Licitação, gestão e fiscalizaçã o de contratos
1
GESTÃO DE RISCOS DE INTEGRIDADE NAS CONTRATAÇÕES PÚBLICAS
Licitação, gestão e fiscalização de contratos administrativos são processos cruciais para a consecução do interesse público, que consiste no atingimento dos objetivos finalísticos e na conservação do patrimônio público.
INTERESSE PÚBLICO
Conservação do patrimônio público
Objetivos finalísticos
Licitação, gestão e fiscalizaçã o de contratos
Para o atingimento do valor público desejado é imprescindível a atuação pautada pela honestidade, ética e justiça, por todos e por cada um dos atores envolvidos e por isso a importância de inaugurar o Projeto com a temática RISCOS DE INTEGRIDADE.
Para tratar sobre o tema no âmbito das licitações e contratos, começaremos pela importância dos agentes administrativos atuarem com base nos princípios imperativos do art. 3º da Lei 8.666/93, que regem as licitações na Administração Pública, quais sejam: a isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável, os quais, exigem que, durante toda a condução do processo licitatório, também sejam pautados os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos.
A Lei 8.666, de 1993 traz em seu Capitulo IV - DAS SANÇÕES ADMINISTRATIVAS E DA TUTELA JUDICIAL, as condutas dos agentes administrativos que possam atentar aos preceitos da Lei ou frustrar os objetivos da licitação, bem como as sanções cabíveis, ao passo que a recém-publicada Lei nº 14.133, de 2021, passou a disciplinar os crimes em licitações e contratos administrativos, por meio de alteração na Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil) e do Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Código Penal), que especifica em seu CAPÍTULO II-B, a partir do Art. 337-E, as penas para as seguintes condutas:
• Contratação direta ilegal
• Frustração do caráter competitivo de licitação
• Patrocínio de contratação indevida
• Modificação ou pagamento irregular em contrato administrativo
• Perturbação de processo licitatório
• Violação de sigilo em licitação
• Afastamento de licitante por meio de violência, grave ameaça, fraude ou oferecimento de vantagem de qualquer tipo
• Fraude em licitação ou contrato (I - entrega de mercadoria ou prestação de serviços com qualidade ou em quantidade diversas das previstas no edital ou nos instrumentos contratuais; II - fornecimento, como verdadeira ou perfeita, de mercadoria falsificada, deteriorada, inservível para consumo ou com prazo de validade vencido; III - entrega de uma mercadoria por outra; IV - alteração da substância, qualidade ou quantidade da mercadoria ou do serviço fornecido; V - qualquer meio fraudulento que torne injustamente mais onerosa para a Administração Pública a proposta ou a execução do contrato).
• Contratação inidônea
• Impedimento indevido
• Omissão grave de dado ou de informação por projetista
De forma mais específica, a Lei nº 12.846, de 2014, conhecida como Lei Anticorrupção, busca a promoção da integridade nas relações entre os setores público e privado para evitar que atos lesivos à administração pública ocorram e, caso efetivamente ocorram, sejam prontamente interrompidos e os danos por eles gerados sejam rapidamente reparados.
O artigo 5º da Lei Anticorrupção enumera atos lesivos à administração pública, aqueles que atentem contra o patrimônio público, contra os princípios da administração pública e contra os compromissos internacionais assumidos pelo Brasil. No tocante a licitações e contratos, destacam-se:
• frustrar ou fraudar, mediante ajuste, combinação ou qualquer outro expediente, o caráter competitivo de procedimento licitatório público;
• impedir, perturbar ou fraudar a realização de qualquer ato de procedimento licitatório público;
• afastar ou procurar afastar licitante, por meio de fraude ou oferecimento de vantagem de qualquer tipo;
• fraudar licitação pública ou contrato dela decorrente;
• criar, de modo fraudulento ou irregular, pessoa jurídica para participar de licitação pública ou celebrar contrato administrativo;
• obter vantagem ou benefício indevido, de modo fraudulento, de modificações ou prorrogações de contratos celebrados com a administração pública, sem autorização em lei, no ato convocatório da licitação pública ou nos respectivos instrumentos contratuais;
• manipular ou fraudar o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos celebrados com a administração pública;
• dificultar atividade de investigação ou fiscalização de órgãos, entidades ou agentes públicos, ou intervir em sua atuação, inclusive no âmbito das agências reguladoras e dos órgãos de fiscalização do sistema financeiro nacional.
Sobre o tema, foi elaborada a Cartilha do Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União, intitulada "Como fortalecer sua gestão: Lei anticorrupção e programa de integridade", que alerta:
[...] muitas das infrações administrativas previstas na Lei nº 8.666/1993 e em outras normas de licitação também constituem atos lesivos pela Lei Anticorrupção. Ou seja, é possível que uma mesma pessoa jurídica sofra uma sanção restritiva ao direito de licitar ou contratar com a administração e também uma punição prevista na Lei nº 12.846/13.
Por essa razão, é aconselhável que os entes públicos estabeleçam um mecanismo de comunicação entre os servidores que atuam em processos licitatórios e os responsáveis pela aplicação da Lei Anticorrupção, para que seja relatada a ocorrência de qualquer irregularidade no âmbito de uma licitação ou da execução de um contrato.
Ainda, de modo a fomentar a disseminação de boas práticas foi publicado o Manual de Conduta do Agente Público Civil do Poder Executivo Federal, e tem por objetivos: valorizar o comportamento ético e aprimorar a cultura de integridade e alto desempenho, encorajando os servidores a reportar qualquer desperdício de recursos públicos, fraude, abuso de autoridade, desrespeito à lei ou qualquer tipo de inobservância do Manual de Conduta. De acordo com a Portaria nº 15.543, de 2020, todos os servidores civis devem tomar conhecimento do Manual.
Outra importante publicação nessa temática é a Cartilha "Integridade nas Compras Públicas", elaborada pela Secretaria Executiva da Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro (ENCCLA). O documento apresenta definição didática de integridade:
Nas organizações públicas, integridade pode ser definida como o conjunto de iniciativas e regras que mantêm a Administração Pública nos bons caminhos, aqueles que vão levá-la a cumprir seu principal objetivo: entregar os resultados esperados pela população, de forma adequada, imparcial e eficiente. A integridade é, portanto, inimiga da corrupção, já que um ambiente corrupto, além de contaminar o andamento e a qualidade dos trabalhos, compromete a própria credibilidade da instituição.
(...)
Para que integridade seja um importante valor nas organizações públicas, é necessário que cada indivíduo faça sua parte. Além de observar as orientações e normas aprovadas pela instituição, é preciso sempre se pautar por um comportamento honesto, ético e justo. A integridade começa em cada um de nós.
Nessa linha, e em atenção ao Decreto n° 9.203, de 2017, que dispõe sobre a política de governança e estabelece que os órgãos e entidades devem instituir programa de integridade, composto por um conjunto estruturado de medidas com o objetivo de promover ações institucionais destinadas à prevenção, à detecção, à punição e à remediação de fraudes e atos de corrupção, o Ministério da Justiça e Segurança Pública desenvolveu Plano de Integridade do MJSP, o qual (além de apresentar a estrutura regimental, as atribuições e serviços prestados, a visão, a missão, os valores públicos e as diretrizes do planejamento estratégico da Pasta) trata dos riscos de integridade e respectivas medidas de tratamento, alertando para a necessidade de acompanhamento, avaliação, atualização e transparência do documento. O Plano busca conscientizar que dirigentes, servidores, colaboradores internos e externos e estagiários do MJSP conheçam as ações de integridades e se conscientizem da importância delas, bem como que todos atuem como agentes de integridade para evitar casos de fraude e corrupção. Também busca incentivar, por meio da entrega de selos de integridade, os agentes públicos e privados que se destaquem nesse relevante papel no enfrentamento das ações que violam a integridade.
Faz parte do Plano de Integridade do MJSP, acompanhado pela Assessoria Especial de Controle Interno - AECI da Pasta, os seguintes eventos de riscos relacionados às licitações e contratos da Unidade licitante da Secretaria-Executiva do Ministério:
EVENTOS DE RISCO
Concessão de informações privilegiadas do edital na fase interna do procedimento licitatório
Pagamento indevido dos serviços executados por empresas contratadas
Aceitação de documentação de habilitação falsa na fase de seleção de fornecedores
Limitação indevida da competição nos certames
Especificações técnicas do Termo de Referência/Projeto Básico direcionado à determinada marca, empresa e/ou produto
Aplicação ou não de sanções em desconformidade com as infrações cometidas de forma a beneficiar o particular contratado
Conceder repactuação ou reajuste indevido à contratada
Para o tratamento aos riscos de integridade no âmbito das atividades de licitações e contratos, estão elencadas várias ações, e uma delas é exatamente a melhoria da comunicação entre os agentes de contratações, para que compreendam a importância da temática e como proceder para evitar eventos de riscos.
PREGOEIRO E SERVIDORES DA EQUIPE DE PLANEJAMENTO DE CONTRATAÇÕES, FIQUEM ATENTOS AS ORIENTAÇÕES DE COMO SE COMUNICAR COM OS FORNECEDORES NAS FASES DE PLANEJAMENTO E SELEÇÃO DO FORNECEDOR:
1 - Na condução do certame licitatório deverão ser observadas as regras editalícias, os princípios administrativos e a legislação vigente, que limitará as decisões de sua competência;
2 - As comunicações realizadas durante a sessão pública deverão seguir a formalidade exigida e a norma culta, devendo essas serem registradas no respectivo processo administrativo;
3 - Deve-se notificar a autoridade competente, por escrito, da ocorrência de
eventuais imperfeições, falhas ou irregularidades constatadas, bem como quando verificados desvios de condutas, irregularidades, fraudes ou atos ilícitos, praticados durante a fase de seleção do fornecedor;
4 - Sempre que necessário, a unidade técnica/demandante da contratação deverá ser consultada formalmente, a fim de mitigar possíveis erros de entendimento dos dispositivos constantes no Termo de Referência ou Projeto Básico;
5 - Observar, a todo o momento, o Manual de Conduta do Agente Público Civil do Poder Executivo Federal.
FISCAIS E GESTORES DE CONTRATOS, FIQUEM ATENTOS AS SEGUINTES ORIENTAÇÕES NA CONDUÇÃO DOS SEUS TRABALHOS:
1 - As reuniões com as pessoas físicas ou jurídicas contratadas deverão ser realizadas com no mínimo dois servidores e registradas em Atas de Reunião; 2 - As comunicações entre a equipe de fiscalização ou fiscal designados e as pessoas físicas ou jurídicas contratadas deverão ser formais e registradas no respectivo processo administrativo de acompanhamento;
3 - A equipe de fiscalização ou fiscal designados não poderão ter vínculo com os sócios da empresa ou pessoa física contratada, bem como com qualquer dos funcionários alocados para a prestação de serviço advindo do contrato;
4 - A equipe de fiscalização ou fiscal designados não poderão tomar decisões que fujam de suas competências, devendo informar qualquer fato relevante às suas respectivas autoridades;
5 - Deve-se notificar as pessoas físicas ou jurídicas contratadas, bem como sua chefia imediata, por escrito, quando da ocorrência de eventuais imperfeições, falhas ou irregularidades constatadas no curso da execução, bem como quando verificados desvios de condutas, irregularidades, fraudes ou atos ilícitos, praticados na execução do contrato;
6 – Observar, a todo o momento, o Manual de Conduta do Agente Público Civil do Poder Executivo Federal.
Outra medida já implementada foi a Portaria MJSP n° 513, de 2020, que dispõe sobre a implantação de Programa de Integridade em empresas contratadas pelo Ministério da Justiça e Segurança Pública. Diante da sua publicação, as unidades licitantes estão revendo seus contratos para que as empresas também tenham planos internos e se preocupem com a integridade na prestação dos serviços.
O MJSP concede prioridade ao tema, trazendo Campanhas periódicas para gerar uma cultura de integridade junto aos seus servidores, colaboradores e públicos de relacionamentos, as quais vale a pena conferir:
Campanha “Faça a coisa certa, sempre”
Objetivou difundir os princípios éticos que devem estar presentes numa boa gestão pública, a fim de se traduzir em melhores resultados e serviços para a sociedade. A conduta dos agentes públicos do MJSP e dos órgãos vinculados deve ser pautada nas regras básicas de ética e moralidade, de acordo com o Código de Conduta da Alta Administração Federal da Comissão de Ética Pública-CEP da Presidência da República e o Código de Ética do MJSP. Fez parte da campanha a criação de “Dez Diretrizes do MJSP”, quais sejam:
1. Todos nós somos responsáveis pela integridade, reputação e imagem do Ministério.
2. O combate à impunidade é nosso dever.
3. A transparência é a nossa regra, sigilo é exceção.
4. O poder público não é um negócio de família.
5. Respeite o colega de trabalho. Trate todos com urbanidade.
6. O interesse público deve sempre prevalecer.
7. Nós não devemos receber presentes ou qualquer outra vantagem pessoal.
8. Se tiver que escolher entre o fácil e o certo, opte pelo certo.
9. A sociedade quer ação do agente público, nunca acomodação.
10. Participe da gestão do Ministério. A Ouvidoria é o nosso canal!
Campanha para a “Criação dos valores institucionais do MJSP”
Com a participação tanto da alta administração quanto dos servidores, foram redefinidos os seguintes valores institucionais:
Integridade - Estimulamos o comportamento honesto e incorruptível, isto é, faça a coisa certa, do jeito certo, pelos motivos certos, sempre, mesmo que ninguém esteja observando
Ética - Orientamos nossas ações de acordo com padrões éticos, que devem servir de critério nas tomadas de decisões.
Defesa do interesse público - O nosso trabalho está centrado no princípio da supremacia do interesse público sobre o particular.
Respeito - Prezamos pelo comportamento respeitoso, em qualquer situação,
com o patrimônio público, com os princípios da administração pública e entre quaisquer pessoas, independente de posição hierárquica, raça, gênero, idade ou orientação sexual.
Legalidade - A nossa obediência é somente às leis e às normas. Resultados - O foco do nosso processo de trabalho está nos resultados, sempre com objetivo de gerar entregas satisfatórias à sociedade.
Valorização do capital humano - Buscamos proporcionar satisfação e entusiasmo aos nossos dirigentes, servidores, estagiários e colaboradores e estimulamos o seu crescimento profissional. O maior patrimônio de uma instituição está relacionado ao corpo funcional.
Inovação - Buscamos soluções inovadoras para o aperfeiçoamento contínuo. Transparência - Em nossos atos, a transparência é a regra e o sigilo a exceção.
Sustentabilidade - Utilizamos apenas o necessário, com respeito ao limite dos recursos, pois o desperdício compromete o atendimento das necessidades futuras..
Campanha "Integridade, Transparência e Compromisso. Uma Gestão por Resultados"
Incentiva aos servidores praticarem ações respaldadas pela legalidade e pela moralidade, que sejam íntegros, transparentes, que assumam um compromisso com o país e que executem suas atividades com uma visão orientada para os resultados. Nessa campanha foram definidas novas diretrizes do MJSP, que são:
1. Legalidade - Subordinação à lei é o fundamento de validade para todas as nossas ações.
2. Imparcialidade - Devemos atuar sempre sem favorecimentos pessoais.
3. Moralidade - Integridade e ética são guias de nossas ações.
4. Transparência - É dever de todos garantir o direito de acesso à informaçãode forma plena e transparente.
5. Eficiência - O serviço público com presteza e eficiência é dever de todos.
6. Inovação - Inovar e desburocratizar para bem servir à sociedade.
7. Coordenação - Devemos agir de forma cooperativa e integrada, visando ao bem comum.
8. Reconhecimento - Xxxxxxxxx e reconhecer o mérito da equipe é o nosso compromisso.
Por fim, o Manual de Sanções Administrativas do Tribunal de Contas da União (TCU) é outra fonte de consulta indispensável quando houver a necessidade de apuração de infrações ou baixo desempenho na execução de contratos administrativos. A sugestão é seguir o Manual para garantir ação junto as empresas contratadas pautada pelos princípios norteadores estabelecidos no âmbito do MJSP.
A busca por conhecimento deve ser contínua, sendo extremante importante para uma gestão de contratações eficiente e voltada para resultados, sendo Integridade nas Contratações Públicas um conhecimento que não pode faltar para o agente íntegro e que preza pela segurança, compromisso e transparência em sua atuação no serviço público!
Equipe CGL/SAA/SE/MJSP
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BRASIL. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 22 jun. 1993. Disponível em: xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx.xx/xxxxxx_00/Xxxx/X0000xxxx.xxx. Acesso em: 26 jul 2021.
BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Diário Oficial da União, Poder Legislativo, Brasília, DF, Seção 1, 01 abr. 2021, p. 1. Disponível em: xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx.xx/xxxxxx_00/_xxx0000-0000/0000/xxx/X00000.xxx Acesso em: 26 jul 2021.
BRASIL. Lei nº 12.846/2014. Lei Anticorrupção. Disponível em xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx.xx/xxxxxx_00/_xxx0000-0000/0000/xxx/x00000.xxx Acesso em 26 jul 2021;
BRASIL. Cartilha do Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União. Disponível em:
xxxxx://xxx.xxx.xx/xxx/xx-xx/xxxxxxxx-xx-xxxxxxxx/xxxxxxxxxxx/xxxxxxxxxxxxx-xxxxxxx/xxxxxxx-xxxxx
ipio-transparente/arquivos/como-fortalecer-sua-gestao-lei-anti-corrupcao-e-programa-de-integridad e.pdf Acesso em 26 jul 2021;
BRASIL. Ministério da Economia. Secretaria de Gestão e Desempenho de Pessoal. Manual de Conduta do Agente Público Civil do Poder Executivo Federal. Brasília, 2020. Disponível em: xxxxx://xxx.xxx.xx/xxxxxxxx/xx-xx/xxxxxxxx-xx-xxxxxxxx/xxxxxxxx-xxxxxxxxxxx/xxxxxxxx/xxxxxxxxxxx dutadoagentepublicocivil.pdf Acesso em 26 jul 2021;
BRASIL. Ministério da Economia. Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital. Portaria n° 15.543, de e de julho de 2020. Brasília, 2020. Disponível em: xxxxx://xxx.xx.xxx.xx/xx/xxx/xxx/-/xxxxxxxx-x-00.000-xx-0-xx-xxxxx-xx-0000-000000000 Acesso em 26 jul 2021;
BRASIL. Decreto n° 9.203, de 22 de novembro de 2017. Disponível em: xxxx://xxx.xxxxxxxx.xxx.xx/xxxxxx_00/_xxx0000-0000/0000/xxxxxxx/x0000.xxx Acesso em 26 jul 2021;
BRASIL. Ministério da Justiça e Segurança Pública. Plano de Integridade do MJSP. Brasília, 2019. Disponível em:
xxxxx://xxxxxx.xxxxxxx.xxx.xx/Xxxxxx/xxxxxxxxxx/xxxxxxxxxxx/xxxxxx/xxxxx-xx-xxxxxxxxxxx-xx-xxxx.x df/view Acesso em 26 jul 2021;
BRASIL. Ministério da Justiça e Segurança Pública. Portaria MJSP n° 513, de 2020. Disponível em: xxxxx://xxx.xx.xxx.xx/xx/xxx/xxx/-/xxxxxxxx-x-000-xx-00-xx-xxxxxxxx-xx-0000-000000000 Acesso em 26 jul 2021;
BRASIL. Secretaria Executiva da Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro - ENCCLA. Como Fortalecer Sua Gestão: Lei Anticorrupção e Programa de Integridade. Cartilha. Brasília, 2019. Disponível em:
xxxx://xxxxxx.xxxxxx.xxx.xx/xxxxx/xxxxxxxx/xxxxxxxxxx-xxxxxx-0000/xxxxxxxx-xxxxxxxxxxx-xxxxxxx-xx blicas Acesso em 26 jul 2021;
BRASIL. Secretaria Executiva da Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro – ENCCLA. Brasília, 2019. Integridade nas Compras Públicas. Cartilha. Disponível em: xxxxx://xxx.xxx.xx/xxxxxxxx/xx-xx/xxxxxxxx-xx-xxxxxxxx/xxxxxxxx-xxxxxxxxxxx/xxxxxxxx/xxxxxxxxxxx dutadoagentepublicocivil.pdf Acesso em 26 jul 2021;
BRASIL. Matéria publicada na intranet do Ministério da Justiça e Segurança Pública. Brasília. Campanha Faça a coisa certa, sempre. Disponível em: xxxxx://xxxxxxxxxxxx.xxxxxxxxxx.xxx/xxxxx/XxxxXXXX0/XxxxXxxxx/Xxxxx-xxxxxxx%X0%X0xxxx-xxxx
-integridade,-reputa%C3%A7%C3%A3o-e-imagem-do-Minist%C3%A9rio.aspx
BRASIL. Matéria publicada na intranet do Ministério da Justiça e Segurança Pública. Brasília. Campanha Criação dos valores institucionais do MJSP. Disponível em: xxxxx://xxxxxxxxxxxx.xxxxxxxxxx.xxx/xxxxx/XxxxXXXX0/XxxxXxxxx/Xxxxxxxxxxxxxx,-Xxxxx%X0%X0x- de-Rela%C3%A7%C3%B5es-P%C3%BAblicas-e-Cerimonial-Minist%C3%A9rio-da-Justi%C3%A7a
-e-Seguran%C3%A7a-P%C3%BAblica-Esplana.aspx
BRASIL. Matéria publicada na intranet do Ministério da Justiça e Segurança Pública. Brasília. Campanha Integridade, Transparência e Compromisso. Uma Gestão por Resultados. Disponível em:
https://xxxxxxxxxxxx.xxxxxxxxxx.xxx/sites/NovoVCMJ2/SitePages/Minist%C3%A9rio-da-Justi%C3% A7a-e-Seguran%C3%A7a-P%C3%BAblica-lan%C3%A7a-campanha-interna-sobre-Integridade,-Tra nspar%C3%AAncia-e-Compromiss.aspx
BRASIL. Tribunal de Contas da União (TCU). Manual de Sanções Administrativas do Tribunal de Contas da União (TCU). Brasília, 2018. Disponível em:
<https://xxxxxx.xxx.xxx.xx/data/files/1D/D4/FA/F1/B5AD4710D614BB47E18818A8/Manual%20de%2 0sancoes.pdf Acesso em 26 jul 2021.