OCDE
Tradução não-oficial
Recomendação do Conselho em Matéria de Contratos Públicos
Instrumentos jurídicos da
OCDE
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o disposto no artigo 5.º da Convenção relativa à Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Económico, de 14 de dezembro de 1960;
a Recomendação do Conselho para a Melhoria da Qualidade da Regulação Governamental [C(95)21/FINAL], a Recomendação do CAD sobre Propostas de Combate à Corrupção em Contratos Bilaterais de Ajuda [DCD/DAC(96)11/FINAL], a Recomendação do Conselho sobre a Melhoria da Conduta Ética no Serviço Público, incluindo os Princípios para a Gestão da Ética no Serviço Público [C(98)70], a Recomendação do Conselho sobre a Melhoria do Desempenho Ambiental dos Contratos Públicos [C(2002)3], a Recomendação do Conselho sobre as Orientação da OCDE para a Gestão de Conflitos de Interesse no Setor Público [C(2003)107], a Recomendação do Conselho sobre as Orientações da OCDE para o Governo Societário de Empresas Públicas [C(2005)47], os Princípios Orientadores para a Qualidade e o Desempenho da Regulação [C(2005)52 e CORR1], o Quadro da Política para o Investimento [C(2006)68], a Recomendação do Conselho sobre os Princípios para a Participação do Setor Privado na Infraestrutura [C(2007)23/FINAL], a Convenção sobre a Luta contra a Corrupção de Agentes Públicos Estrangeiros nas Transações Comerciais Internacionais, a Recomendação do Conselho para uma Maior Combate da Corrupção de Agentes Públicos Estrangeiro nas Transações Comerciais Internacionais [C(2009)159/REV1/FINAL], a Recomendação do Conselho em matéria de Princípios de Transparência e Integridade das Atividades de Lobbying [C(2010)16], a atualização de 2011 das Orientações da OCDE para Empresas Multinacionais [C/MIN(2011)11/FINAL], a Recomendação do Conselho em matéria de Governação e Política Reguladoras [C(2012)37], a Recomendação do Conselho em matéria de Princípios para a Governação Pública de Parcerias Público-Privadas [C(2012)86], a Recomendação do Conselho em matéria de Combate à Concertação de Propostas em Contratos Públicos [C(2012)115], a Recomendação do Conselho em matéria de Investimento Público Efetivo em Vários Níveis da Administração Pública [C(2014)32], a Recomendação do Conselho sobre Estratégias de Governação Digital [C(2014)88], a Recomendação do Conselho em Matéria de Governação Orçamental [C(2015)1];
o crescente interesse na governação dos contratos públicos a fim de alcançar eficiência e economia, e para promover objetivos secundários de política, desde a adoção da Recomendação do Conselho para o Reforço da Integridade os Contratos Públicos [C(2008)105], substituída pela presente Recomendação;
que a legislação nalguns países membros e não-membros reflete igualmente outros instrumentos jurídicos internacionais em matéria de contratação pública e de combata à corrupção, desenvolvidos no quadro das Nações Unidas, da Organização Mundial do Comércio ou da União Europeia;
que a contratação pública eficaz e efetiva de bens, serviços e trabalhos é crucial para os objetivos nucleares de governação, incluindo o investimento em infraestruturas e o fornecimento de serviços essenciais aos cidadãos;
que a contratação pública constitui uma atividade económica fundamental para as administrações públicas e que se encontra particularmente vulnerável a uma gestão deficiente, fraude e corrupção;
que os esforços para reforçar uma boa governação e a integridade nos contratos públicos contribuem para uma gestão eficaz e efetiva dos recursos públicos e, por conseguinte, do dinheiro dos contribuintes;
que os países membros e não-membros que adotam a presente Recomendação (doravante designados por «Partidários») partilham um interesse comum na melhoria da economia e da eficiência, e na prevenção dos riscos para a integridade existentes ao longo do ciclo da contratação pública, desde a avaliação das necessidades até à gestão dos pagamentos e dos contratos;
que o Relatório do Comité de Governação Pública sobre a implementação da Recomendação do Conselho para o Reforço da Integridade nos Contratos Públicos [C(2008)105] identificava problemas fundamentais com os quais os países se deparavam para a melhoria dos sistemas de contratação pública e aspetos a melhorar [C(2012)98 e C(2012)98/CORR1];;
I. que, para efeitos da presente Recomendação, sejam usadas as seguintes definições that, for the purpose of the present Recommendation, the following definitions are used:
designa a integração de tecnologias digitais na substituição ou redefinição dos procedimentos existentes em suporte de papel ao longo de todo o processo de contratação pública;
Integridade designa a utilização de fundos, recursos, ativos e poderes, em conformidade com os fins oficiais previstos e de um modo bem fundamentado, em consonância com o interesse público e com os princípios gerais de boa governação;
Objetivo primário de contratação pública designa o fornecimento de bens e serviços necessários para a concretização da missão de governação de forma atempada, económica e eficiente;
Contratação pública designa o processo de identificação do que é necessário, a determinação de quem é a melhor pessoa ou entidade para suprir esta carência, e a garantia de que o necessário é fornecido no local certo, no momento certo, pelo melhor preço e que tudo decorre de forma justa e transparente;
Ciclo de contratação pública designa a sequência de atividades relacionadas, desde a avaliação das necessidades, passando pelo concurso e adjudicação, até à gestão dos pagamentos e dos contratos, bem como qualquer acompanhamento ou auditoria subsequente;
Objetivos secundários de política designa qualquer dos vários objetivos, tais como o crescimento «verde» sustentável, o desenvolvimento de pequenas e médias empresas, a inovação, normas para uma conduta empresarial responsável ou objetivos alargados de política industrial, prosseguidos cada vez mais pelas administrações públicas com recurso à contratação pública como uma alavanca de política, em complemento ao objetivo primário de contratação pública
II. aos Partidários que garantam um nível adequado de transparência do sistema de contratação pública em todas as fases do ciclo de contratação pública.
Para o efeito, os Partidários devem: i)
em cada fase do ciclo de contratação pública, ao mesmo tempo que tem em conta as necessidades legítimas de proteção dos segredos comerciais e de informações sujeitas a direito de propriedade intelectual ou industrial, e de outras preocupações em matéria de privacidade, bem como a necessidade de evitar que as informações possam ser usadas por fornecedores interessados para distorcer a concorrência no âmbito do processo de contratação pública. Além disso, deve ser exigido aos fornecedores que estabeleçam uma transparência adequada nas relações de subcontratação.
ii)
nomeadamente, as informações relacionadas com o sistema de contratação pública (por exemplo, quadros institucionais, legislação e regulamentos), os contratos públicos específicos (por exemplo, previsões de contratos públicos, convites à apresentação de propostas, anúncios de adjudicação), bem como informações sobre o desempenho do sistema de contratação pública (por exemplo, valores de referência, resultados da monitorização). Os dados publicados devem ser relevantes para a utilização pelas partes interessadas.
iii)
para permitir (i) às partes interessadas compreender as prioridades e a despesa de governação, e (ii) aos responsáveis políticos organizar estrategicamente a contratação pública.
III. aos Partidários que preservem a do sistema de contratação pública recorrendo a normas gerais e a medidas de proteção específicas em matéria de contratação pública.
Para o efeito, os Partidários devem: i)
As normas consagradas em quadros de integridade ou códigos de conduta aplicáveis aos funcionários públicos (tais como as normas em matéria da gestão de conflitos de interesse, divulgação de informações ou outras normas de comportamento profissional) podem ser ampliadas (por exemplo, através de pactos de integridade).
ii)
(por exemplo, os riscos acrescidos envolvidos na interação público-privada e a obrigação fiduciária nos contratos públicos).
iii)
quer seja pública ou privada, a fim de os sensibilizar para os riscos de integridade, tais como corrupção, fraude, conluio e discriminação; desenvolver o conhecimento sobre os meios para combater estes riscos e promover uma cultura de integridade para impedir a corrupção.
iV)
Os contratos públicos devem prever garantias de «não corrupção» e devem ser aplicadas medidas para a verificação da veracidade das garantias prestadas pelos fornecedores de que não se encontram envolvidos nem se envolverão em práticas de corrupção relacionadas com o contrato. Tais programas devem igualmente impor uma transparência adequada na cadeia de fornecimento para combater a corrupção ao nível da subcontratação, bem como requisitos de formação em integridade do pessoal do fornecedor.
IV. aos Partidários que tornem mais fácil o às oportunidades de contratos públicos por parte dos potenciais concorrentes de todas as dimensões.
Para o efeito, os Partidários devem:
i)
que são essenciais para aumentar a participação na negociação com o setor público e que constituem pontos de partida fundamentais para garantir sistemas de contratação pública eficientes e sustentáveis. Estes quadros devem:
1. Ser o mais simples e claro possível;
2. Evitar a inclusão de requisitos que duplicam ou conflituam com outra legislação ou regulamento; e
3. Tratar os proponentes, incluindo os fornecedores estrangeiros, de um modo imparcial, transparente e equitativo, tendo em conta os compromissos internacionais dos Partidários (por exemplo, o Acordo sobre Contratos Públicos da Organização Mundial do Comércio, as Diretivas em matéria de contratos públicos da União Europeia, e os acordos comerciais bilaterais e multilaterais).
ii)
a fim de garantir que:
1. As oportunidades específicas de concurso são concebidas de modo a incentivar a participação alargada de potenciais concorrentes, incluindo novos operadores e pequenas e médias empresas. Tal exige a prestação de orientações claras para esclarecer as expetativas dos compradores (incluindo o cadernos de encargos e o contrato, bem como as condições de pagamento), e informações vinculativas sobre os critérios de avaliação e de adjudicação, e as respetivas ponderações (quer se centrem especificamente no preço, quer incluam elementos da relação preço-qualidade ou apoiem objetivos secundários de política); e
2. O âmbito e a complexidade das informações necessárias na documentação do concurso, bem como o prazo de resposta concedido aos fornecedores, são proporcionais à dimensão e à complexidade do concurso público, tendo em conta quaisquer circunstâncias prementes, tais como a contratação pública de emergência.
iii)
Procedimentos concursais devem constituir o
método padrão para a realização de contratos públicos como meio para promover a eficiência, combater a corrupção, conseguir preços justos e razoáveis, bem como garantir resultados competitivos. Se circunstâncias excecionais justificarem a inclusão de limitações ao concurso e a utilização do contrato público com um único fornecedor, tais exceções devem estar limitadas, predefinidas e devem exigir uma fundamentação adequada quando aplicado, sob reserva de uma supervisão adequada que tenha em conta o risco acrescido de corrupção, inclusive por fornecedores estrangeiros.
V. aos Partidários que reconheçam que qualquer utilização do sistema de contratação pública na prossecução de objetivos secundários de política deve ser
Para o efeito, os Partidários devem: i)
em relação ao objetivo primário de contratação pública.
ponderando as potenciais vantagens e a necessidade de conseguir uma boa relação qualidade-preço. Deve ter-se em consideração tanto a capacidade da força de trabalho afeta à contratação pública para apoiar os objetivos secundários de política como o encargo associado ao processo de acompanhamento na promoção desses objetivos.
ii)
Para os objetivos secundários de política que assentem em contratação pública, deve estabelecer-se um planeamento adequado, análises de base, avaliação de riscos, bem como resultados direcionados, como pilares para o desenvolvimento de planos de ação ou como orientações para a sua aplicação.
iii)
Os resultados de qualquer utilização do sistema de contratação pública para apoiar objetivos secundários de política devem ser mensurados em conformidade com metas adequadas para fornecer aos responsáveis políticos as informações necessárias no que respeita às vantagens e aos custos dessa utilização. A eficácia deve ser medida quer ao nível dos contratos públicos individuais, quer em relação aos resultados direcionados dos objetivos de política. Além disso, o resultado global da prossecução de objetivos secundários de política no âmbito do sistema de contratação pública deve ser avaliado regularmente a fim de resolver uma eventual sobrecarga de objetivos.
VI. aos Partidários que promovam uma participação transparente e efetiva das partes interessadas.
Para o efeito, os Partidários devem: i)
Esse processo normalizado deve promover as consultas públicas, convidar à apresentação de observações por parte do setor privado e da sociedade civil, garantir a publicação dos resultados da fase de consulta e explicar as opções escolhidas, de um modo sempre transparente.
ii)
Deve ocorrer uma comunicação efetiva a fim de proporcionar aos potenciais fornecedores uma melhor compreensão das necessidades do país, e para os compradores da administração pública receberem informações para uma elaboração mais realista e eficaz dos cadernos de encargos dos concursos, através de um melhor entendimento das capacidades do mercado. Estas interações devem ser objeto da imparcialidade devida, garantias de transparência e integridade, que variam consoante esteja em curso um processo ativo de contratação pública. Devem também ser adaptadas de modo a garantir que as empresas estrangeiras que participam nos concursos recebam informações transparentes e efetivas.
iii)
no sistema de contratação pública com vista a aumentar a transparência e a integridade, ao mesmo tempo que se assegura um nível adequado de escrutínio, desde que a confidencialidade, o tratamento equitativo e outras obrigações jurídicas inerentes ao processo de contratação pública se mantenham.
VII. aos Partidários que concebam processos que fomentem a ao longo de todo o ciclo de contratação pública na satisfação das necessidades da administração pública e dos seus cidadãos
Para o efeito, os Partidários devem:
i) Os
Partidários devem avaliar os processos e as instituições existentes a fim de identificar uma sobreposição funcional, « silos » ineficientes e outras causas de desperdício. Se possível, deve então construir-se um sistema de contratação pública mais orientado para os serviços, assente em processos de contratação pública e fluxos de trabalho eficazes e efetivos para reduzir a burocracia e os custos administrativos, por exemplo, mediante a partilha de serviços.
ii)
Os Partidários devem tomar medidas para garantir que os resultados da contratação pública respondem às necessidades dos clientes, por exemplo, através da elaboração de cadernos de encargos adequados, da indicação de critérios de adjudicação adequados, garantindo conhecimentos técnicos especializados adequados dos avaliadores das propostas, e garantindo a existência de recursos e competências adequadas para a gestão dos contratos após a respetiva adjudicação.
iii)
, incluindo a centralização de compras, acordos-quadro, catálogos eletrónicos, aquisição dinâmica, leilões eletrónicos, contratações públicas conjuntas e contratos com opções. A aplicação destes instrumentos nos vários níveis subnacionais da administração pública, sempre que tal se mostre adequado e viável, pode fomentar ainda mais a eficiência.
aos Partidários que melhorem o sistema de contratação pública através de um aproveitamento da utilização de tecnologias digitais no apoio a uma inovação adequada da contratação ao longo de todo o ciclo da contratação pública.
Para o efeito, os Partidários devem: i)
Devem utilizar-se tecnologias de informação e de comunicação na contratação pública de forma a garantir a transparência e o acesso aos concursos públicos, aumentando a concorrência, simplificando os processos para a adjudicação e gestão dos contratos, promovendo a poupança de custos e através de uma integração da contratação pública e das informações de finanças públicas.
ii)
a fim de garantir a continuidade dos negócios, a privacidade e a integridade, fornecer um tratamento justo e proteger dados sensíveis, ao mesmo tempo que fornece as capacidades e as funções nucleares para permitir a inovação das empresas. Os instrumentos de contratação pública eletrónica devem ser simples de utilizar e adequados aos fins pretendidos, bem como devem ser coerentes em todas as entidades responsáveis pela contratação pública, na medida do possível; sistemas demasiadamente complexos podem originar riscos de execução e colocar problemas aos novos operadores e às pequenas e médias empresas.
IX. aos Partidários que desenvolvam uma força de trabalho afeta à contratação pública com para obter continuamente uma boa relação qualidade-preço de forma eficiente e eficaz.
Para o efeito, os Partidários devem:
i)
, por exemplo: funcionários suficientes em termos de quantidade e de competências, reconhecimento da atividade de contratação pública como uma profissão específica, certificação e formações regulares, normas de integridade para os funcionários afetos à contratação pública e a existência de uma unidade ou equipa que analisa as informações de contratação pública e que acompanha o desempenho do sistema de contratação pública.
ii)
, através do fornecimento de meios de progressão inequívocos, proteção contra a interferência política no processo de contratação pública e a promoção de boas práticas nacionais e internacionais no desenvolvimento da carreira, de forma a melhorar o desempenho da força de trabalho afeta à contratação pública.
iii)
Os conhecimentos especializados e a experiência pedagógica dos centros de conhecimento devem constar como um meio precioso para expandir o conhecimento de contratação pública e defender um canal de dois sentidos entre a teoria e a prática, capaz de impulsionar a aplicação de inovação aos sistemas de contratação pública.
X. aos Partidários que fomentem as melhorias no desempenho através de uma da eficácia do sistema de contratação pública, desde os contratos públicos individuais até ao sistema no seu todo, a todos os níveis da administração pública, sempre que tal se mostre apropriado e viável.
Para o efeito, os Partidários devem:
i)
Os sistemas de contratação pública devem recolher informações coerentes, atualizadas e fiáveis, bem como utilizar os dados de contratos públicos anteriores, nomeadamente no que respeita ao preço e aos custos em geral, para estruturar novas avaliações de necessidades, na medida em que constituem uma fonte de informações valiosa e podem orientar as futuras decisões em matéria de contratação pública.
ii)
para efeitos de avaliação comparativa e para apoiar os processos de tomada de decisões estratégicos em matéria de contratos públicos.
XI. aos Partidários que integrem estratégias de gestão de para efeitos da sua identificação, deteção e atenuação ao longo do ciclo de contratação pública.
Para o efeito, os Partidários devem: i)
Sempre que possível, devem desenvolver-se as ferramentas para identificar riscos de qualquer natureza – incluindo potenciais erros no desempenho das tarefas administrativas e infrações intencionais – e levar esses riscos ao conhecimento do pessoal relevante, fornecendo um ponto de intervenção quando a prevenção ou a atenuação for possível.
ii) , por exemplo, sistemas de alertas ou
programas de denúncias, e sensibilizar e dar a conhecer à força de trabalho afeta à contratação pública e às outras partes interessadas as estratégias de gestão dos riscos, os planos para a sua implementação e as medidas concebidas para lidar com os riscos identificados.
XII. aos Partidários que apliquem mecanismos de supervisão e controlo para apoiar a ao longo do ciclo de contratação pública, incluindo processos para queixas e sanções adequados.
Para o efeito, os Partidários devem:
i) a fim
de garantir que as cadeias de responsabilidade são evidentes, que os mecanismos de supervisão se encontram implementados e que os níveis delegados de autoridade para a aprovação de despesas e aprovação de metas fundamentais de contratação pública estão bem definidos. As regras para a fundamentação e aprovação de exceções aos procedimentos concursais devem ser abrangentes e inequívocas, tal como no caso de limitações da concorrência.
ii) aos participantes da
administração pública e do setor privado na contratação pública, proporcional ao grau da infração cometida, de forma a ser um elemento dissuasor sem criar um receio indevido das consequências ou uma aversão ao risco na força de trabalho afeta à contratação pública ou à comunidade de fornecedores.
iii) através da
criação de planos de ação eficazes para desafiar as decisões de contratação pública a corrigir defeitos, prevenir as infrações e reforçar a confiança dos proponentes, incluindo concorrentes estrangeiros, na integridade e imparcialidade do sistema de contratação pública. Outros aspetos essenciais de um sistema de queixas eficaz são a análise especializada e independente, e a reparação adequada do dano.
iv)
:
1. O acompanhamento do desempenho do sistema de contratação pública;
2. A comunicação fiável e o cumprimento da legislação e dos regulamentos, bem como a existência de canais claros para a comunicação às autoridades competentes de suspeitas credíveis de violações dessa legislação e regulamentos, sem medo de represálias;
3. A aplicação coerente da legislação, regulamentos e políticas de contratação pública;
4. A redução da duplicação e uma supervisão adequada de acordo com as opções nacionais; e
5. Uma avaliação independente ex-post e, se tal se revelar adequado, a comunicação aos relevantes organismos de supervisão.
XIII. aos Partidários que apoiem a da contratação pública na gestão global das finanças públicas, nos processos orçamentais e de fornecimento de serviços.
Para o efeito, os Partidários devem: i)
a fim de desen- volver uma melhor compreensão da despesa afeta à contratação pública, incluindo os custos administrativos envolvidos. Estas informações podem ser utlizadas para melhorar a gestão da contratação pública, reduzir a duplicação e fornecer bens e serviços de forma mais eficiente. Os compromissos orçamentais devem ser constituídos de modo a desen- corajar a fragmentação e devem ser favoráveis à utilização de técnicas eficazes de con- tratação pública.
ii)
Deve haver flexibilidade, através de opções de financiamento plurianuais – sempre que se justifique e com a super- visão adequada – para evitar decisões de compra que não repartem de forma adequada os riscos ou que conseguem a eficiência em virtude de uma regulamentação orçamental rígida e uma afetação ineficiente.
iii)
Ao fornecer os serviços sob uma ampla variedade de acordos com os parceiros do setor privado, os Partidários devem garantir a máxima coerência pos- sível existente entre os quadros e as instituições que regem o fornecimento de serviços públicos, a fim de promover a eficiência para a administração pública e a previsibilidade para os parceiros do setor privado.
XIV. o Secretário-Geral a difundir a presente Recomendação.
XV. os Partidários a difundir a presente Recomendação a todos os níveis da administração pública, e a ponderar a aplicação da presente Recomendação noutros con- textos relevantes, tais como a contratação por empresas públicas ou a contratação pública ao abrigo de acordos de auxílio.
XVI. os não-Partidários a ter em consideração e adotar a presente Reco- mendação.
XVII. o Comité de Governação Pública a controlar, em colaboração com o Comité da Concorrência e o Grupo de Trabalho sobre a Corrupção nas Transações Comerci- ais Internacionais, e em consulta com outros comités competentes da OCDE, a aplicação da presente Recomendação e a apresentar um relatório sobre a mesma ao Conselho, no prazo máximo de três anos a contar da sua adoção, e periodicamente depois disso