LICITAÇÕES E CONTRATOS INFORMATIVO MJSP
LICITAÇÕES E CONTRATOS INFORMATIVO MJSP
5 Dicas para a Fiscalização de Contratos Administrativos
PÚBLICO-ALVO: Gestores de execução e fiscais de contratos.
INICIATIVA: Secretaria-Executiva, por meio da Subsecretaria de Administração, no âmbito do subprojeto Melhoria da Comunicação em Licitações e Contratos no MJSP (SEI nº 15520099).
MACROTEMA: Licitações e Contratos.
TEMA: 05 dicas de fiscalização. 4
Olá, servidores e demais colaboradores do MJSP!
Com o objetivo de construir um canal de comunicação permanente com os agentes públicos que atuam no macroprocesso de contratação, tais como integrantes de equipes de planejamento de contratações, autoridades responsáveis, ordenadores, pregoeiros, fiscais, gestores e outros, damos continuidade ao projeto "LICITAÇÕES E CONTRATOS - INFORMATIVO MJSP".
O objetivo é buscar a melhoria contínua do processo de contratação pública, por meio da constante atualização dos atores envolvidos por meio da divulgação sistemática de informações gerenciais, normativos, diretrizes, orientações internas, comunicados, notificações, melhores práticas, curiosidades e capacitações sobre a temática.
Se você identificar algum tema ou conteúdo que possa ser abordado aqui, bem como se tiver sugestões relevantes para a melhoria do macroprocesso de contratação no âmbito do MJSP, comunique-nos através do e-mail: xxxxxxxxxxx.xx@xx.xxx.xx
Nesta 4° edição, abordaremos o tema: 5 Dicas para a Fiscalização de Contratos Administrativos. Tratando principalmente das principais ações que o fiscal ou a equipe de fiscalização devem ter o cuidado de observar na execução contratual.
Coordenação-Geral e Licitações e Contratos – CGL/SAA/SE/MJSP
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5 DICAS PARA A FISCALIZAÇÃO DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS.
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VIREI FISCAL, E AGORA?
Inicialmente, é fundamental o entendimento de que ser fiscal é um encargo importante para a sociedade e designado para os servidores com as competências necessárias para proteger o interesse público relacionado com a contratação, por meio de ações que garantam a execução do objeto contratual conforme as regras estabelecidas na fase do planejamento.
Assim, é imprescindível que o fiscal ou a equipe de fiscalização conheça os requisitos estabelecidos, bem como as demais obrigações que devem ser seguidas pelo particular e pela Administração, por força do princípio da vinculação ao instrumento convocatório. Explicando o princípio, Xxxxxxxx Xxxxx escreve:
A vinculação ao edital é garantia do administrador e dos administrados. Significa que as regras traçadas para o procedimento devem ser fielmente observadas por todos. Se a regra fixada não é respeitada, o procedimento se torna inválido e suscetível de correção na via administrativa ou judicial. Tal princípio decorre da própria natureza da licitação como procedimento vinculado e, portanto, insuscetível de mutações pela Administração. O princípio da vinculação obriga a Administração a observar suas próprias normas, o mesmo ocorrendo com os participantes. Além disso, impede que surjam surpresas para os licitantes, prejudicando o caráter competitivo do procedimento. Trata-se, assim, de elemento garantidor da lisura do certame (XXXXXXXX XXXXX, 2021, p. 299).
Primeira Dica: ESTUDE OS ARTEFATOS DA FASE DO PLANEJAMENTO DA CONTRATAÇÃO!
Segundo a Instrução Normativa nº 05, de 25 de maio de 2017, Anexo I, o Projeto Básico ou Termo de Referência é o "documento que deverá conter os elementos técnicos capazes de propiciar a avaliação do custo, pela Administração, com a contratação e os elementos técnicos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar o serviço a ser contratado e orientar a execução e a fiscalização contratual". Devendo conter, conforme o seu art. 30:
I - declaração do objeto;
II - fundamentação da contratação;
III - descrição da solução como um todo; IV - requisitos da contratação;
V - modelo de execução do objeto;
VI - modelo de gestão do contrato; VII - critérios de medição e pagamento; VIII - forma de seleção do fornecedor; IX - critérios de seleção do fornecedor;
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X - estimativas detalhadas dos preços, com ampla pesquisa de mercado nos termos da Instrução Normativa nº 5, de 27 de junho de 2014; e
XI - adequação orçamentária.
Uma ferramenta muito eficiente para otimizar a fiscalização é o Plano de Fiscalização, que como proposto pela IN nº 05/2017, no seu art. 45, deve conter "informações acerca das obrigações contratuais, dos mecanismos de fiscalização, das estratégias para execução do objeto, do plano complementar de execução da contratada, quando houver, do método de aferição dos resultados e das sanções aplicáveis, dentre outros".
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Segunda Dica: ELABORE O PLANO DE FISCALIZAÇÃO!
Ao confeccionar o plano de fiscalização, o fiscal ou a equipe de fiscalização terá a oportunidade de revisitar os artefatos anteriormente estudados e fazer uma compilação dos principais tópicos a serem observados durante a fiscalização, tanto pela Administração quanto pelo particular, e ainda detalhar alguma execução prevista no Projeto Básico ou Termo de Referência, deixando claro ao particular, quando de sua apresentação, do conhecimento das regras e que as mesmas deverão ser seguidas, bem como o modo programado para as ações de acompanhamento e fiscalização.
Na apresentação do Plano de Fiscalização, já na reunião inicial do contrato, é um ótimo momento de alinhamento entre as expectativas do particular e da Administração, bem como para sanar possíveis dúvidas. Caso na equipe de fiscalização não tenha nenhum membro da equipe de planejamento da contratação, sugere-se convidar um dos membros.
Aproveitando o gancho da reunião inicial, ressalta-se o precioso dever de formalização, que no caso da reunião inicial deve ser feita por meio de uma Ata. Mas não para aí, deve ser rotina o registro de todos os fatos relevantes da execução contratual, bem como de toda a comunicação realizada entre a Administração e a pessoa contratada.
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Terceira Dica: NÃO DEIXE DE FORMALIZAR!
O desenvolvimento de relatórios periódicos e o uso da comunicação formal são formas de resguardar a Administração, e, consequentemente, o servidor, demonstrando a efetiva fiscalização. A atuação registrada formalmente pelos ficais e gestores são importantes subsídios para o exercício de outras prerrogativas da Administração, como o da rescisão unilateral do contrato e da aplicação de sanções administrativas.
Em contratos com dedicação exclusiva de mão de obra, demonstrar que a fiscalização ocorreu de forma preventiva, rotineira e sistemática evita uma possível responsabilização da Administração de forma solidária, no caso das obrigações previdenciárias, e subsidiária, nas obrigações trabalhistas.
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Quando tratamos das contratações de serviços e das contratações de soluções de tecnologia da informação e de comunicação, temos que observar a IN nº 05/2017 e a IN nº 1/2019, respectivamente, que trazem a fiscalização por equipe, como segue:
IN nº 05/2017 | Atribuições | IN nº 01/2019 | Atribuições |
Gestor de Execução do Contrato | Coordenação das atividades relacionadas à fiscalização técnica, administrativa, setorial e pelo público usuário, bem como dos atos preparatórios à instrução processual e ao encaminhamento da documentação pertinente ao setor de contratos para formalização dos procedimentos quanto aos aspectos que envolvam a prorrogação, alteração, reequilíbrio, pagamento, eventual aplicação de sanções, extinção dos contratos, dentre outros. | Gestor do Contrato | 1) Convocar a reunião inicial. 2) Encaminhamento formal da demanda. 3) Encaminhamento das demandas de correção à contratada. 4) Encaminhamento de indicação de glosas e sanções. 5) Autorização para o faturamento. 6) Encaminhamento à Área Administrativa de eventuais pedidos de modificação contratual. 7) Manutenção do Histórico de Gestão do Contrato, contendo registros formais de todas as ocorrências positivas e negativas da execução do contrato, por ordem histórica, com o apoio dos Fiscais Requisitante, Técnico e Administrativo. 8) Com base no Histórico de Gestão do Contrato e nos princípios da manutenção da necessidade, economicidade e oportunidade da contratação, deverá encaminhar à Área Administrativa, com pelo menos 60 (sessenta) dias de antecedência do término do contrato, a respectiva documentação para o aditamento. 9) Coordenar a atualização do mapa de gerenciamento de riscos. |
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IN nº 05/2017 Atribuições IN nº 01/2019 Atribuições
Fiscal Técnico Acompanhamento com o objetivo de avaliar a execução do objeto nos moldes contratados e, se for o caso, aferir se a quantidade, qualidade, tempo e modo da prestação dos serviços estão compatíveis com os indicadores de níveis mínimos de desempenho estipulados no ato convocatório, para efeito de pagamento conforme o resultado.
Fiscal Técnico 1) Confecção e assinatura do Termo de Recebimento Provisório.
2) Avaliação da qualidade dos serviços realizados ou dos bens entregues e justificativas.
3) Identificação de não conformidade com os termos contratuais.
4) Verificação da manutenção das condições classificatórias referentes à pontuação obtida e à habilitação técnica.
5) Confecção e assinatura do Termo de Recebimento Definitivo
6) Verificação de manutenção das condições definidas nos Modelos de Execução e de Gestão do Contrato.
7) A pesquisa de preços que visa subsidiar a decisão da Administração em renovar ou prorrogar a contratação, com o apoio do Fiscal Administrativo.
Fiscal Administrativo Acompanhamento dos aspectos administrativos da execução dos serviços nos contratos com regime de dedicação exclusiva de mão de obra quanto às obrigações previdenciárias, fiscais e trabalhistas, bem como quanto às providências tempestivas nos casos de inadimplemento.
Fiscal Requisitante
1) Avaliação da qualidade dos serviços realizados ou dos bens entregues e justificativas.
2) Identificação de não conformidade com os termos contratuais.
3) Confecção e assinatura do Termo de Recebimento Definitivo.
4) Verificação da manutenção da necessidade, economicidade e oportunidade da contratação, com apoio dos Fiscais Técnico e Administrativo do Contrato.
5) Verificação de manutenção das condições definidas nos Modelos de Execução e de Gestão do Contrato.
Fiscal Setorial Acompanhamento da execução do contrato nos aspectos técnicos ou administrativos quando a prestação dos serviços ocorrer concomitantemente em setores distintos ou em unidades desconcentradas de um mesmo órgão ou entidade.
Fiscal Administrativo
1) Verificação de aderência aos termos contratuais.
2) Verificação da manutenção das condições classificatórias referentes à pontuação obtida e à habilitação técnica.
3) Verificação das regularidades fiscais, trabalhistas e previdenciárias para fins de pagamento.
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Fiscalização pelo Público Usuário
Acompanhamento da execução contratual por pesquisa de satisfação junto ao usuário, com o objetivo de aferir os resultados da prestação dos serviços, os recursos materiais e os procedimentos utilizados pela contratada, quando for o caso, ou outro fator determinante para a avaliação dos aspectos qualitativos do objeto.
E é no Anexo VIII da IN nº 05/2017, que detalha quais são os documentos necessários a serem apresentados para a fiscalização durante o ciclo de vida do contrato, podendo ser utilizado, inclusive, como um check-list, onde o servidor designado para a fiscalização administrativa terá seu apoio para o regular exercício do encargo.
Uma outra atividade da fiscalização é a definição da contrapartida financeira em proporção ao objeto efetivamente entregue. A IN nº 05/2017 prevê o uso do Instrumento de Medição de Resultado (IMR), e em seu Anexo I conceitua como "mecanismo que define, em bases compreensíveis, tangíveis, objetivamente observáveis e comprováveis, os níveis esperados de qualidade da prestação do serviço e respectivas adequações de pagamento".
De fato, muitas das contratações estabelecem uma ferramenta de equiparação da qualidade do objeto prestado com o pagamento, podendo ser o IMR ou outro, que se utilizam de indicadores para a realização de glosas sobre o valor contratual. Lembrando que essa glosas devem constar nos relatórios de fiscalização, subsidiando a autoridade pagadora, e deve-se oportunizar o contraditório pelo particular, antes da emissão da respectiva Nota Fiscal.
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Mas além dessa atividade relacionada à qualidade, a equipe de fiscalização deve se atentar aos aspectos quantitativos e outros itens que compõem a planilha de formação de preços, que também afetam diretamente os valores que serão atestados para o pagamento.
Principalmente nas contratações que se utilizam da planilha de formação de preços proposta pela IN nº 05/2017, a supressão de itens não usados ou não fornecidos durante a execução devem ser feitos "dentro" da planilha, uma vez que alguns de seus valores podem estar vinculados. Por exemplo, comumente o terceirizado residente dispensa o vale transporte e uma maneira fácil, além de possivelmente errada, de tratar o caso é descontando o valor do vale transporte do valor final do posto. Vejamos as planilhas hipotéticas abaixo:
Para melhor visualização da planilha de formação de preços clique aqui e faça o download.
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Destarte, como inicialmente ressaltado, a equipe de fiscalização executa fundamental atribuição, que vai além de garantir que o objeto seja executado, protegendo a Administração de possíveis danos. Alertando, ainda, que uma fiscalização zelosa pode afastar possível responsabilização do servidor designado para o encargo, bem como dos demais que participam do procedimento.
Esperamos que essas dicas ajudem ao servidores que atuam como Fiscais de Contratos.
Em caso de outras dúvidas sobre o tema, a Coordenação-Geral de Licitações e Contratos/SAA da Secretaria Executiva, por meio da Coordenação de Contratos, está à disposição para a construção conjunta do conhecimento e de soluções.
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[1] BRASIL. Instrução Normativa nº 05, de 26 de maio de 2017. Dispõe sobre as regras e diretrizes do procedimento de contratação de serviços sob o regime de execução indireta no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional. Disponível em:
xxxxx://xxx.xx.xxx.xx/xxxxxxx/-/xxxxx_xxxxxxxxx/Xxxxx0XXX0Xx/xxxxxxx/xx/00000000/xx0-0000-00-00-xxxxxxxxx-xxxxxxxxx-x-0-xx-00-xx-xxxx-xx-0000- 20237783. Acesso em: 14 fev. 2022.
[2] BRASIL. Instrução Normativa nº 1, de 4 de abril de 2019. Dispõe sobre o processo de contratação de soluções de Tecnologia da Informação e Comunicação - TIC pelos órgãos e entidades integrantes do Sistema de Administração dos Recursos de Tecnologia da Informação - SISP do Poder Executivo Federal. Disponível em: xxxxx://xxx.xx.xxx.xx/xxxxxxx/-/xxxxx_xxxxxxxxx/Xxxxx0XXX0Xx/xxxxxxx/xx/00000000/xx0-0000-00-00-xxxxxxxxx-xxxxxxxxx-x-0-xx-0- de-abril-de-2019-70267535. Acesso em: 16 fev. 2022.
[3] XXXXXXXX XXXXX, J.D.S. Manual de Direito Administrativo, 35. ed. Barueri [SP]: Atlas, 2021.
[4] Banco de Imagens - Site: RAWPIXEL - Disponível em: xxxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx.
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