Ficha Técnica
Auditoria ao
Modelo de Financiamento do Ensino Superior:
Contratos de Legislatura 2016-2019
RELATÓRIO N.º 6/2020 2ª SECÇÃO
Ficha Técnica
Nome | Categoria | Qualificação Académica |
Equipa de Auditoria | ||
Xxxxxxxx Xxxx | Consultora | Mestrado em Administração e Políticas Públicas |
Xxxxx Xxxxx Xxxxx | Técnica Verificadora Superior | Mestrado em Gestão |
Xxxxxxxx Xxxxxxxx | Inspetor | Mestrado em Direito |
Coordenação da Equipa | ||
Xxxxxxx Xxxxxxxxx Xxxxxx | Auditora-Chefe | Licenciatura em Direito |
Coordenação Geral/Supervisão | ||
Conceição Botelho dos Santos | Auditora-Coordenadora | Licenciatura em Gestão de Empresas |
SIGLAS
SIGLA | DESIGNAÇÃO |
CCISP | Conselho Coordenador dos Institutos Superiores Politécnicos |
CRUP | Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas |
DGES | Direção-Geral do Ensino Superior |
DGO | Direção-Geral do Orçamento |
EUA | European University Association |
FC | Fundos Comunitários |
FCT | Fundação para a Ciência e Tecnologia, I.P. |
GTMCO | Grupo de Trabalho de Monitorização e Controlo Orçamental |
IES | Instituições de Ensino Superior |
IGEC | Inspeção-Geral da Educação e Ciência |
IGeFE, I.P. | Instituto de Gestão Financeira da Educação, I.P. |
JOUE | Jornal Oficial da União Europeia |
LEO | Lei de Enquadramento Orçamental |
LOE | Lei do Orçamento do Estado |
M€ | Milhões de Euros |
MCTES | Ministro / Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior |
MF | Ministro de Estado e das Finanças / Ministério das Finanças |
n. d. | Não disponível |
OCDE/OECD | Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico |
Organisation for Economic Co-operation and Development | |
OE | Orçamento do Estado |
PO | Programa Orçamental |
RG | Receitas Gerais |
RJIES | Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior |
SAS | Serviços de Ação Social |
UE | União Europeia |
Processo N.º 15/2019 – AUDIT
SUMÁRIO EXECUTIVO
O atual modelo de financiamento público contempla “Contratos de legislatura” (Contratos) com as Instituições de Ensino Superior (IES) tendo, os que se encontravam em vigor em 2019, sido celebrados em 2016, no âmbito da Agenda “Compromisso com a Ciência e o Conhecimento”. Em 2019, os montantes atribuídos pelo Orçamento do Estado - Receitas Gerais ascenderam a 1,1 mil milhões de euros (53% do financiamento total).
A auditoria visou apreciar em que medida o financiamento proveniente do Orçamento do Estado é transparente e promove a eficiência das IES, bem como examinar a eficácia do respetivo acompanhamento e controlo.
Em resultado, observou-se que os Contratos constituíram o instrumento de concretização do financiamento estatal previsto na Lei de Bases do Financiamento do Ensino Superior, no que respeita à relação entre o Estado e as IES, não tendo o financiamento decorrido de acordo com o aí previsto (aplicação de fórmula).
Do exame dos Contratos não resultou evidente em que medida o financiamento em causa promove o desempenho eficiente, a qualidade e a excelência das IES e constatou-se que não são tidas em conta as suas especificidades e resultados.
Também a dependência que se verificou existir entre Contratos, vigência do Governo e diplomas orçamentais não garante estabilidade e previsibilidade de longo prazo, além da legislatura, relevantes para uma gestão autónoma e estratégica das IES. A programação orçamental enquadradora dos Contratos não é suficientemente explícita e completa e prejudica o princípio da transparência orçamental no contexto do PO 10.
Observou-se, contudo, que o Governo cumpriu o limite mínimo de dotações orçamentais não inferiores às de 2016, embora na atribuição dos reforços anuais a metodologia de cálculo não tenha tido adequada divulgação, não aportando transparência ao financiamento.
Já a eficácia do acompanhamento e controlo do financiamento ficou prejudicada por se confinar às dotações orçamentais e não abranger outros apoios no âmbito dos Contratos, afetando a visão holística do financiamento e da sua avaliação.
Neste contexto, as conclusões do Relatório (vide §§ 135 a 150) suscitaram a formulação de recomendações (vide § 151) dirigidas ao Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior para: assegurar o cumprimento ou a alteração da Lei de Bases; diligenciar pela acomodação de melhorias, designadamente no quadro do novo Contrato entretanto firmado com as IES; promover transparência e detalhe ao PO 10, conferindo a apropriada articulação com as medidas de política pública; e publicitar os resultados das ações de acompanhamento e controlo do financiamento público.
ÍNDICE
1.1. FUNDAMENTO, OBJETIVO E ÂMBITO 1
1.3. EXERCÍCIO DO CONTRADITÓRIO 3
2.1. FINANCIAMENTO DO ENSINO SUPERIOR PÚBLICO – PERSPETIVA COMPARADA 5
2.2. FINANCIAMENTO DO ENSINO SUPERIOR PÚBLICO EM PORTUGAL 7
3. OBSERVAÇÕES DE AUDITORIA 14
3.1. DOS CONTRATOS NÃO RESULTA EM QUE MEDIDA O FINANCIAMENTO DO ENSINO SUPERIOR PELO OE PROMOVE O DESEMPENHO EFICIENTE E A QUALIDADE DAS IES 14
3.2. O GOVERNO CUMPRIU COM DOTAÇÕES SUPERIORES ÀS DE 2016, MAS OS REFORÇOS PADECERAM DE TRANSPARÊNCIA 19
3.3. A PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTAL (PO 10) NÃO É SUFICIENTEMENTE EXPLÍCITA, COMPLETA E TRANSPARENTE 23
3.4. A EFICÁCIA DA MONITORIZAÇÃO E CONTROLO FICOU PREJUDICADA POR SE CENTRAR NAS DOTAÇÕES ORÇAMENTAIS E NÃO ABRANGER OUTROS APOIOS 24
4. APRECIAÇÕES CRÍTICAS E RECOMENDAÇÕES DA OCDE 29
8. VISTA AO MINISTÉRIO PÚBLICO 35
1.1. FUNDAMENTO, OBJETIVO E ÂMBITO
1. O ensino superior é central nas políticas públicas de educação pelo papel que desempenha na qualificação da população, fundamental para o desenvolvimento do país.
2. As Instituições de Ensino Superior (IES)1 enfrentam novos desafios relacionados com a alteração do paradigma do financiamento público e com as pressões demográficas – decorrentes do decréscimo da natalidade com repercussão no número de alunos, da transição demográfica que apela ao incremento da produtividade da população ativa e do aumento da esperança média de vida – que podem provocar uma alteração de prioridades no financiamento das políticas públicas, menos favoráveis para o ensino superior2.
3. Os montantes atribuídos pelas Receitas Gerais do Orçamento do Estado (OE) para financiar o ensino superior, entenda-se as IES, são significativos (2019: 1,1 mil milhões de euros, representando 53% do financiamento total) e importa que sejam aplicados com eficiência. Por outro lado, o incremento e a diversificação das receitas próprias constituem uma preocupação das IES enquanto alternativa para promover a partilha de custos entre o Estado e as IES. Neste sentido, a recente redução da propina máxima apresenta-se como uma preocupação adicional a suscitar apropriada compensação pelo OE.
4. O presente Relatório dá conta da auditoria ao modelo de financiamento do ensino superior público3 com verbas do OE que contempla Contratos com as IES tendo, os que se encontravam em vigor em 2019, sido celebrados em 2016, no âmbito do “Compromisso com a Ciência e o Conhecimento” (também designados “Contratos de legislatura” e, doravante, apenas Contratos).
5. Tal modelo assenta no histórico das dotações orçamentais, não resulta da Lei de Bases de Financiamento do Ensino Superior (doravante Lei de Bases), designadamente da concreta fórmula aí prevista e seus fatores de qualidade e eficiência, e tem suscitado críticas, sendo consensual a necessidade da sua melhoria.
6. A auditoria visou, assim, examinar o modelo de financiamento estatal do ensino superior público em aplicação, concretamente às IES através dos Contratos, no sentido de apreciar em que medida é transparente e promove a eficiência das IES, bem como a eficácia do respetivo acompanhamento e controlo, formulando-se, para o efeito, as questões de auditoria seguintes:
1 O financiamento das IES através dos Contratos é transparente e promove a sua eficiência? Considera-se que: i) o financiamento é transparente quando as IES são envolvidas no processo de atribuição do financiamento e os critérios são conhecidos e divulgados; ii) a eficiência das IES é promovida quando os critérios de atribuição do financiamento têm
em consideração indicadores de desempenho.
1 Doravante a utilização da sigla IES deve ler-se como o conjunto das Instituições de Ensino Superior Públicas.
2 Xxxxxxx Xxxxxxx-Xxxxxxx (2008), “What is the Impact of Demography on Higher Education Systems? A Forward-looking Approach for OECD Countries”, in “Higher Education to 2030”, Volume 1: Demography, OECD.
3 Conforme Programa de Fiscalização do Tribunal de Contas de 2019, aprovado pela Resolução n.º 9/2018 da 2.ª Secção, de 6 de dezembro.
2 O acompanhamento e controlo do financiamento das IES e dos respetivos Contratos é eficaz?
Considera-se que o acompanhamento e controlo é eficaz quando os mecanismos previstos funcionam alcançando os seus objetivos e conduzindo, tempestivamente, a ações de melhoria.
7. A auditoria focou-se no modelo aplicado no financiamento do orçamento das IES pelo OE4 assente em dois Contratos celebrados no período de 2016 a 2019, um com 14 Universidades Públicas e outro com 12 Institutos Politécnicos e 5 Escolas Superiores Politécnicas Não Integradas (cfr. identificação na Figura 1)5, conforme Programa Orçamental “Ciência, Tecnologia e Ensino Superior” (PO 10). Assim, refere-se que:
▪ O objeto da auditoria não abrangeu o financiamento por via de programas orçamentais plurianuais (contratos-programa e contratos de desenvolvimento institucional), dos Serviços de Ação Social (SAS), da Fundação para a Ciência e a Tecnologia, I.P (FCT) e de fundos europeus;
▪ A auditoria também não incidiu sobre a atividade e resultados das IES, mas apenas sobre os Contratos que concretizam o modelo de financiamento na atribuição de verbas do OE às IES.
8. Recolheu-se informação, essencialmente, junto do Gabinete do Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior (MCTES), Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas (CRUP), Conselho Coordenador dos Institutos Superiores Politécnicos (CCISP), Instituto de Gestão Financeira da Educação, I.P. (IGeFE, I.P.) e Grupo de Trabalho de Monitorização e Controlo Orçamental (GTMCO).
Figura 1– Identificação e distribuição geográfica das IES
IP Viana do Castelo
UTAD
U. Minho IPCA
U. Porto
IP Porto ESEP
U. Aveiro
IP Bragança
IP Viseu
U. Coimbra
IP Coimbra ESEC
IP Guarda
IP Leiria
U. Beira Interior
IP Castelo Branco
U. Aberta U. Lisboa U. Nova Lisboa ISCTE IP Santarém IP Tomar
IP Lisboa ENIDH ESEL ESHTE
IP Portalegre
U. Évora
U. Açores
IP Beja
U. Madeira
9. Nos trabalhos executados foram observados os métodos e técnicas do Manual de Auditoria de Resultados do Tribunal de Contas. A metodologia e os procedimentos são sumariamente descritos no Anexo 1.
1.3. EXERCÍCIO DO CONTRADITÓRIO
10. Em cumprimento do princípio do contraditório, a Juíza Relatora determinou o envio do Relato, para, querendo, se pronunciarem sobre o seu conteúdo, aos MF e MCTES, aos CRUP e CCISP, ao IGeFE, I.P., à DGES e ao GTMCO. Pronunciaram-se individualmente o MF e os CRUP e CCISP. A pronúncia do MCTES foi redigida após ouvidos o IGeFE, I.P., a DGES e o GTMCO, que tomou ainda a iniciativa de promover uma reunião complementar contextualizando as alegações.
As alegações apresentadas estão inseridas no Anexo 4 e sempre que pertinentes motivaram ajustamentos no texto ou foram introduzidas junto aos correspondentes pontos do Relatório. Do seu exame não resultou a necessidade de serem realizadas diligências adicionais para recolha de informação documentada.
Das alegações do MCTES destaca-se, em geral, o seguinte:
▪ Que o relato da auditoria “revela um total desfasamento face à evolução do ensino superior em Portugal e na Europa, estando claramente baseada em opções que parecem desconhecer o contexto internacional em que o ensino superior público em Portugal se insere, assim como as metodologias tipicamente usadas a nível internacional para o acompanhamento, análise e avaliação do ensino superior” e que quanto ao “enquadramento da auditoria (Capítulo 2): a versão inicial do relato do Tribunal de Contas é redutora e deve ser corrigida e ampliada, pois está incompleta e revela desconhecimento das tendências internacionais e nacionais sobre a análise do contexto e da eficiência do ensino superior”;
▪ Apresenta, designadamente, questões institucionais críticas, como o financiamento público adequado para treinar e atrair pessoas qualificadas, a atração de pessoal especializado e o conhecimento enquanto processo cumulativo, bem como os principais desafios que afetam Portugal no horizonte de 2030 e refere que “analisar o nível e eficiência do financiamento do ensino superior público requer perceber o contexto institucional para que se atinjam objetivos claros de qualificação dos portugueses, incluindo as metas consagradas nos contratos de legislatura, que vão muito para além da utilização de fórmulas ou outros processos de natureza contabilística”;
▪ Refere também o papel e o contributo das IES para o sistema de ensino superior e alega que a auditoria “esquece totalmente que a atividade das instituições de ensino superior também se desenvolve no respeito pelo princípio da estabilidade das relações entre o Estado e as instituições, designadamente ao nível do financiamento público disponibilizado”.
Face ao alegado, sublinha-se que as auditorias têm sempre um âmbito definido, pelo que, sem prejuízo de na área do ensino superior poderem vir a ser desenvolvidas auditorias (e.g. relacionadas com o desempenho das IES), a presente centrou-se na atribuição de financiamento às IES, através do OE, decorrente dos Contratos e não na avaliação da atividade, eficiência e resultados das IES ou do ensino superior em geral (cfr. §7).
Assim, também o enquadramento se cingiu ao mínimo necessário à boa compreensão da matéria auditada, pelo que cerca de metade da informação arrolada no contraditório6, que, aliás, respeita a outra auditoria em curso, não
6 Ofícios/emails nºs 1892/2019, 2210/2019 e 2302/2019.
se mostrou relevante por não se relacionar expressamente com o âmbito da auditoria a que respeita o presente Relatório.
▪ Sobre as conclusões, reconhece a importância da relação entre o financiamento e os resultados das IES ao referir que “tratando-se de uma auditoria de resultados, a inexistência de uma aferição da correlação entre o financiamento e os resultados atingidos fragiliza as suas conclusões; de alguma forma, o relato não tem critérios objetivos de aferição da qualidade e da excelência atingida no âmbito do modelo de financiamento vigente”;
De facto, como sublinhado, o objeto da auditoria incidiu sobre os Contratos dos quais não constam quaisquer indicadores sobre desempenho, qualidade ou excelência das IES suscetíveis de ser apreciados, o que não só fragiliza os Contratos como demonstra a pertinência do observado pela auditoria.
▪ Na argumentação complementar ao nível jurídico refere que “De facto, se não restam dúvidas quanto à competência do Tribunal de Contas no que diz respeito à fiscalização da legalidade e regularidade das receitas e das despesas públicas, à apreciação da boa gestão financeira e à efetivação da responsabilidade por infrações financeiras (n.º 1 do artigo 1.º da LOPTC), assim como sobre a jurisdição e poder de controlo financeiro desse Tribunal no âmbito da nossa ordem jurídica (n.º 2 do mesmo artigo), julgamos que deve ser aferido com especial cuidado o momento em que a ação jurisdicional ultrapassa os limites constitucionalmente consagrados impostos pelo princípio da separação de poderes” e que “não está na esfera jurídica do Tribunal de Contas a apreciação do mérito e ou oportunidade das soluções normativas que os órgãos de soberania com competência legislativa adotam - competência que, em último caso, compete ao Presidente da República, em sede de promulgação ou veto, ao Tribunal Constitucional, no âmbito das suas competências próprias”.
Sobre este assunto salienta-se que, se ao MCTES cabe, designadamente, definir e promover a execução de políticas públicas relativas ao ensino superior, bem como os respetivos modos de organização, financiamento e avaliação e, ainda, planear e administrar os recursos financeiros afetos, sem prejuízo da autonomia das IES, ao Tribunal cabe realizar, a qualquer momento, auditorias de qualquer tipo ou natureza, competindo-lhe, em especial, apreciar a legalidade, economia, eficácia e eficiência da gestão financeira (cfr. artigos 5.º, n.º 1, alínea a), 50.º, n.º 1, e 55.º n. º1, todos da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas7). Nesse âmbito, e entre outros aspetos, compete inequivocamente ao Tribunal de Contas verificar se as medidas implementadas são ou não conformes à lei vigente e, não o sendo, recomendar que o desajustamento seja solucionado. Salienta-se que o Tribunal não se pronuncia sobre a escolha das políticas mas, tão só, sobre a consistência das mesmas com os princípios e normas aplicáveis e sobre se a sua aplicação cumpre os objetivos definidos.
Das alegações do CRUP é de relevar que “O CRUP, e as universidades que o constituem, partilham a necessidade de um modelo de financiamento assente em parâmetros objetivos que permitam aferir, de forma transparente, os fatores de qualidade e eficiência necessários para o cumprimento dos objetivos e prioridades nacionais fixados para o sistema. Convergem, assim, com o entendimento plasmado no relato de auditoria sobre a definição de um modelo que promova patamares cada vez mais satisfatórios de transparência, estabilidade e previsibilidade no financiamento do ensino superior” e que é “essencial lançar as bases de um novo quadro de financiamento público de ensino superior”.
Já o CCISP apresenta a evolução do sistema de ensino superior e refere que “No cômputo geral, observa-se que as informações vertidas na versão preliminar do Relatório (…) afiguram-se, na generalidade, corretas. No entanto (…) ignora o desempenho do sistema, tal como o próprio Tribunal de Contas reconhece (…)”. Sobre o alegado, sublinha- se que, como antes referido, a auditoria incidiu na atribuição de financiamento às IES, através do OE, decorrente dos Contratos.
7 Lei n.º 98/97, de 26 de agosto, com as sucessivas alterações.
2.1. FINANCIAMENTO DO ENSINO SUPERIOR PÚBLICO – PERSPETIVA COMPARADA
11. Em 1998, a UNESCO, na “World Declaration on Higher Education for the Twenty-First Century: Vision and Action”8, refere que o financiamento público ao ensino superior e à investigação é essencial para assegurar um equilíbrio no desenvolvimento das missões educacionais e sociais e sublinha a necessidade de um planeamento apropriado e de capacidade de análise das estratégias e políticas adotadas numa coordenação integrada dos intervenientes, garantindo eficiência na gestão dos recursos.
12. A Agenda 2030 das Nações Unidas, aprovada em 2015, integra como umas das suas metas, a Meta 4.3 “assegurar a igualdade de acesso para todos os homens e mulheres à educação técnica, profissional e superior de qualidade, a preços acessíveis, incluindo à universidade”.
13. Os modelos e mecanismos de financiamento do ensino superior público são diversos, sendo que, no âmbito da alocação dos recursos financeiros, podem ser baseados nos inputs ou orientados para os resultados (performance based funding)9.
14. No estudo comparativo da Higher Education Authority10, de 2017, refere-se, em síntese, que:
▪ o financiamento baseado numa fórmula tem sido a norma na Europa, refletindo o número, as características e a área de estudo dos estudantes;
▪ complementarmente, existem contratos formais, e/ou mecanismos de financiamento baseados na
performance, celebrados entre o Governo e as IES com objetivos fixados para estas;
▪ em nenhum país foi adotado exclusivamente um financiamento baseado na performance, não existindo uniformidade nos indicadores para a respetiva avaliação;
▪ a atribuição do financiamento decorre, em geral, num ciclo orçamental anual;
▪ em muitos países, a dotação orçamental inclui componentes específicas para o ensino e para a investigação.
15. Ao nível dos modelos de financiamento, existe alinhamento internacional pela adoção de fórmulas de financiamento (Figura 2), por constituírem garantia de transparência e de equidade. A maioria dos países prevê também a aplicação de propinas como fonte de financiamento. Figura 2 – Financiamento do Ensino Superior – Perspetiva comparada11 Fonte: Higher Education Authority e da European Association University (EUA). |
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8 Adotada na “World Conference on Higher Education”, em 5-9 outubro, Paris.
9 Xxxx, Xxxxx Xxxx Xxxxxxx (2013) in Financiamento do ensino superior em Portugal: Repensar o modelo em função do desempenho, ISCSP.
10 Higher Education Authority, Review of the allocation Model for Funding Higher Education Institutions, 2017.
11 Notas: 1) em Portugal, a Lei de Bases prevê a aplicação de uma fórmula; 2) consideraram-se os casos com referência a contratos de desempenho; na Dinamarca só há propina para os estudantes (bacharelato e mestrado) fora da UE.
16. De acordo com a European University Association12 (EUA), e no que respeita exclusivamente às universidades europeias, Portugal apresenta uma variação positiva (entre 5% a 20%) relativamente ao financiamento público, no período 2008-2017 (Figura 3). | Figura 3 – Evolução do financiamento público nas universidades (2008-2017) Fonte: EUA, Public Funding Observatory – Report 2018 |
17. A EUA refere, ainda, que foi mantido o compromisso de Portugal com o investimento nas universidades, apesar do crescimento do PIB próximo de zero, no mesmo período (Figura 4). | Figura 4 – Relação entre as médias de crescimento do financiamento e o PIB (2008-2017) Média de crescimento do financiamento Média do crescimento do PIB Fonte: EUA, Public Funding Observatory – Report 2018. |
18. Os orçamentos nacionais continuam a ser os principais financiadores do ensino superior, salientando-se que, em 2017, o Conselho da União Europeia convidou os Estados-Membros a “(…) assegurar um financiamento adequado, equitativo e sustentável e a governação eficaz dos sistemas de ensino superior, a fim de melhorar a qualidade e a relevância do ensino e da aprendizagem e promover a inclusividade e a excelência”13.
19. Relativamente à aplicação do financiamento, no “Education at a Glance 2019” refere-se que os países da União Europeia, a 23, despendem no ensino superior, em média, USD14 15,9 mil por aluno e Portugal USD 11,0 mil. Acresce que, naqueles países, a despesa com investigação e desenvolvimento ascende a 33% da despesa por aluno, percentagem que baixa para os 23,9% em Portugal.
12 Enora Bennetot Xxxxxx, et al. EUA, Public Funding Observatory – Report 2018.
13 Conselho da União Europeia (2017), “Conclusões do Conselho sobre uma nova agenda da UE em prol do ensino superior”, JOUE 2017/C 429/04.
14 Em 2 de dezembro de 2019: 1 United States Dollar (USD) equivalia a 0,91 Euro.
2.2. FINANCIAMENTO DO ENSINO SUPERIOR PÚBLICO EM PORTUGAL
20. De acordo com o Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior (RJIES)15, o ensino superior tem como objetivo a qualificação de alto nível dos portugueses, a produção e difusão do conhecimento, bem como a formação cultural, artística, tecnológica e científica dos seus estudantes, num quadro de referência internacional.
21. O ensino superior organiza-se num sistema binário, estando o ensino universitário orientado para a oferta de formações científicas sólidas e o ensino politécnico concentrado em formações vocacionais e técnicas avançadas orientadas profissionalmente16.
22. Nos termos do RJIES, as IES gozam de autonomia estatutária, pedagógica, científica, cultural, administrativa, financeira, patrimonial e disciplinar face ao Estado e têm ainda o direito de ser ouvidas na definição dos critérios de fixação das dotações financeiras a conceder pelo Estado.
23. Neste contexto, constituem atribuições do Estado financiar, nos termos da lei, as IES e apoiar os investimentos e iniciativas que promovam a qualidade do ensino, cabendo às IES, no gozo da sua autonomia financeira, gerir livremente os seus recursos financeiros conforme critérios por si estabelecidos, incluindo as verbas anuais que lhes são atribuídas no OE.
LEI DE BASES DO FINANCIAMENTO
24. As bases do financiamento do ensino superior, pelo Estado, estão definidas na Lei n.º 37/2003, de 22 de agosto17 (Lei de Bases). Trata-se de uma lei que deve ser respeitada pelos diplomas que a executem (artigo 112.º da Constituição da República Portuguesa), estabelecendo que o financiamento se processa de acordo com critérios objetivos, indicadores de desempenho e valores padrão relativos à qualidade e excelência do ensino ministrado e no quadro de uma relação tripartida entre: i) Estado e IES; ii) Estudantes e IES; iii) Estado e estudantes.
25. A relação entre o Estado e as IES reporta-se ao financiamento através do OE, sendo esta a única relação examinada pela auditoria no quadro do orçamento das IES. Estão, pois, excluídas desse exame quer a relação entre estudantes e IES, que respeita essencialmente ao pagamento de propinas por parte dos estudantes e que devem reverter para o acréscimo da qualidade do sistema, quer a relação entre o Estado e os estudantes que respeita ao sistema de ação social. Também não foi analisado o financiamento assente em contratos específicos nem o proveniente de fundos europeus.
26. Os objetivos do financiamento do ensino superior são, nomeadamente:
▪ Assegurar o cumprimento das prioridades nacionais em matéria de política educativa;
▪ Estimular planos de apoio às IES no exercício das atribuições de um ensino de qualidade;
▪ Incentivar a procura de fontes de financiamento de natureza concorrencial com base em critérios de qualidade e excelência.
15 Aprovado pela Lei n.º 62/2007, de 10 de setembro.
16 O ensino superior estrutura-se em quatro ciclos: três ciclos de estudos conducentes aos graus académicos de licenciado, mestre e doutor; um ciclo de estudos de curta duração que não confere grau académico.
17 Alterada pelas Leis n.ºs 49/2005, de 30 de agosto, 62/2007, de 10 de setembro, 68/2017, de 9 de agosto, 42/2019, de 21 de junho, e 75/2019, de 2 de setembro.
27. Na Lei de Bases elencam-se os princípios que se aplicam ao financiamento do ensino superior, como os da responsabilização, da racionalidade e eficiência das IES, da responsabilização financeira do Estado e da contratualização entre as IES e o Estado, entre outros, destacando-se, em especial, os seguintes:
▪ Princípio do compromisso do Estado com base em critérios objetivos e transparentes, de financiamento das despesas de funcionamento, indexado a um orçamento de referência através da definição de indicadores de desempenho e valores padrão, a partir de referenciais adequados;
▪ Princípio da complementaridade entendido no sentido de que as IES devem encontrar, no âmbito da sua autonomia financeira, formas adicionais de financiamento, dando lugar a receitas próprias que não afetam o financiamento público;
▪ Princípio da contratualização entre as IES e o Estado, no sentido de assegurar a autonomia institucional, incrementando a responsabilidade mútua nas formas de financiamento público.
28. No âmbito da sua relação com as IES, compete ao Estado, em cada ano económico, pelos montantes fixados na Lei do Orçamento do Estado (LOE), financiar o orçamento de funcionamento base das atividades de ensino e formação das IES, indexado a um orçamento de referência, com dotações calculadas de acordo com uma fórmula, baseada em critérios objetivos de qualidade e excelência, valores padrão e indicadores de desempenho18,19.
29. A Lei de Bases estabeleceu que a fórmula consta de portaria, bem como as regras necessárias para o seu cálculo e aplicação.
30. Neste contexto, foram publicadas fórmulas em 2003 e 2005 e, em 2006, foi publicada a última fórmula de financiamento. Esta fundamentou-se no facto de o orçamento base ser "(…) definido através de uma fórmula, cujos princípios de transparência e objetividade foram violados durante os últimos anos através da consideração, muitas vezes casuística, de uma multiplicidade de termos e critérios"20.
18 Relação padrão pessoal docente/estudante; relação padrão pessoal docente/pessoal não docente; incentivos à qualificação do pessoal docente e não docente; indicadores de qualidade do pessoal docente de cada IES; indicadores de eficiência pedagógica dos cursos; indicadores de eficiência científica dos cursos de mestrado e doutoramento; indicadores de eficiência de gestão das IES; classificação de mérito resultante da avaliação do curso/IES; estrutura orçamental, traduzida na relação entre despesas de pessoal e outras despesas de funcionamento; classificação de mérito das unidades de investigação.
19 O financiamento é complementado com o regime contratual, por meio dos contratos de desenvolvimento institucional e dos contratos programa que excluem, nos respetivos domínios de aplicação, o regime de financiamento das IES calculado de acordo com a referida fórmula.
20 Cfr. Preâmbulo da Portaria n.º 231/2006, de 18 de janeiro. A primeira fórmula de financiamento das IES foi publicada em 1986 e abrangia exclusivamente as universidades.
31. A fórmula utilizada na elaboração do orçamento para 2006 foi, então, a seguinte:
OTj - dotação orçamental inicial da IES j; Iij - número de alunos da área de formação i da IES j; Fij - fator de custo da área de formação i da IES j; Ej - Eficiência de graduação para os alunos de formação inicial da IES j; Eficiência científica para os alunos de formação avançada da IES j; Qj - nível de qualificação do corpo docente da IES; D - dotação base nacional por aluno. |
32. O método de cálculo para aplicação da fórmula assentava em quatro elementos:
▪ Previsão do número de alunos inscritos em cada área de formação da IES;
▪ Cálculo dos fatores de custo de cada área de formação da IES, tendo por base os custos médios do pessoal21;
▪ Ponderação de dois fatores de qualidade (eficiência pedagógica e qualificação do corpo docente) que afetam a contribuição das restantes parcelas para o cálculo do financiamento;
▪ Apuramento de uma dotação base nacional por aluno.
Relativamente às fórmulas anteriores, foram introduzidos novos critérios considerando-se, pela primeira vez, a eficiência de graduação22 e a especificidade das IES e das áreas de formação23.
33. Note-se, porém, que foi assinalado terem ocorrido ajustamentos dessa fórmula sem a mesma formalidade24. A fórmula foi utilizada até 200925,26.
34. Do Programa do XIX Governo Constitucional27 constava a medida “Discussão do modelo de financiamento do ensino superior, com vista, por um lado, a uma maior estabilidade e previsibilidade e, por outro, à consideração de fatores de qualidade da atividade e de incentivos ao seu melhoramento”28, tendo o então Ministério da Educação e Ciência proposto, em 201529, um novo modelo desenvolvido em colaboração com o CRUP e com o CCISP. Contudo, tal modelo não chegou a ser adotado.
35. Recorda-se que, naquele ano de 2015, foi ainda formado o XX Governo Constitucional (de 30 de outubro a 26 de novembro), bem como o XXI Governo Constitucional que iniciou o seu mandato a 26 de novembro (termo em 26 de outubro de 2019).
21 Calculados pela DGES, nos termos do anexo n.º 1 à Portaria n.º 231/2006.
22 Designadamente indicadores de eficiência de graduação para os alunos de formação inicial de cada IES.
23 Cfr. Preâmbulo da Portaria n.º 231/2006. Neste sentido, veja-se, também, Xxxx, Xxxxx Xxxx Xxxxxxx (2013), Financiamento do ensino superior em Portugal: Repensar o modelo em função do desempenho, ISCSP.
24 Vd. Xxxx, Xxxxx Xxxx Xxxxxxx (2013) in “Financiamento do ensino superior em Portugal: Repensar o modelo em função do desempenho”, ISCSP e Xxxxxxx, Xxxxx Xxxxxxx (s.d.) in “Ensino Superior – Valor Económico e Financiamento: Notas de uma leitura pessoal”, Universidade da Madeira.
25 Cfr. e-mail do IGeFE, I.P., de 29 de novembro de 2019.
26 Em janeiro de 2010 foi assinado pelo Governo e pelas IES um Contrato de Confiança com o Ensino Superior.
27 Em funções entre os anos 2011 e 2015.
28 Cfr. Programa do XIX Governo (xxxxx://xxx.xxxxxxxxxx.xx/Xxxxxxxxx/xxx-XXX-0.xxx).
29xxxxx://xxx.xxxxxx.xx/xxx?xxxx&xxxxx&xx&xxxxxx&xxxxxxxxxx&xxx0&xxxx0xxXXXxxXxx0XxxxxXxXX00XXXxxXXx
YQFjAAegQIAxAC&url=https%3A%2F%0Xxxxxxxxxxxxxx.xx%2Fwp-content%2Fuploads%2F20150601_modelo- financiamento_ensino_superior_2015.pdf&usg=AOvVaw2sgpR7A9WAZNEBQxJS1h84.
CONTRATOS DE LEGISLATURA
36. Em 16 de julho de 2016, o XXI Governo Constitucional30 celebrou dois Contratos, no âmbito da Agenda “Compromisso com o Conhecimento e a Ciência: o Compromisso com o Futuro”31, um com as 14 Universidade Públicas32 e o CRUP e outro com 17 Politécnicos Públicos33, para vigorarem durante o seu mandato34.
37. A Agenda assume as metas do Programa Nacional de Reformas (PNR) no que se refere à qualificação da população portuguesa, ao reforço do emprego científico e à convergência para a concretização das metas europeias. Entre as finalidades da Agenda conta-se a adoção de um programa de modernização das IES, visando, designadamente, reduzir o insucesso e abandono escolar e alargar a base social de recrutamento de estudantes.
38. Por seu lado, o PNR refere a celebração dos Contratos como garante das condições adequadas para reforçar a autonomia institucional e garantir a estabilidade do financiamento, num contexto de crescente corresponsabilização das instituições do sistema de ciência e ensino superior35.
39. Considerando, designadamente, que a atividade financeira das IES se deve desenvolver no respeito pelo princípio da estabilidade das relações financeiras entre o Estado e as IES, e da garantia da atribuição dos meios adequados e necessários às competências que lhes estão cometidas, o Governo reconheceu que a estabilidade do financiamento público e o aprofundamento da autonomia são absolutamente determinantes para o processo de reforma do sistema do ensino superior36.
40. Neste quadro, os Contratos estabeleceram que, por um lado, o Governo desenvolverá iniciativas para proporcionar às IES condições de autonomia e de financiamento adequadas ao seu desenvolvimento e à sua afirmação externa e, por outro lado, as IES assumiram o compromisso de prosseguir o processo de melhoria do seu desempenho, a implementação de práticas de gestão que potenciem a adequada gestão de recursos, o seu equilíbrio financeiro e o aumento da eficiência da despesa pública.
30 Representado pelos Ministros da Presidência e da Modernização Administrativa, das Finanças, da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior e do Planeamento e das Infraestruturas.
31 Aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 32/2016, de 3 de junho.
32 13 Universidades Públicas e o ISCTE-Instituto Universitário de Lisboa.
33 12 Institutos Politécnicos (tendo um aderido em 6 de dezembro de 2016, cfr. informação prestada no âmbito do Contraditório) e 5 Escolas Superiores Não Integradas.
34 O Contrato “(…) será observado nas propostas de lei do Orçamento do Estado apresentadas e nos decretos-leis de execução orçamental aprovados durante o mandato do XXI Governo Constitucional, bem como em quaisquer outras medidas adotadas pelos membros do Governo signatários (…)” (cfr. Contratos com as universidades e politécnicos, pp. 3 e 4, respetivamente).
35 O PNR salienta, ainda, a concretização das outras medidas e correspondentes desenvolvimentos como o estímulo do sucesso escolar, do emprego científico e do reforço à formação vocacional do ensino superior, atraindo estudantes para os Cursos Técnicos Superiores Profissionais (cfr. PNR 2016-2022, atualizado em abril de 2018 e de 2019).
36 Note-se que, por exemplo, as Grandes Opções do Plano para 2019 indicam que o reforço da autonomia das IES continuará a ser concretizada nos termos dos acordos de legislatura (cfr. Lei n.º 70/2018, de 31 de dezembro).
41. Quanto aos compromissos estabelecidos em detalhe para as partes, salientam-se os seguintes:
Do Governo: | Das IES: |
▪ As dotações do OE a inscrever nas respetivas propostas de lei: - não serem inferiores às inscritas no OE para 2016; - serem acrescidas dos montantes correspondentes aos aumentos salariais que o Governo venha a determinar (incluindo remuneração mensal mínima garantida) e às alterações legislativas com impacto financeiro que venham a ser aprovadas; ▪ Os orçamentos da IES não estarem sujeitos a cativações ou reduções em qualquer das suas fontes de financiamento e rubricas; ▪ As IES poderem proceder a contratações; ▪ Criar um quadro legal e de apoio financeiro ao emprego científico e académico; ▪ Criar mecanismos de apoio específico ao ensino politécnico. | ▪ Prosseguir a melhoria do seu desempenho, designadamente nas dimensões do ensino, investigação e interação com os tecidos produtivo, social e cultural; ▪ Desenvolver esforços para atingir os objetivos de qualificação e de intensidade de I&D previstos no PNR (e.g.: articulação entre o ensino e a investigação; redução do abandono e insucesso escolar; reforço da formação de adultos; atração de investimento privado e de receitas próprias para I&D); ▪ Adotar e implementar a política nacional de ciência aberta; ▪ Não solicitar qualquer reforço orçamental, nomeadamente através do pedido de disponibilização de fundos da dotação provisional do Ministério da Finanças, salvo a ocorrência de circunstâncias excecionais e imprevistas. |
42. As situações de desequilíbrio financeiro seriam geridas no quadro de um mecanismo de entreajuda e coesão entre IES que comporta um fundo37 de montante igual a 0,25% do orçamento destinado a cada universidade e a 1% do destinado a cada politécnico para apoio à correção de eventuais desequilíbrios. O montante é inscrito no orçamento da DGES, com utilização mediante despacho do MCTES sob proposta do CRUP ou CCISP, e contratualização com o Ministério de um plano de viabilidade financeira das IES que dele beneficiem.
ACOMPANHAMENTO E CONTROLO
43. A Lei de Bases prevê que o acompanhamento e a avaliação sistemática e continuada pelo Estado da aplicação do financiamento atribuído às IES, visando uma maior racionalização na afetação dos recursos financeiros e a responsabilização institucional, seja efetuado através da via inspetiva, do controlo orçamental e da realização periódica de auditorias externas especializadas.
44. Cabe à Inspeção-Geral da Educação e Ciência (IGEC) o exercício da atividade de controlo, auditoria, fiscalização, acompanhamento e avaliação do funcionamento do ensino superior de que se destacam as atribuições seguintes: conceber, planear e executar ações de inspeção e auditoria às IES, no respeito pela respetiva autonomia, nomeadamente quando beneficiárias de
37 Cfr. Também referenciado como mecanismo de solidariedade in OECD (2019), OECD Review of Higher Education, Research and Innovation – Portugal, OECD publishing, Paris.
financiamentos nacionais; avaliar a qualidade dos sistemas de informação de gestão, incluindo os indicadores de desempenho38.
45. Por seu lado, os Contratos estabeleceram que a monitorização, controlo e acompanhamento fosse efetuada:
▪ Pelo grupo de trabalho criado pela LOE para 201639 que assegura a monitorização e o controlo orçamental (GTMCO) como garante da contenção da despesa no quadro orçamental definido;
▪ Pelo CRUP e pelo CCISP que submetem aos Ministros da Presidência e da Modernização Administrativa, das Finanças, da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior e do Planeamento e Infraestruturas um relatório semestral sobre a execução de todos os aspetos do Contrato.
46. Quanto ao GTMCO, constituído em 31 de maio de 2016 (precedendo a celebração dos Contratos) em cumprimento da LOE para 201640, salienta-se que:
▪ Tem por missão monitorizar e colaborar na preparação e execução das medidas de controlo orçamental a implementar pelas IES por, no âmbito do objetivo do reforço da sua autonomia, ser essencial assegurar o seu equilíbrio financeiro e relevante a criação de uma equipa de controlo41;
▪ Nesse contexto, cabe-lhe: i) elaborar relatórios trimestrais para supervisão dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e do ensino superior; ii) efetuar um acompanhamento de proximidade junto das IES que nos últimos 3 anos tenham recebido reforços orçamentais, elaborando relatórios trimestrais;
▪ Considerando a importância na continuidade da garantia da contenção da despesa no quadro orçamental definido, em 2018 foi adequada a sua composição com a integração de um representante do MF e o reforço da representação do MCTES42.
47. Em especial, destaca-se que, no âmbito da Comissão de Educação e Ciência da Assembleia da República, em março de 2017 foi criado um “Grupo de Trabalho para a Monitorização dos “Contratos de Legislatura””43 que, para o efeito, tomou a iniciativa de obter relatórios e informação disponíveis junto do MCTES44, do CRUP, do CCISP e das IES.
38 Decreto-Lei n.º 125/2011, de 29 de dezembro (artigo 11.º, n.º 2, alíneas e) e f)) e Decreto Regulamentar n.º 15/2012, de 27 de janeiro (artigo 2.º, n.º 2, alíneas g) e h)), orgânica do Ministério e da IGEC, respetivamente.
39 Cfr. Lei n.º 7-A/2016, de 30 de março (artigo 26.º, n.º 5).
40 As LOE subsequentes, para 2017 e 2018, mantiveram as competências que lhe foram atribuídas aquando da sua criação (cfr. Leis n.º 42/2016, de 28 de dezembro (artigo 32.º, n.º 5) e n.º 114/2017, de 29 de dezembro (artigo 37.º, nº 6), LEO para 2017 e 2018, respetivamente).
41 Cfr. Despacho n.º 7115/2016, de 31 de maio. GTMCO composto por seis elementos: representante do MCTES (que
coordena), Presidente do IGeFE, I.P., representantes do CRUP e do CCISP e dois auditores.
42 Cfr. Despacho n.º 5198/2018, 24 de maio. GTMCO composto por sete elementos: representantes dos Gabinetes do MCTES (dois, sendo um coordenador) e do MF, Presidente do IGeFE, I.P., representantes do CRUP e do CCISP e um auditor.
43 Cfr. Ata n.º 60/XIII (2.ª Sessão Legislativa), de 14 de março de 2017.
44 O MCTES passou a enviar os Relatórios do GTMCO à Comissão.
EVOLUÇÃO DO FINANCIAMENTO
48. Nos termos do RJIES, constituem receitas das IES, nomeadamente: i) as dotações orçamentais que lhes forem atribuídas pelo Estado (a seguir designadas também por Receitas Gerais (RG));
ii) as receitas provenientes do pagamento de propinas, de atividades de investigação e desenvolvimento e da prestação de serviços, de rendimentos de bens próprios e da venda ou arrendamento de bens imóveis (i.e. Receitas Próprias (RP)); iii) saldos da conta de gerência de anos anteriores45.
49. As IES podem também obter financiamento comunitário (FC) para o desenvolvimento das suas atividades, em particular para investigação, designadamente através da candidatura a programas comunitários e ainda ser destinatárias de transferências de outras entidades (TRF), como é o caso da FCT46.
50. Considerando o financiamento total proveniente de dotações do OE, de FC, de TRF e de RP47, verifica-se que, entre 2014 e 2018, aumentou 9,4% (de 2 183 milhões de euros para 2 387 milhões de euros), registando-se em 2017 o maior crescimento (+ 5,4%), como mostra a Figura 5 (detalhe no Anexo 2).
51. Também mostra, numa perspetiva global, a evolução do financiamento total, inicial e corrigido, das IES no período de 2014 a 2019 (este ainda sem a execução concluída), sendo o diferencial, em média de 30%, tendencialmente menor.
Figura 5 – Evolução do financiamento total (OE/RG, FC, RP, TRF)
+5,4%
+3,5%
-1,3%
+1,5%
+27,5%
M€
29,2%
2 020,0
+34,6%
+33,0%
+29,8%
(2014-2019)
2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | |
Inicial | 1 622,0 | 1 619,3 | 1 684,5 | 1 785,4 | 1 871,8 | 2 020,0 |
Corrigido | 2 182,6 | 2 154,0 | 2 187,3 | 2 306,4 | 2 387,0 |
Fonte: Elaborado com base na informação disponibilizada pelo IGeFE, I.P.
45 Não são aplicáveis às IES as disposições legais que prescrevem a obrigatoriedade de reposição nos cofres do Estado dos saldos de gerência provenientes das dotações do OE.
46 Cfr. Lei orgânica (Decreto-Lei n.º 55/2013, de 17 de abril) e Estatutos (Portaria n.º 216/2015, de 21 de julho). A FCT tem por missão, designadamente, o financiamento de instituições, equipamentos científicos, programas, projetos e recursos humanos em todos os domínios da ciência e da tecnologia.
47 Inclui investimento e exclui SAS; as dotações iniciais excluem o mecanismo de solidariedade (universidades: 1,9 M€, 2,1 M€ e 1,9 M€, em 2017, 2018 e 2019, respetivamente; politécnicos: 3,2 M€, em 2017 e 2018).
3.1. DOS CONTRATOS NÃO RESULTA EM QUE MEDIDA O FINANCIAMENTO DO ENSINO SUPERIOR PELO OE
PROMOVE O DESEMPENHO EFICIENTE E A QUALIDADE DAS IES
→ O financiamento sustentado na fórmula a que se refere a Lei de Bases foi afastado e os Contratos não tiveram enquadramento nesta Lei
52. A Lei de Bases estabelece que o Estado, pelos montantes fixados na LOE, financia o orçamento de funcionamento base das atividades de ensino e formação das IES, indexado a um orçamento de referência, com dotações calculadas de acordo com uma fórmula. Da fórmula devem constar critérios de qualidade e excelência, valores padrão e indicadores de desempenho (e.g.: indicadores de qualificação do pessoal docente e não docente, indicadores de eficiência pedagógica dos cursos, indicadores de eficiência de gestão das IES, classificação de mérito resultantes da avaliação do curso/IES).
53. A fórmula foi sendo reformulada ao longo dos anos em virtude de problemas suscitados na sua aplicação. A última, que data de 2006, tem por base o número de alunos, dá relevância à qualificação do pessoal docente e introduz uma eficiência de graduação e, por outro lado, atende à especificidade das IES e das áreas de formação.
54. Em 2019, o financiamento das IES proveniente do OE não decorreu da aplicação da fórmula prevista na Lei de Bases, como a auditoria confirmou, mas sim de dois Contratos, um com as universidades e o CRUP e outro com os institutos politécnicos celebrados, em 16 de julho de 2016, para vigorarem durante o mandato do XXI Governo Constitucional.
55. De facto, o exame das cláusulas dos Contratos mostra que o financiamento referido atribuído às IES comporta duas componentes48, 49:
▪ As dotações do OE não serem inferiores às constantes na LOE para 2016;
▪ As dotações do OE serem acrescidas dos montantes correspondentes aos aumentos salariais da Administração Pública e à execução de alterações legislativas com impacto financeiro que venham a ser aprovadas.
56. Resulta assim evidente que as dotações do OE não são calculadas com base na fórmula prevista na Lei de Bases, como, através destas componentes, os Contratos estabeleceram limites claros e concretos ao financiamento das IES: não inferior às dotações atribuídas em 2016, nem além do necessário em razão de alterações legislativas.
57. Os Contratos passaram, assim, a constituir o instrumento de concretização do modelo de financiamento estabelecido na Lei de Bases. Esta constatação sobressai reforçada porquanto:
▪ Em 2016, foi criado um grupo de trabalho para elaborar um quadro de financiamento estável ao longo da legislatura, com base em objetivos, e um planeamento plurianual,
48 Cfr. Cláusula 2.ª, n.º 1, alínea. a), em ambos os Contratos.
49 Sem prejuízo de apoios específicos também referidos no Contrato (e.g.: fundos comunitários e transferências provenientes designadamente da FCT).
que permita atingir as metas europeias de participação no ensino superior e de investimento em ciência e tecnologia50;
▪ Como resultado da atividade daquele grupo de trabalho, o MCTES apenas remeteu os Contratos51.
58. É certo que os Contratos referem ainda apoios específicos, nomeadamente, através da FCT e de programas de desenvolvimento tecnológico e de investigação (e.g. Portugal 2020), no quadro da criação de emprego científico e académico, mas, decorridos quatro anos sobre a sua celebração e colhidos os correspondentes ensinamentos, nada mais se sabe sobre a atividade do grupo de trabalho cujo mandato parecia apontar para mais além, desde logo para o desenho de um quadro de financiamento num contexto de responsabilidades assumidas a nível europeu.
59. Por outro lado, não se encontrando o orçamento das IES a ser financiado como previsto na Lei de Bases que inclui o suporte em fórmula, mas através de Contratos celebrados com a maioria das IES, também se constata que, até ao momento, não se procedeu ao ajustamento apropriado desta Lei.
Em sede de contraditório, o MCTES assinalou, com detalhe, as desvantagens/dificuldades relacionadas com a aplicação da fórmula que sustentam a opção pelos Contratos que “estimulam compromissos que contribuem para os objetivos das instituições e do país. Os contratos de legislatura apresentam-se efetivamente como o melhor instrumento de financiamento base do ensino superior, tendo sido subscrito pela quase totalidade das instituições”.
Apesar da argumentação expendida, que não põe em causa os factos enunciados, e apresentando-se os Contratos como a melhor solução como refere o MCTES, o certo é que, embora já tenham decorrido quatro anos sobre a data dos Contratos e celebrado um novo, não se promoveram os ajustamentos legais necessários a acolher as soluções preferidas.
→ O financiamento com base nos Contratos assenta num referencial histórico, sendo indiferente à eficiência e aos resultados das IES
60. Um financiamento não inferior às dotações do orçamento para 2016, fixado contratualmente, passou a constituir o limite mínimo e o referencial a observar nos anos subsequentes da vigência dos Contratos, com atualizações associadas, designadamente, às alterações legislativas.
61. Contudo, a esse referencial histórico não correspondem dotações calculadas com base em informação relevante e atualizada, como o número de alunos, qualificação dos docentes e áreas de formação. Essa informação estava contida na fórmula desaplicada em 2009 e careceria de ser validada em cada período orçamental.
62. Reconhece-se que os Contratos têm a virtualidade de envolver e angariar compromissos entre as partes, mas a atribuição de dotações com base num referencial histórico que responde à cobertura direta de custos, sem qualquer outro critério, não promove a gestão eficiente e o desempenho das IES.
63. Importa também sublinhar que, apesar dos problemas registados no passado com as sucessivas fórmulas adotadas e da complexidade associada à mais recente52, é transversal a
50 Cfr. Resolução do Conselho de Ministros n.º 32/2016.
51 Cfr. Ofício n.º 550 do MCTES, de 28 de março de 2019.
52 e. g. OECD (2019), OECD Review of Higher Education, Research and Innovation – Portugal, OECD publishing, Paris.
opinião de que a utilização de um qualquer mecanismo semelhante tem a “(…) vantagem da transparência, evitando a introdução de distorções devido a fatores políticos ou à maior ou menor capacidade de intervenção dos dirigentes institucionais”53.
64. Neste contexto de desaplicação da fórmula, a observação do princípio orçamental da transparência, previsto na Lei de Enquadramento Orçamental (LEO)54, assume uma maior relevância por implicar a disponibilização de informação fiável, completa, atualizada, compreensível e comparável internacionalmente para permitir uma avaliação precisa das atividades55. A transparência contribui para a objetividade, garante a imparcialidade e promove a accountability, porém, o financiamento das IES numa base histórica e com as insuficiências antes referidas, torna, desde logo, esse financiamento opaco colocando em crise os referidos atributos associados àquele princípio orçamental.
→ Para o financiamento em causa não são considerados quaisquer indicadores de desempenho ou de qualidade, não premiando o mérito, nem alavancando a excelência
65. Para além de não ter sido aplicada a fórmula legalmente definida ou de não ter sido promovido o seu eventual aperfeiçoamento, a celebração dos Contratos não considerou os critérios objetivos de qualidade e de excelência, dos valores padrão e dos indicadores de desempenho previstos na Lei de Bases56.
66. De facto, o financiamento que tem vindo a ser efetuado com base no estabelecido nos Contratos no que respeita às duas componentes referidas, não depende de qualquer indicador e não atende ao desempenho passado ou atividade presente das IES, nem às suas caraterísticas e especificidades.
67. Também não foram tidos em conta fatores externos às IES, tais como os efeitos da evolução demográfica, por força da diminuição da natalidade e potencial redução futura no número de alunos a frequentar o ensino superior, que pode vir a traduzir-se no acréscimo do esforço financeiro a suportar pelo Estado, a exigir planos próprios e financiamento específico.
68. Sem prejuízo da autonomia das IES, note-se que os Contratos também não estabeleceram qualquer afetação do financiamento a atividades principais, a investimento, ao desenvolvimento de projetos, à investigação ou a outras atividades57 para conferir a necessária clareza à atribuição do financiamento e contribuindo para melhorar o desempenho das IES.
69. Tão pouco se sabe qual a percentagem do financiamento que foi, de facto, aplicada àqueles fins, o que poderia contribuir para minimizar tais insuficiências na sua atribuição. Aliás, é de relevar
53 Como refere Xxxxx Xxxx Xxxxxxx Xxxx (2013), Financiamento do ensino superior em Portugal: Repensar o modelo em função do desempenho, ISCSP. No mesmo sentido, vide ainda Xxxxxxx Xxxxxx (2003), Centro de Investigação de Políticas do Ensino Superior – Fundação das Universidades Portuguesas.
54 Aprovada pela Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, alterada pela Lei n.º 2/2018, de 29 de janeiro, e alterada e republicada pela Lei n.º 37/2018, de 7 de agosto.
55 Cfr. artigo 19.º da LEO.
56 Não têm sido considerados critérios de eficiência e de qualidade, segundo o CRUP e o CCISP (cfr. e-mails de 26 de julho e 24 de setembro de 2019, respetivamente) e, no mesmo sentido, Xxxxx Xxxx Xxxxxxx Xxxx (2013), Financiamento do ensino superior em Portugal: Repensar o modelo em função do desempenho, ISCSP.
57 Os Contratos também não apresentaram a dimensão do financiamento para a ciência, tecnologia e inovação, direcionado para as IES designadamente pela FCT.
que sem a identificação específica das atividades às quais o financiamento é destinado é impossível aferir da sua adequabilidade e suficiência.
Em sede de contraditório, o CCISP refere a circunstância de “o Tribunal de Contas, corroborar a posição deste Órgão numa matéria tão importante como é o financiamento, designadamente, no reconhecimento do subfinanciamento do sistema do ensino superior em Portugal”. Faz-se notar, contudo, e como resulta dos parágrafos anteriores, que na auditoria não foi aferida a suficiência ou insuficiência do financiamento.
70. Sendo a eficiência de gestão das IES, o seu contexto e especificidades, os seus resultados e níveis qualitativos indiferentes para o financiamento decorrente dos Contratos, este instrumento de concretização do financiamento configura um outro caminho face ao modelo previsto na Lei de Bases, e na sua concreta fórmula, em matéria de consideração de critérios de qualidade e excelência e não aproveita a oportunidade de premiar o mérito e de alavancar a excelência.
→ Os Contratos integram compromissos da responsabilidade das IES que, além de insuficientemente definidos, não relevam para o financiamento
71. Atento o estabelecido na Agenda “Compromisso com o Conhecimento e a Ciência” quanto à assunção das metas do PNR, os Contratos previram, nesse âmbito, compromissos para o Governo e para as IES, como é o caso dos que, a título meramente ilustrativo, se indicam:
▪ Apoio do Governo à criação de emprego científico e académico58:
− Apoios específicos de natureza competitiva para estimular o emprego científico e a atividade de ciência e tecnologia;
− Fundos de apoio para o desenvolvimento de territórios do interior, regiões de baixa densidade demográfica e Regiões Autónomas.
▪ Compromissos das IES59:
− Articulação entre o ensino e a investigação;
− Redução do abandono escolar.
72. As IES também se comprometeram a60:
▪ Prosseguir o processo de melhoria do seu desempenho nas dimensões do ensino, investigação e interação com os tecidos produtivo, social e cultural, contribuindo para um modelo de desenvolvimento sustentado, assente no conhecimento e alargamento progressivo da formação de nível superior a grupos mais diversificados da população;
▪ Implementar práticas de gestão que potenciem a adequada gestão de recursos, o seu equilíbrio financeiro e o aumento da eficiência da despesa pública.
58 e.g. Cláusula 3.ª, n.º 1, alínea. b), ii) e iii) e Cláusula 3.ª, alínea. b), dos Contratos com as universidades e politécnicos, respetivamente.
59 e.g. Cláusula 4.ª, n.º 2 alíneas. a) e b) e Cláusula 5.ª, n.º 2 alíneas. a) e c), dos Contratos com as universidades e politécnicos, respetivamente.
60 e.g. Cláusula 4.ª nºs 1 e 3 e Cláusula 5.ª, n.ºs 1 e 3, dos Contratos com as universidades e politécnicos, respetivamente.
73. Porém, constatou-se que, em regra, os compromissos assumidos eram genéricos e sem metas concretas, não eram mensuráveis nem existia um quadro de indicadores de referência.
74. Nos casos em que foi definida a calendarização de xxxxxxx00, essa ultrapassou, em regra, o período de vigência dos Contratos. Por outro lado, não foi prevista qualquer avaliação da execução desses compromissos.
75. Tais insuficiências na formulação dos compromissos, sem referência a metas concretas e a indicadores, inviabilizam qualquer apreciação objetiva, imparcial e transparente. Porém, importa realçar que a concretização desses compromissos não releva para o financiamento, que em nada depende do seu cumprimento.
Em sede de contraditório, o MCTES refere que “As instituições de ensino superior contribuíram no seu todo para atingir os indicadores de desempenho no âmbito do compromisso com a ciência e o conhecimento. Por exemplo:
• No âmbito da medida “Promoção de ações de acompanhamento e modernização pedagógica orientada para a redução do abandono escolar no ensino superior, juntamente com a contratação de jovens docentes doutorados” o indicador de 100 docentes contratados por ano foi superado;
• A medida “Reforço da atribuição de apoios sociais a estudantes carenciados do ensino superior” com um indicador de 70.000 bolsas atribuídas foi superado;
• A medida “Contratação de novos investigadores e docentes jovens doutorados proporcionando o rejuvenescimento das instituições”, com a meta de 5 000 novas contratações foi superada;
• A medida “Apoiar a formação inicial curta de âmbito superior nos politécnicos” com o indicador de 30.000 estudantes inscritos em CTeSP foi superada;
• A medida “Criar e reforçar a capacidade de inovação através de Laboratórios Colaborativos” foi superada com 26 Laboratórios Colaborativos reconhecidos.”
Não obstante o alegado, refere-se que, nos Contratos, tais compromissos não estão suficientemente definidos nem afetos a cada IES, nem os indicadores se encontram aí expressos.
→ A vigência dos Contratos restringe-se à legislatura, contendo a estabilidade e a previsibilidade do financiamento à sua duração
76. Aquando da celebração dos Contratos, o Governo reconheceu que a estabilidade do financiamento público e o aprofundamento da autonomia são absolutamente determinantes para o processo de reforma do ensino superior. Também no PNR se assumem os Contratos como garante das condições adequadas para reforçar a autonomia institucional e garantir a estabilidade do financiamento.
77. No entanto, os Contratos não estão acomodados num instrumento estratégico, de longo prazo, enquadrador do financiamento das IES, uma vez que foram concebidos para vigorar apenas durante o mandato do XXI Governo Constitucional, o que, aliás, se veio a concretizar. Ficaram, no entanto, sujeitos às vicissitudes que porventura viessem a ocorrer quanto à duração do mandato.
78. Ainda que, à partida, se preveja que os Contratos tenham uma duração correspondente à da legislatura, isto é, quatro anos, o facto é que dependem: i) da vigência do Governo que os assina, terminando se este vir o seu termo antes dos quatro anos previstos; ii) da LOE de cada ano,
61 e.g. Cláusula 4.ª, n.º 2, xxxxxxx x) e d) e Xxxxxxxx 5.ª, n.º 2, alíneas d) e e), dos Contratos com as universidades e os politécnicos, respetivamente.
sempre marcada pela vigência do Governo, mas, também, pela conjuntura económica e orçamental mais ou menos favorável.
79. A dependência [explícita e implícita] que se estabeleceu entre Contratos, vigência do Governo e LOE, compromete a estabilidade e a consequente previsibilidade do financiamento, sobretudo numa perspetiva plurianual de longo prazo, além de uma legislatura, fundamentais à autonomia das IES e à boa gestão, bem como ao desenvolvimento dos seus projetos estratégicos62.
80. Sendo certo que a estabilidade e a previsibilidade são características indissociáveis e de observação essencial no financiamento das IES, a circunstância de não estarem apropriadamente acauteladas nos Contratos, em resultado de um documento estratégico enquadrador, retira robustez a este instrumento de concretização do financiamento.
Em sede de contraditório, o MCTES alegou que se pretendeu “com os contratos de legislatura facilitar o planeamento plurianual da governação e gestão das instituições” e que “numa conjuntura caracterizada por uma grande volatilidade financeira e pressão demográfica apenas é possível construir planos financeiros para uma legislatura. Um plano a 10 anos não se adequaria em termos financeiros com a realidade atual, com leis que aprovam orçamentos anuais e com mandatos dos órgãos de gestão das universidades e instituições politécnicas de 4 anos”.
Sobre o alegado, refere-se que, sem prejuízo de a incerteza associada à volatilidade financeira e à pressão demográfica dever ser salvaguardada, a opção por um modelo de financiamento estatal mais conjuntural, que se afasta dos critérios genericamente estabelecidos na Lei de Bases, enfraquece a estabilidade do financiamento.
Também em sede de contraditório, o CRUP alega que “Os contratos de legislatura, apesar de não constituírem um mecanismo ideal de financiamento das IES, têm vindo a contribuir para a recuperação do sistema nos anos mais recentes, sobretudo ao introduzirem elementos de estabilidade e previsibilidade”.
3.2. O GOVERNO CUMPRIU COM DOTAÇÕES SUPERIORES ÀS DE 2016, MAS OS REFORÇOS PADECERAM DE TRANSPARÊNCIA
→ As dotações do OE atribuídas às IES não foram inferiores às do OE para 2016, em cumprimento dos Contratos
81. Anualmente são inscritas na LOE as dotações orçamentais a atribuir às IES, bem como à FCT para financiamento específico das IES63. Face ao disposto na LEO64, essa inscrição processa-se no quadro do PO 1065, cuja entidade-coordenadora é o IGeFE, I.P.
82. No período de vigência dos Contratos, o financiamento através do OE/RG quanto às dotações iniciais e corrigidos66 consta das Figuras seguintes (detalhe no Anexo 3).
62 EUA, Xxxxxx Xxxxxxxxx e Xxxxxxxx Xxxxxxxxxxx, Efficiency, Effectiveness, and Value for Money, at Universities - A USTREAM Report, June 2019, EUA.
63 O OE também contempla dotações específicas para os Serviços de Ação Social, visando a prestação de serviços e a concessão de apoios aos estudantes (e.g.: bolsas de estudo, alimentação, alojamento).
64 Cfr. artigo 14.º da LEO.
65 Cada PO corresponde a uma área de responsabilidade política do Governo – um programa, um ministério – e inclui:
i) as despesas de medidas que concorrem para a concretização de um ou vários objetivos específicos, relativos a uma ou mais políticas públicas; ii) indicadores que permitam avaliar a economia, a eficiência e a eficácia da sua realização (cfr. artigo 19.º, n.º 1, da Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto, alterada e republicada pela Lei n.º 41/2014, de 10 de julho, em vigor por força do disposto no artigo 7.º, n.º 2, da Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro).
66 O ano de 2018 constitui o último com execução orçamental concluída.
M€
1 100
M€
1 100
900
900
700
700
500
2016
2017
2018
2019
500
2016
2017
2018
Total 1 022, 9 1 054,4 1 075,3
Figura 6 – Evolução das dotações iniciais (OE/RG) Figura 7 – Evolução das dotações corrigidas (OE/RG) (2016-2019) (2016-2018)
OE - Dot. Iniciais | 974,6 | 1 039,8 | 1 052,1 | 1 075,9 |
OE - Alt. Legis. | 46,1 | 12,3 | 22,1 |
OE - Dot. Iniciais e Outros Reforços | 976,8 | 1 042,1 | 1 053,2 |
Fonte: Elaborado com base na informação disponibilizada pelo IGeFE, I.P.
83. Globalmente verifica-se que as dotações iniciais cresceram 10,4% na vigência dos Contratos e nunca foram inferiores às de 2016, cumprindo-se, assim, o compromisso do Governo de que as dotações do OE não seriam inferiores às da LOE para 2016, para cada um dos anos do quadriénio 2016-201967. Já as dotações corrigidas tiveram um aumento de cerca de 5% entre 2016 e 2018, ascendendo neste ano a 1,1 mil milhões de euros.
84. Quanto ao compromisso de que os orçamentos das IES não estariam sujeitos a cativações, constatou-se que tal compromisso foi transposto para as LOE permitindo que as IES estivessem excluídas desse constrangimento orçamental68.
85. Observa-se, em consequência, que foi conferida estabilidade e previsibilidade no financiamento da IES, mas apenas circunscritas àquelas dotações e ao período de vigência dos Contratos.
→ A inexistência de transparência e de divulgação da metodologia de cálculo subjacente aos reforços resultantes de alterações legislativas originou ambiguidades e divergências
86. Os Contratos estabeleceram no seu clausulado que as dotações do OE seriam acrescidas dos montantes correspondentes aos aumentos de encargos salariais para a Administração Pública, incluindo os decorrentes do aumento do valor da remuneração mensal mínima garantida, e dos montantes necessários à execução de alterações legislativas com impacto financeiro69.
87. Ora, tratando-se de cláusulas abertas motivam encargos não limitados para o Estado que, embora inevitáveis, suscitam impactos não quantificados no OE por inexistir um volume financeiro de referência.
88. Das alterações legislativas com impacto financeiro registadas no período de vigência dos Contratos, destacam-se as seguintes:
▪ Destinadas, sobretudo, aos trabalhadores da Administração Pública e aplicáveis às IES, relacionadas com: i) extinção da redução remuneratória70; ii) valorizações
67 Cfr. Dotações orçamentais inscritas nas LOE para 2017, 2018 e 2019 (Lei n.º 71/2018, de 31 dezembro).
68 Cfr. LOE para 2017 (artigo 4.º, n.º 11), LOE para 2018 (artigo 4.º, n.º 11) e LOE para 2019 (artigo 4.º, n.º 10). As LOE também excluíram de cativações as despesas financiadas por transferências da FCT.
69 Cláusula 2.ª, n.º 1, a) em ambos os Contratos.
70 Cfr. Lei n.º 159-A/2015, de 30 de dezembro
remuneratórias71; iii) alteração na Retribuição Mínima Mensal Garantida72,73; iv) atualização do subsídio de refeição74; v) Programa de Regularização Extraordinária dos Vínculos Precários (PREVPAP)75;
▪ Regras complementares do processo de transição dos docentes no ensino politécnico76;
▪ Limite máximo da propina a fixar pelas IES a partir do ano letivo 2019/202077.
89. Atento o impacto financeiro dessas alterações legislativas nas IES, as dotações iniciais foram sendo objeto de correção ao longo de cada ano (2019 então em curso), traduzindo-se em reforços às IES que, entre 2016 e setembro de 2019, alcançaram os montantes indicados na Quadro 1, registando 2016 o maior impacto (46,4 milhões de euros) em resultado, sobretudo, da extinção da redução remuneratória.
Quadro 1 – Impacto das alterações legislativas – reforços 2016-201978
Un: M€
Ano | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 (até setembro) | Total |
Reforços (Contratos de Legislatura) | 46,4 | 12,1 | 12,2 | 5,4 | 76,1 |
Fonte: Informação disponibilizada pelo MCTES
90. A comunicação às IES, através do IGeFE, I.P., das dotações anuais (incluindo os acréscimos decorrentes das alterações legislativas do ano anterior) e do montante dos reforços no ano, não continha a metodologia de cálculo, nem a referência à concreta alteração legislativa79. Também não foi esclarecida a relação entre as alterações legislativas, os montantes e a metodologia de cálculo, sendo que80:
▪ A informação prestada pelo MCTES sobre os reforços atribuídos tipifica as inúmeras alterações legislativas, com detalhe por fonte de financiamento, mas sem referência ao montante;
▪ Os Despachos do Secretário de Estado do Orçamento, autorizadores dos reforços a efetuar por IES, não continham informação sobre as concretas alterações legislativas nem sobre a metodologia de cálculo;
71 Cfr. LOE para 2018 (artigo 18.º); LOE para 2019 (artigo 16.º).
72 Cfr. Decreto-Lei n.º 117/2018, de 27 de dezembro (600€ a partir de 1 de janeiro de 2019), Decreto-Lei n.º 156/2017, de 28 de dezembro (580€ a partir de 1 de janeiro de 2018) e Decreto-Lei n.º 86-B/2016, de 29 de dezembro (557€ a partir de 1 de janeiro de 2017).
73 Em 2019, ocorreu ainda alteração no valor mínimo da tabela remuneração única, através do Decreto-Lei n.º 29/2019, de 20 de fevereiro (635,07€ a partir de 1 de janeiro de 2019).
74 Cfr. artigo 20.º da LOE para 2017.
75 Cfr. LOE para 2016 (artigo 19.º), LOE para 2017 (artigo 25.º), Resolução do Conselho de Ministros n.º 32/2017, de 28 de fevereiro (Portaria n.º 150/2017, de 3 de maio, alterada pela Portaria n.º 331/2017, de 3 de novembro: procedimentos de avaliação de situações a submeter ao PREVPAP e criação de Comissões de Avaliação Bipartidas; Lei n.º 112/2017, de 29 de dezembro: PREVPAP).
76 Cfr. Decreto-Lei n.º 45/2016, de 17 de agosto, alterado pela Lei n.º 65/2017, de 9 de agosto.
77 Cfr. LOE para 2019 (artigo 198.º) [não superior a 871,52 € naquele ano letivo].
78 Incluem as verbas referentes aos SAS não individualizadas pelo MCTES.
79 Cfr. e-mail do IGeFE, I.P, de 18 de março.
80 Cfr. e-mails do MCTES, de 27 de setembro, do CRUP, de 26 de julho e do CCISP, de 23 de setembro, todos de 2019.
▪ Ao CRUP e ao CCISP nem sempre foi prestada informação discriminada sobre os reforços/plafonds nem sobre a respetiva metodologia de cálculo.
91. Acresce que se constatou existirem divergências quanto aos montantes transferidos para as IES em resultado das alterações legislativas, nomeadamente:
▪ Divergência na informação prestada pelo IGeFE, I.P., e pelo MCTES quanto ao financiamento atribuído81;
▪ Divergências evidenciadas pelo CRUP e pelo CCISP quanto aos montantes transferidos e quanto às metodologias utilizadas pelo MF/MCTES para o cálculo dos reforços:
− O CRUP revelou ter sido necessário demonstrar que os reforços atribuídos diferiam dos montantes resultantes das alterações legislativas82.
− O CCISP discordou da metodologia baseada no valor percentual das despesas com pessoal suportadas pelo OE, por criar distorções entre IES e obrigar à captação de receitas próprias para fazer face a despesas adicionais resultantes de alterações legislativas. Objetivou mesmo que, em 2017, estava previsto transferir 5,4 milhões de euros, que apenas cobria 66% dos 8,2 milhões de euros de impacto estimado83.
92. Segundo o MCTES, uma desagregação mais detalhada exigiria um esforço adicional com as IES através de um levantamento a nível nominal, sendo que os valores atribuídos pelo MF e acordados com as IES tiveram em conta o histórico da IES e a média verificada na Administração Pública.
93. O exposto evidencia que as insuficiências na definição da metodologia de cálculo e na divulgação apropriada às partes interessadas, conduziu a ambiguidades e entendimentos divergentes. Também fica patente a deficiente articulação entre as várias entidades envolvidas de que decorre a inexistência de uniformidade, detalhe e clareza, na informação que reportam.
Em sede de contraditório, o MCTES descreve o conteúdo dos reforços, afirma, designadamente, que foram transparentes e concertados com o CRUP e com o CCISP e realçou que “os reforços para além das alterações legislativas foram calculados após análise objetiva da situação financeira de cada instituição, ponderado pelo valor do saldo de gerência e pela capacidade de tesouraria da instituição. Acresce ainda que as instituições beneficiaram de reforços por via do “fundo comum” constituído para as universidades e politécnicos, montantes aqui não considerados dado que faziam parte da dotação inicial atribuídas às instituições de ensino superior”. Sublinha-se que o alegado não altera o observado pela auditoria.
Também em sede de contraditório, o CRUP alega que “foram demonstradas desconformidades entre os valores previstos e os que efetivamente resultaram das diversas alterações legislativas entretanto ocorridas”, corroborando o observado na auditoria.
81 e.g. Em relação ao período 2016-2018, o MCTES indica 70,7 M€ (e-mails de 13 e 27 de setembro de 2019) – Quadro 1 e o IGeFE, I.P., indica 80,5 M€ (e-mail de 15 de março de 2019) – Figura 7.
82 Cfr. e-mail do CRUP, de 15 de julho de 2019.
83 Cfr. Relatório semestral do CCISP referente a dezembro de 2017.
3.3. A PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTAL (PO 10) NÃO É SUFICIENTEMENTE EXPLÍCITA, COMPLETA E TRANSPARENTE
94. Constatou-se que nas linhas prioritárias de ação presentes nas propostas do OE, no quadro orçamental do PO 10 ao longo do quadriénio 2016-2019, vai variando a respetiva conexão com os Contratos, sobressaindo, em 2019, a referente ao reforço da “Estratégia de modernização, qualificação e diversificação do ensino superior” atenta a sua relação direta com as dotações do OE/RG que financiam as IES.
95. Contudo, as orientações programáticas e os respetivos quadros de apoio não esclarecem o modo como as dotações são distribuídas pelas linhas prioritárias e, consequentemente, a relação entre as dotações e os compromissos contratuais.
96. Acresce que a programação orçamental do PO 10 se circunscreve às dotações iniciais a transferir por IES (sem identificação dos montantes relativos a alterações legislativas ocorridas) sem qualquer previsão de reforços para eventuais alterações legislativas com impacto financeiro nas IES. Aliás, os reforços associados à execução dos Contratos são excluídos da programação orçamental84.
97. Já quanto à execução do PO 10, constatou-se que os respetivos relatórios comportam informação por IES e concluem, em síntese, sobre aspetos relacionados com: i) as deficiências na elaboração dos orçamentos; ii) o montante dos reforços efetuados com recurso à dotação provisional do MF em resultado das alterações legislativas; iii) a utilização da reserva do PO e de saldos de gerência para pagamento de outras despesas (e.g.: vencimentos e subsídios de Natal). Também apresentam a execução do PO 10 pelas diversas áreas de atuação/medidas, respetivas linhas de orientação e eixos e, ainda, com referência à classificação económica.
98. Contudo, os relatórios de execução não apresentam o financiamento global, respetiva aplicação e justificação de desvios, dando a conhecer, de forma transparente, exatamente o que cada IES absorveu do OE (incluindo de alterações legislativas) e em que despesa/projeto foi aplicado no contexto dos concretos compromissos contratuais.
99. O exposto evidencia que a programação orçamental através do PO 10 compromete os princípios fixados na Lei de Bases aplicáveis ao financiamento das IES, como o princípio do compromisso do Estado com base em critérios objetivos e transparentes.
100. Tendo também presente o princípio da transparência orçamental e as características da informação a disponibilizar sobre a implementação e a execução dos programas, constata-se que o processo de financiamento das IES carece de maior transparência dado que:
▪ A informação divulgada não é suficiente;
▪ Os critérios para a sua concessão não são claros, não resultando de um racional demonstrativo da despesa concreta (e/ou % de afetação) a financiar em cada IES;
▪ Não são identificadas as medidas estratégicas e os resultados a atingir com o concreto financiamento a cada IES, nem a articulação com as linhas prioritárias de ação.
84 e.g. PO 10 para 2019, Quadro III.
101. Neste sentido, importa salientar que já no âmbito das recomendações da OCDE sobre Governança Orçamental era referida a necessidade de garantir que os documentos e dados orçamentais fossem abertos, transparentes e acessíveis85.
102. Também o International Budget Partnership, no âmbito da “Open Budget Survey 2017”, recomendava a Portugal a necessidade de melhorar a transparência, designadamente aumentando a informação na proposta orçamental (detalhe sobre as despesas e medidas de desempenho orçamental e maior ligação às políticas) e no relatório anual (comparações entre a previsão macroeconómica e o resultado)86.
103. A transparência é um pilar da boa governança87, pelo que incrementar maior transparência na informação disponibilizada aos stakeholders e cidadãos é fundamental, quer para a eficácia da monitorização, quer para a accountability88, no caso, da execução orçamental dos Contratos no contexto do PO 10.
Em sede de contraditório, o MCTES afirma que a programação orçamental é explícita, completa e transparente. Contudo, não refuta nenhuma das concretas insuficiências observadas pela auditoria e, ao reconhecer, inclusive, que “Apenas uma visão de complementaridade entre os vários relatórios dá a conhecer e de forma transparente a informação total do programa orçamental”, evidência existir fragmentação da informação em causa.
3.4. A EFICÁCIA DA MONITORIZAÇÃO E CONTROLO FICOU PREJUDICADA POR SE CENTRAR NAS DOTAÇÕES ORÇAMENTAIS E NÃO ABRANGER OUTROS APOIOS
104. A Lei de Bases prevê o acompanhamento e avaliação da aplicação do financiamento às IES através da via inspetiva e de auditorias externas especializadas.
105. Contudo, a IGEC não realizou qualquer ação de inspeção e auditoria direcionada às IES enquanto beneficiárias de financiamento estatal decorrente dos Contratos nem aos sistemas de gestão, incluindo indicadores de desempenho89.
106. Não obstante, os Contratos cometeram concretamente:
▪ Ao GTMCO o encargo de assegurar a contenção da despesa no quadro orçamental definido.
▪ Ao CRUP e ao CCISP a monitorização, controlo e acompanhamento da execução de todos os aspetos dos Contratos.
85 Council Recommendation on Budgetary Governance – 18 Feb 2015.
86 International Budget Partnership – Classificação de Portugal no âmbito da Open Budget Survey 2017.
87 Transparency International, Tools to Support Transparency in Local Governance, “Transparency is thus a central pillar of good governance”.
88Transparency International, Preventing Corruption in Humanitarian Operations, “Greater transparency in the information made available to local governments, recipient communities and civil society organisations is important for effective monitoring and genuine accountability”.
89 A IGEC desenvolveu outras ações relacionados com financiamento público (e.g.: Ação de controlo – Bolsas de estudo a estudantes do ensino superior) (cfr. e-mail da IGEC, de 25 de novembro de 2019).
→ Quanto ao Grupo de Trabalho de Monitorização e Controlo Orçamental (GTMCO)
107. Incumbia ao GTMCO:
▪ A elaboração de relatórios trimestrais para supervisão pelos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e do ensino superior;
▪ A elaboração de relatórios trimestrais refentes ao acompanhamento de proximidade junto das IES que nos últimos três anos tenham recebido reforços orçamentais.
108. Em conformidade com o estabelecido, o GTMCO elaborou e apresentou à supervisão dos membros do Governo os “Relatórios de Execução Orçamental” trimestrais (a seguir designados Relatórios) que elaborou ao longo do quadriénio 2016-2019.
109. Ao longo dos anos, nos Relatórios foi sendo assinalado o comportamento das receitas e das despesas e a respetiva justificação, fornecendo uma panorâmica geral de todas as fontes de financiamento das IES, designadamente à luz de valores de referência pré-estabelecidos para dotações orçamentais (Receitas Gerais), receitas próprias e fundos comunitários. O foco foi, porém, o financiamento através das Receitas Gerais que mereceu uma apreciação mais fina, incluindo informação quanto às alterações legislativas com impacto orçamental90.
110. Em geral, nos Relatórios evidenciou-se nomeadamente o seguinte:
Aspetos relacionados com a execução orçamental91:
▪ O sentido de rigor, exigência e responsabilidade que caracterizou a execução orçamental das IES;
▪ Em sintonia com o quadro macroeconómico marcado pelo esforço de consolidação orçamental, terem ocorrido pressões que marcaram a execução orçamental das IES que se traduziram numa maior exigência para manutenção do equilíbrio orçamental.
▪ A não uniformidade do sistema das IES, existindo especificidades nas suas atividades com consequências na execução orçamental e na situação económico-financeira, donde resultaram desequilíbrios orçamentais de diferentes fatores dada a diversidade das IES.
Diferenças entre IES que se manifestaram na natureza dos desequilíbrios, de natureza mais estrutural ou mais conjuntural92, sendo que:
▪ nas razões de natureza estrutural insere-se o modelo organizacional com impacto na gestão dos recursos humanos93, a dispersão da oferta formativa, a política de propinas e a gestão e utilização dos espaços e instalações;
▪ nas razões de natureza conjuntural sobressai a redução de fundos comunitários e de receitas próprias94. Alguns constrangimentos nas IES relacionados com as alterações legislativas, designadamente95:
▪ Em 2017, situações consideradas de necessidade absoluta e de urgência de reforço de Receitas Gerais através da dotação do MF para cobrir o impacto financeiro do descongelamento das carreiras (pessoal docente, não docente e investigadores);
▪ Em 2018, dificuldades no pagamento dos vencimentos e do subsídio de Natal a motivar um pedido de reforço ao MF por contrapartida da reserva do Programa Orçamental (2,640 M€) que foi autorizado;
▪ Vários alertas sobre a necessidade de reforços para cobrir o impacto financeiro das alterações legislativas.
90 e.g. Relatórios de 2017.
91 e.g. Relatórios de 2016 (3.º e 4.º trimestres), de 2017 (4.º trimestre) e de 2018 (3.º e 4.º trimestres).
92 e.g. Relatórios de 2017 (3.º trimestre) e 2018 (4.º trimestre).
93 e.g. Corpo docente e sua adequação à procura formativa, forma de contratação e distribuição de serviço docente.
94 e.g. Não apresentação de pedidos de reembolso a financiamento e quebra de alunos e de prestação de serviços à comunidade, respetivamente.
95 e.g. Relatórios de 2016 (2º trimestre), de 2017 (2.º e 3.º trimestres), de 2018 (1.º e 3.º trimestre) e de 2019 (2.º trimestre).
Acompanhamento e monitorização efetuado, em especial, de proximidade das IES sem capacidade para ultrapassar os constrangimentos na execução orçamental, tendo em vista verificar possíveis caminhos para mitigar as dificuldades orçamentais de natureza estrutural ou conjuntural96.
Identificação das necessidades orçamentais das IES e a forma de as suportar. Indicaram-se os montantes em causa e o momento [e, sendo o caso, sinalizado o carácter de urgência] em que as IES deveriam ser dotadas de fundos para suprir tais necessidades. Os desvios na execução orçamental de algumas IES97 foram suportados designadamente98 por:
▪ Saldos transitados de anos anteriores das próprias IES;
▪ Mecanismo de entreajuda e coesão entre as IES previsto nos Contratos, reduzindo o montante do reforço a disponibilizar por contrapartida da dotação provisional do MF;
▪ Dotações adicionais do OE.
No que respeita às IES que apresentaram desequilíbrios orçamentais, assinalou-se a importância de tornar a estrutura de gestão mais integrada, com mudanças de liderança que resulte em maior eficiência ao nível dos recursos humanos e materiais, apostando na utilização de serviços partilhados e otimização de despesas com fornecimentos e serviços externos99. Também foram identificadas as áreas que careceriam de medidas, essencialmente da competência das IES, com vista a mitigar as dificuldades orçamentais de algumas IES100:
111. Da apreciação dos Relatórios verificou-se que:
▪ O GTMCO assegurou a monitorização e o controlo orçamental, no quadro orçamental definido, tendo as IES recebido reforços para fazer face a desvios orçamentais previamente identificados. Foram identificadas causas dos desvios orçamentais, incluindo os de natureza estrutural e apontadas áreas em que existe espaço para incrementar uma gestão mais eficiente;
▪ Quanto aos relatórios trimestrais referentes ao acompanhamento de proximidade junto das IES, o GTMCO foi sinalizando as que apresentavam constrangimentos orçamentais e relatando o trabalho de proximidade desenvolvido (e.g. visitas/reuniões) e respetivas conclusões101;
▪ Foi assinalada a existência de especificidades entre as IES com reflexos nos respetivos (des)equilíbrios orçamentais.
112. O GTMCO relevou-se, assim, como um relevante aliado para a contenção da despesa do OE, na medida em que procurou que os reforços só ocorressem quando esgotadas as outras opções disponíveis, conferindo o conforto necessário ao MF para proceder aos reforços orçamentais indispensáveis. Através da sua atuação, na execução dos Contratos foi assegurada estabilidade no financiamento às IES, mas também para o OE por via da libertação dos reforços na estrita medida do indispensável.
96 e.g. Relatórios de 2017 (4.º trimestre) e de 2018 (3.º trimestre).
97 e.g. Registo de fatores de risco face a valores de referência (cobrança de RG acima do expectável; cobrança de RP inferior ao expectável; cobrança de FC e de TRF inferior ao expectável; saldo negativo da execução orçamental); Deficiências na elaboração dos orçamentos; Impacto na execução orçamental face à quebra no reembolso de fundos comunitários; Impacto financeiro do descongelamento das carreiras pessoal (docente, não docente e investigador) (Relatórios de 2017 (1.º, 2.º e 3.º trimestres), de 2018 (2.º, 3.º e 4.º trimestres) e de 2019 (2.º trimestre)).
98 e.g. Relatórios de 2017 (4.º trimestre) e de 2018 (4.º trimestres).
99 e.g. Relatório de 2018 (3.º trimestre).
100 e.g. Contratação de recursos humanos; adequação do corpo docente à procura formativa; capacidade de incremento das receitas próprias; processo de redução de despesas centrado na otimização de fornecimentos e serviços; necessidade de cooperação inter instituições e entre estas e os parceiros mais relevantes; reorganização estatutária, potenciando uma gestão mais integrada, matricial e eficiente dos recursos humanos e materiais (Relatórios de 2017 (1.º e 2.º trimestres) e de 2018 (2.º trimestre)).
101 Cfr. e-mail de 13 de setembro de 2019.
113. Contudo, o acompanhamento e controlo levado a cabo pelo GTMCO não incidiu sobre todo o financiamento referido nos Contratos, designadamente os apoios específicos à criação de emprego científico e a outros programas102, como também nada consta quando ao cumprimento dos compromissos assumidos pelas IES nesse âmbito.
114. De facto, os Contratos não respondem, completamente, à exigência contida na Lei de Bases, que prevê o acompanhamento e a avaliação sistemática e continuada da aplicação do financiamento total atribuído às IES, apresentando-se, neste âmbito, insuficientes face ao que nela se prevê.
115. Sublinha-se ainda que a inexistência de identificação clara nos Contratos dos fins a que se destina o financiamento face às especificidades de cada IES não só prejudica a avaliação da eficiência da alocação dos recursos financeiros, como impede a apreciação sobre a [in]suficiência desse financiamento.
116. Em setembro de 2019, foram contratados serviços de auditoria externa, a realizar até 31 de dezembro desse ano, para integrar o GTMCO, para o desenvolvimento de ações de auditoria e acompanhamento às IES, em particular junto das que nos últimos anos tenham recebido reforços orçamentais103.
117. Finalmente, sublinha-se que dada a relevância da informação contida nos Relatórios trimestrais do GTMCO, que incluem, designadamente, a evolução da execução orçamental das IES, seus desvios e respetivas causas, e a quantificação dos reforços do OE, a sua adequada e acessível divulgação reforçaria a transparência do financiamento das IES104.
Em sede de Contraditório, o MCTES não infirmou qualquer observação de auditoria sobre a eficácia da monitorização, tendo apenas referido que “O GTMCO foi criado com o objetivo de acompanhar e monitorizar os orçamentos de cada instituição, o que pressupõe uma análise financeira do total do ensino superior, onde se inclui a execução de outros apoios financeiros, nomeadamente, através dos programa de investimento da FCT (…) e do financiamento de formações curtas, entre outros procedimentos de investimento público e privado no ensino superior. Paralelamente, nota-se que muitos desses programas são acompanhados e monitorizados por entidades específicas”.
→ Quanto ao acompanhamento pelo CRUP e pelo CCISP previsto nos Contratos
118. Os Contratos estabeleceram que o CRUP e o CCISP submetiam aos Ministros da Presidência e da Modernização Administrativa, das Finanças, da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, do Planeamento e das Infraestruturas os respetivos relatórios semestrais sobre a execução de todos os aspetos dos Contratos105.
119. Porém, o CRUP não elaborou os relatórios semestrais por implicar o seguimento de um conjunto mais vasto de parâmetros, alguns em implementação. Também considerou que, como um representante seu integra o GTMCO, os respetivos Relatórios têm possibilitado um acompanhamento apertado da gestão orçamental e uma visão geral sobre a evolução financeira do conjunto das IES106.
102 e.g. FCT e Portugal 2020, respetivamente.
103 Análise da informação orçamental, patrimonial, económica, financeira e de tesouraria das IES; análise e validação dos relatórios do GTMCO e do relatório a produzir até ao final de 2019 (cfr. Cláusula 20ª do Caderno de Encargos).
104 Os Relatórios foram apenas divulgados no site da Comissão da Educação e Ciência da Assembleia da República.
105 Cfr. n.º 2 das cláusulas 8.ª e 9.ª dos Contratos com as universidades e os politécnicos, respetivamente.
106 Cfr. Ofício n.º 117 do CRUP, de 18 de junho de 2019.
120. Verifica-se, assim, que o CRUP para além de não ter observado o estabelecido no Contrato, que assinou, também afastou a oportunidade de dar conta da eventual evolução do desempenho na dimensão do ensino, investigação e interação com os tecidos produtivo, social e cultural das IES, conforme compromisso assumido por estas nos Contratos, designadamente no que respeita à articulação entre o ensino e a investigação, redução do abandono escolar e consolidação do emprego científico.
121. O CCISP elaborou um relatório com referência a dezembro de 2017 (em execução o de 2018107), mas salientou que depende de informação remetida pelas IES, não existindo uniformização no seu reporte, prejudicando a sua comparabilidade e fiabilidade.
→ A avaliação sobre os compromissos assumidos nos Contratos pelas partes não é coincidente
122. Quanto ao entendimento do cumprimento das cláusulas contratuais pelas partes, constatou-se, na perspetiva do CCISP (constante do seu relatório), o seguinte:
▪ Quanto aos compromissos do Governo, das 13 medidas previstas, 7 encontravam-se em implementação e 4 foram cumpridas, designadamente:
- a criação de um quadro legal de apoio financeiro ao estímulo do emprego científico e académico108;
- a implementação de mecanismos de apoio específico do Governo à modernização e valorização do ensino politécnico109.
▪ Quanto aos compromissos assumidos pelas IES, num total de 13, encontravam-se em implementação 12 e cumprido o relativo à não solicitação de qualquer reforço orçamental.
123. Já o MCTES, no que respeita ao cumprimento das cláusulas contratuais, considera terem sido cumpridos todos os compromissos que assumiu110. A demonstração do cumprimento desses compromissos, cláusula a cláusula, remete, em geral, para ações mais vastas de política governativa no âmbito do “Compromisso com a Ciência e o Conhecimento”. Mais relacionados com os Contratos, apresentam-se, a título meramente ilustrativo, os seguintes:
▪ As dotações orçamentais das IES não foram inferiores às inscritas na LOE para 2016 acrescidas de encargos das alterações legislativas;
▪ A criação de um quadro legal de apoio financeiro ao estímulo do emprego científico e académico e a implementação com sucesso do Programa de Estímulo do Emprego Cientifico, tendo já garantido mais de 5000 contratos de investigadores desde 2017;
107 Cfr. e-mail do CCISP, de 7 de junho de 2019.
108 Decreto-Lei n.º 57/2016, de 29 de agosto; Lei n.º 57/2017, de 19 de julho; Decreto Regulamentar n.º 11-A/2017, de 29 de dezembro; e Lei n.º 24/2018, de 8 de junho (no seu artigo 4.º prevê-se que os encargos com a renovação e prorrogação dos contratos referentes a bolseiros doutorados, a desempenhar funções em instituições públicas há mais de três anos, sejam financiados até ao limite das dotações do MCTES, nomeadamente as dotações orçamentais que tinham como finalidade a contratação de doutorados).
109 Cfr. Decreto-Lei n.º 45/2016, de 17 de agosto.
110 Cfr. Ofício n.º 1734, de 13 de setembro de 2019, contendo, em anexo, a demonstração do cumprimento dos Contratos remetida à Comissão da Educação e Ciência da Assembleia da República, por ocasião da Audição Parlamentar de 26 de junho de 2019.
▪ A criação de mecanismos de apoio específico ao ensino politécnico, sendo o Programa de Modernização e Valorização dos Institutos Politécnicos (lançado em fevereiro de 2016) concretizado através da nomeação de um Grupo de Trabalho.
124. O exposto evidencia que:
▪ Existem entendimentos diferentes quanto ao cumprimento dos compromissos;
▪ Uma boa parte dos compromissos encontra-se em implementação;
▪ A circunstância de os Contratos não terem estabelecido quaisquer indicadores associados aos compromissos assumidos impede a apreciação do respetivo cumprimento de forma objetiva;
▪ Os apoios específicos previstos nos contratos, designadamente os referentes aos apoios através da FCT e a programas de desenvolvimento tecnológico e de investigação (e.g. Portugal 2020) não foram, no âmbito dos Contratos, objeto de avaliação (não obstante poderem ter sido noutra sede);
▪ No quadro dos Contratos, o acompanhamento e controlo limitou-se às dotações orçamentais não dando uma visão holística da avaliação do financiamento público.
4. APRECIAÇÕES CRÍTICAS E RECOMENDAÇÕES DA OCDE
ALGUMAS APRECIAÇÕES CRÍTICAS
125. O financiamento público das IES tem motivado inúmeras intervenções e várias iniciativas de debate no seio da academia, apresentando-se, a título meramente ilustrativo, as referências seguintes:
;
▪ O Contrato ser manifestamente insuficiente para o futuro e a necessidade de aumentar o financiamento que está aquém da média da OCDE
▪ O persistente subfinanciamento das IES113 e a subsistência de níveis de subfinanciamento por estudante relativamente aos indicadores europeus114;
▪ O facto de o atual modelo de financiamento não responder às necessidades e potencialidades do setor115, nem estar adequado à realidade das IES116;
▪ A necessidade de atualizar e melhorar o modelo de financiamento das IES, o qual não permite a adequação de estratégias de desenvolvimento aos recursos disponíveis, com previsibilidade, nem promove a gestão eficaz dos recursos e de planos de desenvolvimento117;
111 Cfr. Vice-Presidente do CRUP em entrevista ao “i”, em 7 de janeiro de 2019.
112 Cfr. Presidente do CCISP em entrevista ao “Educação Internacional”, em 15 de novembro de 2019.
113 Cfr. Conferência “Financiamento do Ensino Superior” na Universidade de Coimbra, em 24 de setembro de 2019. 114 Cfr. xxxxx://xxx.xxxxxxxxx.xx/xxxx/xxxxxxxxxxx-xx-xxxxxx-xxxxxxxx-xx-xxxxxxxx-xxxxxxx-xx-xxxxx-xx-xxxxxxxxxxxx-x-xxxxxxxxxxxxx-XX0000000. 115Cfr. xxxxx://xxx.xx.xx/0000/00/00/xxxxxx-xx-xxxxxxxxxxxx-xx-xxxxx-xxxx-xxxx-xxxxxx-xx-xxxxxxxxxxxxx-xxxx-x-xxxxxx-xxxxxxxx/.
116Cfr. xxxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxx.xx/0000/00/00/xxxxxx-xx-xxxxxx-xxxxxxx-xxxxxxx-xx-xxx-xx-xxxxxxxxxxxxx-xx-xxxxxx-xxxxxxxx/
117 Cfr. Convenção Nacional do Ensino Superior 2030 – Uma agenda para o ensino superior em Portugal – Desafios do futuro, primeira sessão, ISCTE, em 7 de janeiro de 2019 (xxxxx://xxx.xxxxxxxxxxxxxxxx.xx/xx-xxxxxxx/xxxxxxx/0000/00/Xxxxxxxxx_X-
que-falta-fazer-no-ensino-superior.pdf).
▪ A necessidade de definir um novo modelo de financiamento e garantir que se mantém estável no longo prazo (pelo menos dez anos), no quadro de um acordo interpartidário e plurilegislatura que impediria o financiamento ao sabor das mudanças governativas118.
126. O exposto evidencia que existe uma opinião generalizada sobre a necessidade de reformular o modelo de financiamento.
AS RECOMENDAÇÕES DA OCDE
127. A pedido do MCTES, a OCDE avaliou o sistema de ensino superior, investigação e inovação de Portugal119 cujos resultados foram discutidos e contribuíram para clarificar e consolidar as prioridades políticas, como se refere nas Grandes Opções do Plano para 2019120.
128. Num contexto de reforma do modelo de financiamento público do ensino superior, no Relatório da OCDE foram apresentadas, designadamente, as conclusões principais seguintes:
▪ O financiamento público numa base histórica conduz a que o mesmo seja opaco e estabelece uma relação fraca entre os recursos atribuídos e o nível de esforço e performance das IES;
▪ Não foram totalmente implementados planos de financiamento plurianuais, transparentes e performance-based previstos na lei;
▪ As sucessivas alterações à metodologia de financiamento pelos governos têm sido implementadas, em parte, através do acréscimo de novos recursos e não, puramente, através da sua redistribuição entre IES. A crise financeira e a austeridade têm limitado a capacidade de se obterem os recursos necessários para reformar o ensino superior.
129. Em resultado da avaliação, a OCDE recomendou, em síntese, que se seguisse uma estratégia de reforço da transparência e de um regime de financiamento equilibrado que:
▪ Assegure a previsibilidade de financiamento das atividades principais das IES, a médio- prazo, preferencialmente através da contratualização plurianual, entre o MCTES e as IES;
▪ Reconheça o desempenho das IES de forma justa;
▪ Incentive o bom desempenho das IES, atendendo, designadamente, ao seu perfil institucional.
E, nesse sentido, que as autoridades portuguesas desenvolvessem uma metodologia de financiamento que atribua, aproximadamente, 80% ao apoio das atividades principais, 15% aos outputs (desempenho) e 5% ao desenvolvimento de perfis institucionais (nalguns casos, direcionados para pesquisa e inovação e, noutros, para a educação profissional).
130. Numa perspetiva de avaliação quanto às recomendações da OCDE, dos pontos de situação apresentados em janeiro e junho de 2019 pelo MCTES ressalta a conclusão pela necessidade de
118 Cfr. xxxxx://xxx.xx.xx/xxxxxxx/xxxxxxxxxx/xxxxxxxxxxx-x-xxxxxxxxxxxxx-xx-xxxxxx-xxxxxxxx-00000000.xxxx.
119 Avaliação efetuada com referência ao final do ano de 2017, incluindo a título de exceção a estratégia de inovação 2018- 2030 (adotada em março de 2018). Cfr. OECD (2019), OECD Review of Higher Education, Research and Innovation – Portugal, OECD publishing, Paris.
120 Lei n.º 70/2018, de 31 de dezembro. No que respeita ao financiamento do ensino superior, refere-se que o reforço da autonomia das IES continuará a ser concretizado nos termos dos acordos de 2016.
estruturar o financiamento, reforçando a ação coletiva para aumentar o total do financiamento disponível, juntamente com a garantia da diversificação das fontes de financiamento121 e 122.
131. A este propósito, refere-se que tais pontos de situação, em especial o de junho de 2019, são um balanço da ação política desenvolvida na legislatura reportando-se ao Relatório da OCDE e às suas recomendações que, respeitando à avaliação do sistema de ensino superior, vai além do modelo de financiamento das IES e, por isso, não é clara a sua conexão com os compromissos assumidos nos Contratos e o concreto contributo destes para o acolhimento daquelas recomendações.
Em sede de contraditório, o MCTES referiu que “As apreciações da auditoria (Capítulo 4) incluídas na versão inicial do relato do Tribunal de Contas são, mais uma vez, inaceitáveis e devem ser corrigidas, pois esquecem o contexto de exigente contenção orçamental em que Portugal tem evoluído, ignorando, por exemplo, que as dotações para o ensino superior têm sido feitas numa base de valores mínimos adequados. Por outras palavras, a prática e a implementação de contratos de desempenho, que sempre houve em Portugal, requer um volume complementar de financiamento público, que tem sido sobretudo concretizado através do investimento pela FCT (por exemplo, através de linhas de apoio a I&D) e, sobretudo, por fundos comunitários de gestão descentralizada (i.e., fundos estruturais)”.
Sublinha-se que o Capítulo 4 apenas expõe apreciações formuladas no seio da academia e recomendações da OCDE apresentadas na sequência da avaliação pedida pelo próprio MCTES.
5. FACTOS SUPERVENIENTES
→ Em novembro de 2019, foi assinado um novo Contrato para vigorar no período 2020-2023 durante o XXII Governo Constitucional
132. Entretanto, já em 29 novembro de 2019, foi assinado um único “Contrato de Legislatura” entre o Governo, as IES (universidades e politécnicos), o CRUP e o CCISP, para o período 2020-2023, orientado para estimular a convergência de Portugal com a Europa até 2030, o qual será implementado, designadamente, através dos diplomas orçamentais.
133. Sem prejuízo da sua apreciação ulterior, o novo Contrato evidencia melhorias relacionadas com compromissos referenciados a metas (ainda que não individualizados por IES) e a atribuição expressa ao GTMCO da monitorização da execução do Contrato na sua globalidade.
134. Contudo, não afasta a atualidade e a oportunidade das observações da auditoria a suscitar melhorias relacionadas, em particular, com a afetação do financiamento e respetiva avaliação (e.g. atividades, projetos, desempenho e diversidade das IES).
Em sede de contraditório, o MCTES acrescenta que “Notamos ainda que o contrato de legislatura assinado em 2019 foi concebido na sequência do contrato assinado em 2016, para o período 2016-19. Surge, contudo, num contexto de acelerada pressão demográfica, mas também de transformação digital das nossas sociedades e economias, assim como de uma exigente mobilização de esforços para fazer face às alterações climáticas e à necessidade de estimular o desenvolvimento económico, reduzindo desigualdades que ainda persistem na nossa sociedade. Exige articular políticas e estratégias para a coesão e para a competitividade, o que só pode ser feito com mais conhecimento, e sobretudo com a opção de garantir o conhecimento como um “bem público” e a sua relação com a criação de mais e melhores empregos. Exige ainda alcançar um nível de liderança europeu em competências digitais até 2030, reforçando nos próximos anos a Iniciativa Nacional Competências Digitais, INCoDe.2030, em curso desde 2017”.
121 Cfr. Ciência, inovação e ensino superior em Portugal: Um ano depois da avaliação pela OCDE.
122 Cfr. Desafios e oportunidades do conhecimento: Pensar Portugal em 2030, após 4 anos a convergir para a Europa, de junho de 2019.
6. CONCLUSÕES
Dos Contratos não resulta em que medida o financiamento do ensino superior pelo OE promove o desempenho eficiente e a qualidade das IES.
135. O financiamento estatal das IES foi efetuado através de dois Contratos, um celebrado com as universidades e o CRUP e outro com os institutos politécnicos, em vigor durante o mandato do XXI Governo Constitucional (quadriénio 2016-2019). Com os Contratos, as dotações orçamentais atribuídas em 2016 passaram a constituir o limite mínimo e o referencial histórico a observar nesse ano e nos anos subsequentes, com atualizações associadas, designadamente, a alterações legislativas com impacto financeiro (§§ 52-56).
136. O financiamento em apreço não observou o estabelecido na Lei de Bases, uma vez que ignorou a fórmula aí fixada bem como critérios de qualidade e desempenho nela enunciados. O entendimento de que o estabelecido na Lei de Bases é afinal desadequado não deve conduzir à adoção de soluções diversas sem promoção da alteração dessa lei, a qual, nos termos do n.º 2 do artigo 112.º da Constituição, é dotada de valor paramétrico (§§ 57-59).
137. No financiamento não foram considerados nem o desempenho das IES nem critérios objetivos de qualidade e de excelência, valores padrão e indicadores de desempenho, todos eles previstos na Lei de Bases. Também não foram considerados os fatores externos das IES, como a evolução demográfica, nem as suas especificidades, resultados e níveis qualitativos ou qualquer outro critério suscetível de conferir um financiamento diferenciador, promotor da gestão eficiente e do desempenho das IES, premiando o mérito e alavancando a excelência. As insuficiências observadas colocaram em crise o princípio orçamental da transparência (§§ 60-67).
138. Acresce que não se estabeleceu qualquer afetação específica a atividades principais, a investimento, ao desenvolvimento de projetos, à investigação ou a outras atividades, prejudicando a clareza da atribuição do financiamento e não contribuindo para melhorar o desempenho das IES. A inexistência da identificação clara dos fins específicos a que se destina o financiamento impede qualquer apreciação sobre a sua suficiência (§§ 68-70).
139. Quanto aos compromissos assumidos no âmbito da Agenda “Compromisso com o Conhecimento e a Ciência” e das metas do PNR constataram-se insuficiências na sua formulação relacionadas com a inexistência de metas concretas e indicadores, inviabilizando qualquer apreciação. Contudo, o financiamento em nada depende do cumprimento de tais compromissos (§§ 71-75).
140. Também se constatou existir dependência entre os Contratos, a vigência do Governo e os diplomas orçamentais, comprometendo, numa perspetiva de longo prazo, além da legislatura, a estabilidade e previsibilidade do financiamento, fundamentais à autonomia e à boa gestão das IES, bem como ao desenvolvimento das suas estratégias (§§ 76-80).
O Governo cumpriu o limite mínimo de dotações orçamentais não inferiores às de 2016, mas a atribuição dos reforços padeceu de transparência.
141. O Governo cumpriu o compromisso assumido de, no quadriénio 2016-2019, as dotações iniciais do OE a atribuir às IES não serem inferiores às de 2016 e de não estarem sujeitas a cativações. As dotações alcançaram cerca de 1,1 mil milhões de euros, em 2019 (§§ 81-85).
142. Como estabelecido contratualmente, o Governo também dotou as IES de reforços por terem ocorrido alterações legislativas com impacto financeiro. No conjunto, as IES receberam 76 milhões de euros no quadriénio, dos quais 46 milhões de euros em 2016 para fazer face à extinção das reduções remuneratórias. Contudo, não existiu informação suficiente sobre a relação entre essas alterações, os reforços e a metodologia de cálculo, a que acrescem divergências quanto aos montantes atribuídos, evidenciando deficiente articulação entre as entidades envolvidas e a inexistência de uniformidade, detalhe e clareza na informação que reportam (§§ 86-93).
A programação orçamental não foi suficientemente explícita, completa e transparente.
143. No quadro orçamental do PO 10, no quadriénio 2016-2019, as orientações programáticas e os quadros de apoio não esclareceram a distribuição das dotações pelas linhas prioritárias nem a relação entre as dotações e os compromissos contratuais. Acresce que a programação orçamental se circunscreveu às dotações iniciais a transferir, por IES, não sendo clara quanto à incorporação dos reforços associados à execução dos Contratos (§§ 94-96).
144. Por seu turno, os relatórios de execução do PO 10 não apresentaram o financiamento final (com identificação das alterações legislativas) por IES, respetiva aplicação (despesa/projeto) e justificação de desvios no contexto dos concretos compromissos contratuais (§§ 97-98).
145. Tais instrumentos de planeamento e execução orçamental que enquadram os Contratos evidenciaram, assim, insuficiências de informação que, se espera, objetiva e explícita e deficit de transparência, tanto pela fraca adesão ao princípio da transparência orçamental, como enquanto pilar da boa governança, prejudicando a eficácia da monitorização e a accountability dos Contratos no contexto do PO 10 (§§ 99-103).
A eficácia do acompanhamento e controlo do financiamento do ensino superior, assente nos Contratos, ficou prejudicada por se centrar nas dotações orçamentais e não abranger outros apoios.
146. O GTMCO procedeu à monitorização e ao controlo orçamental, garantindo a contenção da despesa no quadro orçamental definido. Identificou as IES com desvios na execução orçamental a necessitar de reforços e o modo de minimizar o recurso a dotações adicionais, bem como as áreas a necessitar de intervenção para mitigar as dificuldades orçamentais (§§ 107-117).
147. Quanto aos previstos relatórios do CRUP e do CCISP sobre a execução de todos os aspetos dos Contratos que incluem compromissos no âmbito da Agenda e das metas do PNR e outros apoios específicos, constatou-se que o CRUP não os elaborou (por inexistirem parâmetros e os do GTMCO possibilitarem um acompanhamento da gestão orçamental e da evolução financeira) e o CCISP elaborou o de 2017 (§§ 118-121).
148. Neste contexto, salienta-se que embora a inexistência de indicadores induza a entendimentos diferentes e impeça a apreciação objetiva do cumprimento de tais compromissos, o certo é que não foi plenamente aproveitada a oportunidade de dar conta do desempenho das medidas relacionadas, designadamente, com o PNR (e.g.: articulação entre o ensino e a investigação; redução do abandono escolar; consolidação do emprego científico) e de mostrar o cumprimento do compromisso de as IES melhorarem o desempenho, as práticas de gestão e o equilíbrio financeiro (§§ 122-124).
149. Centrando-se a atuação do GTMCO no acompanhamento e controlo orçamental, há toda uma área de financiamento específico às IES que, ainda que avaliada noutra sede, não o foi no âmbito dos Contratos, prejudicando a visão holística do financiamento e da sua avaliação. Aliás, não se sabe sequer qual a afetação do financiamento a atividades principais, investigação e outras nem, a existir, quais as áreas que não foram apropriadamente financiadas, como certamente seria evidenciado pelas ações da IGEC e/ou pelas auditorias especializadas previstas na Lei de Bases (§§ 104-106, 114, 115 e 124).
Em novembro de 2019 foi assinado um novo Contrato para 2020-2023.
150. O novo Contrato apresenta melhorias, mas não afasta a necessidade de o modelo de financiamento ser aperfeiçoado, face às insuficiências e deficiências identificadas pela auditoria, em particular, no que respeita à atribuição de financiamento, em função do desempenho e da diversidade das IES, e ao controlo. Mantêm-se oportunas a opinião da academia quanto à reformulação do modelo de financiamento e as recomendações da OCDE no sentido da adoção de uma estratégia de reforço da transparência e de um regime de financiamento equilibrado (cerca de 80% ao apoio das atividades principais, 15% ao desempenho e 5% ao desenvolvimento de perfis institucionais) (§§ 125-134).
7. RECOMENDAÇÕES
151. Em resultado da auditoria ao modelo de financiamento do ensino superior: Contratos de Legislatura 2016-2019, recomenda-se ao Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior que:
a) Assegure o cumprimento integral da Lei de Bases de Financiamento do Ensino Superior ou promova as diligências necessárias à sua alteração;
b) Diligencie no sentido de introduzir as melhorias necessárias para colmatar as insuficiências e fragilidades identificadas pela auditoria, designadamente no quadro do novo Contrato;
c) Promova transparência e detalhe ao Programa Orçamental PO 10 no sentido de permitir a apreciação do modelo de financiamento em articulação com as medidas de política pública;
d) Promova a publicitação dos resultados das ações de acompanhamento e controlo do financiamento público das IES que vierem a ser realizadas.
8. VISTA AO MINISTÉRIO PÚBLICO
152. Do Projeto de Relatório foi dada vista à Procuradora-Geral Adjunta, nos termos e para os efeitos do n.º 5 do artigo 29.º da Lei n.º 98/97, de 26 de agosto, com as alterações subsequentes (Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas), que emitiu o respetivo Parecer.
9. DECISÃO
153. Em Subsecção da 2.ª Secção decidem os Juízes do Tribunal de Contas:
a) Aprovar o presente Relatório;
b) Ordenar a remessa do Relatório às entidades seguintes:
▪ Ministro de Estado, da Economia e da Transição Digital;
▪ Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros;
▪ Ministra de Estado e da Presidência;
▪ Ministro de Estado e das Finanças;
▪ Ministro do Planeamento;
▪ Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior;
▪ Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social;
▪ Comissão de Educação, Ciência, Juventude e Desporto da Assembleia da República;
▪ Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas;
▪ Conselho Coordenador dos Institutos Superiores Politécnicos;
▪ IGeFE – Instituto de Gestão Financeira da Educação, I.P.;
▪ Direção-Geral do Ensino Superior;
▪ Grupo de Trabalho de Monitorização e Controlo Orçamental.
c) Remeter um exemplar do presente Relatório ao Ministério Público junto deste Tribunal, nos termos e para os efeitos do disposto no n.º 4 do artigo 54.º, aplicável por força do n.º 2 do artigo 55.º da Lei n.º 98/97, de 26 de agosto;
d) Instruir o destinatário das recomendações para lhe transmitir, no prazo de 180 dias, a informação documentada sobre as medidas adotadas;
e) Fixar o valor dos emolumentos em 1 716,00 € a suportar pela Secretaria-Geral da Educação e Ciência123;
f) Divulgar o Relatório e seus Anexos no sítio do Tribunal de Contas e junto da Comunicação Social.
123 Cfr. artigo 10.º do Regime Jurídico dos Emolumentos do Tribunal de Contas (Decreto-Lei n.º 66/96, de 31 de maio, com as alterações subsequentes) e artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 125/2011, de 29 de dezembro, conjugado com a alínea i), n.º 2, do artigo 2.º do Decreto Regulamentar n.º 18/2012, de 31 de janeiro.
Tribunal de Contas, em 30 de janeiro de 2020.
10. ANEXOS
Anexo 1 – Metodologia
A auditoria foi desenvolvida em conformidade com as fases de planeamento, de execução e de relatório, descritas no Manual de Auditoria de Resultados do TC. As evidências de auditoria estão documentadas e as opiniões estão fundamentadas.
PLANEAMENTO
Estudo preliminar (EP) – O EP consubstanciou-se em: i) levantamento e estudo da legislação e do enquadramento normativo do financiamento; ii) recolha de informação junto do MCTES, IGeFE, I.P., Direção-Geral do Orçamento, DGES, CRUP, do CCISP, FCT, Comissão Parlamentar de Educação e Ciência, GTMCO e Grupo de trabalho para a elaboração de um quadro de financiamento estável; iii) estudos académicos124, documentos elaborados por organismos internacionais125, respetivas páginas eletrónicas, e documentos produzidos no âmbito da Convenção do ensino superior126; e iv) identificação dos riscos inerentes ao financiamento.
Plano Global de Auditoria (PGA) – Com base no EP foi elaborado o PGA127 que estabelece o âmbito da auditoria, os seus objetivos e as questões de auditoria. O PGA inclui o Quadro Metodológico em que se identificam, de forma detalhada, o método, os critérios (detalhados para cada sub-questão de auditoria), as técnicas de recolha de evidências, e os resultados prováveis da auditoria.
EXECUÇÃO DA AUDITORIA
Na fase de execução da auditoria examinaram-se os Contratos e os Relatórios do GTMCO e do CCISP com recurso às técnicas de exame seguintes: análise documental; análise de dados; apreciação qualitativa/comparativa das evidências documentais e dos resultados dos objetivos; e interpretação de entrevistas e documentos.
No decurso dos trabalhos obtiveram-se as evidências de auditoria, identificaram-se as causas e os efeitos das observações de auditoria e formularam-se as conclusões e recomendações preliminares.
RELATO
Nos termos legais e regulamentares, a Juíza Conselheira Relatora128 aprovou o Relato para remessa para contraditório.
124 x.x. Xxxxx Xxxxxx Xxxxxxxx Xxxxx (2013), Relatório de estágio do Mestrado em Administração Pública Empresarial, setembro 2013; Xxxxx Xxxxxxxx (2008) O financiamento do ensino superior português - A partilha de custos, Tese de Doutoramento, Universidade de Lisboa; Xxxxx Xxxx Xxxxxxx Xxxx (2013), Financiamento do ensino superior em Portugal: Repensar o modelo em função do desempenho, Dissertação de Mestrado, ISCSP; Xxxxx Xxxxxxx Xxxxxxx (s.d.), Ensino Superior – Valor Económico e Financiamento: Notas de uma leitura pessoal, Universidade da Madeira; Xxxxxxx Xxxxxxx-Xxxxxxxx (2008), “What is the Impact of Demography on Higher Education Systems? A Forward- looking Approach for OECD Countries”, in Higher Education to 2030, Volume 1: Demography, Chapter 2, OECD;
125 Comissão Europeia; Conselho da União Europeia; Higher Education Authority, em particular Review of the allocation Model for Funding Higher Education Institutions. – Working Paper 4: International Funding Allocation Approaches, 2017; Xxxxxx Xxxxxxxxx (Director for Governance, Funding and Public Policy at EUA) “Latest trends in system funding, efficiency and funding reforms in European Universities” at the 4th EUA Funding Forum, 18 October 2018, Xxxxx Xxxxx University, Barcelona; e University Autonomy Tool da EUA; OCDE; UNESCO.
126 Realizada no ISCTE, na Universidade de Aveiro e na Universidade do Porto, nos dias 7 de janeiro, 15 de março e 9 de
abril de 2019, respetivamente.
127 Aprovado pela Juíza Conselheira da AR VI, em 13 de setembro de 2019.
128 Despacho da Juíza Conselheira da AR VI, em 26 de dezembro de 2019.
Anexo 2 – Financiamento total
Mapa A – Dotações Iniciais – Universidades
Unidade: Euro
Universidades | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 |
U. Lisboa | 304 842 451 | 299 986 735 | 312 268 693 | 323 472 511 | 335 095 319 | 344 228 247 |
U. Porto | 206 983 732 | 199 911 600 | 213 573 790 | 228 099 402 | 225 036 444 | 244 997 161 |
U. Coimbra | 127 250 796 | 129 192 321 | 148 297 103 | 145 809 710 | 172 578 419 | 179 456 606 |
U. Nova de Lisboa | 107 369 863 | 106 222 886 | 115 225 502 | 121 459 371 | 131 167 793 | 150 049 200 |
U. Minho | 106 493 180 | 108 059 307 | 107 986 378 | 123 266 090 | 123 715 249 | 148 389 291 |
U. Aveiro | 99 754 901 | 99 038 112 | 90 537 778 | 93 494 715 | 95 712 901 | 121 162 208 |
U. Algarve | 54 633 131 | 54 142 909 | 51 869 088 | 55 037 356 | 63 896 507 | 61 216 974 |
U. Évora | 47 637 366 | 48 301 354 | 50 361 151 | 54 134 705 | 56 823 533 | 60 227 599 |
UTAD | 40 281 076 | 39 721 209 | 39 522 914 | 46 215 807 | 52 430 762 | 53 501 466 |
ISCTE | 33 239 915 | 33 546 122 | 36 446 276 | 38 349 029 | 38 864 804 | 42 045 102 |
U. Beira Interior (a) | 29 746 212 | 30 485 730 | 31 384 918 | 35 076 782 | 35 937 492 | 42 848 968 |
U. Açores | 17 299 934 | 18 931 157 | 20 086 953 | 20 666 745 | 20 550 780 | 21 213 830 |
U. Aberta | 15 902 652 | 16 369 091 | 16 369 091 | 16 474 264 | 16 686 202 | 16 683 580 |
U. Madeira | 15 431 269 | 16 767 067 | 15 864 649 | 16 336 167 | 16 852 527 | 17 796 127 |
Total | 1 206 866 478 | 1 200 675 600 | 1 249 794 284 | 1 317 892 654 | 1 385 348 732 | 1 503 816 359 |
(a) No ano de 2018 incluiu-se o acréscimo atribuído à UBI no valor de 171 141 €. Fonte: Elaborado pela equipa com base na informação disponibilizada pelo IGeFE, I.P.
Mapa B – Dotações Iniciais – Institutos Politécnicos e Escolas Superiores não Integradas
Unidade : Euro
Institutos Politécnicos e Escolas Não Integradas | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 |
IP Porto | 65 135 848 | 63 566 974 | 67 683 296 | 75 094 493 | 74 840 199 | 73 372 316 |
IP Lisboa | 54 579 592 | 56 139 647 | 59 049 966 | 59 599 051 | 61 757 547 | 63 311 709 |
IP Leiria | 40 039 060 | 42 740 751 | 42 870 175 | 46 157 630 | 52 166 742 | 61 679 096 |
IP Coimbra | 37 189 506 | 37 788 076 | 38 071 095 | 40 029 145 | 42 234 509 | 47 427 683 |
IP Bragança | 25 865 243 | 26 438 039 | 26 988 551 | 27 570 581 | 29 718 445 | 32 789 183 |
IP Setúbal | 23 431 553 | 23 423 264 | 23 521 291 | 26 274 180 | 26 983 453 | 28 076 416 |
IP Viseu | 22 477 110 | 23 009 398 | 23 413 883 | 24 918 051 | 25 985 951 | 29 417 158 |
IP Castelo Branco | 20 168 993 | 18 071 047 | 20 107 907 | 20 721 306 | 20 602 047 | 22 573 831 |
IP Viana do Castelo | 15 770 825 | 15 635 696 | 16 804 362 | 20 808 902 | 21 874 576 | 21 351 504 |
IP Santarém | 15 220 457 | 15 748 107 | 16 522 585 | 16 837 756 | 18 369 728 | 17 629 528 |
IP Guarda | 12 647 578 | 13 479 745 | 13 733 560 | 14 960 651 | 15 429 342 | 17 242 349 |
IP Beja | 12 647 364 | 12 881 509 | 13 321 088 | 14 720 963 | 14 502 984 | 15 010 791 |
IP Portalegre | 12 504 546 | 11 579 203 | 11 511 107 | 14 258 103 | 12 995 453 | 14 160 931 |
IP Tomar | 12 489 840 | 13 585 562 | 13 746 164 | 13 445 128 | 14 944 730 | 15 092 599 |
ESEL | 9 919 867 | 10 105 603 | 10 320 891 | 10 656 569 | 10 565 873 | 10 917 454 |
ESEC | 9 654 428 | 9 679 760 | 10 509 784 | 10 861 656 | 11 027 087 | 11 378 133 |
IP Cávado e Ave | 8 620 112 | 7 741 486 | 8 633 864 | 11 872 311 | 13 107 000 | 14 282 458 |
ESEP | 7 412 441 | 7 421 230 | 7 584 021 | 8 092 426 | 8 044 907 | 8 313 488 |
ESHTE | 5 645 832 | 5 723 916 | 6 122 283 | 6 307 859 | 6 839 800 | 7 019 319 |
ENIDH | 3 696 553 | 3 904 382 | 4 216 311 | 4 359 730 | 4 465 931 | 5 138 037 |
Total | 415 116 748 | 418 663 395 | 434 732 184 | 467 546 491 | 486 456 304 | 516 183 983 |
Fonte: Elaborado pela equipa com base na informação disponibilizada pelo IGeFE, I.P.
Mapa C – Dotações corrigidas – Universidades
Unidade: Euro
Universidades | 2014 | 0000 | 0000 | 0000 | 0000 |
U. Lisboa | 404 234 539 | 395 137 477 | 407 840 556 | 418 992 487 | 435 971 607 |
U. Porto | 294 588 492 | 296 533 129 | 311 755 869 | 329 841 642 | 329 542 887 |
U. Coimbra | 175 274 164 | 175 537 967 | 183 007 344 | 196 763 691 | 229 107 393 |
U. Nova de Lisboa | 148 745 783 | 151 830 922 | 167 889 860 | 182 242 417 | 166 810 561 |
U. Minho | 138 083 853 | 147 065 885 | 135 102 324 | 149 191 399 | 141 056 870 |
U. Aveiro | 133 511 910 | 124 755 165 | 119 982 947 | 122 498 526 | 126 489 969 |
UTAD | 61 525 569 | 57 238 282 | 53 789 035 | 59 420 205 | 54 898 805 |
U. Évora | 61 169 550 | 58 274 736 | 56 796 505 | 58 797 210 | 61 878 172 |
U. Algarve | 57 697 436 | 60 155 730 | 54 572 203 | 56 189 906 | 65 128 397 |
U. Beira Interior | 48 077 052 | 44 022 289 | 44 963 057 | 45 879 532 | 46 773 663 |
ISCTE-IUL | 44 056 710 | 43 333 231 | 45 639 340 | 48 839 335 | 49 489 530 |
U. Açores | 22 220 917 | 20 682 696 | 22 134 250 | 21 315 996 | 21 542 686 |
U. Madeira | 21 971 148 | 22 781 979 | 21 261 812 | 20 814 721 | 20 421 265 |
U. Aberta | 19 699 277 | 19 443 408 | 19 145 752 | 18 565 638 | 18 875 344 |
Total | 1 630 856 400 | 1 616 792 896 | 1 643 880 854 | 1 729 352 705 | 1 767 987 149 |
Fonte: Elaborado pela equipa com base na informação disponibilizada pelo IGeFE, I.P.
Mapa D – Dotações Corrigidas – Institutos Politécnicos e Escolas Superiores não Integradas
Unidade: Euro
Institutos Politécnicos e Escolas Não Integradas | 2014 | 0000 | 0000 | 0000 | 0000 |
IP Porto | 89 923 888 | 86 796 755 | 91 419 882 | 107 537 667 | 125 246 885 |
IP Lisboa | 70 146 920 | 64 101 663 | 69 667 247 | 67 996 114 | 70 465 001 |
IP Coimbra | 50 212 990 | 49 065 573 | 47 460 433 | 47 969 094 | 50 961 829 |
IP Leiria | 48 260 424 | 49 142 907 | 46 009 364 | 50 645 522 | 56 518 256 |
IP Setúbal | 35 688 599 | 35 337 911 | 34 926 395 | 35 860 222 | 37 247 121 |
IP Viseu | 35 672 870 | 34 860 180 | 33 371 255 | 33 642 709 | 33 691 577 |
IP Bragança | 31 413 043 | 30 438 067 | 30 195 453 | 32 078 142 | 34 869 392 |
IP Castelo Branco | 25 843 990 | 23 767 576 | 24 345 365 | 24 140 123 | 23 797 772 |
IP Beja | 20 243 682 | 18 346 244 | 19 202 929 | 20 836 885 | 20 532 577 |
IP Santarém | 20 084 996 | 19 993 089 | 19 190 212 | 20 569 069 | 21 190 115 |
IP Viana do Castelo | 18 484 249 | 17 713 403 | 17 983 668 | 20 574 844 | 25 060 915 |
ESEC | 16 511 285 | 16 228 266 | 16 790 425 | 16 984 850 | 17 333 518 |
IP Guarda | 15 862 167 | 14 519 209 | 14 524 065 | 15 155 110 | 16 244 777 |
IP Tomar | 15 061 276 | 16 813 748 | 15 423 392 | 14 895 108 | 15 704 331 |
IP Portalegre | 14 228 824 | 13 799 234 | 12 506 212 | 15 085 590 | 13 944 001 |
ESEL | 12 659 011 | 12 998 938 | 13 266 685 | 13 740 740 | 14 486 502 |
IP Cávado e Ave | 12 240 008 | 13 449 694 | 16 060 116 | 17 370 732 | 17 355 622 |
ESEP | 8 275 234 | 8 027 938 | 8 021 923 | 8 382 475 | 10 316 513 |
ESHTE | 6 015 350 | 6 634 199 | 7 729 443 | 8 337 530 | 9 306 375 |
ENIDH | 4 935 084 | 5 207 225 | 5 308 783 | 5 211 666 | 4 823 661 |
Total | 551 763 890 | 537 241 819 | 543 403 247 | 577 014 192 | 619 096 740 |
Fonte: Elaborado pela equipa com base na informação disponibilizada pelo IGeFE, I.P.
ANEXO 3 – FINANCIAMENTO DO OE/ RG – 2014 -2019
Mapa E – Dotações Iniciais – Universidades
Unidade: Euro
Universidades | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 |
U. Lisboa | 161 645 776 | 162 780 046 | 175 001 369 | 188 538 155 | 189 501 258 | 192 528 582 |
U. Porto | 106 333 604 | 106 495 561 | 113 155 869 | 120 407 645 | 121 069 848 | 123 003 966 |
U. Coimbra | 68 063 888 | 68 372 214 | 72 979 304 | 77 974 955 | 78 610 561 | 79 840 181 |
U. Nova de Lisboa | 56 283 730 | 56 855 117 | 60 752 931 | 65 105 887 | 67 207 998 | 68 281 661 |
U. Minho | 49 926 894 | 50 525 349 | 54 229 812 | 58 608 829 | 59 241 749 | 59 963 674 |
U. Aveiro | 42 053 668 | 42 171 152 | 45 266 184 | 48 565 121 | 48 918 526 | 49 834 404 |
U. Algarve | 29 119 210 | 29 026 250 | 31 063 775 | 33 396 231 | 33 712 143 | 34 452 073 |
U. Évora | 29 070 641 | 29 285 571 | 30 394 831 | 32 527 187 | 32 947 699 | 33 466 107 |
UTAD | 26 741 872 | 26 759 386 | 28 381 106 | 30 275 899 | 30 342 636 | 30 772 607 |
U. Beira Interior (a) | 20 362 439 | 20 420 471 | 21 796 835 | 23 300 347 | 23 471 488 | 23 860 828 |
ISCTE | 16 181 738 | 16 354 036 | 17 581 391 | 18 996 733 | 19 201 248 | 19 507 993 |
U. Açores | 12 592 208 | 13 736 950 | 14 584 522 | 15 692 303 | 15 797 979 | 16 053 199 |
U. Madeira | 9 588 062 | 9 640 740 | 10 277 446 | 11 051 145 | 11 079 432 | 11 256 429 |
U. Aberta | 9 250 487 | 9 199 028 | 9 874 222 | 10 313 922 | 10 362 104 | 10 527 641 |
Total | 637 214 217 | 641 621 871 | 685 339 597 | 734 754 359 | 741 464 669 | 753 349 345 |
(a) No ano de 2018 incluiu-se o acréscimo atribuído à UBI no valor de 171 141 €. Fonte: Elaborado pela equipa com base na informação disponibilizada pelo IGeFE, I.P.
Mapa F – Dotações iniciais– Institutos Politécnicos e Escolas Superiores não Integradas
Unidade: Euro
Institutos Politécnicos e Escolas Não Integradas | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 |
IP Lisboa | 38 121 747 | 38 185 570 | 39 497 538 | 41 514 575 | 41 826 663 | 43 345 949 |
IP Porto | 37 857 175 | 37 952 574 | 40 537 937 | 42 412 752 | 43 706 878 | 45 455 203 |
IP Coimbra | 24 868 872 | 24 871 094 | 26 376 003 | 27 891 449 | 28 199 715 | 29 298 685 |
IP Leiria | 23 190 245 | 22 972 147 | 24 762 494 | 26 102 566 | 27 136 129 | 28 397 078 |
IP Bragança | 16 433 852 | 16 513 954 | 17 680 109 | 18 760 308 | 19 092 908 | 19 692 641 |
IP Setúbal | 16 064 872 | 16 000 000 | 17 137 624 | 18 045 948 | 18 218 265 | 18 983 561 |
IP Viseu | 14 789 620 | 14 793 069 | 15 767 419 | 16 843 074 | 17 291 814 | 18 059 112 |
IP Castelo Branco | 13 833 893 | 13 927 492 | 14 519 307 | 15 447 701 | 15 563 292 | 16 124 387 |
IP Viana do Castelo | 10 958 425 | 10 890 306 | 11 600 359 | 12 206 910 | 12 344 785 | 12 784 100 |
IP Santarém | 10 130 058 | 10 553 184 | 11 362 273 | 12 067 808 | 12 315 351 | 12 696 577 |
IP Guarda | 9 496 465 | 9 600 027 | 9 877 873 | 10 656 089 | 10 742 584 | 11 174 393 |
IP Beja | 9 272 098 | 9 727 001 | 10 339 038 | 10 827 537 | 10 894 410 | 11 188 501 |
IP Tomar | 8 306 400 | 8 302 538 | 9 020 091 | 9 480 734 | 9 714 891 | 10 098 249 |
IP Portalegre | 8 233 251 | 8 124 457 | 8 727 033 | 9 157 385 | 9 297 899 | 9 707 790 |
ESEC | 7 289 967 | 7 282 412 | 7 609 732 | 7 965 696 | 7 982 020 | 8 222 888 |
ESEL | 7 166 194 | 7 120 733 | 7 343 998 | 7 706 000 | 7 818 523 | 8 079 426 |
ESEP | 5 300 118 | 5 271 011 | 5 522 171 | 5 833 666 | 5 841 565 | 6 016 665 |
IP Cávado e Ave | 4 707 381 | 4 607 654 | 5 394 020 | 5 586 014 | 5 976 225 | 6 303 510 |
ESHTE | 3 290 062 | 3 236 035 | 3 509 018 | 3 696 938 | 3 853 162 | 4 015 925 |
ENIDH | 2 585 842 | 2 582 964 | 2 697 714 | 2 798 230 | 2 807 529 | 2 891 684 |
Total | 271 896 537 | 272 514 222 | 289 281 751 | 305 001 380 | 310 624 608 | 322 536 324 |
Fonte: Elaborado pela equipa com base na informação disponibilizada pelo IGeFE, I.P.
Mapa G – Dotações corrigidas – Universidades
Universidades | 2016 | 2017 | 2018 |
U. Lisboa | 183 686 178 | 189 036 260 | 192 073 136 |
U. Porto | 117 813 961 | 120 715 413 | 122 715 459 |
U. Coimbra | 76 057 652 | 78 194 124 | 79 795 064 |
U. Nova de Lisboa | 63 574 553 | 66 436 822 | 68 205 261 |
U. Minho | 57 119 868 | 58 784 004 | 60 313 578 |
U. Aveiro | 47 439 129 | 48 708 029 | 49 704 413 |
U. Algarve | 33 200 214 | 34 317 276 | 34 828 320 |
U. Évora | 31 735 222 | 33 128 418 | 33 380 035 |
UTAD | 29 794 721 | 30 561 954 | 30 642 651 |
U. Beira Interior | 22 893 460 | 23 388 337 | 23 885 902 |
ISCTE-IUL | 18 545 111 | 19 049 662 | 19 539 866 |
U. Açores | 15 776 376 | 15 857 216 | 15 945 905 |
U. Madeira | 10 727 970 | 11 080 094 | 11 283 244 |
U. Aberta | 10 101 933 | 10 339 771 | 10 498 409 |
Total | 000 000 000 | 739 597 380 | 752 811 243 |
Fonte: Elaborado pela equipa com base na informação disponibilizada pelo IGeFE, I.P.
Mapa H – Dotações corrigidas– Institutos Politécnicos e Escolas Superiores não Integradas
Institutos Politécnicos e Escolas Não Integradas | 2016 | 2017 | 2018 |
IP Lisboa | 41 182 003 | 41 529 464 | 42 849 568 |
IP Porto | 42 381 436 | 43 514 349 | 44 674 491 |
IP Coimbra | 27 535 334 | 27 917 899 | 29 022 511 |
IP Leiria | 25 758 480 | 27 547 632 | 27 616 974 |
IP Bragança | 18 260 947 | 19 343 551 | 19 415 355 |
IP Setúbal | 17 865 689 | 18 496 693 | 19 062 864 |
IP Viseu | 16 505 418 | 16 861 074 | 18 026 665 |
IP Castelo Branco | 16 049 404 | 17 145 054 | 17 141 141 |
IP Santarém | 12 849 463 | 13 523 044 | 14 330 020 |
IP Viana do Castelo | 12 106 507 | 13 419 090 | 13 155 779 |
IP Beja | 10 757 297 | 10 828 317 | 11 165 967 |
IP Guarda | 10 796 257 | 11 194 119 | 10 922 574 |
IP Tomar | 9 929 822 | 10 195 753 | 10 374 605 |
IP Portalegre | 9 220 995 | 9 356 110 | 9 451 323 |
ESEC | 7 868 150 | 7 965 696 | 8 130 510 |
ESEL | 7 551 027 | 7 706 000 | 8 062 647 |
ESEP | 5 744 074 | 5 833 666 | 5 947 392 |
IP Cávado e Ave | 5 557 610 | 5 820 066 | 6 157 661 |
ESHTE | 3 697 497 | 3 712 249 | 4 036 525 |
ENIDH | 2 791 235 | 2 856 391 | 2 920 139 |
Total | 304 408 645 | 314 766 217 | 322 464 711 |
Fonte: Elaborado pela equipa com base na informação disponibilizada pelo IGeFE, I.P.
Anexo 4 – Respostas Remetidas em Sede de Contraditórios
Contraditório Ministro de Estado e das Finanças
Contraditório Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior
Contraditório Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas
Contraditório Conselho Coordenador dos Institutos Superiores Politécnicos