, o conceito de planejamento refere-se a um cálculo relativo à ação, que incorpora aspectos da gerência organizacional e que dá ênfase ao momento tático- operacional ou planejamento da conjuntura. Desta forma, planejamento e gestão se articulam de forma dinâmica (RIVERA, 2012).
Para o mesmo autor, o momento tático-operacional resulta num processo de organização da gestão, através do desenvolvimento de diversos sistemas a comporem em conjunto um sistema de direção estratégica de uma organização ou macro-organização. Esse sistema de direção estratégica se expressa em um Triângulo de Ferro formado por três subsistemas, con- forme a descrição da Figura 2.
A agenda do Dirigente deve se preocupar somente com os problemas e questões mais importantes e delegar as demais, ou seja, prioriza as questões estratégicas. Já as questões de rotina devem ser tratadas de forma diferenciada, de modo que as urgências/emergências não ocupem a maior parte do tempo dos dirigentes. A agenda administra os dois recursos mais escassos: tempo e foco de atenção.
Já o Sistema de Gerência por Operações está relacionado com as operações e ações rea- lizadas. Nesse sistema é criada a base para uma oferta prática, criativa e descentralizada da ação e planejamento ou, caso contrário, pode contribuir para a condução rotineira e medíocre da ação diária.
Figura 2: Triângulo de Ferro de Matus
Conformação da Agenda do Dirigente
Cobrança e Prestação de Contas
Gerência por Operações
Fonte: Adiós Señor Presidente. Caracas, Pomaire/Ensayos, 1987.
E finalmente o sistema de petição e prestação de contas é onde se cria a demanda do planejamento, pois não há demanda de planejamento se não há demanda de avaliação. A preo- cupação é com a prestação de contas de cada atividade presente no plano e para que se efeti- ve, deve existir alguém para cobrar os respectivos responsáveis pelas operações e ações do plano.
Neste sentido, é importante salientar o conceito de Nova Gestão Pública, pois o mesmo traz uma importante correlação entre planejamento e contratos. Esse conceito tem como obje- tivo aumentar a capacidade institucional e se baseia na proposta de separação das funções de financiamento, regulação e prestação de serviços e propõe três elementos básicos: a propositi- vidade, que visa assegurar uma clareza da missão e dos objetivos; a responsabilização, que pretende aumentar a responsabilidade dos gerentes diante das necessidades e demandas dos usuários; e a performance, que implica em criar fortes incentivos para melhorar o desempenho institucional. Além disso, contém uma série de diretrizes como: separação de funções; descen- tralização; uso de contratos para aumentar a transparência; incentivo à escolha dos usuários; desenvolvimento de cartas de direitos dos usuários; utilização de incentivos positivos para o desempenho da produtividade ou de resultados; fortalecimento de mecanismos de feedback; e o estímulo a mecanismos indutores da competição e inovação (RIVERA, 2012).
A diretriz de separação de funções se apoia na realização de contratos de gestão. O con- trato pode ser definido como um acordo entre dois ou mais agentes econômicos por meio do qual eles se comprometem a assumir ou renunciar, a fazer ou não fazer determinadas coisas.
Ao estabelecer uma relação contratual rompe-se a lógica hierárquica e busca-se instituir uma relação dialógica pela via do contrato, uma norma negociada. Os contratos implicam a neces- sidade de autonomia do contratado para que este cumpra seus objetivos da melhor maneira, e buscam ainda dar maior consistência ao planejamento estratégico ao exigir maior empenho em atingir os produtos ou serviços contratados (XXXXXX, 2002).
Trosa (2001), reafirma a atualidade da metodologia de gestão por objetivos, mas propõe a necessidade de uma articulação entre os dois métodos: o dos cenários, que ajudaria a formu- lar a visão de uma organização ou realizar uma análise estratégica de prioridades para o futu- ro, e o de análise de problemas, que ajudaria a definir estratégias para enfrentá-los e, em se- guida, definir os objetivos. A visão e os objetivos seriam complementares e deveriam expres- sar também o gerenciamento do cotidiano. Esse gerenciamento, como meio de organização de recursos e de acompanhamento de resultados, não substitui a análise estratégica de prioridades para o futuro.
Assim, Rivera (2012) destaca que apesar das consideração de Trosa, a proposta de pla- nejamento da gestão pública deve ser situada no meio do caminho entre o normativo e o estra- tégico, pois não é possível identificar na proposta instrumental de análise de viabilidade polí- tica as ações dos planos, nem uma preocupação destacada como desempenho estratégico, na linha do Planejamento Estratégico Situacional (PES).
Ainda convém lembrar que o planejamento é concebido dentro desse arcabouço como parte de uma organização que aprende: o modelo não deveria ser nem de cima para baixo e nem de baixo para cima, mas difuso em todos os níveis (em rede); deveria manter os proce- dimentos e mecanismos de avaliação e retificação contínuos (o corte entre pensamento e ação tende a desaparecer em nome de uma aprendizagem contínua); o planejamento deveria se ca- racterizar pela flexibilidade. Os objetivos quantificados estariam ligados à reflexão qualitativa das causas do seu cumprimento ou não, de modo que em vez de serem considerados como normas rígidas, tais objetivos deveriam ser percebidos como fonte de diálogo, sendo esta a questão mais importante. Finalmente os sistemas convencionais de controle, baseados na po- sição hierárquica de controle de erros humanos e no princípio da externalidade, movem-se para o conceito de governança, no qual agregam o controle interno e o autocontrole. Esses elementos sugerem a elaboração dos planos de caráter participativo (RIVERA, 2012).
Mintzberg (2004) estabelece uma importante diferenciação entre estratégia e planeja- mento. A estratégia seria fruto de uma decisão da alta gerência a partir de um cálculo de sínte- se bom base na intuição, na experiência e na necessidade imediata da ação. O planejamento, como cálculo analítico, seria um desdobramento operacional da estratégia. Uribe (2014) alerta
para o perigo de se adotar uma concepção autoritária e centralizadora da estratégia, que se opõe a uma visão de planejamento comunicativo na qual a estratégia é baseada na negociação dos diversos atores envolvidos.
Segundo Xxxxxxxxx (2010), o planejamento estratégico tem sido largamente utilizado como uma abordagem à formulação de estratégia a ser adotada pelas organizações, ou seja, a estratégia tem que funcionar como um elemento norteador das ações do planejamento estraté- gico da organização.
O mesmo autor ressalta a importância de funções cruciais do planejamento, como as de comunicação e de controle de resultados e a de funções dos planejadores, dentre elas: a fun- ção de analistas estratégicos e de catalisadores da formação das estratégias e dos planos. No processo de aprendizagem, os planejadores teriam uma função importante (catalizadora), di- fundindo teorias, enfoques e métodos apropriados pelos agentes organizacionais e utilizados nos cálculos estratégicos e operacionais realizados no interior de processos de negociação e de tomada de decisão da assim chamada gestão do cotidiano, que redundam em estratégias emergentes. Este conceito é diferente de estratégia pretendida pela cúpula e ressalta a possibi- lidade da construção por meio de um processo participativo e real de formação de estratégia, não separada do operacional, que descreve o planejamento como instrumento de aprendiza- gem (RIVERA, 2012).
Neste sentido, as estratégias emergentes seriam padrões que surgem em determinados setores da organização, no processo de busca de soluções, e que se tornam modelos. Todavia, para que aconteça uma inflexão estratégica importante que ultrapasse o incrementalismo (to- mada de decisão que supõe a atribuição como prioridade em termos de importância para as demandas de vários setores de uma organização), a antecipação é fundamental especialmente em contextos de mudança veloz. O risco do incrementalismo (CREMADEZ, 1997) é a repeti- ção ou um deslocamento discreto da estratégia anterior devido à dificuldade de analisar estra- tegicamente as prioridades do futuro.
Nesta lógica, os tipos ideais de organizações de Mintzberg (2004) ajudam a pensar o contexto organizacional de instituições de saúde como a ENSP, onde há forte predominância da autonomia dos centros operadores em virtude de um saber especializado. Esse formato exige uma comunicação intensiva com a finalidade de prover formas de autoconhecimento e insumos para a formulação coletiva de uma visão estratégica. Pode-se identificar, nessa fun- damentação de um planejamento mais informal, exigente em comunicação e em reconheci- mento mútuo, elementos de proposta de uma organização que aprende. Essa forma assume o planejamento como instrumento de aprendizagem, e especificamente, o planejamento de ce-
nários como um diálogo que permite trazer à tona e discutir os modelos mentais que guiam as narrativas de futuro, facilitando a obtenção de entendimentos a partir dos pressupostos básicos da construção de futuros (RIVERA, 2012).
De forma a estabelecer um paralelo dos conceitos sobre os níveis organizacionais com as atividades de contratos na Administração Pública, Hsieh (2012) estabelece que grande parte do planejamento das atividades de administração contratual pode ser classificado no nível tático das organizações, visto que a função de administrar os contratos públicos (governamen- tais) pode ser entendida como parte de um conjunto de processos de suporte aos objetivos finalísticos de uma organização pública.
Destarte, vale salientar que se faz necessário inserir e alinhar o plano tático de adminis- tração de contratos ao planejamento estratégico institucional, o que proporcionará à função, sua incorporação ao conjunto de ferramentas de desenvolvimento das estratégias organizacio- nais, com o objetivo de entregar serviços públicos de maneira eficaz e transparente (XXXXXX E JOHNSTON, 2002).
Uma ação preponderante para esse processo de inserção envolve o comprometimento da alta direção da instituição e da direção da unidade no alinhamento do planejamento de admi- nistração de contratos com as necessidades atuais e futuras da organização (HSIEH, 2012).
Vale a pena salientar que não é admissível que o gestor público execute contratações e promova ações governamentais sem que tenha como parâmetro o planejamento adequado de tais ações, sob pena de se ver enquadrado na capitulação prevista no art. 10 da Lei nº 8.429/1992 – Lei de Improbidade Administrativa, localizado na Seção II que dispõe sobre os Atos de Improbidade Administrativa que causam Prejuízo ao Erário (BRASIL, 1992).
Neste sentido, além de ser uma obrigação contida na lei, o planejamento faz com que o gestor público verifique a melhor solução para a demanda surgida, ou seja, identifique quais são os serviços, metodologias e características técnicas mais adequadas à consecução do fim pretendido pela contratação. Além disso, possibilita antecipar possíveis problemas que pos- sam prejudicar ou mesmo inviabilizar o atingimento dos objetivos, propiciando o preparo an- tecipado de medidas que minimizem os danos causados decorrentes de má execução (CHAVES, 2017).
Vale a pena ressaltar, que os conceitos apresentados até aqui são possíveis de aplicação ao caso em estudo, pois embora o planejamento das contratações seja considerado um plane- jamento tático, no seu primeiro artigo a IN 05/2017, deixa claro a obrigação do alinhamento da contratação de serviços no âmbito da Administração Pública Federal com o planejamento
estratégico do órgão ou entidade e o mesmo irá direcionar as ações do planejamento tático da contratação.
Assim, a partir das referências apresentadas sobre a temática do planejamento, pode-se concluir ser extremamente importante que os gestores públicos se apropriem destes conceitos, com base nos diversos exemplos disponíveis na literatura para que haja o claro entendimento das diretrizes da IN 05/2017
O tema que será discutido na próxima Seção busca abordar a temática do caso concre- to objeto deste trabalho. Nesse sentido, é apresentado o conceito de planejamento de contrata- ções.
2.2. PLANEJAMENTO DE CONTRATAÇÕES
O planejamento nas contratações públicas tem como objetivo corrigir distorções, faci- litar a gestão, alterar condições indesejáveis para a Administração e assegurar a viabilização de propostas estratégicas, objetivos a serem atingidos e ações a serem trabalhadas. O planeja- mento é, com certeza, uma das macrofunções da administração indispensável ao gestor. Plane- jar a contratação de serviços é essencial, é o ponto de partida para uma gestão efetiva diante da máquina pública, onde a qualidade do planejamento ditará os rumos para uma boa ou má gestão (FERRAZ, 2017).
Neste sentido, Xxxxxx (2012, p.23) conceitua a contratação pública enquanto uma “rea- lidade jurídica ampla, que compreende o planejamento do que se quer contratar, a seleção da melhor proposta e por fim, a execução/gestão do contrato propriamente dito”.
Ainda segundo o mesmo autor, o processo de contratação pública:
“Processo de Contratação Pública é o conjunto de fases, etapas e atos estru- turados de forma lógica para permitir que a Administração, a partir da identi- ficação precisa da sua necessidade e demanda, possa definir com precisão o encargo desejado, minimizar seus riscos e selecionar, isonomicamente, se possível, a pessoa capaz de satisfazer a sua necessidade pela melhor relação benefício-custo” (XXXXXX, 2012, p.25).
Após conceituar o processo de contratação pública, Xxxxxx (2012) define as principais perspectivas da contratação pública:
▪ Existência de uma necessidade a ser satisfeita.
▪ Identificação de uma solução (objeto) capaz de satisfazer a necessidade.
▪ Seleção de uma pessoa com condições de viabilizar o objeto.
▪ Melhor equivalência entre o encargo (objeto) e remuneração a ser paga.
▪ Quadrinômio: Necessidade, Solução, Pessoa e Preço.
Ainda segundo Xxxxxx (2012), a divisão do processo de contratação pública em três diferentes fases (interna, externa e contratual) é didática e serve para facilitar a compreensão por parte do leitor, pois, tecnicamente o processo pode ser entendido como uma realidade una e indivisível.
Ainda convém lembrar que a estruturação do processo em fases e etapas está direta- mente relacionada à obtenção de propósitos e finalidades específicos. Portanto, a lógica que norteia a estruturação de cada uma das fases e suas respectivas etapas é viabilizar que tal pro- pósito específico seja atingido. A fase interna tem como finalidade especificar com detalhes o encargo e materializá-lo no edital, já para a fase externa a finalidade é encontrar a solução que atenda plenamente a necessidade da Administração e apresente a melhor relação custo- benefício entre o encargo e a remuneração (XXXXXX, 2012).
Destarte, para ser possível planejar as ações a fim de garantir a melhor utilização dos re- cursos públicos (físicos, financeiros, de pessoal) é absolutamente necessário que os agentes competentes, que se responsabilizarão pelo planejamento da contratação, tenham conhecimen- to de todas as etapas e fases do processo (CHAVES, 2017).
Sendo assim, considera-se a contratação como um processo composto pelas seguintes fases: uma fase interna e duas fases externas. A fase interna é representada pelo planejamento das contratações que terá como resultado o edital. A segunda fase é externa e representada pela seleção do fornecedor, por meio da licitação, que segundo a lei 8.666/93 dispõe que as obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões, permissões e loca- ções da Administração Pública, quando contratadas com terceiros, serão necessariamente pre- cedidas de licitação (BRASIL, 1993). A terceira e última fase é externa e trata da execução e gestão do contrato que foi concebido na licitação entre as partes. A Figura 3 apresenta as fases da Contratação Pública.
A partir das informações da Figura 3, Xxxxxx (2012, p.48) dispõe que: “A necessidade é o problema a ser resolvido, e o encargo/objeto é a solução para o problema. Reduzir a incerte- za do sucesso da contratação é um dos objetivos a ser perseguido e atingido por quem conduz o planejamento”.
Segundo Xxxxx (2015), entende-se que o planejamento é a antecipação do que vai acon- tecer na contratação pública. Ao se prever o caminho que será seguido, espera-se alcançar um melhor resultado em menor tempo, com o mínimo de gastos possível, compatibilizando meios e minimizando os riscos para a concretização da contratação da melhor forma possível.
Figura 3: Fases da Contratação Pública
Fase Interna
Fase Externa
Fase Externa
•Execução
•Cumprimento do Encargo e pagamento da remuneração.
•Seleção
•Apurar condições pessoais dos licitantes e identificar a melhor relação custo- benefício para a Administração.
•Planejamento
•Definir o modelo, fixar o Encargo (objeto), reduzir riscos e formalizar todas as condições.
Fonte: Elaborado pelo autor, com base em Mendes (2012, p. 87).
Ainda convém lembrar que no campo da Administração Pública, o planejamento é um princípio. No Decreto-Lei nº 200/1967, são princípios da Administração Pública: o planeja- mento, a coordenação, a descentralização, a delegação de competência e o controle. As ações de contratações estão relacionadas aos gastos públicos, assim, não se pode trazer desintegrado o planejamento das contratações com as respectivas despesas, e o plano dos contratos deve dar um maior subsídio para a elaboração dos orçamentos públicos, o qual incorpora as infor- mações anteriormente pensadas (BRASIL, 1967).
Para Xxxxxxx (2012), a maioria das deficiências da gestão pública brasileira podem ser atribuídas tanto às falhas no planejamento quanto à insuficiência de recursos humanos, mate- riais, tecnológicos e, mais ainda, à inadequação de estruturas organizacionais e processos de trabalho dos órgãos responsáveis pela contratação e execução de serviços públicos.
Ainda convém lembrar que o Tribunal de Contas da União (TCU) orienta durante a fa- se inicial da licitação, comumente chamada de interna, que a Administração corrija falhas porventura verificadas no procedimento, sem que seja necessário anular os atos praticados. Exemplos de eventuais falhas que podem ocorrer: inobservância de dispositivos legais, esta- belecimento de condições restritivas, ausência de informações necessárias, ou desconheci- mento de condições usuais do mercado (BRASIL, 2018).
Xxxxxxx Xxxxxx (2012), planejar é imaginar o encargo e colocar no papel (edital). Por conta disso, o planejamento é uma atividade difícil e exige muito dos responsáveis. Não basta, na fase contratual, exigir do contratado algo imaginado na cabeça do planejador, mas que não
constou no edital. Aliás, esse descompasso entre o que se quer e o que se define é fonte de muitos problemas que surgem apenas na fase de execução contratual.
Por isso, é fácil perceber que não há exagero na afirmação de que a fase interna é a mais importante, porém, o mais difícil, é entender por que ela é tratada com tanta displicência. É nela que surge a maior parte dos problemas, mas também é nela que se edifica um dos pilares da relação contratual. Dessa forma, o sucesso da contratação não pode depender da sorte de quem conduz a fase externa (licitação), mas da capacidade de quem a planeja (XXXXXX, 2012).
Além disso, o planejamento deve ter um caráter multidisciplinar, com representantes da área negocial demandante, das áreas responsáveis pela licitação e pela futura gestão do con- trato, bem como potenciais clientes. Essa construção coletiva deve proporcionar resultados e valerá o investimento de tempo (MEDEIROS, 2017).
Vale salientar que quando se sabe e se especifica com detalhes o que se quer na contra- tação de serviços, o mercado terá maior facilidade para precificar e a equipe envolvida em avaliar devido à dificuldade de comparação de preços, face à originalidade ou complexidade do objeto a ser licitado (MEDEIROS, 2017).
Neste sentido, é importante ressaltar que a utilização da terceirização de serviços co- mo estratégia de gestão deve receber um acompanhamento rigoroso em todo o processo, des- de a elaboração do planejamento da contratação até o processo de fiscalização da execução das atividades, com o propósito de prevenir ou minimizar os custos indesejados, sob a ótica da otimização dos recursos existentes (XX XXXXXXXX, 2000; SALLES, 2016).
É necessário ressaltar que é possível estabelecer uma correlação entre a eliminação ou minimização de custos indesejados no uso de serviços terceirizados com a melhoria da efici- ência existente no órgão público, determinada pela capacidade criativa, inovadora e gerencial do administrador público na utilização dos recursos existentes (CACHANOSKY, 2012; XXXXXX XX XXXX, 2004).
Assim, dois dos principais custos indesejados no uso da estratégia de terceirização de serviços, na fase de Planejamento da contratação são: 1) A equipe responsável pela etapa refe- rente aos estudos preliminares e elaboração do termo de referência utiliza metodologia inade- quada para a estimativa, precificação, mensuração ou definição do objeto em termos de quan- tidade, qualidade, periodicidade e tecnologia de execução, sem o correspondente monitora- mento que permita a correção mediante renegociação dos termos do contrato; 2) Falhas na redação do termo de referência/projeto básico, que podem determinar a execução dos serviços de forma diferente das necessidades da empresa contratante (SANTOS, 2013).
Neste sentido, além do planejamento, o acompanhamento e a fiscalização contratuais são indispensáveis para eliminar ou minimizar a eventual ocorrência de custos indesejados durante todo o processo de contratação, principalmente quanto à regularidade das obrigações previdenciárias, fiscais e trabalhistas (SANTOS, 2013).
Assim, a fiscalização da execução contratual é um instrumento fundamental para se ve- rificar o atingimento das metas e dos objetivos estabelecidos no planejamento. Além disso, é uma atividade obrigatória para todos os órgãos e entidades públicos, cujo fundamento encon- tra-se explicitado no Art. 67 da lei n. 8.666, de 1993, sendo que a execução do contrato deve- rá ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração especialmente de- signado (XX XXXXXXX, 2009).
Para aumentar a probabilidade de se obter sucesso na implementação de um processo de planejamento eficiente das contratações, há na literatura diversos autores que estabelecem importantes diretrizes que devem ser seguidas.
2.2.1. Estratégias para implementação do planejamento das contratações
Estratégias de implementação são uma forma de auxiliar os servidores da área de com- pras e contratos a encontrar um norte, um caminho, para o desenvolvimento de ações que pos- sam dar sustentação às suas atividades em um ambiente fortemente contaminado por uma burocracia racionalista e legalista, fortemente desconectada das principais necessidades da sociedade brasileira. Neste cenário de confronto, entre a proposta (modelo) de gestão e a rea- lidade administrativa é necessário utilizar diretrizes básicas que são encontradas na literatura atual (SANTOS, 2013).
Entre esses autores, está Marçal (2018) que realizou uma recente pesquisa na unidade da Fiocruz em Pernambuco em que foram feitas perguntas a um conjunto de vinte e um atores envolvidos diretamente no processo de contratação (o diretor, o vice-diretor, planejadores e fiscais de contratos) e indiretamente (gestores e outros colaboradores) sobre as condições ne- cessárias para implementar as diretrizes IN 05/2017. O motivo de apresentar o resultado desta pesquisa neste trabalho está nas semelhanças com os problemas e dificuldades enfrentadas na ENSP, além de ser uma unidade descentralizada da Fiocruz.
A Figura 4 apresenta o resultado da pergunta feita nesta pesquisa sobre quais são as condições necessárias para implementar as diretrizes da IN 05/2017.
Figura 4: Condições Necessárias para implementar as diretrizes da IN 05/2017
Fonte: Marçal (2018, p.109)
A maior parte dos entrevistados, com o percentual de 52% do total, colocou a capacita- ção em primeiro lugar; em segundo lugar, com 26%, aparece a preocupação com a necessida- de de aumentar o quadro de pessoal administrativo; em terceiro lugar, com 21%, aparece a importância da divulgação de como será a implementação da IN 05/2017; em quarto lugar, com 16%, aparece a importância de padronização de documentos e procedimentos internos; em quinto lugar, com 16% também, aparece o percentual de pessoas que não responderam à pesquisa; em sexto lugar , com 10%, está a identificação dos atores que vão participar da equipe de planejamento das contratações; em sétimo lugar, com 10% também, aparece a es- truturação do setor de contratos; em oitavo, com 5%, aparece a preocupação com a manuten- ção das ações de implementação ao longo do tempo; em nono, com 5% também, aparece a reestruturação da gestão; em décimo, com 5% também, está a necessidade de se criar um flu- xo; em décimo primeiro, também com 5%, aparece a divulgação na intranet das ações e os cursos e por último, com os mesmos 5%, ter uma comissão disponível que se possa recorrer em caso de dúvidas.
Ao analisar a Figura 4, a autora ressalta que a maior parte dos requisitos necessários pa- ra implementação, descritos pelos participantes da pesquisa, são condições internas, que po- dem ser solucionados pela própria instituição. Porém, existe a limitação da escassez de mão de obra administrativa, o que também é uma realidade da ENSP e torna a dificuldade da im-
plementação ainda maior. Todavia, a disseminação do conhecimento, a padronização de pro- cedimentos, manuais e formulários, o envolvimento dos gestores nas equipes de planejamento das contratações, o amadurecimento do planejamento na cultura da organização, o suporte da sistematização das informações e a definição dos fluxos com o auxílio da intranet podem co- laborar para minimizar o impacto do baixo quantitativo de pessoal (MARÇAL, 2018).
Neste sentido, Lima e D’Ascenzi (2013, p.106) descrevem como condições que influen- ciam no processo de implementação das diretrizes do planejamento de contratações: “disponi- bilidade e qualidade dos recursos humanos e materiais, estrutura e dinâmica das regras orga- nizacionais (formais e informais), fluxo e disponibilização de informações”.
Já a Figura 5 apresenta o resultado de outra pergunta feita na pesquisa de Xxxxxx (2018) que é sobre quais são principais variáveis que podem colaborar para a implementação das diretrizes de planejamento das contratações da IN 05/2017.
Figura 5: Variáveis que podem favorecer o processo de implementação
Fonte: Marçal (2018, p.111)
Na resposta desta pergunta aparece em primeiro lugar o percentual de 47% correspon- dente ao número de pessoas que não responderam à pesquisa; em segundo e terceiro lugar com 16%, estão os participantes que acreditam na necessidade de apoio da alta direção e o grau de importância e envolvimento da instituição com o tema; em quarto, quinto e sexto lu- gar aparecem empatados com 10%, o apoio dos fiscais de contrato e envolvimento de outros participantes na elaboração da política de planejamento da contratação; a necessidade de mais pessoas administrativas para darem suporte e o interesse da pessoa que está na Administração
ou de quem está diretamente envolvido; e por último, somente 5% dos entrevistados acredi- tam na necessidade de sistematizar, avaliação crítica do perfil do fiscal e uma maior divulga- ção da IN 05/2017.
É necessário ressaltar que a administração de contratos governamentais pode se consti- tuir, cada vez mais, como uma atividade capaz de se impor como um instrumento, que de forma sistemática, por meio de diretrizes claras de gestão, maximize o desempenho da ação governamental em múltiplos sentidos, além de minimizar os riscos que estão envolvidos nas contratações realizadas pelo Governo (SANTOS,2013).
O Quadro 2 apresenta um conjunto de diretrizes para o gerenciamento eficaz de contra- tos na administração pública que se encontra na literatura disponível. Neste Quadro estão a diretriz proposta, o protocolo da diretriz dividido em objetivo e viabilização (forma de im- plementação da diretriz) e os principais autores sobre o tema.
Assim, esse quadro lista as seguintes diretrizes: inserir e alinhar o plano tático de admi- nistração de contratos ao planejamento estratégico institucional; definir a macroestrutura dos tipos de contratos; estabelecer normas de gestão e fiscalização de contratos; definir os proces- sos, a organização e os relacionamentos da atividade de administração de contratos; gerir o processo de investimento na atividade de administração de contratos e informar normas e ob- jetivos da atividade de administração de contratos.
Pode-se concluir que as diretrizes sugeridas são procedimentos que buscam a celeridade e clareza no processo de contratações por meio do estabelecimento de normas, definição de processos e melhorias na estrutura da Unidade, além do melhor controle financeiro e orça- mentário, além disso, demonstram a importância do alinhamento do planejamento tático ao estratégico e são oriundas da revisão de literatura sobre o tema.
Nesta lógica, estas ações devem ser implementadas para se obter eficácia no planeja- mento das contratações e posteriormente na administração dos contratos. É necessário ressal- tar que a coluna da viabilização do Quadro 2 é fundamental para que as diretrizes traçadas sejam alcançadas e os preceitos desta coluna vão ao encontro das estratégias de implementa- ção da política de planejamento das contratações presentes na pesquisa de Xxxxxx (2018).
Estas diretrizes ressaltam, ainda mais, a importância da existência de processos inter- nos efetivos e de uma estrutura adequada e compatível com as atividades realizadas, de forma a auxiliar o alcance dos objetivos traçados pelo planejamento das contratações da IN 05/2017.
Quadro 2: Diretrizes de gerenciamento contratual
Diretriz Proposta | Protocolo da Diretriz | Principais Au- tores | |
Objetivo | Viabilização | ||
Inserir e alinhar o plano tático de administração de contratos ao plane- jamento estratégi- co institucional | Incorporar a atividade de administração de contratos no desenvolvimento de estraté- gias para entregar serviços públicos de maneira eficaz e transparente. | Comprometimento da Alta Di- reção e da Direção do Negócio no alinhamento do planejamento estratégico de administração de contratos com as necessidades atuais e futuras. | XXXXX, 2012 ; XXXXXX E XXXXXXXX, 2002 |
Definir a macroes- trutura dos tipos de contratos. | Ter celeridade no atendimento aos requisitos dos diversos tipos de contratos, com confi- abilidade, consistência e ali- nhamento com o marco legal vigente e o negócio da organi- zação. | Estabelecimento preciso do conjunto de elementos informa- cionais e dados componentes da estrutura dos contratos. | XXXXXXX E XXXXXXX, 2009; XXXX e XXXXXXXXX, 2009 |
Estabelecer nor- mas de gestão e fiscalização de contratos. | Definir e programar um con- junto de normas, estruturadas e padronizadas de gestão con- tratual que aproveite e reco- nheça as oportunidades da atividade de administração de contratos para o negócio da organização. | Estabelecimento de um fórum para desenvolver e programar as normas e verificar a sua con- formidade com o plano de ne- gócios da organização | XXXXXX, 0000; XXXXXX, et al. 2008 |
Definir os proces- sos, a organização e os relacionamen- tos da atividade de administração de contratos. | Ter celeridade nas ações de alinhamento da atividade de administração de contratos ao negócio da organização e aos processos de governança, compreendendo a sua interde- pendência. | Definição e implementação de processos de administração de contratos com descrição precisa e detalhada das atribuições e responsabilidades integradas aos processos de negócio e proces- sos de decisão da organização | WISE E XXXXXXX, 2008; XXXXXXX E GREITENS, 2012 |
Gerir o processo de investimento na atividade de admi- nistração de con- tratos. | Definir o conjunto de inves- timento na atividade de admi- nistração de contratos e elabo- rar o orçamento em alinha- mento as estratégias de negó- cio da organização. | Previsão e alocação de recursos orçamentários. Definição do critério de retorno sobre o investimento. | XXXXX E XXXXXXX, 2003; XXXXX E XXXXXXX, 2008 |
Informar normas e objetivos da ativi- dade de adminis- tração de contra- tos. | Disponibilizar de forma com- preensível, as normas, proce- dimentos e objetivos da ativi- dade de administração de contratos alinhada à estrutura de controle do negócio da organização. | Definição de uma estrutura de controle da atividade de admi- nistração de contratos. Desenvolvimento e implemen- tação de políticas de informação da atividade de administração de contratos. | XXXXXX, 0000; XXXXX E XXXXXXX, 2008 |
Fonte: SANTOS; QUELHAS (2013, p. 14)
Sendo assim, a próxima dimensão a ser estudada são os processos internos que irão auxiliar a implementação do planejamento das contratações.
2.2.1. Os processos internos como instrumento para o planejamento das contratações
A segunda dimensão a ser analisada são os processos internos, pois a Administração Pública necessita de um processo de planejamento das contratações formal, integrado e con- sistente, no qual seja possível um aprimoramento constante das ações envolvidas.
Assim, a forma organizacional dominante neste século XXI será a orientada por proces- sos (HAMMER, 1996). As instituições públicas precisam estruturar os processos organizacio- nais de contratações para melhorar a probabilidade de obter êxito na realização de projetos, programas e atividades (JUNIOR, 2016).
Neste sentido, é importante que as atividades-meio das instituições sejam orientadas pa- ra obtenção dos fins almejados pela instituição, pois, desta forma, aumentaram as chances de se alcançar os resultados organizacionais almejados. Os processos internos dão o suporte ne- cessário para se atingir esses resultados. A análise do processo deve ser feita continuamente, além disso, a revisão dos procedimentos, das atividades e das tarefas deve ser incentivada. A constante melhoria dos procedimentos deve ser motivada pelos setores de forma a se encon- trar a melhor forma, atendendo, às especificidades do processo interno e da legislação aplica- da. O processo deve ser normatizado, de maneira que não se permita que os servidores en- volvidos fujam à responsabilidade por cada atividade a ser realizada e pelos procedimentos documentais que precisam ser implementados e atualizados durante à contratação dos serviços (JUNIOR, 2016).
Nesse contexto de relevância, o planejamento da contratação exige um maior empenho por parte da Administração, com adoção de políticas e ações efetivas que permitam o incenti- vo, a capacitação e a valorização do servidor público que desempenha a atividade de planeja- mento e fiscalização de contratos terceirizados (SANTOS, 2013).
Nesta perspectiva, a cultura organizacional pública precisa ser moldada aos novos con- ceitos de inovação na gestão. A busca pela excelência na Administração necessita de servido- res cuja atuação esteja alinhada às finalidades institucionais, por isso a imprescindibilidade de aperfeiçoamento do ambiente organizacional (JUNIOR, 2016).
Assim, uma cultura de amadorismo não sobrevive em meio à eficiência requerida pela nova gestão pública. Sendo assim, é necessário o incentivo às ações para implementar uma nova ordem organizacional, de excelência no serviço público. Para Cruz (2015), a instituição necessita se conhecer para iniciar as mudanças. Já Sobral e Peci (2008) evidenciam que, inde-
pendentemente do tipo de instituição, o ambiente é uma força poderosa, que impacta direta- mente no resultado das instituições.
Desta forma, para se obter o alinhamento dos resultados esperados com as atividades desenvolvidas, é recomendável que exista um compartilhamento das informações e a constru- ção de um documento que contenha os objetivos e a explicação de como utilizar os meios necessários para atingi-los. Por isso, é recomendado aos órgãos e entidades governamentais a implementação de um plano diretor de contratações devidamente ajustado ao orçamento pú- blico da instituição. Essa medida favorece o atendimento dos princípios normativos constitu- cionais e infralegais da legalidade, eficiência e publicidade (JUNIOR, 2016).
Assim, o Plano Diretor ou Plano Anual de Contratações seria a concretização de um processo global e estruturado de planejamento e de operacionalização de um modelo de admi- nistração e de atividades a serem consolidadas pela instituição pública. Dentro desse Plano Diretor, seria possível estimar os ganhos a serem obtidos pela instituição, os resultados espe- rados pelas contratações, os atores envolvidos no processo da contratação de serviços, os quantitativos e as justificativas pertinentes a esse processo (OLIVEIRA, 2014).
Para o mesmo autor, existem pontos positivos para a Administração Pública quando esta realiza pequenas ações, como a construção de um Plano Diretor ou Plano Anual de Contrata- ções, pois é uma forma de atuação planejada que utiliza os recursos internos da instituição para efetivar as boas práticas.
Nesta perspectiva, observa-se a necessidade de se conseguir alcançar melhores resulta- dos no setor público como um todo, da União aos Estados e Municípios. Por essa razão, deve- se alinhar os meios com a finalidade de se alcançar os objetivos. Entre os principais documen- tos que facilitam o entendimento dos processos internos encontram-se os regimentos internos, o organograma, os documentos, as planilhas, os editais, os fluxogramas e do mais simples manual ao mais complexo regulamento interno de serviços (JUNIOR, 2016).
Assim, os órgãos, entidades ou unidades administrativas públicas devem elaborar um planejamento fundamentado e explícito para seja possível construir soluções de forma inte- grada, a fim de que o cenário do futuro desejado seja compartilhado e todos batalhem para alcançá-lo (PALUDO, 2014).
Neste sentido, as ações dos agente públicos envolvidos nas contratações dos órgãos e entidades públicas são harmonizadas com a simples divulgação e compartilhamento das in- formações referentes aos procedimentos da organização. Desta forma, é possível construir uma visão organizacional holística e em conformidade com o processo de planejamento da contratação. Portanto, enquanto as organizações públicas não realizarem esse tipo de alinha-
mento, existirão poucos meios favoráveis para o desenvolvimento de uma Gestão Pública eficiente (JUNIOR, 2016).
Isto posto, o setor público deve buscar envolver os servidores no cumprimento da mis- são da organização, assim como acontece na iniciativa privada. Dessa maneira, possibilitará o alinhamento entre os fins propostos e os trabalhos realizados pelos colaboradores, pois difi- cilmente um plano terá sucesso na área pública se não contar com o engajamento das lideran- ças e do apoio dos servidores (PALUDO, 2014).
Desta forma, é relevante considerar que o servidor público empenhado com os proces- sos internos de contratações de serviços é um elemento fundamental para a melhoria da gestão de processos e o alcance dos objetivos e metas estruturadas no planejamento, bem como para a disseminação de boas práticas de gestão. Sendo assim, um Quadro de profissionais motiva- do e qualificado, além de atender às necessidades internas da organização, pode alcançar uma implementação efetiva de instrumentos de gestão (JUNIOR, 2016).
Após a análise dos processos internos, a próxima dimensão a ser estudada é a estrutura, pois é necessário ter uma estrutura adequada para que fluxo das atividades seja eficiente.
2.2.2. A Estrutura como alicerce para implementação do planejamento das contratações
A terceira e última dimensão a ser analisada é a estrutura organizacional, que deve ser arquitetada de forma que seja possível realizar o planejamento conforme as orientações da IN 05/2017.
Neste sentido, para Sobral e Peci (2008), a estrutura organizacional é a última etapa do processo de organização. De modo que, as atividades institucionais são sistematizadas e es- truturadas visando o alcance dos objetivos e metas. Essa estrutura detalha os papéis, as rela- ções e os procedimentos organizacionais que possibilitam uma ação coordenada de seus membros. Já para Oliveira (2013), a estrutura organizacional é o delineamento interativo das atribuições, dos níveis de responsabilidade e dos processos decisórios próprios das unidades organizacionais, incluindo suas relações com os fatores não controláveis da instituição.
É recomendável que a estrutura organizacional esteja de acordo com a estratégia desen- volvida pelos gestores institucionais. Conforme a visão de Xxxxxx e Peci (2008), o desenvol- vimento de uma estrutura organizacional abrange a definição de regras e procedimentos inter- nos, a divisão do trabalho, a descrição de funções, o estabelecimento de relações de autorida- de entre seus membros. Dessa forma, o processo da contratação pode ser estruturado confor- me a especialização adequada dos setores.
Assim, as responsabilizações dos termos da contratação devem ficar a cargo dos profis- sionais requisitantes, das chefias e dos profissionais técnicos. Os setores envolvidos com o processo de licitação e planejamento das contratações devem ficar somente com essa ativida- de. Portanto, deve existir um departamento especializado em oferecer suporte ao departamen- to requisitante, com os preceitos licitatórios e processuais necessários. É notório que o alto número de informações, legislações e procedimentos para contratações públicas demandam conhecimentos atualizados e os setores requisitantes de serviços não conseguem se manter atualizados das novidades (JUNIOR,2016).
Neste sentido, devido ao fato de a Administração Pública ter como alicerce o princípio da legalidade, previsto na Constituição Federal de 1988, reforça-se a concepção de trazer nas normas internas informações detalhadas quanto aos setores, competências e responsabilida- des, contemplando o planejamento operacional na própria estrutura. Por isso, defende-se a institucionalização do planejamento e a definição dos setores constituídos na estrutura organi- zacional, com objetivo de se conseguir melhores resultados (JUNIOR, 2016).
É necessário ressaltar que a exclusividade das atividades do setor vai ao encontro do princípio de segregação de funções que segundo o Manual do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal (2001, p. 67-68), a aplicação da segregação de funções na estrutura das unidades/entidades deve prever a separação entre as funções de autorização/ aprovação de operações, execução, controle e contabilização, de tal forma que nenhuma pessoa detenha competências e atribuições em desacordo com este princípio.
Neste sentido, o Acórdão nº 5.615/2008-TCU-2ª Câmara, salienta que o princípio da se- gregação de funções 1.7.1. [...] consiste na separação de funções de autorização, aprovação, execução, controle e contabilização das operações, evitando o acúmulo de funções por parte de um mesmo servidor.
Além disso, o Acórdão nº 3.067/2005-TCU-1ª Câmara traz a orientação de que seja ob- servado o princípio contábil e administrativo da Segregação das Funções com adoção de con- troles que impeçam a possibilidade de um mesmo servidor atuar como fiscal e executor em um mesmo contrato.
Nesta lógica, o princípio da segregação de funções, tenta evitar que o ciclo operacional em torno de licitações públicas e contratações administrativas seja iniciado e terminado por uma mesma pessoa ou em uma mesma área. Além disso, a segregação de funções tem como benefício a prevenção de fraudes (ou corrupção) e de uso não autorizado de recursos públicos, já que promove a interdependência entre áreas e pessoas. (BRASILIANO, 2010, p. 15).
Com efeito, no panorama das licitações públicas e das contratações administrativas, o Acórdão n. 415/2013-TCU-Plenário, explicita a necessidade de que se discipline a segregação de funções nos setores que desempenham as atribuições inerentes às licitações e contratos, de forma a minimizar a possibilidade de desvios e fraudes.
Nesta perspectiva, além de inibir as condutas tendenciosas e conflitos de interesses, a segregação de funções, por intermédio da divisão de tarefas, conduz à especialização com sensíveis ganhos de eficiência e de produtividade no desempenho de rotinas relacionadas à execução das despesas públicas. Outra consequência positiva da separação de funções, fora o alívio da sobrecarga de serviços, que recai sobre aquele agente que realiza, sozinho ou com poucos recursos, todos os eventos sequenciais que precedem os processos de gastos públicos, está a mitigação da ineficiência advinda da execução cumulativa de tarefas e a restrição aos riscos de erros, omissões, fraudes ou corrupção (SILVA,2013).
Assim, a segregação de funções se sobressai como um princípio do controle administra- tivo conferindo mais eficiência, racionalidade, imparcialidade, transparência e eficácia sobre os processos de execução das despesas públicas. Se não houver segregação de funções, pode- rão existir fragilidades administrativas, politicagens, ingerências indevidas, tolerância nos controles, favorecimentos e diversos tipos de disfunções (SILVA,2013).
No sentido de trazer a discussão para o campo prático, faz-se necessário conhecer a Instrução Normativa n. 5, de 26 de maio de 2017, para que por meio das diretrizes de plane- jamento que ela dispõe, aliadas à teoria já apresentada, seja possível propor mudanças na es- trutura administrativa de modo a cumprir a exigência legal.
Sendo assim, a próxima Seção busca apresentar uma análise na IN 05/2017, com ênfase nas diretrizes da fase de planejamento da contratação.
2.3. INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 05 DE 26 DE MAIO DE 2017 – IN 05/2017
Uma instrução normativa consiste em ato administrativo expresso por ordem escrita ex- pedida pelo Chefe de Serviço ou Ministro de Estado a seus subordinados, dispondo normas disciplinares que deverão ser adotadas no funcionamento de serviço público reformulado ou recém-formado (ACQUAVIVA, 1999).
Toda sociedade define para seus cidadãos, as normas legais, as quais serão aplicadas aos casos concretos, sempre que houver a necessidade de orientar, disciplinar, coibir, limitar ou até mesmo extinguir os conflitos entre seus membros (OLIVEIRA, 2016). A instrução norma- tiva é um exemplo disso.
Ainda convém lembrar que a instrução normativa pode ser definida como um ato pura- mente administrativo, ou seja, simplesmente uma norma complementar administrativa. Esta tende a complementar o que está em uma Portaria de um superior hierárquico, num Decreto Presidencial ou em uma Portaria Interministerial. Desta forma, a Instrução Normativa jamais poderá inovar o ordenamento jurídico. Assim, o texto de uma Instrução Normativa nunca po- derá ir de encontro às leis ou decretos (OLIVEIRA, 2016).
Além disso, a instrução normativa é expedida pelos superiores dirigentes dos órgãos, se- ja pelo representante maior do órgão em questão, ou pelo dirigente delegado para tais atribui- ções para emitir as Instruções Normativas sobre sua extensão. Desta forma, a Instrução Nor- mativa dispõe o que os agentes daquele órgão público devem seguir, executar, fazer ou respei- tar, bem como a Instrução Normativa descreve as atribuições que devem ser seguidas por aqueles parâmetros específicos naquele ato administrativo (OLIVEIRA, 2016).
A instrução Normativa n. 5, de 26 de maio de 2017, do Ministério do Planejamento, De- senvolvimento e Gestão (MP) trata das regras e diretrizes do procedimento de contratação de serviços sob o regime de execução indireta no âmbito da Administração Pública Federal dire- ta, autárquica e fundacional.
É um documento extenso e complexo que está organizado em seis capítulos, 21 seções e 10 subseções que tem como objetivo instrumentalizar as diretrizes para as contratações de serviços e oferecer modelos padrões para a Administração por meio de manuais.
Os Capítulos 1, 2 e 3 têm relação direta com o escopo deste trabalho. O primeiro trata das disposições gerais, o segundo dos procedimentos da contratação e o terceiro do planeja- mento da contratação (BRASIL, 2017).
O Quadro 3 apresenta a divisão da IN 05/2017 em fases e etapas, com a correspondên- cia dos artigos da IN 05/2017. Com base nesse Quadro pode-se perceber a quantidade de as- suntos abordados e a extensão do documento. Esse trabalho irá tratar especificamente da fase de planejamento da contratação, embora tenha interação com as outras fases.
A Instrução Normativa n. 05, de 2017, veio substituir a Instrução Normativa n. 2, de 30 de abril de 2008, na qual a preocupação maior já consistia na conformidade da prestação dos serviços com aquilo que foi pactuado, objetivando que a Administração construísse com o particular uma relação contratual embasada no profissionalismo.
Quadro 3: Fases, etapas e os artigos correspondentes da IN 05/2017
Fase | Etapa | IN 05/2017 |
Planejamento da Contratação | Estudos Preliminares | Arts. 21 ao 24 |
Gerenciamento de Riscos | Arts. 25 e 26 | |
Termo de Referência ou Projeto Básico | Arts. 28 ao 32 | |
Seleção do Fornecedor | Ato convocatório | Art.34 |
Parecer jurídico | Art.36 | |
Adjudicação e homologação | Art.37 | |
Formalização e publicação do con- trato | Art.38 | |
Gestão do Con- trato | Gestão da execução do contrato | Arts. 39 ao 50 |
Fiscalização técnica | ||
Fiscalização administrativa | ||
Fiscalização setorial | ||
Fiscalização pelo público usuário |
Fonte: Elaborado pelo autor com base na IN 05/2017
A Instrução Normativa nº 2, de 2008, desde a sua edição, vinha sofrendo alterações em razão das inúmeras modificações na legislação que trata de licitações públicas, bem como das mudanças de interpretação de seus dispositivos. Em razão disso, sua redação precisou ser me- lhorada de modo a adequar seus dispositivos com a utilização de técnica legislativa adequada de forma a garantir uma maior coerência, compreensão e aplicabilidade.
Esse novo arranjo tem como objetivo dar mais coesão aos dispositivos, facilitando sua utilização pelas áreas de licitação, pois deixa claro quais são as fases da licitação: planejamen- to, seleção do fornecedor e gestão do contrato, bem como os procedimentos a serem observa- dos em cada um deles.
O novo formato de contratação estabelece parâmetros e artefatos como o planejamento da contratação, gerenciamento de riscos, controles internos, transparência e o pagamento com foco no resultado (BRASIL, 2017).
A inclusão do planejamento como fase obrigatória e fundamental que antecede a licita- ção é uma novidade e todos os órgãos da Administração deverão se adequar a ela. Para a ela- boração do planejamento, incluiu-se o Capítulo III na IN 05/2017, composto de quatro seções que vão do artigo 20 ao artigo 30.
Nesses artigos foram estabelecidos procedimentos, que, após iniciada a fase interna, mediante a formalização da demanda com o preenchimento dos requisitos pela área deman-
xxxxx, a equipe de planejamento será instituída e realizará os estudos preliminares, bem como o gerenciamento dos riscos da contratação (BRASIL, 2017).
Além da necessidade da reformulação, o Tribunal de Contas da União editou o Acórdão nº 2.622/2015-TCU – Plenário que objetivou sistematizar informações sobre o estágio da go- vernança e da gestão das contratações na Administração Pública Federal. Esse Acórdão, que é uma decisão judicial e funciona como paradigma para solucionar casos análogos, propôs vá- rias medidas visando ao aperfeiçoamento da governança e da gestão das contratações realiza- das pela Administração Pública Federal, dando ênfase para a constatação da existência de disfunções na metodologia para contratação de serviços, em especial os que envolvem a con- tratação de serviços sob o regime de dedicação exclusiva, que é foco deste trabalho (BRASIL, 2018).
Traz como base legal para a sua confecção o Decreto nº 2.271, de 7 de julho de 1997 que dispõe sobre a contratação de serviços pela Administração Pública Federal direta, autár- quica e fundacional e dá outras providências e a Portaria nº 409, de 21 de dezembro de 2016 que define regras para assegurar aos trabalhadores terceirizados o recebimento de direitos, com maior segurança jurídica nas relações contratuais (BRASIL, 1997).
Os principais benefícios da norma são: instrumentalização do planejamento das contra- tações, atualização dos índices de produtividade dos serviços, pagamento pelo fato gerador, fiscalização dos serviços contratados com base em indicadores, modelos de editais e contratos da Advocacia Geral da União (AGU), além de artefatos padronizados nos procedimentos de contratação (ENAP, 2017).
Além disso, o recente regramento carrega um delineamento bem definido no sentido de dar bastante ênfase à fase de planejamento da contratação, instituindo novos procedimentos relativos à fase preparatória da contratação. Dentro desse perfil, destaca-se a obrigatoriedade de implementação de processos de gerenciamento de riscos, o que, aliás, já vem sendo cobra- do pelo Tribunal de Contas da União dos órgãos jurisdicionados. Segundo a norma, o gerenci- amento de riscos, que consiste na identificação, prévia, de fatos incertos que possam causar prejuízos ao projeto, é exigido para as três fases da contratação (planejamento, seleção do fornecedor e gestão contratual) (CHAVES, 2017).
Ao contrário da norma anterior, que constituía um conjunto de dispositivos regulatórios da contratação de serviços, mas sem a preocupação com o encadeamento do processo, a IN 05/2017, foi construída a partir de uma metodologia bastante útil no sentido de sistematizar o processo de contratação. Nela se identifica fases, subfases e etapas bem distintas e distribuídas
com coerência, cada qual com estabelecimento das suas atribuições e atividades correlatas (CHAVES, 2017).
Segundo o art. 19, do normativo em epígrafe, o processo de contratação se divide em três grandes fases, que são apresentadas na Figura 6.
Figura 6: Fases das contratações de Serviços da IN 05/2017
I - Planejamento
da Contratação
II - Seleção do
Fornecedor
III - Gestão do
Contrato
Fonte: Elaborado pelo autor com base na IN 05/2017
Após a definição das fases da Figura 6, vale a pena ressaltar a observação de Santos (2013), que alerta que os principais custos indesejados no uso da estratégia de terceirização de serviços poderão ocorrer em qualquer uma das três fases do processo, ou seja, não há uma hierarquia de importância entre as etapas do processo de terceirização de serviços, sendo cada uma igualmente importante para o alcance da eficiência no uso dos recursos públicos.
Neste sentido, é importante salientar os principais ganhos para cada fase da Figura 6: 1) Planejamento da Contratação – melhor qualificação do objeto, mitigação dos riscos, inovação, redução de custos, histórico de referências, melhoria na alocação dos recursos (padronização dos procedimentos) e instrumentalização do processo (painel de preços e editais AGU); 2) Seleção do Fornecedor – preços mais competitivos, serviços com maior qualidade, melhoria do desempenho do fornecedor e minimização dos recursos dispendidos; 3) Gestão do Contra- to – avaliação e monitoramento colaborativo, indicadores de desempenho operacional por meio do Instrumento de medição dos Resultados (IMR) e melhoria na alocação de recursos por meio da padronização dos procedimentos (ENAP, 2017).
A fase de planejamento é a etapa na qual será feita a análise da viabilidade da contrata- ção, momento em que é feita uma pesquisa dos principais elementos para elaboração do termo de referência ou projeto básico. Diversos requisitos são analisados como por exemplo: a ne- cessidade real da contratação, as estimativas de preços e quantidades, a análise da viabilidade e o gerenciamento dos diversos riscos envolvidos. Essa análise é de grande importância para que o processo de contratação de terceiros não apresente inadequações nas próximas etapas (BRASIL, 2017).
A fase de seleção do fornecedor, conforme dispõe o art. 33 da IN 05/2017, é iniciada com o encaminhamento do termo de referência ou projeto básico ao setor de licitações. Após a execução do processo licitatório deverá ser feita uma verificação da conformidade legal do procedimento administrativo da contratação, logo depois, o processo é encaminhado para aprovação da assessoria jurídica, fato que será concretizado em um parecer jurídico. A fase de seleção do fornecedor será encerrada com a publicação do resultado do julgamento após a adjudicação e homologação. Após a publicação, o contrato começará a produzir os efeitos legais (BRASIL, 2017).
A fase de gestão contratual , conforme dispõe o art. 39 da IN 05/2017, refere-se às ativi- dades de gestão e fiscalização da execução do contrato de serviços terceirizados, que compre- ende o conjunto de ações que tem por objetivo aferir o cumprimento dos resultados previstos pela administração pública para os serviços contratados, verificar a regularidade das obriga- ções previdenciárias, fiscais e trabalhistas, bem como prestar apoio à instrução processual e o encaminhamento da documentação pertinente ao setor de contratos para a formalização dos procedimentos relativos à repactuação, alteração, reequilíbrio, prorrogação, pagamento, even- tual aplicação de sanções, extinção dos contratos, dentre outras, com vista a assegurar o cum- primento de todas as cláusulas avençadas e a solução dos problemas relativos ao objeto (BRASIL, 2017).
Considerando a divisão do processo em Fase Interna (ou preparatória) e Fase Externa (ou executória), a primeira conteria o Planejamento da Contratação e a segunda, englobaria a Seleção o Fornecedor e Gestão do Contrato.
Para a fase do planejamento, o art. 20 da IN 05/2017 dispõe três etapas: I) Estudos Pre- liminares; II) Gerenciamento de Riscos e III) Termo de referência ou Projeto Básico que são apresentadas na Figura 7 (BRASIL, 2017).
Ao analisar a Figura 7, percebe-se o alto grau de detalhamento dos processos para a rea- lização das contratações e a necessidade de atenção nas fases do processo de planejamento.
Figura 7: Etapas da fase de planejamento das contratações da IN 05/2017
Estudos
Preliminares
Gerenciamento
de Riscos
Termo de
Referência ou Projeto Básico
Fonte: Elaborado pelo autor com base na IN 05/2017.
O art. 20 da IN 05/2017 descreve três produtos para a fase de planejamento (cada etapa gerará um documento próprio), dando como ponto de partida o desenvolvimento dos Estudos Preliminares. Já o art. 21 cria uma etapa prévia chamada de Procedimentos Iniciais, que deve- rá ser desenvolvida a partir da elaboração do Documento de Formalização da Demanda a ser preenchido com base no modelo proposto no Anexo II da Instrução Normativa.
A produção de tal documento deverá ficar a cargo do setor requisitante. Nele, deverão ser apontadas a justificativa da contratação, a quantidade do serviço a ser contratado e a previ- são para o início da execução. O documento deverá ainda indicar o servidor que integrará a equipe que irá conduzir o processo de contratação, podendo ser indicado mais de um servidor, sendo que, desde já, poderá ser indicado o agente que cumprirá a função de fiscal do contrato.
Já a Figura 8 apresenta o fluxo inicial de contratação da IN 05/2017, esse fluxo descreve as etapas desde o surgimento da demanda (responsabilidade do solicitante) até a designação formal da equipe de planejamento (responsabilidade do setor de licitações). Na Figura 7 os estudos preliminares e o gerenciamento de riscos são de responsabilidade da equipe de plane- jamento das contratações, bem como a atualização dos mesmos durante o processo de contra- tação.
Após a elaboração do Documento de Formalização da Demanda (da etapa 0 até a 1.4), conforme o fluxo da Figura 8, o mesmo deverá seguir para a equipe de planejamento.
Para Chaves (2017), o processo de contratação somente nasce após o surgimento de uma necessidade de interesse público que exija a contratação do serviço para que a mesma seja atendida; no fluxo da Figura 8 essa necessidade é representada pelo marco ‘0’ da contra- tação, ou seja, caso não exista um objeto do futuro contrato que venha a atender a um interes- se coletivo, a contratação seria nula por desvio de finalidade.
Figura 8: Fluxo Inicial de Contratação da IN 05/2017
0 - Surgimento da Demanda
1 - Elaboração do documento de Formalização da demanda (Anexo II)
1.1 - Justificativa da Contratação
1.4 - indicação do representante do setor para compor a equipe
de planejamento
1.3 - Previsão do início da execução
1.2 - Quantificação do Serviço
2 - Envio do documento para o setor de licitações
3 - Autuação do Processo
4- Designação Formal da equipe de planejamento
Fonte: Elaborado pelo autor com base na IN 05/2017.
É necessário ressaltar que o documento de elaboração da demanda é o documento que inaugura o processo e, conforme já mencionado acima, deve ficar a cargo da unidade requisi- tante. Deverá conter: a) justificativa da contratação; b) quantidade do serviço; c) previsão do início da execução; e, d) indicação de seu representante. Uma avaliação superficial do modelo proposto no Anexo II da IN 05/2017, conduzirá a uma falsa ideia de que se trata de um formu- lário de preenchimento simples, o que não é verdade. Os dois primeiros, dos quatro elementos que devem constar do referido documento, são altamente complexos. O terceiro e o quarto, são de extrema relevância e devem exigir muita atenção do agente responsável (XXXXXX, 2017).
A próxima Seção irá tratar dos estudos preliminares que, conforme descrito na Figura 7, é a primeira etapa da fase do planejamento das contratações.
2.3.1. ESTUDOS PRELIMINARES
A finalidade maior dos estudos preliminares é trazer a reflexão, para o gestor público, sobre o objeto da contratação e permitir que este pense nas soluções disponíveis no mercado que possam atender às suas pretensões com a contratação (SILVA, 2017).
Neste sentido, por meio de um estudo preliminar, seria possível, por exemplo, inferir em determinado órgão qual seria a melhor solução para o fornecimento de água mineral aos ser- vidores, colaboradores, visitantes e cidadãos que circulam pelo órgão: contratação de serviço de garçom ou copeiragem para servir em copos de vidro, a instalação de bebedouros com fil- tros de velas, ou o fornecimento de garrafões nos corredores, ou ainda o fornecimento de gar- rafas individualizadas (SILVA, 2017).
É necessário ressaltar que cada caso deve ser estudado de acordo com a realidade do ór- gão que irá realizar a contratação, levando-se em conta o preço da solução como um todo e os custos inerentes a essa escolha, pois, no exemplo citado caso seja escolhida a opção da contra- tação do garçom ou da copeira, mesmo assim, será necessário adquirir a água mineral e os copos para servir. Já na escolha do bebedouro ou garrafões devem ser levados em conta a obrigação de se adquirir copos descartáveis e promover a manutenção do equipamento, en- quanto que, no fornecimento de garrafas individualizadas, será relevante os custos referentes à conservação e à distribuição destas (SILVA, 2017).
Assim, nas diretrizes gerais para elaboração dos estudos preliminares a IN 05/2017, no Anexo II, item 2, determina três ações que devem ser realizadas pela equipe de planejamento: a primeira é a listagem e análise dos normativos que regem a contratação, seja eles gerais (ex: Lei n. 8.666/1993 - lei geral das licitações e contratações públicas, Lei n. 10.520/2002 - lei dos pregões) ou mesmo aqueles que regulem determinados objetos por sua natureza e especi- ficidade (ex: Lei n. 12.232/2010 -serviços de publicidade e Decreto n. 7.983/2013 - elabora- ção do orçamento de referência de obras e serviços de engenharia). A segunda ação ocorre quando existe uma contratação anterior sobre o objeto que se deseja, a qual deve ser analisa- da, visando evitar os erros que foram cometidos anteriormente. Por fim, a terceira e última diretriz trata da necessidade de realizar a classificação das informações nos termos da lei n. 12.527/2011, também conhecida como Lei de Acesso à Informação (SILVA, 2017).
Além disso, em relação às diretrizes específicas, o art. 24 da IN 05/2017, determina que com base no documento que formaliza a demanda, a equipe de planejamento da contratação deve realizar estudos preliminares e a partir deste estudo gerar um documento que deve estar estruturado e conter uma lista de exigências que vai do inciso I ao XII.
Todavia, a própria IN 05/2017, listou como obrigatórios somente cinco incisos:
I – Necessidade da contratação.
IV – Estimativa de quantidades, acompanhadas das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte.
VI – Estimativas de preços ou preços referenciais.
VIII – Justificativas para o parcelamento ou não da solução quando necessá- ria para individualização do objeto.
XII – Declaração de viabilidade ou não da contratação (BRASIL, 2017, art. 24).
Caso não haja a possibilidade de preenchimento de algum dos itens não obrigatórios nos estudos preliminares, seja por não ser aplicável ao objeto analisado, ou por qualquer outro motivo basta o órgão informar durante o preenchimento do documento (SILVA, 2017).
Já nas contratações que dispuserem de especificações padronizadas no Caderno de Lo- gística da SEGES/MP ou que forem realizadas por órgão gerenciador ou participante de ata de registro de preços, não precisam apresentar as devidas justificativas, pois a norma já traz a previsão de quais dispositivos devem ser cumpridos, podendo, caso julgue conveniente, inse- rir a remissão ao art. 24, §§3º,4º ou 5º no campo justificativa.
A próxima Seção irá tratar do gerenciamento de riscos que é a segunda etapa da fase do planejamento das contratações, conforme descrito na Figura 7.
2.3.2. GERENCIAMENTO DE RISCOS
O setor público brasileiro vem progressivamente incorporando um conjunto de práticas gerenciais que já há muito tempo são amplamente utilizadas em diversas empresas privadas de sucesso. Dentre essas práticas, as mais relevantes são aquelas relacionadas a avaliar, anali- sar ou gerenciar riscos (ALMEIDA, 2017).
É necessário ressaltar que em diversas empresas públicas e sociedades de economia mista as práticas de Gestão de Riscos estão se consolidando há mais tempo, mas foi nos últi- mos cinco ou seis anos que frases como “este risco está mitigado” ou “vamos implementar gerenciamento de riscos” foram repetidas em reuniões de diversos níveis hierárquicos dos diversos órgãos, autarquias e fundações públicas federais. (ALMEIDA, 2017).
A literatura especializada sobre controles internos e gestão de riscos identifica clara cor- relação entre a abordagem gerencial e a eficiência das organizações. A ISO 31000, por exem- plo, defende que uma adequada gestão de riscos aumenta a possibilidade de atingir objetivos e melhora a eficácia e eficiência operacional (XXXXX, 2017).
Assim, a eficiência proporcionada, ou seja, o uso melhor dos recursos, pela adoção da gestão de riscos e controles internos na organização decorre da adequação entre riscos enfren- tados e controles internos existentes para mitigá-los (XXXXX, 2017).
Neste sentido, diversos documentos de referência técnica, relatórios de auditores inter- nos e acórdãos dos tribunais de contas são repletos de definições, princípios e descrições de boas práticas relativos à Governança, Gestão de Riscos e Controles Internos. Além disso, re- nomadas associações profissionais, organizações de cooperação internacional e órgãos de controle defendem e dão importância à necessidade da adoção de práticas de governança, com ênfase nas técnicas de Gestão de Riscos para várias finalidades (ALMEIDA, 2017).
Desta forma, o TCU entendeu que o gerenciamento de riscos é um processo fundamen- tal para racionalizar a ação governamental, melhorar a tomada de decisão e avaliação de de- sempenho. A identificação, avaliação e tratamento de riscos de forma lógica e sistemática, proporciona uma maior visão do custo benefício do controle interno, lidando com o futuro, suas incertezas e oportunidades (XXXXX, 2017).
Vale a pena salientar que os julgados do TCU de 2001 a 2015, relatam 482 Acórdãos tratando do tema “Gestão de Riscos”, sendo 338 só de 2013 em diante, representando 70% do total (XXXXX, 2017). Sendo assim, o TCU identificou a gestão de riscos como "uma podero- sa ferramenta para os gestores do setor público" (TCU, 2009, p. 20).
Nesta perspectiva, a edição do regulamento que motiva este estudo, a IN 05/2017, ino- vou em relação às práticas a serem compulsoriamente implementadas, agora no contexto es- pecífico dos processos de trabalho de aquisição dos órgãos e entidades autárquicas e fundaci- onais da Administração Pública Federal. A evolução regulamentar estendeu para a contratação dos serviços em geral a obrigatoriedade da realização da análise de risco, já consolidada nas aquisições de tecnologia da informação, regidas pela instrução normativa do Ministério do Planejamento n. 04 de 11 de setembro de 2014. Na IN 05/2017 as expressões utilizadas são análise de riscos, e principalmente, gerenciamento de riscos (ALMEIDA, 2017).
Desse modo, gerenciar riscos é gerenciar organizações, órgãos, projetos, políticas públi- cas, redes de colaboração, processos de trabalho, departamentos etc., sob a ótica do risco. O gerenciamento de risco é uma técnica utilizada na administração, assim como o são o bench- marking, a gestão de processos, a gestão do conhecimento, a gestão do fluxo de caixa e o pla- nejamento estratégico. Consiste numa ferramenta gerencial para fundamentar o processo deci- sório, no qual são organizadas informações prováveis sobre o futuro e sobre como os fatos do futuro poderiam afetar no alcance dos objetivos pretendidos (XXXXXXX, 2017).
É importante mencionar que embora a norma não traga uma definição de risco e existem riscos positivos e negativos, o art. 25, I, mostra claramente como sendo um evento com um futuro indesejável, ou seja, ressalta o potencial impacto negativo e demonstra que todo risco é negativo nesta concepção. Em outros pontos, o risco é tratado como uma ameaça como no art. 25, III, onde afirma-se que são definidas ações para a reduzir a probabilidade de ocorrência dos eventos ou suas consequências. Além disso no formulário do mapa de riscos há um campo com o nome “dano”, o que reforça a vertente negativa (XXXXXXX, 2017).
Assim, riscos são eventos inesperados, ocorridos na prática da operação das organiza- ções e que impactam seus objetivos e não qualquer coisa que pode dar errado. Podem ser des- tacados como riscos no setor público situações como falta de medicamentos, falhas nos servi- ços prestados, diminuição do crescimento econômico, demanda de serviço maior que a oferta, atraso nos cronogramas dos projetos, queda na arrecadação, descontinuidade administrativa, restrição indevida de uma licitação, pagamento por serviços não prestados, desvios de recur- sos, sobrepreço, superfaturamento, conluio entre licitantes, fraudes, evasão escolar, etc. Se tratam de eventos incertos, porém mensuráveis e que merecem tratamento (XXXXX, 2017).
Com base nessa perspectiva, as instituições internacionais de padronização e normatiza- ção passaram a estabelecer uma definição formal para riscos. A ISO 31000/2009, por exem- plo, estabelece que “risco é o efeito da incerteza nos objetivos”. Além disso, a norma indica que convém que o processo de gestão de riscos integre a gestão, incorpore a cultura e as práti- cas da organização, e seja adaptado aos processos de negócio (XXXXX, 2017).
No Brasil, o Tribunal de Contas da União definiu risco como “a possibilidade de algo acontecer e ter impacto nos objetivos, sendo medido em termos de consequências e probabili- dades” (Instrução Normativa nº 63/2010). De modo similar, a Instrução Normativa Conjunta MP/CGU nº 01/2016 conceitua risco como “possibilidade de ocorrência de um evento que venha a ter impacto no cumprimento dos objetivos”.
COSO é a sigla de Committee of Sponsoring Organizations da National Commission on Fraudlent Financial Reporting, também conhecida como Treadway Commission, Criada em 1985 nos Estados Unidos, constitui uma entidade do setor privado, sem fins lucrativos, volta- da para o aperfeiçoamento da qualidade de relatórios financeiros por meio de éticas profissio- nais, implementação de controles internos e governança corporativa (BRASIL, 2013).
Em 1992, o COSO publicou a obra Controle Interno – Estrutura Integrada (Internal Control – Integrated Framework), que obteve uma grande aceitação mundial e tem sido apli- cada amplamente até hoje. Além disso, foi reconhecida como uma estrutura modelo para de-
senvolvimento, implementação e condução do controle interno, bem como para a avaliação de sua eficácia.
Embora tenha havido ampla adesão ao modelo COSO I, isso não foi suficiente para evi- tar a existência de escândalos econômico-financeiros e contábeis envolvendo entidades de grande porte. Assim, o COSO aumentou a preocupação com gerenciamento de riscos e traba- lhou no desenvolvimento de uma estratégia de fácil utilização pelas instituições para avaliar e melhorar o próprio gerenciamento de riscos. O resultado deste trabalho foi a publicação, em 2004, do modelo Gerenciamento de Riscos Corporativos – Estrutura Integrada, também co- nhecida como COSO ERM (Enterprise Risk Management) ou COSO II (BRASIL, 2013).
É necessário ressaltar que a estrutura conceitual COSO ERM é um dos modelos mais utilizados para estruturação e avaliação do gerenciamento de riscos, tanto no setor público, quanto setor privado (XXXXX, 2017).
Neste sentido, COSO definiu risco como a possibilidade de que um evento ocorra e afe- te negativamente a realização dos objetivos (COSO, 2006).
Essa concepção de risco/oportunidade foi a mesma adotada pela Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento (SEGES) (ALMEIDA, 2017).
Assim, a IN 05/2017, no seu parágrafo único do art. 25 dispõe que a responsabilidade pelo Gerenciamento de Riscos compete à equipe de Planejamento de Contratação e no seu art. 26 determina que o Gerenciamento de Riscos se materializa no Mapa de Riscos.
A IN 05/2017, no seu Anexo I traz a seguinte definição para Gerenciamento de Riscos:
“Processo para identificar, avaliar, tratar, administrar e controlar potenciais eventos ou situações, para fornecer razoável certeza quanto ao alcance dos objetivos da organização” (BRASIL, 2017, Anexo I).
No Art. 25 da IN 05/2017, são identificadas as atividades do processo que deverão ser realizadas:
I – Identificação dos principais riscos que possam comprometer a efetividade do Planejamento da Contratação, da Seleção do Fornecedor e da Gestão Contratual ou que impeçam o alcance dos resultados que atendam às neces- sidades da contratação.
II –Avaliação dos riscos identificados, consistindo da mensuração da proba- bilidade de ocorrência e do impacto de cada risco.
III – Tratamento dos riscos considerados inaceitáveis por meio da definição das ações para reduzir a probabilidade de ocorrência dos eventos ou suas consequências.
IV- Para os riscos que persistirem inaceitáveis após o tratamento, definição das ações de contingência para o caso de os eventos correspondentes aos ris- cos se concretizarem.
V- Definição dos responsáveis pelas ações de tratamentos dos riscos e das ações de contingência (BRASIL, 2017, art. 25).
Sendo assim, segundo a IN 05/2017, o processo de gerenciamento de riscos é definido em cinco etapas sucessivas ou ordenadas cronologicamente, são elas: Identificação de Riscos, Avaliação dos Riscos, Tratamento dos Riscos, Plano de Contingência e Definição dos Res- ponsáveis.
A Figura 9 apresenta todas as etapas do Gerenciamento de Riscos e logo depois, essas etapas são descritas detalhadamente.
Figura 9: Etapas do Gerenciamento de Riscos
Identificação de riscos
Definição dos Responsáveis
Avaliação de Riscos
Plano de Contingência
Tratamento dos Riscos
Fonte: Elaborado pelo autor com base na IN 05/2017
A primeira etapa é a Identificação dos Riscos que consiste na descrição de um evento futuro que possa influenciar no alcance dos objetivos almejados pela instituição, vale ressaltar que na redação da IN 05/2017 existe a determinação de que sejam identificados somente os principais riscos, ou seja, não todos (art.25, I).
Neste sentido, o Quadro 4 apresenta um exemplo de identificação de riscos realizados na Prefeitura Municipal de Pantanal do Norte/MT em que vários dos riscos identificados se assemelham aos riscos que poderiam acontecer na ENSP.
Quadro 4: Exemplo de Identificação dos Riscos
Riscos Identificados | |||
ID | Causa | Evento de Risco | Consequência |
R#01 | Origem da contratação sem demanda oficial adequada | Contratação que não atende a uma necessidade da organiza- ção | Desperdício de recursos |
R#02 | Licitações realizadas sem exis- tência de setor específico de planejamento das contratações com atribuições definidas | Contratações desvantajosas (objetos mal especificados, modelo que não permite ade- quada gestão contratual, pre- ços elevados, fraudes) | Desperdício de recursos (fi- nanceiro, pessoal, tempo) |
R#03 | Inexistência de plano anual de aquisições | Contratações que não contri- buam para o cumprimento dos objetivos estratégicos da or- ganização | Ineficiência na prestação dos serviços públicos à sociedade; fracionamento de despesa |
R#04 | Contratação conduzida sem estabelecimento de manual de normas e procedimentos | Erros e omissões por parte dos diversos atores envolvidos na execução do processo de con- tratação | Contratos ruins (solução defi- ciente, seleção de fornecedor inadequada). Contratação fracassada (anulação, revoga- ção, recursos, ação judicial). Prazos ineficientes. |
R#05 | Dispensa ou inexigibilidade sem planejamento e formaliza- ção adequados | Contratação direta que não permite selecionar a proposta mais vantajosa para a Admi- nistração | Contratação irregular; Des- perdício de recursos |
R#06 | Falta de padronização do pro- jeto (TR ou PB) | Multiplicidade de esforços para realizar planejamento de licitação de objetos correlatos | Desperdício de recursos |
R#07 | Ausência de monitoramento das contratações (valor empe- nhado, liquidado e pago e do- tação disponível | Indisponibilidade orçamentá- ria | Impossibilidade de contrata- ção; Pagamento sem cobertura orçamentária; Reconhecimen- to de dívidas |
R#08 | Falta de equipe técnica para auxiliar a análise de habilitação e propostas em licitações de objetos complexos (Obras; Tecnologia da Informação; medicamentos, por exemplo) | Exame inadequado dos docu- mentos de habilitação e pro- postas de preços | Seleção de empresas sem capacidade técnica, operacio- nal, econômica e financeira; recursos e impugnações; atra- so na conclusão da licitação. |
R#09 | Aquisição realizada sem a correta distribuição de papéis e responsabilidades entre os atores (Organograma e Regi- mento Interno) | Execução de atividades e funções incompatíveis pela mesma pessoa | Erros, fraudes, desperdícios em decorrência da atividade desempenhada por uma área ou pessoa sem a checagem por outra. |
Fonte: Elaborado pelo autor adaptado de XXXXX (2017)
Após a identificação dos riscos, é necessário avaliar as chances de cada um impactar os objetivos dos processos e por consequência, da entidade pública. E qual a dimensão do dano que cada risco pode provocar se acontecer. Os riscos são avaliados sob as perspectivas de probabilidade de ocorrência (frequência, chance, possibilidade) e impacto (efeito que o risco pode trazer para a organização) (COSO, 2007)
Neste sentido, a avaliação de riscos possibilita que uma instituição avalie até que ponto os eventos têm potencial para impactar a realização dos objetivos. Essa avaliação fundamenta- se em dois aspectos – probabilidade e impacto – e normalmente é utilizada uma combinação de métodos qualitativos e quantitativos (COSO, 2007).
Sendo assim, a avaliação pode ser feita de forma qualitativa, quantitativa ou combinada. Isso vai depender do grau de detalhe que a instituição requer e da natureza dos riscos avalia- dos, especialmente se envolvem aspectos quantificáveis como: produtos, pessoas, instalações, eventos, pacientes, alunos ou materiais. A administração pública usualmente utiliza técnicas de avaliação qualitativa, quando os riscos não se prestam à quantificação ou quando não exis- tem dados quantitativos ou quando a análise é muito cara. Normalmente, técnicas quantitati- vas trazem maior precisão e são mais utilizadas em atividades mais complexas e sofisticadas para complementar as técnicas qualitativas (COSO, 2006).
Os Quadros 5 e 6 apresentam exemplos de escalas qualitativa de probabilidade e de im- pacto.
Quadro 5: Escala Qualitativa de Probabilidade
Escala Qualitativa de probabilidade | ||
Descritor | Descrição | Peso |
Muito Baixa | Evento extraordinário para os padrões conhecidos da gestão e operação do processo. | 1 |
Baixa | Evento casual, inesperado. Muito embora raro, há histórico de ocorrência co- nhecido por parte de gestores e operadores do processo | 2 |
Média | Evento esperado, de frequência reduzida, e com histórico de ocorrência parci- almente conhecido. | 3 |
Alta | Evento usual, corriqueiro. Devido à sua ocorrência habitual, seu histórico é amplamente conhecido por parte de gestores e operadores do processo. | 4 |
Muito Alta | Evento se reproduz muitas vezes, se repete seguidamente, de maneira assídua, numerosa e não raro de modo acelerado. Interfere de modo claro no ritmo das atividades, sendo evidentes mesmo para os que conhecem pouco o processo | 5 |
Fonte: XXXXX (2017, p.110)
Assim, a prática mostra que a utilização de diversas dimensões na escala de impacto pode proporcionar um resultado mais confiável da importância dos riscos para a unidade. En- tretanto, a utilização de muitas escalas de dimensões tende a aumentar a complexidade da análise, tornando-a mais difícil, demorada e cara (ELOGROUP, 2007).
Quadro 6: Escala Qualitativa de Impacto
Escala Qualitativa de impacto | ||
Descritor | Descrição | Peso |
Muito Baixo | Não afeta os objetivos | 1 |
Baixo | Torna duvidoso seu atingimento | 2 |
Médio | Torna incerto | 3 |
Alto | Torna improvável | 4 |
Muito alto | Capaz de impedir alcance | 5 |
Fonte: XXXXX (2017, p.111)
É necessário ressaltar que eventualmente o nível de impacto não será exatamente o mesmo para todas as dimensões. Nesse caso, deverá ser considerado o nível mais alto. A defi- nição pelo tipo de escala a ser utilizada depende muito da estrutura de controle e dos objetivos da unidade a ser analisada (XXXXX, 2017).
Assim, o Quadro 7 apresenta um exemplo do nível de risco que é o resultado da multi- plicação da probabilidade com o impacto do risco.
Quadro 7: Nível de Risco: impacto x probabilidade
Fonte: Xxxxx (2017, p.113)
Dessa forma, cada risco estará situado em um dos quatro quadrantes (extremo, alto, médio ou baixo), de acordo com as escalas de probabilidade e consequência utilizadas. A prio- rização define quais riscos merecem ser tratados, dependendo da tolerância ou do “apetite” a risco da organização. O apetite a risco é a quantidade de risco, em sentindo mais abrangente, que a entidade se dispõe a aceitar na busca por agregar valor aos serviços prestados para a sociedade (COSO, 2006).
Neste sentido, o apetite a risco está diretamente associado à estratégia da instituição e deve ser considerado no momento de definição dos objetivos, pois estes expõem a organiza- ção a diferentes riscos. Vale ressaltar que o conceito de apetite a riscos se comporta de modo diferente nos setores público e privado. Numa empresa comercial, numa fábrica, num empre- endimento qualquer em que os proprietários ou gerentes possuem autonomia de decisão, o estilo gerencial tem muita mais flexibilidade do que num órgão ou mesmo numa empresa pú- blica. No setor público, leis, regras, regulamentos, normas e mecanismos de regulação e con- trole atuam muito mais fortemente, enrijecendo a atuação e restringindo a faixa de opções do gestor. Assim, o apetite a risco de gestores públicos, em geral, tem um patamar mais reduzido (XXXXX, 2017).
Por outro lado, nem toda atividade pública, em função de sua natureza, terá apetite a risco em níveis baixos o tempo todo. Algumas entidades carregam doses maiores de incerte- zas e, por isso, exigem maior tolerância a falhas. É o caso de pesquisas de desenvolvimento de novas tecnologias e inovações (XXXXX, 2017)
O Quadro 8 apresenta um exemplo de mapa de riscos em que os riscos aceitos são de nível baixo e médio, desta forma, o apetite ao risco ficaria deste modo demonstrado.
Neste sentido, essa representação gráfica da probabilidade e do impacto de um ou mais riscos é chamada de Mapa de Riscos. O Mapa de Risco demonstra o grau de exposição de cada risco da atividade. Apresenta a posição do cálculo da probabilidade versus a posição da avaliação do impacto, após a aplicação da metodologia, e demonstra o resultado da avaliação do risco com base em critérios de avaliação (COSO, 2006).
A IN 05/2017, também traz no seu Anexo I a definição de Mapa de Riscos:
“Documento elaborado para identificação dos principais riscos que permei- am o procedimento da contratação e das ações para controle, prevenção e mitigação dos impactos” (BRASIL, 2017, Anexo I).
É importante mencionar que o Mapa de Riscos deverá ser atualizado no final da elabo- ração dos Estudos Preliminares, no final da elaboração do Termo de Referência ou Projeto
Básico, após a fase de Seleção do Fornecedor e após eventos relevantes, durante a gestão do contrato (servidores responsáveis pela fiscalização).
Quadro 8: Mapa de Riscos
Fonte: Xxxxx (2017, p. 115)
Deste modo, o que se pretende com o Mapa de Riscos, sem dúvida não é um documento formal e acabado, mas um rol atualizado e dinâmico de ameaças e medidas clássicas ou ino- vadoras para contorná-las, sempre e priorizando os riscos de maior expressão (ALMEIDA, 2017).
Como último critério, encontram-se as diretrizes para priorização do tratamento de ris- cos cuja finalidade é auxiliar na avaliação da resposta mais adequada no tratamento dos ris- cos.
Nesta lógica, o Quadro 9 apresenta a classificação dos níveis de riscos que são: Ex- tremo, Alto, Médio e Baixo; a descrição de cada um deles e as diretrizes para o tratamento de riscos que podem ser adotadas por qualquer entidade pública.
Assim, o tratamento dos riscos é uma atividade na qual as ações reduzem a probabili- dade de concretização dos riscos inaceitáveis, ou suas consequências, se vierem a ocorrer. Já para os riscos que, após o tratamento permaneçam inaceitáveis, é prevista a atividade de defi- nição de ações de contingência por meio de um plano de contingência, para o caso de algum risco se materializar. Sendo assim, ações ou medidas de contingência, são aquelas cuja execu- ção é prevista e preparada previamente, porém só são colocadas em prática se forem necessá- rias (ALMEIDA, 2017).
Quadro 9: Diretrizes para priorização de Riscos
Nível de Ris- co | Descrição | Diretriz para Resposta |
Extremo | Indica um nível de risco absolutamente inaceitável, muito além do apetite a risco da organização. | Qualquer risco encontrado nessa área deve ter uma res- posta imediata. Admite-se postergar o tratamento somente mediante parecer do Administrador da Unidade, ou cargo equivalente. |
Alto | Indica um nível de risco inaceitável, além do apeti- te a risco da organização. | Qualquer risco encontrado nessa área deve ter uma res- posta com um intervalo de tempo definido pelo Adminis- trador da Unidade, ou cargo equivalente. Admite-se pos- tergar o tratamento somente mediante parecer do Admi- nistrador da Unidade, ou cargo equivalente. |
Médio | Indica um nível de risco aceitável, dentro do apeti- te a risco da organização. | Não se faz necessário adotar medidas especiais de trata- mento, exceto manter os controles já existentes. |
Baixo | Indica um nível de risco muito baixo, onde há pos- síveis oportunidades de maior retomo que podem ser exploradas. | Explorar as oportunidades, se determinado pelo Adminis- trador da Unidade, ou cargo equivalente. |
Fonte: Xxxxx (2017, p. 116)
Por tudo, recomenda-se que o gerenciamento de riscos seja integrado, e abranja todas as fases e etapas da contratação, desde os primeiros estudos até o relatório final previsto no art.70, que irá fornecer informações para as próximas contratações. As boas práticas consoli- dadas na norma NBR ISO 31000 defendem que o processo de gestão de riscos envie e receba informações, a qualquer tempo, para toda a organização. Espera-se também que esse processo alimente o processo de tomada de decisão, prevendo o seu monitoramento e o seu auto aper- feiçoamento (ALMEIDA, 2017).
Portanto, por meio desse raciocínio baseado em riscos é que será possível aperfeiçoar os estudos preliminares, o projeto básico, a escolha do fornecedor e a gestão do contrato (ALMEIDA, 2017).
A próxima Seção irá tratar do termo de referência ou projeto básico que é a terceira e úl- tima etapa da fase do planejamento das contratações, conforme descrito na Figura 7.
2.3.3. TERMO DE REFERÊNCIA OU PROJETO BÁSICO
O termo de referência, surge na legislação brasileira por meio do decreto nº 3.555/2000, ou seja, há 18 anos. Ao confrontarmos a diferença temporal com a IN 05/2017, será possível perceber a importância dos avanços deste instrumento para as atividades de contratação públi- ca (LIMA, 2017).
É importante salientar que qualquer contratação feita pela Administração Pública deve ser iniciada por um documento formal, que especifica com detalhes o objeto a ser contratado, para o pleno atendimento de suas finalidades. Neste documento, são indicadas as especifica- ções sobre o que se pede e por que se pede, além de outras que permitam compreender, de forma objetiva, precisa e clara, a necessidade a ser atendida (FARIA, 2016).
Assim, as informações contidas nesse documento, que a depender da modalidade de li- citação, pode ser denominado como Termo de Referência ou Projeto Básico, serão multiplica- das ao longo do processo administrativo, nas solicitações de propostas de preços enviadas às empresas, no instrumento convocatório ou no contrato a ser assinado entre o órgão público e a empresa que apresentar a proposta mais vantajosa, de modo que é razoável afirmar que um Termo de Referência (ou Projeto Básico) bem elaborado, pode levar ao sucesso da contrata- ção (XXXXX, 2016).
Nesta lógica, a Lei nº. 8.666/93, que instituiu normas para licitações e contratos da Ad- ministração Pública, traz, no inciso IX do seu art. 6º, o seguinte conceito para Projeto Básico:
“IX - Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que pos- sibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes elementos:(...)” (BRASIL, 1993, art. 6)
Já o decreto nº. 3.555/2000, que aprovou o regulamento para a modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns, no que lhe diz respeito, trouxe a terminologia “Termo de Referência”, definindo-o da seguinte forma, em seu artigo 8º:
Art. 8º - “A fase preparatória do pregão observará as seguintes regras: (...) II - o termo de referência é o documento que deverá conter elementos capazes de propiciar a avaliação do custo pela Administração, diante de orçamento detalhado, conside- rando os preços praticados no mercado, a definição dos métodos, a estratégia de su- primento e o prazo de execução do contrato; III - a autoridade competente ou, por delegação de competência, o ordenador de despesa ou, ainda, o agente encarregado da compra no âmbito da Administração, deverá: a) definir o objeto do certame e o seu valor estimado em planilhas, de forma clara, concisa e objetiva, de acordo com termo de referência elaborado pelo requisitante, em conjunto com a área de compras, obedecidas as especificações praticadas no mercado” (BRASIL, 2000, art. 8).
Deste modo, é importante destacar o Decreto nº. 5.450/2005, que regulamentou o pre- gão na forma eletrônica, por sua vez, estabeleceu o seguinte conceito para o Termo de Refe- rência (§ 2º, artigo 9º):
“O termo de referência é o documento que deverá conter elementos capazes de propiciar avaliação do custo pela administração diante de orçamento deta- lhado, definição dos métodos, estratégia de suprimento, valor estimado em planilhas de acordo com o preço de mercado, cronograma físico-financeiro, se for o caso, critério de aceitação do objeto, deveres do contratado e do con- tratante, procedimentos de fiscalização e gerenciamento do contrato, prazo de execução e sanções, de forma clara, concisa e objetiva” (BRASIL, 2005, art. 9)
Sendo assim, analisando os conceitos apresentados, percebe-se que o Projeto Básico foi o termo utilizado pela Lei Geral de Licitações, enquanto Termo de Referência foi o termo trazido, inicialmente, pelo decreto que instituiu a modalidade de licitação denominada Pregão e posteriormente pelo decreto que instituiu a modalidade Pregão na sua forma eletrônica, ou seja, a fonte do conceito é a principal diferença entre as expressões (FARIA, 2016).
De forma a ratificar o entendimento, segue o trecho do texto de Furtado: “O Termo de Referência é um instrumento usado na modalidade pregão presencial e eletrônico, que, nas outras modalidades da Lei nº. 8666/93 (concorrência, tomada de preço, convite) equivale ao projeto básico” (FURTADO, 2008, p.78).
No mesmo sentido, na quarta edição de sua publicação Licitações e Contratos: Orienta- ções e Jurisprudência do TCU, de 2010, ao tratar da fase interna da licitação, o Tribunal de Contas da União traz importante esclarecimento a respeito do assunto:
“Na fase interna do procedimento de licitação pública será observada a se- guinte sequência de atos preparatórios: [...] - Elaboração da especificação do objeto, de forma precisa, clara e sucinta, com base em projeto básico ou em termo de referência apresentado; - Elaboração de projeto básico, prévio e obrigatório nas licitações para contratação de obras e serviços, em caso de concorrência, tomada de preços e convite; - Elaboração de termo de referên- cia, prévio e obrigatório nas licitações para contratação de bens e serviços comuns, em caso de pregão [...].”(BRASIL, 2010)
Assim, após essa diferença conceitual ter sido esclarecida, tanto o Projeto Básico ou o Termo de Referência, ambos têm a mesma finalidade: definir, em um documento formal e escrito, de maneira clara, concisa e suficiente o objeto da contratação, trazendo as informa- ções necessárias para o prosseguimento do certame, vedadas as especificações excessivas, irrelevantes ou desnecessárias que possam limitar ou frustrar a competição almejada (FARIA, 2016).
Neste sentido, nos termos do decreto federal n. 5450/2005, é o setor requisitante respon- sável pela confecção do termo de referência. Com tal determinação, este decreto, transferiu para o setor responsável por gerar a pretensão contratual a competência para levantar elemen- tos específicos da contratação como: descrição precisa do objeto licitado, métodos e estraté-
gias de suprimentos, estimativa de custos (por meio da pesquisa de preços), critérios de acei- tação do objeto, obrigações específicas das partes, entre outros. (TORRES, 2015).
Assim, isso não significa que os servidores do setor de planejamento das contratações não possam ser acionados pela autoridade competente para auxiliar o setor requisitante, mas sim que a responsabilidade desse documento de planejamento é do órgão que gera a solicita- ção contratual, o qual, pela sua gestão e vivência com o bem ou com o serviço desejado, deve trazer elementos de planejamento fundamentais exigidos pelo regulamento (TORRES, 2015).
Desta forma, o Termo de Referência é o requisito fundamental da fase interna da licita- ção, mas que se atrela à fase externa e reproduz efeitos por toda a contratação. Sendo assim, por se tratar de um dos componentes pertencentes à etapa preparatória, é determinante ao su- cesso da licitação e é por isso que deficiências e omissões no Termo de Referência podem levar ao insucesso do certame, podendo ocasionar a necessidade de sua repetição, anulação ou revogação (FARIA, 2016).
Assim, a existência de omissões e falhas no Termo de Referência ou Projeto Básico po- de prejudicar todo o certame licitatório. Por isso, a IN 05/2017 teve o cuidado em dedicar o Anexo V da norma para elencar as diretrizes para a sua elaboração e um específico para os serviços de vigilância, limpeza e conservação (Anexo VI) (XXXXX,2017).
Deste modo, fica evidente o destaque dado ao planejamento da contratação pública na IN 05/2017, pois fica demonstrado que o termo de referência ou projeto básico é o produto de uma etapa prévia de estudos preliminares, gerenciamento de riscos e levantamentos realizados sobre a contratação (LIMA, 2017).
É importante lembrar que o edital não é o documento mais importante da licitação, pois o instrumento convocatório não inova em direitos, obrigações ou detalhamentos técnicos, ele somente replica as informações que a área técnica forneceu no Termo de Referência. Do mesmo modo ocorre com o contrato, em que o responsável pela sua elaboração traduz juridi- camente as informações contidas no processo, especialmente as do Termo de Referência e do Edital (FARIA, 2016).
Nesta perspectiva, as contratações de serviço que envolvem Tecnologia da Informação (TI), contratações de obras e serviços de engenharia, além das contratações de serviços de apoio administrativo (terceirização), inserem-se nos tipos de compras públicas que demandam mais tempo, respectivamente, para a conclusão da licitação (GONÇALVES, 2012), além de exigir um maior conjunto de conhecimentos para a construção do instrumento do seu plane- jamento: o Termo de Referência ou Projeto Básico (DUCA, 2015).
É necessário ressaltar que as informações técnicas do serviço que se pretende contratar, bem como as informações sobre as obrigações de ambas as partes, os cronogramas de entrega da execução do serviço, além de todas as outras informações relevantes da contratação devem estar previstas no Termo de Referência. Portanto, é razoável afirmar que desse documentos decorrem os principais vícios ou falhas observadas durante a contratação (FARIA, 2016).
Assim, as omissões, falhas ou imperfeições e até mesmo equívocos na construção dos documentos de contratação podem decorrer da não dedicação de tempo necessário às etapas de planejamento das contratações (LIMA, 2017).
Vale ressaltar que é baseado no Termo de Referência que serão feitas as pesquisas de mercado, ou seja, as empresas enviam suas propostas de acordo com as informações técnicas que constam no Termo de Referência. Ratificando o entendimento, segue o trecho do Acórdão nº. 768/2013, do Plenário do Tribunal de Contas da União - TCU:
“O projeto básico ou termo de referência dotam o processo licitatório de maior transparência e dão mais segurança ao gestor de que está contratando o produto conforme necessita, além de permitir que o licitante tenha infor- mações e elementos necessários à boa elaboração das propostas. (...) assim, a ausência ou fragilidades nesses procedimentos pode prejudicar o processo li- citatório” (TCU, 2013)
Neste aspecto, a IN 05/2017, deixou uma lacuna, que deve ser objeto de aprofundamen- to de estudo, em relação à pesquisa sobre eventuais soluções e alternativas disponíveis no mercado, ou seja, é necessário um aprimoramento do processo de trabalho destinado a pro- mover a interação junto ao mercado fornecedor. É pouco claro ao gestor público o universo de mecanismos possíveis, em que se tem o confronto entre as necessidades administrativas com as soluções disponíveis no mercado (LIMA, 2017).
As recomendações do artigo 10 da IN 04/2014 que dispõe sobre o processo de contrata- ção de soluções de tecnologia da informação no âmbito do poder executivo federal, poderiam ser utilizadas pela equipe de planejamento de forma acessória. Sendo assim, é disposto neste artigo a necessidade de se manter registro histórico : 1) Fatos relevantes como a comunicação e/ou reunião com fornecedores, comunicação e/ou reunião com grupos de trabalho, consulta e audiências públicas, decisão de autoridade competente ou qualquer outro fato que motivem a revisão dos elementos do planejamento da contratação; 2) documentos gerados e/ou recebi- dos, a exemplo dos elementos previstos nesta norma, pesquisas de preços de mercado, e- mails, atas de reunião, dentre outros (LIMA, 2017).
Nesta perspectiva, outro aspecto que deve ser ressaltado é a realização de uma análise mais detalhada no momento da preparação do Termo de Referência, pois após identificada a
necessidade, deve-se verificar a possibilidade de unir objetos de mesma natureza, que possam ser licitados conjuntamente, e desta forma, realizar um planejamento estratégico eficaz para a economicidade sempre buscada na licitação (FARIA, 2016).
Além disso, o planejamento reproduz o ato de pensar e fazer planos de uma maneira es- tratégica, por meio da análise do ambiente de uma organização, e mediante a identificação das oportunidades e ameaças, dos pontos fortes e fracos que são necessários para o cumprimento da sua missão. E tem como objetivo, dentre outras, reduzir o tempo de tramitação dos proces- sos, reduzir a quantidade de licitações realizadas, e reduzir a quantidade e o custo dos aditivos celebrados (FARIA, 2016).
É necessário salientar que as informações essenciais ao sucesso da contratação devem estar previstas no Termo de Referência/Projeto Básico, pois tais informações serão repassadas às empresas interessadas em participar da licitação, bem como serão replicadas no instrumen- to convocatório e no contrato que vincula as partes. Assim sendo, nenhuma das áreas envolvi- das na licitação, além da área demandante, pode inovar durante a instrução do processo, de modo que eventuais vícios na execução contratual se originam, geralmente, de condições es- tabelecidas no Termo de Referência/Projeto Básico (FARIA, 2016).
Neste aspecto, a IN 05/2017, conceitua termo de referência ou projeto básico como:
“Documento que deverá conter os elementos técnicos capazes de propiciar a avaliação do custo, pela Administração, com a contratação e os elementos técnicos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para ca- racterizar o serviço a ser contratado e orientar a execução e fiscalização con- tratual” (BRASIL, 2017, Anexo I).
Assim, o processo de elaboração do TR/PB constitui etapa fundamental do planejamen- to que deve ser antecedida de um bom diagnóstico do problema ou do desafio a ser soluciona- do (MEDEIROS, 2017).
Portanto, de todas as fases, etapas e procedimentos, considera-se a elaboração do termo de referência e do projeto básico como uma das atividades que exige maior sensibilidade e atenção do gestor público no processo de contratação dos serviços de terceiros, já que esse documento será o instrumento fundamental para a realização do processo licitatório e, após a contratação, o guia mestre para o acompanhamento e fiscalização da execução do contrato (FREITAS, 2017).
A próxima Seção irá tratar de outras considerações importantes da IN 05/2017, entre elas estão inovações importantes como o instrumento de medição de resultado que deve ser considerada no momento da realização do planejamento das contratações.
2.3.4. OUTRAS CONSIDERAÇÕES IMPORTANTES
Dentre as principais considerações importantes que a IN 05/2017 traz está o seu primei- ro artigo a IN 05/2017, que dispõe as seguintes diretrizes para a contratação de serviços para a realização de tarefas executivas sob o regime de execução indireta, por órgãos ou entidades da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional:
I- As fases de Planejamento da Contratação, Seleção do Fornecedor e Gestão do Contrato;
II- Os critérios e práticas de sustentabilidade; e
III- O alinhamento com o Planejamento Estratégico do órgão ou entidade quando houver (BRASIL, 2017, art.1).
Dessa forma, tudo deve começar com o Planejamento Estratégico Institucional (PEI). Em tese, o planejamento tático e operacional, assim como o plano de compras, devem ser desdobramentos ou instrumentos para operacionalizar o PEI. Para isso, as lideranças e colabo- radores envolvidos precisam compreender o papel do planejamento estratégico e qual a con- tribuição da área de gestão para executar o planejamento (MEDEIROS, 2017).
Além disso, vale a pena ressaltar que a IN 05/2017 trouxe em seu texto, art. 27 § único, previsão de elaboração de Plano Anual de Contratações do órgão que foi posteriormente regu- lamentada por meio da IN 01/2018, publicada em 29 de março de 2018 (BRASIL, 2018). Esta instrução normativa obriga a todos os órgãos da administração direta, autárquica e fundacio- nal do poder executivo federal a fazerem o planejamento anual das contratações registrando em sistema próprio do governo federal, o Sistema de Planejamento e Gerenciamento de Con- tratações – PGC. Para o ano de 2018, o uso é facultativo e a partir de 2019 o uso passará a ser compulsório. Cada órgão deverá registrar no sistema até o dia 30 de abril do ano anterior to- das as suas intenções de contratações a serem realizadas no ano seguinte, sendo obrigatório não só informar, mas também anexar os estudos preliminares e análise de risco das contrata- ções. Desta forma, o governo federal institui um cronograma que deve ser seguido fazendo com que as instituições federais planejem com uma antecedência bem maior as suas contrata- ções.
Neste sentido, é necessário ressaltar que uma mudança necessária a ser implantada para o cumprimento dos prazos é mudar a forma de atuação passiva da área de licitações, ou seja, após conhecer os desafios e objetivos da instituição, o plano de contratações deve ser constru- ído em conjunto com todas as áreas de gestão. A mudança de paradigma é internalizar um modelo mental focado em resultados por meio da contribuição de todos e não somente por transferência de responsabilidades (MEDEIROS, 2017).
Nesta perspectiva, o art.15, da IN 05/2017, conceitua os serviços prestados de forma contínua como aqueles que, pela sua essencialidade, visam atender à necessidade pública de forma permanente e contínua, por mais de um exercício financeiro, assegurando a integridade do patrimônio público ou o funcionamento das atividades finalísticas do órgão ou entidade, de modo que sua interrupção possa comprometer a prestação de um serviço público ou o cum- primento da missão institucional (BRASIL, 2017, art. 15).
Já o art.17 a IN 05/2017 traz a definição dos serviços com dedicação exclusiva de mão de obra como sendo aqueles em que o modelo de execução contratual exija, dentre outros requisitos:
I – os empregados da contratada fiquem à disposição nas dependências da contratante para a prestação dos serviços;
II – a contratada não compartilhe os recursos humanos e materiais disponí- veis de uma contratação para execução simultânea de outros contratos; e
III- a contratada possibilite a fiscalização pela contratante quanto à distribui- ção, controle e supervisão dos recursos humanos alocados aos seus contratos (BRASIL, 2017, art. 17).
Além disso, entre as inovações trazidas pela IN 05/2017 uma das que merece um maior destaque é a transformação dos Acordos de Níveis de Serviço em Instrumentos de Medição de Resultados (IMR) sob o enfoque da qualidade, ou seja, a forma de aferição/medição do servi- ço para efeito de pagamento será de acordo com o resultado efetivamente alcançado pela em- presa contratada (LIMA, 2017).
Neste sentido, com base nas orientações do Anexo V, da IN 05/2017, deve ser estabele- cida a unidade de medida adequada para o tipo de serviço a ser contratado, de maneira que permita a mensuração dos resultados para o pagamento da contratada e elimine a possibilida- de de remunerar a empresa unicamente por meio da quantidade de horas de serviço ou por posto de trabalho disponibilizados (BAETA, 2017).
Assim, são parâmetros que poderiam ser adotados para a construção de indicadores de desempenho: baseados no cumprimento de prazos de atendimento de ordens de serviço, no alcance de metas, na produtividade, na economicidade, em padrões de qualidade, na continui- dade do serviço e/ou em sustentabilidade ambiental (BAETA, 2017).
Neste aspecto, a construção de um bom indicador deve, preferencialmente, monetizar o benefício ou o prejuízo que o atingimento de determinado parâmetro traz para a instituição, de maneira que o ajuste no respectivo pagamento seja relacionado ao resultado gerado para a Administração Pública (BAETA, 2017).
Além disso, é importante mencionar como uma consideração importante o entendimen- to dos conceitos dos principais problemas apresentados nos contratos decorrentes de falta de
planejamento. Um desses problemas é o contrato firmado de forma emergencial, que somente é permitido nos termos do inciso IV do art. 24 da Lei nº 8.666/93, nos quais é dispensável a licitação:
“Nos casos de emergência ou de calamidade pública, quando caracterizada urgência de atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou com- prometer a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares, e somente para os bens necessários ao aten- dimento da situação emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e serviços que possam ser concluídas no prazo máximo de 180 (cento e oiten- ta) dias consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrência da emergência ou calamidade, vedada a prorrogação dos respectivos contratos” (BRASIL, 1993, art. 24).
A licitação pública é o processo seletivo mediante o qual a administração pública ofere- ce igualdade de oportunidade a todos os que com ela queiram contratar, preservando a equi- dade no trato do interesse público, tudo a fim de comparar propostas para escolher uma ou algumas delas. No entanto, há hipóteses em que a licitação formal seria impossível ou frustra- ria a própria consecução dos interesses públicos. O procedimento licitatório normal, nestes casos, conduziria ao sacrifício do interesse público e não asseguraria a contratação mais van- tajosa. Para essas situações a legislação excepciona a adoção de procedimentos complexos para a busca no mercado da solução para as necessidades estatais, é chamada “contratação direta” (BRENTANO, 2013).
Assim, o vocábulo emergência significa a necessidade de contratação que não pode es- perar os trâmites da licitação pública, sob pena de prejuízo do interesse público, concretizado pelo desatendimento de alguma demanda social ou pela solução de continuidade de atividade administrativa. Com a finalidade de evitar tais encargos, a contratação direta é autorizada, com dispensa de licitação. Sobre o conceito de contratação emergencial:
“Contratação emergencial diz respeito à possibilidade de se promover a dispensa de licitação. Essa premissa é, fundamentalmente, a absoluta impos- sibilidade de atender ao interesse público – fim único de toda atividade ad- ministrativa -, se adotado o procedimento licitatório. Emergência, para auto- rizar a dispensa, requer a caracterização de uma situação cujo tempo de atendimento implique a necessidade de dispensar o procedimento licitatório” (XXXXXXXXX, 2011, p.312).
Nesta lógica, está o entendimento da Advocacia-Geral da União, que editou a Orienta- ção Normativa/AGU n. 11, de 01.04.2009:
“A contratação direta com fundamento no inc. IV do art. 24 da lei nº 8.666, de 1993, exige que, concomitantemente, seja apurado se a situação emergen- cial foi gerada por falta de planejamento, desídia ou má gestão, hipótese que,
quem lhe deu causa será responsabilizado na forma da lei” (BRASIL, 2009, p. 14).
Nesta continuidade de entendimento dos conceitos para os problemas, vale ressaltar que os contratos podem ser alterados pela administração com as devidas justificativas conforme foi definido no art. 65 da lei 8.666/93 e toda alteração de cláusula contratual, preço ou prazo deve ser formalizado mediante um Termo Aditivo de Contrato. Um Termo Aditivo de Xxxxx pretende prorrogar a obra ou serviço alterando apenas a sua vigência sem alterar o valor pac- tuado, enquanto que, um Termo Aditivo de valor altera somente o preço pactuado tendo em vista pagar uma quantidade maior ou descontar uma quantidade menor de Bens, Obras ou Serviços previstos inicialmente no Termo de Referência ou Projeto Básico, conforme uma mudança do contrato não prevista pela administração, sendo necessária a devida justificativa (BRASIL, 1993).
Neste sentido, conforme a conveniência e oportunidade da administração, a empresa contratada é obrigada a aceitar acréscimos ou supressões de até 25% tendo por base de cálculo o valor inicial atualizado do contrato e, no caso específico de uma reforma de edifício ou equipamento esse limite pode alterar para mais ou para menos, podendo chegar a 50% para os seus acréscimos, conforme §1º, do art. 65, da Lei 8.666/93. Por valor inicial atualizado do contrato deve ser entendido o preço vencedor da licitação com seus respectivos reajustes, re- visões e repactuações, ou seja, a atualização do contrato é uma mera correção do preço e não um acréscimo. Assim, a base de cálculo tem por finalidade evitar o fracionamento dos aditi- vos de preço (BRASIL, 1993).
Com base nos conceitos discutidos até aqui, o próximo Capítulo apresentará a metodo- logia que foi utilizada no trabalho para o atingimento dos objetivos específicos e a construção da proposta de um processo sistematizado de planejamento das contratações para o atendi- mento às recomendações da IN 05/2017, na ENSP.
3. METODOLOGIA
Este Capítulo aborda a metodologia que foi utilizada para a construção da proposta de implementação de práticas voltadas para o atendimento das exigências contidas na fase de planejamento da IN 05/2017.
As etapas do processo de trabalho são apresentadas neste Capítulo em função do passo- a-passo que foi percorrido até a proposição do processo de implementação das práticas, sem- pre com base nos aspectos conceituais e teóricos discutidos no Capítulo 2. A Figura 10 apre- senta uma visão geral das principais etapas do processo utilizados na elaboração deste traba- lho.
Figura 10: Etapas do processo de trabalho
Análise Bibliográfica, Documental e escolhas metodológicas
Diagnóstico da situação atual na ENSP
Análise das lacunas entre a IN 05/2017 e a ENSP
Proposição de implementação de um processo de planejamento
Redação Final
Fonte: Elaborado pelo autor
3.1. Análise bibliográfica, documental e escolhas metodológicas
O objetivo dessa pesquisa foi investigar a existência de estudos semelhantes ao realiza- do, bem como verificar o que tem sido pesquisado sobre esse tema e quais seriam as lacunas teóricas e empíricas que poderiam ser preenchidas com este estudo. Foram feitas pesquisas e análises de livros, artigos científicos, dissertações e teses aplicando-se as técnicas de leitura exploratória, seletiva, analítica e interpretativa (GIL, 2002). Para selecionar as referências foram feitas buscas, nas quais foram selecionados os nomes de autores clássicos para os te- mas, bem como, de outras referências de estudos sobre o assunto.
É necessário ressaltar que foram feitas buscas pelos portais da Capes, Scielo e Google Acadêmico, utilizando-se dos termos: “Planejamento das Contratações”, o que não gerou mui- tos resultados; porém ao utilizar-se, na busca, a expressão “Fase Interna da licitação”, foram encontradas quantidades maiores de dissertações, artigos e teses próximos da temática abor- dada neste estudo.
A pesquisa bibliográfica deste trabalho baseou-se na consulta de material publicado com a utilização de referenciais teóricos como: planejamento, planejamento das contratações e a própria IN 05/2017. Essa pesquisa fundamentou-se na importância e atualidade do tema, de-
monstrando a viabilidade de implementação das propostas de intervenção e, a partir dela, foi montado o substrato teórico conceitual e normativo no qual este trabalho se apoiou.
Oportuno ressaltar que o arcabouço legal selecionado não se esgotou à matéria do pla- nejamento das contratações públicas. Foram percorridas, ainda, outras fases da contratação de serviços como a seleção do fornecedor e a gestão do contrato formando uma visão sistêmica da IN 05/2017, ressaltando os conceitos e novidades que compõem o ciclo de contratações públicas de serviços.
Segundo Xxxxxxx e Marconi (2001), a pesquisa documental é a coleta de dados em fon- tes primárias, como documentos escritos ou não, pertencentes a arquivos públicos, arquivos particulares de instituições e domicílios, e fontes estatísticas.
Em termos de análise documental, a realizada neste trabalho abrangeu os contratos, processos administrativos e relatórios referentes às contratações de serviços da ENSP.
É necessário ressaltar que este estudo foi pautado pela pesquisa documental para a cole- ta de dados, análise desses dados e interpretação dos resultados. Essa etapa subsidiou não só a construção do referencial normativo, mas também o diagnóstico da situação atual e identifica- ção das lacunas entre a situação atual e a IN 05/2017.
O Quadro 10 apresenta a lista de documentos internos analisados e as datas em que fo- ram acessados:
Quadro 10: Lista de documentos analisados na pesquisa
Relatório de Atividades da VDDIG 2016 | Acesso em Dezembro de 2017 |
Relatórios GESCON 2014-2016 | Acesso em Janeiro de 2018 |
Relatórios de Gestão da ENSP 2013-2016 | Acesso em Janeiro de 2018 |
Relatório de 100 dias | Acesso em Fevereiro de 2018 |
Regimento Interno de 2015 | Acesso em Março de 2018 |
Fonte: Elaborado pelo autor
Assim, além dos documentos citados, devem ser considerados como documentos pes- quisados e analisados o conjunto de acórdãos e decisões dos Tribunais de Contas e das Instân- cias Judiciais, páginas de transparência do Governo Federal, todos de livre acesso na internet, bem como a doutrina jurídica especializada composta de obras literárias, artigos e entrevistas de domínio público, provenientes de especialistas envolvidos no processo de contratação pú- blica de serviços.
Xxxxxxx Xxxxxxxx (2011), as escolhas metodológicas são classificadas nas seguintes ca- tegorias: quanto ao objetivo da pesquisa, quanto à natureza da pesquisa e quanto à escolha do objeto de estudo. No Quadro 11 apresenta-se, de forma estrutural, como foi classificada a me- todologia científica neste trabalho.
Quadro 11: Metodologia Científica
Classificação quanto aos objeti- vos da Pesquisa | Classificação quanto à natureza da Pes- quisa | Classificação quanto à escolha do objeto de estudo |
Exploratória | Qualitativa | Estudo de caso único |
Fonte: Elaborado pelo autor com base em Oliveira (2011, p. 59)
Para Xxx (1999), a pesquisa exploratória tem como objetivo principal desenvolver, escla- recer e modificar conceitos e ideias, tendo em vista a formulação de problemas mais precisos ou hipóteses pesquisáveis para estudos posteriores.
Portanto, quanto aos objetivos, este trabalho delineia-se como uma pesquisa explorató- ria, pois para garantir seu objetivo geral, foi realizado um diagnóstico da situação atual das práticas de planejamento de contratações na ENSP, bem como um levantamento das lacunas entre as recomendações da IN 05/2017, e a situação atual verificada na ENSP.
Já quanto à natureza este trabalho se classifica como uma pesquisa qualitativa, pois os dados coletados são predominantemente descritivos, e os dados da realidade foram importan- tes, pois, xxxxxxx Xxxxxxxx (2011), o interesse do pesquisador ao estudar um determinado pro- blema é verificar como ele se manifesta nas atividades, nos procedimentos e nas interações cotidianas.
Para Xxx (1999), o uso da pesquisa qualitativa propicia o aprofundamento da investiga- ção das questões relacionadas ao fenômeno em estudo e das suas relações, mediante a máxima valorização do contato direto com a situação estudada, buscando-se o que era comum, mas permanecendo, entretanto, aberta para perceber a individualidade e os significados múltiplos.
A pesquisa quanto à escolha do objeto de estudo se classifica como Estudo de Caso Único, pois o objeto principal da pesquisa é a Escola Nacional de Saúde Pública e segundo Triviños (1987), o estudo de caso é uma categoria de pesquisa cujo objeto é uma unidade que se analisa profundamente.
Já para Yin (2001), o estudo de caso é caracterizado pelo estudo profundo e exaustivo dos fatos objetos de investigação, permitindo um amplo e detalhado conhecimento da realida- de e dos fenômenos pesquisados.
“Um estudo de caso é uma investigação empírica que investiga um fenôme- no contemporâneo dentro do seu contexto da vida real, especialmente quan- do os limites entre o fenômeno e o contexto não estão claramente definidos” (YIN, 2001, p. 33).
3.2. Diagnóstico da situação atual da ENSP
A análise dos dados institucionais disponíveis e a revisão documental foram fundamen- tais para concluir a segunda etapa e obter um diagnóstico da situação atual das práticas de planejamento de contratação na ENSP.
Um dos objetivos dessa análise foi descobrir se existiam guias, procedimentos padroni- zados ou manuais que auxiliassem os funcionários da ENSP no momento de solicitar uma contratação de serviços, e ainda se existiam documentos que auxiliassem na fiscalização con- tratual, principalmente para os fiscais técnicos.
Para realizar o diagnóstico da situação atual, foi estudado o procedimento que é realiza- do atualmente na ENSP, valendo ressaltar que a coleta de dados desse trabalho foi realizada entre os meses de Abril e Maio de 2018.
Assim, no site da ENSP há um documento com data de 2009 que foi utilizado nessa análise e indica os passos que os servidores devem seguir para solicitar uma contratação de serviços. Esse documento foi colocado em forma de fluxo por meio do software Lucidchart.
Além disso, a fim de ratificar os problemas contratuais na ENSP foi feito o levantamen- to, análise e classificação de todos os contratos continuados de 2010 a 2018 e a partir deles foi construído o diagnóstico dos contratos.
Assim, a maioria das informações desses contratos estavam em pastas físicas e arquivos digitais no setor de Serviço de Gestão de Contratos (SGT) da ENSP. Dentro do universo de contratos foram escolhidos os da empresa Milênio, Conbras e SM21 devido ao fato de serem os contratos mais problemáticos; e sobre eles foram aplicados critérios de análise à luz das orientações de diversos acórdãos do TCU, que são orientações que toda a Administração Pú- blica Federal deve seguir.
Após a coleta, tratamento e análise dos dados, foi atingido o primeiro objetivo específi- co deste trabalho, que era obter um diagnóstico da situação atual das práticas de planejamento de contratações na ENSP.
3.3. Análise das lacunas entre as diretrizes da IN 05/2017 e o diagnóstico da situação atual da ENSP
Para realizar a análise das lacunas, foi realizada uma comparação entre o diagnóstico da situação atual do processo de planejamento de contratação de serviços atual da ENSP e as diretrizes da IN 05/2017. A partir daí foram identificadas quais são as mudanças necessárias nos processos e no fluxo atual para que as diretrizes da IN 05/2017 sejam atingidas.
Assim, essa comparação foi necessária para que se conseguisse atingir o segundo obje- tivo específico deste trabalho, cujo qual era identificar as lacunas entre as recomendações da IN 05/2017 e a situação atual verificada na ENSP.
3.4. Proposição de um processo sistematizado de planejamento de contratações
Para atingir o objetivo geral deste trabalho, construiu-se uma proposta a partir da con- junção dos resultados oriundos dos dois objetivos específicos acrescidas das contribuições dos diferentes autores identificados no referencial teórico e das diretrizes da IN 05/2017. Assim, foi construído um processo sistematizado de planejamento de contratações baseado num con- junto de soluções em três dimensões: Processos Internos, Estrutura e Estratégias de Imple- mentação.
Na etapa de estrutura foi construído um fluxo com a ajuda do software Xxxxxxxxxx, a fim de se obter uma visão espacial e esquemática de todos os atores que participam do planeja- mento das contratações conforme a IN 05/2017.
3.5. Redação final
A última etapa correspondeu à redação final deste trabalho com elaboração das princi- pais conclusões e recomendações no que tange a proposição de sistematização do processo de planejamento de contratações na ENSP para o atendimento à IN 05/2017.
4. RESULTADOS E DISCUSSÃO
Neste Capítulo são apresentados e discutidos os resultados deste trabalho. Os mesmos são apresentados em três etapas estabelecidas em conformidade com a metodologia. São elas: diagnóstico da situação atual das contratações na ENSP, análise das lacunas entre a IN 05/2017 e a situação atual e, por último, a proposição de um processo de sistematização dos processos de planejamento das contratações na ENSP.
4.1. Diagnóstico da situação atual das contratações na Escola Nacional de Saúde Pública
- ENSP
Na situação atual, o procedimento para solicitar uma contratação é realizado com base num formulário interno, elaborado em 2014, com informações a respeito do objeto da contra- tação, que se encontra no site da ENSP e no Anexo 1 deste trabalho, não havendo um manual ou um procedimento operacional padrão que possa auxiliar o usuário no trâmite necessário.
A fim de representar graficamente o processo de contratação atual, foi elaborada a Figu- ra 11 que consiste no fluxo das ações necessárias para realizar contratações na ENSP. Esse fluxo foi construído na vigência da IN 02/2008 e por meio dele é possível verificar quais são as ações necessárias para adequação das atividades da ENSP à IN 05/2017.
Vale salientar que conforme foi explicitado por Xxxxxx (2017), a IN 02/2008 não tinha a melhor redação textual e sofreu diversas modificações necessárias para a sua adequação à legislação que trata de licitações públicas, bem como devido às mudanças de interpretações de seus dispositivos. Por isso, o Ministério do Planejamento (MP) utilizou de técnica legislativa adequada na confecção da IN 05/2017 de modo a propiciar uma maior coerência, compreen- são e aplicabilidade.
Neste sentido, conforme é demonstrado no fluxo da Figura 11, o início do processo de contratação pode ser iniciado por qualquer servidor da ENSP que ao necessitar contratar um serviço deve preencher o formulário já citado. Este deve ser preenchido pelos requisitantes com respostas a uma série de perguntas e com informações relevantes que irão compor o Termo de Referência (TR) ou Projeto Básico (PB). Esse documento foi criado para auxiliar os servidores das áreas requisitantes na elaboração do TR/PB com a intenção de norteá-los para diminuir a grande incidência de erros; como especificações excessivas, irrelevantes ou desne- cessárias, comumente cometidos, para especificar o objeto da contratação de maneira clara, concisa e suficiente.
Figura 11: Fluxo atual das contratações de serviços na ENSP
Fonte: Elaborado pelo autor com base em documentos internos
O processo é iniciado com a resposta dos requisitantes à seguinte pergunta: o Setor Re- quisitante verificou se o serviço a ser contratado já está em andamento (em outro Setor) com a área de Serviço de Gestão de Contratos (SGT) ou com o Serviço de Infraestrutura (SEINFRA)? Caso a resposta seja positiva, o servidor deverá entrar em contato com essas áreas a fim de verificar se é possível incluir o serviço desejado no escopo do contrato existen- te, ou seja, se é possível estender a contratação para outros setores com a inclusão de aditivos contratuais de valor, e desta forma, incluir os serviços requisitados pelo novo setor nesse con- trato que se encontra em andamento. Caso a resposta seja negativa, o processo de contratação é iniciado com o preenchimento de um memorando solicitando a abertura do processo de con- tratação.
Posteriormente, além do preenchimento do memorando, deverão ser preenchidas a re- quisição de compras/contratação (RCO) e/ou a Ata de Registro de Preços (ARP) dependendo da modalidade da requisição da contratação. A RCO é a sigla para uma requisição de uma contratação nova e a ARP é a sigla para o caso de existir adesão ao Sistema de Registro de Preços (SRP)2.
Em seguida, deve ser anexada na RCO uma proposta de um prestador de serviço para a contratação desejada com os valores que foram inseridos na requisição de compras. Além disso, deve ser anexada uma declaração datada com a justificativa da necessidade de contrata- ção.
Assim, após o preenchimento dessas documentações, o requisitante irá preencher o “check list” (lista de verificações) do projeto básico, que é constituído pelos 17 itens descritos abaixo sobre a contratação de serviços (Anexo I):
1) Descrição detalhada do objeto do interesse e sua finalidade.
2) Benefícios que a contratação trará à ENSP/FIOCRUZ.
3) Prazo de Vigência do Serviço/Contrato.
4) Forma de Prestação dos Serviços/Descrição detalhada das tarefas a serem executadas pela Contratada.
5) Haverá mão-de-obra permanente do prestador de serviço, isto é, algum funcionário da Contratada trabalhará initerruptamente nas dependências da ENSP?
6) Formas de avaliação da execução/produtividade do serviço a ser contrata- do.
7) Outras informações relevantes que deverão ser executadas pela Contrata- da.
2 O Sistema de Registro de Preços (SRP) é um sistema de compras no setor público, em especial na esfera fede- ral, que consiste em um conjunto de procedimentos para registro formal de preços de produtos, ou de prestação de serviços, para contratações futuras (SEBRAE, 2017).
8) Materiais/ferramentas/ utensílios/equipamentos a serem disponibilizados para a perfeita execução dos serviços.
9) Local da Prestação de Serviços.
10) Informar e anexar ordem de serviço (OS).
11) Período/cronograma da realização dos serviços onde se verificará a pro- dutividade para pagamento.
12) Vistoria (Visita técnica) das instalações.
13) Habilitação técnica dos serviços/dos funcionários da contratada (exigên- cias de certificações).
14) Obrigações específicas que a Contratada deverá cumprir.
15) Necessidade de subcontratação dos serviços?
16) As atividades a serem contratadas fazem parte do plano de carreira da FIOCRUZ, isto é, existe algum servidor que execute este serviço? e
17) Outras observações importantes: se houver.
Após responder aos questionamentos acima, o formulário e a documentação completa será enviada para o setor de compras da ENSP onde o pregoeiro, que é responsável pela fase externa da licitação, conforme foi visto no Capítulo 2 na Seção 2.2, irá revisar toda a docu- mentação enviada e auxiliará o requisitante a montar o projeto básico ou o termo de referência conforme as diretrizes do art. 15 da IN 02/2008. Sendo assim, somente após a revisão comple- ta e a montagem do TR/PB é que o pregoeiro iniciará a busca por propostas de fornecedores e ao final do processo abrirá o pedido de compra no SIAD (Sistema Integrado de Administra- ção) que é utilizado por todas as unidades descentralizadas da Fiocruz e é representado no fluxo como um banco de dados em que as informações ficam armazenadas para que o requisi- tante acompanhe o processo de compras. O Apêndice II deste trabalho mostra um fluxo de compras em que pode-se visualizar como é feito o preenchimento das informações no SIAD.
Em relação às contratações com dedicação do tipo mão de obra exclusiva (terceirização) quem normalmente faz o TR/PB é o Serviço de Gestão de Contratos (SGC), sem, atualmente, a participação do RH. Já para os contratos com dedicação de mão de obra exclusiva relativos à infraestrutura da ENSP, existe o setor de Serviços de Infraestrutura (SEINFRA), que atual- mente é composto por somente um servidor que é o chefe do setor, que também é o responsá- vel pela construção deste documento. Além de realizar todas as tarefas que são de responsabi- lidade do SEINFRA, o mesmo tem que disponibilizar tempo para a confecção do TR ou PB. Destaca-se que, por haver somente um servidor no setor, além da carência de servidores quali- ficados que possam ajudá-lo, a realização dos estudos preliminares adequados exigidos pela nova IN 05/2017 pode ficar comprometida.
Neste sentido, o fluxo demonstrado na Figura 11, apresenta problemas diversos. Um de- les refere-se à participação dos principais atores das contratações dos serviços, que ocorre de forma informal. Ou seja, sua participação é por meio de consultas dos servidores das áreas
requisitantes a outras diversas áreas em busca de informações para, num primeiro momento, verificar se já existem contratos de serviços em vigor que desejam requisitar e, posteriormen- te, para sanar dúvidas relativas a documentações e demais informações necessárias para a materialização da contratação, principalmente os setores de compras e de gestão de contratos. Portanto, não há um fluxo formal de procedimentos a serem cumpridos pelos servidores esta- belecidos num documento oficial da unidade. Outro problema identificado é a ausência de um setor dedicado ao planejamento das contratações que poderia auxiliar o requisitante no mo- mento do preenchimento dos documentos e evitar as inúmeras idas e vindas devido aos erros no preenchimento dos documentos que acabam afastando o pregoeiro da atuação em sua ati- vidade principal que é a licitação.
Inicialmente foi feito um levantamento com a evolução dos gastos com terceirização na ENSP entre os anos 2013 e 2016 apresentado no Quadro 12. Por meio da análise dos dados pode-se demonstrar a importância dos gastos com terceirização em relação ao total de gastos orçamentários da unidade.
Quadro 12: Gastos com contratação de serviços de terceirização entre 2013 e 2016
DESPESAS PAGAS - Unidade (R$x1000) | ||||||||
2013 | % | 2014 | % | 2015 | % | 2016 | % | |
Gastos com Terceirização | 10.029,19 | 32% | 11.413,42 | 24% | 13.057,84 | 36% | 13.284,23 | 44% |
Gastos Totais | 31.737,63 | 47.382,11 | 36.503,37 | 30.117,79 | ||||
Fonte: Elaborado pelo autor com base no SIAFI Gerencial (2017)
Após uma primeira análise fica evidente a significância da contratação dos terceirizados da unidade, que são serviços de mão de obra do tipo continuada com dedicação exclusiva, em relação ao valor total gasto com as outras despesas da unidade. Há um expressivo aumento dos percentuais ao longo dos anos, começando com 32% em 2013 e chegando a representar 44% do valor total de gastos da unidade em 2016, ou seja, quase a metade dos gastos orça- mentários da ENSP refere-se a contratos de serviços de terceirização de mão de obra.
Neste sentido, a fim de evidenciar os problemas resultantes do atual fluxo interno das contratações, procedeu-se ao levantamento, à análise e à classificação dos contratos de servi- ços continuados da ENSP entre 2010 e 2018. É necessário ressaltar que o recorte temporal de oito anos foi realizado devido à limitação de dados disponíveis. O Quadro com todos os con- tratos continuados de 2010 a 2018 se encontra no Apêndice 1.
Assim, os dados utilizados para a montagem desse Quadro foram: o ano, o número do contrato, a data do início, o número do processo, a empresa, o objeto, o valor anual do contra-
to, o tipo de contrato, se o contrato é do tipo emergencial, se houve aditivos de valor, o núme- ro de aditivos, o total do valor contratual com a soma dos aditivos e quanto tempo, em meses, e após a assinatura do contrato, o contrato foi aditivado.
Neste sentido, como forma de apresentar os dados do Apêndice I de forma resumida, foi montado o Quadro 13 que apresenta o total de contratos, o número de contratos emergenciais e o número de aditivos de valor.
Quadro 13: Contratos de serviços continuados da ENSP de 2010-2018
ANO | Número de Con- tratos | Número de Contratos Emergenciais | Número de Termos Aditivos de valor |
2010 | 7 | 1 | 6 |
2011 | 11 | 2 | 3 |
2012 | 12 | 0 | 3 |
2013 | 13 | 2 | 3 |
2014 | 6 | 1 | 2 |
2015 | 7 | 0 | 3 |
2016 | 3 | 0 | 3 |
2017 | 9 | 0 | 1 |
2018 | 1 | 0 | 0 |
Total | 69 | 6 | 24 |
Fonte: Adaptado de Relatório de Atividades – GESCON (2017)
De 2010 a 2018 foram realizados 69 contratos no total, dos quais seis são contratos emergenciais, que, conforme foi explicado por autores como XXXXXXXXX (2011) na Seção 2.3.4, é uma forma de contratação direta e sem licitação, muitas vezes devido à falta de plane- jamento; já que não houve uma antecipação da preparação do termo de referência e do projeto básico antes do término do contrato de modo que desse para realizar a licitação em tempo hábil e com o cuidado necessário, de acordo com as recomendações das diretrizes da IN 05/2017.
Verifica-se que esses parâmetros são indicadores de falta de planejamento, conforme as orientações dos acórdãos do TCU. As decisões proferidas nos acórdãos do TCU determinam orientações que toda a Administração Pública Federal deve cumprir a fim de se obter uma correta interpretação da legislação atinente a gastos governamentais e garantir uma maior efi- ciência na aplicação dos recursos do erário.
Outro aspecto relevante é a existência de muitos aditivos de valor, num montante de 24, o que representa cerca de 35% do número total de contratos, sinalizando uma possível falha
pela falta de estudos preliminares, exigidos em uma das diretrizes da IN 05/2017, que poderi- am prever com maior precisão a quantidade correta a ser contratada diminuindo o número de aditivos de valor necessários ao longo da contratação.
De modo a especificar melhor os tipos de contratos, o Quadro 14 apresenta a classifica- ção de todos os contratos continuados de 2010 a 2018.
Quadro 14: Classificação dos Contratos da ENSP de 2010-2018
Tipos de Contratos | Nº | Valor contratual (R$) x 1000 | % do total | Aditivos de Valor | Nº de contratos com adi- tivos de valor com me- nos de 6 meses | Contratos Emergenciais | ||
Nº | % de valor | Nº | % | |||||
Aquisição de software de informática | 1 | 11,38 | 0,01% | |||||
Fornecimento de equipamento | 1 | 150,00 | 0,13% | |||||
Fornecimento de material de consumo | 7 | 1.395,44 | 1,19% | 1 | 14% | |||
Locação de galpão | 1 | 100,97 | 0,09% | |||||
Manuseio da revista Radis | 2 | 418,79 | 0,36% | |||||
Manutenção de equipamentos | 9 | 588,65 | 0,50% | 4 | 44% | |||
Manutenção de sistema Licitaweb | 1 | 72,00 | 0,06% | |||||
Manutenção dos bebedouros da ENSP | 1 | 52,61 | 0,04% | |||||
Mão de obra de dedicação exclusiva | 10 | 50.744,67 | 43,16% | 6 | 60% | 3 | 4 | 40% |
Outsorcing (locação de impressora) | 1 | 141,50 | 0,12% | 1 | 100% | |||
Outsourcing - serviço de impressão | 1 | 360,52 | 0,31% | 1 | 100% | |||
Permissão onerosa - restaurante da ENSP | 3 | 141,60 | 0,12% | |||||
Prestação de serviços de entrega da revista RADIS | 1 | 9.990,00 | 8,50% | |||||
Prestação de serviços de telecomuni- cações | 1 | 40,68 | 0,03% | |||||
Prestação de serviços gráficos | 2 | 2.808,66 | 2,39% | 1 | 50% | 1 | 50% | |
Serviço de digitalização de documen- tos | 1 | 203,17 | 0,17% | |||||
Serviço de impressão | 2 | 3.793,82 | 3,23% | |||||
Serviço de manutenção de equipa- mentos | 1 | 36,00 | 0,03% | |||||
Serviço de organização de eventos | 2 | 33.679,43 | 28,65% | |||||
Serviço de revisão de texto | 6 | 752,88 | 0,64% | 4 | 67% | |||
Serviço de telecomunicações | 1 | 129,16 | 0,11% | |||||
Serviços de esterilização | 1 | 20,14 | 0,02% | 1 | 100% | |||
Serviços de TI | 10 | 10.662,43 | 9,07% | 5 | 50% | 4 | 1 | 10% |
Telefonia | 1 | 635,00 | 0,54% | |||||
Testes em equipamentos | 1 | 630,36 | 0,54% | |||||
Total Geral | 69 | 117.559,84 | 100% | 24 | - | 7 | 6 | - |
Fonte: Elaborado pelo autor com base na análise documental dos contratos da ENSP
O Quadro 14 classifica os contratos por tipo, pelo número de contratos por tipo, pelo va- lor contratual e o percentual do total, pelo número de aditivos de valor, pelo número de con- tratos com aditivos feitos com menos de seis meses de assinatura do contrato e por fim, pelo número de contratos emergenciais.
Verifica-se também no Quadro 14 que os contratos de maior relevância em termos de valor são os de mão de obra de dedicação exclusiva representando cerca de 43,16% do total; em segundo lugar aparecem os serviços de organização de eventos que representam 28,65%. Destaca-se que foi neste último tipo de contrato que houve uma multa de R$ 2.500 (dois mil e quinhentos reais) para o diretor e para a chefe de compras da ENSP na época, Xxxxxxx 1405/2016, tendo a multa sido aplicada em razão de uma falha na elaboração de mapa de co- tação prévia de preços. Esse mapa foi 28,8% superior à proposta que utilizaria o menor preço em vez da média, conforme a Instrução Normativa-SLTI/MPOG 5/2014, art. 2º, § 2º (BRASIL, 2016).
Portanto, o aprendizado com este incidente e que deve servir de lição para o futuro, em que, o mesmo poderia ter sido mitigado, a partir da correta aplicação das diretrizes da IN 05/2017. É importante que a ENSP construa uma estrutura adequada para se obter a qualidade necessária na produção de documentos, de forma a tornar este tipo de incidente o mais impro- vável possível.
Ainda segundo o Quadro 14, os contratos de mão de obra de dedicação exclusiva são os que apresentam mais aditivos, em que seis dos dez contratos receberam aditivos de valor, re- presentando 60% do total de contratos deste tipo. Em segundo lugar aparecem os serviços de TI representando 50% do valor total de contratos.
Outro aspecto relevante foi a quantificação do número de ocorrências de contratos que tiveram aditivos com menos de seis meses após a assinatura do contrato, pois, segundo o acórdão 1.793/2011 do TCU, este é um fator que indica a presença de deficiência no planeja- mento. Neste aspecto, os contratos do tipo Serviços de TI tiveram quatro contratos com aditi- vos com menos de seis meses e em segundo lugar, os contratos do tipo com mão de obra de dedicação exclusiva, aparecem três contratos aditivados com menos de seis meses.
Por último, é observado o número de contratos emergenciais celebrados no período. Novamente os contratos do tipo de mão obra de dedicação exclusiva são os que apresentam mais contratos, com 40% do número total de contratos, ou seja, de dez contratos, quatro foram emergenciais; em segundo lugar aparecem os serviços de TI e a prestação de serviços gráficos com um contrato emergencial cada um.
Portanto, os contratos do tipo com mão de obra de dedicação exclusiva são os mais re- presentativos em termos de valor, do número de aditivos e de contratos emergenciais e foram eles, como já apontado anteriormente neste trabalho e ratificado após essa análise, os escolhi- dos para uma análise mais aprofundada.
Neste sentido, os problemas existentes nos contratos também foram comprovados por meio da comparação com determinações existentes em acórdãos do TCU. Essas decisões dos julgados do TCU, relativas à aplicação de normas gerais de licitações e contratos, devem ser acatadas pelos administradores dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, com base fundamentada na Constituição Federal no art. 22, inc. XXVIII, art.37, “caput” e inc. XXI, art. 71, inc. II e art.73. Além disso, é ratificado este entendimento no arti- go 4º da lei 8.443/92 e no art. 1º da lei 8.666/93.
Assim, dentre os dez contratos deste tipo que constam no universo de análise, foram se- lecionados os contratos das empresas Milênio, da Conbrás e SM21 devido ao fato de terem apresentado o maior número de problemas durante a sua execução.
O contrato com a empresa Milênio foi selecionado devido à grande quantidade de aditi- vos e ao fato da prorrogação do contrato ter sido feito de forma emergencial. Assim, o mesmo foi prorrogado por seis meses para que a Administração tivesse tempo hábil para realizar uma nova licitação e em razão deste contrato ter sido objeto de ação judicial pela falta do paga- mento dos salários dos colaboradores, atualmente inseridos nos contratos das empresas Espa- ço e Planejar.
Já o contrato com a empresa Conbrás foi selecionado devido ao fato de seu contrato ter- sido interrompido antes do tempo previsto, fazendo com que a Escola ficasse sem os serviços prestados de manutenção predial no período de aproximadamente seis meses até que fosse feita uma nova licitação. Esse acontecimento indicou uma falha na contingência do gerencia- mento dos riscos desse contrato, sem que existisse uma prevenção adequada para este tipo de risco, o que seria mitigado caso as orientações da IN 05/2017 estivessem em vigor na época.
Por último, foi selecionado o contrato com a empresa SM21, pois o mesmo apresentou uma inconsistência na redação do termo de referência em relação ao prazo de entrega da do- cumentação necessária para se efetivar o pagamento das faturas e, desde o início do contrato, houve dificuldade em punir a empresa por essa falha.
O Quadro 15 apresenta os contratos selecionados e seus respectivos objetos contratuais. Esse quadro demonstra que a empresa Milênio prestava serviços de apoio administrativo e as empresas Conbrás e SM21 prestavam serviços de manutenção preventiva/corretiva.
Quadro 15: Contratos selecionados para análise
Pregão | Empresa | Objeto |
14/2010 | Milênio | Prestação de serviços de apoio institucional na área de Gestão Administrati- va (Gestão de Desenvolvimento Institucional) e Suporte à Assistência (labo- ratório, ambulatório e farmácia) da Escola Nacional de Saúde Pública Sér- gio Arouca - ENSP/FIOCRUZ, de forma contínua, pelo período de 12 (do- ze) meses |
34/2013 | Conbrás | Prestação de serviços de manutenção preventiva/corretiva (predial, instala- ções elétricas, hidráulicas, hidro sanitárias e pluviais) interna e externa da ENSP/FIOCRUZ, operação, manutenção preventiva e corretiva do sistema de ar condicionado central no ambulatório de referência para casos de tu- berculose e do auditório número 01 do Centro de Referência Professor Hé- lio Fraga – CRPHF |
04/2017 | SM21 | Contratação de serviços continuados de manutenção preventiva, preditiva e corretiva (das edificações, instalações elétricas e eletrônicas, hidráulicas, sanitárias, drenagem, pluviais, lajes e coberturas), interna e externa da ENSP e CRPHF/FIOCRUZ. Incluem operação, manutenção preventiva e corretiva do sistema de ar condicionado do ambulatório de referência para casos de tuberculose, do auditório número 01 do Centro de Referência Pro- fessor Hélio Fraga – CRPHF, bem como dos condicionadores de ar de jane- la e Split das edificações |
Fonte: Elaborado pelo autor com base nas informações contratuais disponíveis em 2018
Já o Quadro 16 apresenta o resultado que indica se houve o atendimento às orientações contratuais conforme as diretrizes do TCU para os três contratos selecionados.
A orientação n. 1 trata dos aditivos contratuais que são firmados com menos de 180 dias após assinatura do contrato que, conforme o Acórdão nº 1.793/2011, é um indício de deficiên- cia no planejamento da licitação. O descumprimento desta orientação está refletido em sete contratos da ENSP, conforme mostra o Quadro 14 e em relação aos contratos selecionados no Quadro 16, identificou-se somente, no contrato com a empresa Milênio, falhas dessa orienta- ção.
A orientação n. 2 trata das cláusulas de garantia que asseguram o pagamento de prejuí- zos advindos do não cumprimento do contrato; multas punitivas aplicadas pela fiscalização à contratada; prejuízos diretos causados à contratante decorrentes de culpa ou dolo durante a execução do contrato; obrigações previdenciárias e trabalhistas não honradas pela contratada. Embora o contrato com a empresa Mixxxxx xosse coberto pelo seguro garantia, o mesmo não foi solicitado pela Administração da ENSP dentro do prazo legal, principalmente devido aos inúmeros problemas decorrentes da falta de pagamento aos trabalhadores terceirizados na ENSP, motivo pelo qual o contrato foi encerrado.
Quadro 16: Indicativo de atendimento às orientações contratuais
Orientação | Fonte | Milênio | Conbrás | SM21 |
1. Aditivos contratuais – Firmados em curto prazo após assinatura do con- trato | TCU, Acxxxxx xº 1.793/2011, Ple- nário, Rel. Min. Vaxxxx Xxxxxxx, DOU de 11.07.2011 | x | ||
2. Cláusulas de Garantias Contratuais | TCU, Acxxxxx xº 1.214/2013, Ple- nário, Rel. Min. Arxxxx Xxxxxx, DOU de 28.05.2013 | x | ||
3. Ações preventivas para prorrogação Contratual | TCU, Acórdão nº 728/2008 – TCU - 1ª Câmara | x | x | x |
4. Contrato emergencial re- sultante de falha de pla- nejamento | TCU, Acórdão 7070/2010 - 1 Câ- mara e 1122/2017- Plenário | x | ||
5. Elaboração do plano anual de contratações | TCU, Acórdão 2352/2016 | x | x | x |
6. Deficiências no projeto básico ou termos de refe- rência | TCU, Acxxxxx 0067/2016 e art. 6º, inciso IX, e no art. 12 da Lei 8.666/93 | x | x | x |
Fonte: Elaborado pelo autor a partir dos acórdãos do TCU
A orientação n. 3 trata da prorrogação dos contratos em que a formalização da concor- dância do contratado em continuar a prestar o serviço deve ser feita no prazo de 180 dias antes do término do contrato para que as atividades relativas à prorrogação ou à deflagração de no- va licitação sejam realizadas em tempo hábil. Em relação a essa orientação, foi verificado que todos os contratos analisados apresentaram essa falha que além de ser devido a uma falta de planejamento pode ser considerada também uma falha devido à falta de controle, pois somen- te foi solicitada a confirmação da prorrogação em torno de 15 dias antes da data de vencimen- to do contrato, tendo como consequência uma eventual interrupção na prestação do serviço caso a empresa se negue a prorrogar o contrato.
A orientação n. 4 trata da celebração de contratos em caráter de emergência decorrentes de falta de planejamento. Em relação a essa orientação somente a empresa Mixxxxx xpresentou inconsistências, porém, pelos dados apresentados no Quadro 14, pode-se constatar que 40% dos contratos de mão de obra de dedicação exclusiva apresentaram contratos emergenciais, muitas vezes como uma solução para que o serviço não fosse interrompido e para que a Ad- ministração pudesse ter tempo suficiente para realizar a nova licitação.
A orientação n. 5 trata da elaboração do plano anual de contratações com respectiva aprovação do plano de aquisições pela mais alta autoridade da organização ou pelo comitê gestor das aquisições, quando este possuir função deliberativa e divulgação do plano de aqui- sições na Internet. Essa orientação é uma exigência da recente IN 01/2018, que dispõe sobre o Sistema de Planejamento e Gerenciamento de Contratações - PGC e sobre a elaboração do Plano Anual de Contratações públicas de bens, serviços, obras e soluções de tecnologia da informação e comunicações no âmbito da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional. Essa orientação já era uma exigência desde o advento do Acórdão 2352/2016, mas, como as práticas do planejamento das contratações não estavam incorporadas na escola, verificou-se que, durante a vigência dos contratos das empresas selecionadas, o plano anual de contratações não foi implementado na ENSP.
A orientação n. 6 trata de problemas decorrentes de deficiências no projeto básico ou termos de referência e sobre a inexistência de estudos preliminares para as contratações de serviços. Essas orientações são pautadas no Acórdão 1067/2016 e art. 6º, inciso IX, e no art. 12 da Lei 8.666/93, em que é ressaltada a importância da redação textual do projeto básico e do termo de referência, pois os erros nesses documentos podem trazer atrasos e problemas no decorrer da gestão contratual.
Em relação a essa orientação, todos os contratos selecionados apresentaram algum tipo de problema. No caso do contrato da empresa Milênio, se as recomendações da IN 02/2008 estivessem mais explícitas no texto do termo de referência ou no projeto básico, a empresa não teria tido tamanha dificuldade para se adequar a elas. Já o contrato com a empresa Con- brás apresentou um problema com o ferramental utilizado no contrato em que a mesma inclu- iu a depreciação de ferramentas como sendo anual, o que a Administração entendeu ser erra- do. Essa divergência em relação a esse item, em que as condições poderiam estar melhor deta- lhadas no termo de referência, levou ao término do contrato. Por último, o contrato com a empresa SM21 apresentou uma falha no detalhamento da forma de aplicação de multas para o caso em que viessem a ocorrer atrasos na entrega de documentação comprobatória junto com a entrega da nota fiscal; essa falha gerou um desconforto na gestão do contrato, pois a empre- sa apresentou reiterados atrasos na entrega dessa documentação.
Sendo assim, pode-se afirmar, com base nas informações do Quadro 16, que embora ha- ja inúmeros esforços e avanços da gestão administrativa da ENSP ao longo dos anos, ainda existe a presença de problemas que foram provenientes do não cumprimento de preceitos do TCU nos contratos analisados. Além disso, o contrato com a empresa Mixxxxx xefletiu os inú- meros erros e problemas demonstrados nos Quadros 14 e 16, o que pode explicar o fim ines-
perado do contrato e o grande número de ações judiciais trabalhistas na justiça por falta de pagamento aos funcionários.
Os contratos em vigor atualmente na ENSP são os contratos das empresas Espaço, Pla- nejar e SM21. Os contratos com as empresas Milênio e Conbrás já foram extintos, porém é de extrema importância entender o histórico dos problemas que ocorreram com os mesmos como forma de prevenção às possíveis falhas para elaboração de contratos futuros, conforme orien- tações da IN 05/2017, que ressalta a importância do histórico para a construção do planeja- mento das futuras contratações.
4.2. Análise das lacunas entre as diretrizes da IN 05/2017 e a situação atual verificada na ENSP
De modo distinto do fluxo da IN 02/2008 (Figura 11), as diretrizes da IN 05/2017 exi- gem a produção de diversos documentos que são novidade como o documento de formaliza- ção da demanda e a portaria de designação da equipe de planejamento da contratação que irá produzir os estudos preliminares e o mapa de riscos. Deste modo, para que os mesmos sejam produzidos adequadamente e com a qualidade necessária, a estruturação do fluxo de ativida- des é imprescindível para se atingir as exigências documentais da IN 05/2017, conforme é descrito no Capítulo 2 na Seção 2.3 deste trabalho.
Pelas diretrizes da IN 05/2017 o processo inicia e finaliza por meio do requisitante e, di- ferente do fluxo da Figura 11, o mesmo terá que produzir o documento de formalização da demanda, o TR/PB e anexar os documentos no SIAD. No novo processo, o setor de compras somente é responsável por produzir a portaria de designação da equipe de planejamento da contratação e submetê-la à aprovação do ordenador de despesa, podendo se dedicar à fase externa da licitação que é a principal atividade do pregoeiro.
Isso vai ao encontro do princípio de segregação de funções que, conforme foi comenta- do no Capítulo 2, tenta evitar que o ciclo operacional em torno de contratações administrati- vas seja iniciado e terminado por uma mesma pessoa ou em uma mesma área. Além disso, a segregação de funções tem como benefício a prevenção de fraudes (ou corrupção) e do uso não autorizado de recursos públicos. Esta também promove a interdependência entre áreas e pessoas, a mitigação da ineficiência advinda da execução cumulativa de tarefas e a diminui- ção à exposição a erros, omissões, fraudes ou corrupção (BRASILIANO, 2010; SILVA, 2013).
Neste sentido, a equipe de planejamento da contratação, que por orientações de autores como Mexxxxxx (2017), deve ter um caráter multidisciplinar e deverá elaborar os estudos pre-
liminares e o mapa de riscos que deve ser atualizado em quatro momentos, conforme o art. 26 da IN 05/2017:
• Ao final da elaboração dos Estudos Preliminares;
• Ao final da elaboração do Termo de Referência ou Projeto Básico;
• Após a fase de Seleção do Fornecedor; e
• Após eventos relevantes, durante a gestão do contrato pelos servidores responsáveis pela fiscalização.
Sendo assim, os responsáveis pela fiscalização deverão ser treinados para que possam atualizar o Mapa de Riscos durante a gestão do contrato, o que pode ser simplificado se existir um setor com uma equipe de planejamento das contratações fixa alocada para esta finalidade.
Assim, após concluídas as etapas relativas aos Estudos Preliminares e ao Gerenciamen- to de Riscos, os setores requisitantes deverão encaminhar os documentos finais dos estudos preliminares e o Mapa de Riscos, juntamente com o documento que formaliza a demanda para a autoridade competente do setor de licitações, que estabelecerá o prazo máximo para o envio do Projeto Básico ou Termo de Referência, conforme alínea “c” do inciso I, do art. 21. Ou seja, deverá ser calculado o prazo máximo de acordo com a previsão da data em que deve ser iniciada a prestação dos serviços.
Após a conclusão desta atividade, a etapa de planejamento das contratações, também chamada de interna, terá sido encerrada e se dará início à fase de seleção do fornecedor, que é uma fase externa.
Sendo assim, a próxima Seção apresenta a proposta central deste trabalho, a partir das reflexões resultantes da análise do diagnóstico da situação atual e da análise dos problemas encontrados nos contratos; qual seja, uma proposta de um processo de planejamento das con- tratações de serviços na ENSP.
4.3. Proposição de um processo sistematizado de planejamento para implementação na ENSP
A proposta de intervenção deste trabalho é constituída por um conjunto de ações com o objetivo de melhorar a gestão e viabilizar o planejamento de contratações de serviços confor- me as orientações das diretrizes da IN 05/2017.
A figura 12 sintetiza esta perspectiva, demonstrando as três dimensões do processo de planejamento que são: as estratégias de implementação, a estrutura e os processos internos. Essas dimensões formam os pilares de sustentação da proposta e são interdependentes.
Figura 12: Visão Geral do Processo Sugerido
Processos Internos
Estrutura
•Revisar os procedimentos internos (manuais, documentos, intranet, Fluxogramas,...)
•Revisar e propor uma nova estrutura para a Vice Diretoria de Desenvolvimento Institucional e Gestão (VDDIG)
Estratégias de Implementação
•Conjunto de ações, diretrizes e sugestões para implementação do planejamento
Fonte: Elaborado pelo autor, com base no referencial teórico
Os Processos Internos referem-se às sugestões de revisão em procedimentos internos, em fluxogramas de atividades, em manuais e na elaboração de um Mapa de Risco. Já a Estru- tura trata de uma proposta de reestruturação para a Vice Diretoria de Desenvolvimento Insti- tucional e Gestão, a fim de incluir o setor que atuará no planejamento das contratações. E, por último, as Estratégias de Implementação são um conjunto de ações, diretrizes e sugestões de orientações para implementação do processo de planejamento das contratações, que podem vir a ser utilizados na ENSP.
O enfoque dessa proposta de intervenção está fundamentada no conjunto de abordagens dos autores analisados no referencial teórico e normativo dessa dissertação e representa o ob- jetivo geral deste trabalho.
Conforme observado no referencial teórico, autores como Lima e D’Ascenzi (2013) res- saltam que os principais fatores que influenciam o processo de implementação de políticas de planejamento de contratações da IN 05/2017 são: disponibilidade e qualidade dos recursos humanos e materiais, estrutura adequada e adaptada à dinâmica das regras organizacionais (formais e informais) e um fluxo definido e com as informações disponíveis de forma clara para todos os atores do processo. Portanto, todos esses fatores serão contemplados dentro des- ta proposta de intervenção.
É necessário ressaltar que os itens da proposta de intervenção dialogam, mas não con- têm uma hierarquia, entre si. As próximas seções detalham as etapas do processo de planeja- mento descritas na Figura 12.
4.3.1. Processos Internos
Os processos internos são o principal instrumento para se alcançar os resultados organi- zacionais esperados. A análise dos processos deve ser feita continuamente e, além disso, a revisão dos procedimentos, das atividades e das tarefas deve ser constantemente incentivada. A constante melhoria dos procedimentos deve ser estimulada pelos setores de forma a se en- contrar a melhor maneira de atender as especificidades do processo interno e da legislação aplicada (JUNIOR, 2016).
Assim, entre os principais documentos que facilitam o entendimento dos processos in- ternos encontram-se os regimentos internos, o organograma, os documentos, as planilhas, os editais, os fluxogramas; ou seja, do mais simples manual ao mais complexo regulamento in- terno de serviços (JUNIOR, 2016).
Os processos internos da nova estrutura sugerida precisam ser revisados, como forma de melhor atender aos trâmites legais e às peculiaridades institucionais que possam surgir. A cul- tura organizacional deve ser constantemente fortalecida junto aos servidores que realizam as atividades, ressaltando a importância do conhecimento dos fluxos, das legislações aplicadas e dos resultados esperados pelos agentes envolvidos. Os profissionais de níveis estratégicos da organização devem criar canais de comunicação permanentes de modo a se obter um alinha- mento entre as decisões estratégicas enviadas da cúpula da organização com os níveis inter- mediários e operacionais da mesma. Essa comunicação deve repassar os objetivos, as metas e os propósitos para todos que participam do processo de planejamento das contratações.
É necessário salientar que a fiscalização técnica e administrativa, bem como a gestão contratual em contratos de mão de obra de dedicação exclusiva devem ser mais detalhadas e frequentes em relação aos demais tipos de contratos, devido ao fato dos funcionários da em- presa contratada ficarem lotados na ENSP.
Nesta perspectiva, a IN 05/2017, dispõe sobre os elementos essenciais para que o gestor público possa conduzir o processo de contratação de serviços, pois apresenta todas as defini- ções relevantes, restrições e cuidados que administrador público deve ter ao realizar um pro- cesso dessa natureza.
Neste sentido, entre as propostas de intervenção deste trabalho, para melhoria dos pro- cessos, há uma ação viável, de baixo custo e de alto impacto, que pode ser executada e é cons- tituída pela elaboração e pela disponibilização de um manual ou cartilha de orientação para os usuários, gestores e fiscais de contratos de serviços terceirizados, pelo órgão público. Essa
ação já vem sendo adotada por diversos órgãos públicos, conforme demonstrado no Quadro 17.
Quadro 17: Manuais de orientação para gestão e fiscalização de contratos de serviços terceirizados
Documento | Ano | Órgão | Endereço eletrônico |
Manual de fisca- lização da AGU | 2015 | Advocacia geral da União | |
Manual de ges- tão e fiscaliza- ção de contratos administrativos | 2015 | Instituto Federal Amazo- nas | xxxx://xxx0.xxxx.xxx.xx/xxxxxxxxxxx/xxxxxx anca-e-controle-interno/manuais/arquivos- 1/0000024379-guia-de-fiscalizacao-de- contrato-1.pdf |
Manual do fiscal de contratos | 2014 | Secretaria de Estado de Saúde do Governo do Estado do Mato Grosso | xxxx://xxx.xxxxx.xx.xxx.xx/xxxxxxx /4486 |
Manual de ges- tão e fiscaliza- ção de contratos | 2013 | Ministério da Cultura | xxxx://xxxxxxxxx.xxxxxxx.xxx.xx/Xxxxxx/Xxx ual_gestao_fiscalizacao_de_contratos_Min c.PDF |
Manual de ges- tão de contratos | 2013 | Conselho Nacional de Justiça | xxxx://xxx.xxx.xxx.xx/xxxxx/xxxxxxxx/xxxxxx o/2016/12/db4842ff31b21e32a039e349743 4bdd4.pdf |
Manual de ges- tão de contratos do STJ | 2011 | Superior Tribunal de Jus- tiça | xxxxx://xx0.xxx.xxx.xx/xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx l///index.php/gestaocontratos/issue/view/10 2/showToc |
Manual de ges- tão e fiscaliza- ção de contratos | 2010 | Instituto Nacional de Pro- priedade Industrial | xxxxx://xxxxxx.xxxx.xx/xxxxx/0000/00/Xxxxxx -Gestao-contratos-INPI.pdf |
Manual de ges- tão de contratos | 2008 | Universidade Federal de Viçosa | xxx://xxx.xxx.xx/Xxxxxxx0/Xxxxxxxxxxx/xxxxx lGestaoContratos.pdf |
Manual de ori- entação para gestão de con- tratos de presta- ção de serviços na Fiocruz | 2005 | Fundação Oswaldo Cruz | xxxx://xxx.xxxxx.xxxxxxx.xx/xxxxx/xxxxxx_xx stao_contratos.pdf |
Fonte: Freitas (2017, p.105)
Todos os manuais que constam no Quadro 17 abordam o tema do planejamento, gestão e fiscalização de contratos de serviços. Assim, fica evidente a importância de uma fiscalização efetiva para garantir que o planejamento seja concretizado durante a gestão contratual, pois o poder público contratante é solidariamente responsável pelas obrigações previdenciárias, quando não pagas pelo contratado. Já em relação às obrigações trabalhistas, a Administração poderá ser responsabilizada de forma subsidiária, desde que comprovada falha na fiscalização conforme o inciso V da Súmula 331 do TST.
Neste sentido, alguns dos manuais que constam no Quadro 17 dedicam espaço conside- rável para o planejamento das contratações, para o tratamento das normas gerais de licitações e contratos e para a elaboração de termo de referência e projeto básico. Nos manuais são des- critos os papéis do gestor e dos fiscais dos contratos, com detalhamento das atividades dos fiscais administrativo e técnico em todos os aspectos do processo.
Além disso, a maioria dos manuais do Quadro 17 estabelece a competência das unida- des de cada órgão em relação ao processo de contratação de serviços. O manual da Fiocruz é de 2005 e foi elaborado pela Coordenação Geral de Administração da Fiocruz (COGEAD) que é o órgão central da administração da Fiocruz. A ENSP é uma unidade descentralizada e deve construir seu próprio manual com todas as informações e orientações necessárias a fim de guiar seus usuários e fiscais a respeito de como proceder no andamento do processo e de como auxiliá-los na gestão e fiscalização contratual da unidade.
Deste modo, deve ser ressaltada a importância do manual no momento da implementa- ção do processo de planejamento das contratações, pois os agentes públicos precisam ser identificados e ter o seu papel e atribuições definidos. De fato, esse é um processo que pode ser construído coletivamente por meio de reflexão com os setores e tomadores de decisões (MARÇAL, 2018).
Assim, é importante que o setor responsável pelo planejamento das contratações analise quais as ações já estão definidas e quais ainda faltam para a definição de prazos e de respon- sáveis pelas atividades. É recomendado por diversos autores como Maxxxx (2018) que seja disponibilizada uma apresentação na intranet, até o novo manual estar finalizado, para infor- mar aos atores do processo, bem como o compartilhamento da orientação de acessar a intranet quando se necessitar de informações.
Neste sentido, salienta-se a importância da utilização da intranet como uma ferramenta na consolidação das informações, orientações, definição de fluxos, processos, formulários padronizados, divulgação de ações de capacitações e calendário de eventos sobre o tema.
Além disso, os recursos de gestão da informação, como os ambientes de colaboração virtual e GED (Gestão eletrônica de documentos), podem ser utilizadas sem implicações de custos elevados de implementação, de modo a auxiliar na divulgação das informações e no arquivamento de documentos, virtualmente, de forma que todos os atores envolvidos no pro- cesso de contratação de serviços tenham acesso às informações atualizadas.
A próxima Seção trata da segunda etapa do processo de planejamento proposto que con- siste na construção de uma estrutura organizacional adequada que deve ser implementada na ENSP.
4.3.2. Estrutura
As atividades organizacionais devem ser sistematizadas e estruturadas visando atender o alcance dos objetivos do órgão a que fazem parte. Essa estrutura detalha os papéis, as relações e os procedimentos organizacionais que possibilitam uma ação coordenada de seus membros (SOBRAL E PECI, 2008).
Além disso, a estrutura torna claro o delineamento interativo das atribuições, dos níveis de responsabilidade e dos processos decisórios inerentes às unidades organizacionais da em- presa, incluindo suas interações com os fatores não controláveis da organização (SOBRAL E PECI, 2008; OLIVEIRA, 2013b).
A estrutura organizacional atual da ENSP, apresentada na figura 13, foi aprovada no ano de 2015 e consta no Regimento Interno da escola que foi aprovado em Assembleia.
Os setores responsáveis pelas atribuições da ENSP e que compõem a atual estrutura da Vice Direção de desenvolvimento Institucional e Gestão -VDDIG estão apresentados em for- ma de organograma na Figura 13.
Figura 13: Organograma da VDDIG
Fonte: Relatório de Atividades -VDDIG (2016)
A VDDIG está dividida em duas coordenações principais que são a coordenação de de- senvolvimento institucional e a coordenação de gestão. As atividades inerentes ao processo de contratações estão concentradas na coordenação de gestão e os principais setores envolvidos são o Serviço de Compras (SECOM) que trata da fase externa da licitação e é responsável por eleger o vencedor do certame, o Serviço de Gestão de Contratos (SGC) que é responsável pelo gerenciamento e fiscalização administrativa dos contratos e o Serviço de Infraestrutura (SEINFRA) responsável pela fiscalização dos contratos de infraestrutura da escola. Já o setor SGS (Serviço da Gestão da Sustentabilidade) que é responsável pela ecoeficiência, gerencia- mento de resíduos, qualidade de vida e transparência, comunicação e sensibilização em sus- tentabilidade, embora esteja na coordenação de desenvolvimento institucional, também parti- cipa das ações dos processos de contratações, principalmente no caso de o contrato envolver aspectos ambientais.
Vale salientar que o Serviço de Planejamento (SEPLAN) é uma subunidade técnico- administrativa vinculada à Vice Diretoria de Gestão e Desenvolvimento Institucional (VDDIG) que se propõe a oferecer meios e ferramentas para a formulação das estratégias da Escola, promovendo o alinhamento organizacional, realizando a avaliação do desempenho institucional e subsidiando a tomada de decisões por meio de suas principais atividades. Suas principais responsabilidades são planejar, coordenar e supervisionar as ações inerentes às ati- vidades de Planejamento Orçamentário e Desenvolvimento Institucional, sem participação na área de planejamento de contratações (ENSP, 2016).
A Figura 14 apresenta uma proposta de um novo organograma para a vice direção de desenvolvimento institucional e gestão (VDDIG) em que é sugerida a criação de um novo setor de planejamento de contratos dentro da coordenação de gestão.
O setor seria criado de modo que este possa interagir com os setores requisitantes e o setor de compras, além de o mesmo poder auxiliar o SGC e o SEINFRA na confecção da do- cumentação e no monitoramento das ações propostas no planejamento, visando observar a efetividade e a qualidade dos serviços prestados. Vale ressaltar que a localização física na planta deste setor deve preferencialmente estar próxima dos setores citados, de modo a facili- tar o trâmite da documentação e o acesso às informações necessárias de acordo com as diretri- zes do planejamento das contratações da IN 05/2017.
Após a criação deste setor, as atividades de planejamento serão concentradas nele, de forma que haja uma equipe de planejamento multidisciplinar e dedicada exclusivamente a atualizar constantemente os mapas de riscos dos contratos, a realizar os estudos preliminares e a subsidiar a elaboração dos termos de referência e projetos básicos que, embora sejam ativi-
dades de responsabilidade do requisitante, devem ter um apoio administrativo para atender às exigências da IN 05/2017 e acompanhar as novidades legislativas de contratação de serviços.
Figura 14: Organograma VDDIG (Sugerido)
Requisitante
Fonte: Elaborado pelo autor com base no relatório de atividades VDDIG – 2016
Além disso, a composição do novo setor poderá ser elaborada por meio do remaneja- mento de analistas que estão atualmente lotados no setor de planejamento, já que este é o setor que contém o maior número de analistas na VDDIG, que poderiam atuar nessa área de contra- tações de serviços, caso sejam devidamente treinados. Seria interessante, se possível, que um dos membros dessa equipe dedicada ao planejamento das contratações tivesse a formação em direito, já que não existe um setor de apoio jurídico na ENSP e uma apreciação interna – no sentido de perspectiva - que possa dialogar com a Procuradoria Federal, poderia facilitar o trâmite do processo e melhorar a qualidade da documentação do mesmo, dependendo de co- mo se estabeleçam os papeis e responsabilidades.
Vale salientar que essa equipe deverá ser efetiva e estar capacitada para agir rapidamen- te caso ocorra uma possível quebra contratual, pois, deste modo, será possível iniciar com