Ministério Público de Contas do Distrito Federal
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Primeira Procuradoria PARECER N.º 351/2021–G1P/DA
PROCESSO N.º 00600-00003273/2021-71-e
EMENTA: Auditoria realizada pela Controladoria-Geral do Distrito Federal – CGDF no Banco de Brasília S.A. – BRB. Relatório de Auditoria n.º 10/2021- DAESP/COAUC/SUBCI/CGDF, destacando falhas na gestão dos Contratos n.º 244/2015 e n.º 157/2019. Nesta fase: Área Técnica do Tribunal pela expedição de determinação ao BRB, para informar as medidas adotadas para apuração e ressarcimento de prejuízo. Parecer do MPC/DF convergente com acréscimos.
Cuidam os autos de auditoria realizada pela Controladoria-Geral do Distrito Federal – CGDF no Banco de Brasília S.A. – BRB, tendo sido o Relatório de Auditoria n.º 10/2021-DAESP/COAUC/SUBCI/CGDF (e-DOC 17D7CFB8-e, peça n.º 3) e a respectiva Matriz de Responsabilização (e-DOC A0CA0EBC-e; peça n.º 2) encaminhados ao Tribunal por força do art. 257, parágrafo único, do Regimento Interno.
2. Naquele Relatório, o Controle Interno distrital apresentou os resultados da fiscalização que empreendeu no BRB entre 04.02 e 10.03 do corrente, abarcando os atos e fatos de gestão do exercício de 2020. Em síntese, reportou dois pontos de auditoria, a saber: i - falha na fiscalização dos Contratos BRB n.º 244/2015 e n.º 157/2019, configurada na ausência de relatórios circunstanciados de execução, classificada como de importância média; e ii - falha na tributação do serviço prestado no âmbito do Contrato BRB n.º 244/2015, centrada em controvérsia acerca da alíquota do Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza – ISS aplicável, entendida como grave.
3. A Unidade Técnica do Tribunal analisou os resultados da auditoria em comento na Informação n.º 46/2021-Digem1 (e-DOC 51EB6C2F-e; peça n.º 4) e discorreu acerca da primeira desconformidade nos seguintes termos:
Falha na Fiscalização dos Contratos Classificação: Falha MÉDIA
11. Em síntese, a CGDF relata que:
• Ao analisar o Processo n.º 041.000.503/2013, constatou-se a ausência de quaisquer relatórios do executor do Contrato designado (p. 11);
• Não constavam naquele processo as notas fiscais e os pagamentos referentes ao ano de 2020. Entretanto, em resposta à Solicitação de Informação, a Unidade encaminhou planilha consolidada de Contratos (Doc SEI 57340670), que informa que foi pago para esses serviços, no ano de 2020, o valor bruto de R$ 36.332.753,55 (p. 11);
• Houve descumprimento de normas legais e contratuais por parte do executor do Contrato, pois não se verificou o adequado acompanhamento da execução contratual (p. 12);
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• As irregularidades se repetiram no Processo n.º 041.000.442/2019 (p. 12);
12. Chamado a se manifestar, o BRB relatou (p. 13):
“3. Diante do exposto cabe informar que o BRB – Banco de Brasília, orientado por decisão estratégica e, diante do cenário de pandemia, deu início em 2020 ao processo de digitalização dos seus processos físicos internos. Assim, toda documentação dos novos processos encontra-se 100% digitalizada. Os processos antigos estão passando por etapa de digitalização da documentação física histórica e manutenção dos novos documentos digitais. (...)
6. Referente a ausência nos autos das notas fiscais e dos pagamentos referentes ao ano de 2020, cabe esclarecer que os documentos estão lançados no sistema SAP vinculados ao contrato 4400000322 (numeração SAP do contrato BRB 2015/244).
7. Conforme sinalizado no item 4 desta correspondência, o BRB está digitalizando seus processos e estão em curso as ações necessárias para regularização da disponibilização dos referidos documentos no novo processo digital. Destaca-se que já foi disponibilizada no processo digital a documentação referente às notas fiscais, pagamentos, glosas e validação de faturamento referente ao ano de 2020. Ressalta-se que toda a documentação (processo físico por completo) encontra-se em fila de digitalização.
8. Diante das informações prestadas, pretende-se demonstrar que existe o acompanhamento tempestivo dos serviços prestados, feito por parte do fiscal e do gestor do contrato. Conforme demonstrado, o processo de validação do faturamento foi revisado recentemente, incluindo a documentação dos procedimentos de validação e ateste, com publicação de POP como forma de auxiliar a equipe que desempenha a atividade.”
13. Assim, ciente das justificativas, a CGDF concluiu por recomendar ao BRB (p. 14):
“R.1) Orientar formalmente os empregados dos setores encarregados pela liquidação da despesa de somente processá-la mediante a juntada dos relatórios técnicos, bem como daqueles elaborados pelos executores dos contratos devidamente fundamentados, evidenciando de forma clara, precisa e inequívoca a efetiva prestação dos serviços ou entrega de material adquirido e a indicação precisa da respectiva glosa, se houver;
R.2) Orientar formalmente os executores de contratos da necessidade de exigir o cumprimento das responsabilidades da contratada, bem como elaborar relatórios circunstanciados da execução do objeto contratual com relato dos serviços executados em quantidade e qualidade. Em caso de a Unidade não ter em seu quadro de pessoal, empregado com experiência/conhecimento nessa área, providenciar treinamento ou capacitação ou disponibilizar instruções internas (Procedimento Operacional Padrão - POP, check list, formulário de verificação ou qualquer outro instrumento similar) que auxilie os executores no desempenho dessa atividade.”
4. Em seguida, o zeloso Corpo Instrutivo teceu considerações sobre a segunda falha identificada pela CGDF no faturamento e tributação do Contrato BRB n.º 244/2015:
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Falha na Tributação dos Serviços Prestados Classificação: Falha GRAVE
14.Sobre este ponto, em apertado resumo, constam do Relatório da CGDF as seguintes informações:
• Processo 041.000.503/2013: Contrato n.º 2015/244, celebrado com a empresa Perto S.A –Periféricos. Objeto: Automação e prestação de serviço de outsourcing, para processamento de operações bancárias e não bancárias em equipamentos ATM-Automatic Telle Machine novos, com gerenciamento/monitoramento de 730 máquinas. Fato: a contratada alterou a alíquota do Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza - ISSQN aplicada para a tributação dos serviços prestados. O Contrato foi firmado 30/12/2015e a empresa emitia para cobrança uma única Nota Fiscal, com retenção de 5% de ISSQN. Entretanto, a partir de outubro de 2016, a contratada alterou a forma de emissão das Notas Fiscais pelos serviços prestados, passando a dividir a prestação do serviço contratado em 3 Notas Fiscais distintas. Com a divisão do faturamento dos serviços as descrições passaram a ser: a) Gerenciamento de Operação de Rede de Comunicação de Dados; b) Serviço de Manutenção ATM e Monitoramento e c) Vigilância dos ATMs. A motivação da contratada em emitir 3 notas fiscais era para ter uma redução da incidência do ISSQN retido pelo BRB, pois no serviço de outsourcing a alíquota é de 5%, mas para o serviço de Gerenciamento de Operações da Rede de Comunicação de Dados o imposto a ser retido é de 2% (p. 15);
• Diversas instâncias do BRB teriam sido contrárias à segregação do faturamento: Parecer Jurídico PRESI/COJUR n°2017/361, de 16/05/2017 (pp. 15/16); Carta DIRED/SUCAN/GERFI –2017/069, de 20/11/2017 (pp. 16/17); Parecer Jurídico PRESI/COJUR –2017/1006, de 26/12/2017 e documento, de 30/01/2018, que reitera a impossibilidade jurídica da alteração contratual para viabilizar a segregação do faturamento e, ressaltando que, caso o gestor do contrato, junto com a GECON, discordassem das orientações jurídicas fornecidas, deveriam carrear aos autos as justificativas necessárias para tanto(pp. 17/18);
• E-mail, de 26/01/2018, da Gerência de Normatização e Planejamento Tributário informando a opção pela segregação das notas fiscais em razão nos serviços prestados, fato que atenderia o artigo 38 do Decreto n° 25.508/20052, que regulamenta o ISS no âmbito do DF. Assim, caberia ao Gestor indicar os serviços que deveriam ser faturados: 1. Gerenciamento da operação da rede de comunicação
–retenção de ISSQN 2%, PCC 4,65% e IR 1,5% 2. Monitoramento/vigilância –
retenção de ISSQN 5%, PCC 4,65%, IR 1% e INSS 11% 3. Manutenção –retenção de ISSQN 5% e PCC 4,65% (pp. 18/19);
• Por meio da Carta DITEC/SUPRO/GEROP, de 19/02/2018, o BRB optou pelo faturamento único. A área gestora do contrato entendeu que o serviço prestado trata-se essencialmente de serviços de TI, pois, de forma preponderante, é uma rede de equipamentos e sistemas que viabiliza a realização de transações bancárias e não bancárias aos clientes do Banco. Os demais serviços que compõem o outsourcing, e estão previstos no Contrato, apenas viabilizam a operacionalização da rede. Assim, definido o serviço, concluiu pelo faturamento único com alíquota de 2% de ISS. Além disso, de acordo com a Lei Complementar n.º 166/2003, serviços de TI se enquadram como “Processamento e dados e congêneres. Projeto, planejamento, implantação, gerenciamento e manutenção da operação de redes de comunicação de dados”. Por fim, requereu a devida ratificação tributária, bem
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como adoção de medidas para evitar o indevido ganho financeiro por parte da Contratada, como também a violação do processo licitatório (p. 19);
• A partir de fevereiro de 2018, as NF passaram a ser emitidas em uma única via, com a descrição de “Gerenciamento da operação da rede de comunicação de dados do Contrato BRB 2015/244”, com alíquota de ISSQN para 2% sobre o valor total (pp. 19/20);
15. Para a CGDF, ficou evidente que (p. 20):
✓ a medida adotada não atendeu ao entendimento as unidades técnicas do BRB;
✓ a diferença do imposto não repercutiu em alteração do valor do contrato, tal como deveria, pois a empresa passou a receber maior remuneração pelos mesmos serviços prestados;
✓ houve prejuízo para o Banco, em decorrência da não redução do valor mensal pago, proporcionalmente à redução tributária ocorrida;
✓ não foi possível calcular o prejuízo, em razão de não constarem dos autos todas as NF emitidas e pagas;
✓ não foi avaliado se tal alteração consistiu numa violação do processo licitatório, vez que o formato de faturamento e tributação foram alterados, não tendo tido os outros licitantes a possibilidade de ofertar propostas nesse novo molde;
✓ houve falha no planejamento da licitação, uma vez que não foi previsto o formato adequado para a contratação em tela, permitindo que a contratada se utilizasse de artifícios para recolher menos imposto dividindo o objeto em serviços diversos com alíquotas diferentes de ISSQN;
✓ o serviço de outsourcing do autoatendimento deve ser classificado como gerenciamento de redes unicamente e, como consequência, fato que implica na redução das alíquotas de ISSQN de 5% para 2%, de forma que deve-se providenciar Termo Aditivo para reequilíbrio do valor contratado.
16. Sobre tais fatos, o BRB se manifestou nos devidos termos (pp. 20/22):
“(...) 5. As primeiras faturas foram emitidas de forma segregada, com os itens de Gerenciamento de Operação de Rede de Comunicação de Dados, Serviço de Manutenção ATM Monitoramento e Vigilância dos ATMs.
6. Salienta-se que a época o Banco de Brasília dispunha de um sistema próprio desenvolvido em ambiente de alta plataforma denominado COC para gestão da contabilidade e que este desempenhou sua função até o final de 2017 quando, em janeiro de 2018, entrou em operação o sistema SAP-ERP.
7. Devido a entrada em operação do sistema SAP-ERP em janeiro de 2018, o grupo de trabalho responsável pela internalização da solução efetuou questionamentos quanto a divisão das faturas presentes no contrato BRB 2015/244 iniciando assim discussões internas intermediadas pela área gestora GEROP envolvendo a empresa contratada e as demais áreas competentes do BRB –Banco de Brasília, à saber Sucan/Gerfi (Área de Gestão de Canais Físicos), Sucon/Genot (Área de Tributação) e Presi/Cojur (Consultoria Jurídica) à época, com o intuito de dirimir dúvidas e definir a forma correta de faturamento e tributação.
8. As tratativas que ocorreram entre as partes competentes relacionadas ao assunto estão registrados no processo 0041-000503/2013, conforme constatado no IAC N.º 25/2021.
9. Resultou-se das análises a correspondência Carta DITEC/SUPRO/GEROP
–2018/007 de 19 de fevereiro de 2018, presente no processo físico volume 10 fl. 2426, endereçada à Superintendência de Contabilidade Geral e à
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Consultoria Jurídica, na qual solicitava avaliação quanto ao seguinte entendimento: 9.1. Não havia amparo para segregação do faturamento do serviço prestado pela empresa Perto S.A. sendo taxativo o seu faturamento de forma única; 9.2. Diante da impossibilidade de segregação e sabendo que o principal item do contrato era Gerenciamento de Operação de Rede de Comunicação de Dados, caberia então a alíquota de 2% uma vez que a classificação deste serviço na lista de serviços do ISS, conforme Lei Complementar 166/2003, se enquadra em “processamento de dados, congêneres, projeto, planejamento, implantação, gerenciamento e manutenção de operação de rede de comunicação de dados”.
10. Em resposta a Carta DITEC/SUPRO/GEROP –2018/007, a Consultoria Jurídica se manifestou por e-mail, constante no processo físico volume 10 fls2429, favoravelmente ao entendimento de faturamento em um único serviço, classificado como “Gerenciamento de Operação de Rede de Comunicação de Dados”, cuja tributação de ISS seria de 2%.
11. Manifestou-se ainda que este seria o melhor modelo a ser adotado, o que não acarretaria vantagem financeira em favor da contratada e/ou violaria o processo licitatório, vez que a premissa apresentada aplicar-se-ia a qualquer vencedora do processo licitatório.
12. Assim como a Consultoria Jurídica, a área de Contabilidade Geral do Banco manifestou que a alíquota de ISS a ser utilizada seria de 2% sobre o valor total da fatura constante também no processo físico, volume 10 fls 2429.
13. Tendo em vista as recomendações do IAC, foi constatada necessidade de revisão dos valores faturados após novembro de 2017, visto que a mudança de alíquota não ensejou, à época, o reequilíbrio contratual.
14. Perante o exposto neste expediente conclui-se que: 14.1. A empresa contratada, desde o início do faturamento até o outubro de 2017, emitiu Notas Fiscais separadas seguindo a proporção e tributação abaixo: Descrição do Serviço Xxxx.xx Faturamento Tributação Gerenciamento de Operação de Rede de Comunicação de Dados 89% 2% Serviço de Manutenção ATM 9% 5% Monitoramento e Vigilância dos ATMs 2% 5% 14.2. Após entrada do novo sistema responsável pela contabilidade do Banco e revisitação do contrato BRB 244/2015, gerou-se o entendimento das áreas competentes ratificando a necessidade de faturamento único assim como o entendimento de tratar-se de serviço classificado como ‘Gerenciamento de Operação de Rede de Comunicação de Dados’, sendo este tributado com a alíquota de 2% devido à natureza do serviço; 14.3. Faz-se necessária revisão dos valores pagos pela empresa contratada após novembro de 2017, a fim de garantir efetivo equilíbrio contratual.
15. Diante das informações complementares, o BRB informa que os procedimentos internos de avaliação do caso referente ao processo 0041- 000503/2013 serão iniciados imediatamente visando a identificação de todas as ações necessárias para novo exame da situação. Os trabalhos das equipes técnicas serão pautados visando atingir a melhor solução técnica a ser adotada pelo BRB, tendo em vista a possibilidade de eventuais prejuízos decorrentes da alteração efetuada na tarifação tributária.” (Grifamos)
17. Após análise da manifestação do Banco, a Controladoria-Geral do DF manteve o seu entendimento sobre a falha na tributação do contrato (p. 22) e recomendou ao BRB (p. 23):
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“R.3) Providenciar Termo Aditivo para ajustar o valor contratual considerando a redução da alíquota de ISSQN;
R.4) Providenciar levantamento dos valores pagos a partir do desmembramento do faturamento para apurar a diferença entre as alíquotas e efetuar a glosa, se for o caso.”
5. Nesse ponto, a Área Técnica ressaltou incumbir à própria CGDF acompanhar a correção das falhas verificadas no curso de sua atividade fiscalizatória, conforme o art. 4º, inciso VI, da Lei distrital n.º 3.105, de 27.12.20021. Sem embargo, em razão da gravidade da segunda irregularidade, propôs ao e. Plenário determinar ao BRB que informe, em 30 (trinta dias), as medidas tomadas para apurar e ressarcir o prejuízo decorrente da falha na tributação. Confira-se:
Análise
18. Incialmente, ressalta-se que cabe à CGDF acompanhar a correção de falhas, a teor do art. 4º, inciso VI, da Lei n.º 3.105/2002. Dessa forma e considerando-se ainda as recomendações por ela exaradas, entendemos desnecessário o acompanhamento por parte deste Órgão de Controle Externo dos desdobramentos em relação à falha média identificada na execução dos contratos (§ 11/13), para a qual, inclusive, a Controladoria elaborou Matriz de Responsabilização (peça 2).
19. Situação diversa, temos quanto à controvérsia sobre a tributação dos serviços prestados no âmbito do Contrato n.º 2015/244, que provocou desequilíbrio econômico na execução daquele ajuste e possível prejuízo ao erário.
20. Embora satisfatórias as recomendações feitas pelo Controle Interno Distrital ao BRB, para que apure os possíveis prejuízos decorrentes da alteração da alíquota do Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza, aplicada à tributação dos serviços prestados no âmbito Contrato n.º 2015/244, e a manifestação favorável do Banco em fazê-lo, consideramos pertinente sugerir ao Tribunal determinar ao BRB que informe as medidas adotadas para apuração e ressarcimento do prejuízo identificado pela CGDF.
Sugestões
21. Diante do exposto, sugerimos ao egrégio Plenário que:
I. tome conhecimento do(a): a) presente Informação; b) Ofício n.º 386/2021- CGDF/SUBCI, de 06/04/2021 (peça 1), e documentação que o acompanha - Relatório de Auditoria n.º 10/2021-DAESP/COAUC/SUBCI/CGDF (peça 3) e Matriz de Responsabilização (peça 2);
II. determine ao Banco de Brasília S/A - BRB que, no prazo de 30 (trinta) dias, informe as medidas adotadas para apuração e ressarcimento do prejuízo identificado pela Controladoria-Geral do Distrito Federal - CGDF na execução do Contrato n.º 2015/244, celebrado com a empresa PERTO S.A PERIFÉRICOS PARA AUTOMAÇÃO-CNPJ: 92.080.035/0001-04, acompanhado de documentação comprobatória;
1 Lei distrital n.º 3.105/2002
Art. 4º Compete à Corregedoria-Geral do Distrito Federal:
VI - acompanhar correições, auditorias, processos administrativos e sindicâncias em andamento nos órgãos integrantes da Administração Direta e Indireta do Distrito Federal, avaliando a regularidade, correção de falhas e adotando as medidas cabíveis em caso de omissão ou retardamento das autoridades responsáveis;
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III. autorize: a) a ciência da Decisão que vier a ser adotada à CGDF; b) o retorno destes autos à Segem para demais providências.
6. As propostas acima foram acolhidas pelo Diretor da Digem1 (e-DOC 9D6DD28D-e; peça n.º 5) e pelo Secretário de Controle Externo (e-DOC 51D58487-e; peça n.º 6), e o processo foi, na sequência, remetido para parecer deste Parquet especializado, a teor do Despacho Singular n.º 160/2021–GCMM (e-DOC 2DC6CDC6-e; peça n.º 8).
7. É o relatório. Passo a opinar. Examinando a documentação, constato que as falhas de fiscalização citadas no primeiro ponto de auditoria configuram negligência do dever de bem acompanhar a execução dos contratos. Não obstante, instado pelo Controle Interno distrital, o gestor do BRB alegou que a documentação faltante está em vias de ser digitalizada e já consta, em parte, do SAP — sistema informatizado próprio do Banco, o que, se efetivado, virá ao encontro das antes transcritas recomendações R.1 e R.2.
8. Nesse cenário, coloco-me de acordo com a Instrução, para que a matéria do ponto de auditoria n.º 1 seja acompanhada pela própria CGDF, privilegiando, assim, o princípio da eficiência, promovendo a racionalidade administrativa e evitando a duplicidade de esforços dos controles interno e externo.
9. No tocante ao segundo apontamento, relativo à falha no faturamento e tributação do Contrato BRB n.º 244/2015, tenho que a conjugação de potencial prejuízo, ainda a ser apurado e restituído, de risco para o Banco, vez que este atua como substituto tributário e há incerteza quanto à alíquota aplicável, e da necessidade de celebração de termo aditivo para reequilíbrio contratual justifica a atuação concomitante do TCDF, em sintonia com o proposto na Instrução.
10. Todavia, entendo que a mencionada Lei distrital n.º 3.105/2002, que instituiu a Controladoria-Geral do DF, justifica a permanência do órgão no feito, ainda mais porque a tempestiva correção da irregularidade verificada no ponto de auditoria n.º 2 e a consequente elisão do dano podem evitar a instauração, em momento ulterior, de tomada de contas especial no âmbito do BRB, a respeito da qual o Controle Interno haverá de pronunciar-se, de acordo com o art. 10, inciso III, da Lei Complementar distrital n.º 1, de 09.05.19942.
11. Dito de outro modo, a manutenção da CGDF no processo para, em conjunto com o Banco de Brasília, informar os desdobramentos das recomendações R.3 e R.4, exaradas pelo Controle Interno distrital com vistas à correção de irregularidade grave, encontra-se em consonância com o sobredito princípio da eficiência, na medida em que possibilita prevenir procedimento de controle mais oneroso.
2 Lei Complementar distrital n.º 1/1994
Art. 10. Integrarão a tomada ou prestação de contas, inclusive a tomada de contas especial, dentre outros elementos estabelecidos no Regimento Interno, os seguintes:
III - relatório e certificado de auditoria, com o parecer do dirigente do órgão de controle interno, que consignará qualquer irregularidade ou ilegalidade constatada, indicando as medidas adotadas para corrigir as faltas encontradas, manifestando-se sobre a eficácia e eficiência da gestão orçamentária, financeira, contábil e patrimonial;
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12. Ante o exposto, este representante do Parquet especializado coaduna com as conclusões alcançadas pela Unidade Técnica, com acréscimos, sugerindo ao egrégio Plenário que:
I. tome conhecimento:
a. do Ofício n.º 386/2021-CGDF/SUBCI, de 06.04.2021 (e-DOC C4E61F48-e), do Relatório de Auditoria n.º 10/2021- DAESP/COAUC/SUBCI/CGDF (e-DOC 17D7CFB8-e) e da Matriz de Responsabilização (e-DOC A0CA0EBC-e);
b. da Informação n.º 46/2021-Digem1 (e-DOC 51EB6C2F-e);
c. do presente Parecer;
II. determine à Controladoria-Geral do Distrito Federal e ao Banco de Brasília
S.A. que encaminhem, no prazo de 30 (trinta) dias, informações atualizadas sobre a implementação das recomendações R.3 e R.4 do Relatório de Auditoria n.º 10/2021-DAESP/COAUC/SUBCI/CGDF, em especial quanto à apuração e ao ressarcimento do prejuízo identificado na execução do Contrato BRB n.º 244/2015, celebrado com a empresa PERTO S.A PERIFÉRICOS PARA AUTOMAÇÃO, CNPJ n.º 92.080.035/0001-04, com a respectiva documentação comprobatória;
III. alerte a CGDF para o disposto no art. 4º, inciso VI, da Lei n.º 3.105/2002, no que concerne ao monitoramento das recomendações constantes do referido relatório;
IV. autorize o retorno dos autos à Secretaria de Fiscalização de Gestão Pública, Infraestrutura e Mobilidade para adoção das providências cabíveis.
É o parecer.
Brasília, 11 de junho de 2021.