MARIA APARECIDA ANDRADE
XXXXX XXXXXXXXX XXXXXXX
CONTRATAÇÕES SUSTENTÁVEIS EM UMA INSTITUIÇÃO DE ENSINO SUPERIOR: DESAFIOS E CONTRIBUIÇÕES PARA A PREVENÇÃO DA GERAÇÃO DE RESÍDUOS
SÓLIDOS URBANOS
LAVRAS - MG 2022
CONTRATAÇÕES SUSTENTÁVEIS EM UMA INSTITUIÇÃO DE ENSINO SUPERIOR: DESAFIOS E CONTRIBUIÇÕES PARA A PREVENÇÃO DA GERAÇÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS URBANOS
Dissertação apresentada à Universidade Federal de Lavras, como parte das exigências do Programa de Pós-Graduação do Mestrado Profissional em Desenvolvimento Sustentável e Extensão, para a obtenção do título de Mestre.
Orientadora
Profa. Dra. Xxx Xxxxx Xxxxxx Xxxxxx
LAVRAS - MG 2022
Ficha catalográfica elaborada pelo Sistema de Geração de Ficha Catalográfica da Biblioteca Universitária da UFLA, com dados informados pelo(a) próprio(a) autor(a).
CONTRATAÇÕES SUSTENTÁVEIS EM UMA INSTITUIÇÃO DE ENSINO SUPERIOR: DESAFIOS E CONTRIBUIÇÕES PARA A PREVENÇÃO DA GERAÇÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS URBANOS
SUSTAINABLE HIRING IN A HIGHER EDUCATION INSTITUTION: CHALLENGES AND CONTRIBUTIONS TO THE PREVENTION OF URBAN SOLID WASTEGENERATION
Dissertação apresentada à Universidade Federal de Lavras, como parte das exigências do Programa de Pós-Graduação do Mestrado Profissional em Desenvolvimento Sustentável e Extensão, para a obtenção do título de Mestre.
APROVADA em 27 de julho de 2022.
Profª. Dra. Xxxxxx Xxxxxx Xxxxxxxx AGU Prof. Dr. Xxxxxxx Xxxxxx xx Xxxxxxxxxxx Xxxxxx UFMG Profª. Dra. Xxxxxxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxx XXXX
Profa. Dra. Xxx Xxxxx Xxxxxx Xxxxxx Orientadora
LAVRAS – MG 2022
Ao meu companheiro, Xxxxxx, por todo apoio, cumplicidade e companheirismo.
Aos meus filhos: Xxxxxx, Xxxxxxx, Xxxxxxx e Xxxxxxxx, que minhas ações falem mais que minhas palavras.
Dedico!
AGRADECIMENTOS
Sim, eu agradeço...
A Deus, “Tudo posso Naquele que me fortalece”.
Aos meus pais (in memorian), principalmente nos momentos de vitória, seus ensinamentos são lembrados com muito amor e saudades.
Aos meus filhos, Xxxxxx, Xxxxxxx, Xxxxxxx, e Xxxxxxxx, pela compreensão quanto aos muitos momentos de involuntária ausência.
Ao Xxxxxx, pelo apoio e incentivo, nos últimos 11 anos.
À Professora Xxx Xxxxx Xxxxxx Xxxxxx, minha orientadora, principalmente por ter acreditado em meu trabalho.
Ao Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Sustentável e Extensão, pela oportunidade de cursar esse mestrado.
Aos professores do PPGDE e aos colegas de jornada acadêmica, aprendi com todos. Aos membros da banca examinadora: Dra. Xxxxxx Xxxxxx Xxxxxxxx, Dr. Xxxxxxx Xxxxxx xx Xxxxxxxxxxx Xxxxxx e Dra. Xxxxxxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxx, pelas valiosas contribuições.
À Universidade Federal de Lavras, pelas oportunidades em graduação e pós, registro o compromisso de retribuir com minha prática profissional.
Aos amigos queridos.
Inspirado em Villac (2017).
Ensinará você aos seus filhos o que nós ensinamos aos nossos filhos, que a terra é nossa mãe?
O que acontece à terra acontece aos filhos da terra.
Isso nós sabemos.
A terra não pertence ao homem.
O homem pertence à terra.
Todas as coisas estão ligadas, como o sangue que nos une a todos.
O homem não tece a teia da vida, nela ele é apenas um fio.
O que ele faz para a teia, fá-lo para si mesmo.
Uma coisa nós sabemos: nosso Deus é também o seu Deus.
A terra lhe é preciosa.
E danificar a terra é desprezar o seu Criador.
Cacique Seatle – 1855
Vive-se, atualmente, uma grave crise socioambiental reflexo de um modelo de desenvolvimento pautado na constituição de uma sociedade de consumo e dos hábitos, valores e atitudes que a sustentam. Após mais de doze anos da edição da Lei n.º 12.305/2010 - Política Nacional de Resíduos Sólidos, os lixões e aterros controlados ainda são realidade em todas as regiões do país, trazendo um visível cenário de degradação socioambiental. Por outro lado, o Estado brasileiro se apresenta como um dos maiores consumidores do mercado interno, suas aquisições de bens e serviços ocupam posição considerável no Produto Interno Bruto (PIB), em 2019 chegaram a 12%. É tendência mundial, e já consolidada no regramento jurídico brasileiro, a adoção de critérios e práticas de sustentabilidade nas contratações públicas. Estas, além de atividade meio essencial à administração do Estado, devem contribuir para o Desenvolvimento Nacional Sustentável. No entanto, a implementação efetiva das contratações sustentáveis ainda se apresenta como um desafio a ser enfrentado por toda a Administração Pública. Considerando que as Instituições Federais de Ensino Superior têm grande potencial para contribuir nesse aspecto, o objetivo geral deste trabalho foi investigar como as contratações de bens e serviços realizadas por uma Instituição Federal de Ensino Superior (IES) podem contribuir com a Prevenção da geração de Resíduos Sólidos Urbanos (RSU) através da adoção de critérios e práticas de sustentabilidade, de forma a reduzir o descarte desses resíduos no meio ambiente. Quanto à metodologia, a pesquisa se classifica como qualitativa de caráter exploratório. A construção teórica, os resultados da análise documental e os dados do questionário aplicado a servidores da Instituição demonstraram, através do método da análise de conteúdo, que as contratações da IES geram diversos tipos de RSU; que, até o momento da pesquisa, os critérios e práticas de sustentabilidade inseridos nos editais foram, em sua maioria, ineficazes no tocante à prevenção da geração de RSU; que os servidores envolvidos no planejamento das contratações têm consciência da importância da dimensão da sustentabilidade nas licitações e reconhecem que elas podem contribuir para a prevenção de RSU, além disso, eles se preocupam com a gestão de resíduos no campus da IES; que a consolidação da prática das contratações sustentáveis pode impactar a prevenção de RSU, mas impõe ações como: planejamento, capacitação dos servidores, conscientização da comunidade acadêmica e de fornecedores, edição de normas internas. Considerando a escassez de estudos e propostas que enfoquem a criação de instrumentos para a prevenção da geração de resíduos no âmbito das contratações públicas, a relevância do estudo é a possibilidade de contribuir para um processo gradual e efetivo de inclusão de critérios e práticas de sustentabilidade na rotina das aquisições públicas da IES estudada, com foco na prevenção da geração de resíduos sólidos urbanos, e a possibilidade de essa prática se multiplicar entre outras instituições públicas.
Palavras-chave: Contratações Públicas. Desenvolvimento Sustentável. Responsabilidade Socioambiental.
We are currently experiencing a serious socio-environmental crisis - a reflection of a development model based on the constitution of a consumer society and the habits, values and attitudes that sustain it. More than twelve years after the enactment of law no. 12.305/2010 - National Policy on Solid Waste, controlled dumps and landfills are still a reality in all regions of the country, bringing a visible scenario of socio-environmental degradation. On the other hand, the Brazilian State presents itself as one of the largest consumers in the domestic market, its purchases of goods and services occupy a considerable position in the Gross Domestic Product (GDP), in 2019 reached 12%.It is a global trend, and already consolidated in the Brazilian legal regulations, the adoption of sustainability criteria and practices in public contracts. These, in addition to being an essential activity for the State administration, it must contribute to Sustainable National Development. However, the effective implementation of sustainable contracts still presents itself as a challenge to be faced by the entire Public Administration. Considering that Federal Institutions of Higher Education have great potential to contribute in this aspect, the general objective in this work was investigating how the contracting of goods and services carried out by a Federal Institution of Higher Education (IHE) can contribute to the Prevention of Urban Solid Waste (USW) by the adoption of sustainability criteria and practices, in order to reduce the discard of these residues in the environment. As for the methodology, the research is classified as qualitative with an exploratory character. The theoretical construction, the results of the document analysis and the data from the questionnaire applied to the Institution's servers demonstrated, by the content analysis method, that IHE hiring generate several types of USW; that, up to the time of the research, the sustainability criteria and practices included in the notices were, for the most part, ineffective in terms of prevention of USW generation; the public servants involved in the planning of contracts are aware of the sustainability dimension importance in the bids and recognize that they can contribute to the USW prevention; furthermore, they are concerned with waste management on the IHE campus; so the practice consolidation of sustainable hiring can impact the USW prevention, but imposes actions such as: planning, public servants training, awareness of the academic community and suppliers, and editing internal rules. Considering the scarcity of studies and proposals that focus on the creation of instruments for the prevention of waste generation within the scope of public contracts, the study relevance is the possibility of contributing to the beginning of a gradual and effective process of including sustainability criteria and practices in the public acquisitions routine at the IHE studied, focusing on the prevention of urban solid waste generation, and the possibility of this practice being multiplied among other public institutions.
Keywords: Public Contracts. Sustainable development. Socio-environmental Responsibility.
A3P Agenda Ambiental na Administração Pública ABIPLAST Associação Brasileira da Indústria do Plástico ABNT Associação Brasileira de Normas Técnicas ABRE Associação Brasileira de Embalagens
ABRELPE Associação Brasileira de Empresas de Limpeza Pública e Resíduos Especiais ACV Análise do Ciclo de Vida
CF Constituição Federal
AGU Advocacia Geral da União
CISAP Comissão Interministerial de Sustentabilidade na Administração Pública CMMAD Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
CNS Câmara Nacional de Sustentabilidade CPS Contratações Públicas Sustentáveis
ETP Estudo Técnico Preliminar
ENAP Escola Nacional de Administração Pública GPA Government Procurement Agreement ICLEI Governos Locais pela Sustentabilidade
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IES Instituição de Ensino Superior
IMR Instrumento de Medição de Resultados IN Instrução Normativa
ME Ministério da Economia
LS Licitações Sustentáveis
MEC Ministério da Educação
MPOG Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
NESLIC Núcleo Especializado em Sustentabilidade, Licitações e Contratos da AGU ODS Objetivos de Desenvolvimento Sustentável
OMC Organização Mundial do Comércio ONU Organização das Nações Unidas
PE Pregão Eletrônico
PDI Plano de Desenvolvimento Institucional
PMGIRS Planos Municipais de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos PIB Produto Interno Bruto
PLS Plano de Logística Sustentável
PNRS Política Nacional de Resíduos Sólidos PROPLAG Pró-Reitoria de Planejamento e Gestão RDC Regime Diferenciado de Contratações RS Resíduos Sólidos
RSU Resíduos Sólidos Urbanos
TR Termo de Referência
UFLA Universidade Federal de Lavras
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 Localização da UFLA 50
Figura 2 Localização do Município de Lavras - MG 51
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 Procedimentos básicos da contratação sustentável 44
Quadro 2 Universo ou população para seleção da amostra documental 64
Quadro 3 Critérios de exclusão e inclusão para seleção da amostra 65
Quadro 4 Seleção da amostra documental 67
Quadro 5 Itens contratados e prováveis RSU gerados 73
Quadro 6 Levantamento dos critérios e práticas de sustentabilidade e de fiscalização presentes nas contratações 76
Quadro 7 Prováveis RSU gerados nas contratações 96
Quadro 8 Indicadores de eficácia da prevenção de RSU 102
Quadro 9 Definição de pontuação para aferição da eficácia dos critérios presentes 103
Quadro 10 Existência de formas de gestão ou fiscalização nas contratações 104
Quadro 11 Análise da eficácia dos critérios de sustentabilidade na prevenção de RSU 105
Quadro 12 Síntese da análise da eficácia dos critérios socioambientais na prevenção da geração de RSU 112
2.1 A Problemática dos Resíduos Sólidos Urbanos – RSU 16
2.2 Prevenção da geração de Resíduos: evolução dos conceitos e tratamento jurídico 25
2.3 Panorama das Contratações Sustentáveis 29
2.4 Da Lei n.º 8.666/93 à Lei n.º 14.133/2021: evolução das normas aplicáveis às Contratações Sustentáveis 35
2.5 Critérios e Práticas de Sustentabilidade 42
2.6 Prevenção de geração de Resíduos Sólidos Urbanos no contexto das Contratações Sustentáveis 44
3.1 Caracterização do local da pesquisa 49
3.2 Classificação da pesquisa 55
3.3 Instrumentos de pesquisa e de coleta de dados 57
3.3.1.1 Seleção da amostra documental 61
3.3.1.2 Coleta de dados nos documentos 71
3.3.2.1 Caracterização dos voluntários para aplicação do questionário 91
3.3.2.2 Coleta de dados nos questionários 91
4 ANÁLISE DOS DADOS E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS 93
4.1.1 Prováveis RSU gerados e possíveis danos causados ao meio ambiente 96
4.1.2 Eficácia dos critérios e práticas de sustentabilidade que impactam a prevenção
de RSU, presentes nas contratações analisadas 101
4.2 Análise e discussão dos questionários 115
4.2.1 Percepções dos servidores sobre a adoção de critérios e práticas sustentáveis
nas contratações da IES 115
4.2.2 Percepções dos servidores sobre a possibilidade de prevenção/redução da geração dos RSU através da adoção de critérios e práticas de sustentabilidade
nas contratações públicas 117
4.2.3 Barreiras enfrentadas pelos agentes responsáveis pelo planejamento das contratações para adoção de critérios e práticas socioambientais nas licitações 118
4.2.4 Alternativas para melhoria do processo de uso das compras sustentáveis para prevenção da geração de resíduos sólidos urbanos 120
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS 125
REFERÊNCIAS 129
1 INTRODUÇÃO
O aumento exponencial da quantidade de resíduos - reflexo do crescimento demográfico, da longevidade da população aliados à intensa urbanização (BARROS, 2020) e a um modelo de desenvolvimento pautado na constituição de uma sociedade de consumo e dos hábitos, valores e atitudes que a sustentam - é um dos maiores, senão o maior, problema socioambiental da atualidade. São objetos deste estudo, os resíduos sólidos urbanos (RSU) classificados quanto à origem nas alíneas “a” e “b”, do inciso I do art. 13 da Lei n.º 12.305/2010 - Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) como: domiciliares, oriundos de atividades domésticas em residências urbanas; os de limpeza urbana originários da varrição, limpeza de logradouros e vias públicas (BRASIL, 2010b). “A geração de RSU possui relação direta com o local onde se desenvolvem atividades humanas, tendo em vista que o descarte de resíduos é resultado direto do processo de aquisição e consumo de bens e produtos das mais diversas características” (ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE EMPRESAS DE LIMPEZA PÚBLICA E RESÍDUOS ESPECIAIS - ABRELPE, 2021, p.16). De acordo com os dados da ABRELPE (2021), no Brasil, em 2020, foram geradas aproximadamente 82.477.300 toneladas de RSU, 390 quilos por habitante/ano. Ainda, segundo dados da ABRELPE (2021), cerca de 40% desses resíduos têm disposição inadequada no país, em lixões e aterros controlados.
O Estado brasileiro se apresenta como um dos maiores consumidores do mercado interno, o poder de compras do governo movimenta parcela expressiva do Produto Interno Bruto (PIB), correspondendo a 12%, em 2019, para efeito de comparação, no mesmo ano, o PIB do agronegócio brasileiro alcançou a participação de 20,5%. O PIB nesse ano alcançou a cifra de 7,4 trilhões de reais (BRASIL, 2020c). Em todo o mundo, o poder de compra do Estado tem um papel de destaque na orientação dos padrões do sistema produtivo e de consumo de produtos e serviços ambientalmente sustentáveis. A escolha de produtos e serviços que causam menor impacto sobre o meio ambiente, menor consumo de matéria- prima e energia e a preferência por produtos que podem ser reutilizados ou reciclados após o descarte são questões importantes que devem nortear a tomada de decisão do gestor público, pois influenciarão o efeito cascata que uma licitação produz sobre os fornecedores (XXXXXXXX, 2009).
As compras públicas são precedidas por licitação, procedimento administrativo formal que tem por objetivo a seleção da melhor1 proposta para a contratação de bens, serviços e obras pela Administração Pública. Os princípios da isonomia, da economicidade e eficiência e do desenvolvimento nacional sustentável são os pilares das licitações. No Brasil, as licitações ainda estão inseridas em um modelo de desenvolvimento focado no aumento do PIB; assim, dar-lhes efetividade quanto aos padrões de sustentabilidade2 é um desafio para os agentes que operam no campo das compras públicas.
Normas estão sendo instituídas com o objetivo de reduzir os entraves burocráticos, de forma a possibilitar a prevalência valorativa de aspectos ambientais e socialmente relevantes nas contratações públicas, podendo ser consideradas, inclusive, como um mecanismo de prevenção de geração de resíduos, que tem por objetivo reduzir os impactos negativos de descarte de materiais à saúde humana e ao meio ambiente, antes de seu ingresso no fluxo de resíduos (VILLAC, 2017).
As Instituições Federais de Ensino Superior como agentes de formação profissional e social dos indivíduos e espaço de pesquisa e extensão, têm potencial para assumir a posição dianteira quanto à adoção dos critérios e práticas de sustentabilidade nas contratações públicas. O fato de a pesquisadora ser servidora lotada na Pró-Reitoria responsável pelas licitações e gestão de contratos da IES estudada fez despertarem as primeiras reflexões acerca da responsabilidade da Instituição pelos resíduos gerados pelas suas aquisições e das possibilidades da redução desses resíduos através do melhor planejamento de suas contratações. Desta forma, as vivências e aproximações da pesquisadora em suas atividades laborais conduziram à construção do seguinte problema de pesquisa: Como a adoção de critérios e práticas de sustentabilidade nas contratações públicas pode contribuir para a redução do descarte dos resíduos sólidos urbanos no meio ambiente?
1 O Art. 4º da Nova Lei de Licitações, Lei n.º 14.133/2021, substituiu o termo “proposta mais vantajosa” do art. 3º da Lei n.º 8.666/93 pelo termo “melhor proposta” (BRASIL, 2021).
2 Xxxxx (2010) pondera que os conceitos de desenvolvimento sustentável e sustentabilidade têm adquirido novos contornos, abandonando a ideia de que somente o desenvolvimento deve ser sustentável, mas todas as ações humanas devem ser voltadas para esta finalidade. Toledo (2015) observa que a sustentabilidade é um princípio, enquanto o desenvolvimento sustentável se refere a um processo social que envolve escolhas e decisões em direção à sustentabilidade. Nesse contexto, vale ainda citar Xxxxx et al. (2010), os quais definem sustentabilidade como um fenômeno complexo e que não permite segregações. Os autores apontam que um desenvolvimento mais sustentável é o caminho para a sustentabilidade, o que demanda um envolvimento das pessoas e das instituições em ações orientadas para este fim.
Assim, o objetivo geral neste trabalho foi investigar como as contratações de bens e serviços3 realizadas por uma Instituição Federal de Ensino Superior podem contribuir com a prevenção da geração de resíduos sólidos urbanos, através da adoção de critérios e práticas de sustentabilidade, de forma a melhorar a gestão e reduzir o descarte inadequado desses resíduos no meio ambiente. Este objetivo se desdobrou em cinco objetivos específicos:
● identificar e caracterizar os principais tipos de RSU potencialmente gerados nas contratações de bens e serviços da IES estudada e o impacto deles no meio ambiente;
● analisar a eficácia dos critérios e práticas de sustentabilidade adotados nas contratações da IES na prevenção da geração de RSU;
● entender a percepção dos servidores, envolvidos no planejamento das contratações, sobre a possibilidade de prevenção de geração dos RSU através da adoção de critérios e práticas de sustentabilidade nas contratações públicas;
● identificar as principais barreiras para a implementação efetiva das contratações públicas sustentáveis;
● identificar alternativas para melhoria do processo de uso das contratações sustentáveis como mecanismo de prevenção de geração de resíduos sólidos urbanos.
Quanto à metodologia, o estudo se baseou em uma estratégia qualitativa de pesquisa com estudo de caso de caráter exploratório. As técnicas de coleta de dados foram a pesquisa documental e aplicação de questionários, os dados foram analisados por meio da técnica da análise de conteúdo.
Considerando a escassez de estudos e propostas que enfoquem a criação de instrumentos para a prevenção da geração de resíduos sólidos urbanos no âmbito das contratações públicas, a relevância deste estudo é a possibilidade de contribuir para o processo de inclusão de critérios e práticas de sustentabilidade na rotina das contratações públicas da Instituição estudada. Espera- se que, em um futuro próximo, elas venham a se consolidar como um instrumento capaz de despertar a consciência ambiental de seus servidores, induzir seus fornecedores à produção de bens e serviços menos descartáveis e menos poluentes; despertar a responsabilidade pós- consumo da comunidade acadêmica e reduzir a geração e descarte de RSU no meio ambiente e, ainda, que essa prática possa servir de exemplo e se multiplicar para outros órgãos públicos.
3 Optou-se, neste estudo, pelo termo “Contratações Sustentáveis” por ser mais abrangente. Entende-se que o termo “Licitações Sustentáveis” refere-se apenas às aquisições que passam pelo processo de licitação e a dimensão da sustentabilidade deve permear também as contratações diretas (AGU, 2021b).
2 REFERENCIAL TEÓRICO
2.1 A Problemática dos Resíduos Sólidos Urbanos – RSU
Para Xxxxxx (2001, p. 83-84), no atual modelo de produção e consumo, pessoas e meio ambiente se misturam como materiais consumíveis, meros elementos da cadeia produtiva e de consumo. “O capitalismo não entregou os bens às pessoas, as pessoas foram crescentemente entregues aos bens; [...] o caráter e sensibilidade das pessoas foram reelaborados, reformulados de tal forma que elas se agrupam aproximadamente… com as mercadorias [...]. coisas são a matéria-prima das identidades”. Ainda segundo Bauman (2008,
p. 13), “as pessoas, aparentemente tão distintas, são aliciadas, estimuladas ou forçadas a promover uma mercadoria atraente e desejável [...], usam os melhores recursos que têm à disposição para aumentar o valor de mercado dos produtos que estão vendendo. E os produtos que são encorajadas a colocar no mercado, promover e vender são elas mesmas”. Assim, o maior desafio atual da humanidade é humanizar-se, pois se o próprio ser humano não se conscientizar de que não deve ser qualificado como parte da mercadoria ou serviço consumido, como ele irá se importar com os recursos naturais?
Vive-se, atualmente, uma crise ambiental sem precedentes “num ambiente de consumo exponenciado, já que não se limita a suprir as necessidades materiais da própria sociedade, mas a fomentar desejos e necessidades em escalas autopoiéticas4 ascendentes e aceleradas” (COSTA; DIZ; XXXXXXXX, 2018, p. 169-170). Nessa sociedade em que o ser humano se qualifica como mercadoria e a natureza é vista como insumos de produção de bens e serviços descartáveis, é visível por todos os lados um dos maiores, quiçá o maior, problema ambiental da atualidade: a alta geração de resíduos com suas graves repercussões. Os resíduos sólidos são os frutos de uma economia consumista e descartável (PAES, 2021), são o “resultado indesejado (e, por isso, rejeitado), porém inevitável, dos processos socioeconômicos de produção e consumo” (CIPRIANO, 2017, p. 155).
Os RS podem ser classificados de acordo com sua natureza física (seco ou molhado); composição química (orgânico ou inorgânico); periculosidade (perigosos e não perigosos); e quanto à origem (industrial, de saúde, da
4 O termo “autopoiesis” foi utilizado em vários âmbitos científicos, da biologia ao direito. No campo da biologia, Maturana e Xxxxxx têm definido “autopoiético” como um sistema capaz de se reproduzir autonomamente, sejam os próprios componentes, sejam as relações que unem o conjunto. Disponível em: xxxxx://xxxxxxxxxxxxxxxxxxxx.xxxxx.xx/xxxxxxx/000/xxxxxx-0/xxxxxxxxxx. Acesso em: 20 jun. 2022.
construção civil, domiciliares etc.). A importância da classificação dos resíduos reside na possibilidade de ela fornecer um panorama sobre os principais impactos ambientais que eles podem gerar em seu descarte e “envolve a identificação do processo ou atividade que lhes deu origem, de seus constituintes e características e a comparação destes constituintes com listagens de resíduos e substâncias, cujo impacto à saúde e ao meio ambiente é conhecido” (ABNT, 2004, p. 2).5
São objetos deste estudo os Resíduos Sólidos Urbanos (RSU), classificados quanto à origem nas alíneas “a” e “b”, Inciso I do art. 13 da Lei n.º 12.305/2010 - Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS), como: domiciliares, oriundos de atividades domésticas em residências urbanas; os de limpeza urbana originários da varrição, limpeza de logradouros e vias públicas e, conforme classificação da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT NBR 10004), os não perigosos e inertes, ou seja, os Resíduos Classe II e Classe II B (sucatas de metais ferrosos e não ferrosos, papel, papelão, plástico polimerizado, borracha, madeira, materiais têxteis e outros que devido às suas características físico-químicas se mantêm inalterados por muito tempo) (BRASIL, 2010b).
Eles são basicamente divididos em uma fração úmida e orgânica (como resto de alimentos e resíduos vegetais) e outra, composta por materiais secos e com potencial para reciclagem (como plásticos, papéis, vidros e metais). Uma fração menor e menos útil dos resíduos é chamada de rejeito (plásticos metalizados, papéis e plásticos contaminados, fraldas, fezes de animais e lixo de banheiro), cujas características inviabilizam sua comercialização e/ou reciclagem (PAES, 2021, p. 10).
Essa classe de resíduos possui as características que atendem aos interesses da pesquisa, pois a investigação é voltada aos impactos que a adoção de critérios e práticas de sustentabilidade nas contratações públicas pode trazer para a redução do descarte inadequado
5 Resíduos Classe I – Perigosos: são aqueles que, em função de suas propriedades físicas, químicas ou infecto- contagiosas, pode apresentar risco à saúde, provocando mortalidade, incidência de doenças ou acentuando seus índices, ou riscos ao meio ambiente, quando for gerenciado de forma inadequada. Apresentam ainda periculosidade os resíduos com características de inflamabilidade, corrosividade, reatividade, toxicidade, patogenicidade.
Resíduos Classe II – Não perigosos: restos de alimentos, sucatas de metais ferrosos e não ferrosos, papel, papelão, plástico polimerizado, borracha, madeira, materiais têxteis, minerais não metálicos, areia de fundição, bagaço de cana, outros resíduos não perigosos.
Resíduos Classe II A – Não inertes: resíduos não perigosos que têm propriedades como biodegradabilidade, combustibilidade ou solubilidade em água.
Resíduos Classe II B – Inertes: quando submetidos a um contato dinâmico e estático com água destilada ou deionizada à temperatura ambiente não tiverem nenhum de seus constituintes solubilizados, excetuando cor, turbidez, dureza e sabor, ou seja, são aqueles que devido às suas características físico-químicas não sofrem transformações em sua composição e relevo e se mantêm inalterados por muito tempo (BRASIL, 2010b).
dos RSU nos aterros sanitários6, controlados7 ou lixões8. Resíduos resultantes de atividades industriais, de mineração, de saúde, agrícolas, de pesquisas químicas e biológicas, entre outros previstos no art. 20 da Lei 12.305/2010, que exigem técnicas especiais de tratamento e destinação, são objetos de contratações específicas de empresas especializadas e legalmente habilitadas para a prestação dos serviços de coleta, tratamento e disposição final (BRASIL, 2010b), sua inclusão ampliaria muito a análise e inviabilizaria a realização da pesquisa. Talvez seja por sua natureza “comum”, mas não menos degradante, inclusive devido ao grande volume gerado, que os RSU tenham pouca prioridade nas políticas públicas do país.
De acordo com dados da Associação Brasileira de Empresas de Limpeza Pública e Resíduos Especiais - ABRELPE (2021), em 2020, o Brasil produziu cerca de 82,5 milhões de toneladas de RSU, 225.965 toneladas diárias. Cada brasileiro produziu, em média, 1,07 kg de RSU por dia, 390 kg/habitante/ano. A alta geração de resíduos reflete os hábitos de produção e consumo da sociedade contemporânea, com uso predatório dos recursos naturais e destinação inadequada dos rejeitos, causando graves repercussões ambientais e de saúde.
A geração de RSU, em sua intensidade, consagra-se como um dos grandes problemas ambientais. Os RSU são derivados de atividades realizadas nas casas e de limpeza urbana. Esses resíduos têm passado por alterações nas quantidades e qualidades no transcorrer dos anos, no entanto, a tecnologia não tem acompanhado esse processo, decorrendo em impactos significativos ao meio ambiente e à saúde pública. (SANTIAGO; DIAS, 2012, p. 203).
A partir da edição da Lei n.º 12.305/2010 (PNRS) foram proibidos os lixões e aterros controlados, formas de destinação ambientalmente incorretas de resíduos. No entanto, em 2020, segundo dados estimados pelo SNIS (2021)9, 26,2% do total dos Resíduos Sólidos Urbanos, coletados no Brasil, foram descartados de forma inadequada, em lixões e aterros controlados.
6 Conforme a norma ABNT NBR n.º 8.419/96, aterro sanitário é uma técnica de disposição dos resíduos sólidos urbanos no solo, sem causar danos à saúde e à sua segurança, minimizando impactos ambientais. Método este que utiliza princípios de engenharia para confinar os RS à menor área possível e reduzi-los ao menor volume permissível, cobrindo-os com uma camada de terra na conclusão de cada jornada de trabalho, ou a intervalos menores, se necessário (BARROS, 2012, p. 172).
7 Segundo a Associação Brasileira de Normas Técnicas - ABNT NBR 8.849 (1985), o aterro controlado é uma técnica de disposição de resíduos sólidos urbanos no solo. Esse método utiliza princípios de engenharia para confinar os resíduos sólidos. Portanto, cobre os resíduos com uma camada de material inerte na conclusão de cada jornada de trabalho. A técnica de disposição produz poluição localizada. Não há impermeabilização de base compromete a qualidade do solo e das águas subterrâneas. Não há sistema de tratamento de percolado (chorume mais água de infiltração) ou extração e queima controlada dos gases gerados.
8 Lixão é a instalação sem qualquer tipo de controle, sejam eles de saúde, segurança e ambientais. Conhecido como vazadouro, recebe materiais de todas as origens e periculosidades (SNIS, 2021, p.40).
9 As informações do SNIS são fornecidas pelos prestadores dos serviços compostos pelas próprias prefeituras, por meio de suas secretarias ou departamentos, empresas públicas, autarquias e sociedades de economia mista. (In: Tabela de Informações do Diagnóstico de Resíduos Sólidos Urbanos (SNIS, 2021).
Importante destacar que a PNRS permite a disposição final somente de rejeitos, aqueles para que, quando esgotadas todas as possibilidades de reaproveitamento ou reciclagem, e não houver mais outra solução final, as únicas destinações possíveis são encaminhá-los para um aterro sanitário ou para incineração10, ambientalmente adequadas (2010b).
Infelizmente os lixões ainda são uma das formas de destinação de resíduos no mundo e estão presentes na quase totalidade dos países em desenvolvimento, sendo responsáveis pela poluição do ar, do solo e das águas, contaminando com substâncias tóxicas e cancerígenas a vida de milhares de pessoas, que ou vivem nas proximidades de tais locais ou consomem produtos contaminados pelos mesmos. No Brasil, não é diferente [...], apesar da proibição e da penalização de ações que causem poluição vigorarem no país desde 1981. Os quase 3000 lixões identificados no Brasil em junho de 2017 afetam a vida de 76,5 milhões de pessoas e trazem um prejuízo anual para os cofres públicos de mais de R$3,6 bilhões, valor gasto para cuidar do meio ambiente e para tratar dos problemas de saúde causados pelos impactos negativos dos lixões. Por outro lado, os investimentos necessários para dar destinação adequada aos resíduos no Brasil, em atendimento às disposições da Política Nacional de Resíduos Sólidos, demandam cerca de um terço daquele total (ABRELPE, 2017, p.11).
Dados da ABRELPE (2019, 2021) apontam que em 2018 havia 3.001 municípios sem aterros sanitários, destinando resíduos a lixões e aterros controlados. Em 2020 eram 2.868 municípios; mantido esse ritmo, serão necessários mais 41 anos para zerar os lixões, o que ocorreria apenas em 2063. Em 2020, 30.277.390 toneladas de RSU foram encaminhadas para destinação inadequada, ou seja, para os lixões e aterros controlados.
Constatada a precariedade da situação dos RS, em que se destaca a disposição final descuidada, que é sem dúvida um dos principais problemas ambientais do mundo, sobretudo nos países em desenvolvimento, alternativas se impõem, visando a melhorar a gestão11, aumentando sua eficiência, diminuindo seus custos e colaborando para a preservação do meio ambiente (XXXXXX, 2012, p. 16).
De acordo com Xxxx (2021, p. 16), “uma das formas de se equacionar os problemas e desafios dos RSU no Brasil (e em locais com características semelhantes) é a aplicação dos
10 A incineração é um processo de redução acentuada do peso (até 70%) e do volume (até 90%) dos RS através da combustão controlada, com monitoramento permanente visando à disposição final do material remanescente (normalmente em aterro) (BARROS, 2012, p. 291).
11 Xxxxxx (2012) diferencia os conceitos de gestão e gerenciamento, cujos significados, embora próximos, têm conteúdos e alcance distintos. O autor cita Xxxxxx (2011) para informar que gerenciamento apresenta lógica processual ou operacional, e gestão integrada engloba o planejamento e a coordenação de todas as etapas insertas no gerenciamento e, também, a inter-relação das dimensões política, econômica, ambiental, cultural e social envolvidas.
3Rs (reduzir, reutilizar e reciclar) em todos os setores da sociedade”. As práticas de prevenção são as melhores alternativas e a disposição final deve ser apenas para rejeitos. Mas, “na verdade, o que se percebe no Brasil e em outros países [...] é que associada à desinformação, ao descaso, à negligência e à ignorância, tanto das comunidades quanto dos seus dirigentes, existe uma enorme incompetência na administração dos RS” (BARROS, 2012, p. 25).
Para Xxxxxx (2012), uma proposta de gestão de resíduos eficiente envolve indicadores de desempenho apropriados, que fornecerão elementos variados e próprios para cada região. É necessária uma análise técnica, que envolva procedimentos de estatística e outros recursos numéricos e gráficos para subsidiar as decisões político-administrativas.
As administrações municipais brasileiras, de modo geral, ainda não estão à altura destas demandas. Até há alguns anos, a preocupação avançava pouco além da coleta, feita de modo pouco eficiente [...], quanto ao tratamento ou à disposição final sanitariamente adequada, os governos locais são no mínimo omissos, quando não cúmplices dos absurdos que ainda se constatam no início do século XXI (XXXXXX, 2012, p. 27).
Dispõe o Art. 10 da Lei n.º 12.305/2010 que o Distrito Federal e os Municípios são os incumbidos pela gestão integrada dos resíduos sólidos gerados em seus territórios. Os artigos 18 e 19 da PNRS dispõem sobre a responsabilidade de os municípios com mais de 20.000 habitantes, os que se encontram em áreas turísticas, unidades de conservação ou inseridos em áreas de influência de empreendimentos ou atividades de significativos impactos ambientais de elaborar, implantar, monitorar e revisar os Planos Municipais de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos (PMGIRS)12; estes podem ser intermunicipais, mas deveriam estar prontos até agosto de 2012. Os PMGIRS estabelecem responsabilidades bem definidas aos municípios, entre elas a que permite a disposição final adequada dos rejeitos em aterros sanitários (BRASIL, 2010b).
Embora as tecnologias necessárias para o cumprimento da Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) estejam disponíveis no Brasil, os custos e a falta de uma maior integração na gestão dos RSU têm sido apontados por especialistas como os motivos para esse comportamento. Enquanto em países que já resolveram ou estão em vias de solucionar o problema dos RSU, não apenas os aterros sanitários, mas também incineradores e biodigestores para geração de energia sejam tecnologias bastante comuns. No Brasil, dada à falta de uma gestão unificada de RSU, os desafios permanecem praticamente os mesmos anteriores à PNRS (ANTENOR; SZIGETHY, 2020, p.3).
12 Instrumento institucional local ou regional da Política Nacional de Resíduos Sólidos é pré-condição para o acesso aos recursos da União destinados aos empreendimentos e serviços de limpeza pública e manejo de resíduos (BRASIL, 2010b).
O grande objetivo estratégico da PNRS é destinar o mínimo possível para o aterro sanitário; ou seja, primeiramente, reduzir o volume de resíduos sólidos à menor fração possível e, depois, recuperar todo o material e o potencial energético aproveitáveis, dispondo apenas os rejeitos no aterro sanitário (XXXXX; MARQUES; EL-DEIR, 2020, p. 195). “O custo da inércia na gestão de resíduos é de três a cinco vezes maior do que o necessário para investimento e custeio das soluções adequadas” (ABRELPE, 2021, p. 50). De acordo com a ABRELPE, estima-se que “até 2050, o Brasil terá um aumento de quase 50% no montante de RSU, em comparação ao ano de 2019, enquanto a projeção de crescimento populacional esperada é de 12%” (ABRELPE, 2020, p. 40). Esses dados confirmam que a produção de RSU está diretamente ligada aos hábitos de consumo da sociedade.
Em 2015, a Organização das Nações Unidas (ONU) propôs que seus 193 países membros assinassem a Agenda 2030, um plano global composto por 17 objetivos de desenvolvimento sustentável (ODS) e 169 metas essenciais para viabilizar uma sociedade sustentável. Todos esses países assinaram a Agenda 2030, assumindo o compromisso de alcançar as metas definidas. O ODS 12 – “assegurar padrões de produção e de consumo sustentáveis” é subdividido em 11 metas, adequadas ao Brasil; Destaca-se a meta 12.5:
Meta 12.5: Até 2030, reduzir substancialmente a geração de resíduos por meio da Economia Circular e suas ações de prevenção, redução, reciclagem e reuso de resíduos.
Sobre essa meta, o Grupo de trabalho destaca que o termo 'substancialmente', é impreciso e subjetivo. Houve a proposta de excluir o termo "substancialmente", no entanto o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) o manteve com o objetivo de demarcar a necessidade de avanços nesta área. Considera-se que reduzir é um conceito claro, embora não se tenha estabelecido de quanto será a redução devido à falta de indicadores. Após a definição de indicadores para esta meta, propõe-se retomar a discussão de qual será o nível de redução a ser estabelecido. Vale ressaltar ainda que, no caso brasileiro, não é possível estabelecer estimativa para 2030. A dificuldade em quantificar a meta está baseada, principalmente, pelo fato de não existirem, ainda, indicadores nacionais que permitam acompanhar a meta. Por último, ressalta-se que o grande número de tipos/classes de resíduos dificulta estabelecer uma meta percentual geral para todos os tipos/classes de resíduos.
Conceitos importantes mencionados na meta "Redução, reciclagem e reuso": referem-se ao princípio dos 3R's, apresentado na Agenda 21: redução (do uso de matérias-primas e energia e do desperdício nas fontes geradoras), reutilização direta dos produtos, e reciclagem de materiais ( IPEA, 2021).
Para Motta (2013), a questão do resíduo sólido ultrapassa o âmbito local, seus efeitos imediatos são sentidos localmente, mas seus impactos socioambientais são sentidos em escala mundial. O problema é complexo e exige muito mais que simples práticas de
controle, tornando-se necessário o envolvimento da sociedade, governo, comunidade acadêmico-científica etc.
Herdado da Revolução Industrial do século XVIII, o modelo de economia vigente baseia-se em um modo insustentável de extração, produção, consumo e descarte. Os maiores beneficiários do modelo de produção linear são as indústrias, fornecedores de energia e produtores de matéria-prima. Ainda que seu funcionamento tenha alto custo ambiental (extrativismo), social (poluição) e gere uma imensa quantidade de resíduos descartados no meio ambiente é o modelo no qual se baseia o crescimento econômico até hoje. Segundo Xxxxx Xxx Xxxxxx Foundation (EMF) - fundação que desde 2010 faz parceria com empresas, governo e instituições de ensino e pesquisa e tem por objetivo acelerar a transição rumo a uma economia regenerativa e restaurativa desde o princípio -, “tiramos recursos do chão para fazer os produtos que usamos e quando não queremos mais jogamos fora” (EMF, 2021).
Em contraposição ao modelo linear de economia surge uma proposta de abordagem integral de todo o ciclo econômico, o modelo de economia circular, em que a produção, distribuição e o consumo assumem uma postura de preservação da natureza. O modelo engloba os princípios dos 5R’s: repensar os hábitos; recusar produtos que geram impactos; reduzir o consumo; reutilizar os materiais; reciclar o lixo. Para Sehnem e Xxxxxxx (2019, p. 38), “o conceito de economia circular surgiu recentemente como uma meta política, em um contexto de aumento dos preços dos recursos e mudanças climáticas. Neste modelo, os resíduos tornam-se recursos a serem recuperados e revalorizados por meio da reciclagem e reutilização”.
Os economistas ambientais da Grã Bretanha, Xxxxxx e Xxxxxx, em 1990, editaram o Livro Economia dos Recursos Naturais e do Meio Ambiente, no qual destacam que a economia tradicional foi desenvolvida de forma a tratar o meio ambiente como um reservatório de resíduos. Atualmente, a terra deve ser vista como um sistema econômico fechado em que economia e meio ambiente são caracterizados por uma relação circular. A implementação da economia circular acontece primeiro em nível da empresa, que converte seus processos produtivos em práticas mais limpas. Segundo, em nível interempresarial, em um processo de simbiose industrial, que inclui práticas como a partilha de infraestruturas e a reutilização de resíduos de uma empresa por outra que os converte em recursos. Terceiro, em nível do município ou entidade territorial com a colaboração entre diversos agentes empresariais e governativos (SEHNEM; PEREIRA, 2019).
Os ciclos técnicos da economia circular, conforme EMF (2021) são quatro:
a) Manutenção do produto;
b) Reutilização/redistribuição do produto usado;
c) Atualização/remanufatura do produto;
d) Reciclagem do produto.
Esses ciclos refletem o tempo de uso do produto; assim, no ciclo menor, o valor é mais alto, pois pode ser aplicado mais vezes de acordo com sua finalidade original; e no ciclo de maior tempo, o valor é mais baixo, pois é valor residual.
Além disso, o modelo de economia circular apresenta quatro estágios:
1. Design do produto: que implica melhorias na escolha dos materiais e design dos produtos.
2. Modelos de negócios: concentram-se em modelos de negócios inovadores com ganhos no desempenho, os produtos são projetados para serem reutilizados, os fabricantes assumem a responsabilidade pelos produtos durante seu ciclo de vida.
3. Redes reversas globais: o foco está no ciclo do usuário ao fabricante; inclui, por exemplo, a logística reversa, faz alusão à responsabilidade do fabricante sob condições de habilitação, o objetivo é ter fabricantes ou terceiros como partes que prestam serviços compartilhados e coletam materiais de forma eficiente.
4. Condições de habilitação: centram-se nas condições que permitem à sociedade aplicar os princípios circulares, exigem mais transparência nos fluxos de materiais, alinhando incentivos e determinados padrões industriais (EMF, 2021).
As alternativas existentes para a destinação de resíduos sólidos não são capazes de solucionar os impactos ambientais causados por eles. O aterramento de resíduos torna-se cada vez mais limitado devido à falta de espaço; além disso, a ausência de tratamento e disposição adequados causa a poluição dos solos e corpos-d’água, principalmente se os aterros estiverem próximos a centros urbanos. A incineração causa problemas como emissão de gases de efeito estufa, dioxinas e outros poluentes atmosféricos e ainda continua gerando resíduos que precisam de destinação. A reciclagem se mostra incipiente diante do volume e qualidade dos resíduos sólidos gerados.
Nesse sentido, o modelo de economia circular surge como alternativa para além da disposição final dos resíduos, pois considera o modelo de produção, distribuição e consumo como um todo. Ou seja, visando à prevenção da geração de resíduos sólidos e, quando inevitável sua produção, que sejam resíduos que possam ser objetos de reuso e reciclagem.
Sobre a responsabilidade do Poder Público quanto à prevenção e gestão dos resíduos sólidos, Xxxxx (2016, p. 220) propõe:
em um olhar interno [...], que a Administração Pública reveja seus próprios conceitos, definindo o conteúdo normativo da circulação interna de bens e geração de resíduos; assumindo-se como poluidora e, portanto, responsável pela mitigação e gerenciamento da degradação que causa em suas atividades cotidianas. [...] em um olhar externo, a Administração Pública como agente econômico diferenciado e integrante comprometido com políticas públicas de sustentabilidade.
“A mudança de atitude governamental, enquanto consumidor e garantidor do desenvolvimento sustentável, fornece mecanismos que atuam como suportes à produção pautada na sustentabilidade” (GEMELLI, 2015, p. 34).
Xxxxx et al. (2014, p.53) afirmam:
o Princípio Constitucional da Intervenção Estatal Obrigatória na Defesa do Meio Ambiente impõe ao Poder Público, a responsabilidade de atender, tutelar e proteger as necessidades da coletividade e a proteção ambiental, incumbindo a ele assegurar a todo cidadão a efetividade do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Trata-se de direito humano fundamental, essencial à garantia do direito à vida, previsto no Caput do Art. 5º da CF/88. A todo e qualquer ato lesivo ao meio ambiente, deve haver a intervenção do Poder Público competente para proteger e defender o interesse da coletividade.
A Administração como grande consumidora tem papel estratégico para estimular o consumo e produção de produtos e serviços mais sustentáveis, a geração de resíduos e o consumo devem ser pensados de forma conjunta. Diante de alto volume de resíduos gerados no modelo atual de produção e consumo é necessário pensar a prevenção da geração de resíduos no momento da tomada de decisão de compra.
Antes mesmo da PNRS, a Administração Pública já era enquadrada como poluidora como as demais pessoas físicas e pessoas de direito público ou privado, responsáveis, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental e obrigada a internalizar os custos da degradação ambiental causada por sua atividade. O que entra na Administração Pública são bens públicos, mas o que descarta é resíduo; esse descarte, quando não adequado, representa materiais etc., que sairão da ordem patrimonial exclusiva para ingressar no espaço da coletividade, no meio ambiente, bem público de uso comum, essencial, e por essa razão indisponível. Na qualidade de grande geradora de resíduos sólidos, a Administração Pública deve organizar-se conforme os princípios e objetivos da PNRS, seguindo suas diretrizes e implementando instrumentos, assumindo o vínculo obrigacional de responsabilidade pós-consumo para com toda a coletividade (RAMOS, 2016, p. 227).
Xxxxx (2016, p. 231) aponta a necessidade de a Administração Pública compreender a questão do resíduo como ato de gestão e de racionalização de custos e para isso deve investir em pesquisa para melhorar a gestão e reduzir a geração de resíduos na fonte. Isso porque todo gerador de resíduos arcará com o custo da destinação (reaproveitamento) ou disposição final dos resíduos ou rejeitos, custos até agora suportados, de modo geral, pela coletividade.
A Administração Pública, como qualquer outro gerador, é antes de tudo grande consumidora, e dela se espera a assunção de padrões sustentáveis em suas contratações de produtos e serviços.
2.2 Prevenção da geração de Resíduos: evolução dos conceitos e tratamento jurídico
Xxxxx (1993 citado por XXXXXXXX, 2017) descreve o direito ambiental clássico de forma cíclica, composto por três categorias normativas: compreende normas que regulam a extração de recursos (primeira categoria), a transformação de recursos em produtos (segunda categoria) e a reintrodução de recursos no ambiente (terceira categoria). A primeira categoria engloba regras que regulamentam o processo extrativo; a segunda categoria dispõe sobre os recursos naturais à medida que eles são transformados em produtos abrangendo a disciplina dos processos produtivos (fabricação); finalmente, na terceira categoria se insere o regime regulatório dos danos ao ambiente, os chamados danos ecológicos da reintegração dos recursos extraídos e transformados em produtos ao ambiente, incluído, aqui, o tratamento jurídico dos resíduos sólidos. O autor destaca a pouca importância dada pelo direito ambiental clássico, inclusive o brasileiro, aos produtos fabricados, às informações sobre esses produtos e à reintegração dos recursos extraídos e transformados em produtos ao ambiente. Ou seja, ao tratamento jurídico dos resíduos sólidos. O autor reconhece que a Lei n.º 12.305/10 (PNRS) “representa uma mudança de paradigma na gestão dos resíduos no Brasil” (BRASIL, 2010b; CIPRIANO, 2017, p. 156).
A PNRS em seu Inciso XVI do Art. 3º traz a seguinte definição legal para resíduos sólidos:
material, substância, objeto ou bem descartado resultante de atividades humanas em sociedade, a cuja destinação final se procede, se propõe a proceder ou se está obrigado a proceder, nos estados sólido ou semissólido, bem como gases contidos em recipientes e líquidos cujas particularidades tornem inviável o seu lançamento na rede pública de esgotos ou em corpos d’água, ou exijam para isso soluções técnicas ou economicamente inviáveis em face da melhor tecnologia disponível (BRASIL, 2010b).
Para Xxxxx (2016, p. 224), resíduo é definido juridicamente segundo a intenção do detentor ou a obrigação legal imposta a esse detentor de se desfazer, eliminar, abandonar um determinado bem. Trata-se de relação jurídica que se rompe (relação de poder que o detentor exerce sobre o bem que se detém) e que potencialmente causará impacto sobre o espaço público, bem de uso comum.
Segundo Xxxxxxxxx, Xxxxxxxx e Petitgand (2013), a gestão de resíduos, cada vez mais, converte-se num dos vetores pelos quais o próprio setor privado se obriga a reformular seus padrões de oferta de bens e serviços. No Brasil, conquanto a PNRS tenha sido um avanço, conforme já destacado, seus mais de 19 anos de tramitação refletem a dificuldade de sintetizar orientações gerais referentes a uma dimensão tão particular e localizada da vida social. A geração de resíduos está relacionada à cultura e aos hábitos de cada povo, de cada região. Os mesmos autores apontam o princípio do poluidor pagador, trazido pela PNRS, como a chave da harmonização dos diferentes planos em que se situa a gestão necessariamente localizada, descentralizada dos resíduos sólidos. “O princípio do poluidor pagador define o gerador de resíduos como a origem das cargas ambientais resultantes do tratamento dos resíduos, coloca a responsabilidade pela redução das cargas ambientais nos ombros do gerador” (ABRELPE, 2013, p. 43).
Conforme Xxxxxxxx (2017, p. 165),
[...] a PNRS consolida no ordenamento jurídico brasileiro o princípio do poluidor-pagador na gestão dos resíduos. Em termos regulatórios, isso representa uma superação do chamado “direito clássico” dos resíduos, focado exclusivamente na eliminação controlada desses materiais pelo Poder Público (municipal) e a adoção de uma abordagem que privilegia a prevenção e o reaproveitamento deles no circuito socioeconômico [...].
No sentido de superação de uma gestão precária dada aos resíduos sólidos que, na maioria das vezes, simplesmente os escondem em aterros localizados em áreas periféricas, importante destacar também o Princípio da Responsabilidade Compartilhada.
O Princípio da Responsabilidade Compartilhada diz respeito à parcela de responsabilidade de cada pessoa – seja ela física ou jurídica de direito público ou de direito privado – sobre as questões de preservação ambiental. Essa prática vem timidamente esboçada no art. 225 da CF/1988, quando impõe à coletividade o dever de defender e preservar o meio ambiente e, mais explicitamente, na lei que instituiu a política nacional de resíduos sólidos, que prevê a gestão integrada entre poderes públicos e entre estes e os cidadãos e a responsabilidade compartilhada pela destinação dos resíduos sólidos, visando a preservar e prevenir os danos ambientais decorrentes do material, substância, objeto ou bem descartado resultante das atividades humanas em sociedade (DINIZ et al., 2014, p.55-56).
Para Xxxxxxxxx, Spernaza e Petitgand (2013), o Princípio da Responsabilidade Compartilhada está relacionado, inicialmente, ao conceito de logística reversa13, que em termos gerais, significa14 que, quando um produto chega ao final de sua vida útil, ele é devolvido ao fabricante ou ao importador para reciclagem ou para outro tratamento apropriado. Na prática, quanto aos produtos que caem no conceito de logística reversa15, até o momento, criaram-se soluções pontuais e inteligentes para problemas que vinham tomando proporções assustadoras, devendo ser um exemplo a ser seguido para outros tipos de resíduos sólidos. No entanto, há a necessidade de se estabelecer metas ambiciosas de parceria entre o governo e o setor privado para que o princípio da logística reversa se consolide. Nesse sentido, Motta (2016, p. 5) afirma que “o benefício que a logística reversa tem em unir a indústria, o atacado/distribuidor, o varejo e os demais elos da cadeia de abastecimento em torno das vantagens mútuas ainda é ignorado, mas pode ganhar relevância nos próximos anos”. Sobre os impactos humanos no ambiente causados pelos resíduos sólidos, Xxxxxxxx (2017) propõe uma ampliação dos horizontes através da responsabilidade pós-consumo, na qual as atenções, inclusive regulatórias, começam a se voltar para novos problemas ecológicos de maior sutileza, imprevisibilidade e dificuldade de enfrentamento. O autor aponta a análise do ciclo de vida do produto, princípio da PNRS, como uma manifestação desta abordagem, e assevera:
enquanto sob a égide do Direito da eliminação de resíduos, o produto era merecedor de atenção apenas quando atingisse o estágio de fim de vida, ou seja, (metaforicamente falando), depois da sua “morte”, por ocasião do “enterro” (aterramento) e/ou da “cremação” (incineração) dos “cadáveres”, o direito integrado dos resíduos passa a investigar a razão do “óbito” dos produtos, a questionar o motivo pelo qual eles se tornam resíduos. É no contexto dessa averiguação que entra em jogo a figura da responsabilidade pós-consumo. A perspectiva de ciclo de vida permite perceber que o produto nada mais é que um resíduo futuro ou, o que é dizer a mesma coisa, o resíduo é um ex-produto (CIPRIANO, 2017, p. 177).
13 “Logística reversa é a área da logística empresarial que planeja, opera e controla o fluxo e as informações correspondentes, do retorno dos bens de pós-venda e de pós-consumo ao ciclo de negócios ou ciclo produtivo, por meio dos canais de distribuição reversos, agregando-lhes valor de diversas naturezas: econômico, ecológico, legal, logístico, de imagem corporativa, entre outros” (LEITE, 2009, p. 16-17).
14 Inciso XII do art. 3º da PNRS - logística reversa: instrumento de desenvolvimento econômico e social caracterizado por um conjunto de ações, procedimentos e meios destinados a viabilizar a coleta e a restituição dos resíduos sólidos ao setor empresarial, para reaproveitamento, em seu ciclo ou em outros ciclos produtivos, ou outra destinação final ambientalmente adequada (BRASIL, 2020b).
15 Agrotóxicos, seus resíduos e embalagens; pneus; óleos lubrificantes, materiais residuais e embalagens; lâmpadas fluorescentes e iluminação a vapor de sódio e de mercúrio e luz mista; aparelhos eletrônicos e seus componentes; outros produtos, cujas embalagens após o uso são consideradas resíduos perigosos, assim estando sujeitas às regras para resíduos perigosos (ABRELPE, 2013, p. 52-53).
Ciclo de Vida - abordagem e análise: o ciclo de vida é definido no inciso IV do art. 3º da PNRS como: “a série de etapas que envolvem o desenvolvimento do produto, a obtenção de matérias-primas e insumos, o processo produtivo, o consumo e a disposição final” (BRASIL, 2010b).
Para Motta (2013), a Análise do Ciclo de Vida – ACV é uma das mais completas metodologias para avaliação dos impactos ambientais causados pelas atividades organizacionais, ela surge como consequência da redução do ciclo de vida dos produtos causada, principalmente, pela obsolescência programada16. A ACV “considera os impactos ambientais do produto desde a sua concepção e a extração dos recursos naturais necessários à sua confecção até a destinação final dos respectivos resíduos, perpassando a fabricação, a distribuição, e o consumo” (CIPRIANO, 2017, p. 177). A ACV é normatizada pela ISO 14000, definida pela Organização Internacional para Padronização, e tem como principal objetivo a redução do impacto causado ao meio ambiente pelas empresas. A certificação ISO 14000, obtida pelas empresas que seguem suas normas, pode favorecer uma maior aceitação no mercado, inclusive internacional. “A norma 14040 descreve os princípios e a estrutura de uma Análise do Ciclo de Vida e a ISO 14044 especifica os requisitos e provê orientações para a ACV” (XXXXX, 2013, p. 7).
O produto, quando em vida, possui um substrato físico provido de algum interesse (geralmente em virtude de uma funcionalidade) para o destinatário da sua produção (consumidor). Com o perecimento (consumo) do produto, o que desaparece não é, na grande maioria das vezes, esse substrato físico, mas tão somente a utilidade para o gerador do resíduo, esvaindo-se aí o seu interesse em ter o ex-produto para si. Donde se conclui que os produtos, mesmo quando acometidos pelo inevitável fenômeno da residualidade, conservam a sua materialidade, é dizer, não deixam de ser materiais. Ora, se resíduos, apesar de coisas desinteressantes, continuam sendo materiais, a proposta de eliminá-los acaba forçosamente dando lugar à de reaproveitá-los sempre que possível (CIPRIANO, 2017, p.177).
Para Xxxxxxxx et al.(2008), a Avaliação do Ciclo de Vida (life-cycle assessment- LCA) é um método para se avaliar a ação ambiental de um produto, levando em conta o impacto ambiental de um produto em todos os seus estágios, com o propósito de minimizar ao máximo o dano ambiental. Esse método quantifica os benefícios ambientais que podem ser alcançados através de um redesenho do produto e permite comparar sua compatibilidade
16 A obsolescência programada, também chamada de obsolescência planejada, é uma técnica utilizada por fabricantes e comerciantes para forçar a compra de novos produtos, mesmo que os que você já tem estejam em perfeitas condições de funcionamento (DA AUTORA, 2022).
ambiental com produtos concorrentes. A autora afirma que o método precisa ser aprimorado, pois sua credibilidade é questionada por envolver juízos de valor; além disso, conduzir uma LCA requer um investimento considerável de tempo e recursos, que a maioria das autoridades públicas que procuram implementar programas de contratação sustentável não têm. Já a Abordagem do Ciclo de Vida é um método mais simples e, a princípio, mais fácil de ser praticado. Os critérios podem ser usados para limitar o preço a um valor máximo/teto. Esta ferramenta indica a porcentagem que uma autoridade pública está disposta a pagar a mais por um produto ambientalmente superior, baseado em critérios claramente definidos e transparentes. Assim, o fornecedor potencial tem um incentivo competitivo eficaz para melhorar o preço e o desempenho ambiental do produto.
Diante da situação atual de descontrole da geração de resíduos, instrumentos e orientações vêm sendo criados e aprimorados com vistas a orientar a redução da geração (prevenção), descrevê-los aqui ampliaria demasiadamente o estudo. Independentemente do método, importante destacar a “essencialidade da exigência de que os produtos não apenas devem ser fabricados com materiais que possam ser reutilizados ou reciclados, mas que também sejam usados e fabricados para produzir a menor quantidade de resíduos sólidos” (ABRELPE, 2013, p. 52).
É nessa perspectiva que o Poder Público, através do seu poder de compra, deve exercer seu papel de construir critérios e práticas de sustentabilidade voltadas à prevenção de resíduos. Começar pelos RSU pode facilitar o processo, considerando que são resíduos comuns e de altíssimo volume de produção. Essa iniciativa tende a produzir o efeito de induzir o mercado de produtos e serviços comuns, e altamente consumíveis, a se preocupar com aspectos socioambientais.
2.3 Panorama das Contratações Sustentáveis
A mudança de concepção de um desenvolvimento mecanicista focado no aumento do PIB para um desenvolvimento sustentável, que volte seu olhar e suas ações para o ambiente (humano, natural, artificial, cultural, do trabalho), tem maiores possibilidades de efetivação a partir da consideração do direito ao desenvolvimento sustentável como um direito humano fundamental (VILLAC, 2019). A autora assevera “não são poucas as reflexões sobre as raízes e a perpetuação, bem como sobre os entraves para superação de um modelo de desenvolvimento que enfatiza o crescimento econômico isoladamente” (VILLAC, 2019, p. 30). A sustentabilidade
avança em relação ao relatório Brundtland (1987)17 para incluir, além das dimensões econômica, social e ambiental, as dimensões éticas e jurídico-política, que congregam também a perspectiva do bem-estar, no sentido de que há uma determinação ética pela sustentabilidade, que foi juridicamente institucionalizada na Constituição Federal de 1988, e como tal, é fundante e determinante das ações públicas e privadas (FREITAS, 2014 citado por VILLAC, 2017, p. 74).
Os recursos naturais são escassos, não pertencem à geração contemporânea, assim em respeito à Constituição Federal de 1988, a ação estatal deve ser efetiva para minimizar os riscos causados por um crescimento calcado na exploração irresponsável da natureza.
O caput do art. 225 é expresso ao consignar: (i) que o meio ambiente ecologicamente equilibrado é um direito subjetivo (“Todos têm direito”); (ii) que o meio ambiente é um bem jurídico da categoria “de uso comum do povo”; (iii) que o meio ambiente é dotado de fundamentalidade material, na medida em que serve de base para o exercício de outros direitos, nomeadamente a vida (“essencial à sadia qualidade de vida”); (iv) que a tutela e preservação ao meio ambiente são deveres do Poder Público e da coletividade; (v) que o meio ambiente é um direito titularizado pelas presentes e futuras gerações. (AGU, 2021b, p. 2).
Após mais de 30 anos da promulgação da Constituição Federal, os valores que vigoram na sociedade permitem ouso descuidado do meio ambiente, que se traduz no visível cenário de deterioração ambiental. “O desenvolvimento com o qual está comprometida a Constituição Federal não é outro senão aquele que incorpora ditames sociais, ambientais, éticos, culturais, jurídico-políticos e econômicos [...]. Desenvolvimento não se confunde com crescimento econômico a qualquer custo” (AGU, 2021b, p. 5).
A Dimensão econômica da sustentabilidade evoca, aqui a pertinente ponderação, o adequado “trade off” entre eficiência e equidade, isto é, o pensamento fundamentado, em todos os empreendimentos (públicos e privados), dos benefícios e dos custos diretos e indiretos (externalidades). A economicidade, assim, não pode ser separada da medição de consequências, de longo prazo. Nessa perspectiva, o consumo e a produção precisam ser reestruturados completamente, numa alteração inescapável do estilo de vida. (FREITAS, 2012, p. 65-67).
No Brasil, a discussão acerca das contradições do modelo de desenvolvimento focado no PIB é muito pertinente, considerando as enormes disparidades de renda e os problemas
17 Documento intitulado Nosso Futuro Comum (Our Common Future), publicado em 1987. Coordenado pela então primeira-ministra da Noruega, Xxx Xxxxxx Xxxxxxxxxx, a Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento originou um documento no qual houve a disseminação da ideia de desenvolvimento sustentável, conceito o qual vinha sendo concebido desde a década de 1970 (CMMAD, 1991).
ambientais que se refletem no cenário visível de degradação ambiental. Nesse sentido, “a Administração Pública tem uma responsabilidade maior, seja como agente regulador, seja como grande consumidor e gerador de impacto ao meio ambiente” (PEREIRA, 2016, p. 5). As estratégias para o desenvolvimento com parâmetros de sustentabilidade se apresentam como um novo e importante papel do Poder Público. “O desenvolvimento e a sustentabilidade não apenas são compatíveis, mas se constituem mutuamente” (FREITAS, 2012, p. 105).
Entre as iniciativas do Governo Federal no que concerne à sustentabilidade socioambiental, destacam-se as Compras Públicas Sustentáveis (CPS) criadas em 2010 pelo Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão, hoje Ministério da Economia, com o objetivo de incentivar os órgãos federais a adotarem critérios de sustentabilidade em suas contratações. Em todo o mundo, o poder de compra do Estado tem um papel de destaque na orientação dos padrões do sistema produtivo e de consumo de produtos e serviços ambientalmente sustentáveis. “Com o surgimento da noção de que o Estado é um grande ator do mercado, vem se sedimentando a ideia de que ele deveria promover o desenvolvimento sustentável ao firmar contratos administrativos”(BIM, 2016, p.137).
De acordo com Xxxxxx (2019, p.16-17), o tema “contratações públicas sustentáveis” é recente no Brasil, tanto na prática administrativa como em pesquisas acadêmicas e seu conceito ainda está em formação na literatura nacional. A autora adota o conceito da United Nations Environment Programme (UNEP), que insere o tema na perspectiva de um processo com benefícios ambientais, sociais e econômicos, onde as organizações atendem às suas necessidades por produtos, serviços, obras e serviços públicos com boa relação de custo- benefício em termos de geração de benefícios, não apenas para a organização, mas também para a sociedade e para a economia, ao minimizar os danos ao meio ambiente.
Se por um lado as compras públicas são compreendidas como um ato meramente rotineiro do setor público, visando tão-somente a manutenção de sua cadeia de suprimentos, por outro lado, recentemente, tem crescido a concepção de que as compras públicas podem ser revestidas de critérios e mecanismos que as qualifiquem como um instrumento estratégico de políticas públicas. Este fato ocorre nas chamadas Compras Públicas Sustentáveis. (XXXXXX, 2015, p.14).
O Estado brasileiro é, sem dúvidas, o maior consumidor interno, suas aquisições de bens e serviços ocupam posição considerável no PIB. No ano de 2021, de acordo com informações do Portal da Transparência, o Poder Executivo Federal contratou R$ 00.000.000.000,50 (setenta e quatro bilhões, setecentos e quarenta e sete milhões, oitocentos e vinte e sete mil, duzentos e
um reais e cinquenta centavos)18. Em 2019, somando-se os três Poderes – Executivo, Legislativo e Judiciário – e as três esferas da federação (federal, estadual e municipal), as compras públicas movimentaram 12 % do PIB brasileiro (BRASIL, 2021; IPEA, 2020).
Diante da expressividade econômica das compras governamentais, fica evidente que elas não podem se limitar a um procedimento administrativo formal para que os órgãos públicos atendam às suas necessidades por bens e serviços com foco apenas em aspectos de qualidade e preço. O Governo deve assumir suas responsabilidades como consumidor e encontrar formas de impactar positivamente o processo produtivo ao incorporar aspectos como justiça social, qualidade de vida, empregabilidade e preservação ambiental nas aquisições governamentais. Assim como o consumidor individual, o Estado, ao adquirir produtos e serviços no mercado, aceita aquele bem ou serviço com todos os impactos ambientais e sociais gerados por ele. Aliás o que difere o consumidor individual do Estado é que este, principalmente em razão dos altos valores envolvidos, assume um viés norteador do mercado.
Não há como negar que o próprio Estado, na qualidade de comprador maior, exerce protagonismo nas cadeias produtivas e de circulação de bens e serviços. Assim, considerando que a produção, circulação e destinação final de bens e serviços concentram parcela substancial da ordem econômica (em sentido ontológico) e, consequentemente, impactam fortemente as dimensões social, econômica, ambiental e até mesmo ética e política de uma nação; e que o Poder Público é o maior adquirente/contratante de bens e serviços, impõe-se que igualmente exerça a primazia na adoção de práticas e medidas sustentáveis no bojo das contratações públicas (AGU, 2021b, p. 6 -7).
As compras públicas são precedidas por processo administrativo formal, as licitações públicas, que têm por objetivo “escolher, entre os diversos interessados, aquele que apresentar a proposta mais vantajosa para a celebração de determinado contrato (fornecimento, serviços, obras), de acordo com critérios objetivos de julgamento previamente estabelecidos em edital” (AGU, 2021a, p.19). Geralmente, as contratações públicas são focadas no aspecto econômico, menor preço.
[...] reitera-se o entendimento da vantajosidade para além do paradigma da economicidade, seja referente à obtenção de preços mais baixos ou de processos de compra que oneram em menor monta o Estado. O entendimento da vantajosidade, para além de tais pontos já citados, leva em conta o efeito das compras e de suas políticas na busca pela geração de bem-estar social, considerando como sendo mais vantajosa para o Estado a proposta ou processo que maximiza a geração de benefícios para a sociedade [...]. (COSTA; TERRA, 2019, p. 8-9).
18 Disponível em: xxxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxxxxxxxx.xxx.xx/xxxxxxxxx?xxxx0000. Acesso em: 23 maio 2022.
A tomada de decisão, nas contratações públicas, deve transcender o preço do produto ou serviço, deve-se avaliar o custo com base em questões socioambientais, como: substituição de produtos poluentes; prevenção, redução e reciclagem de resíduos; economia de água e energia; combate ao trabalho escravo; inclusão social etc. (BETIOL, 2012).
Urge concretizar, crescentemente, o princípio constitucional da sustentabilidade no âmbito das licitações e contratações públicas. De acordo com esse princípio, para além das funções econômicas e sociais, os procedimentos e ajustes administrativos precisam desempenhar, a contento, funções de equilíbrio ecológico, via indução de novos padrões de consumo e produção (FREITAS, 2016, p.19).
Por licitações sustentáveis, quer-se dizer “aquelas que, com isonomia, visam à seleção de proposta mais vantajosa para Administração Pública, ponderados com a máxima objetividade possível, os custos e benefícios, diretos e indiretos, sociais, econômicos e ambientais” (AGU, 2021b, p.7). A licitação sustentável integra considerações socioambientais em todas as suas fases, com o objetivo de reduzir os impactos negativos sobre o meio ambiente, perpassa todas as fases da contratação pública, desde o planejamento até a fiscalização da execução dos contratos e a gestão de resíduos (AGU, 2021a).
De acordo com Xxxxxx Xxxxxx, sob o ponto de vista da pesquisa, as contratações públicas sustentáveis têm uma perspectiva interdisciplinar, [...]. Essa perspectiva envolve a gestão de operações sustentáveis, análise de ciclo de vida (ACV), aspectos regulatórios, tributários e de fomento a setores produtivos (VILLAC, 2017).
Estudo sobre prevenção de resíduos pelas contratações públicas brasileiras considera como se processa a gestão sustentável na cadeia de suprimentos, examinando a cadeia produtiva de um bem a ser adquirido por licitação, a partir do aprofundamento das abordagens sobre o papel e como se relacionam os atores envolvidos, seguindo-se o exame dos impactos ambientais dos resíduos e rejeitos decorrentes das licitações. Os atores, cujas relações se verificam, são: fabricantes, importadores, revendedores, fornecedores, servidores responsáveis pela especificação técnica dos bens e elaboração dos regramentos e realização das licitações, consultoria jurídica dos órgãos públicos, servidores destinatários dos bens, catadores que empreendem a coleta seletiva, prefeitura e empresas responsáveis pela destinação dos resíduos perigosos e reinserção na cadeia produtiva (VILLAC, 2017, p. 17).
Implementar de forma efetiva as licitações sustentáveis requer tempo e esforço coletivo, “Trata-se de um processo moroso, gradual, que está em sua fase iniciante e requer a conscientização, participação e envolvimento de todos: população, empresas e governo, para
se incluir a sustentabilidade com êxito nas compras governamentais” (XXXXXX; XXXXXX, 2020, p.108). Conquanto haja inúmeras dificuldades, é urgente vincular definitivamente o Princípio da Sustentabilidade às licitações. Nesse sentido Freitas (2016, p. 19) assevera que:
[...] ao longo de todo o processo (desde a tomada de decisão até a implementação do contrato), mister concretizar, de modo finalístico, o princípio da sustentabilidade, em todas as suas facetas. Não se trata de simples faculdade (exposta a juízos transitórios de conveniência e oportunidade), mas de obrigação jurídica, cujo cumprimento não pode ser escamoteado pelo apego ao Status quo.
Para Xxxxxxx (2013), a licitação sustentável é cogente, não uma mera opção política do administrador. O seu caráter prioritário decorre, sobretudo, da Lei Fundamental, que consagra o princípio da sustentabilidade nas dimensões social, ambiental, ética, econômica e jurídico-política. Xxxxxxx (2016, p. 19) afirma que “todas as condutas administrativas devem ser capazes de promover intertemporalmente os direitos fundamentais de todas as dimensões”. Assevera, pois, a compulsoriedade das cláusulas de função ambiental nos contratos administrativos, sem excluir as que limitam e regulam a liberdade de contratação.
As vantagens das licitações sustentáveis já são reconhecidas no contexto internacional. No entanto, conforme afirmam Xxxxxxx x Xxxxxx, (2016, p. 275) “embora as administrações públicas sejam distintas em diferentes países, as dificuldades apontadas pelos gestores públicos são bastante similares”, as autoras citam dados de um levantamento realizado com servidores públicos de países da União Europeia que aponta a percepção de que os produtos verdes são mais caros, esta também é uma dificuldade na realidade brasileira. Para os autores deve ser considerado o custo total de produção, o tempo de vida útil do produto e os custos de desfazimento, o que resulta, em médio prazo, na vantajosidade da aquisição de produtos ambientalmente amigáveis, socialmente responsáveis e, de preferência, de produção local.
Outras dificuldades apontadas pela pesquisa e que são realidade também no Brasil são: ausência de conhecimento sobre o meio ambiente e de como desenvolver critérios ambientais, ausência de apoio institucional, ausência de ferramentas, informações e treinamento específico para os gestores responsáveis pelas compras públicas. No que concerne a treinamento a servidores e materiais de referência, tanto no cenário internacional quanto no Brasil, há iniciativas dos próprios órgãos governamentais. Internamente, merece destaque o Guia Nacional de Contratações Sustentáveis elaborado pela Advocacia Geral da União (AGU), que teve sua quarta edição publicada em 2021.
Afortunadamente, as coisas começam a melhorar, vários órgãos da Administração Pública Federal têm reconhecido sua responsabilidade no processo, elaborando manuais e resoluções com o objetivo de viabilizar as licitações sustentáveis. Cada órgão governamental ostenta finalidades institucionais próprias e para que estas se realizem é necessário aparelhamento instrumental adequado e suficiente (VILLAC, 2016). Assim, obrigatório pelos órgãos ou entidades do Poder Executivo Federal, bem como pelas Autarquias, Fundações e empresas estatais dependentes e - subsidiado pela Instrução Normativa n.º 10, de 12 de novembro de 2012, da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do então Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, que regulamentou o art. 16 do Decreto n.º 7.746, de 05 de junho de 2012 - o Plano de Logística Sustentável (PLS) constitui-se de importante ferramenta de planejamento com objetivos e responsabilidades definidas, ações, metas, prazos de execução, mecanismos de monitoramento e avaliação, que permitem ao órgão ou entidade estabelecer práticas de sustentabilidade e racionalização de gastos e processos na administração pública. Os PLSs vêm sendo utilizados pelos órgãos federais como ferramenta para o planejamento e execução das contratações sustentáveis, redução do consumo e gestão de resíduos (BRASIL, 2012a).
Não há como negar que o próprio Estado, na qualidade de comprador maior, exerce protagonismo nas cadeias produtivas e de circulação de bens e serviços e que, como maior adquirente/contratante de bens e serviços, impõe-se que igualmente exerça a primazia na adoção de práticas e medidas sustentáveis no bojo das contratações públicas (PARECER AGU, 2021b). Nesse sentido, Xxxxxx e Lobato (2020, p.109) destacam “a importância de as Instituições Federais de Ensino Superior (IFES), como espaços destinados à formação de profissionais e cidadãos, incorporarem a cultura sustentável, seja nos seus processos de compras ou em seu cotidiano”.
2.4 Da Lei n.º 8.666/93 à Lei n.º 14.133/2021: evolução das normas aplicáveis às Contratações Sustentáveis
Até o fim da década de 1980, as compras governamentais eram entendidas apenas como um conjunto de regras utilizadas pelo Estado para contratar com o setor privado, a fim de satisfazer as necessidades públicas. Essa visão foi sendo modificada para se visualizar o
Government procurement19 como um instrumento de ampliação de demandas, uma mudança de paradigma com a instituição de novas regras para valorizar as compras públicas como parte vital de uma nova ordem econômica. Nesse viés, em meados dos anos 90, importantes marcos internacionais foram estabelecidos no cenário mundial, como exemplos podemos citar: o Government Procurement Agreement (GPA) da Organização Mundial do Comércio
- OMC20; o Law on Procurement of Goods, Constructionand Services da United Nations Commission on International Trade Law (UNCITRAL)21, e o North America Free Trade Agreement (NAFTA)22, de 1994 (NASCIMENTO, 2014). Seguindo as diretrizes internacionais, no Brasil a licitação vai perdendo seu caráter instrumental e secundário e assume uma nova concepção, assumindo uma finalidade material adicional ou extraordinária, de forma indireta e mediata, no sentido de satisfazer outros interesses também reconhecidos como relevantes pelo Direito, agrupados em objetivos secundários, que não se confundem com a finalidade material direta e imediata, ela utiliza-se do seu poder de contratação ou de compra para regular o mercado, ao definir o formato do contrato desejado (NASCIMENTO, 2014). O debate sobre a legalidade da opção mais sustentável em termos socioambientais nas licitações públicas já foi superado no mundo todo. Conforme assevera Villac (2016, p. 7), “o Estado brasileiro, se comprometeu, em diversos
19 “Compras governamentais” em inglês referem-se ao processo de compras, leasing, arrendamentos e contratações realizados por entidades ou agências governamentais.
20 Acordo de Compras Governamentais (Agreement on Government Procurement – GPA), da Organização Mundial do Comércio (OMC). Teve sua primeira versão concebida a partir da Rodada de Tóquio, em 1979. No decorrer dos anos, o GPA vem sofrendo mudanças e, em 2014, entrou em vigor seu novo formato. Conforme estabelece a OMC, o GPA tem como objetivo abrir os mercados de compras governamentais para a concorrência estrangeira e tornar os contratos governamentais mais transparentes. O GPA busca fornecer garantias legais de não discriminação dos produtos, serviços ou fornecedores de partes do GPA em aquisições abrangidas pelo acordo. Além de tornar os processos de compras governamentais dos países membros mais transparentes e competitivos, o principal potencial benefício em fazer parte do GPA é permitir que empresas locais acessem o mercado de compras governamentais dos partícipes do acordo, que hoje em dia conta com os 28 países da União Europeia (UE) e mais dezesseis países, entre eles Estados Unidos, Canadá, Coreia do Sul e Japão. Disponível em: xxxxx://xxx.xxx.xx/xxxxxxxxxxxxx-x-xxxxxxxx-xxxxxxxx/xx- br/assuntos/comercio-exterior/negociacoes-internacionaiss/acordos-em-negociacao-1/acordo-de-compras- governamentais-da-omc-gpa. Acesso em 25 de maio de 2022.
21 Órgão judicial principal do sistema das Nações Unidas no campo do direito comercial internacional. Corpo jurídico com a adesão universal, dedicado à reformada legislação societária em todo o mundo há mais de 40 anos. O papel da UNCITRAL é modernizar e harmonizar as regras do comércio internacional. Em 2011, foi editada uma nova versão da Lei Modelo de Contratações Públicas. Disponível em: xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx/xxxxxxxx/xx/xxxxxxxxxxxxx/xxxxxxxxxxx_xxxxxxxxxxxxxx/0000Xxxxx.xxxx. Acesso em:25 maio 2022.
22 Acordo de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA), que foi promulgado em 1994 e criou uma zona de livre comércio para México, Canadá e Estados Unidos, é a característica mais importante na relação comercial bilateral EUA-México. A partir de 1º de janeiro de 2008, todas as tarifas e cotas foram eliminadas sobre as exportações dos EUA para o México e Canadá sob o Acordo de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA). Disponível em: xxxxx://xxx.xxxxx.xxx/xxxxx-xxxxxxxx-xxxx-xxxxx-xxxxxxxxx-xxxxx. Acesso em: 25 maio 2022.
normativos, à observância de padrões de sustentabilidade. Celebrou compromissos internacionais, impõe regras e sinaliza novos padrões”.
As licitações sustentáveis no Brasil estão em consonância com os compromissos assumidos internacionalmente pelo Estado Brasileiro em prol do consumo racional e sustentável, dos quais destacamos: a Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Princípio 8, 1992); a Agenda 21 Global (Capítulo 4, 1992); a Declaração de Johanesburgo sobre Desenvolvimento Sustentável (parágrafo; 11) e o item III do correspondente Plano de Implantação (2002); o Acordo-Quadro sobre Meio Ambiente do Mercosul (2001), a Decisão 26 do Conselho do Mercado Comum, aprovando a Política de Promoção e Cooperação em Produção e Consumo Sustentáveis (2007) e as Resoluções 23/2005 e 32/2010 do Mercosul (VILLAC, 2016, p. 37).
Em face do enfrentamento das dificuldades trazidas, principalmente, por um modelo de contratações públicas extremamente rígido e burocrático decorrente das raízes históricas de corrupção, o Brasil vem aprovando sistematicamente normas para a incorporação dessas iniciativas no ordenamento jurídico. Se assim não fosse, restaria “deslegitimado seu papel de indutor de práticas sadias e sua própria atuação será tida por constitucionalmente inadequada.” (AGU, 2021b, p. 7).
O Artigo 170 da Constituição Federal de 1988 (CF/88) já fornece os fundamentos para as compras públicas sustentáveis quando estabelece que a ordem econômica deve observar, entre outros princípios, a defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental de produtos e serviços, e de seus processos de elaboração e prestação. No mesmo artigo, a CF/88 coloca o princípio da livre concorrência, demonstrando a preocupação do Estado em harmonizar estes princípios na busca do desenvolvimento sustentável. [...] ressalta-se na CF/88 o próprio Artigo 225, no Capítulo do Meio Ambiente, que instituiu o direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, e impôs ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. (MOURA, 2013, p. 27-28)
Além da Constituição Federal, de leis infraconstitucionais, decretos e instruções normativas, no que concerne ao dever do Poder Público de implementar políticas voltadas à tutela do meio ambiente por meio da utilização das contratações públicas, existem diversas normas cogentes emanadas do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA, Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia - INMETRO, Ministério do Meio Ambiente e Ministério da Economia (que englobou o antigo Ministério do Planejamento). Essas normas tratam da segurança para o usuário de produtos e serviços, assim como tratam de exigências
de critérios de sustentabilidade na aquisição de bens, na prestação de serviços e na execução de obras (AGU, 2021a).
Villac (2016) cita como exemplos de normas existentes no ordenamento jurídico brasileiro, que introduziram o tema das licitações e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável: i) DECRETO N.º 6.040, DE 7 DE FEVEREIRO DE 2007 - Institui a Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos e Comunidades Tradicionais; ii) LEI N.º 11.959, DE 29 DE JUNHO DE 2009 - Dispõe sobre a Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável da Aquicultura e da Pesca (...); iii) DECRETO N.º 7.495, DE 7 DE JUNHO DE 2011 - Conferência Rio+20; iv) Política Nacional de Mudança do Clima (Lei n.º 12.187/09);
v) Política Nacional de Resíduos Sólidos (Lei n.º 12.305/10). No entanto, o tema sustentabilidade surgiu, de fato, nos certames licitatórios a partir da Instrução Normativa nº 01 de 2010, do antigo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, que dispõe sobre critérios de sustentabilidade ambiental no processo de aquisição de bens, contratação de serviços ou obras na administração pública federal (BRASIL, 2010a).
A Lei 12.349/2010, entre outras inovações, inseriu no Art. 3º da Lei 8.666/93 (Lei Geral das Licitações), a expressão “promoção do desenvolvimento nacional sustentável” (BRASIL, 1993, 2010c). A Lei n.º 12.462/2011, que instituiu o Regime Diferenciado de Contratações (RDC), trouxe avanços significativos acerca da variável ambiental nas licitações; entre eles destaca-se a previsão de que na fase da habilitação das licitações disciplinadas pelo RDC podem ser exigidos requisitos de sustentabilidade ambiental. Ocorre que as previsões do RDC tiveram aplicabilidade restrita às obras de infraestrutura relacionadas aos jogos olímpicos de 2016 e Copa do Mundo, embora tenha sido, posteriormente, liberada para uso em contratações do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), obras de engenharia do Serviço Único de Saúde (SUS), das instituições públicas de ensino, entre outros objetos bastante específicos (BRASIL, 2011). A Lei n.º 13.303/2016, Lei das Estatais, praticamente copiou as disposições do RDC quanto aos critérios e práticas de sustentabilidade (BRASIL, 2016).
A relevância da abordagem da sustentabilidade nas contratações públicas foi determinante para a criação, em 2013, do Núcleo Especializado em Sustentabilidade, Licitações e Contratos da AGU (NESLIC), foro responsável pela nacionalização do Guia Prático de São Paulo, sucedido pela primeira edição do Guia Nacional de Licitações Sustentáveis. O trabalho até então desenvolvido pelo NESLIC justificou a sua transformação, em 2017, na Comissão Permanente de Sustentabilidade, colegiado que integrou o conjunto de
núcleos consultivos e deliberativos da Consultoria-Geral da União da AGU. O Guia Nacional de Licitações Sustentáveis, com quarta edição publicada em 2021, tem como principal objetivo a promoção de segurança jurídica nas contratações públicas quanto aos parâmetros, práticas e critérios de sustentabilidade.
Percebe-se que há esforços no âmbito da Administração Pública Federal para incentivar o aproveitamento do potencial econômico das compras governamentais em prol do desenvolvimento sustentável. Para além da edição do citado guia, são constantes as ofertas de cursos de capacitação para gestores de compras. Por outro lado, a legislação, gradativamente, tem passado por alterações de forma a reduzir os entraves burocráticos. Não obstante, dar efetividade aos padrões de sustentabilidade às contratações públicas ainda é um desafio para os agentes que operam nesse campo.
Segundo Xxxxxx Xxxxxx, 2016, p. 67),
a realidade normativa expressa pelas licitações sustentáveis acarreta grandes desafios aos operadores do Direito em face da necessidade de conjugação do mais novo objetivo licitatório – promoção do desenvolvimento nacional sustentável – à escolha da proposta mais vantajosa, isonomia e aos princípios da licitação e da Administração Pública.
O Decreto n.º 9.178/2017, que alterou o Decreto n.º 7.746 de 2012 - e estabelece critérios, práticas e diretrizes para a promoção do desenvolvimento nacional sustentável nas contratações realizadas pela administração pública federal direta, autárquica e fundacional e pelas empresas estatais dependentes, e institui a Comissão Interministerial de Sustentabilidade na Administração Pública (CISAP) torna obrigatória, não mais facultativa, na aquisição de bens e na contratação de serviços e obras, que a Administração Pública adote critérios e práticas sustentáveis nos instrumentos convocatórios (BRASIL, 2012a, 2017b).
O Parecer n.º 00001/2021/CNS/CGU/AGU foi elaborado pela Câmara Nacional de Sustentabilidade com o objetivo de orientar a atuação consultiva no que toca à adoção de critérios e práticas de sustentabilidade e de acessibilidade em todas as fases das contratações públicas. Consta em sua ementa:
I. Os órgãos e entidades que compõem a administração pública são obrigados a adotar critérios e práticas de sustentabilidade de acessibilidade nas contratações públicas, nas fases de planejamento, seleção de fornecedor, execução contratual, fiscalização e na gestão dos resíduos sólidos;
II. A impossibilidade de adoção de tais critérios e práticas de sustentabilidade nas contratações públicas deverá ser justificada pelo gestor competente nos autos do processo administrativo, com a indicação das pertinentes razões de fato e/ou direito;
III. Recomenda-se aos agentes da administração pública federal encarregados de realizar contratações públicas, que, no exercício de suas atribuições funcionais, consultem o Guia Nacional de Contratações Sustentáveis da Advocacia-Geral da União (AGU, 2021b, p. 30).
Ademais, o Decreto n.º 10.024, de 20 de setembro de 2019, novo regulamento da modalidade pregão, consigna a necessidade de observância do princípio do desenvolvimento sustentável:
Art. 2º O pregão, na forma eletrônica, é condicionado aos princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da eficiência, da probidade administrativa, do desenvolvimento sustentável, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo, da razoabilidade, da competitividade, da proporcionalidade e aos que lhes são correlatos.
§ 1º O princípio do desenvolvimento sustentável será observado nas etapas do processo de contratação, em suas dimensões econômica, social, ambiental e cultural, no mínimo, com base nos planos de gestão de logística sustentável dos órgãos e das entidades.
§ 2º As normas disciplinadoras da licitação serão interpretadas em favor da ampliação da disputa entre os interessados, resguardados o interesse da administração, o princípio da isonomia, a finalidade e a segurança da contratação (AGU, 2021b, p. 14).
A Lei n.º 8.666/93, vigente até 2023, é norma geral e, como tal, aplica-se a todos os entes federativos para aquisição de bens e serviços para o Estado, salvo as estatais, que são sujeitas à Lei 13.303/2016 (BRASIL, 1993, 2016).Foi publicada, em 1º abril de 2021, a Lei n.º 14.133/2021, nova lei de licitações, com novas diretrizes para as licitações públicas. A Nova Lei institui um novo regime licitatório para toda a administração pública direta, autarquias e fundações. Revoga as leis 8.666/93 (Normas gerais de licitações e contratações públicas), Lei n. 10.520/02 (Normas gerais sobre a modalidade pregão) e Lei n.º 12.462/11 (Regime diferenciado de contratações públicas) e promove alterações substanciais no cotidiano de milhares de órgãos e entidades administrativas e nas empresas que contratam com a administração pública (BRASIL, 1993, 2002a, 2011, 2021).
A Lei n. 14.133/2021 avançou bastante quanto à variável da sustentabilidade. Para Niebuhret al. (2021, p. 100),
a Lei n. 14.133/2021, para além de manter o desenvolvimento nacional sustentável como um dos princípios da licitação, endereça soluções para alguns dos entraves havidos na Lei n.º 8.666/93 nessa seara. A Lei n.º 14.133/2021 tem o mérito de ser bem mais detalhada sobre o assunto que a Lei n.º 8.666/93, adotando um modelo parecido, pontualmente, ao Regime Diferenciado de Contratações e à Lei das Estatais. Muitas das disposições da Lei n.º 14.133/2021 são, todavia, bastante desafiadoras.
Sobre as disposições acerca da sustentabilidade na nova Lei, o Princípio do Desenvolvimento Nacional Sustentável está previsto no inciso IV do artigo 11, e passa também a ser previsto como princípio da licitação no artigo 5º; incorpora, de forma definitiva, o ciclo de vida do objeto da licitação/contrato como importante variável de sustentabilidade das licitações; O inciso III do artigo 42 incorpora à Nova Lei a certificação ambiental prevista no RDC e na Lei das Estatais. O artigo 45 da Nova Lei de Licitações também reproduz as previsões do RDC e da Lei das Estatais acerca da disposição final adequada dos resíduos sólidos gerados pelas obras, da mitigação por condicionantes e compensação ambiental definidas nas licenças ambientais, da utilização de produtos, equipamentos e serviços ecologicamente eficientes, da avaliação do impacto de vizinhança, da proteção do patrimônio cultural, histórico, arqueológico e imaterial e da acessibilidade, isso em referência às obras e serviços de engenharia.
Por fim, ainda merece destaque nessa primeira aproximação com o tratamento dispensado pela Nova Lei às licitações sustentáveis, a possibilidade do estabelecimento de remuneração variável vinculada ao desempenho do contratado com base em critérios de sustentabilidade ambiental. O §1º do artigo 144 inova ao estabelecer que, o pagamento poderá ser ajustado em base percentual sobre valor economizado em determinada despesa, quando o objeto do contrato visar à implantação de processo de racionalização, hipótese em que as despesas correrão à conta dos mesmos créditos orçamentários, na forma de regulamentação específica (BRASIL, 2021). Prática já bastante comum em contratos de eficiência energética, notadamente nos domínios privados.
Em síntese, uma primeira análise da Nova Lei de Licitações permite concluir que as previsões alusivas às licitações sustentáveis, em essência, incorporam ao estatuto geral de licitações e contratos, previsões já existentes no âmbito do RDC e das Estatais, com ajustes ou inovações pontuais, especialmente relacionadas ao ciclo de vida do produto, às certificações ambientais e à remuneração variável vinculada ao desempenho da contratada (BRASIL, 2021).
Ainda que haja inúmeros obstáculos, como bem aponta Gemelli (2015, p.32),
a proposta de praticar um consumo público sustentável passou a ser inserida de forma expressa na legislação brasileira. Assim, tornou-se uma observância obrigatória, inclusive como meio de concretização do dever constitucional imposto ao Poder Público de defender e preservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Apesar de todo o regramento jurídico, a prática das licitações sustentáveis ainda é incipiente, sua consolidação depende de uma mudança cultural na Administração Pública. Os
defensores da abordagem socioambiental nas contratações públicas apostam na Nova Lei de Licitações para sua consolidação.
2.5 Critérios e Práticas de Sustentabilidade
A todos que enfrentam ou precisarão enfrentar o desafio da prática das contratações sustentáveis, recomenda-se, para sempre, a memorização de uma frase de Xxxxxx Xxxxxxxxxx al. (2008, p.16) “a sustentabilidade será mais facilmente alcançada se muitos considerarem apenas alguns critérios, do que se apenas poucos avaliarem muitos critérios ao tomar as decisões de compras e contratações”.
O conceito trazido por qualquer dicionário para a palavra critério, “padrão que serve de base para avaliação, comparação e decisão”, é bastante adequado, considerando que sua aplicação nas contratações pressupõe uma tomada de decisão responsável, uma análise acurada da legislação e de todos os aspectos que envolvem uma contratação pública, tais como a motivação da aquisição, características do produto ou serviço, impactos da utilização, descarte etc. procurando e selecionando resultados e soluções que tenham o menor impacto possível sobre o meio ambiente com o melhor custo-benefício.
O Art. 2º, Inciso II da Instrução Normativa nº 10/2012, que estabelece regras para elaboração dos Planos de Gestão de Logística Sustentável de que trata o art. 16, do Decreto n.º 7.746/2012, conceitua critérios de sustentabilidade como “parâmetros utilizados para avaliação e comparação de bens, materiais ou serviços em função de seu impacto ambiental, social e econômico”. Já as práticas de sustentabilidade são, de acordo com o Inciso III do art. 2º da mesma norma, “ações que tenham como objetivo a construção de um novo modelo de cultura institucional, visando à inserção de critérios de sustentabilidade nas atividades da Administração Pública” (BRASIL, 2012a, 2012b).
O Decreto n.º 7.746/12, que regulamenta o Art. 3º da Lei n.º 8.666/93, estabeleceu como critérios, práticas e diretrizes para a promoção do desenvolvimento nacional sustentável nas contratações realizadas pela administração pública:
i. Baixo impacto sobre recursos naturais como flora, fauna, ar, solo e água;
ii. Preferência para materiais, tecnologias e matérias-primas de origem local;
iii. Maior eficiência na utilização de recursos naturais como água e energia;
iv. Maior geração de empregos, preferencialmente com mão de obra local;
v. Maior vida útil e menor custo de manutenção do bem e da obra;
vi. Uso de inovações que reduzam a pressão sobre recursos naturais;
vii. Origem ambientalmente regular dos recursos naturais utilizados em bens, serviços e obras;
viii. Utilização de produtos florestais madeireiros e não madeireiros originários de manejo florestal sustentável ou de reflorestamento (BRASIL, 2012a).
Normas da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA), do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), entre outras, são consolidadas como critérios e práticas de sustentabilidade e devem ser inseridas nos editais de licitação. No entanto, nenhuma norma, manual ou guia trará de forma exaustiva esses critérios e práticas, pois os objetos das contratações são múltiplos e diversos e refletem as finalidades, particularidades e objetivos de cada instituição, que precisará construir seus próprios critérios e práticas sustentáveis. A ausência de um procedimento padrão dificulta a inclusão desses critérios nas contratações, o gestor público é o responsável por estabelecer as “regras do jogo” para assegurar aquisições com o melhor custo-benefício nos aspectos econômico, social e ambiental, de forma que a melhor proposta na licitação seja, realmente, a mais vantajosa para os detentores da coisa pública.
A efetivação dessa prática se apresenta como um desafio e pressupõe uma mudança de paradigma, uma nova postura de todos os envolvidos, que inclui capacitação, conhecimento do mercado e sensibilidade com as questões ambientais. As especificações técnicas devem ser claras e objetivas, os resultados desejados com a contratação devem ser identificados e os fornecedores devem estar cientes de que a Contratante se preocupa com os impactos ambientais e sociais decorrentes de suas relações de consumo. Essa assunção de responsabilidade da Instituição como consumidora tende, em médio e longo prazo, a influenciar o mercado a produzir e fornecer bens e serviços de alta qualidade e desempenho com bons preços e menores custos ambientais e sociais.
O Parecer n.º 00001/2021/CNS/CGU/AGU, elaborado pela Câmara Nacional de Sustentabilidade para orientar a atuação da Administração Pública quanto à adoção de critérios e práticas de sustentabilidade em todas as fases das contratações públicas, ressalta a qualidade de comprador do Estado, o protagonismo exercido por ele nas cadeias produtivas e de circulação de bens e serviços e o impacto disso nas dimensões sociais, econômica, ambiental e até mesmo política da nação, portanto, impõe-se ao Estado a primazia na adoção de práticas e medidas sustentáveis nas contratações públicas. (AGU, 2021b, p. 6). O Guia Nacional das Contratações Públicas da AGU informa que desde o planejamento da contratação deve-se dar preferência a critérios de sustentabilidade que sejam facilmente verificáveis, ou seja, passíveis de comprovar o seu cumprimento (AGU, 2021a, p.50).
Retomando a lição de Xxxxxxxx et al. (2008), estudos sobre a temática das contratações sustentáveis serão mais proveitosos e mais facilmente internalizados pelas instituições, se houver abordagens mais específicas, como é o caso desta pesquisa, que foca em analisar parâmetros de sustentabilidade voltados para a prevenção de resíduos.
No Quadro 1 são representados passos para uma contratação sustentável com adoção de critérios e práticas de sustentabilidade.
1º Passo | Necessidade da contratação e a possibilidade de reuso/redimensionamento ou aquisição pelo processo de desfazimento | Verificar a necessidade de contratar/adquirir. Possibilidade de reutilizar bem ou redimensionar serviço já existente. |
2º Passo | Planejamento da contratação com parâmetros de sustentabilidade | Escolher e inserir no instrumento convocatório critérios e práticas de sustentabilidade aplicáveis ao objeto contratado com objetividade e clareza. Verificar a possibilidade de comprovação desses parâmetros e a sua disponibilidade no mercado. |
Fonte: Elaborado pela autora com base no Guia Nacional de Contratações Sustentáveis da AGU (2021a).
2.6 Prevenção de geração de Resíduos Sólidos Urbanos no contexto das Contratações Sustentáveis
As atividades de limpeza pública competem legalmente às prefeituras. Pela hierarquia preconizada para uma gestão ideal de resíduos sólidos dever-se-ia, primeiramente, evitar sua produção; em seguida reduzir as quantidades; depois, permitir a reutilização da maior parte dos resíduos gerados. Cabe, por conseguinte, ao poder público incentivar, desenvolver, facilitar e difundir as ações para encontrar formas de redução, reciclagem e reaproveitamento de resíduos junto às fontes geradoras, discutindo alternativas, minimizando volumes e garantindo tratamentos, antes da disposição final (XXXXXX, 2012; BRASIL, 2010b).
Xxxxxxxx (2017) afirma que o direito ambiental tradicional permite o deslocamento da poluição de uma forma para outra, em vez de reduzir ou eliminar a sua quantidade total, preocupa-se mais com a mitigação dos problemas ambientais já criados e menos com a prevenção deles. O Caput do art. 9º da Lei n.º 12.305/2010 dispõe sobre a ordem de prioridade para o gerenciamento de resíduos sólidos, sendo: “não geração, redução, reutilização,
reciclagem, tratamento dos resíduos sólidos e disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos” (BRASIL, 2010b, grifo nosso). É possível visualizar, na prática, uma inversão da ordem de prioridade na hierarquia de gestão de resíduos prevista no citado artigo. A preocupação central dos municípios é “fazer desaparecer os materiais descartados mediante a adoção de técnicas consideradas adequadas sob o ponto de vista ambiental e de saúde pública, sendo as mais freqüentes, o aterramento23 e a incineração24” (CIPRIANO, 2017, p.164).
Uma gestão eficaz de resíduos requer planejamento, ou seja, criar estratégias antecipadas, antever que tipo de resíduo será criado por um bem, quando este não for mais útil, e já se pensar em sua destinação. Para Xxxxx, (2016, p. 231), “A destinação adequada de resíduos sólidos é a etapa final do ciclo da gestão ambiental de uma instituição, mas exige que seja levada em conta antes mesmo da aquisição do bem e que seja uma preocupação constante durante toda a sua vida útil”. A falta de planejamento no momento da aquisição de um bem ou serviço, como também, o mau aproveitamento durante sua vida útil, é que gerará uma produção indiscriminada de resíduos, o que leva à necessidade de descarte de grande volume em aterros, de forma inadequada. Conduta inadmissível em pleno século XXI, “lixões e baixo aproveitamento de resíduos sólidos exprimem uma relação doentia entre sociedade e natureza” (XXXXXXXXX; SPERANZA; PETITGAND, 2013, p. 21).
Resíduos e poluição não são acidentes, mas consequências de decisões tomadas na fase de projeto, onde são determinados cerca de 80% dos impactos ambientais. Ao mudar nossa mentalidade para ver o lixo como uma falha de projeto e aproveitar novos materiais e tecnologias, podemos garantir que o lixo e a poluição não sejam criados em primeiro lugar (EMF, 2021).
Diante da dificuldade de se desfazer dos resíduos sólidos, segundo Xxxxx (2016, p. 231), “[...] o importante é investir em pesquisa e reduzir a geração de resíduos na fonte [...]”.
23 É o ato de se depositar no solo o resíduo que não foi aproveitado para nenhum outro fim, ou seja, os rejeitos. Segundo a PNRS, a disposição final ambientalmente adequada de rejeitos é em aterros sanitários. O aterramento de resíduos deve ser evitado, pois gera subprodutos como o chorume e o biogás, que precisam ser tratados para evitar contaminação (BARROS, 2012).
24 A incineração é um processo de redução acentuada do peso (até 70%) e do volume (até 90%) dos resíduos sólidos, através de combustão controlada, com monitoramento permanente, visando à disposição final do material remanescente (normalmente em aterro). É indicada para RS perigosos e para os casos em que as distâncias de transportes de resíduos dos locais de produção até os de tratamento ou de disposição final são muito grandes. A incineração se mostra atraente no caso de limitações de oferta de áreas para aterros sanitários e outras instalações necessárias à gestão de resíduos. Ela não prescinde, no entanto, de um aterro onde sejam dispostos de maneira ambientalmente adequada seus rejeitos. A incineração não é considerada uma tecnologia de disposição final e sim de tratamento térmico, sempre haverá necessidade de um aterramento final para os remanescentes, ela oferece riscos para a saúde humana: converte um problema potencial físico e biológico em um problema real, químico. (BARROS, 2012).
Prevenir sua geração. A prevenção, diferentemente da gestão de resíduos sólidos, visa a evitar sua geração, trata-se de um cuidado prévio.
De acordo com Xxxxx et al. (2014, p. 58), “o princípio da prevenção visa a ações preventivas de dano ao meio ambiente, buscando afastar situações de risco ou situações que possam vir a causar danos ambientais”. “Prevenção de resíduos é pensar em não gerar resíduos ou, pelo menos, em como reduzir a quantidade de resíduos que serão gerados” (AGU, 2020, p.55). A PNRS trouxe em seu Art. 6º, 11 princípios 25 para orientar a redução do volume de resíduos e sua periculosidade, incentivar a reciclagem, proteger a saúde pública e estimular processos produtivos e tecnologias mais limpas. Os Princípios da Prevenção e Precaução estão no topo da lista. Segundo Xxxxxx (2011, p. 169),
[...] há cambiantes semânticos entre essas expressões, ao menos que se refere à etimologia. Prevenção é substantivo do verbo prevenir (do latim prae = antes e venire = vir, chegar), e significa ato ou efeito de antecipar-se, chegar antes; induz uma conotação de generalidade, simples antecipação no tempo, é verdade, mas com intuito conhecido. Precaução é substantivo do verbo precaver-se (do latim prae = antes e cavere = tomar cuidado), sugere cuidados antecipados com o desconhecido, cautela para que uma atitude ou ação não venha a concretizar-se ou resultar em efeitos indesejáveis.
Para Xxxxxx Xxxxxxx (2012, p. 251),
o princípio da precaução designa ações de proteção contra o perigo abstrato ambiental, ou seja, em momento anterior da lesão, em atividades cujos efeitos danosos ainda não estão determinados pela ciência e tecnologia [...]. Já o princípio da prevenção, diferentemente, trabalha com o perigo já diagnosticado, conhecido, em que a ciência e a tecnologia já possuem elementos e dados precisos sobre o comportamento ou ação perigosa que se pretende praticar.
25 I - a prevenção e a precaução;
II - o poluidor-pagador e o protetor-recebedor;
III - a visão sistêmica, na gestão dos resíduos sólidos, que considere as variáveis ambiental, social, cultural, econômica, tecnológica e de saúde pública;
IV - o desenvolvimento sustentável;
V - a ecoeficiência, mediante a compatibilização entre o fornecimento, a preços competitivos, de bens e serviços qualificados que satisfaçam as necessidades humanas e tragam qualidade de vida e a redução do impacto ambiental e do consumo de recursos naturais a um nível, no mínimo, equivalente à capacidade de sustentação estimada do planeta;
VI - a cooperação entre as diferentes esferas do poder público, o setor empresarial e demais segmentos da sociedade;
VII - a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos;
VIII - o reconhecimento do resíduo sólido reutilizável e reciclável como um bem econômico e de valor social, gerador de trabalho e renda e promotor de cidadania;
IX - o respeito às diversidades locais e regionais;
X - o direito da sociedade à informação e ao controle social; XI - a razoabilidade e a proporcionalidade (BRASIL, 2010b).
Segundo Xxxxxx (2005 citado por XXXXX et al., 2014, p. 59), “a diferença etimológica e semântica sugere que a prevenção é mais ampla do que a precaução [...]. Preferimos adotar o princípio da prevenção como fórmula simplificadora, uma vez que a prevenção, pelo seu caráter genérico, engloba precaução, de caráter possivelmente específico”.
De acordo com a ABRELPE (2013), a prevenção de resíduos está relacionada à redução da quantidade de resíduos gerada na fonte e à redução do conteúdo perigoso dos resíduos, o que simplifica sua disposição, está intimamente vinculada à melhoria dos métodos de fabricação e à influência dos consumidores, quando exigem produtos mais ecológicos e menos embalagens.
“A licitação sustentável deve associar-se à prevenção na geração de resíduos, procurando-se, na fase de planejamento contratual, reduzir a quantidade de resíduos que serão gerados” (AGU, 2020, p. 55). Nesse sentido, para Villac e Bliacheris (2013), na fase de planejamento das contratações públicas ocorre a escolha do objeto da contratação, esta é decisão do gestor público, que não pode se afastar dos Princípios Licitatórios e da Administração Pública. A escolha por bens com menores impactos ambientais na fase de elaboração dos regramentos licitatórios é ato de gestão pública que se relaciona com o ato de repensar o que se consome e a recusa de produtos danosos ao meio ambiente. Os requisitos ambientais podem ser inseridos na especificação do serviço ou produto objeto da licitação a ser exigida no projeto básico ou termo de referência.
Importante destacar aqui o Princípio da Ecoeficiência, também trazido pela Lei n.º 12.305/2010, que definiu a ecoeficiência como sendo a compatibilização entre o fornecimento, a preços competitivos, de bens e serviços qualificados que satisfaçam as necessidades humanas e tragam qualidade de vida e a redução do impacto ambiental e do consumo de recursos naturais a um nível, no mínimo, equivalente à capacidade de sustentação estimada do planeta (BRASIL, 2010b). Villac e Bliacheris (2013) destacam este princípio como orientador do poder de compra estatal para criar mercado para produtos sustentáveis, buscando o fornecimento, a preços competitivos de bens e serviços qualificados de impacto ambiental reduzido.
O planejamento da compra de um bem deve considerar, desde o início, a quantidade e qualidade dos resíduos que serão gerados ao fim de sua vida útil. Esta ação, além de reduzir o volume dos resíduos através da escolha de produtos menos degradantes e poluentes, tem o condão de influenciar o setor produtivo a fabricar esses produtos. Alguns critérios que podem prevenir a geração de resíduos e que podem ser inseridos na descrição do objeto da contratação
são: estabelecer ordens específicas para materiais como papel em vez de plástico, etc.; priorizar a compra de produtos reciclados; otimização da quantidade de pacotes por produto embalado; aumentar o grau de reutilização e reciclagem de embalagens; reuso de materiais no fluxo comercial e industrial de resíduos; aquisições que envolvem alimentos devem melhorar a redução de RSU na fonte e recolher e destinar adequadamente os resíduos alimentares.
A inserção dos critérios e práticas de sustentabilidade não ocorre unicamente no momento do procedimento licitatório. A sustentabilidade estará presente desde o planejamento da contratação, no procedimento da licitação até a execução e fiscalização do contrato e a gestão dos resíduos. [...], trata-se de um compromisso ético com a vida, de um elo na corrente da promoção de uma civilização melhor, de um futuro melhor (AGU, 2020, p. 23-24).
O Guia da AGU (2020) aponta como procedimentos para a contratação sustentável:
1. A necessidade de contratação: analisar a possibilidade de reuso, redimensionamento ou aquisição pelo processo de desfazimento; 2. Planejamento da contratação com parâmetros de sustentabilidade (os critérios devem ser claros e objetivos, devem ser consideradas as pesquisas de mercado e a pesquisa de inovações em serviços, bens e obras); 3. Análise do equilíbrio entre os princípios licitatórios da isonomia, da vantajosidade e da sustentabilidade; 4. Gestão e fiscalização do contrato;
5. Gestão dos resíduos.
3 METODOLOGIA
Este capítulo apresenta as características da metodologia utilizada para se alcançar os objetivos propostos na pesquisa.
Pesquisar é “procurar respostas para indagações propostas [...], é buscar conhecimento. Nós pesquisamos a todo o momento em nosso cotidiano, mas certamente não o fazemos sempre de modo científico” (PRODANOV; FREITAS, 2013, p. 43).
A pesquisa científica exige um processo formal, o método científico. Xxx (2008, p. 8) define o método como o caminho para se chegar a um determinado fim. E método científico como o conjunto de procedimentos intelectuais e técnicos adotados para se atingir o conhecimento.
Para Alvarenga (2012, p. 5), método científico é:o conjunto de procedimentos que guiam a investigação com o propósito de adquirir informações confiáveis e válidas para conseguir novos conhecimentos, buscar formas de melhorar as condições de vida de uma comunidade ou de pessoas.
3.1 Caracterização do local da pesquisa
A Universidade Federal de Lavras (UFLA) está localizada na cidade de Lavras, MG, na mesorregião do Campo das Vertentes, é uma autarquia especial vinculada ao Ministério da Educação.
Em 1908 foi fundada a Escola Agrícola de Lavras, que em 1936 passou a integrar o quadro das escolas de nível superior do país, em 1938 passou a se chamar Escola Superior de Agricultura de Lavras (ESAL). Em 1963, pela Lei n.º 4.307 de 23 de dezembro, a ESAL foi federalizada, assim deixou de ser propriedade do Instituto Gammon e passou a incorporar o patrimônio da União. Em 15 de dezembro de 1994, passou a ser Universidade Federal de Lavras pela Lei n.º 8.956, atualmente constituída pelo Campus Sede no município de Lavras/MG e pelo Campus Paraíso no município de São Sebastião do Paraíso, MG (UFLA, 2021).
A UFLA apresenta em sua estrutura organizacional, além dos órgãos deassessoramento e apoio, oito Pró-Reitorias, com suas respectivas coordenadorias e diretorias, e nove Unidades Acadêmicas com seus trinta e dois departamentos didático- científicos que oferecem trinta e nove cursos de graduação presenciais e cinco na modalidade a distância, e quarenta e três cursos de pós-graduação stricto sensu (mestrado e
doutorado) em diversas áreas do conhecimento, somando um total de 12.950 alunos, 766 docentes, 581 técnico-administrativos e 591 funcionários terceirizados no ano de 2019. Estima-se que transitam diariamente no campus cerca de 16000 pessoas (UFLA, 2021).
O campus sede da UFLA possui uma área de 476,50 ha, sendo que aproximadamente 307.804 m2 são ocupados por edificações. A Instituição apresenta características de área urbana nos locais em que se concentram as construções destinadas às atividades administrativas, de ensino e de pesquisa, e características de ocupação rural, onde estão situadas as áreas experimentais e de ensino dos cursos da área de Ciências Agrárias, conta com duas fazendas experimentais, uma em Lavras, MG e outra no município de Ijaci, MG que fica a 10 quilômetros do campus (UFLA, 2022)26.
Figura 1 - Localização da UFLA
Fonte: Google Maps (2022).
O município de Lavras possui uma área de 564,744 km², com densidade demográfica de 163,26 hab/km2 sua população estimada é de 104.783 habitantes (IBGE, 2021). Localiza-se a 230 km de Belo Horizonte/MG, 370 km de São Paulo/SP e 420 km do Rio de Janeiro/RJ, no entroncamento dos três principais grandes centros do país, conforme demonstram a Figura 2 (IBGE, 2022)27.
26 Disponível em: xxxxx://xxxx.xx/xxxxx. Acesso em 31 de julho de 2022.
27 Disponível em: xxxxx://xxx.xxxx.xxx.xx/xxxxxxx-x-xxxxxxx/xx/xxxxxx.xxxx. Acesso em julho 31 de 2022.
Figura 2 - Localização do Município de Lavras - MG
Fonte: Google Maps (2022).
A UFLA é referência em práticas ambientalmente sustentáveis, contribuindo para o desenvolvimento sustentável, na medida em que têm na sustentabilidade uma diretriz para seus campi. As ações em prol da sustentabilidade desenvolvidas em seu campus garantiram- lhe a 48ª posição no ranking mundial de universidades sustentáveis e a 4ª posição na América do Sul, de acordo com a avaliação realizada pelo UI Green Metric no ano de 2021, a qual contou com a participação de 956 universidades (UI GREEN METRIC, 2021; VALÉRIO, 2021). O UI Green Metric tem como objetivo medir esforços em sustentabilidade de instituições de ensino superior. Trata-se de uma plataforma de benchmarking28 de IES voltada principalmente ao contexto dos seus sistemas de gestão da infraestrutura do campus (água e esgoto, energia, resíduos, áreas verdes, transporte), com interfaces nas atividades de ensino e comunicação (MALHEIROS et al., 2020, p. 4). Na gestão de resíduos - que avalia programa de reciclagem para resíduos da universidade; programa para reduzir o uso de papel e plástico no campus; tratamento de resíduos orgânicos, inorgânicos e tóxicos e coleta de esgotos - a Ufla ocupou a 126ª posição no ranking mundial em 2021.
28 “Ferramenta para melhoria de desempenho através de pesquisa sistemática e adaptação de práticas de ponta. Implica no aprendizado a partir da observação e conhecimento das práticas que estão dando certo nas outras instituições que participam do ranqueamento (MALHEIROS et al., 2020, p. 4).”
O Plano de Logística Sustentável (PLS)29 da Instituição, elaborado no ano de 2019, tem por objetivo geral: “estabelecer diretrizes e propor um plano de ação, com metas e indicadores para os diferentes temas exigidos na Instrução Normativa MPOG n.º 10/2012, dando assim um direcionamento para a aplicação da política de sustentabilidade da UFLA” (UFLA, 2019). Verifica-se que o documento abarca essencialmente as exigências previstas na Instrução Normativa MPOG n.º 10/2012, tais como: inventário de bens permanentes; inventário de bens de consumo; energia elétrica; água e esgoto; coleta seletiva; qualidade de vida no ambiente de trabalho; compras e contratações sustentáveis; resíduos químicos; transportes; ações de divulgação, capacitação e conscientização (BRASIL, 2012b, grifo nosso). Consta no PLS a intenção de torná-lo um instrumento de gestão capaz de proporcionar a qualidade de vida e a sustentabilidade ambiental no campus. Assim, esse documento pode se tornar uma importante ferramenta para se cumprir as legislações referentes às licitações sustentáveis e ao cumprimento da PNRS, inclusive quanto à prioridade na gestão de resíduos: “não geração, redução, reutilização, reciclagem, tratamento dos resíduos sólidos e disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos” (BRASIL, 2010b; UFLA, 2019).
Estudos recentes apontam incipiência na gestão de resíduos da UFLA e do município Lavras. Valério (2021) destaca que o advento do Programa de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais - REUNI30, no ano de 2008, trouxe à tona uma série de problemas que comprometiam, àquela época, a sustentabilidade da Instituição. Um dos problemas apontados por Xxxxxxx é a grande geração de resíduos com potencial de impacto à saúde e ao meio ambiente. Diante da situação, os gestores se depararam com a necessidade de implementar ações em nível institucional voltadas para a infraestrutura básica e para o meio ambiente, foi construído um plano ambiental e estruturante, que teve como um de seus eixos norteadores a criação de um programa de gerenciamento de resíduos químicos focado em ações preventivas e adequação da destinação final dos resíduos oriundos das atividades de ensino, pesquisa e
29 Obrigatório pelos órgãos ou entidades do Poder Executivo Federal, bem como pelas Autarquias, Fundações e empresas estatais dependentes, o PLS constitui-se de importante ferramenta de planejamento com objetivos e responsabilidades definidas, ações, metas, prazos de execução, mecanismos de monitoramento e avaliação, que permitem ao órgão ou entidade estabelecer práticas de sustentabilidade e racionalização de gastos e processos na administração pública. Os PLSs têm sido amplamente utilizados pelos órgãos federais como ferramenta para o planejamento e execução das licitações sustentáveis, redução do consumo e gestão de resíduos. (BRASIL, 2012b).
30 Programa de expansão física, acadêmica e pedagógica da rede federal de educação superior. O Reuni foi instituído pelo Decreto nº 6.096, de 24 de abril de 2007, e é uma das ações que integram o Plano de Desenvolvimento da Educação (BRASIL, 2007).
extensão e a gestão de resíduos sólidos, coleta seletiva (VALÉRIO, 2021).A autora destaca uma lista de ações socioambientais desenvolvidas pela IES, a partir da criação do plano ambiental estruturante.
No que concerne aos resíduos sólidos urbanos, destacam-se a Campanha “UFLA Recicla”, que em 2009 substituiu os copos descartáveis por canecas plásticas de uso contínuo; e em 2010, houve a implantação da coleta seletiva no campus, uma parceria entre a Associação dos Catadores de Materiais Recicláveis de Lavras (ACAMAR) e a Universidade Federal de Lavras (UFLA), possibilitando a destinação adequada para plásticos, papéis, papelões, frascos de reagentes e vidrarias quebradas, dentre outros. Em 2019, para atender à exigência legal de hierarquia de gestão de resíduos determinada pela PNRS, foram instalados 120 jogos de lixeira para acondicionamento segregado de resíduos recicláveis no campus.
Xxxxxxxx et al. (2020) apontam situações a serem melhoradas no que diz respeito ao correto descarte de resíduos no Centro de Convivência da UFLA. Esse espaço ocupa uma área de 1946,46 m², está localizado próximo à biblioteca e restaurante universitários, agência bancária, posto da polícia militar, ponto de ônibus e carona e estacionamentos. No Centro de Convivência, através de contratos de concessão onerosa de uso, foram instalados vários pontos comerciais: farmácia, restaurantes, lanchonetes, livraria, salão de beleza, cafeteria e copiadora. É um local com grande circulação de pessoas e grande potencial de geração de RSU. De acordo com Xxxxxxxx (2020), cada empreendimento, instalado no Centro de Convivência da Ufla, é responsável pelo gerenciamento de resíduos gerados em suas atividades. Nos estabelecimentos encontram-se lixeiras para acondicionamento dos resíduos gerados, os materiais recicláveis não são separados, as lixeiras são esvaziadas cerca de quatro vezes ao dia, os resíduos coletados são descartados em uma lixeira maior, localizada próximo ao Restaurante Universitário (RU). O esvaziamento dessa lixeira maior é de responsabilidade da Prefeitura do Município, que encaminha os resíduos à disposição final. A coleta de recicláveis na Ufla, segundo o autor, ocorria apenas uma vez por semana. Ainda, segundo o autor, que realizou um estudo da composição gravimétrica e volumétrica dos resíduos no Centro de Convivência da IES, os resíduos gerados no local superaram os 1.000 litros diários, sendo 1865,4 litros/dia, compondo-se de 34,14% de plásticos, 26,72% de matéria orgânica, 25,32% de papel, 11,88% de rejeitos e 1,94% de metal.
Flausino destaca a grande quantidade de embalagens encontradas devido à falta de hábito de se evitar a geração. Destaca ainda que a maioria dos resíduos gerados é reciclável, o mercado de recicláveis da região poderia facilmente absorvê-los, desde que houvesse uma
segregação eficaz e destinação adequada, o que não foi observado pelo autor, que afirma: “uma coleta eficiente reduziria em 61% o volume de resíduos encaminhados para aterramento” (FLAUSINO, 2020, p.180).
A Prefeitura de Lavras é responsável por coletar e encaminhar para disposição final os resíduos gerados na Ufla, à exceção dos que são segregados para reciclagem, que são recolhidos pela ACAMAR, importante apresentar alguns resultados de um estudo realizado por Bicalho (2014) sobre a gestão socioambiental de resíduos sólidos urbanos no Município de Lavras MG, cidade onde está localizado o campus sede da Ufla. De acordo com Xxxxxxx (2014), em 2014, 33,2% dos participantes, das entrevistas realizadas pelo autor, responderam não serem atendidos pela coleta seletiva da ACAMAR; 56,6% afirmaram que há coleta seletiva em suas residências, mas destes somente 75% separam os RSU; 26,8% dos entrevistados, que afirmaram terem coleta seletiva em suas residências, afirmaram ser insuficiente o recolhimento apenas uma vez por semana.
Bicalho (2014) afirma que os RSU coletados pela Prefeitura de Lavras/MG, à época, eram depositados em um lixão localizado às margens da Rodovia 265 e assevera a precariedade da área, onde foi observada a presença de catadores e animais, ausência de impermeabilização do solo e tratamento do chorume. O autor destacou que a Prefeitura de Xxxxxx já estava tomando providências para se adequar às exigências da PNRS; no entanto, conforme notícia publicada na página do G1,31 em 2016 a Prefeitura de Lavras foi multada em R$130.000,00 (cento e trinta mil reais) “por descumprir a lei federal que proíbe lixões no país desde 2014. No município, um depósito de detritos invadiu a estrada que dá acesso ao Bairro Ityrapuan. Além da administração, a empresa que faz a coleta e o transporte do lixo também foi multada. Quem fez as autuações foi a Polícia Militar do Meio Ambiente”. Segundo Xxxxx (2019), a cidade de Lavras vem recuperando a área do lixão, mas o lixo da cidade viaja 140 quilômetros até seu destino.
Em setembro de 2018, o Município de Lavras firmou com o Consórcio Regional de Saneamento Básico (CONSANE), o Contrato de Programa nº 5/2018, cujo objeto é “a delegação pelo Município de Lavras a prestação dos serviços públicos municipais de transbordo, transporte e disposição final de Resíduos Sólidos Urbanos gerados no Município de Lavras”. [...]. Este contrato prevê o tratamento e disposição final de 1.883 (um mil, oitocentas e oitenta e três) toneladas de RSU por mês pela Contratada (CONSÓRCIO
31 Disponível em: xxxxx://x0.xxxxx.xxx/xx/xxx-xx-xxxxx/xxxxxxx/0000/00. Acesso em: 20 jun. 2022.
REGIONAL DE SANEAMENTO BÁSICO - CONSANE, 2022a)32.Em abril de 2022 foi
assinado o 9º Termo Aditivo ao Contrato nº 005/2018, cujo valor a ser pago pelos serviços prestados ao CONSANE foi atualizado para R$198,00 (cento e noventa e oito reais)por tonelada (CONSANE, 2022b)33.Os RSU coletados pelo CONSANE são encaminhados para o Aterro Sanitário Xxxxx Xxxxx Xxxxx Xxxxxxx, localizado na cidade de Alfenas/Minas Gerais.
Souto (2019) afirma que a coleta de resíduos no município de Lavras é insuficiente e não atende às disposições da PNRS, apesar do encerramento do lixão. O enfrentamento dos problemas socioambientais decorrentes da gestão inadequada impõe a redução da geração e não meramente o aumento da coleta.
A Lei n.º 12.305/2010 (PNRS) não obriga as IES à elaboração do Plano de Gerenciamento de Resíduos Sólidos - PGRS, mas “a existência do PGRS no campus de uma IES pode oferecer pelo menos três vantagens: diminuir a geração de resíduos, promover a geração de renda para as pessoas envolvidas na cadeia de reciclagem e capacitar recursos humanos como agentes multiplicadores do gerenciamento de resíduos” (FLAUSINO, 2020, p. 189, grifo nosso).
Para Xxxxxxx et al. (2019), essas instituições assumem um papel importante nos processos que levam a uma transformação social, contribuindo para a formação de novas gerações de profissionais e incentivando a sociedade a compreender a importância de se desenvolver ações mais sustentáveis para a manutenção da qualidade de vida.
3.2 Classificação da pesquisa
Do ponto de vista de sua natureza, trata-se de pesquisa aplicada, pois objetiva gerar conhecimentos para aplicação prática e dirigidos à solução de problemas específicos. “Envolve verdades e interesses locais” (XXXXX, 2005, p. 20). Nesse sentido, ao final da pesquisa, o conhecimento adquirido poderá ser usado na solução de problemas detectados para a adoção de critérios e práticas de sustentabilidade nas contratações da IES estudada e em outras instituições públicas, com vistas à prevenção de RSU.
Quanto à forma de abordagem do problema, a pesquisa tem enfoque qualitativo, “utiliza a coleta de dados sem medição numérica para descobrir ou aprimorar perguntas de pesquisa no processo de interpretação” (XXXXXXXX; COLLADO; XXXXX, 2013, p. 33).
32 Disponível em: xxxxx://xxxxxxx.xx.xxx.xx/Xxxxx_Xxxxxxx_Xxxxxxxx_Xxxxxxxx. Acesso em: 20 jun. 2022.
33 Disponível em: xxxxx://xxxxxxx.xx.xxx.xx/Xxxxx_Xxxxxxx_Xxxxxxxx_Xxxxxxxx. Acesso em: 20 jun. 2022.
Esses mesmos autores asseveram,
ao contrário da maioria dos estudos quantitativos, em que a clareza sobre as perguntas de pesquisa e as hipóteses deve vir antes da coleta e da análise dos dados, nos estudos qualitativos é possível desenvolver perguntas e hipóteses antes, durante e depois da coleta e da análise de dados. Geralmente, essas atividades servem para primeiro descobrir quais são as perguntas de pesquisa mais importantes e depois para aprimorá-las e respondê-las. A ação indagativa se move de maneira dinâmica em ambos os sentidos: entre os fatos e sua interpretação, e é um processo mais circular no qual a sequência nem sempre é a mesma, ela varia de acordo com cada estudo específico (SAMPIERI; COLLADO; XXXXX, 2013, p. 33).
Na explicação de Xxx (2008), a pesquisa qualitativa se baseia no método indutivo, a generalização não deve ser buscada aprioristicamente, mas constatada a partir da observação de casos concretos, suficientemente confirmadores de uma realidade.
Conforme ensinamento de Xxxxxxxx, Xxxxxxx e Xxxxx (2013), cada estudo qualitativo é, por si só, um desenho de pesquisa, não existem duas pesquisas qualitativas iguais ou equivalentes: “são peças artesanais do conhecimento”, “feitas à mão”, na medida das circunstâncias. Os procedimentos não são padronizados, pelo fato de que o pesquisador seja o instrumento de coleta dos dados e que o contexto ou ambiente possa evoluir com o passar do tempo, tornando cada estudo único. De acordo com Xxxxx (2005, p. 20), na pesquisa qualitativa “há uma relação dinâmica entre o mundo real e o sujeito, isso é, um vínculo indissociável entre o mundo objetivo e a subjetividade do sujeito, que não pode ser traduzido em números”.
O fato de o enfoque qualitativo ter certa flexibilidade não quer dizer que não seja um processo rigoroso. Segundo Xxxxxxx (1997 citado por XXXXXXXX; COLLADO; XXXXX, 2013,
p. 30), ambos os enfoques, qualitativo e quantitativo, “empregam processos cuidadosos, metódicos e empíricos em seu esforço para gerar conhecimento [...], pois utilizam, em termos gerais, cinco fases similares e relacionadas entre si”:
1. Realizam a observação e a avaliação de fenômenos; 2. Criam suposições ou ideias como conseqüência da observação e da avaliação realizadas; 3. Demonstram o quanto as suposições ou as ideias têm fundamento; 4. Revisam essas suposições ou ideias se baseando nas provas ou na análise; 5. Propõem novas observações e avaliações para esclarecer, modificar e fundamentar as suposições e ideias ou até para gerar outras (SAMPIERI; COLLADO; XXXXX, 2013, p. 30).
Do ponto de vista de seus objetivos, trata-se de estudo de caso exploratório. O Estudo enquadra-se como um estudo de caso, porque busca investigar e compreender, por
meio de pesquisa, um fenômeno intrínseco aos processos de contratações de uma determinada Instituição Federal de Ensino Superior. Segundo Xxx (2005, p. 19), os estudos de caso representam a estratégia preferida quando se colocam questões do tipo “como” e “por que”, quando o pesquisador tem pouco controle sobre os acontecimentos e quando o foco se encontra em fenômenos contemporâneos inseridos em algum contexto da vida real.
Retomando o objetivo geral, que leva, explícita ou implicitamente, às seguintes perguntas: como as contratações públicas podem contribuir para a prevenção de RSU? Por que elas ainda não contribuem? Essas duas questões justificam a escolha pelo estudo de caso como estratégia para coletar e analisar provas empíricas.
Já a pesquisa exploratória objetiva “uma aproximação conceitual” (XXX, 2002, p. 43). De acordo com Xxxxxxxx, Collado e Xxxxx (2013, p.101), “os estudos exploratórios são realizados quando a revisão da literatura revelou que existem apenas orientações não pesquisadas e ideias vagamente relacionadas com o problema de estudo ou ainda, se queremos pesquisar sobre temas e áreas a partir de novas perspectivas”. Para Xxxxx (2005,
p. 21), envolve [...] “análise de exemplos que estimulam a compreensão”.
Seguindo a linha de pensamento de Xxx (2005), a pergunta “o que” é um fundamento lógico justificável para conduzir um estudo exploratório; nesse sentido, a indagação sobre o que pode ser feito para tornar as contratações públicas mais eficazes sob o ponto de vista da sustentabilidade, especialmente quanto à prevenção de RSU, justifica a escolha pelo estudo exploratório como estratégia, quando “as suposições poderão ser definidas durante o andamento da pesquisa ou no final” (VERGARA, 2005, p.17).
3.3 Instrumentos de pesquisa e de coleta de dados
Para o delineamento da pesquisa, ou seja, para “analisar os fatos do ponto de vista empírico para confrontar a visão teórica com os dados da realidade, torna-se necessário traçar um modelo conceitual e operativo da pesquisa” (XXX, 2002, p. 43). Nesse sentido, do ponto de vista dos procedimentos técnicos de coleta de dados, a pesquisa conta com duas etapas: análise documental e aplicação de questionários. Os dados coletados foram analisados pelo método da análise de conteúdo.
3.3.1 Análise Documental
A pesquisa documental “vale-se das chamadas fontes de papel” (XXX, 2002, p. 43), “vale-se de materiais que não receberam ainda um tratamento analítico, ou que ainda podem ser reelaborados de acordo com os objetivos da pesquisa” (XXX, 2008, p. 50-51).
Documentos são um dos meios hábeis para se chegar aos dados, sobretudo no que concerne ao desenvolvimento dos indivíduos, grupos, conceitos, conhecimentos e comportamentos que foram registrados. Para aqueles que os produzem, os documentos são uma parte de sua atividade, um fragmento de seu cotidiano. Para cientistas, os documentos são uma chave importante para que possamos conhecer não apenas a prática daqueles atores; permite que façamos inferências sobre diálogos com outros documentos, contextos, dentre outros. Representam uma possibilidade de acesso a um universo que se deseja investigar (XXXXXXXXX et al.,2014, p. 72).
Como fontes de pesquisa, os documentos precisam ser verdadeiros, precisam possuir autenticidade. Os documentos analisados possuem presunção de veracidade, pois foram elaborados por servidores públicos, que gozam do atributo da fé pública e foram coletados em sites de órgãos públicos, sendo editais de pregões eletrônicos e anexos (estudos técnicos preliminares, termos de referências, instrumentos de gestão e fiscalização, entre outros documentos correlatos) disponibilizados no Portal de Compras do Governo Federal34 (COMPRAS NET, 2022). Foi objeto de análise, também, o ordenamento jurídico brasileiro referente às contratações sustentáveis e prevenção de resíduos sólidos e, ainda, guias, manuais de compras sustentáveis e outros necessários ao desenvolvimento da pesquisa. Os documentos objetivam traduzir a realidade sobre a adoção de critérios e práticas de sustentabilidade nas contratações públicas e seus possíveis impactos na prevenção de geração de resíduos sólidos urbanos.
A pesquisa documental possui três fases: a escolha dos documentos, o acesso a eles e sua análise. “Na primeira fase, a garimpagem e o exame inicial da documentação permite a definição de quais os documentos são os melhores para se analisar o problema proposto, de hipóteses provisórias, assim como a especificação do campo no qual o foco de estudo se fixará” (KRIPKA; SCHELLER; XXXXXXX, 2015, p. 245). Conforme Xxxxxxxx, Xxxxxxx e Xxxxx (2013), a seleção dos documentos deve ser cuidadosa, somente escolher aqueles que sejam reveladores e proporcionem informação útil.
34 Disponível em: xxxxx://xxx.xxx.xx/xxxxxxx/xx-xx. Acesso em: 21 maio 2022.
A escolha dos documentos,
[...] consiste em delimitar o universo que será investigado. O documento a ser escolhido para a pesquisa dependerá do problema a que se busca uma resposta, portanto não é aleatória a escolha. Ela se dá em função dos objetivos e/ou hipóteses sobre apoio teórico. É importante lembrar que as perguntas que o pesquisador formula ao documento são tão importantes quanto o próprio documento, conferindo-lhes sentido (KRIPKA; XXXXXXXX; XXXXXXX, 2015, p. 245).
Sobre a seleção dos documentos, é importante fazer algumas considerações, o processo de contratação pública possui três fases: planejamento, seleção da melhor proposta e execução contratual. Nas licitações brasileiras, ainda predomina a política de que a melhor proposta é sempre a do menor preço, centrada no princípio da economicidade, ou seja, na segunda fase. No entanto, o dever constitucional de o Poder Público defender e preservar o meio ambiente (artigo 225, Caput) conjuga-se ao princípio geral da ordem econômica do inciso VI do art. 170. Assim, na melhor interpretação do direito, não há como dissociar desenvolvimento de meio ambiente preservado. Nesse sentido, o “desenvolvimento nacional sustentável” previsto no Caput do art. 3º da Lei 8.666/93 e mais recentemente no inciso IV do artigo 11 e também no artigo 5º da Lei 14.133/2021 é albergado pelos mandamentos da CF/1988 (BRASIL, 1988, 1993, 2021). Mas os demais princípios licitatórios não podem ser desconsiderados; assim, o desenvolvimento nacional sustentável deve estar em equilíbrio com os princípios da legalidade, da isonomia, da impessoalidade, da moralidade e probidade, da publicidade e da vinculação ao instrumento convocatório, não cabendo na implementação das licitações sustentáveis a subjetividade dos agentes públicos (AGU, 2013).
“Dada a dificuldade operacional de se traduzir em termos práticos a equação licitação
+ desenvolvimento nacional sustentável, [...]destaca-se a importância da objetividade na especificação técnica do bem a ser adquirido para que sejam respeitados os princípios licitatórios” (AGU, 2013 p. 40-41, grifo nosso). Assim, a primeira fase, a do planejamento, torna-se a mais importante para efetivação das contratações sustentáveis, embora a sustentabilidade deva nortear as contratações públicas em todas as suas fases. A descrição técnica e correta dos serviços e materiais pelo demandante, a elaboração bem feita dos estudos técnicos preliminares35, termo de referência ou projeto básico36 pode prevenir falhas e
35 Conforme IN 40/2020, trata-se de documento constitutivo da primeira etapa do planejamento de uma contratação que caracteriza determinada necessidade, descreve as análises realizadas em termos de requisitos, alternativas, escolhas, resultados pretendidos e demais características, dando base ao anteprojeto, ao termo de referência ou ao projeto básico [...] (BRASIL, 2020a).
suprimir incertezas, bem como, possibilitar a escolha de produtos com menores impactos ambientais e resultar em contratações exitosas do ponto de vista econômico, sem comprometer a competitividade.
Diante do exposto, a primeira etapa da pesquisa foi realizada em documentos que compõem a fase de planejamento dos pregões eletrônicos37 publicados como anexos dos editais, no Portal de Compras do Governo Federal, sendo: os Estudos Técnicos Preliminares (ETP), que de acordo com o Guia Nacional de Contratações Sustentáveis da AGU, (2021a, p. 36),
[...] irão delimitar toda a contratação. A efetividade do planejamento da contratação depende da análise da necessidade, formas de contratar, dos riscos envolvidos e das medidas que devem ser adotadas para sua viabilidade, sendo relevante que sejam previstos os critérios de sustentabilidade aplicáveis ao objeto contratual, o alinhamento com o Plano de Logística Sustentável - PLS do próprio órgão e a eventual existência de impactos ambientais e respectivas medidas de tratamento.
Desta forma, os critérios e as práticas de sustentabilidade, aplicáveis ao objeto contratual, devem ser inseridos primeiramente no ETP, documento obrigatório na fase de planejamento das contratações públicas e o principal para a análise pretendida neste estudo.O segundo documento de interesse da pesquisa, o Termo de Referência (TR), é documento que também compõe a fase interna da contratação e tem como base o Estudo Técnico Preliminar. Desde o Decreto n.º 3.555/2000, que regulamentou a modalidade “pregão” para aquisição de bens e serviços comuns; no âmbito da União, foi criado o Termo de Referência para especificação dos itens a serem contratados. O Edital ou Instrumento Convocatório é o terceiro documento de interesse da pesquisa, ele é a lei interna da licitação, nele constam as condições de participação dos interessados. As informações mais importantes para a pesquisa se encontram em seus anexos. Além dos documentos citados, foram analisados os instrumentos de fiscalização e gestão contratual, que são elaborados na fase de planejamento da licitação e trazem as diretrizes para a fiscalização do cumprimento, pela contratada, das obrigações contratuais (BRASIL, 2000).
A fim de cumprir os objetivos gerais e específicos propostos na pesquisa, as seguintes
36 Conforme IN 5/2017, trata-se de documento que deverá conter os elementos técnicos capazes de propiciar a avaliação do custo, pela Administração, com a contratação e os elementos técnicos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar o bem ou serviço a ser contratado e orientar a entrega ou execução e a fiscalização contratual. A diferença entre o termo de referência e o projeto básico é que aquele é usado para bens e serviços comuns e este para obras e serviços de engenharia (BRASIL, 2017a).
37 Modalidade de licitação aplicável à aquisição de bens e serviços comuns. Consideram-se bens e serviços comuns aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado (BRASIL, 2002a).
perguntas foram feitas aos documentos supracitados: 1) A contratação gera RSU? 2) Quais os prováveis tipos de RSU gerados? 3) Foram inseridos critérios e práticas de sustentabilidade no planejamento da contratação? 4) Se sim, os critérios e práticas adotados são eficazes para a prevenção de RSU? 6) O Instrumento de Medição de Resultados (IMR) ou outro instrumento de fiscalização38 prevê indicadores de monitoramento do desempenho do bem ou serviço adquirido quanto aos critérios e práticas de sustentabilidade previstos?
3.3.1.1 Seleção da amostra documental
Para a seleção da amostra, “Subconjunto do universo ou da população, por meio do qual se estabelecem ou se estimam as características desse universo ou população”39 (GIL, 2008, p. 90), usou-se a amostra intencional - técnica de amostragem na qual a pessoa encarregada de conduzir a investigação usa, a partir de critérios pré-estabelecidos, seu próprio julgamento para escolher os documentos que farão parte do estudo (SILVA, 2005).
Na escolha dos documentos foram estabelecidos critérios de exclusão e de inclusão, conforme detalhado no Quadro 3, chegando-se à seleção de seis contratos administrativos: i) um para aquisição de materiais; ii) uma contratação de serviços não continuados40; iii) uma contratação de serviços continuados sem mão de obra exclusiva41; iv) uma contratação de serviços continuados com mão de obra exclusiva42; v) e duas Concessões onerosas de uso de espaço público para fins comerciais43. Nessa última modalidade de contrato administrativo - em razão de sua finalidade comercial, que gera grande quantidade de RSU -, optou-se pela análise de dois processos. Ao se delimitar a amostra em seis processos, considerou-se que uma análise mais profunda dos documentos referentes a determinado processo de contratação seria mais proveitosa do que análises superficiais de um número maior de documentos, pois,
38 O IMR – Instrumento de Medição de Resultados é o documento que permite definir bases objetivas a serem aplicadas no controle da qualidade do objeto executado, permitindo à Administração, também com base em previsão expressa neste instrumento, promover as adequações de pagamento devidas no caso de não se verificar o atendimento das metas estabelecidas (BRASIL, 2017).
39 Universo ou população: é um conjunto definido de elementos que possuem determinadas características. (GIL, 2008, p. 89).
40 Também chamados de serviços contratados por escopo são os que impõem aos contratados o dever de realizar a prestação dos serviços em um período predeterminado, prorrogável apenas para a conclusão do objeto (BRASIL, 2017a).
41 São aqueles em que, normalmente, não há alocação contínua de empregados da contratada nas dependências do órgão, nem dedicação exclusiva (BRASIL, 2017).
42 São aqueles em que os empregados da contratada fiquem à disposição nas dependências da contratante para a prestação dos serviços (BRASIL, 2017a).
43 A Concessão de uso consiste em contrato administrativo pelo qual a Administração Pública faculta ao particular a utilização privativa de bem público, para que o exerça conforme a sua destinação (NEVES; LIMA, 2007, p. 45).
como asseveram Sampieri, Xxxxxxx e Xxxxx (2013, p. 403), “nos estudos qualitativos o tamanho da amostra não é importante do ponto de vista probabilístico, porque o interesse do pesquisador não é generalizar os resultados do estudo [...], o interesse é encontrar fatos que ajudem a entender o fenômeno de estudo e a responder as perguntas da pesquisa”. As razões que determinaram o espaço temporal para a seleção da amostra documental foram:
a) A edição do Decreto n.º 9.178/2017 que altera o Decreto n.º 7.746, de 5 de junho de 201244 para estabelecer critérios, práticas e diretrizes para a promoção do desenvolvimento nacional sustentável nas contratações realizadas pela administração pública federal direta, autárquica e fundacional e pelas empresas estatais dependentes, e institui a Comissão Interministerial de Sustentabilidade na Administração Pública – CISAP45. A partir da publicação desta norma, a inserção de critérios e práticas de sustentabilidade nas contratações passou a ter caráter “mandamental” em contraposição à carga valorativa trazida pelo termo “diretrizes” do art. 1º do Decreto n.º 7.746/2012.
b) A previsão legal de prorrogação dos contratos administrativos, do Inciso II do art. 57 da Lei de Licitações (8.666/93), “os contratos de prestação de serviços a serem executados de forma contínua poderão ter a sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos com vistas à obtenção de preços e condições mais vantajosas para a administração, limitada a sessenta meses”. Nesse sentido, há contratações na IES pesquisada realizadas em 2017, 2018, 2019 e 2020 que ainda estão vigentes e não podem ser descartadas, pois contêm informações relevantes para a pesquisa.
c) A publicação do Decreto n.º 10.024/2019, que regulamenta a licitação, na modalidade “pregão” na forma eletrônica, para a aquisição de bens e a contratação de serviços comuns, incluídos os serviços comuns de engenharia, e dispõe sobre o uso da dispensa eletrônica, no âmbito da administração pública federal (BRASIL, 2019). “Esta norma é assertiva e condiciona a validade do Pregão à observância de práticas e critérios de sustentabilidade em todas as etapas do processo de contratação” (AGU, 2021b, p. 15).
44 O Decreto n.º 7.746/2012 teve o objetivo de regulamentar o art. 3º da Lei n.º 8.666 de 21 de junho de 1993, lei geral de licitações, para inserir o desenvolvimento nacional sustentável como uma finalidade das licitações públicas (BRASIL, 1993, 2012a).
45 Art. 9º Fica instituída a Comissão Interministerial de Sustentabilidade na Administração Pública - CISAP, de natureza consultiva e caráter permanente, vinculada à Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação, com a finalidade de propor a implementação de critérios, práticas e ações de logística sustentável no âmbito da administração pública federal direta, autárquica e fundacional e das empresas estatais dependentes (BRASIL, 2017b).
d) Em 2021, a Lei n.º 14.133, Nova Lei de Licitações, trouxe grandes e importantes avanços para a consolidação das licitações sustentáveis. Nesse mesmo ano, a Câmara Nacional de Sustentabilidade/AGU elaborou parecer jurídico uniformizador, com o intuito de orientar a atuação consultiva da Administração Pública Federal no que toca à adoção de critérios e práticas de sustentabilidade e de acessibilidade em todas as fases das contratações públicas. Observa-se, a partir de 2017, uma evolução normativa para determinar a obrigatoriedade, não mais a faculdade, quanto à adoção de critérios e práticas de sustentabilidade nas contratações públicas; portanto, a seleção de uma amostra documental que perpasse todo esse período foi importante para a análise pretendida.
Portanto, o propósito da pesquisa foi acessar editais de pregões eletrônicos que têm por objeto a aquisição de bens, serviços e a concessão onerosa de uso de espaços públicos, potencialmente, geradores de resíduos sólidos urbanos, elaborados por uma Instituição de ensino superior - IES, entre os anos de 2017 e 202146. Foi encontrado um total de 379 editais de pregão eletrônico, conforme demonstrado no Quadro 2.“A pesquisa qualitativa, por suas características, exige que a amostra seja mais flexível. A amostra vai sendo avaliada e redefinida permanentemente [...] para ajudar a entender com maior profundidade um fenômeno e a aprender com ele” (XXXXXXXX; COLLADO; XXXXX, 2013, p. 405). Diante de um universo de 379 editais de pregões eletrônicos encontrados, para a seleção da amostra foram estabelecidos critérios de inclusão e exclusão, respeitando-se as características da pesquisa, conforme Quadro 3.
Quanto ao acesso, todos os documentos analisados são públicos por natureza, “dados não obstrutivos.” (SAMPIERI; COLLADO; XXXXX, 2013, p. 442). Os chamados arquivos abertos (todos têm acesso) e os públicos abertos (acessível por qualquer interessado) (MARCONI; LAKATOS, 2003) estão disponíveis no Portal de Compras do Governo Federal e em outros sites governamentais e institucionais. Destaca-se que os números dos Pregões Eletrônicos da amostra não foram divulgados para se preservar a identidade dos servidores que compõem as equipes de planejamento das contratações, aos quais foram aplicados questionários. Os pregões eletrônicos foram, portanto, identificados como PE1, PE2, PE3, PE4, PE5 e PE6, conforme descrição do Quadro 4 – Seleção da amostra documental.
46 Os editais de interesse da pesquisa foram obtidos por meio do acesso ao Portal de Compras do Governo Federal, o Compras Net xxxx://xxx.xxxxxxxxxx.xxx.xx/xxxxxxxxxxxxxxxxxx/XxxxXxxxxxxxx_Xxxxxx.xxx > Consultas > Período de publicação – 01/01/2017 a 31/12/2021 > Pregão Eletrônico. Foi utilizado o Código UASG46: 153032 para se ter acesso a todos os editais publicados pela IES, no referido período.
Quadro 2 - Universo ou população para seleção da amostra documental | |
Pregões Eletrônicos realizados pela Instituição entre os anos de 2017 e 2021 | |
Ano de publicação | Quantitativo |
2017 | 81 |
2018 | 70 |
2019 | 79 |
2020 | 81 |
2021 | 68 |
Total | 379 |
Fonte: Da autora (2022).
Quadro 3 - Critérios de exclusão e inclusão para seleção da amostra | ||
Processo Administrativo | Critérios de Inclusão | Critérios de Exclusão |
Aquisição de materiais (bens comuns de consumo) | 1. Contratações vigentes; 2. Aquisição de materiais de consumo47; 3. Maior possibilidade de geração de RSU; 4. Materiais mais consumidos pela Instituição (processos de compra que se repetem semestralmente ou anualmente, no período analisado). | 1. Aquisições de materiais permanentes48; 2. Aquisições geradoras de resíduos especiais, que possuem normas específicas para coleta e tratamento, como de saúde, pneumáticos, tóxicos, laboratoriais, eletrônicos e tecnológicos etc.; 3. Contratações impedidas legalmente de serem realizadas pela modalidade pregão eletrônico, como obras e serviços de engenharia. |
Contratação de serviços não continuados e continuados | 1. Contratações vigentes; 2. Maior possibilidade de geração de RSU; 3. Diversidade de serviços contratados (não repetição de processo que contenha itens semelhantes); 4. Frequência da prestação dos serviços na Instituição (se serviços não continuados, processos que se repetem semestralmente ou anualmente. Se serviços continuados, passíveis de prorrogação pelo Art. 57 da Lei n.º 8.666/93, contratações renovadas, anualmente). | 1. Serviços pouco utilizados pela IES, contratos esporádicos; 2. Baixa geração de RSU; 3. Contratações geradoras de resíduos especiais, que possuem normas específicas para coleta e tratamento, como de saúde, pneumáticos, tóxicos, laboratoriais, eletrônicos e tecnológicos etc. |
47 Material de Consumo: aquele que, em razão de seu uso corrente e da definição da Resolução SEPLAG n.º 37, de 09 de julho de 2010 perde normalmente sua identidade física e/ou tem sua utilização limitada a dois anos (BRASIL, 2010a).
48 Material permanente – aquele que em razão de seu uso corrente não perde a sua identidade física, e/ou tem uma durabilidade superior a dois anos (BRASIL, 2010a).
Continuação...
Concessão onerosa de uso de bem público | 1. Contratações vigentes; 2. Maior possibilidade de geração de RSU; | Devido à existência de poucos processos no período de análise, não houve necessidade de critérios de exclusão. No período da pesquisa foram realizados três pregões para cessões onerosas de uso, sendo usados os dois critérios de inclusão, apenas. As cessões de uso, conforme disposição do Art. 7º da IN n.º 87/2020, têm duração, em regra, de 20 anos, por essa razão são realizados poucos processos (BRASIL, 2020b). |
PE1/2021 | Objeto: Pregão Eletrônico para aquisição de material de divulgação. Objetivo: Divulgar eventos, reuniões, contratos de parcerias e apoios, dentre outras atividades que visam a apresentar a UFLA, suas ações e seus resultados. | |||||
Espécie de Contrato Administrativo | 0000 | 0000 | 0000 | 0000 | Critérios de inclusão aplicados para seleção dos editais da amostra | |
Aquisição de materiais (bens) de consumo. | Não há contratações vigentes com o mesmo objeto na data da pesquisa. Os contratos não são prorrogáveis. | Não há contratações vigentes com o mesmo objeto na data da pesquisa. Os contratos não são prorrogáveis. | Não há contratações vigentes com o mesmo objeto na data da pesquisa. Os contratos não são prorrogáveis. | Não há contratações vigentes com o mesmo objeto na data da pesquisa. Os contratos não são prorrogáveis. | 1. A contratação está vigente na data da pesquisa (primeiro semestre de 2022); 2. Os materiais são de consumo, durabilidade inferior a 2 anos; 3. Grande possibilidade de geração de RSU. A contratação prevê a aquisição de 50.000 foldersA4; 35.000 unidades de folders UFLA grandes; 15.000 exemplares da Revista Ciência em Prosa; 9.000 exemplares jornais UFLA; 1000 m² de empena em lona vinílica; 500 m² de banners em lona vinílica; 500 m² de faixas em lona vinílica. 4. Materiais rotineiramente consumidos pela Instituição. A contratação se repete anualmente. | |
PE2/2021 | Objeto; Pregão Eletrônico para fornecimento de 18.800 kits de lanches para crianças em idade escolar, devendo ser composto por um tipo de preparação, um tipo de bebida e uma fruta, incluindo a entrega. Objetivo: Alimentar crianças em idade escolar. | |||||
Espécie de Contrato Administrativo | 0000 | 0000 | 0000 | 0000 | Critérios de inclusão aplicados para seleção dos editais da amostra | |
Prestação de serviços não continuados. | Não há contratações vigentes com o mesmo objeto na data da pesquisa. Os contratos não são | Não há contratações vigentes com o mesmo objeto na data da pesquisa. Os contratos não são | Não há contratações vigentes com o mesmo objeto na data da pesquisa. Os contratos não são | Não há contratações vigentes com o mesmo objeto na data da pesquisa. Os contratos não são | 1. A contratação está vigente na data da pesquisa (primeiro semestre de 2022); 2. A prestação de serviços prevê a entrega de bens de consumo, durabilidade inferior a 2 anos; 3. Grande possibilidade de geração de RSU. A contratação prevê a entrega de 18.800 lanches tipo preparação: bolachas, pães, manteiga, requeijão, carne moída, biscoitos, bolos, salgados e tortas; 18.800 bebidas: iogurte, leite em pó com | |
Continuação...
prorrogáveis. | prorrogáveis. | prorrogáveis. | prorrogáveis. | achocolatado, sucos; 18.800 unidades de frutas, em geral. 4. Serviços rotineiramente consumidos pela Instituição. A aquisição se repete semestralmente. | |||
PE3/2018 | Objeto: Pregão Eletrônico para contratação de empresa especializada para prestação de serviços continuados de limpeza, conservação e desinfecção, com dedicação exclusiva de mão de obra e fornecimento de materiais, equipamentos e insumos necessários ao atendimento das necessidades da Instituição. Objetivo: Manter o Campus da Universidade com adequadas condições de asseio, higiene, limpeza e conservação. | ||||||
Espécie de Contrato Administrativo | 2017 | 2019 | 2020 | 2021 | Critérios de inclusão aplicados para seleção dos editais da amostra | ||
Prestação de serviços continuados. | Não há contratações vigentes com o mesmo objeto na data da pesquisa. Os contratos são prorrogáveis por 60 meses. | Contrato vigente prorrogado Inciso II do Art. 57 da Lei n.º 8.666/93. . | Contrato vigente prorrogado Inciso II do Art. 57 da Lei n.º 8.666/93. | Contrato vigente prorrogado Inciso II do Art. 57 da Lei n.º 8.666/93. | 1. A contratação está vigente na data da pesquisa (primeiro semestre de 2022); 2. A prestação de serviços prevê o uso de bens de consumo, durabilidade inferior a 2 anos; 3. Grande possibilidade de geração de RSU. A contratação prevê a limpeza de 513.127 m² de área física, o que demanda grande quantidade de materiais de limpeza e equipamentos. 4. Serviços rotineiramente consumidos pela Instituição. O contrato é prorrogável de 12 em 12 meses. | ||
PE4/2020 | Objeto: Pregão Eletrônico para contratação de empresa especializada no serviço de outsourcing de impressão, digitalização e reprodução de caráter local e com acesso via rede local (TCP/IP) na modalidade franquia mínima mensal de páginas e valor fixo de páginas excedentes. Objetivo: Aprimorar a gestão dos serviços de impressão, garantindo a permanência da manutenção preventiva e corretiva dos equipamentos e a constante reposição de suprimentos. | ||||||
Espécie de Contrato Administrativo | 2017 | 2018 | 2019 | 2021 | Critérios de inclusão aplicados para seleção dos editais da amostra | ||
Prestação de serviços continuados. | Não há contratações vigentes na data da pesquisa. | Não há contratações vigentes na data da pesquisa. | Não há contratações vigentes na data da pesquisa. | Prorrogado – Inciso II do Art. 57 da Lei n.º 8.666/93. | 1. A contratação está vigente na data da pesquisa (primeiro semestre de 2022); 2. Os materiais são de consumo, durabilidade inferior a 2 anos; 3. Grande possibilidade de geração de RSU. A contratação prevê uma franquia mínima de impressão de 4.740.000 páginas monocromáticas por ano, 96.000 páginas | ||
Continuação...
policromáticas por ano e instalação de 204 impressoras no Campus. 4. Serviços rotineiramente consumidos pela Instituição. O contrato tem vigência máxima de 60 meses e é prorrogável de 12 em 12 meses. | ||||||
PE5/2017 | Objeto: Contratação de empresa especializada com vistas à prestação de serviços de restaurante, com fornecimento de alimentação pelo modo self service, em regime de concessão de uso de espaço público a título oneroso. Objetivo: Atender as aspirações da comunidade acadêmica, cerca de 13.800 pessoas, quanto ao acesso a alimento preparado com o mínimo de tempo possível. | |||||
Contrato Administrativo | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | Critérios de inclusão aplicados para seleção dos editais da amostra | |
Concessão onerosa de uso de espaço público. | Prorrogado Instrução Normativa SEDDM n.º 87/2020. | Prorrogado Instrução Normativa SEDDM n.º 87/2020. | Prorrogado Instrução Normativa SEDDM n.º 87/2020. | Prorrogado Instrução Normativa SEDDM n.º 87/2020. | 1. Contratação vigente; 2. Maior possibilidade de geração de RSU. | |
PE6/2020 | Objeto: Prestação de serviços farmacêuticos, a partir da concessão de uso de espaço público, a título oneroso, para instalação e funcionamento de uma drogaria no Centro de Convivência do Campus da UFLA. Objetivo: Facilitar o acesso de toda a comunidade acadêmica da UFLA (discentes, docentes, técnicos administrativos e funcionários terceirizados) aos serviços ofertados por drogarias, sem que haja necessidade de realizar grandes deslocamentos, acarretando, por conseguinte, na mitigação do dispêndio de tempo e recursos. | |||||
Contrato Administrativo | 2017 | 2018 | 2019 | 2021 | 2020 | |
Concessão onerosa de uso de espaço público. | Não há contratações vigentes na data da pesquisa. | Não há contratações vigentes na data da pesquisa. | Não há contratações vigentes na data da pesquisa. | Prorrogado Instrução Normativa SEDDM n.º 87/2020. | 1. Contratação vigente; 2. Maior possibilidade de geração de RSU. | |
Fonte: Da autora (2022).
Diante de um universo de 379 editais de pregões eletrônicos, publicados pela IES no período determinado para a pesquisa, foram aplicados, primeiramente, critérios de exclusão e, posteriormente, critérios de inclusão previamente definidos conforme os objetivos da pesquisa e as particularidades dos documentos. Chegou-se à seleção de 6 editais: considera-se que esse número, como amostra da pesquisa, é suficiente, pois, conquanto os documentos analisados sejam diversos quanto aos objetos e objetivos da contratação, eles têm estrutura padronizada exigida pelas normas que disciplinam as contratações públicas. E, conforme ensinamento de Xxxxxxxx, Xxxxxxx e Xxxxx (2013, p. 403), “o que se busca na amostragem qualitativa é profundidade para se entender o fenômeno de estudo e responder as perguntas da pesquisa”.
Quando não há mais documentos para analisar, quando a exploração de novas fontes leva à redundância de informações ou a um acréscimo muito pequeno, em vista do esforço despendido, e quando há um sentido de integração na informação já obtida, é um bom sinal para concluir o estudo. (XXXXX; XXXXX, 1986, p. 44).
Apriori, a amostra documental seria composta por cinco processos licitatórios, pois este número seria suficiente para abarcar o espaço temporal de cinco anos e as cinco espécies de contratos administrativos de interesse da pesquisa. No entanto, no decorrer da seleção da amostra, observou-se a importância de se analisar dois processos de concessão onerosa de uso de bem público para fins comerciais devido à problemática das embalagens na geração de RSU.
Conforme Neuman (2009 citado por XXXXXXXX; COLLADO; XXXXX, 2013, p. 403-404),
na indagação qualitativa, o tamanho da amostra não é fixado a priori (antes da coleta de dados), mas estabelecemos um tipo de unidade de análise e às vezes esboçamos um número relativamente aproximado de casos, porém, a amostra final somente será conhecida quando as unidades que vão sendo adicionadas não fornecem informação ou dados novos [...]. Definir parâmetros para o tamanho da amostra vai contra a própria natureza da indagação qualitativa.
Assim, no decorrer do estudo documental, percebeu-se, ainda, a necessidade de se analisar os documentos de fiscalização e/ou medição de resultados dos contratos para se investigar quais as formas definidas para aferição do cumprimento, pela contratada, das cláusulas contratuais que contemplam os requisitos de sustentabilidade previamente exigidos no edital.
É fundamental que a área responsável verifique, no momento do recebimento efetivo do objeto contratado, se ele cumpre todos os requisitos de sustentabilidade exigidos no Edital. A fiscalização é a atuação da Administração Pública, mais especificamente do fiscal do contrato, que visa a verificação do adequado cumprimento das obrigações pela empresa contratada. Trata-se de um poder dever imposto pelo art. 58, III, da Lei nº 8.666, de 1993 e art. 104, III, da Lei nº 14.133, de 2021. A fiscalização deve ser proativa e fazer um acompanhamento pormenorizado do contrato, informando ao gestor sobre a sua fiel execução ou sobre eventuais irregularidades detectadas. A fiscalização é um passo obrigatório em qualquer contratação pública. Na contratação pública sustentável, além de obrigatório, é também fundamental. Caso seja detectada alguma irregularidade pelo fiscal do contrato, a empresa contratada deverá ser notificada para regularização da execução contratual, que, no caso, corresponde à observância dos requisitos de sustentabilidade, sob pena de abertura de procedimento administrativo punitivo, na forma da lei (AGU, 2021a, p. 50).
Conforme disposição da Instrução Normativa n.º 05/2017 do Ministério do Planejamento, a remuneração à contratada deverá ser paga de acordo com os resultados e o atendimento de níveis de serviços, essa mensuração é amparada pelos princípios constitucionais da eficiência, da economicidade, da legalidade e da moralidade dos gastos públicos. É nesse contexto que se insere o Instrumento de Medição de Resultados (IMR): “mecanismo que define com bases compreensíveis, tangíveis, objetivamente observáveis e comprováveis os níveis esperados de qualidade da prestação do serviço e respectivas adequações de pagamento” (BRASIL, 2017a). Caso o serviço seja prestado, mas com nível de qualidade inferior ao mínimo estabelecido, o próprio IMR prevê a redução correspondente a ser operada no valor a ser pago à contratada. Diante do exposto, foram inseridas na coleta de dados os documentos de fiscalização inseridos no planejamento da contratação.
3.3.1.2 Coleta de dados nos documentos
Definida a amostra documental, inicialmente, foi realizado um levantamento dos itens contratados e dos prováveis RSU gerados, conforme detalhamento do Quadro 5.
Em seguida, conforme Quadro 6, foi realizado, nos documentos, um levantamento das variáveis socioambientais, estas foram relacionadas aos critérios e práticas de sustentabilidade elencados no Decreto n.º 7.746/2012. Foi realizada uma pré-análise dos impactos dessas variáveis na prevenção de RSU, com o objetivo de filtrá-las para a análise dos dados, pois são de interesse da pesquisa somente aquelas que realmente podem impactar a prevenção ou redução da geração de RSU.
No Quadro 6 foi inserido, ainda, um levantamento dos instrumentos de fiscalização e gestão definidos no planejamento das contratações. Esses dados são importantes para análise da eficácia dos critérios e práticas de sustentabilidade presentes nas contratações na prevenção de RSU.
PEs | Quantitativos itens | Prováveis RSU gerados | |
PE1 | Objeto: Pregão Eletrônico para aquisição de material de divulgação. Objetivo: Divulgar eventos, reuniões, contratos de parcerias e apoios, dentre outras atividades que visam a apresentar a UFLA, suas ações e seus resultados. | ||
50.000 folderes A4; 35.000 unidades de folders UFLA grandes; 15.000 exemplares da Revista Ciência em Prosa; 9.000 exemplares jornal UFLA; 1000 m² de empena em lona vinílica; 500 m² de banner em lona vinílica; 500 m² de faixa em lona vinílica. | Papéis: folders, revistas, jornais; Plásticos: lonas vinílicas: empenas, banners, faixas. | ||
PE2 | Objeto; Pregão Eletrônico para fornecimento de 18.800 kits de lanches para crianças em idade escolar, devendo ser composto por um tipo de preparação, um tipo de bebida e uma fruta, incluindo a entrega. Objetivo: Alimentar crianças em idade escolar. | ||
18.800 lanches tipo preparação: bolachas, pães, manteiga, requeijão, carne moída, biscoitos, bolos, salgados e tortas; 18.800 bebidas: iogurte, leite em pó com achocolatado, sucos; 18.800 unidades de frutas, em geral. | Isopores (EPS)49: Pratos para servir os lanches de preparação, caixas para transporte e conservação, bandejas; Metais: sucos enlatados; papéis e bandejas em alumínio, embalagens longa vida (leite e sucos); Orgânicos: resíduos de alimentos; Papelões: caixas para transporte, bandejas; embalagens longa vida; Papéis: guardanapos, sacos de papel (embalagens lanches); Plásticos: garrafas, copos, canudos, potes, sacos, plásticos filmes, pratos, bandejas, tampas de garrafas; Vidros: sucos e outras bebidas engarrafadas. | ||
PE3 | Objeto: Pregão Eletrônico para contratação de empresa especializada para prestação de serviços continuados de limpeza, conservação e desinfecção, com dedicação exclusiva de mão de obra e fornecimento de materiais, equipamentos e insumos necessários ao atendimento das necessidades da Instituição. Objetivo: Manter o Campus da Universidade com adequadas condições de asseio, higiene, limpeza e conservação. | ||
49 EPS – é a sigla internacional do poliestireno expandido, no Brasil conhecido comercialmente como isopor (PLASTIVIDA, 2022).
Continuação...
Limpeza geral de 513.127 m² de área física no campus. | Espumas: esponjas de limpeza; Madeiras: restos de vassouras, escovas, rodos e outros instrumentos de limpeza; Metais: ceras, vassouras, esponjas de aço; Orgânicos: resíduos de varrição; Papelões: caixas para transporte, embalagens de materiais de limpeza; Papéis: embalagens de materiais de limpeza, resíduos de escrituração; Plásticos: embalagens de materiais de limpeza, sacos de lixo; Trapos de tecidos: resíduos de panos de limpeza. | |
PE4 | Objeto: Pregão Eletrônico para contratação de empresa especializada no serviço de outsourcing de impressão, digitalização e reprodução de caráter local e com acesso via rede local (TCP/IP) na modalidade franquia mínima mensal de páginas e valor fixo de páginas excedentes. Objetivo: Aprimorar a gestão dos serviços de impressão, garantindo a permanência da manutenção preventiva e corretiva dos equipamentos e a constante reposição de suprimentos. | |
Impressão de 4.740.000 páginas monocromáticas por ano; 96.000 páginas policromáticas por ano; 204 impressoras. | Metais (peças impressoras); Papéis para impressão. | |
PE5 | Objeto: Contratação de empresa especializada com vistas à prestação de serviços de restaurante, com fornecimento de alimentação pelo modo self service, em regime de concessão de uso de espaço público a título oneroso. Objetivo: Atender as aspirações da comunidade acadêmica, cerca de 13.800 pessoas, quanto ao acesso a alimento preparado com o mínimo de tempo possível. | |
Prestação de serviços de restaurante. Comercialização de alimentos em geral para toda a comunidade acadêmica. | Espumas: esponjas; Isopores (EPS): Pratos para servir os lanches e refeições, caixas para transporte e conservação, bandejas; Metais: sucos enlatados; papéis e bandejas em alumínio, embalagens longa vida (leite e sucos), esponjas de aço; Orgânicos: resíduos de alimentos; Papelões: caixas para transporte, bandejas; embalagens longa vida; Papéis: guardanapos, sacos de papel (embalagens lanches); Plásticos: garrafas, copos, canudos, sacos, plásticos filmes, pratos, bandejas, tampas de garrafas, sacolas de plástico, embalagens de materiais de limpeza; Vidros: sucos e outras bebidas engarrafadas. | |
PE6 | Objeto: Prestação de serviços farmacêuticos, a partir da concessão de uso de espaço público, a título oneroso, para instalação e funcionamento de uma drogaria no Centro de Convivência do Campus da UFLA. Objetivo: Facilitar o acesso de toda a comunidade acadêmica da UFLA (discentes, docentes, técnicos administrativos e funcionários terceirizados) aos serviços ofertados por drogarias, sem que haja necessidade de realizar grandes deslocamentos, acarretando, por conseguinte, na mitigação do dispêndio de tempo e recursos. | |
Continuação...
Comercialização de produtos e serviços ofertados por drogarias. | Isopores: caixas para transporte e conservação, Metais: papéis e embalagens metalizadas; Papéis: sacos e sacolas de papel, resíduos de escrituração/impressão, etc. Papelões: caixas diversas; Plásticos: sacolas e outras embalagens plásticas; Vidros: vidros de medicamentos; |
Fonte: Da autora (2022).
PREGÃO ELETRÔNICO N.º 01 | |
Objeto: Pregão Eletrônico para aquisição de material de divulgação. Objetivo: Divulgar eventos, reuniões, contratos de parcerias e apoios, dentre outras atividades que visam a apresentar a UFLA, suas ações e seus resultados. | |
Critérios e práticas de sustentabilidade elencados no Decreto n.º 7.746/2012 | Critérios e práticas de sustentabilidade adotados na contratação |
I. Baixo impacto sobre recursos naturais como flora, fauna, ar, solo e água; | |
II. Preferência para materiais, tecnologias e matérias-primas de origem local; | |
III. Maior eficiência na utilização de recursos naturais como água e energia; | |
IV. Maior geração de empregos, preferencialmente com mão de obra local; | |
V. Maior vida útil e menor custo de manutenção do bem e da obra; | |
VI. Uso de inovações que reduzam a pressão sobre recursos naturais; | |
VII. Origem sustentável dos recursos naturais utilizados nos bens, nos serviços e nas obras; | |
VIII. Utilização de produtos florestais madeireiros e não madeireiros originários de manejo florestal sustentável ou de reflorestamento; | O material impresso em papel (itens 1, 2, 3 e 4) deverá ser realizado em matérias primas com o selo FSC - Forest Stewardship Council, que reconhece a produção responsável de produtos florestais. |
IX. Produtos biodegradáveis, recicláveis, atóxicos, com possibilidade para o reuso; | |
X. Embalagens compactas, retornáveis ou com materiais biodegradáveis e recicláveis; | |
XI. Produção com máquinas que reduzem a geração de resíduos industriais; | |
XII. Práticas de redução de desperdícios/poluição. | Boas práticas de uso e consumo que evitem o desperdício, otimizem a utilização dos materiais e inibam a aquisição de produtos desnecessários, tais como: • o controle de estoque do almoxarifado central; • conservação, uso e armazenamento adequado dos materiais; • coibição do consumo exagerado e desnecessário, adquirindo apenas produtos essenciais; • reutilização dos materiais, sempre que possível. |
PREGÃO ELETRÔNICO N.º 02 (PE2) | |
Objeto da contratação: Fornecimento de 18.800 kits de lanches para crianças em idade escolar, devendo ser composto por um tipo de preparação, um tipo de bebida e uma fruta, incluindo a entrega. | |
Continuação...
Objetivo da contratação: alimentar crianças em idade escolar. | ||
Critérios e práticas de sustentabilidade elencados no Decreto n.º 7.746/2012 | Critérios e práticas de sustentabilidade adotados na contratação | |
I. Baixo impacto sobre recursos naturais como flora, fauna, ar, solo e água; | ||
II. Preferência para materiais, tecnologias e matérias-primas de origem local; | ||
III. Maior eficiência na utilização de recursos naturais como água e energia; | ||
IV. Maior geração de empregos, preferencialmente com mão de obra local; | ||
V. Maior vida útil e menor custo de manutenção do bem e da obra; | ||
VI. Uso de inovações que reduzam a pressão sobre recursos naturais; | ||
VII. Origem sustentável dos recursos naturais utilizados nos bens, nos serviços e nas obras; | ||
VIII. Utilização de produtos florestais madeireiros e não madeireiros originários de manejo florestal sustentável ou de reflorestamento; | ||
IX. Produtos biodegradáveis, recicláveis, atóxicos, com possibilidade para o reuso; | ||
X. Embalagens compactas, retornáveis ou com materiais biodegradáveis e recicláveis; | ||
XI. Produção com máquinas que reduzem a geração de resíduos industriais; | ||
XII. Práticas de redução de desperdícios/poluição. | ||
Não foram inseridas obrigações da contratada quanto aos RSU, apenas a menção de que os resíduos descartáveis serão coletados de forma adequada. | ||
PREGÃO ELETRÔNICO N.º 03 (PE3) | ||
Objeto: Pregão Eletrônico para contratação de empresa especializada para prestação de serviços continuados de limpeza, conservação e desinfecção, com dedicação exclusiva de mão de obra e fornecimento de materiais, equipamentos e insumos necessários ao atendimento das necessidades da Instituição. Objetivo: Manter o Campus da Universidade com adequadas condições de asseio, higiene, limpeza e conservação. | ||
Critérios e práticas de sustentabilidade elencados no Decreto n.º 7.746/2012 | Critérios e práticas de sustentabilidade adotados na contratação | |
I. Baixo impacto sobre recursos naturais como flora, fauna, ar, solo e água; | Os resíduos sólidos reutilizáveis e recicláveis devem ser acondicionados adequadamente e de forma diferenciada, para fins de disponibilização à coleta seletiva; É obrigação da contratada respeitar as Normas Brasileiras (NBRs) sobre resíduos sólidos, bem como a Política Nacional de Resíduos Sólidos; Os sacos plásticos para acondicionamento de lixo deverão ser diferenciados por tamanho e cor para tipos de resíduos diferentes, observando as normas técnicas da Associação Brasileira de Normas Técnicas e demais legislações específicas, o especificado em sua proposta, e ainda as seguintes características: Saco plástico branco para acondicionamento de resíduos infectantes; | |
Continuação...
Saco plástico preto para acondicionamento de resíduos provenientes do Arruamento e resíduos comuns; Saco plástico azul para acondicionamento de resíduos recicláveis. | |
II. Preferência para materiais, tecnologias e matérias-primas de origem local; | - |
III. Maior eficiência na utilização de recursos naturais como água e energia; | Executar, durante os três primeiros meses de execução contratual, programa interno de treinamento/capacitação de seus empregados, para redução de consumo de energia elétrica, de consumo de água e redução de produção de resíduos sólidos, observadas as normas ambientais vigentes. |
IV. Maior geração de empregos, preferencialmente com mão de obra local; | - |
V. Maior vida útil e menor custo de manutenção do bem e da obra; | - |
VI. Uso de inovações que reduzam a pressão sobre recursos naturais; | É permitido o uso de sabonetes que não contenham agentes antimicrobianos, exceto para locais que sejam exigidos por normas afetas à saúde e outras regulamentações. |
VII. Origem sustentável dos recursos naturais utilizados nos bens, nos serviços e nas obras; | É obrigação da Contratada a apresentação da composição química dos produtos utilizados na prestação do serviço, quando solicitado pela contratante. É permitida a utilização de produtos que, comprovadamente, sejam derivados de matérias-primas totalmente naturais. |
VIII. Utilização de produtos florestais madeireiros e não madeireiros originários de manejo florestal sustentável ou de reflorestamento; | - |
IX. Produtos biodegradáveis, recicláveis, atóxicos, com possibilidade para o reuso; | É obrigação da contratada a utilização de produtos de limpeza preferencialmente de origem e que sejam biodegradáveis. |
X. Embalagens compactas, retornáveis ou com materiais biodegradáveis e recicláveis; | - |
XI. Produção com máquinas que reduzem a geração de resíduos industriais; | - |
XII. Práticas de redução de desperdícios/poluição. | Realizar a coleta dos resíduos recicláveis descartados pela IES, disponibilizando nos locais indicados pelo setor, a fim de possibilitar a sua destinação às associações e cooperativa dos catadores de materiais recicláveis, ou outra forma de destinação adequada, quando for o caso. A contratada deverá desenvolver ou adotar manuais de procedimentos de descarte de materiais potencialmente poluidores, dentre os quais: Xxxxxx e baterias que contenham em suas composições chumbo, xxxxxx, mercúrio e seus compostos, as quais devem ser recolhidas, acondicionadas em recipiente próprio e encaminhadas à Diretoria de Meio Ambiente – |
Continuação...
DMA/UFLA. Resíduos hospitalares, infectantes ou biológicos; resíduos químicos e radioativos devem ser acondicionados em recipientes adequados para destinação específica, em rigorosa consonância com a legislação e normas aplicáveis. Adotar boas práticas de otimização de recursos, redução de desperdícios e menor poluição, tais como: Racionalização do uso de substâncias potencialmente tóxicas/poluentes; Substituição de substâncias tóxicas por outras atóxicas ou de menor toxicidade; Racionalização/economia no consumo de energia (especialmente elétrica) e água; Treinamento/capacitação periódicos dos empregados sobre boas práticas de redução de desperdícios/poluição; Reciclagem/destinação adequada dos resíduos gerados nas atividades de limpeza, asseio e conservação; A contratada deverá encaminhar os pneumáticos inservíveis abandonados ou dispostos inadequadamente, aos fabricantes para destinação final, ambientalmente adequada, tendo em vista que pneumáticos inservíveis abandonados ou dispostos inadequadamente constituem passivo, que resulta em sério risco ao meio ambiente e à saúde pública. | |
PREGÃO ELETRÔNICO N.º 04 (PE4) | |
Objeto: Pregão Eletrônico para contratação de empresa especializada no serviço de outsourcing de impressão, digitalização e reprodução de caráter local e com acesso via rede local (TCP/IP) na modalidade franquia mínima mensal de páginas e valor fixo de páginas excedentes. Objetivo: Aprimorar a gestão dos serviços de impressão, garantindo a permanência da manutenção preventiva e corretiva dos equipamentos e a constante reposição de suprimentos. | |
I. Baixo impacto sobre recursos naturais como flora, fauna, ar, solo e água; | A contratada ficará responsável pelo devido recolhimento dos consumíveis utilizados, bem como dos resíduos dos processos de manutenção e limpeza dos equipamentos, que deverão ser tratados de forma ambientalmente adequada, respeitada a legislação ambiental, em conformidade com a legislação Lei nº 12.305/2010 (Política Nacional de Resíduos Sólidos) e os preceitos de preservação ambiental; Comprovar, quando solicitada pela CONTRATANTE, que o descarte dos materiais poluidores está sendo feito de maneira ambientalmente correta. |
II. Preferência para materiais, tecnologias e matérias-primas de origem local; | - |
III. Maior eficiência na utilização de recursos naturais como água e energia; | Todas as impressoras e multifuncionais fornecidos deverão estar em conformidade |
Continuação...
com o padrão internacional de consumo eficiente de energia ENERGY STAR® 8. São certificados com o selo de eficiência energética os equipamentos que usam entre 20% e 30% menos que os estabelecidos por normas federais; As configurações de hardware e software deverão ser realizadas visando ao alto desempenho com a utilização racional de energia. | |
IV. Maior geração de empregos, preferencialmente com mão de obra local; | |
V. Maior vida útil e menor custo de manutenção do bem e da obra; | A atividade de logística reversa do toner deverá ser de responsabilidade da contratada, devendo ela obedecer a todas as normas específicas vigentes para a destinação final, inclusive de restos de toner, cartuchos e embalagens dos produtos utilizados. |
VI. Uso de inovações que reduzam a pressão sobre recursos naturais; | - |
VII. Origem sustentável dos recursos naturais utilizados nos bens, nos serviços e nas obras; | - |
VIII. Utilização de produtos florestais madeireiros e não madeireiros originários de manejo florestal sustentável ou de reflorestamento; | - |
IX. Produtos biodegradáveis, recicláveis, atóxicos, com possibilidade para o reuso; | - |
X. Embalagens compactas, retornáveis ou com materiais biodegradáveis e recicláveis; | - |
XI. Produção com máquinas que reduzem a geração de resíduos industriais; | - |
XII. Práticas de redução de desperdícios/poluição. | A abertura de chamados técnicos e encaminhamentos de demandas, bem como todos os relatórios e artefatos produzidos deverão ser realizados, preferencialmente, sob a forma eletrônica, evitando-se a impressão de papel; Dar aos materiais potencialmente poluidores, como os recipientes e os resíduos de toner, as pilhas, as baterias, as lâmpadas fluorescentes, os frascos de aerossóis e outros provenientes da execução contratual, destinação ambientalmente correta, conforme legislação ambiental. Esses materiais que serão descartados deverão ser acondicionados em recipientes adequados para destinação específica. |
PREGÃO ELETRÔNICO N.º 05 (PE5) | |
Objeto: Contratação de empresa especializada com vistas à prestação de serviços de restaurante, com fornecimento de alimentação pelo modo self service, em regime de concessão de uso de espaço público a título oneroso. Objetivo: Atender as aspirações da comunidade acadêmica, cerca de 13.800 pessoas, quanto ao acesso a alimento preparado com o mínimo de tempo possível. | |
Continuação...
I. Baixo impacto sobre recursos naturais como flora, fauna, ar, solo e água; | Manter o ambiente devidamente limpo, higienizado, realizando o mais adequado acondicionamento e descarte do lixo gerado por seus clientes; Disponibilizar lixeiras individuais com tampa e pedal, fabricadas em plástico resistente, volume mínimo de 50 (cinquenta) litros, em quantidade não inferior a 3 (três) unidades a serem alocadas em locais variados e de fácil acesso dos clientes; Disponibilizar sacos plásticos em todas as lixeiras de uso comum dos clientes; Disponibilizar 1 (um) conjunto para coleta seletiva, fabricado em polietileno de alta densidade, com o mínimo de 4 (quatro) aberturas para disposição de resíduos sólidos recicláveis (papel, vidro, metal, plástico); Retirar, quantas vezes forem necessárias e no horário adequado, o lixo resultante de suas atividades e de seus clientes, devidamente acondicionados em sacos plásticos, conforme normas técnicas de higiene, objetivando evitar a proliferação de animais sinantrópicos, micro-organismos e propagação de odores desagradáveis. O lixo deverá ser retirado do ambiente da concessão e feita a disposição adequada, ao menos 6 (seis) vezes por dia, nos dias da semana; Separar o lixo orgânico do lixo reciclável, devendo proceder à respectiva destinação final mais adequada a cada tipo de lixo, atentando-se às questões de sustentabilidade; Proceder ao descarte sustentável ou reciclagem de produtos potencialmente nocivos ao meio ambiente, como óleo de cozinha; O lixo resultante das atividades terá que ser retirado toda vez que for necessário e no horário adequado, devidamente acondicionado em sacos plásticos indevassáveis, conforme norma técnica de higiene e procedimentos de coleta seletiva; As lixeiras seletivas serão colocadas em locais previamente estabelecidos pela PROINFRA, bem como a destinação do lixo coletado será definido por ela. |
II. Preferência para materiais, tecnologias e matérias-primas de origem local; | - |
III. Maior eficiência na utilização de recursos naturais como água e energia; | - |
IV. Maior geração de empregos, preferencialmente com mão de obra local; | - |
V. Maior vida útil e menor custo de manutenção do bem e da obra; | - |
VI. Uso de inovações que reduzam a pressão sobre recursos naturais; | - |
VII. Origem sustentável dos recursos naturais utilizados nos bens, nos serviços e nas obras; | - |
VIII. Utilização de produtos florestais madeireiros e não madeireiros originários de manejo florestal sustentável ou de reflorestamento; | - |
Continuação...
IX. Produtos biodegradáveis, recicláveis, atóxicos, com possibilidade para o reuso; | - |
X. Embalagens compactas, retornáveis ou com materiais biodegradáveis e recicláveis; | ‘ |
XI. Produção com máquinas que reduzem a geração de resíduos industriais; | - |
XII. Práticas de redução de desperdícios/poluição. | - |
PREGÃO ELETRÔNICO N.º 06 (PE6) | |
Objeto: Prestação de serviços farmacêuticos, a partir da concessão de uso de espaço público, a título oneroso, para instalação e funcionamento de uma drogaria no Centro de Convivência do Campus da UFLA. Objetivo: Facilitar o acesso de toda a comunidade acadêmica da UFLA (discentes, docentes, técnicos administrativos e funcionários terceirizados) aos serviços ofertados por drogarias, sem que haja necessidade de realizar grandes deslocamentos, acarretando, por conseguinte, na mitigação do dispêndio de tempo e recursos. | |
I. Baixo impacto sobre recursos naturais como flora, fauna, ar, solo e água; | A contratada deverá observar: Proteção à segurança e à saúde dos trabalhadores dos serviços de saúde e daqueles que exercem atividades de promoção e assistência à saúde em geral, consubstanciada na Norma Regulamentadora NR 32/ABNT; Destinação ambiental adequada dos resíduos de saúde (Resolução n. 258/2005 – CONAMA e Resolução da Diretoria Colegiada RDC 222/2018 – ANVISA). Utilização de produtos de acordo com as diretrizes da Anvisa e Inmetro, se existentes. Quanto ao gerenciamento dos resíduos de serviços de saúde, a contratada deverá obedecer às disposições do Plano de Gerenciamento de Resíduos de Serviços de Saúde – PGRSS, além de obedecer às diretrizes constantes da Lei nº 12.305, de 2010 – Política Nacional de Resíduos Sólidos, Resolução CONAMA n.° 358, de 29/04/2005 e RDC 222, de 28/03/2018 – ANVISA. Os resíduos de serviços de saúde devem ser acondicionados atendendo às exigências legais referentes ao meio ambiente, à saúde e à limpeza urbana, e às normas da Associação Brasileira de Normas Técnicas – NBR 7.500 ABNT Os resíduos de serviços de saúde devem ser armazenados atendendo às exigências legais referentes ao meio ambiente, à saúde e à limpeza urbana, e às normas da Associação Brasileira de Normas Técnicas – ABNT – NBR12235 A coleta e o transporte de resíduos de serviços de saúde devem atender às exigências legais e às normas da ABNT – NBR 12.810 e NBR14652; A destinação ambiental dos resíduos de saúde deve observar a lei 12.305/10, legislação e normas ambientais incidentes. |
Continuação...
II. Preferência para materiais, tecnologias e matérias-primas de origem local; | - |
III. Maior eficiência na utilização de recursos naturais como água e energia; | - |
IV. Maior geração de empregos, preferencialmente com mão de obra local; | - |
V. Maior vida útil e menor custo de manutenção do bem e da obra; | - |
VI. Uso de inovações que reduzam a pressão sobre recursos naturais; | - |
VII. Origem sustentável dos recursos naturais utilizados nos bens, nos serviços e nas obras; | - |
VIII. Utilização de produtos florestais madeireiros e não madeireiros originários de manejo florestal sustentável ou de reflorestamento; | - |
IX. Produtos biodegradáveis, recicláveis, atóxicos, com possibilidade para o reuso; | - |
X. Embalagens compactas, retornáveis ou com materiais biodegradáveis e recicláveis; | - |
XI. Produção com máquinas que reduzem a geração de resíduos industriais; | - |
XII. Práticas de redução de desperdícios/poluição. | - |
Fonte: Da autora (2022).
SÍNTESE DAS INFORMAÇÕES COLETADAS NO QUADRO 6
Pré-análise do impacto da adoção ou não de critérios e práticas de sustentabilidade e de critérios de fiscalização na prevenção da geração de RSU
PREGÃO ELETRÔNICO N.º 01
Objeto: Pregão Eletrônico para aquisição de material de divulgação.
Objetivo: Divulgar eventos, reuniões, contratos de parcerias e apoios, dentre outras atividades que visam a apresentar a UFLA, suas ações e seus resultados.
A contratação prevê a aquisição de grande volume de papéis e lonas vinílicas. De acordo com o Guia Nacional de Contratações Sustentáveis da AGU, a inclusão de critérios de sustentabilidade deve ser feita de modo claro e objetivo. Portanto, não é permitido incluir critérios e práticas genéricas de sustentabilidade ou exigir declarações abstratas de cumprimento indistinto da legislação pertinente. O estabelecimento de requisitos de sustentabilidade precisos como a exigência de que os produtos fossem confeccionados com materiais biodegradáveis ou recicláveis, identificando com clareza quais seriam esses materiais, além de viabilizar sua exigibilidade pelo pregoeiro/comissão de licitação ou pela fiscalização/gestão do contrato, também permitiria sua comprovação concreta pelas licitantes. (AGU, 2021a, p. 34).
No processo, foram inseridos alguns critérios de sustentabilidade; no entanto, além de serem genéricos, representam obrigações da Contratante, não da Contratada. A exigência do item 1.3 do Termo de Referência, selo FSC - Forest Stewardship Council - que reconhece a produção responsável de produtos florestais, pode contribuir para o uso de papéis que sejam fabricados através de um manejo florestal ambientalmente adequado, isso demonstra uma decisão de consumo consciente, mas não impacta diretamente a prevenção da geração de RSU.
Quanto à presença de instrumentos de fiscalização (comprovação do cumprimento das disposições contratuais), ressalta-se que para a aquisição de materiais, em regra, não existe um documento formal para aferição da qualidade dos produtos, a IES possui a Coordenadoria de Pós-Aquisição de Materiais e Serviços subordinada à Pró-Reitoria de Planejamento e Gestão - PROPLAG. Esta Coordenadoria é responsável pelo contato direto com fornecedores e demandantes após a aquisição dos materiais e serviços, entre elas: análise dos pedidos de substituição de marca/modelo; e emissão de Atestados de Capacidade Técnica referentes ao fornecimento de materiais e à realização de serviços.
De acordo com o item 5.2 do Termo de Referência “os bens serão recebidos provisoriamente pela Diretoria de Materiais e Patrimônio, para efeito de posterior verificação de sua conformidade com as especificações constantes neste Termo de Referência e na proposta”.
Os itens 5.4, 5.4.1 e 5.4.2 tratam da rejeição dos materiais quando entregues em desacordo com as especificações, sua substituição e recolhimento, e da aplicação de penalidades, no entanto não há no documento menção à recusa dos materiais por não cumprimento às cláusulas que trazem critérios e práticas ambientais.
PREGÃO ELETRÔNICO N.º 02
Objeto da contratação: fornecimento de 18.800 kits de lanches para crianças em idade escolar, devendo ser composto por um tipo de preparação, um tipo de bebida e uma fruta, incluindo a entrega.
Objetivo da contratação: alimentar crianças em idade escolar.
A contratação previu a aquisição de 18.800 lanches preparados, 18.800 bebidas, 18.800 frutas. Previu que os kits deveriam estar embalados individualmente e cobertos com plástico transparente, acompanhados de guardanapos de papel, conforme descrito na forma de apresentação dos produtos (Itens 4.1.5 e 4.1.6 do Estudo Técnico Preliminar). No item 14 do Estudo Técnico Preliminar, que lista os possíveis impactos ambientais da contratação, foi declarado: “não haverá impacto ambiental com o uso dos itens contratados. Todos os resíduos descartáveis serão coletados da forma adequada, haja vista a IES ter uma política de coleta de resíduos”. Foram desconsiderados quaisquer critérios referentes à prevenção da geração de resíduos.
Não foi encontrado documento para fiscalização e/ou aferição do cumprimento das obrigações contratuais.
PREGÃO ELETRÔNICO N.º 03
Objeto da contratação: pregão eletrônico para contratação de empresa especializada para prestação de serviços continuados de limpeza, conservação e desinfecção, com dedicação exclusiva de mão de obra e fornecimento de materiais, equipamentos e insumos necessários ao atendimento às necessidades da Instituição.
Objetivo da contratação: manter o Campus da Universidade com adequadas condições de asseio, higiene, limpeza e conservação.
Essa contratação merece especial atenção na pesquisa, pois a contratada, através de seus colaboradores, é a que tem contato com todos os resíduos sólidos urbanos gerados na IES. É ela que coleta os resíduos sólidos gerados na Instituição e os encaminha a algum tipo de destinação. Ela ainda consome grande volume de produtos e equipamentos de limpeza para limpeza e manutenção de todo o campus.
Ressalta-se que no planejamento da contratação foram inseridos critérios e práticas de sustentabilidade referentes à destinação dos resíduos gerados, destacam-se:
• a responsabilidade da contratada de cumprir a legislação ambiental para a gestão sustentável dos serviços e a obrigação de a contratada respeitar as Normas Brasileiras (NBRs) sobre resíduos sólidos, bem como a Política Nacional de Resíduos Sólidos. Esses critérios foram inseridos de forma genérica e abstrata, sem objetividade, o que pode inviabilizar sua exigibilidade pelo pregoeiro/comissão de licitação ou pela fiscalização/gestão do contrato, também impede sua comprovação concreta pelas licitantes (AGU, 2021a);
• a obrigação da contratada quanto à utilização de produtos de limpeza preferencialmente de origem vegetal e que sejam biodegradáveis;
• a obrigação de treinamento/capacitação periódicos dos empregados (mecanismos de aferir e monitorar tais treinamentos) sobre boas práticas de redução de desperdícios/poluição;
• a obrigação da Contratada quanto à apresentação da composição química dos produtos utilizados na prestação do serviço, quando solicitado pela Contratante;
• oitem 3.6.20 do TR “é permitida a utilização de produtos que, comprovadamente, sejam derivados de matérias-primas totalmente naturais” dificilmente terá algum resultado prático, pois dá à contratada a faculdade de utilizar matérias-primas naturais.
• O dever de acondicionar adequadamente e de forma diferenciada os resíduos sólidos reutilizáveis, para fins de disponibilização à coleta seletiva e o dever de utilizar apenas embalagens recicláveis na prestação do serviço, incentivando sua utilização ou substituição por fontes renováveis, podem corroborar com a prevenção de geração de RSU, se estabelecidas formas eficazes de fiscalização.
Consta no Anexo 9 do Termo de Referência o Instrumento de Medição de Resultados, o documento apresenta os critérios de avaliação da qualidade dos serviços, identificando indicadores, metas, mecanismos de cálculo, forma de acompanhamento e adequações de pagamento por eventual não atendimento das metas estabelecidas [...] e apresenta cinco
indicadores de qualidade: uso dos EPIs e uniformes, tempo de resposta às solicitações da contratante, atraso no pagamento de salários e outros benefícios, falta de materiais previstos em contrato e falha na qualidade ou na execução dos serviços prestados.
O IMR traz uma faixa de ajuste de pagamento e informa que a pontuação abaixo de 40 (quarenta) pontos por três vezes consecutivas ensejará a rescisão contratual, mas nenhum dos critérios de avaliação e qualidade faz menção diretamente ao cumprimento das variáveis ambientais.
PREGÃO ELETRÔNICO N.º 04
Objeto da contratação: pregão epara contratação de empresa especializada no serviço de outsourcing de impressão, digitalização e reprodução de caráter local e com acesso via rede local (TCP/IP) na modalidade franquia mínima mensal de páginas e valor fixo de páginas excedentes.
Objetivo da contratação: aprimorar a gestão dos serviços de impressão, garantindo a permanência da manutenção preventiva e corretiva dos equipamentos e a constante reposição de suprimentos.
A contratação prevê a impressão de 4.836.000 cópias, o que gera grande volume de resíduos de papéis. Os parâmetros de sustentabilidade referem-se ao tratamento adequado dos resíduos de manutenção e limpeza dos equipamentos e descarte de outros materiais poluidores, inclusive, restos de toner, cartuchos e embalagens dos produtos utilizados. Estabelece a responsabilidade da contratada pela logística reversa do toner (resíduo especial) e o dever do consumo eficiente de energia.
Dois critérios de sustentabilidade presentes nos documentos podem corroborar com a prevenção de resíduos:
• a previsão de que a realização dos chamados técnicos e encaminhamentos de demandas, bem como todos os relatórios e artefatos produzidos sejam, preferencialmente, sob a forma eletrônica, evitando-se a impressão de papel; e
• a contratada ficará responsável pelo devido recolhimento dos consumíveis utilizados, bem como dos resíduos dos processos de manutenção e limpeza dos equipamentos, que deverão ser tratados de forma ambientalmente adequada, respeitada a legislação ambiental, em conformidade.
O item 7 do Termo de Referência trata da gestão do contrato e estabelece critérios para aceitação dos serviços prestados e níveis mínimos de serviços exigidos. Segundo o
documento, mensalmente, a contratante realizará avaliação do nível de atendimento dos serviços contratados e calculará a NOTA MENSAL DE AVALIAÇÃO (NMA), considerando os pontos perdidos na avaliação dos indicadores (NOTA MENSAL DE AVALIAÇÃO (NMA) = 10 – (Σ Pontos perdidos). No entanto, referem-se ao cumprimento de prazos para atendimento e solução de problemas, sendo: i. atendimento a incidente; ii) solução do incidente sem troca de peças; iii) solução do incidente com troca de peças.
Não há referências a critérios de fiscalização das variáveis ambientais.
PREGÃO ELETRÔNICO N.º 05
Objeto da contratação: contratação de empresa especializada com vistas à prestação de serviços de restaurante, com fornecimento de alimentação pelo modo self service, em regime de concessão de uso de espaço público a título oneroso.
Objetivo da contratação: atender às aspirações da comunidade acadêmica, cerca de 13.800 pessoas, quanto ao acesso ao alimento preparado com o mínimo de tempo possível.
Os critérios de sustentabilidade encontrados referem-se à destinação dos resíduos gerados, nenhum impacta a prevenção de geração de RSU.
No Anexo II do Edital consta o documento intitulado Critérios de Avaliação de Xxxxxxxxxx, pelo qual foram definidas as faltas aplicáveis à Contratada pelo descumprimento das obrigações contratuais. Para fins de pontuação, as faltas foram classificadas em leve, média, grave e gravíssima, sendo descontados 3 (três) pontos para cada falta leve, 4 (quatro) pontos para cada falta média, 5 (cinco) pontos para cada falta grave e 7 (sete) pontos para cada falta grave, usando-se a fórmula:
NAD = 100 - Σpd
Onde:
Σpd = somatório dos pontos descontados relativos às irregularidades verificadas nas supervisões e controles.
A partir da aplicação desta fórmula, podem ser descontados valores remuneratórios proporcionais ao descumprimento das obrigações da contratada, quando da medição dos serviços prestados. Foram enumerados 7 (sete) critérios para faltas leves; 4 (quatro) critérios para faltas médias; 6 (seis) critérios para faltas graves e 6 (seis) critérios para faltas gravíssimas. Em um total de 23 critérios de penalização por descumprimento contratual, nenhum se refere a aspectos de sustentabilidade. Mas consta a observação de que “é reservada à Comissão de Fiscalização a discricionariedade de imputar desconto de pontuação em virtude
de outras irregularidades não discriminadas neste instrumento, atentando-se aos princípios da razoabilidade, proporcionalidade, moralidade e impessoalidade.”
O Anexo IIA traz critérios da fiscalização técnica de qualidade baseados na Resolução ANVISA RDC N.º 216/0450. Este documento tem a finalidade de avaliar a qualidade dos serviços prestados, não é uma forma de aferir pontuação para desconto de remuneração, mas usado para avaliar a qualidade dos serviços prestados para efeito de renovação contratual. Neste documento constam os seguintes critérios que podem impactar a avaliação de critérios ambientais:
• coletores de resíduos dotados de tampa e acionados sem contato manual;
• manejo dos resíduos: recipientes para conter os resíduos são identificados e íntegros, de fácil higienização e transporte; coletores utilizados para deposição dos resíduos das áreas de preparação e armazenamento de alimentos com tampas acionadas sem contato manual; resíduos não são estocados em local aberto e/ou próximos à área de preparação e armazenamento dos alimentos.
PREGÃO ELETRÔNICO N.º 06
Objeto da contratação: prestação de serviços farmacêuticos, a partir da concessão de uso de espaço público, a título oneroso, para instalação e funcionamento de uma drogaria no Centro de Convivência do Campus da UFLA.
Objetivo da contratação: facilitar o acesso de toda a comunidade acadêmica da UFLA (discentes, docentes, técnicos administrativos e funcionários terceirizados) aos serviços ofertados por drogarias, sem que haja necessidade de realizar grandes deslocamentos, acarretando, por conseguinte, na mitigação do dispêndio de tempo e recursos.
Houve especial atenção quanto à inserção de critérios e práticas de sustentabilidade no que concerne aos resíduos de saúde, mas nenhuma atenção foi dada à prevenção de resíduos comuns, os RSU.
Tratando-se da comercialização de produtos dentro do campus, há grande potencialidade de geração desses resíduos, como sacolas plásticas para embalar os produtos, por exemplo.
50 Resolução ANVISA RDC n.º 216/04 - Dispõe sobre Regulamento Técnico de Boas Práticas para Serviços de Alimentação.
No processo, como anexo do termo de referência, consta o IMR (Instrumento de medição de resultados), que apresenta os critérios que serão utilizados na avaliação da qualidade dos serviços ressaltando os indicadores, as metas, os mecanismos de cálculo, a forma de acompanhamento e as adequações de pagamento por eventual não atendimento das metas pactuadas. Segundo o documento, os serviços e produtos da CONCESSIONÁRIA serão avaliados por meio dos seguintes indicadores de qualidade: i) aplicação dos descontos; ii) uso dos EPIs e uniformes; iii) qualidade do atendimento e dos produtos/medicamentos; iv) cumprimento do horário de funcionamento e v) higiene e organização do estabelecimento. A pontuação final da qualidade dos serviços irá variar entre 0 (zero) e 100 (cem) correspondendo às situações de serviço desprovido de qualidade e serviços com elevado grau de qualidade, respectivamente.
As ocorrências impactam no pagamento (cobrança) da concessão do bem, no entanto, foram listados apenas três critérios de avaliação: i) qualidade do atendimento e dos produtos/medicamentos; ii) cumprimento do horário de funcionamento; e iii) higiene e organização do estabelecimento.
A única observação que faz referência aos critérios ambientais é “as ocorrências que causem graves prejuízos econômicos, sociais e/ou ambientais estão sujeitas às penalidades previstas nas legislações específicas, independente dos critérios adotados neste Instrumento de Medição de Resultados – IMR”.
3.3.2 Questionário
Para confirmação das informações da pesquisa documental; entender a percepção dos servidores sobre as contratações sustentáveis, inclusive, como instrumento para a prevenção de RSU; investigar as principais barreiras para a implementação efetiva das contratações públicas sustentáveis e identificar alternativas para melhoria do processo de adoção de critérios e práticas de sustentabilidade para redução do descarte de RSU no meio ambiente, a segunda etapa da pesquisa consiste na aplicação de questionários individuais.
Xxx (2008, p. 141) define questionário como a técnica de investigação composta por um conjunto de questões que são submetidas a pessoas com o propósito de obter informações sobre conhecimentos, crenças, sentimentos, valores, interesses, e expectativas, aspirações, temores, comportamento presente ou passado etc. O autor assevera: “construir um questionário consiste em traduzir objetivos da pesquisa em questões específicas, cujas respostas proporcionarão os dados requeridos para testar as hipóteses que foram construídas no planejamento da pesquisa” (XXX, 2008, p.140).
A escolha do questionário para coleta de dados deu-se em razão do atual contexto de pandemia, que dificultou a realização de entrevistas e pelo fato de que eles possuem as vantagens de economizar tempo; atingir um número maior de pessoas; obtenção de respostas mais rápidas e precisas; anonimato (maior liberdade de respostas); menor risco de distorção devido à ausência do pesquisador; uniformidade da avaliação devido à natureza impessoal do instrumento (MARCONI; LAKATOS, 2003).
3.3.2.1 Caracterização dos voluntários para aplicação do questionário
Para a seleção dos voluntários para responder aos questionários, considerou-se o disposto no Caput e Parágrafos 1º e 2º do Art. 22 da Instrução Normativa n.º 05/2017,
Art. 22. Ao receber o documento de que trata o inciso I do art. 21, a autoridade competente do setor de licitações poderá, se necessário, indicar servidor ou servidores que atuam no setor para compor a equipe de Planejamento da Contratação.
§ 1º A equipe de Planejamento da Contratação é o conjunto de servidores, que reúnem as competências necessárias à completa execução das etapas de Planejamento da Contratação, o que inclui conhecimentos sobre aspectos técnicos e de uso do objeto, licitações e contratos, dentre outros.
§ 2º Os integrantes da equipe de Planejamento da Contratação devem ter ciência expressa da indicação das suas respectivas atribuições antes de serem formalmente designados (BRASIL, 2017a).
Cada equipe de planejamento da contratação conta, em regra, com três servidores, designados por portaria da Pró-Reitoria de Planejamento e Gestão, órgão responsável pelas contratações da IES. Os servidores designados para a composição das equipes de planejamento das contratações devem ter conhecimento amplo de todo o processo, inclusive das particularidades do objeto contratado.
Considerando que a amostra documental é composta por seis processos de compras, foram convidados a responder ao questionário autoaplicável, apêndice A, os 18 servidores da Instituição que assinaram o Estudo Técnico Preliminar – ETP, ou seja, participaram do planejamento da contratação dos seis processos de licitação que compõem a amostra.
3.3.2.2 Coleta de dados nos questionários
O questionário aplicado aos servidores responsáveis pelo planejamento dos processos licitatórios da amostra (APÊNDICE A), conforme já explicitado, teve o objetivo de entender à
percepção dos servidores da IES sobre a possibilidade de prevenção da geração dos RSU através da adoção de critérios e práticas de sustentabilidade nas contratações públicas; confirmar as informações da pesquisa documental e da construção teórica; identificar os gargalos e apontar soluções para implementação efetiva das licitações sustentáveis.
Quanto à extensão, foram elaboradas 8 questões de acordo com os objetivos geral e específicos da pesquisa. Esse número foi considerado suficiente para a coleta de informações e teve o objetivo de não causar fadiga e desinteresse dos voluntários. O questionário contou com 5 questões fechadas com alternativas fixas (sim ou não); 2 questões de múltipla escolha, fechadas, mas com uma série de respostas possíveis, por meio dessas duas perguntas, os servidores puderam apontar as barreiras e possíveis soluções para o aprimoramento das contratações sustentáveis; 1 pergunta aberta, que teve o objetivo de os servidores emitirem sua opinião livre sobre a possibilidade de a adoção de critérios e práticas de sustentabilidade nas contratações impactarem a prevenção de RSU (PRODANOV; FREITAS, 2013).
A elaboração do questionário autoaplicável51 foi realizada através da ferramenta denominada Google Formulários e encaminhados aos voluntários52 por meio da internet para preenchimento no ambiente virtual; ou foram encaminhados por e-mail institucional, os endereços eletrônicos dos servidores foram obtidos na página eletrônica da IES estudada. Estabeleceu-se o prazo de 3 dias para devolução das respostas, prazo que foi prorrogado por mais 2 dias. O questionário foi encaminhado a 18 servidores, 9 o responderam.
Para fim de melhor transcrição dos dados obtidos e preservação da identidade, os servidores participantes da pesquisa não foram identificados. Após aplicação dos questionários, as respostas dos servidores foram comparadas, buscando-se divergências e convergências entre elas. Os dados do questionário foram comparados também com a teoria e com os dados obtidos na análise documental, objetivando identificar paralelos entre a construção teórica, os dados dos documentos e a realidade vivenciada pelos servidores.
51 Questionários autoaplicáveis: questionários nos quais o respondente responde às perguntas por conta própria, sem a interferência de outra pessoa (DA AUTORA, 2022).
52 Os voluntários para responderem ao questionário são os servidores que trabalharam no planejamento das contratações que compõem a amostra.
4 ANÁLISE DOS DADOS E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS
Coletados os dados, o pesquisador precisa analisá-los. O método definido para a análise dos dados foi a Análise de Conteúdo. Para Bardin (2016, p. 19) é um método de análise de dados que consiste em: “um conjunto de técnicas de análise das comunicações. Não se trata de um instrumento, mas de um leque de apetrechos; ou, com maior rigor, será um único instrumento [...] adaptável a um campo de aplicação muito vasto: as comunicações”. Xxxxxxxx (1952 citado por XXX, 2008, p. 152), define a análise de conteúdo como “uma técnica de investigação que, através de uma descrição objetiva, sistemática e quantitativa do conteúdo manifesto das comunicações, tem por finalidade a interpretação destas mesmas comunicações”.
[...] na análise, o propósito é ir além do descrito, fazendo uma decomposição dos dados e buscando as relações entre as partes que foram decompostas e, por último, na interpretação [...] buscam-se sentidos das falas e das ações para se chegar a uma compreensão ou explicação que vão além do descrito e analisado (XXXXXXX, 1994 citado por XXXXXX, 2013, p. 80).
Considerando que Xxxxxxxx Xxxxxx é referência internacional e nacional nas pesquisas que adotam a técnica da análise de conteúdo, tomou-se como base as etapas delineadas pela autora, que organiza a análise da documentação em três fases: pré-análise, exploração do material e tratamento dos resultados, a inferência e a interpretação (BARDIN, 2016, p. 63).
“A pré-análise é a fase inicial da organização, propriamente dita [...]. Geralmente possui três missões: a escolha dos documentos a serem submetidos à análise, a formulação das hipóteses e dos objetivos e a elaboração de indicadores que fundamentam a interpretação final” (BARDIN, 2016, p. 63).
Exploração do Material - “Esta fase, longa e fastidiosa, consiste essencialmente em operações de codificação, decomposição ou enumeração, em função de regras previamente formuladas” (BARDIN, 2016, p. 66). É a fase da descrição analítica dos documentos coletados que passarão por análise minuciosa e crítica. É quando ocorre o estudo aprofundado e orientado pelas hipóteses e referenciais teóricos; elaboração de indicadores que orientarão a interpretação dos resultados: escolha das unidades de contagem (codificação), seleção das regras de contagem (classificação), e a escolha de categorias (categorização).
A última fase, a do tratamento dos resultados, inferência e interpretação, é quando “os resultados brutos são tratados de maneira a serem significativos (falantes) e válidos.” (BARDIN, 2016, p. 66). Visa desvendar o conteúdo latente que os documentos possuem.
Conforme destaca (BARDIN, 2016, p. 74) “o que caracteriza a análise qualitativa é o fato de a inferência, sempre que realizada, ser fundada na presença do índice (tema, palavra, personagem etc.) e não sobre a freqüência de sua aparição, em cada comunicação individual”. Assim, através da Análise de Conteúdo buscou-se investigar a eficácia dos critérios e práticas de sustentabilidade na prevenção de RSU. Buscou-se, ainda, estabelecer relações entre o conteúdo dos documentos analisados e os argumentos dos membros das equipes de planejamento dos processos de contratação da amostra no viés da qualidade - aspectos positivos ou negativos.
Neste estudo, as categorias definidas para a coleta de dados foram grades mistas, que incorporam elementos das grades aberta e fechada. Na grade aberta, as categorias são definidas durante o andamento da pesquisa, é uma grade flexível, pois permite alterações até que se obtenha um conjunto final. Na grade fechada, o pesquisador recorre à literatura pertinente ao tema da pesquisa para formular as categorias, ou seja, as categorias são estabelecidas a priori para se verificar a presença ou ausência de determinados elementos, podendo alguns destes ficar fora da categorização, uma vez que a grade é rígida. Nas grades mistas, as categorias são definidas a priori, com base na literatura, tal como na grade fechada, contudo elas são mutáveis, os elementos presentes nos dados coletados podem ser considerados e, consequentemente, integrar as categorias (LAVILLE; DIONNE, 1999). Para Vergara (2005, p.17), na grade mista “definem-se preliminarmente as categorias pertinentes ao objetivo da pesquisa, porém admite-se a inclusão de categorias surgidas durante o processo de análise”.
As categorias definidas previamente para a análise dos dados obtidos por meio de uma amostra da pesquisa documental e em função da aplicação de um questionário autoaplicável a servidores da IES estudada foram: prevenção da geração de resíduos sólidos urbanos e sustentabilidade nas contratações públicas. A posteriori foram identificados outros elementos que foram agrupados a essas duas categorias: consumo público, geração de resíduos sólidos urbanos, incipiência da gestão de resíduos, eficácia dos critérios e práticas de sustentabilidade, desafios à implementação das contratações sustentáveis, elementos normativos referentes às contratações sustentáveis. Para Xxxxxxx e Xxxxxx (1999, p. 224-225), “a abordagem qualitativa apoia-se em uma categorização de elementos, mas não se reduz a uma simples frequência [...], o pesquisador detém-se em suas peculiaridades, nas nuanças que aí se expressam”. A análise de conteúdo dos dados obtidos nessas etapas apresentou-se a partir de uma abordagem qualitativa, e foi realizada por meio da estratégia da Construção Iterativa de uma Explicação,
que se refere à construção de uma explicação com base nas relações entre as categorias e é, em geral, utilizada em pesquisas exploratórias. “O pesquisador elabora pouco a pouco uma explicação lógica do fenômeno ou da situação estudados, examinando as unidades de sentido, as inter-relações entre essas unidades e entre as categorias em que elas se encontram reunidas”. (XXXXXXX; XXXXXX, 1999, p. 227).
4.1 Documental
Na análise documental, procurou-se demonstrar a relação entre os itens adquiridos nas contratações, sua capacidade de geração de RSU e a eficácia dos critérios e práticas de sustentabilidade, quando existentes nas contratações, na prevenção de RSU.
Para isso, efetuou-se a leitura cuidadosa de 6 editais e anexos de pregões eletrônicos realizados pela Instituição, entre os anos de 2017 e 2021, conforme descrito na metodologia, para identificar sua potencialidade de geração de RSU; a presença, ou não, de critérios e práticas de sustentabilidade e sua eficácia53 na prevenção de RSU. Foram priorizados os documentos referentes à fase de planejamento das licitações, publicados como anexos dos editais (Estudos Técnicos Preliminares - ETPs, Termos de Referências - TRs e os Instrumentos de Fiscalização e Medição de Resultados – IMRs ou similares), pois, conforme orientação do Guia Nacional de Contratações Sustentáveis da AGU (2021a p.36), “o planejamento da contratação é o momento em que os critérios e práticas de sustentabilidade devem ser considerados, através da inclusão das contratações sustentáveis no contexto mais amplo da gestão estratégica e da pesquisa de inovações em serviços, bens e obras”. Os editais foram analisados de forma complementar, para coleta de informações mais gerais dos processos de compra, que não constam nos seus anexos. O questionário aplicado aos servidores responsáveis pelo planejamento dos processos licitatórios da amostra, conforme já explicitado, teve o objetivo de entender a percepção dos servidores da IES sobre a possibilidade de prevenção/redução dos RSU através da adoção de critérios e práticas de sustentabilidade nas contratações públicas; confirmar as informações da pesquisa documental e da teoria; identificar os gargalos e apontar soluções para implementação efetiva das licitações sustentáveis.
53 Para Luchi e Xxxxxxxx (2006, p. 5), “um procedimento eficaz é aquele que consegue os efeitos desejados e atingir as metas a que se propôs”. A eficácia aqui se refere aos resultados da adoção dos critérios e práticas de sustentabilidade, quando insertos. Importante resgatar esse conceito neste momento, porque a perspectiva da eficácia será o viés dominante nessa primeira perspectiva de análise e apresentação dos dados coletados.
4.1.1 Prováveis RSU gerados e possíveis danos causados ao meio ambiente
Conhecer a composição dos resíduos é fundamental para uma gestão eficiente e para se conhecer e acompanhar as mudanças ao longo dos anos, bem como para orientar as ações e processos a serem desenvolvidos, inclusive no que concerne às ações de prevenção de RSU (ABRELPE, 2021). Pode-se inferir, por meio da análise dos documentos, que as contratações de bens e serviços realizadas pela IES geram RSU de vários tipos, conforme demonstrado no Quadro 5.
Ressalta-se que o levantamento realizado, conforme o propósito da pesquisa, refere-se aos tipos de RSU gerados nas relações de consumo, não se incluindo na análise os resíduos resultantes da fabricação dos produtos. Nesse sentido, conforme esclarecimento de Xxxxxxxx (2017), os resíduos da produção podem ser entendidos como aqueles resultantes dos processos produtivos, os gerados no âmbito das atividades de produção; a eles se contrapõem os resíduos de consumo, que são aqueles gerados por ocasião da fruição, a título não profissional da utilidade prestada por um produto (bem produzido).
O quadro 7 apresenta uma síntese dos principais tipos de RSU, provavelmente gerados e o número de vezes que eles aparecem nas contratações analisadas. Os resíduos de papel, por exemplo, são RSU que aparecem em todos os processos analisados.
Tipo de RSU | N.º de vezes que aparecem na amostra |
Papel | 6 |
Plástico | 5 |
Metal | 5 |
Papelão | 4 |
Vidro | 3 |
EPS (isopor) | 3 |
Orgânicos | 3 |
Esponja de poliuretano | 2 |
Resíduos têxteis e de madeira | 1 |
Fonte: Da autora (2022).
Conforme dados do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA (2022), a maior parte dos RSU gerados é decorrente das embalagens. Assim, considerando que dois dos processos analisados têm por objeto a comercialização de produtos diretamente ao consumidor, por meio da
concessão onerosa de uso de espaço público para fins comerciais; um processo tem por objeto a entrega de grande quantidade de kits de alimentos e outro envolve consumo de grande quantidade de produtos de limpeza, é importante uma breve introdução sobre a problemática das embalagens54. "As embalagens aparecem como elemento bastante emblemático da situação de consumismo das sociedades afluentes - e do conseqüente desperdício resultante deste comportamento. Elas constituem um produto em si" (XXXXXX, 2012, p. 39).
Em geral, os principais objetivos das embalagens são proteger os produtos e preservar suas características, resguardando-os da luz, da umidade, dos micro-organismos e do oxigênio. No entanto, os efeitos do atual modelo de produção e consumo, em que as empresas precisam se destacar no mercado para competir fizeram com que as embalagens adquirissem novas funções, elas passaram a despertar o desejo de compra, transmitir informações, ser suporte de ações promocionais e interagir com o consumidor, além de conquistar o consumidor através de um visual atraente (LANDIM et al., 2016). "Elas são destinadas a vender as mercadorias" (BARROS, 2012, p. 39).
De acordo com dados da Associação Brasileira de Embalagens – ABRE, um estudo realizado pela Fundação Xxxxxxx Xxxxxx (FGV) demonstra que o valor bruto da produção física de embalagens em 2021, no Brasil, foi de R$110,9 bilhões de reais, um aumento de 31,1% a mais que em 2020 (R$84,6 bilhões). Os plásticos representam a maior participação no valor da produção, correspondente a 37,1% do total, seguido pelo setor de embalagens de papel, cartolina e papel cartão e papelão ondulado, que juntos representam 31,7%, metálicas 21,4%; vidro 4,2%; têxteis para embalagens 3,7%; e madeira 1,9% (ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE EMBALAGENS – ABRE, 2021).
As embalagens idealmente passíveis de reciclagem suscitam uma preocupação especial dentro da problemática dos RS: “a abordagem da questão passa pela elaboração de um balanço ecológico, de modo a comparar seus diferentes tipos, que satisfaçam exigências mínimas, e avaliar seus impactos" (XXXXXX, 2012, p. 39).
Para contribuir positivamente com a sustentabilidade, as embalagens devem ser fabricadas a partir de materiais oriundos de fontes ambientalmente corretas, com tecnologias limpas de produção, serem recuperáveis após a utilização, além de serem fabricadas, transportadas e recicladas utilizando energia renovável. A sustentabilidade de um produto/embalagem também depende do consumidor, uma vez que se não for corretamente utilizado ou descartado, a sua sustentabilidade é inexistente (LANDIM et al., 2016, p. 83).
54 Segundo a RDC 259/2002 embalagem é o recipiente, o pacote ou a embalagem destinada a garantir a conservação e facilitar o transporte e manuseio de alimentos e outros produtos (BRASIL, 2002b).
Os materiais plásticos vêm substituindo materiais como aço, vidro e madeira, eles são produzidos a partir da nafta - originada do refino do petróleo - dividem-se em dois grandes grupos: termoplásticos e termofixos, estes não são recicláveis, mas os termoplásticos podem passar pelo processo de fundição e serem remoldados. O plástico foi uma importante invenção, seu desenvolvimento mudou o setor produtivo, mas pode se afirmar sem exagero que se vive a “Era dos Plásticos”, pois quase tudo, atualmente, é de plástico. A alta produção e utilização de plásticos levam ao volumoso descarte, que na maioria das vezes é inadequado, o que contribui para grande impacto ao meio ambiente (LANDIM et al., 2016).
As sacolas plásticas são as maiores vilãs, elas se tornaram muito populares, principalmente pela sua distribuição gratuita nos supermercados e lojas. A larga oferta de sacolas plásticas para acondicionamento dos produtos vendidos é um hábito que já está incorporado à rotina do comércio e do consumidor. Assim, as sacolas plásticas, que são usadas para embalar e transportar mercadorias, têm sido amplamente utilizadas para descartar resíduos, inclusive os orgânicos. A matéria-prima para a produção das sacolas plásticas usadas nos supermercados é o plástico filme produzido a partir de uma resina chamada polietileno de baixa densidade (PEBD).
No Brasil são produzidas, em média, 210.000 toneladas anuais de plástico filme, o que representa 9,7% de todo o lixo do país. Abandonados em aterros, esses sacos plásticos retardam a decomposição dos resíduos biodegradáveis dificultando a compactação dos rejeitos. As vantagens do plástico (durabilidade, resistência, impermeabilidade, baixo custo) são as mesmas que lhe conferem aspectos ambientalmente negativos, sua decomposição leva, em média, 100 anos. Cerca de 90% das sacolas plásticas acabam nas lixeiras (FABRO; XXXXXXXXX; XXXXXX, 2007).
Os plásticos têm baixo custo, baixo peso, elevada resistência mecânica e química. Em geral, não são biodegradáveis. Sua produção, geralmente, emite gases poluentes ao meio ambiente e é dependente do petróleo, um recurso natural do planeta não renovável (LANDIM et al., 2016). A Associação Brasileira da Indústria do Plástico – ABIPLAST (2020) estima que 380 milhões de toneladas de plásticos sejam produzidas mundialmente por ano e que apenas 23,1% dos resíduos plásticos pós-consumo foram reciclados em 2020, no Brasil. Levando em consideração essas estimativas, em 2050 teremos produzido 26 bilhões de toneladas de resíduos plásticos e metade são descartáveis, tendo sido utilizados somente uma vez (sacolas plásticas, copos e talheres descartáveis). Os microplásticos são uma das maiores preocupações ambientais, o plástico se fragmenta na presença da radiação ultravioleta e ficam
invisíveis a olho nu, são encontrados no sal, nos alimentos, no ar, na água e, cerca de 80% da água de torneira do mundo inteiro está contaminada com microplásticos (ERIKSEN et al., 2013). As embalagens de papel e papelão são produzidas a partir da celulose, elas representam 31,7% do valor de produção de embalagens no Brasil, seu uso indiscriminado pode gerar graves problemas ambientais, uma vez que há alto gasto de energia, grande consumo de água e um volume elevado de florestas cortadas necessárias à produção de papel. São materiais recicláveis e por conta do tipo de matéria-prima são biodegradáveis, levando cerca de seis meses para serem degradadas na natureza (LANDIM et al., 2016). Além de ser usado como embalagem, o papel é amplamente usado para impressão de documentos, cadernos, livros etc.
Quanto aos metais, Xxxxxx et al. (2016) afirmam que a matéria-prima das embalagens de aço é o óxido de ferro, as latas são fabricadas a partir de flandres55, é um material reciclável, mas quando descartados permanecem mais de 100 anos no ambiente. O alumínio, obtido a partir da bauxita56, é amplamente usado na fabricação de latas, papel alumínio, papéis laminados e outros, possui alto custo de produção. Sua degradação na natureza pode demorar de 100 a 500 anos. Os vidros são fabricados a partir da areia, barrilha, calcário e cacos de vidro, são pesados e frágeis, acarretando maior custo no transporte, além de ser necessária a utilização de outros tipos de materiais para o fechamento hermético das embalagens. O vidro é um dos materiais de embalagem mais antigo e corresponde a 4,2% no valor de produção de embalagens no Brasil. Apesar do seu tempo de degradação total no ambiente ser indeterminado, seu impacto no ambiente se torna menor por ser completamente reciclável e reutilizável (LANDIM et al., 2016).
Popularmente conhecido como isopor, marca comercial registrada da Knauf Isopor LTDA., o Poliestireno Expandido-EPS (sigla universal padronizada pela ISO 1043/78) é uma espécie de plástico, uma espuma formada a partir de derivados do petróleo composto basicamente de 2% de poliestireno (carbono e hidrogênio) e 98% de vazios, contendo ar. De acordo com dados da ABRELPE (2021), o EPS (isopor) corresponde a 8% dos itens mais
55 O nome folha de flandres refere-se ao laminado a frio, com os dois lados revestidos por estanho puro, desenvolvido para evitar a corrosão e a ferrugem. Além de possuir alta resistência e maleabilidade, a folha de flandres incorpora aço para obter rigidez. Com elevada propriedade de vedação, opacidade e excelente maleabilidade, a folha de flandres é ideal para proteção de alimentos, bebidas, e outras substâncias quando embaladas, para que durem muito além do tempo normal expostas em temperatura ambiente. Disponível em: xxxxx://xxx.xxxxxxxxxx.xxx/xxxxxxxxx/xxxxx-xx-xxxxxxxx/. Acesso em: 2 jun. 2022a.
56 A bauxita é uma rocha de cor vermelha formada principalmente por óxido de alumínio (Al2O3) e outros compostos em menores quantidades, sua formação resulta da decomposição de rochas alcalinas, provocada pela infiltração da água das chuvas nas rochas ao longo de milhões de anos. Disponível em: xxxxx://xxx.xxxxxxxxxx.xxx/xxxxxx-x-xxxxxxxx/xxxxxxx. Acesso em: 2 jun. 2022b.